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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
PONENTE: MINISTRO JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZSECRETARIOS: LORENA GOSLINGA REMÍREZ Y RAÚL MANUEL MEJÍA GARZA
México, Distrito Federal. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, en sesión del día dos de diciembre de dos mil catorce,
emite la siguiente:
RESOLUCIÓN
Correspondiente a la solicitud de ejercicio de la facultad prevista en la
fracción IX del artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación 2/2014.
I. ANTECEDENTES
1. De las constancias existentes en el expediente, se advierte que el
veintisiete de marzo de dos mil catorce, la Comisión de Administración
del Consejo de la Judicatura Federal acordó tomar conocimiento de
los “Lineamientos Homologados sobre Remuneraciones para los
Servidores Públicos del Poder Judicial de la Federación”
correspondientes al año dos mil catorce y del calendario de pagos de
ese periodo.
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2. En la misma sesión, la Comisión de Administración autorizó las
“Políticas específicas correspondientes al Pago de Riesgo 2014 para
Consejeros y Titulares de Órganos Jurisdiccionales Federales”1, en las
cuales se previó la reducción de $********** (**********) al monto total
que correspondería a dicha percepción para el cargo de Magistrado de
Circuito, para quedar en un monto bruto anual de $**********
(**********).
3. El doce de mayo de dos mil catorce, se llevó a cabo una reunión de
trabajo a la que asistieron los consejeros integrantes de la Comisión
de Administración, el Secretario Ejecutivo de Pleno y Presidencia, el
Oficial Mayor, el Director General de Programación y Presupuesto, así
como los representantes de las asociaciones de magistrados y jueces,
y de los coordinadores de magistrados de los Circuitos Primero,
Segundo, Tercero, Cuarto y Sexto, para atender las diversas
inquietudes planteadas respecto de la Remuneración Total Anual de
magistrados de Circuito.
II. TRÁMITE
4. Solicitud presentada por magistrados de Circuito. Los magistrados
del Poder Judicial de la Federación que más adelante se precisan
solicitaron a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ejercer la
facultad prevista en el artículo 11, fracción IX, de la Ley Orgánica del
Poder Judicial de la Federación, mediante escrito presentado el tres
de junio de dos mil catorce en la Oficina de Certificación Judicial y
Correspondencia de este Alto Tribunal. Los magistrados de referencia
nombraron como representante común al Coordinador General de
1 Determinación que fue dada a conocer mediante oficio STCA/743/2014 emitido por la Secretaría Técnica de la Comisión de Administración, de veintisiete de marzo de dos mil catorce.
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Tribunales Colegiados y Unitarios del Primer Circuito, magistrado
**********.
5. En la solicitud indicada, los magistrados expresaron, sustancialmente,
que para el ejercicio fiscal dos mil trece, el Consejo de la Judicatura
Federal autorizó un monto bruto por la cantidad de $**********
(**********) por concepto de pago de “bonos de riesgo” para el cargo de
Magistrado de Circuito, cuyo monto neto, una vez deducido del
impuesto sobre la renta vigente en ese periodo fiscal (tasa directa del
30%), fue de $********** (**********).
6. Sin embargo, continúan los promoventes, el Consejo ordenó, por
conducto de sus áreas administrativas, disminuir el monto de los
bonos de pago por riesgo para el cargo de Magistrado de Circuito
correspondientes al ejercicio dos mil catorce, para quedar en la
cantidad de $********** (**********), lo que significa una reducción de
$********** (**********) con respecto al del año próximo pasado.
7. La reducción anterior, a consideración de los magistrados, configura
una vulneración de lo dispuesto por el artículo 94 de la Constitución
Federal, en el sentido de que no puede ser disminuida la
remuneración de los magistrados, pues dichos bonos de pago por
riesgo forman parte de la remuneración que perciben, en términos de
los dispuesto por el artículo 127, fracción I, de la Ley Fundamental.
8. En el mismo sentido, argumentan que la reducción al monto del pago
por riesgo trastoca el principio de independencia judicial, en virtud de
que un funcionario que se sabe expuesto a la separación inmediata
del cargo o a la disminución de sus emolumentos, difícilmente puede
tener seguridad, independencia y autonomía judicial.
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9. Por otra parte, los promoventes refieren que el bono de riesgo es una
prestación inherente al cargo y como tal, en principio, no tendría que
formar parte del salario tope que establece la Constitución en el
artículo 127, fracción II, sino que más bien se inscribe dentro del
cúmulo de ayudas y prestaciones al cargo, que se justifican en función
de cada especialidad o área de gobierno.
10. Así, continúan los magistrados, en el caso del Presidente de la
República existe una serie de prerrogativas que no forman parte de su
salario, pero que constituyen prestaciones inherentes a su alta
investidura, como son aeronaves y vehículos blindados a su
disposición, residencia oficial y su mantenimiento, escoltas, gastos de
alimentación, etcétera. De ahí que conforme al artículo 94 de la
Constitución Federal, bajo ninguna interpretación las percepciones de
los jueces pueden ser disminuidas, aun cuando sean superiores a las
del Presidente de la República.
11. Los magistrados refieren que en las discusiones en el Senado de la
República en torno a la reforma constitucional a los artículos 75, 115,
122, 123 y 127, publicada en el Diario Oficial de la Federación el
veinticuatro de agosto de dos mil nueve, se determinó que los sueldos
del Poder Judicial de la Federación no podían ser disminuidos en
forma retroactiva. De ahí que, si la prerrogativa de protección al salario
judicial superó el proceso de reforma y en este último se respetó el
sueldo de los funcionarios judiciales que en ese momento ganaban
más que el Presidente de la República, entonces no existe justificación
alguna para disminuir los emolumentos jurisdiccionales sobre la base
hipotética y aún no comprobada de que el salario de los magistrados
excedería el correspondiente para el titular del Ejecutivo Federal.
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12. En otro orden de ideas, los promoventes refieren que de conformidad
con el artículo Quinto Transitorio del Decreto por el que se reformó la
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, publicado
en el Diario Oficial de la Federación el veinticuatro de enero de dos mil
catorce, el Poder Judicial recibió la obligación de adoptar acciones
para generar economías, durante el ejercicio fiscal de dos mil catorce,
del 5% en la partida de sueldos correspondientes al personal de
mandos medios y superiores y del 5% del gasto de operación del
gasto corriente estructural que no esté relacionado con programas de
atención a la población.
13. Con base en lo anterior, en el Acuerdo General del Comité
Coordinador para Homologar Criterios en Materia Administrativa e
Interinstitucional del Poder Judicial de la Federación, por el que se
establecen las medidas de carácter general de racionalidad, disciplina
presupuestal y modernización para el ejercicio fiscal dos mil catorce,
publicado el veintisiete de febrero de ese mismo año en el Diario
Oficial de la Federación, se adquirió el siguiente compromiso:
“QUINTO. Sin demérito del cumplimiento de las metas institucionales aprobadas para cada uno de los Órganos del Poder Judicial, el compromiso de ahorro que adquieren por virtud de las disposiciones del presente Acuerdo, será el de alcanzar la cantidad de $********** (**********), distribuidos de la siguiente forma:
Suprema Corte de Justicia de la Nación: $********** Consejo de la Judicatura Federal: $********** Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación: $**********
Los importes anteriores correspondientes al compromiso de ahorro citados en el párrafo anterior, incluyen la
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disminución del 5% de la Partida de sueldos correspondientes al personal de mandos medios y superiores y el 5% del gasto de operación del gasto corriente estructural no relacionado con programas de atención a la población, derivado de acciones para generar economías conforme a lo dispuesto en la reforma de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria”.
14. Al respecto, los magistrados consideran que la Comisión de
Administración del Consejo de la Judicatura Federal debió proceder a
la aplicación del artículo Quinto Transitorio del Decreto por el que se
reformó la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria,
mediante una interpretación conforme, pues ante lo que ellos mismos
denominan como un desafío abierto al artículo 94 de la Constitución
Federal, la citada Comisión debió optar por una interpretación que
adecuara el precepto legal referido al marco constitucional.
15. En ese sentido, los promoventes refieren que la aplicación mediante
una interpretación conforme podría haber implicado alguna de las
siguientes medidas:
“a) El 5% de la partida de sueldos correspondiente al personal de mandos medios y superiores, aplicaría al Oficial Mayor, Directores Generales, Director de Área y en general a todos aquellos mandos medios y superiores que no tuvieran cargos protegidos por el artículo 94 constitucional (Ministros, Magistrados y Jueves) o, mejor aún:
b) Las economías del 5% en la partida de sueldos correspondientes al personal de mandos medios y superiores, se tomarían de los puestos que hubieren quedado vacantes por renuncias, retiros, suspensiones, destituciones y, desde luego, de aquellos órganos jurisdiccionales de nueva creación, que hubieren
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demorado en instalarse, por razones ajenas a la voluntad del Consejo de la Judicatura Federal”.
16. Al no haberse hecho así y optado por disminuir las prestaciones de los
Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito, concluyen los
solicitantes, el Órgano de Gobierno administrativo torno
inconstitucional, en su aplicación, el artículo transitorio referido. De ahí
que pidan a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación detener este
tipo de hostigamientos a la función judicial.
17. Acuerdo de admisión. La Presidenta en funciones de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación2 determinó, por acuerdo de cinco de
junio de dos mil catorce, admitir a trámite la solicitud en cuestión con el
número 2/2014 (únicamente respecto de los magistrados que
efectivamente suscribieron el escrito respectivo). De igual forma, se
requirió al Consejo de la Judicatura Federal rendir el informe
correspondiente dentro del plazo de nueve días contados a partir del
día siguiente al que le fuera notificado el acuerdo de admisión. En este
mismo acuerdo se determinó turnar el asunto, en su oportunidad, a la
Ponencia del Ministro José Ramón Cossío Díaz para su estudio3.
18. En el auto admisorio se tuvieron como promoventes del asunto a los
siguientes magistrados federales: **********, **********, **********,
**********, **********, **********, **********, **********, **********, **********,
**********, **********, **********, **********, **********, **********, **********,
**********, **********, **********, **********, **********, **********, **********,
**********, **********, **********, **********, **********, **********, **********,
**********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, 2 El Subsecretario General de Acuerdos certificó el nueve de junio de dos mil trece, que el Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación está imposibilitado para tramitar el presente asunto, al ser representante legal del Consejo de la Judicatura Federal.3 Dicho acuerdo está visible de las páginas 28 a 34 del expediente que se resuelve.
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**********, **********, **********, **********, **********, **********, **********,
**********, **********, **********, **********, **********, **********, **********,
**********, **********, **********, **********, **********, **********, **********,
**********, **********, **********, **********, **********, **********, **********,
**********, **********, **********, **********, **********, **********, **********,
**********, **********, **********, **********, **********, **********, **********,
**********, **********, **********, **********, **********, **********, **********,
**********, **********, **********, **********, **********, **********, ********** y
**********.
19. Desahogo del informe requerido por la Presidenta en funciones.
El Consejo de la Judicatura Federal rindió el informe correspondiente,
por conducto de su Director General de Asuntos Jurídicos, mediante
escrito presentado el veinticinco de junio de dos mil catorce, en la
Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto
Tribunal4.
20. En dicho escrito, el Consejo expone, después de referir una serie de
antecedentes, que efectivamente la Comisión de Administración del
Consejo de la Judicatura Federal determinó, en sesión de veintisiete
de marzo de dos mil catorce, autorizar las “Políticas específicas
correspondientes al pago de riesgo 2014 para Consejeros y Órganos
Jurisdiccionales Federales”.
21. Sin embargo, el Consejo afirma que la presente solicitud es
improcedente, al no actualizar los supuestos normativos previstos en
la fracción IX del artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de
la Federación, específicamente porque el asunto sometido a
consideración de este Alto Tribunal no es un conflicto derivado de la
4 Ibíd., páginas 69 a 123.
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aplicación de disposiciones que involucren la esfera jurídica de los
órganos jurisdiccionales o que afecten el adecuado ejercicio de la
función jurisdiccional.
22. En este orden de ideas, se afirma que del artículo 81, fracciones II, XIII
y XXX de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se
deduce la facultad del Consejo de la Judicatura Federal para aprobar
el presupuesto de egresos del Poder Judicial de la Federación, así
como emitir Acuerdos Generales, reglamentos internos y lineamientos
a través de los cuales se regulan cuestiones propiamente
administrativas o bien operativas que no tienen ninguna incidencia en
el adecuado ejercicio de la función jurisdiccional, como es el caso del
“Acuerdo General del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, que
reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones del similar que
reglamenta la organización y funcionamiento del propio Consejo”.
23. Aunado a lo anterior, se enfatiza que el artículo 35, fracciones I, XXX y
XXXV de dicho Acuerdo General prevé la facultad de la Comisión de
Administración del Consejo de la Judicatura Federal de administrar los
recursos del Poder Judicial de la Federación, con apego al Decreto de
Presupuesto de Egresos correspondiente. Sin embargo, afirma el
Consejo, dicha facultad no tiene incidencia alguna en el adecuado
ejercicio de la función jurisdiccional o sustantiva de los órganos
jurisdiccionales, menos aún los “Lineamientos Homologados sobre
Remuneraciones para los Servidores Públicos del Poder Judicial de la
Federación”, ni las “Políticas específicas correspondientes al Pago de
Riesgo 2014 para Consejeros y Titulares de Órganos Jurisdiccionales
Federales” autorizadas por la Comisión de Administración en sesión
de veintisiete de marzo de dos mil catorce, ya que consisten en reglas,
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direcciones o criterios de operación de carácter presupuestal, los
cuales sólo tienen impacto en aspectos de carácter administrativo y no
en la función jurisdiccional.
24. Por otra parte, se afirma que la presente solicitud es improcedente
porque los “Lineamientos Homologados sobre Remuneraciones para
los Servidores Públicos del Poder Judicial de la Federación” y las
“Políticas específicas correspondientes al Pago de Riesgo 2014 para
Consejeros y Titulares de Órganos Jurisdiccionales Federales” no
contienen una intromisión a la función jurisdiccional, pues no existe la
más mínima injerencia en el desahogo o la práctica de las diligencias
judiciales, menos aún en la toma de decisiones jurisdiccionales, por lo
cual no es dable afirmar la vulneración de los principios de autonomía
e independencia.
25. Además, se aduce que la solicitud es improcedente porque si bien
plantea un conflicto derivado de una cuestión administrativa
relacionada con aspectos institucionales, ello de ninguna manera
incide en el funcionamiento de los órganos jurisdiccionales. Suponer lo
contrario, continúa el Consejo, implicaría una afectación a la
organización y funcionamiento del propio Consejo al no permitirle
cumplir con los fines para los cuales fue creado (administrar, vigilar y
disciplinar) o con las atribuciones y obligaciones que la Constitución y
las leyes secundarias le confirieron y como consecuencia impedir la
aplicación de las decisiones adoptadas al interior de aquél.
26. Por cuanto hace al fondo del asunto, el Consejo argumenta que el
“Pago de Riesgo” es una percepción adicional que se otorga a los
servidores públicos de mando del Poder Judicial de la Federación,
dada la naturaleza, complejidad y responsabilidad de sus funciones,
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es decir, para la realización de su trabajo, cuyo monto y periodicidad
está sujeto a las normas, lineamientos y políticas, aprobados por los
Órganos de Gobierno, por lo que la remuneración que perciben los
magistrados por este concepto no goza del principio de irreductibilidad
salarial a que se refiere el artículo 94 de la Constitución Federal.
27. En el informe se aduce que el otorgamiento del “Pago de Riesgo” sea
cual fuere su monto, no incide en la toma de decisiones de los
magistrados de Circuito, dado que el ejercicio de sus funciones deriva
del mandamiento expreso de la Constitución y de las leyes que de ella
emanan, mas no del otorgamiento de prestaciones adicionales y que
considerar lo contrario sería aceptar que la autonomía jurisdiccional se
encuentra anclada exclusivamente a la remuneración y apoyo
económicos que reciben del Consejo de la Judicatura Federal.
28. El Consejo apunta que si dentro del “Manual que regula las
remuneraciones para los servidores públicos del Poder Judicial de la
Federación para el ejercicio fiscal dos mil catorce” se estableció la
facultad del Órgano de Gobierno del Consejo de la Judicatura Federal
para determinar el monto del “Pago de Riesgo” debe entenderse que
este no permanece fijo y, por tanto, no goza del principio de
irreductibilidad referido, en tanto no forma parte del salario o sueldo
base, ni de las prestaciones ordinarias, por lo cual el Consejo en el
ajuste que se realizó buscó no afectar estas últimas y mantener fija la
Remuneración Total Anual Bruta en la cantidad de $**********
(**********), importe exactamente igual al que les correspondió en el
ejercicio dos mil trece, por lo que se preservó plenamente lo
establecido en los artículos 94 y 127 de la Constitución Federal.
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29. En el informe se refiere que, contrariamente a lo sustentado por los
promoventes, el “Pago de Riesgo” no es un bono, sino que se trata de
una percepción adicional. De ahí que la Comisión de Administración
del Consejo de la Judicatura Federal se encuentra facultada para que
a través de la autorización de las “Políticas específicas
correspondientes al Pago de Riesgo 2014 para Consejeros y Titulares
de Órganos Jurisdiccionales Federal” realice ajustes o reducciones en
el monto, esto con el propósito de acatar los principios y bases
establecidos en el artículo 127 de la Ley Fundamental.
30. El Consejo aclara que, contra lo dicho por los promoventes, el Consejo
de la Judicatura Federal no autorizo para el ejercicio de dos mil trece
un monto bruto de $********** (**********) por concepto de “Pago de
Riesgo” para magistrados de Circuito, sino que autorizó y pagó por
este concepto un total de $********** (**********), en tres exhibiciones
por las cantidades siguientes:
Pago por Riesgo 1ra. Parte. Abril de 2013
Pago por Riesgo 2da. Parte. Agosto de 2013
Pago por Riesgo 3ra. Parte. Noviembre de 2013
Total Pago por Riesgo
2013
Magistrado de Circuito
********** ********** ********** **********
31. Para el ejercicio fiscal dos mil catorce, continúa el Consejo, la
Comisión de Administración autorizó el “Pago de Riesgo primera parte
2014” el veintisiete de marzo de ese mismo año, por la cantidad de
$********** (**********).
32. En este sentido, en el informe se aduce que la reducción efectuada al
“Pago de Riesgo” obedeció a que la totalidad de percepciones
ordinarias y extraordinarias que percibirían los magistrados de Circuito
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en el ejercicio fiscal dos mil catorce excedería las previstas para el
Presidente de la República, de la manera siguiente:
Cargo Proyección de la Percepción Bruta Anual
Presidente de la República $**********
Magistrado de Circuito $**********
33. En virtud de lo anterior, continúa el Consejo, se buscó una alternativa
para ajustar el monto de la remuneración de los magistrados de
Circuito sin afectar el salario base. Lo cual los llevó a la conclusión de
que el ajuste de $********** (**********) a la prestación adicional
correspondiente al “Pago de Riesgo” es el mecanismo que no
quebranta lo dispuesto en los artículo 94 y 127 de la Constitución
Federal.
34. De tal manera que, agrega el Consejo, se autorizó el “Pago de Riesgo”
para magistrados de Circuito para el ejercicio de dos mil catorce, en un
monto bruto anual de $********** (**********) a pagar en tres
exhibiciones de $********** (**********); montos a los cuales se les tiene
que aplicar la tasa de impuesto sobre la renta vigente, por lo cual la
percepción bruta anual para magistrados de circuito quedó establecida
en el monto siguiente:
Cargo Percepción Bruta AnualMagistrado de Circuito $**********
35. Así, el Consejo afirma que la Remuneración Total Anual para el puesto
de magistrado de Circuito nivel 6 para el año dos mil trece es idéntica
a la de dos mil catorce, es decir, ascienden a la cantidad de $**********
(**********), por lo que en ningún momento se vio disminuida y, por
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ende, se respetó lo previsto por el párrafo once del artículo 94 de la
Constitución Federal.
36. Por cuanto hace a la independencia judicial, el Consejo afirma que el
“Pago de Riesgo” autorizado por la Comisión de Administración para el
ejercicio de dos mil catorce, no interfiere con la función judicial de los
tribunales federal, pues el origen de la autorización es de índole
presupuestal administrativo, cuyo ámbito de aplicación es ajeno al
ejercicio de las atribuciones que le encomienda la Constitución y la
Ley a los jueces y magistrados.
37. En el informe se precisa que el ajuste es una atribución de la Comisión
de Administración como Órgano de Gobierno del Consejo de la
Judicatura Federal encaminada a la observancia de lo dispuesto por el
artículo 127 de la Constitución Federal.
38. Finalmente se refiere que si bien los magistrados gozan de la garantía
de seguridad económica, misma que se traduce en una remuneración
adecuada, irrenunciable e irreductible, no menos cierto es que la
Remuneración Total Anual Bruta para el ejercicio de dos mil catorce se
mantuvo exactamente igual a la del ejercicio dos mil trece, en plena
observancia de las bases establecidas en la Constitución Federal y
calculando los ajustes solamente respecto de una percepción
adicional, como lo es el “Pago de Riesgo”, el cual no goza del principio
de irreductibilidad reconocido en el artículo 94 de la Ley Fundamental.
De ahí que al estar apegado a derecho dicho ajuste, es indudable que
no existe hostigamiento de la función judicial alguno.
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39. Desistimientos y adhesiones. Durante el trámite del presente asunto
se presentaron los siguientes desistimientos:
Magistrados desistidos Fecha de presentación en el Alto Tribunal
Fecha del acuerdo de la Presidenta en
funciones
Fecha de ratificación
********** 10-Junio-2014 12-Junio-2014 18-Junio-2014********** 10-Junio-2014 12-Junio-2014 18-Junio-2014********** 10-Junio-2014 12-Junio-2014 18-Junio-2014********** 11-Junio-2014 12-Junio-2014 18-Junio-2014********** 23-Junio-2014 26-Junio-2014 1-Julio-2014********** 24-Junio-2014 26-Junio-2014 1-Julio-2014********** 9-Julio-2014 4-Agosto-2014 20-Agosto-2014********** 9-Julio-2014 4-Agosto-2014 20-Agosto-2014********** 9-Julio-2014 4-Agosto-2014 20-Agosto-2014********** 9-Julio-2014 4-Agosto-2014 20-Agosto-2014********** 20-Agosto-2014 1-Septiembre-2014 8-Septiembre-2014********** 27-Agosto-2014 1-Septiembre-2014 8-Septiembre-2014********** 27-Agosto-2014 1-Septiembre-2014 8-Septiembre-2014********** 5-Septiembre-14 19-Septiembre-2014 29-Septiembre-2014
40. Por otra parte, mediante escrito presentado el veintisiete de junio de
dos mil catorce en la Oficina de Certificación Judicial y
Correspondencia de este Alto Tribunal, los siguientes magistrados
federales manifestaron adherirse a la controversia en cuestión: Víctor
Francisco Mota Cienfuegos, Gilberto Chávez Priego, Ismael
Hernández Flores, Gustavo Parrao Rodríguez, Marco Antonio
Rodríguez Barajas, Fernando Rangel Ramírez, Fortunata Florentina
Silva Vázquez, Gonzalo Hernández Cervantes, Daniel Patiño
Pereznegrón, Jaime Aurelio Serret Álvarez, Luz Delfina Abitia
Gutiérrez, Carlos Arellano Hobelsberger, Alejandro Sánchez López,
Ethel Lizzete del Carmen Rodríguez Arcovedo, Virgilio Solorio
Campos, Arturo Ramírez Sánchez, Víctor Manuel Islas Domínguez,
Alejandro Villagómez Gordillo, Walter Arellano Hobelsberger, Eliseo
Puga Cervantes, María Soledad Hernández Ruíz, Víctor Hugo Arellano
y Juan Manuel Vega Sánchez5.
5 Ibíd., páginas 124 a 128.
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41. La adhesión de referencia fue acordada favorablemente por la
Presidenta en funciones de esta Suprema Corte de Justicia de la
Nación, mediante acuerdo emitido el dos de julio de dos mil catorce6.
42. Vista en relación con el informe. El dos de julio de dos mil catorce,
la Presidencia en funciones acordó tener por recibido el informe del
Consejo de la Judicatura Federal e instruyó dar vista a los magistrados
federales a efecto de que manifestaran lo que a su interés conviniera
en relación con el escrito correspondiente7.
43. El representante común de los magistrados federales desahogo la
vista referida, mediante escrito presentado el once de julio de dos mil
catorce, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de
este Alto Tribunal8. En dicho escrito, además de exhibir documentales
consistentes en comprobantes de depósito por concepto de “Pago de
Riesgo”, se expresó, en esencia, que la solicitud formulada sí es
procedente pues encuadra perfectamente en el artículo 11, fracción IX,
de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; que la facultad
de Consejo de la Judicatura Federal para administrar el presupuesto
de los juzgadores federales debe respetar las garantías
jurisdiccionales previstas en la Constitución Federal; que el pago de
riesgo es una prestación nominal y, por ende, está previsto en la
excepción del artículo Tercero Transitorio del Decreto de reforma
constitucional publicado en el Diario Oficial de la Federación el
veinticuatro de agosto de dos mil nueve, relativa a que “las
retribuciones nominales señaladas en los presupuestos vigentes
superiores al monto máximo previsto en la base II del artículo 127 de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se 6 Ibíd., páginas 134 a 138.7 Ibíd., páginas 134 a 138.8 Ibíd., páginas 149 a 159.
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mantendrán durante el tiempo que dure su encargo”; y, finalmente,
que en el informe de referencia, el Consejo acepto que disminuyó el
pago de riesgo para el cargo de Magistrado de Circuito lo que, insisten
los solicitantes, transgrede la garantía de irreductibilidad remunerativa
consagrada en la Ley Fundamental.
44. Por acuerdo de cuatro de agosto de dos mil catorce, la Presidenta en
funciones tuvo por desahogado lo arriba indicado y ordenó dar vista al
Consejo de la Judicatura Federal con las documentales ofrecidas por
los magistrados solicitantes9; sin que en el expediente que se resuelva
exista constancia alguna de que el Consejo haya manifestado algo en
torno a los elementos probatorios correspondientes.
45. Así, previos trámites de ley, la Presidenta en funciones emitió un
acuerdo el diecinueve de septiembre de dos mil catorce en el que
ordenó la apertura de un cuadernillo de antecedentes para continuar
con el trámite de los desistimientos pendientes de acordar y determinó
remitir el asunto al Ministro José Ramón Cossío Díaz para la
elaboración del proyecto de resolución correspondiente10.
46. Por escrito de treinta de octubre de dos mil catorce, el Ministro
Ponente solicitó a la Presidenta en funciones de este Alto Tribunal
que, con fundamento en el artículo 79 del Código Federal de
Procedimientos Civiles —de aplicación supletoria a la Ley Orgánica
del Poder Judicial de la Federación—, del cual se desprende que, para
formar su convicción, el juzgador puede valerse de cualquier persona,
sea parte o tercero, y de cualquier cosa o documento, ya sea que
pertenezca a una de las partes o a un tercero, siempre y cuando la 9 Ibíd., página 164 a 166.10 Ibíd., páginas 201 a 204.
17
SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
misma tenga relación inmediata con los hechos controvertidos, por su
digno conducto, se diera vista al Consejo de la Judicatura Federal y a
los Magistrados de Circuito solicitantes con el proyecto de resolución
preliminar, para que, en el plazo de tres días a que se refiere la
fracción II del artículo 297 del código adjetivo de referencia,
manifestaran lo que a su derecho conviniera.
47. Mediante auto de tres de noviembre siguiente, la Presidenta en
funciones acordó favorablemente dicha petición, al ordenar correr
traslado al Consejo de la Judicatura Federal y a los Magistrados de
Circuito solicitantes, por conducto de su representante común, con el
proyecto de resolución preliminar en los términos solicitados por el
Ministro Ponente.
48. El Magistrado **********, representante común de los magistrados
solicitantes, desahogó la vista relatada mediante escrito presentado el
once de noviembre de dos mil catorce en la Oficina de Certificación
Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación. En el escrito respectivo se sustentó, en esencia, que de
conformidad con el Manual de Remuneraciones del Poder Judicial de
la Federación publicado el veintisiete de febrero de dos mil catorce en
el Diario Oficial de la Federación, el pago de riesgo sí es una
prestación nominal porque en el punto “4” del referido instrumento
normativo se indica que las prestaciones nominales “son las que se
encuentran en el tabulador de sueldos, diferentes al sueldo básico”.
De ahí que, en su opinión, dicho pago de riesgo sea una prestación
nominal en tanto se encuentra en el tabulador, al estar numerada en el
punto “8.3.3.” del catálogo de definiciones del Manual en cuestión y
ser distinta del sueldo básico.
18
SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
49. Asimismo, el representante común de los magistrados solicitantes
señaló que el Manual arriba referido no debe ser interpretado de
manera aislada y, por tanto, debe considerarse al pago de riesgo
dentro de las prestaciones nominales, con lo cual encuadraría en la
excepción prevista en artículo Tercero Transitorio del Decreto de
reforma al artículo 127 constitucional, publicado en el Diario Oficial de
la Federación el veinticuatro de agosto de dos mil nueve.
50. Por su parte, el representante legal del Consejo de la Judicatura
Federal desahogó la vista correspondiente, mediante escrito
presentado el once de noviembre de dos mil catorce en la Oficina de
Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, en el
cual adujo, sustancialmente, compartir el proyecto de resolución
respectivo, aun cuando reiteró el argumento hecho valer en el informe
rendido el veinticinco de junio de dos mil catorce, en el sentido de que
la solicitud planteada es improcedente porque la reducción del pago
de riesgo no incide en la función jurisdiccional.
III. COMPETENCIA
51. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es
competente para resolver el presente asunto, al versar sobre el
ejercicio de la facultad que deriva de lo dispuesto en el artículo 11,
fracción IX, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,
que consiste en velar en todo momento por la autonomía de los
órganos del Poder Judicial de la Federación y por la independencia de
sus miembros, la que incluso, atendiendo a la redacción del dispositivo
legal citado, puede ejercerse en cualquier momento sin necesidad de
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
promoción o denuncia frente a cualquier acto de autoridad. Asimismo,
resulta aplicable lo establecido en el Punto Segundo, fracción XI, del
Acuerdo General 5/2013, en lo relativo a que este Tribunal Pleno
conservará para su resolución las solicitudes a que se refiere la
fracción IX de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación11,
siempre que vaya a abordarse el fondo de lo planteado, tal y como es
el caso que ahora nos ocupa.
IV. PROCEDENCIA
52. Previo a fincar la competencia a favor de esta Suprema Corte de
Justicia de la Nación, se deben resolver las cuestiones de
improcedencia hechas valer por el Consejo de la Judicatura Federal y,
de ser superadas, delimitar el alcance de las atribuciones conferidas a
este Alto Tribunal por la fracción IX del artículo 11 de la Ley Orgánica
del Poder Judicial de la Federación. Para tales efectos se responderá
la siguiente interrogante:
¿La solicitud de los magistrados de Circuito encuadra en lo prescrito por el artículo 11, fracción IX, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación?
53. En la primera parte de su informe, el Consejo de la Judicatura Federal
establece, en esencia, que la solicitud de los magistrados no actualiza
los supuestos normativos previstos en la fracción IX del artículo 11 de
la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación12, específicamente 11 “SEGUNDO. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conservará para su resolución:[…]XI. Los asuntos a que se refieren los artículos 10, fracciones IX y X, estos últimos cuando deba abordarse el fondo de lo planteado, y 11, fracciones VII, IX y XVIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación”.12 “Artículo 11. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia velará en todo momento por la autonomía de los órganos del Poder Judicial de la Federación y por la independencia de sus miembros, y
20
SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
porque el asunto sometido a consideración de este Alto Tribunal no es
un conflicto derivado de la aplicación de disposiciones que involucren
la esfera jurídica de los órganos jurisdiccionales o que afecten el
adecuado ejercicio de la función jurisdiccional. Sino que en realidad se
trata de un conflicto derivado de una cuestión meramente
administrativa, en virtud de que los “Lineamientos Homologados sobre
Remuneraciones para los Servidores Públicos del Poder Judicial de la
Federación” y las “Políticas específicas correspondientes al Pago de
Riesgo 2014 para Consejeros y Titulares de Órganos Jurisdiccionales
Federales” consisten en reglas, direcciones o criterios de operación de
carácter presupuestal, los cuales sólo tienen impacto en aspectos de
carácter administrativo y no en la función jurisdiccional.
54. No asiste la razón al Consejo, en virtud de que la solicitud sobre la
cual versa el presente asunto sí está inmersa dentro de lo previsto por
el artículo 11, fracción IX, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación, cuyo texto establece:
“Artículo 11. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia velará en todo momento por la autonomía de los órganos del Poder Judicial de la Federación y por la independencia de sus miembros, y tendrá las siguientes atribuciones:
[…]
IX. Conocer y dirimir cualquier controversia que surja entre las Salas de la Suprema Corte de Justicia, y las que se susciten dentro del Poder Judicial de la
tendrá las siguientes atribuciones:[…]IX. Conocer y dirimir cualquier controversia que surja entre las Salas de la Suprema Corte de Justicia, y las que se susciten dentro del Poder Judicial de la Federación con motivo de la interpretación y aplicación de las disposiciones de lo dispuesto en los artículos 94, 97, 100 y 101 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los preceptos relativos de esta Ley Orgánica;”.
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
Federación con motivo de la interpretación y aplicación de las disposiciones de lo dispuesto en los artículos 94, 97, 100 y 101 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los preceptos relativos de esta ley orgánica”.
55. En este sentido, la solicitud que nos ocupa fue formulada por diversos
Magistrados del Poder Judicial de la Federación bajo la premisa
fundamental de que las “Políticas específicas correspondientes al
Pago de Riesgo 2014 para Consejeros y Titulares de Órganos
Jurisdiccionales Federales” aprobadas por la Comisión de
Administración del Consejo de la Judicatura Federal en sesión de
veintisiete de marzo de dos mil catorce, así como los “Lineamientos
Homologados sobre Remuneraciones para los Servidores Públicos del
Poder Judicial de la Federación” transgreden los dispuesto en el
artículo 94 de la Constitución Federal, antepenúltimo párrafo13,
específicamente en lo concerniente a la irreductibilidad de la
remuneración de los magistrados federales.
56. Dicha premisa, pone de manifiesto la existencia de un órgano del
Poder Judicial de la Federación (tal y como lo es el Consejo de la
Judicatura Federal, a través de su Comisión de Administración) que
con la emisión del manual y lineamientos arriba indicados, conllevó a
otros órganos del mismo Poder Federal (magistrados del Poder
Judicial de la Federación) a considerar vulnerado lo dispuesto por un
precepto constitucional enfocado a prescribir la irreductibilidad
remunerativa de estos últimos, a saber, el 94 de la Ley Fundamental.
13 “Artículo 94. […]La remuneración que perciban por sus servicios los Ministros de la Suprema Corte, los Magistrados de Circuito, los Jueces de Distrito y los Consejeros de la Judicatura Federal, así como los Magistrados Electorales, no podrá ser disminuida durante su encargo”.
22
SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
57. De ahí que, con independencia de que asista o no la razón a los
magistrados solicitantes, el asunto reviste las características a que se
refiere el artículo 11, fracción IX, de la Ley Orgánica del Poder Judicial
de la Federación, en la medida de que estamos en presencia de una
controversia suscitada al interior del Poder Judicial de la Federación
con motivo de la interpretación y aplicación del artículo 94 de la
Constitución Federal.
58. No obsta a lo anterior, lo argumentado por el Consejo de la Judicatura
Federal, en su informe inicial y en el desahogo de la vista concerniente
al proyecto de resolución, relativo a que el presente conflicto deriva de
la aplicación de normas eminentemente operativas y de carácter
presupuestal, mismas que no inciden en la función jurisdiccional. Ello,
porque es en todo caso a este Tribunal Pleno a quien corresponde
determinar, ya en el fondo del presente asunto, el alcance que
efectivamente tuvo y tiene la actividad administrativa desplegada por
el citado Consejo con la emisión del manual y lineamientos antes
precisados, dentro de la esfera jurídica de los magistrados
promoventes.
59. En efecto, tal y como lo dispone el epígrafe del artículo 11 de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación, es a este Pleno a quien
corresponde velar en todo momento por la autonomía de los órganos
de la Judicatura Federal y por la independencia de sus miembros.
60. Sobre el particular, este Alto Tribunal ha sido consistente en referir que
el legislador, al instituir la facultad de referencia, reafirmó que la
Suprema Corte de Justicia de la Nación constituye el órgano que se
encuentra en el peldaño de mayor jerarquía en el Poder Judicial de la
23
SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
Federación y que es conveniente reconocerle una especial posición
dentro de este último.
61. Por lo anterior, ante la magnitud de la responsabilidad que tiene el
Pleno de la Suprema Corte de velar en todo momento por la
autonomía de los órganos de la Judicatura Federal y por la
independencia de sus miembros, la atribución contenida en el texto de
la Fracción IX del artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de
la Federación, no debe entenderse en un sentido restringido y literal,
sino que tal enunciación, debe comprenderse en un sentido amplio y
acorde para asumir que el legislador confirió competencia al Pleno de
este Alto Tribunal para adoptar todas aquellas medidas que estime
necesarias a fin de cumplir con la responsabilidad en cuestión14. Sin
que esto implique soslayar que, tratándose de cuestiones vinculadas
con la actividad administrativa del Consejo de la Judicatura Federal, el
análisis de procedencia de la solicitud para ejercer la facultad de
referencia debe ser casuístico y sujeto a la actualización de los
supuestos legales que para tal efecto prevé la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación, mismos que en el caso se ven actualizados.
62. Por tanto, la pregunta que nos ocupa debe responderse en sentido
afirmativo, esto es, la solicitud de los promoventes encuadra en lo
prescrito por el artículo 11, fracción IX, de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación, en tanto versa sobre una controversia
suscitada entre órganos del Poder Judicial de la Federación que
demanda de este Alto Tribunal pronunciarse, entre otras cuestiones,
en torno al sentido y alcance del artículo 94 de la Constitución Federal
en relación con la actividad desplegada por el Consejo de la
Judicatura Federal, con la emisión de las “Políticas específicas
14 En ese sentido véanse las sentencias dictadas por el Tribunal Pleno al resolver las solicitudes de ejercicio de la facultad prevista en la fracción IX del artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación 1/2005 y 1/2013.
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
correspondientes al Pago de Riesgo 2014 para Consejeros y Titulares
de Órganos Jurisdiccionales Federales” y los “Lineamientos
Homologados sobre Remuneraciones para los Servidores Públicos del
Poder Judicial de la Federación”.
63. Aunado a lo anterior, cabe destacar que, al no estar en presencia
propiamente de un asunto de litis cerrada, sino de una facultad que
puede ejercer este Alto Tribunal incluso de manera oficiosa, el
presente caso será analizado en función de los argumentos ofrecidos
por los magistrados federales en la solicitud respectiva y los
propuestos por el Consejo de la Judicatura Federal en el informe
correspondiente, así como aquellos otros elementos que sobre el tema
que nos ocupa advierta este Pleno, en aras de cumplir con la
obligación que tiene este último de velar por la autonomía de los
órganos del Poder Judicial de la Federación y por la independencia de
sus miembros.
64. De igual forma, es preciso mencionar que al no ser este un asunto
propiamente contradictorio, no se recurrirá a calificación alguna de los
argumentos propuestos por los magistrados federales y el Consejo de
la Judicatura Federal (inoperantes, infundados o fundados), sino
exclusivamente a determinar si la autonomía e independencia de los
magistrados de Circuito ha sido o no vulnerada.
V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
65. Estudio de fondo. La cuestión a resolver en el presente asunto
consiste en determinar si las “Políticas específicas correspondientes al
Pago de Riesgo 2014 para Consejeros y Titulares de Órganos
Jurisdiccionales Federales” y los “Lineamientos Homologados sobre
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
Remuneraciones para los Servidores Públicos del Poder Judicial de la
Federación” transgreden o no la independencia judicial y,
concretamente, lo dispuesto por el antepenúltimo párrafo del artículo
94 de la Constitución Federal.
66. Dicha problemática será analizada en función de las siguientes
interrogantes:
¿Cuál es el marco histórico de la independencia judicial en el orden jurídico mexicano?
¿Cuál es el conjunto de garantías jurisdiccionales reconocidas por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a favor de los impartidores de justicia?
¿Qué alcance específico tiene la garantía jurisdiccional de irreductibilidad remunerativa prevista en el artículo 94, antepenúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos?
¿La reducción del pago de riesgo dos mil catorce para el cargo de Magistrado de Circuito transgrede la garantía jurisdiccional de irreductibilidad remunerativa?
67. Primera cuestión: ¿Cuál es el marco histórico de la independencia judicial y las garantías jurisdiccionales en el orden jurídico mexicano?
68. Los magistrados solicitantes aducen que el Consejo de la Judicatura
Federal, a través de la emisión de la normativa referida con antelación,
ha transgredido la independencia judicial de los Magistrados de
Circuito y, específicamente, la irreductibilidad remunerativa reconocida
por la Constitución Federal a favor de los juzgadores federales.
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
69. El tema concerniente a la independencia judicial haya su origen en un
orden jurídico distinto al nuestro. De ahí que con el ánimo de entender
en su justa dimensión la problemática a la cual tiene que dar respuesta
este Tribunal Constitucional, conviene relatar, aunque sea de un modo
general, cuál ha sido la cadena evolutiva de dicho tópico en sus
antecedentes angloamericanos e hispanos, hasta llegar al
constitucionalismo nacional.
70. Antecedentes angloamericanos. La noción de independencia
judicial tiene su origen en Inglaterra como consecuencia de las guerras
civiles y de la lucha contra los intentos de implantar el absolutismo
monárquico15. Cierto es que, ya desde el siglo XII, se había
desarrollado en ese país una poderosa categoría de juristas
profesionales o abogados, agrupados en corporaciones (Inns of
Court), de cuyo seno venían nombrados los jueces que administraban
—y creaban— el Common Law; pero el modo de nombramiento y
permanencia en el cargo de los jueces no difería de los existentes en
el resto de Europa: la justicia era una atribución regia y, por tanto, erra
prerrogativa de la Corona nombrar y cesar a los jueces libremente16.
71. A lo largo de todo el siglo XVII, la batalla por la independencia judicial
frente a la Corona fue un episodio dentro de la más general resistencia
contra los intentos de instaurar un auténtico régimen absolutista,
similar al que estaba triunfando en casi toda Europa.
15 En ese sentido véase: Diez Picazo, Luis María. Notas de Derecho Comparado sobre la Independencia Judicial. Revista Española de Derecho Constitucional. Año 12. Número 34. Enero-Abril 1992.16 En ese sentido, veáse Maitland, F. W. The Constitucional History of England. Cambridge University Press. 1979. Página 267.
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
72. La pugna fue larga y tuvo sus momentos más significativos en la
polémica mantenida entre el juez Coke y Jacobo I. En este sentido, es
sumamente representativo el caso de las Prohibitions del Roy (1607),
en que el juez Coke, sobre la base de una interpretación
interesadamente historicista del Common Law, negó al monarca la
facultad de avocar para sí el conocimiento de cualquier litigio.
73. Con la Revolución Gloriosa de 1688 se impusieron definitivamente los
principios liberales y, en el terreno de la administración de justicia,
dichos principios se plasmaron en la abolición, por el Bill of Rights de
1689, de los tribunales conciliares o de prerrogativa —instituidos al
margen del Common Law y directamente dependientes del rey—, así
como en el establecimiento de un nuevo estatuto judicial17.
74. El estatuto judicial se halla recogido en la Act of Settlement de 1701,
uno de los documentos legislativos básicos que, aún hoy, conforman
la llamada Constitución no escrita del Reino Unido. En una de sus
secciones, dicha norma dispone que “las comisiones de los jueces se
harán quamdiu se bene gesserit [por todo el tiempo que se comporten
bien] y sus salarios serán previstos y fijados en ley; pero, mediante el
parecer de ambas Cámaras del Parlamento, será lícita la remoción de
aquéllos”. Este precepto fue completado por medio de una ley de
1760, en virtud de la cual los jueces no habrían de ver en lo sucesivo
automáticamente revocados sus nombramientos a la muerte de cada
monarca. Estas dos reglas han sido después compiladas en varios
textos legales, y constituyen hasta hoy el núcleo del estatuto del juez
inglés.
17 Ensor, R. C. K. Jueces y Tribunales en Inglaterra, Francia y Alemania (trad. esp.). Madrid. Revista de derecho privado. 1935.
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
75. En esta etapa, todos los jueces continuaban siendo nombrados por la
Corona: en el caso de los tribunales superiores (miembros togados de
la Cámara de los Lores o Law Lords, Court of Appeal y High Court), a
propuesta del Primer Ministro; en el caso de los tribunales inferiores
(Crown Courts y County Courts), a propuesta del Lord Canciller, cargo
en el que confluyen la Presidencia de la Cámara de los Lores —
incluido su comité judicial, que hasta el año dos mil nueve era el
Supremo Tribunal del Reino Unido— y la dirección del departamento
gubernamental para todos los asuntos relacionados con la justicia.
76. Una vez nombrados, los jueces permanecen en el cargo de por vida o,
más recientemente, hasta alcanzar la edad de jubilación. Asimismo, el
sistema inglés consolido la noción de que los jueces sólo pueden ser
separados de su encargo mediante una resolución de ambas Cámaras
del Parlamento.
77. El modelo de independencia personal del juez inglés se extendió a la
mayoría de los países de Common Law y, en algunos de ellos, fue
expresamente constitucionalizado. Tal es, paradigmáticamente, el
caso de Estados Unidos, donde reglas similares gozan de la
condición de supralegales18.
78. Al respecto debe tenerse en cuenta que los constituyentes
estadounidenses consideraron que un poder judicial independiente era
esencial para asegurar la imparcialidad y justicia para todos los
ciudadanos de los Estado Unidos19.
18 Al respecto véase: Abraham, H. J. The Judicial Procces. Nueva York-Oxford. Oxford University Press. 7ª. Edición. 1986.19 En ese sentido véase El Federalista, pp. 209-210.
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
79. De ahí que en la Constitución Política de los Estados Unidos de 1787,
aprobada en 1789, se dispuso en el artículo III que todos los jueces
federales serían nombrados por el Presidente, con el visto bueno del
Senado20.
80. Asimismo, se estableció que los jueces permanecerían en sus cargos
mientras observen buena conducta y sólo pueden ser separados
mediante juicio político [impeachment]. Este es un procedimiento,
común para todos los cargos federales, en el que la Cámara de
Representantes se constituye en acusación y el Senado juzga,
pudiendo condenar sólo por mayoría de dos tercios de los miembros
presentes. El artículo III del texto constitucional recogió, además, la
regla según la cual las remuneraciones de los jueces no pueden ser
rebajadas.
81. Un antecedente obligado para el tema de la independencia judicial lo
constituye la Judiciary Act de 1797, que estableció las bases de un
alto tribunal para los estados unidos de norteamérica. El desarrollo de
este documento y aun su impugnación como inconstitucional en el
conocido Caso Marbury vs. Madison, resuelto en 1803, permitió el
establecimiento de diversos principios judiciales, incluido el de la
supremacía constitucional. Esta acta organizaba en distritos y circuitos
la administración de justicia federal. Asimismo, preveía una corte
suprema en cada entidad federativa.
82. En relación con los jueces de los distintos Estados que componen la
Unión Americana, las Constituciones estatales contenían en origen
20 “Título III. Se depositará el poder judicial de los Estados Unidos en una Corte Suprema y en los tribunales inferiores que el Congreso instituya y establezca en lo sucesivo. Los jueces, tanto de la Corte Suprema como de los tribunales inferiores, continuarán en el ejercicio de sus funciones mientras observen buena conducta y recibirán en periodos fijos una remuneración por sus servicios que no será disminuida durante el tiempo de su nombramiento”.
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
normas similares a las que rigen a nivel federal. Sin embargo, en la
década de 1830 con el movimiento de democracia radical fomentado
por el Presidente Andrew Jackson se indujo a muchos estados a
transformar sus respectivas judicaturas en electivas.
83. Desarrollo histórico del Poder Judicial en México. Ahora bien, los
antecedentes antes referidos son solo una parte del amplio bagaje
histórico que el orden jurídico mexicano tuvo como preámbulo para el
desarrollo y cabal entendimiento de su Poder Judicial.
84. Si bien es posible dar algún seguimiento a la recepción de los dos
sistemas jurídicos que influyeron de manera preponderante en el
nuestro, como son el gaditano y el norteamericano (con independencia
de otras fuentes como pudieran ser la francesa21 o incluso, para
algunos, la colombiana)22, sería arbitrario establecer cuál de ellos
influyó de manera decisiva, ya que en realidad se complementan sin
excluirse uno del otro.
85. En ese sentido debe recordarse que nuestro sistema judicial comporta
cierta heterogeneidad23, ya que por sus características singulares es 21 Influencia que pudiera apreciarse con la creación del supremo poder conservador previsto en la
constitución centralista de 1836 y particularmente con el recurso de casación francés. Si bien nuestro juicio de amparo directo (amparo-casación) tuvo como influencia el recurso de casación español, especialmente al introducirse en los códigos procesales del distrito federal de los años 1871, con su reforma de 1880 y en el de 1884, y que luego se reflejara en el artículo 158 de la actual ley de amparo, lo cierto es que el origen de la casación se encuentra en francia y precisamente España lo acoge de ese país, aunque con ciertas variantes, como por ejemplo, en el caso español no existe el reenvío. Cfr. E. FERRER MAC-GREGOR, la acción constitucional de amparo en México y España. Estudio de derecho comparado, México, Porrúa, 2002, pp. 112-113 y 117.22 Para J. BARRAGÁN abría además una influencia directa de la Constitución de Colombia que estuvo a la vista del Constituyente de 1824, al referirse que en dicha nación existía un Tribunal Supremo de Justicia compuesto por tres jueces y dos fiscales: «...el texto colombiano, posiblemente ha influido mucho más sobre nuestra Constitución de 1824 que la misma norteamericana». J. BARRAGÁN BARRAGÁN, El proceso de creación de la primera Corte Suprema de Justicia Mexicana, p. 23, versión corregida del capítulo «La formación del poder judicial», del libro Introducción al Federalismo, México, UNAM, 1978.23En ese sentido véanse los ensayos del doctor Héctor Fix-Zamudio siguientes: «México: el organismo judicial (1950-1975)», en Evolución de la organización Político-Constitucional en
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un sistema peculiar y lleno de matices y acentuaciones propias; sujeta
en la actualidad a profunda revisión en virtud de su creciente
complejidad, al no sólo concebirse la función jurisdiccional como una
actividad técnica de resolución de conflictos, sino como uno de los
servicios esenciales del Estado contemporáneo24.
86. A continuación se hará un breve recorrido histórico de la evolución del
Poder Judicial Federal25, desde sus antecedentes en la época de las
Audiencias, pasando por los documentos constitucionales hasta la
actual Constitución de 1917, con las once reformas que ha
experimentado su artículo 9426, para concluir con los trece párrafos en
que actualmente se divide.
A) Gobierno español
87. ALGUNOS ANTECEDENTES RELEVANTES PARA LA CONFIGURACIÓN DEL ACTUAL PODER JUDICIAL MEXICANO SE ENCUENTRAN EN EL PERIODO NOVOHISPANO, TAMBIÉN
conocido COMO VIRREINAL, COLONIAL O DE GOBIERNO ESPAÑOL, COMPRENDIENDO TRESCIENTOS AÑOS DE NUESTRA HISTORIA.
América Latina (1950-1975), UNAM, 1978, pp. 7-47; «Función del poder judicial en los sistemas constitucionales latinoamericanos», en Estado, Derecho y Sociedad, UNAM, 1981, pp. 87-137, y «Algunas consideraciones respecto a la reformas constitucionales al poder judicial federal» en Boletín del Instituto de Derecho comparado de México, año XIX, enero- abril 1966, pp. 3-63, y «Setenta y cinco años de evolución del poder judicial en México», en México. 75 años de Revolución. Política II, México, FCE, 1988. 24 Cfr H. FIX-ZAMUDIO y J. R. COSSÍO DÍAZ, El poder judicial en el ordenamiento mexicano, México, FCE, 1998, p. 15.25 En el siguiente desarrollo histórico se tiene en cuenta el estudio de Ferrer MacGregor-Poisot, Eduardo, «Comentario al artículo 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos», en México a través de sus Constituciones, México, Cámara de Diputados/Senado de la República/Suprema Corte de Justicia de la Nación/Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación/Instituto Federal Electoral, Miguel Ángel Porrúa, 2012, pp. 921-992.26 Las reformas a este precepto se han publicado en el Diario Oficial de la Federación de 20 de agosto de 1928, 15 de diciembre de 1934, 21 de septiembre de 1944, 19 de febrero de 1951, 25 de octubre de 1967, 28 de diciembre de 1982, 10 de agosto de 1987, 31 de diciembre de 1994, 22 de agosto de 1996, 11 de junio de 1999 y 6 de junio de 2011.
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88. El Gobierno de las Indias, en las cuales se encontraba la Nueva
España, comprendía cuatro distintos sectores, a saber: gobierno,
guerra, real hacienda y justicia. La complejidad del sistema fue
producto de la diversidad de facultades que tenían las autoridades
indianas, entre las cuales se encontraba la jurisdiccional. Los
organismos jurisdiccionales de la Nueva España podían ser de dos
tipos: ordinarios y especiales o de fueros27.
89. Por lo que respecta a estos últimos, fueron “creados para conocer de
ciertas personas o de cierta especie de negocios: a la primera clase
pertenecen los tribunales de los eclesiásticos y militares, a la segunda
los mercantiles, los de minería, los de vagos, y los jurados que
conocen de los delitos de libertad de imprenta”28; así como los
tribunales de la hacienda pública, consulado, acordada, inquisición,
universitario, protomedicato, mesta, guerra, monarcal, de bienes
mostrencos, diezmos y primicias, la Santa hermandad e indios.
90. En cambio, la competencia ordinaria se establecía por exclusión, es
decir, todos los individuos o materias no sujetas o reservadas a los
mencionados tribunales especiales y de fueros, se encontraban
inmersos en la jurisdicción de los órganos ordinarios29. La
administración de justicia ordinaria o de fuero común podía dividirse
en tres niveles: local, de alzada y de suprema instancia. Entre los
tribunales locales, que correspondían a los tribunales de primera
instancia o justicia menor, se encontraban las alcaldías ordinarias,
alcaldías mayores, subdelegaciones, corregimientos, gobernaciones,
intendencias y el juzgado de provincia; los tribunales de segunda
27 Para una aproximación a la organización, competencia y funciones de los tribunales de la Nueva España, vid. la obra de J. L. SOBERANES FERNÁNDEZ, Los tribunales de la Nueva España. Antología, México, UNAM, 1980.28 Curia Filípica mexicana, ed. facsimilar de la 1ª ed. de 1858, México, Porrúa, p. 11.29 Cfr. A. NORIEGA, Lecciones de amparo, 5ª ed., revisada y actualizada por J. L. SOBERANES, México, Porrúa, 1997, t. I, p. 19.
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instancia o de alzada, fueron las Reales Audiencias: las Audiencias de
México y de Guadalajara (creada posteriormente —1824—, con menor
importancia y facultades)30.
91. Además, dentro de la justicia ordinaria, existía una instancia superior,
a manera de recurso extraordinario, denominado Real y Supremo
Consejo de Indias (creado en 152431 como producto de una escisión
del de Castilla de 1367)32 común a todas las posesiones indianas. Hay
que destacar que los anteriores órganos no conocían, en su
integridad, de cuestiones estrictamente jurisdiccionales, ya que
también realizaban funciones administrativas, en tanto que, como es
bien sabido, en esta etapa no se conocía la teoría de la división
tripartita de poderes33.
92. El México Independiente nació bajo la vigencia de la Constitución de
Cádiz, promulgada el diecinueve de marzo de 1812. Sin embargo, fue
hasta el Congreso Constituyente de 1824 que se buscó establecer al
Poder Judicial mexicano bajo el modelo establecido en la Constitución
norteamericana34.
30 En general, respecto a las atribuciones de las Audiencias de Indias y sus diferencias con las de España, vid. T. ESQUIVEL OBREGÓN, Apuntes para la historia del Derecho en México, México, Editorial Polis, 1938, pp. 298 y ss.31 Una de las principales fuentes para el conocimiento de este tribunal, es la obra de E. SHAFFER, El Consejo Real y Supremo de las Indias, 2 tomos, Sevilla, CSIC, 1947.32 Cfr. J. DEL ARENAL, «Instituciones Judiciales de la Nueva España», en Revista de Investigaciones Jurídicas, núm. 22, México, Escuela Libre de Derecho, 1998, pp. 9-41; J. DE LA TORRE RANCEL, Lecciones de Historia del Derecho Mexicano, México, Porrúa, 2005, p. 191; J. L. SOBERANES FERNÁNDEZ, Los tribunales de la Nueva España. Antología, op. cit., pp. 19-20.33 Al respecto véase el «Estudio Introductorio» a la obra de E. VENTURA BELEÑA, Recopilación sumaria de todos los autos acordados de la Real Audiencia y Sala del Crimen de esta Nueva España, de M.ª del R. GONZÁLEZ, México, UNAM, t. I, 1991. 34 Cfr. J. DEL ARENAL, «Instituciones Judiciales de la Nueva España», en Revista de Investigaciones Jurídicas, núm. 22, México, Escuela Libre de Derecho, 1998, pp. 9-41; J. DE LA TORRE RANCEL, Lecciones de Historia del Derecho Mexicano, México, Porrúa, 2005, p. 191; J. L. SOBERANES FERNÁNDEZ, Los tribunales de la Nueva España. Antología, op. cit., pp. 19-20.
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
93. Debe destacarse la importante función jurisdiccional que
desempeñaba la Real Audiencia y Chancillería de México35
establecida por Real Cédula el 29 de noviembre de 1527, ya que un
sector importante de la doctrina considera que la Suprema Corte de
Justicia establecida formalmente en la Constitución federal de 1824,
es la heredera de aquella institución36.
94. En cuanto a la legislación orgánica de la cual se desprendían las
funciones de cada órgano jurisdiccional en el virreinato, se tiene como
antecedente el Reglamento de las Salas civiles y criminales de la Real
Audiencia de México para que con los ministros aumentados puedan
con más brevedad evacuarse los pleitos atrasados de unas, y otras y
tener pronta decisión los corrientes37.
95. Por Real Cédula de 6 de abril de 1776, se dio una importante reforma
a la judicatura indiana en cuanto a su integración y creación de salas38.
96. La segunda reforma trascendente se dio con la Constitución de Cádiz
de 1812. Se propuso un supremo tribunal de justicia y que las Cortes
determinarían el número de magistrados y salas que la compondrían.
De esta Constitución que tuvo vigencia en dos periodos (1812-1814) y
(1820-1821), derivó el Reglamento de las Audiencias y Juzgados de
Primera instancia, promulgado el 9 de octubre de 181239.35 Al respecto, la combinación de paradigmas en la creación del Poder Judicial se observa desde el nombre otorgado al máximo tribunal de nuestro país ya que no se le llamó Tribunal Supremo como sucede en la Constitución de Cádiz de 1812, aunque se le agrega a su nomen iuris el vocablo justicia, del cual carece el tribunal norteamericano al ser, claramente procedente de la citada carta constitucional gaditana. Así pues, el poder judicial surge siguiendo la estructura orgánica y funcional de la Judicial Act, mismas que se combinaron con las atribuciones judiciales de la Audiencia de México y del Consejo de Indias para la Corte. En ese sentido veáse, Fix-Zamudio, H., “La Suprema Corte de Justicia y el juicio de amparo”, Ensayos sobre el derecho de amparo, 3a. ed., México, UNAM, Porrúa, 2003, pp. 472 y 473. 36 (NORIEGA, CARRILLO FLORES, FIX-ZAMUDIO, SOBERANES).37 Promulgado por Real Cédula de 13 de julio de 1739, y abrogado por Real Cédula de 16 de abril de 1742.38 J. L. SOBERANES FERNÁNDEZ, Los Tribunales de la Nueva España, op. cit., p. 33.39 Id., p. 34; y J. L. SOBERANES FERNÁNDEZ, El Poder Judicial Federal en el siglo XIX (notas para su estudio), op. cit., pp. 19-43.
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B) Etapa insurgente
97. La historiografía actual pone de manifiesto la manera en que la
Independencia no fue alcanzada ipso facto, ni mucho menos fue
resultado del triunfo de una ideología precisa o un grupo consolidado.
Por el contrario, fue la mezcla de pensares y sentires a veces
contrapuestos y que tuvieron que acordar para alcanzar el consenso.
Del mismo modo, la identidad nacional tuvo que fraguarse a través de
los años.
98. Mientras que en una zona del país se libraron luchas cruentas por
alcanzar la independencia, en otras la vida continuaba. Los jueces
seguían dirimiendo controversias y la gente realizando actos jurídicos.
Sin embargo, era generalizado el sentido de abandono por parte del
Gobierno central. España había descuidado sus territorios y, por tanto,
era necesario diseñar un nuevo plan político, aún sin saber con
certeza qué era lo que se perseguía, teniendo como referentes a los
nuevos Gobiernos europeos y al norteamericano, que habían logrado
establecer las naciones modernas. Así, y de acuerdo a las teorías de
la época, se sabía que una vez alcanzada la independencia había que
dotar a la nueva nación de un tipo de Gobierno y de poderes
constitucionales. En este panorama aparecen como referentes que no
necesariamente se excluyen, las Constituciones de Cádiz de 1812 y la
de los Estados Unidos de 1787. A la luz de este contexto, surgen
diferentes propuestas y programas para aviar un Gobierno y dentro de
éste un poder judicial. El antiguo régimen y el nuevo, más que
contraponerse en este periodo se complementan, por lo que sería
autoritario tratar de señalar una fecha precisa en la que desaparece el
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
orden jurídico indiano y comienza el mexicano40. Los años de 1808 a
1814 resultan especialmente relevantes en el plano del
constitucionalismo español y se abre paso a través de las cortes
gaditanas, constituyentes y ordinarias, a la experiencia
constitucional41.
99. En el primer documento de carácter formal constitucional elaborado
por los insurgentes se previó un Supremo Tribunal de Justicia,
justamente en el Decreto para la libertad de la América Mexicana, de
22 de octubre de 181442, sancionado en Apatzingán, en el que
participaron Morelos, Herrera, Quintana Roo, Sotero Castañeda,
Berdusco y Argándar. Este ordenamiento, que tuvo vigencia
únicamente en territorio michoacano, constituyó, en palabras de Tena
Ramírez, un “ideario de la revolución”43 y el primer ensayo de régimen
constitucional independiente44.
100. Un sector de la doctrina esgrime que dicho Tribunal no tuvo realmente
existencia formal y, por tanto, no entró en vigor45.Sin embargo, otras
voces dan cuenta de una vida judicial nutrida que le dio existencia
sustancial, cuestión que demuestran los diferentes documentos que
en torno a su creación se redactaron, en el que se relata su instalación
40 Este proceso en el plano de la historia general lo explica L. VILLORO, El proceso ideológico de la revolución de independencia, México, CONACULTA, 2002.41 Un interesante estudio, con enfoque constitucional de la época, se encuentra en R. L. BLANCO VALDÉS, El «problema americano» en las primeras cortes liberales españolas. 1810-1814, México, Cuadernos Constitucionales México-Centroamérica, núm. 16, UNAM, 1995.42 Sobre este documento constitucional, vid. los diversos trabajos publicados en la obra de M. DE LA CUEVA (coord.), Estudios sobre el Decreto constitucional de Apatzingán, México, UNAM, 1964. Asimismo, el reciente trabajo de H. FK-ZAMUDIO, Decreto constitucional para la libertad de la América mexicana, México, Siglo Veintiuno Editores/Senado de la República, 2010; así como el interesante ensayo de A. NORIEGA CANTÚ, «La Constitución de Apatzingán», en Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus Constituciones, t. II, México, Miguel Ángel Porrúa/Cámara de Diputados, 1985, pp. 11-71.43 México y sus constituciones, México, 1937, p. 64.44 Cfr. H. FK-ZAMUDIO, «La defensa de la Constitución en el Decreto constitucional para la libertad de la América Mexicana, sancionado en Apatzingán el 22 de octubre de 1814», en Estudios sobre el Decreto Constitucional de Apatzingán, México, UNAM, 1964, pp. 585-616.45 F. PARADA GAY, Breve reseña histórica de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, op. cit.,p. 4.
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el martes siete de marzo de 1815, en Ario de Rosales, Michoacán,
tomando protesta a los constituyentes magistrados ********** (presidente), **********, ********** y **********. ********** fue el primer
secretario de lo civil y **********, el Oficial Mayor. Posteriormente
fueron nombrados ********** y **********. La actuación de este órgano
duró hasta el 15 de diciembre de ese mismo año, fecha en que fue
disuelto junto con el Supremo Congreso y el Supremo Gobierno, por lo
que se trasladó a Puruarán, Huetamo, Tlalchapa y Tehuacán46.
101. Del Decreto destaca el artículo 44, al establecer que la soberanía del
pueblo correspondía al Supremo Congreso Mexicano, pero además
coexistirían dos corporaciones, aquella del Supremo Gobierno, y la
otra, denominada Supremo Tribunal de Justicia, el cual estaría
integrado por cinco personas, número que podría aumentarse si así lo
determinaba el Congreso y según lo requirieran las circunstancias (art.
181). Los miembros del Tribunal serían renovados cada tres años en
la forma siguiente: “en el primero y en el segundo saldrán dos
individuos; y en tercero uno: todos por medio de sorteo que hará el
Supremo Congreso” (art. 183); además habría dos fiscales letrados,
uno para lo civil y el otro para lo criminal (art. 184); al Tribunal se le
daría el tratamiento de Alteza y a sus integrantes el de Excelencia,
pero sólo durante el tiempo de la comisión; los fiscales y secretarios
durante su ejercicio deberían de ser llamados como “su Señoría”47.
102. Una vez alcanzados los acuerdos entre los insurgentes se firmó el
Plan de Iguala, el veinticuatro de febrero de 1821. Su artículo 15
establecía que subsistirían todos los ramos del Estado, por lo que la
46 Cfr. M.ª T. MARTÍNEZ PENALOZA, Morelos y el Poder judicial de la insurgencia mexicana, Morelia, Gobierno del Estado de Michoacán, 1985; L. CABRERA, La Suprema Corte de Justicia en el siglo XIX, México, SCJN, 1997.47 En cuanto a la existencia real del Supremo Tribunal de Justicia de Ario, vid. las diversas cartas de la época, transcritas en L. CABRERA ACEVEDO, Documentos constitucionales y legales relativos a la función judicial 1810-1917, t. I, México, SCJN, 1998, pp. 95-98.
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
administración de justicia continuó con su organización que hasta la
fecha tenía. Por su parte, los Tratados de Córdoba, firmados el
veinticuatro de agosto de 1821, establecían (art. 12) que una vez
alcanzada la independencia se seguirían utilizando las leyes vigentes.
La Junta Provisional de Gobierno instituida el veintisiete de septiembre
de 1821 confirmó nuevamente a todas las autoridades novohispanas
por decreto de 5 de octubre de 182148. Durante 1822 la discusión
parlamentaria giró en torno a la creación de un Supremo Tribunal
mientras que otros opinaban que se debía continuar con el sistema
gaditano.
103. En febrero de 1823 se expidió el Reglamento Provisional del Imperio
Mexicano, que contemplaba en sus artículos 78 a 80 la creación del
Supremo Tribunal de Justicia, integrado por nueve ministros. Una vez
que Iturbide abdicó, el Congreso Constituyente anuló el Reglamento y
dejó de existir dicho Tribunal por decreto de ocho de abril de 1823;
meses después el mismo Constituyente, mediante decreto, estableció,
de manera provisional, el Supremo Tribunal de Justicia, con trece
ministros distribuidos en tres salas49.
104. El Acta Constitutiva de la Federación, de treinta y uno de enero de
1824, disponía en su artículo 18 que el Poder Judicial recaería en una
Corte Suprema de Justicia y en los tribunales que se establecieran en
cada Estado; por lo que se procedió a la elaboración de unas Bases
48 En el Diario de sesiones de la Soberana Junta Provisional Gubernativa, Imp. de Valdés, 1821, se dice que el establecimiento del Supremo Tribunal de Justicia era una cuestión que la Junta encontraba como algo no «tan necesario y urgente», por lo que se dejaría en manos del Constituyente (p. 209). La misma Junta determinó que la Audiencia haría en interinato las funciones del Supremo Tribunal, por decreto de la Soberana Junta Gubernativa de 21 de enero de 1822; esta situación continuó una vez instituido el Constituyente por un tiempo, pues se ratificaron todos los tribunales por decreto de 24 de febrero del mismo año.49 Decreto sobre el Establecimiento Provisional y Planta de un Tribunal Supremo de Justicia, de 23 de junio de 1823.
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para el establecimiento de la Corte Suprema que se publicaron el
veintisiete de agosto de 1824.
C) Constitución federal de 1824
105. La Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos promulgada
el 4 de octubre de 1824 organizaba el poder judicial en su artículo 123,
el cual depositaba dicho poder en una Corte Suprema de Justicia, con
once ministros y un fiscal, integrando por tres salas50.
106. Los primeros ministros fueron nombrados el 23 de diciembre de 1824:
********** (que había sido corregidor de Querétaro), ********** (antiguo
oidor de la Audiencia de México), ********** (jurisconsulto), ********** (abogado), **********, ********** (antiguo ministro de justicia), ********** (abogado de la Real Audiencia), ********** (diputado del Congreso
Constituyente), **********, ********** (abogados), **********, y como fiscal
********** (diputado del Constituyente).
107. El doce de marzo de 1825 prestaron juramento ante ********** y tres
días después, el quince de marzo, quedó formalmente instalada la
Corte y una vez en funciones se presentó un Proyecto de Reglamento
para la Administración de Justicia en los Negocios comunes, civiles y
criminales del Distrito Federal, y de los territorios de la Federación
Mexicana de treinta de abril de 1825. Un año más tarde se expidió el
decreto en el que se determinaban las facultades de la Corte, entre las
cuales estaba la elaboración de su reglamento interno. Así surgieron
las Bases para el Reglamento de la Suprema Corte el catorce de
febrero de 1826, y el trece de mayo de ese año finalmente el
Reglamento que debe observar la Suprema Corte de Justicia de la
República, que contenía 47 artículos.
50Para profundizar sobre este documento constitucional, vid. A. MELÓ ABARRATEGUI, H. FK- ZAMUDIO y J. CARPIZO, La Constitución de 1824, México, UNAM, 1976.
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
108. En cuanto a la organización del Poder Judicial Federal, la Ley
reglamentaria de los artículos 142 y 143 constitucionales fue
promulgada el veinte de mayo de 1826. Para efecto de la competencia
de los tribunales de circuito y jueces de distrito, se estableció la
división del territorio de la República en cinco circuitos: I. Estados de
Chiapas, Tabasco y Yucatán. II. Estados de Veracruz, Puebla y
Oaxaca. III. Estado de México, el Distrito Federal y el territorio de
Tlaxcala. IV. Estados de Michoacán, Querétaro, Guanajuato, y S. Luis,
y el territorio de Colima. V. Estado de Sonora y los territorios de las
Californias, y VI. Estados de Durango y Chihuahua con el territorio de
Nuevo México.
109. Durante el siglo XIX y como demuestra la doctrina, el Poder Judicial
de la Federación sufrió innumerables tribulaciones tanto a nivel
constitucional como en el plano real. Las crisis económicas siempre
terminaban repercutiendo en perjuicio de la impartición de justicia. Ser
juez federal representaba una proeza. En algunos periodos históricos
los juzgados de distrito y/o los tribunales de circuito fueron suprimidos,
lo que ocasionaba perjuicios a los brazos judiciales; la cabeza
representada por los ministros tenía que hacer frente a estos
problemas desde la capital, además de sortear guerras, conflictos
políticos, secuestros, presiones, etcétera.
D) La República centralista 1836-1846
110. Después de doce años de vigencia del régimen federal, se expidieron
las «Bases constitucionales expedidas por el Congreso Constituyente
el 15 de diciembre de 1835». El centralismo dio como resultado el
documento constitucional conocido como Las Siete Leyes
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
Constitucionales promulgadas entre el 15 y el 30 de diciembre de
1835, conservando la división tripartita de poderes. La primera de las
leyes consagra una declaración clara y ordenada de los derechos
fundamentales.
111. La segunda de las leyes constitucionales se refería a la organización
del Supremo Poder Conservador. Este órgano ha sido criticado por la
doctrina por sus excesos, pero también ha sido revalorado por la
historiografía no sólo como un poder de corte autoritario que estaba
por encima de los tres poderes tradicionales, sino como una influencia
del constitucionalismo francés que reaccionaba a la falta de control
constitucional producto de la revolución liberal.
112. La naturaleza jurídica del Supremo Poder era esencialmente política
más que jurisdiccional, el cual surgió emulando al Senado
Constitucional francés de Sieyès. Se componía de cinco miembros y
en realidad representaba un cuarto poder, colocado de manera
indiscutible por encima de los tres poderes clásicos. La superioridad
de este órgano de control respecto a los poderes ejecutivo, legislativo
y judicial, surge de las exorbitantes funciones que desempeñaba.
Entre sus múltiples facultades, no sólo se encontraban las de declarar,
con efectos ejecutivo y de la Suprema Corte de Justicia cuando
resultasen contrarios a la Constitución; sino también, tenía facultades
para suspender a la referida Corte; declarar la incapacidad física y
moral del presidente de la República; suspender por dos meses las
sesiones del Congreso general; aprobar o negar las sanciones a las
reformas de la Constitución que acordase el Congreso; calificar las
elecciones de senadores; y de nombrar a los letrados para que
juzgaren a los ministros de la Suprema Corte.
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
113. La legislación centralista en el tema que nos ocupa arrojó la ley para el
Arreglo Provisional de la Administración de Justicia en los Tribunales y
Juzgados del Fuero Común, de veintitrés de mayo de 1837, la cual
contemplaba dentro de la organización a la Suprema Corte, tribunales
superiores de departamentos, juzgados de primera instancia y jueces
de paz; juicios verbales y conciliación.
114. La Constitución centralista de 1836 tuvo escasa vigencia, ya que fue
duramente atacada por el grupo federalista, sobre todo se criticaron
las omnímodas facultades del Supremo Poder Conservador. Esta
reacción de los federalistas motivó que en el año de 1840 se produjera
un proyecto de reformas a las Siete Leyes Constitucionales, para lo
cual se formó una comisión de cinco diputados del Congreso Nacional
que se habría de encargar de su elaboración.
115. En mayo de 1839, el Estado de Yucatán desconoció el sistema
centralista que prevalecía en la República mediante las Siete Leyes
Constitucionales, y adoptó un régimen federal.
116. De esta forma, el veintitrés de diciembre de 1840 se elaboró un
proyecto de Constitución, cuya denominación oficial fue la de
«Proyecto de Constitución presentado a la Legislatura de Yucatán por
su Comisión de Reformas, para la administración interior del Estado».
Este documento fue suscrito por los diputados **********, ********** y
**********, aunque la autoría del mismo se imputa al primero de ellos.
117. El proyecto, además de contener una declaración o catálogo unitario
de derechos fundamentales, estableció por primera vez en el
constitucionalismo mexicano un sistema de control de la
constitucionalidad de las leyes y de los propios derechos
fundamentales vía jurisdiccional, previsto en los artículos 53, 63 y 64,
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
que un año después se convirtieron en los artículos 8, 9 y 62 de la
Constitución del Estado de Yucatán de 1841, germen de nuestro juicio
de amparo.
118. En el año 1842 se formó un nuevo Congreso Constituyente. Se
designó una comisión integrada por siete miembros para la
elaboración de un Proyecto de Constitución, debido al desagrado
imperante entre gobernantes y gobernados respecto a las Siete Leyes
Constitucionales. Dentro de esta comisión existieron dos tendencias:
una minoritaria que pugnó por un sistema federalista, y otro grupo
mayoritario que pretendió la continuidad del régimen centralista. Cada
grupo elaboró un proyecto de constitución. A través de un esfuerzo de
transacción, se elaboró un tercer proyecto que previó un sistema
centralista.
119. Mediante decretos de 19 y 23 de diciembre de 1842, el Congreso
Extraordinario Constituyente se disolvió, sustituyéndose por la Junta
Nacional Legislativa, denominada también como la Junta de Notables.
Esta Junta elaboró el documento constitucional denominado «Bases
de Organización Política de la República Mexicana», conocido como
Bases Orgánicas, expedidas el 12 de junio de 1843 por **********, en
calidad de presidente provisional de la República mexicana.
120. Este Texto Fundamental tuvo vigencia hasta el decreto del 22 de
agosto de 1846, expedido por el general **********, mediante el cual se
restauró la Constitución federalista de 1824. Durante los más de tres
años de vigencia de las Bases Orgánicas, el país vivió una etapa de
extrema turbulencia debido, además de los problemas internos, a la
guerra con los Estados Unidos de América. Las Bases previeron la
continuidad del régimen centralista, a pesar de contemplar un catálogo
extenso de las garantías individuales, carecieron de algún instrumento
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
del control constitucional, ya que el Supremo Poder Conservador
previsto en las Siete Leyes Constitucionales resultó suprimido y no se
sustituyó por otro.
121. Las funciones del poder judicial se redujeron estrictamente a la
revisión de las sentencias pronunciadas por los jueces inferiores en
asuntos en materia civil y penal, sin que se le otorgara facultad alguna
como órgano de control constitucional. De manera muy tímida se
facultó a la Corte Suprema de Justicia a “oír las dudas de los
tribunales sobre la inteligencia de alguna ley, y juzgando las fundadas,
iniciar la declaración correspondiente” (art. 118-XVI). Además, de
manera aislada y como reminiscencia de las facultades omnímodas
que el Supremo Poder Conservador ejerció en la anterior Constitución,
se estableció (art. 66-XVII), la facultad del Congreso de “reprobar los
Decretos dados por las asambleas departamentales, cuando sean
contrarios a la Constitución o a las leyes, y en los casos prevenidos en
estas bases”.
122. Finalmente, en esta etapa destaca el Programa de la mayoría de los
diputados del Distrito Federal de veintinueve de diciembre de 1846,
emitido por **********. En este documento se siguen las líneas de los
artículos 8 y 9 de la Constitución yucateca de 1841, restringida el
ámbito de protección sólo a las garantías individuales. La relevancia
de este Programa radica en que se pretendió el establecimiento del
régimen federal, y fundamentalmente en la propagación, entre los
juristas y políticos de la época, de las ideas del pensamiento de Rejón,
que pugnó por la incorporación de un genuino sistema de control
constitucional por vía jurisdiccional, amparando a los que lo solicitasen
en el caso particular.
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
123. Con el regreso de los liberales al poder se emite un Decreto del
general Salas, de dos de septiembre de 1846, por el cual la Suprema
Corte ejercerá nuevamente las funciones que le confirió la
Constitución de 1824. El Congreso Constituyente de 1846-1847
aprueba el Voto particular de ********** acerca del juicio de amparo
(art. 25) confeccionado por ********** en la Constitución yucateca de
1841, y se incluyó en el Acta Constitutiva y de Reformas, de 18 de
mayo de 1847.
124. De conformidad con el artículo 25 del Acta de Reformas, una ley debió
establecer los medios para hacer efectiva la protección de los
derechos fundamentales del gobernado. Esta ley reglamentaria nunca
se expidió. A pesar de ello, el 13 de agosto de 1848 se dictó la primera
sentencia de amparo, por un suplente del juzgado de distrito de San
Luis Potosí, en ausencia del juez titular, invocando como fundamento
directamente el referido artículo 25; si bien existieron demandas de
amparo previamente a este histórico fallo, primero la presentada por
García Torres, impresor de El Monitor Republicano y luego otros
casos en 1948.
125. Este documento, además de prever el amparo como mecanismo de
protección de los derechos concedidos en la Constitución, contenía un
medio de control político de las normas frente al texto fundamental
previsto en los artículos 23 y 24, por medio del cual se anulaba la ley
que era anticonstitucional.
126. El periodo previo al movimiento constitucionalista de 1857 estuvo
precedido por una legislación judicial que ha resultado importante por
el empeño que puso su hacedor, Teodosio Lares, y que se dio en el
periodo centralista entre 1853 y 1855. Las Reglas que deben
observarse en la Administración de Justicia aparecieron el treinta de
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
mayo de 1853. En estas reglas se proponían once ministros
numerarios, cuatro supernumerarios, repartidos en tres salas, y un
fiscal. La Suprema Corte tenía presidente y vicepresidente, ambos
nombrados por el Poder Ejecutivo. Otro ordenamiento en este periodo
es la Ley para el arreglo de la Administración de Justicia en los
tribunales y juzgados del fuero común de dieciséis de diciembre de
1853, en la cual la Suprema Corte de Justicia cambió su
denominación por la de Tribunal Supremo.
127. Una vez establecidos los liberales surgió la Ley sobre Administración
de Justicia y Orgánica de los Tribunales de la Nación, del distrito y
Territorios de veintitres de noviembre de 1855, o más conocida como
Ley Juárez, redactada por ********** cuando fungía como ministro de
Justicia de **********. En esta ley se vuelve a la denominación de
«Suprema Corte de Justicia», integrada por nueve ministros. Se
restablecieron los juzgados de distrito y los tribunales de circuito.
128. Por decreto de quince de febrero de 1856 aumentó el número de
magistrados suplentes de la Suprema Corte de Justicia. El veinticinco
de abril de 1856 otro decreto introdujo cuatro ministros
supernumerarios.
F) La Suprema Corte como Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal (1824-1855)
129. Como hemos visto en este breve repaso histórico, desde 1821 la
tendencia había sido ratificar la organización judicial que existía hasta
el momento. En las discusiones del Acta Constitutiva de la Federación,
de treinta y uno de enero de 1824, se disponía en el artículo 18 que el
Poder Judicial debía recaer en una Corte Suprema de Justicia. Con
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este hecho queda formalmente extinguida la Audiencia de México,
pero se suscita el problema de reorganizar todo el poder judicial.
130. En lo referente al Distrito Federal, el Senado de la República nombró
una comisión encargada de fijar las bases para el arreglo de la
administración de justicia en los negocios comunes civiles y criminales
del Distrito Federal. Dicha Comisión, integrada por **********, ********** y **********, presentó su informe el treinta de abril de 1825, en el que
conminaba al Congreso a elaborar un Proyecto de Reglamento para la
Administración de Justicia en los Negocios Comunes, Civiles y
Criminales del Distrito Federal y de los Territorios de la Federación
Mexicana. Según esta Comisión, el órgano encargado de administrar
justicia en el Distrito Federal debía ser la Suprema Corte de Justicia, lo
anterior fue avalado por decreto de doce de mayo de 1826, que
confirmaba que las salas segunda y tercera de la Suprema Corte de
Justicia conocerían de los juicios civiles y penales del Distrito Federal
y de los Territorios Federales hasta que no hubiera leyes (y por ende
órganos) que así lo dispusieran.
131. La Ley de los Tribunales de Circuito y Juzgados de Distrito, de 22 de
mayo de 1834, establecía la creación de 22 juzgados de distrito, uno
para cada Estado (eran 20) y dos más: uno para el territorio de Nuevo
México y otro para las Californias; el Distrito Federal junto con el
territorio de Tlaxcala estarían circunscritos al del Estado de México.
132. Durante el régimen centralista y acorde a la organización territorial que
en este sentido se desarrolla, se establecieron Tribunales Superiores
en cada uno de los Departamentos, que eran 24 para toda la
república. Estos tribunales podían ser de tres tipos según el número
de «ministros» que tuvieran. El de primera clase contaba con once
ministros y era el caso exclusivo de la Ciudad de México. Este tribunal
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capitalino contaba además con un fiscal y se integraba en tres salas;
sin embargo, de conformidad con la Ley para el Arreglo Provisional de
la Administración de Justicia en los Tribunales y Juzgados del Fuero
Común, de veintitrés de mayo de 1837, se establecía que las
funciones del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de México (o
del Distrito de México, o del Departamento de México) sería la
Suprema Corte de Justicia. En 1840 se determinaron los aranceles
que debía cobrar el “Tribunal Superior del Departamento de México”.
133. Este régimen estuvo vigente hasta 1846. Aun regresando el
federalismo la Suprema Corte continuó funcionando como Tribunal
Superior del Distrito Federal, según lo dispuso la legislación
correspondiente promulgada por el general Salas el dos de septiembre
de 1846. Por tercera ocasión el régimen volvió a ser centralista al
expedirse las Reglas que deben observarse en la Administración de
Justicia de treinta de mayo de 1853, que retomaba la Ley de 1837, por
lo que la situación de la Suprema Corte como Tribunal Superior
continuó. En este periodo fue encargada a Teodosio Lares, la
elaboración de la Ley para el arreglo de la Administración de Justicia
en los tribunales y juzgados del fuero común, que estuvo lista el 16 de
diciembre de 1853, la cual respetó la organización subsistente.
134. Los liberales logran hacerse con el poder y en 1855 Juárez, como
ministro de Justicia y Asuntos Eclesiásticos, elabora la Ley sobre
Administración de Justicia y Orgánica de los Tribunales de la Nación,
del Distrito y Territorios, de veintitrés de noviembre; entonces era
presidente **********, que había sustituido a **********. Esta ley fue
controversial, pues disponía la desaparición de un orden judicial que
sustancialmente había prevalecido por varios siglos, entendiéndose de
manera errónea el concepto de justicia especializada. La ley disponía
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la creación del Tribunal Superior del Distrito Federal, con lo cual
ordenaba a la Corte (art. 9) dejar de conocer de los asuntos del
Distrito y territorios federales. También se estableció la organización
de los jueces de primera instancia para el Distrito Federal. El veintiséis
de noviembre de 1855, el general ********** nombró a los magistrados
que integrarían el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal,
quedando organizado de la siguiente forma: cinco magistrados
propietarios, ********** (presidente), **********, **********, ********** y
**********; dos fiscales, ********** y ********** y, como suplentes:
**********, **********, **********, ********** y **********.
135. En 1861 se nombran nuevos integrantes estando Juárez en el poder,
aumentando los sueldos de los magistrados (en algún tiempo y
algunos escritos son también llamados ministros): ********** (presidente), **********, **********, ********** y J********** (propietarios);
********** y ********** (fiscales); **********, ********** y ********** (supernumerarios), y **********, **********, **********, ********** y
********** (suplentes).
136. Después de abatido el Segundo Imperio, el Tribunal Superior se
recompone por decreto de dos de marzo de 1868, también rubricado
por **********. Se elabora el Reglamento del Tribunal Superior de fecha
26 de noviembre de 1868 publicado dos días después en el Diario
Oficial, destacando su influencia en la justicia indiana y el mecanismo
de interpretación legal que puede ser interpuesto por el Tribunal ante
el Congreso de la Unión.
137. De esta forma, el Tribunal Superior de Justicia cuenta formalmente
con 156 años de existencia, a partir de la Ley Juárez de 1855, aunque
substancialmente sus funciones se realizaban por la Suprema Corte
de Justicia desde 1826.
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G) Constitución federal de 1857
138. Como es bien sabido, el sistema representativo, democrático, federal,
convertido en una verdadera tradición constitucional mexicana que
había comenzado en 1824, continúa su consolidación en la
Constitución de 1857. El artículo 90 se refiere a la integración de la
Suprema Corte con once ministros propietarios, cuatro
supernumerarios, un fiscal y un procurador general, durando seis años
en el encargo, y como requisitos ser mayores de treinta y cinco años e
instruidos en Derecho. La competencia de los tribunales federales se
estableció en el artículo 96. Nacen las controversias constitucionales
(entre Estados y en las causas en que la Unión fuera parte) y la
Suprema Corte se constituye en última instancia de los tribunales
federales y competentes para resolver los juicios de amparo (art. 102).
139. Durante 1858 se libró una lucha de descalificaciones mutuas entre
conservadores y liberales a través de decretos. En uno de ellos se
abrogó la Ley Juárez, mientras que en otro se desconoció la
Constitución de 1857, lo que originó confusión e impidió que
subsistiera la Suprema Corte, la que tuvo que desaparecer, por
decreto de 22 de noviembre de 1859. Juárez ordenó a los tribunales
superiores de los Estados que se ocuparan de los asuntos en última
instancia a falta de la Suprema Corte. Finalmente, por decreto de
veintisiete de junio de 1861 se reinstaló de nueva cuenta el máximo
tribunal federal. En ese mismo año se expidió la primera Ley de
Amparo u Orgánica reglamentaria de los artículos 101 y 102, de treinta
de noviembre de 1861.
140. Por decreto de veinticuatro de enero de 1862, Benito Juárez, suprime
los juzgados de distrito y tribunales de circuito; sus funciones las
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desempeñará la Corte y los jueces de Hacienda de los Estados. Para
1862 la Suprema Corte de Justicia de la Nación cuenta con un nuevo
Reglamento.
141. La intervención francesa dio como resultado el segundo imperio que
recayó en **********. Este régimen produjo un documento
constitucional denominado Estatuto Provisional del Imperio mexicano,
el cual dejaba la organización judicial a una ley de posterior
elaboración, la que se expide a finales de ese año.
142. Una vez restaurada la república, el propio Juárez, por decreto de 18
de septiembre de 1866, restablece los juzgados de distrito y tribunales
de circuito. Un año más tarde se instala la Suprema Corte de Justicia
de la Nación y al siguiente año se nombran ministros.
143. En 1869 se expide la segunda Ley de Amparo. A los meses de
expedirse esta ley, surge el denominado «Amparo Vega» que le daría
un nuevo cauce al Poder Judicial y a su competencia. No debe
perderse de vista que a partir del año de 1824 se definieron como
inatacables los actos o resoluciones de los órganos de Gobierno de
los Estados, lo que implicó un rechazo a cualquier tipo de revisión, por
parte de los distintos niveles de Gobierno. Las resoluciones judiciales
emitidas por los Poderes Judiciales de los estados tampoco podían
ser revisadas por los tribunales federales51.
144. Esta tendencia se mantuvo durante los siguientes años; sin embargo,
a partir de la regulación del juicio de amparo en 1869 se abrió el
debate sobre la procedencia de este juicio en contra de las sentencias
de los Tribunales Superiores de Justicia de las entidades federativas,
destacando que el artículo 8° de la Ley de Amparo de forma expresa
51 Cfr. M. González Oropeza, Los orígenes del control jurisdiccional de la Constitución y de los derechos humanos, México, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 2003, p. 281.
52
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contenía la prohibición respectiva, al impedir la impugnación contra
negocios judiciales. Dentro de los argumentos que sostenían la
imposibilidad de que en el juicio de amparo se verificara la exacta
aplicación de la ley en los juicios civiles, radica en que esta situación
mataría de un solo golpe la soberanía de los Estados y aniquilaría el
principio fundamental del sistema político; lo anterior en razón de que
los poderes federales sólo pueden hacer aquello que expresamente
les ha sido concedido, siendo reservado el resto para los Estados. En
lo penal existía una ley que permitía expresamente al juez de amparo
que verificara la exacta aplicación de la ley al caso concreto, en
cambio en materia civil no existía ninguna norma que concediera esta
atribución a la autoridad judicial, por lo tanto, no podía ir más allá de lo
permitido por la norma52.
145. Bajo una perspectiva innovadora, cuyo pilar era el respeto al texto
constitucional, precisamente en el año de 1869, la Suprema Corte
emitió un fallo paradigmático, cuando se suscitó el caso en el que un
juez de primera instancia había sido suspendido en el ejercicio
profesional como abogado por el Supremo Tribunal Superior del
Estado, al haber fallado en sus sentencias en contra del texto de la ley
expresa. El mérito de este caso radica en la determinación de la
Suprema Corte al proteger a Miguel Vega, el juez de letras de
Culiacán, Sinaloa, en contra de los actos del Tribunal del Estado de
Sinaloa, resolviendo implícitamente sobre la inconstitucionalidad del
artículo 8° de la Ley de Amparo. Esta ejecutoria del veintinueve de
abril de 1869, rompió una vieja tradición por la que no se permitía la
revisión de las sentencias de los jueces de los Estados, considerada
52 Cfr. I. L. Vall arta Ogazón, Votos. Cuestiones constitucionales, vol. 1, México, Oxford, 2002, p. 218.
53
SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
un fallo relevante que culminaría con la aceptación expresa de
procedencia del juicio de amparo en la Ley de Amparo de 1882.
146. En 1867, ********** llegó a la presidencia de la Suprema Corte de
Justicia estando en el Gobierno **********. Tras la reelección de éste,
Lerdo tuvo sus objeciones y se autopostuló como candidato. El debate
no era nuevo, ya que desde el constituyente de 1856 se había
discutido la naturaleza del Presidente de la Corte en torno a si el cargo
debía ser de elección popular o por alguna otra instancia. Finalmente,
Lerdo logró llegar a la presidencia de la república y en la Suprema
Corte quedó ********** después de la respectiva elección por sufragio
universal.
147. Durante la presidencia de José María Iglesias se suscitaron hechos
que marcarían aquel periodo. Uno de estos acontecimientos fue el
conocido caso del desamparo de los jesuitas, en donde el juez de
distrito ********** fue sancionado por conceder la suspensión de
amparo a los jesuitas aprendidos con base en el artículo 33
constitucional. Este caso dejó ver la difícil situación en la que se
encontraba el país en materia de libertad religiosa.
148. Otros asuntos de relieve en la época, fueron la serie de sentencias
que emitió el Poder Judicial Federal sobre la llamada “incompetencia
de origen”53, cuestión que dividió a los ministros de la Corte en dos
posturas. El tema de la incompetencia de origen doctrinalmente ha
sido dividida en dos etapas: la primera que concluye con el “Amparo
Morelos”54 y la llegada de ********** a la Suprema Corte; y la segunda,
53 Para consultar algunos documentos sobre varios amparos sobre la incompetencia de origen, vid. la obra compilada por J. R. Mendieta Cuapio y C. González Blanco, Incompetencia de origen. El Amparo Morelos y el Amparo Puebla, Tlaxcala, Tribunal Superior de Justicia-Instituto de Especialización Judicial, 2002.54El caso Morelos consistió en que un diputado de la legislatura de Morelos tenía impedimento para desempeñarse como tal, en virtud de que había sido electo cuando aún ocupaba un cargo político; por otro lado, Francisco Leyva, el gobernador del Estado, se había hecho reelegir contrariando la
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
que inicia con las críticas que se esgrimieron sobre esta resolución,
fuertemente apoyadas por **********. El punto toral de la controversia
que resolvería la Suprema Corte en ese célebre caso, radica si se
debía igualar la competencia con la legitimidad de la autoridad,
destacando que la Suprema Corte ya tenía precedentes en los que
había interpretado esta problemática55.
149. Cuatro años después, en el caso de **********, quien era presidente del
Tribunal Superior de Puebla, se planteó la infracción del artículo 16 de
la Constitución en tanto que la legislatura erigida como gran jurado, no
era tribunal competente al no ser imparcial, pues había sido acusada
por el quejoso ante el Senado como usurpadora del poder público. El
juez de distrito otorgó el amparo por no considerar como legislatura a
la reunión de personas erigida en jurado y la Suprema Corte revisó la
sentencia en agosto de 187856.
150. ********** emitió su voto con el que desvirtuaría la sentencia y el cual
con el tiempo llegaría a consolidarse. Al respecto, el jurista jalisciense
consideró que la legitimidad y la competencia eran dos cosas
esencialmente distintas, en tanto que la elección hecha en términos
legales en persona que posea los requisitos necesarios, constituye la
legitimidad de una autoridad y la competencia no es más que la suma
de facultades que la ley da para ejercer ciertas atribuciones. De esta
forma la legitimidad se refiere a la persona, al individuo nombrado
para tal cargo público y la competencia se relaciona sólo con la
Constitución del Estado, de tal suerte se intentó reformar la Constitución del Estado para legitimar la reelección del gobernador, siendo cuestionado el procedimiento llevado a cabo, en razón de que intervino un legislador ilegítimo y en la promulgación un gobernador cuya calidad era cuestionable. José María Iglesias estimó que por autoridad competente debía entenderse también a aquella que era legítima, en tanto que la legitimidad era presupuesto de la competencia, con lo cual se infringiría el artículo 16 constitucional, siendo procedente el amparo.55 M. González Oropeza analiza estas cuestiones preliminares en el estudio denominado: «El Amparo Morelos», en Homenaje a Jorge Barrera Graf, t. II, México, UNAM, 1989, pp. 818-824.56 Cfr. J. de J. Gudiño Pelayo, Introducción al amparo, op. cit., p. 249.
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
entidad moral que se llama autoridad. A lo cual únicamente el
Congreso de la Unión y las legislaturas de los Estados son los únicos
que pueden calificar sobre la legitimidad de los nombramientos, sin
que la Corte lo pueda realizar; asimismo el presidente al nombrar a los
secretarios de despacho y demás empleados de la Unión, es
únicamente él quien puede calificar la legitimidad de los mismos, de lo
contrario habría que desconocer los artículos 41 y 117 de la
Constitución, porque el derecho de nombrar lleva el implícito de
calificar los requisitos que tengan las personas nombradas y el de
juzgar la validez y legalidad del nombramiento.
151. A raíz de estos hechos el Poder Judicial de la Federación fue ganando
al final de la década de los ochenta del siglo XIX, fama y prestigio, y
luchaba por coinvertirse en contrapeso de los otros dos poderes, a
pesar del malestar que esto causaba en algunos juristas de la época,
cuando ********** fue electo presidente de la república. La llegada de
********** a la presidencia, desde el particular punto de vista del poder
judicial, significó para algunos el volver a la sumisión del ejecutivo a
aquel poder; sin embargo, es en este periodo cuando resalta la figura
emblemática de **********, como presidente de la Suprema Corte, que
supo conservar las distancias y proponer reformas que marcaron la
identidad del poder judicial.
152. En este lapso acontece el nacimiento de la jurisprudencia. La
importancia que habían adquirido los amparos motivó que algunos
ministros se remitieran a los mismos. Así, en el Código de
Procedimientos Civiles de 1872 se vino a reconocer algo que era
además de un hecho, un principio propuesto por muchos juristas de la
época, entre ellos **********: el juez además de la ley tendría ahora la
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
posibilidad de citar cinco ejecutorias en el mismo sentido como
fundamento de su sentencia.
153. ********** fue Presidente de la Corte de 1877 a 1883. Durante su
mandato y a propuesta suya se hizo la reforma pertinente para que el
presidente de la Corte dejara de ocupar además el cargo de
vicepresidente de la República.
154. Una reforma a la Ley federal electoral de 1882 estableció que el
presidente de la Suprema Corte no podía ser reelegido en el periodo
sucesivo, sino después de un año de haber cesado de sus funciones.
Este principio fue extendido a los ministros en la Constitución de 1917
sin mayor discusión, dándose por sentado que si aplicaba al
presidente debía aplicar a todos. Bajo esta nueva reforma, en 1883 se
procedió a nombrar nuevos ministros y contemporáneamente
**********, entonces presidente de México con permiso de **********, comenzó a organizar los tribunales federales estableciendo nuevos
juzgados de distrito.
155. El Poder Judicial Federal durante el porfirismo tuvo que adaptarse en
muchos sentidos. La inercia que lo había constituido en un poder
fuerte ante la sociedad a través del juicio de amparo, tuvo que medirse
ante los ejercicios de autoridad de **********. También en esta época
comenzaron interesantes debates acerca del amparo judicial en 1885.
Se trataba del principio por el que ********** había establecido que el
amparo solicitado contra la inexacta aplicación de la ley sólo debía
entenderse para asuntos penales y no civiles. La Corte se encargó de
que en los años subsecuentes el principio se flexibilizara y aplicara
también a los asuntos civiles. También en estos años fue materia de
constante y polémica discusión la inamovilidad de los jueces. Como
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
hemos visto, los ministros de la Suprema Corte eran nombrados por
elección popular, mientras que los demás jueces federales eran
elegidos por el ejecutivo pero no existía una regla, ley o criterio para
determinar la duración del encargo. Algunas voces, como **********, proponían que los jueces federales y sobre todo los ministros debían
ser inamovibles para preservar la independencia. Lo anterior no fue
muy bien visto por el Ejecutivo. El trabajo de ********** en el Alto
tribunal y su prestigio hicieron que a pesar de la fuerte crisis en la que
entró en los últimos años del porfirismo pudiera subsistir.
H) Constitución federal de 1917 y sus reformas
156. Alcanzada la revolución comienzan los debates para elaborar una
nueva Constitución que en el consenso de la mayoría debía apegarse
a la de 1857. El proyecto presentado por ********** fue modificado en
cuanto al número de ministros, de nueve a once. El constituyente
consideró necesario introducir la inamovilidad, cuestión que abrirá la
discusión durante el siglo XX. En los días veintiuno, veintidós y
veintitrés de enero se aprueban los artículos 94 y 107 relativos al
Poder Judicial. El debate más arduo se dio en torno al amparo contra
las resoluciones de los órganos jurisdiccionales (se buscaba un control
constitucional difuso por parte de los órganos jurisdiccionales locales,
pero no se logró por temor a caciquismos)57.
157. Las primeras reformas al artículo 94 se efectuaron en 1928. La
Suprema Corte de Justicia se dividirá en Pleno y en Salas, creándose
tres salas de cinco ministros cada una, elevándose el número de once
que decía el texto original, a dieciséis integrantes58. Los debates en el 57 D. Moreno, El Congreso Constituyente de 1916-1917, México, UNAM, 1982.58 Comenta H. Fix-Zamudio que la propuesta de dividir a la Suprema Corte en Salas no era una idea novedosa, habiéndose señalado esta necesidad en el año de 1878 por I. Mariscal; sin embargo, en la iniciativa que presentó como secretario de Justicia y que fue la base de la Ley de Amparo de 1869 y retomada por el constituyente de Querétaro se estableció que siempre
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Congreso nos muestran las preocupaciones de la época; por un lado
la independencia judicial que se ligaba a la preocupación de no volver
al régimen porfirista, resaltando el temor por las noticias que llegaban
de Europa acerca del fascismo que escogía jueces y los supeditaba al
poder; por otro lado, se debatía sobre un sistema para nombrar a los
ministros de la Suprema Corte de modo de no condicionar su
independencia, y se hacía en esta época palpable el rezago de las
causas pendientes59. La reforma trataba de atemperar todos estos
problemas con la elección de jueces probos bajo la fórmula y «podrán
ser privados de sus puestos cuando observen mala conducta», lo que
suscitó acaloradas discusiones, pues había que calificar la conducta
de los jueces federales y podría dar como consecuencia la posibilidad
de remover so pretexto de mala conducta a los jueces incómodos.
158. La segunda reforma de 1934 aumentó otra vez el número de ministros
de 16 a 21, creándose una cuarta sala en materia laboral. Asimismo,
se estableció un periodo de seis años para el encargo de ministro,
magistrado de circuito y juez de distrito60.
159. El diecinueve de diciembre de 1940, el Ejecutivo Federal presentó
ante la Cámara de Senadores una iniciativa de reformas a los artículos
73, fracción IV, inciso 4°; 94 y 111 constitucionales, estableciendo la
inamovilidad judicial, cuestión que provocó la intervención de algunos
diputados en el congreso que opinaban que esta figura no era apta
para nuestro sistema:
“La inamovilidad judicial podrá ser aplicable para esos países de larga historia en materia judicial; pero no para
funcionaría en pleno para conocer los juicios de amparo, y no fue sino hasta la reforma de 1928 en que se aceptó que funcionara en pleno y tres salas. Cfr. Ensayos sobre el derecho de amparo, México, Porrúa-UNAM, 2003, pp. 543-544.59 Sesión ordinaria de la Cámara de Diputados celebrada el 25 de abril de 1928.60 Publicada en el Diario Oficial de la Federación de 15 de diciembre de 1934.
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
un país nuevo, como el nuestro, en formación, con una lucha de clases intensa, con una falta de definición política de los miembros del Poder en las bajas esferas, porque no podemos negar que en las Secretarías de Estado, en los juzgados, en los tribunales, aún se encuentran multitud de personas que no simpatizan con la Revolución y que no pierden oportunidad para sabotear el movimiento revolucionario y para introducir desorientación y cuantos obstáculos encuentran a su alcance para que las leyes revolucionarias no se apliquen”61.
160. Llegó así la tercera reforma al artículo 94 en el año de 1944, que dio
paso a esta figura pero no definitivamente, pues con la reforma de
1994 se optaría por una tercera vía. Se suprimió la duración del
encargo de seis años para ministros, magistrados y jueces. También
se suprime la mención del número de las salas62.
161. El 30 de diciembre de 1950 se aprobó un importante decreto que
modificó sustancialmente al Poder Judicial Federal, reforma publicada
en el Diario Oficial de la Federación el 19 de febrero de 1951, con la
cual se crearon los tribunales colegiados de circuito. El conocimiento
de los amparos se dividió entre estos nuevos órganos y la Suprema
Corte. Los primeros conocían de las infracciones procesales, mientras
que las salas y el pleno de la Corte resolvían de las infracciones de
fondo. Si bien con la creación de los tribunales colegiados
disminuyeron los asuntos que llegaban a nuestro más Alto Tribunal63,
no terminó el rezago, pues en realidad todos los asuntos podían llegar
a éste a través del recurso de revisión, fungiendo primordialmente
como un tribunal de casación.
61 H. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, 22 de diciembre de 1943, intervención del Diputado **********.62 Se aprobó sin debate por 98 votos, por considerarse de especial y urgente resolución.63 En 1949 llegaban a 32.850 casos pendientes de resolver.
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162. Por otra parte, en esta reforma al artículo 94 constitucional, y también
con el ánimo de combatir el rezago, se aumenta el número de
ministros de 21 a 26, debido a la creación de cinco ministros
supernumerarios que integraban la Sala Auxiliar, con la particularidad
de que en ningún caso podían integrar el Tribunal Pleno. Esta reforma
permitió:
“... la designación de cinco ministros supernumerarios encargados transitoriamente del despacho del rezago de amparos directos en la Tercera Sala, a fin de que ésta, desde que entre en vigor tal reforma, se encargue de resolver los nuevos amparos directos contra sentencias de segunda instancia pues lo que se propongan contra los fallos de instancia única, habrán de resolverse por los tribunales Colegiados de Circuito. Estos Tribunales, cuyo número podrá fijar y ampliar la ley secundaria, conocerán, además, en revisión, de los amparos indirectos que constituyan el actual rezago de la Tercera Sala en esa materia y de los nuevos de cualquier orden que fallen los jueces de distrito. Serán así estos tribunales Colegiados un poderoso auxiliar para acabar con el rezago y evitar que de nuevo se produzca en las distintas Salas de la Corte normalizando así el funcionamiento de la justicia federal”64.
163. El papel de la Suprema Corte se amplía sustancialmente
concediéndosele la facultad de intervención y decisión en los casos
que se reclamara la inconstitucionalidad de una ley o se estableciera
una interpretación directa de un texto constitucional.
164. En concordancia con la creación de los nuevos tribunales colegiados
de amparo, la reforma previó la facultad a la Suprema Corte de
unificar los criterios contrarios entre los Tribunales Colegiados de
Circuito, con lo que se generaba certeza sobre aquellos criterios que
debían ser aplicados.64 Sesión Ordinaria de la Cámara de Diputados celebrada el 21 de noviembre de 1950..., id.
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165. La reforma constitucional de veinticinco de octubre de 1967 otorgó la
posibilidad a los ministros supernumerarios de formar parte del pleno
al suplir a los numerarios. Esta reforma es en realidad una revisión de
la de los años cincuenta, debido a que el rezago continuaba, aunque
había disminuido, de tal modo que en 1964 existían 10.000 asuntos
pendientes65.
166. Asimismo, en la reforma a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación, de treinta de abril de 1968, por una parte, se introdujo la
facultad discrecional de la Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia para conocer de aquellos asuntos de «importancia
trascendente para los intereses de la nación», cuya competencia
originaria correspondía a los tribunales colegiados, y, por otra, se
otorga la competencia a las salas para conocer de la
inconstitucionalidad de leyes cuando exista jurisprudencia del pleno, lo
que aligera considerablemente la carga de trabajo.
167. El 28 de diciembre de 1982 se reformó el artículo 94, en relación a la
forma en que los ministros de la Corte pueden ser privados de sus
puestos, remitiendo al Título Cuarto de la Constitución; reforma que
derogó la referencia relativa al supuesto de mala conducta contenido
en el artículo 111 de la Constitución.
168. Con las reformas de 10 de agosto de 1987 de la Constitución, y de 5
de enero de 1988 de la Ley de Amparo y de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación, con la que se abrogó la anterior Ley
Orgánica, se convirtió a la Corte en un tribunal especializado de 65 En la parte relativa de la exposición de motivos presentada por el Poder Ejecutivo el día 19 de noviembre de 1965 ante la Cámara de Senadores, se expresó lo siguiente: «[...] De acuerdo con los datos estadísticos correspondientes al año de 1964, existían, pendientes de resolución, 3.288 asuntos de competencia del pleno, 2.361 de la sala penal, 6.153 de la sala administrativa, 1.246 de la sala civil y 1.378 de la sala del trabajo, haciendo un total de 10.055 negocios en rezago. En el año de 1965, lejos de disminuir, el acervo de asuntos rezagados ha tenido sensible aumento [...]».
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naturaleza constitucional como lo señala la exposición de motivos de
la reforma constitucional. De esta forma, el control de mera legalidad
que antes de la reforma conocía la Suprema Corte, pasa a los
tribunales colegiados de circuito.
169. Entre los aspectos fundamentales a destacar de la reforma, se
encuentran los relativos a la tendencia de conferir atribuciones
originales de la Suprema Corte a los tribunales colegiados de Circuito;
al propósito de remitir a los tribunales colegiados aquellos asuntos que
no se consideraran de importancia trascendente, en razón a la cuantía
y posteriormente a la materia; al fortalecimiento del Pleno de la
Suprema Corte como órgano de Gobierno y administración del Poder
Judicial de la Federación, y al fortalecimiento de las garantías
jurisdiccionales de los miembros del Poder Judicial, para que pudiesen
llevar a cabo sus tareas de forma independiente66.
170. Seis años después aparece una de las reformas constitucionales, en
materia judicial, más importante en el siglo XX. La reforma del 31 de
diciembre de 1994, la cual, junto con la de 1951, constituyeron un
parteaguas en el ámbito jurisdiccional en razón de los cambios
orgánicos y competenciales del Poder Judicial de la Federación.
171. En cuanto a la composición orgánica, se vuelve al texto original de la
Constitución de 1917, reduciéndose el número de integrantes de la
Suprema Corte de Justicia de 26 a 11. Asimismo, se suprime la
inamovilidad de sus miembros al establecer un periodo de quince
años, aunque en el artículo transitorio cuarto del Decreto de reformas
se establece que el periodo de los actuales ministros vence, en forma
66 Cfr. H. Fix-Zamudio y J. R. Cossío Díaz, El Poder Judicial en el ordenamiento mexicano, op. cit., p. 161.
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escalonada, el último día de noviembre del 2003, 2006, 2009, 2012 y
2015.
172. Otro aspecto importante es la creación del Consejo de la Judicatura
Federal como órgano integrante del poder judicial e independiente de
la Suprema Corte, para la administración del Poder Judicial Federal y
para velar por la carrera judicial, a través de sistemas objetivos de
control y ascenso de los funcionarios judiciales. Con la creación del
Consejo se le quita aquella carga administrativa que antes realizaba la
Suprema Corte.
173. Adicionalmente a estos cambios orgánicos, la reforma de 1994
estableció un sistema de control constitucional, que se vio cristalizado
en la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada el
once de mayo de 199567. Si bien con precedentes en el siglo XIX, se
crea un nuevo proceso que tiene por objeto la impugnación abstracta
de las normas de carácter general, de competencia exclusiva del
Pleno de la Corte, esto es, la acción de inconstitucionalidad.
174. Por otra parte, se ampliaron los supuestos de procedencia de la
controversia constitucional, que resuelve los conflictos constitucionales
entre los órganos, poderes y entes del Estado68. Ahora los municipios
se encuentran legitimados69y procede asimismo la controversia entre
67 Esta reforma constitucional respondió a un importante cambio en las estructuras sociales que en un principio se adecuaban a un presidencialismo fuerte y un partido hegemónico, con lo cual la vía de solución de los conflictos del país fue imperantemente política; sin embargo, al tener más presencia, el resto de los partidos políticos, en la vida nacional, fue necesario implementar y fortalecer los medios de solución por la vía jurisdiccional. Vid. J. R. Cossío Díaz, Cambio social y cambio político, México, ITAM-Miguel Ángel Porrúa, 2001.68 E. Arteaga Nava, «Las nuevas facultades de la Suprema Corte de Justicia de la Nación» ( coord. M. Melgar Adalid), en Reformas al poder judicial, México, UNAM, 1995, pp. 71 y ss.69 Cfr. M.ª A. Hernández Chong Cuy, La defensa jurisdiccional del municipio y las controversias constitucionales, Guadalajara, Universidad Panamericana, 1997.
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
los distintos órganos integrantes de los diversos niveles de Gobierno
en los términos de la propia ley reglamentaria.
175. Posteriormente, mediante reforma constitucional de 21 de agosto de
1996 en materia electoral, junto con sus respectivas reformas legales,
se continúa en el reforzamiento del sistema de control constitucional.
Por un lado, se elimina la improcedencia de la acción de
inconstitucionalidad en materia electoral, cubriendo la zona de
inmunidad que existía para combatir leyes electorales. Procede ahora
la acción de inconstitucionalidad como un control constitucional de las
leyes electorales. Y por otra parte, el antiguo Tribunal Federal
Electoral pasa a formar parte del poder judicial de la federación,
incorporándose dentro de su competencia, el conocimiento del juicio
de revisión constitucional electoral, con el objeto de combatir la
inconstitucionalidad de los actos concretos o resoluciones de las
autoridades electorales de las entidades federativas; que junto con el
juicio para la protección de los derechos político-electorales del
ciudadano, constituyen garantías constitucionales en materia electoral
de competencia de ese órgano jurisdiccional.
176. La reforma núm. 10 al artículo 94 se dio el 11 de junio de 1999 125,
que confirma la tendencia de “fortalecer a la Suprema Corte en su
carácter de Tribunal Constitucional”, como textualmente señala la
exposición de motivos del proyecto de decreto que el Presidente de la
República envió al Senado como Cámara de origen, mediante la
expedición de acuerdos generales para lograr una adecuada
distribución de asuntos de su competencia originaria a las Salas de la
Corte y a los Tribunales Colegiados de Circuito, a fin de mejorar la
impartición de justicia mediante una mayor prontitud en su despacho.
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
177. La última reforma constitucional al artículo 94, publicada en el Diario
Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011, refuerza el carácter de
Tribunal Constitucional de la Suprema Corte. Se crean los Plenos de
Circuito con la finalidad de que las contradicciones de tesis que antes
conocía de forma exclusiva la Suprema Corte, ahora sean resueltas
por esos nuevos órganos; y también puede declarar la invalidez de las
normas con efectos generales en el juicio de amparo; lo cual
robustece a la Suprema Corte “como un tribunal garante de nuestra
Constitución que pueda concentrarse en la resolución de los asuntos
de importancia y trascendencia para la totalidad del ordenamiento
jurídico nacional y del Estado mexicano en su conjunto”, como lo
expresa la exposición de motivos. Esta reforma provocará que se
sigan expidiendo Acuerdos Generales por el Tribunal Pleno de la
Suprema Corte, como sucedió con el trascendental Acuerdo de 29 de
agosto de 2011, por el que se determina el inicio de la décima época
del Semanario Judicial de la Federación.
178. De los referentes históricos hasta aquí relatados se desprende que la
consolidación de la independencia del Poder Judicial de la Federación
en nuestro país ha sido paulatina y en buena medida determinada por
la evolución del marco constitucional, así como el entendimiento del
papel que los juzgadores tienen dentro de un Estado Democrático y
Constitucional de Derecho.
179. En la referida consolidación han tenido una relevancia trascendental
las denominadas garantías jurisdiccionales, mismas que han sido
reconocidas por la doctrina nacional y por la jurisprudencia de este
Alto Tribunal como piedra angular para la salvaguarda de la
independencia judicial. De ahí que la siguiente cuestión a elucidar
consista en:
66
SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
180. Segunda cuestión: ¿Cuál es el conjunto de garantías jurisdiccionales reconocidas por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a favor de los impartidores de justicia?
181. Las garantías jurisdiccionales has sido entendidas como “el conjunto
de instrumentos establecidos por las normas constitucionales con el
objetivo de lograr la independencia y la imparcialidad del juzgador y
que poseen, además, un doble enfoque, pues al tiempo que se utilizan
en beneficio de los miembros de la judicatura también favorecen la
situación de los justiciables”70.
182. En ese sentido, cabe destacar lo dispuesto por el artículo 17 de la
Constitución Federal, que a la letra establece:
“Artículo 17. Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho.
Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales.
(…)
Las leyes federales y locales establecerán los medios necesarios para que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones.
(…)”.
70 En ese sentido véase: Fix-Zamudio, Héctor y Cossío Díaz, José Ramón. El Poder Judicial en el ordenamiento mexicano. México. Fondo de Cultura Económica. 1995. Página 31.
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183. Este precepto constitucional consagra la garantía de acceso
jurisdiccional como derecho de toda persona ante la prohibición de
hacerse justicia por sí misma, consignando como atributos propios de
la administración de justicia que sea completa, gratuita, imparcial y
pronta en todo el ámbito nacional, sea federal o local. Ello supone que
los principios básicos que la sustentan resultan aplicables tanto al
Poder Judicial Federal, como al de los Estados y del Distrito Federal,
estableciéndose como postulados básicos de estos principios la
independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus
resoluciones al señalarse en su tercer párrafo que “Las leyes federales
y locales establecerán los medios necesarios para que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecución de
sus resoluciones”71.
184. Por otra parte, conviene recordar que este Tribunal Pleno ya se ha
pronunciado, aunque en relación con el orden jurídico de las entidades
federativas, sobre el cumulo de garantías jurisdiccionales consagradas
por la Constitución Federal para la salvaguardad de la independencia
e imparcialidad de la función jurisdiccional.
185. Muestra de ello lo es la controversia constitucional 4/200572,
promovida por el Poder Judicial del Estado de Tlaxcala, en donde este
Alto Tribunal consideró que los Poderes Judiciales Estatales habían
iniciado una ruta de fortalecimiento a partir de las reformas a los
artículos 17 y 116 de la Constitución Federal, promulgadas en el año
de mil novecientos ochenta y siete, que establecieron que la
independencia y autonomía de los Poderes Judiciales de las entidades
federativas deben garantizarse en las Constituciones y leyes locales, y 71 Véase la página 130 de la sentencia dictada en la Controversia Constitucional 4/2005, resuelta en sesión de trece de octubre de dos mil cinco, por unanimidad de diez votos. 72 Resuelta en sesión de trece de octubre de dos mil cinco, por unanimidad de diez votos.
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se previeron elementos indispensables y exigibles, que deben ser
observados y regulados por las Legislaturas locales, a saber: a) la
carrera judicial, incluyendo las condiciones de ingreso, formación y
permanencia de los funcionarios judiciales; b) los requisitos para
acceder al cargo de Magistrado así como las características y
principios de su ejercicio, ente ellos, la eficiencia, probidad y
honorabilidad; c) la remuneración adecuada, irrenunciable e
irreductible; y d) la estabilidad del cargo, que implica determinar el
periodo de duración y la posible ratificación para alcanzar la
inamovilidad73.
186. Posteriormente, este Tribunal Pleno, al resolver las controversias
constitucionales **********74 y **********75, tuvo oportunidad de
esquematizar el cumulo de garantías jurisdiccionales que
constitucionalmente se encuentra prescritas para proteger la
autonomía, independencia e imparcialidad de la función jurisdiccional
tanto federal como estatal. Dicho esquema es el siguiente:
A. La idoneidad en la designación de los jueces y magistrados.
B. La consagración de la carrera judicial.
C. La seguridad económica de jueces y magistrados (remuneración adecuada, irrenunciable e irreductible).
D. La estabilidad o seguridad en el ejercicio del cargo, que comprende:
73De dicho precedente derivó la jurisprudencia de rubro: “PODERES JUDICIALES LOCALES. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES CON QUE DEBEN CONTAR PARA GARANTIZAR SU INDEPENDENCIA Y AUTONOMÍA”. Registro: 175,858, Jurisprudencia, Consultable en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIII, febrero de 2006, P./J. 15/2006, página: 1530.74 Resuelta el veinte de enero de dos mil nueve, bajo la Ponencia del Ministro José Ramón Cossío Díaz.75 Fallada el ocho de noviembre de dos mil diez, bajo la Ponencia de la Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos.
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a. La determinación objetiva del tiempo de duración en el ejercicio del cargo.
b. La posibilidad de ratificación.c. La inamovilidad judicial para los que hayan sido ratificados.
E. La autonomía de la gestión presupuestal.
187. Esas garantías se desarrollaron en las tesis de jurisprudencia números
P./J. 15/2006, P/J. 101/2000 y P./J. 83/2004, cuyos rubros establecen:
“PODERES JUDICIALES LOCALES. PRINCIPIOS
CONSTITUCIONALES CON QUE DEBEN CONTAR PARA
GARANTIZAR SU INDEPENDENCIA Y AUTONOMÍA”76, “PODERES
JUDICIALES DE LOS ESTADOS. MARCO JURÍDICO DE
GARANTÍAS ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 116, FRACCIÓN III,
DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL”77 y “PODERES JUDICIALES
76“La finalidad de la reforma a los artículos 17 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 17 de marzo de 1987, fue el fortalecimiento de la independencia y autonomía de los Poderes Judiciales Estatales, al establecer que éstas deberán garantizarse en las Constituciones Locales y leyes secundarias. Así, para garantizar la independencia judicial en la administración de justicia local, en el referido artículo 116 se previeron diversos principios a favor de los Poderes Judiciales Locales, consistentes en: a) el establecimiento de la carrera judicial, debiéndose fijar las condiciones para el ingreso, formación y permanencia de los funcionarios judiciales; b) la previsión de los requisitos necesarios para ocupar el cargo de Magistrado así como las características que éstos deben tener, tales como eficiencia, probidad y honorabilidad; c) el derecho a recibir una remuneración adecuada e irrenunciable que no podrá disminuirse durante su encargo, y d) la estabilidad o seguridad en el ejercicio del cargo, lo que implica la fijación de su duración y la posibilidad de que sean ratificados al término del periodo para el que fueron designados, a fin de que alcancen la inamovilidad . Estos principios deben estar garantizados por las Constituciones y leyes estatales para que se logre una plena independencia y autonomía de los Poderes Judiciales Locales; sin embargo, en caso de que en algún Estado de la República no se encuentren contemplados, ello no significa que el Poder Judicial de dicho Estado carezca de principios a su favor, toda vez que al estar previstos en la Constitución Federal son de observancia obligatoria”. Jurisprudencia publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIII, febrero de 2006, página 1530.77“La interpretación relacionada del texto de este precepto de la Carta Magna y el proceso legislativo que le dio origen, surgido con motivo de la preocupación latente en el pueblo mexicano del perfeccionamiento de la impartición de justicia que plasmó directamente su voluntad en la consulta popular sobre administración de justicia emprendida en el año de mil novecientos ochenta y tres y que dio lugar a la aprobación de las reformas constitucionales en la materia que, en forma integral, sentaron los principios básicos de la administración de justicia en los Estados en las reformas de mil novecientos ochenta y siete, concomitantemente con la reforma del artículo 17 de la propia Ley Fundamental, permite concluir que una justicia completa debe garantizar en todo el ámbito nacional la independencia judicial al haberse incorporado estos postulados en el último precepto constitucional citado que consagra el derecho a la jurisdicción y en el diverso artículo 116, fracción III, de la propia Constitución Federal que establece que "La independencia de los Magistrados y Jueces en el ejercicio de sus funciones deberá estar garantizada por las Constituciones y las leyes orgánicas de los Estados". Ahora bien, como formas de garantizar esta independencia judicial en la administración de justicia local, se consagran como principios básicos
70
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LOCALES. LA LIMITACIÓN DE SU AUTONOMÍA EN LA GESTIÓN
PRESUPUESTAL IMPLICA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE DIVISIÓN
DE PODERES”78.
188. En este sentido cobra relevancia explicar, aunque sea de un modo
genérico, en qué consiste cada una de esas garantías jurisdiccionales
a los que deben sujetarse las entidades federativas y los poderes en los que se divide el ejercicio del poder público, los siguientes: 1) La sujeción de la designación de Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales a los requisitos constitucionales que garanticen la idoneidad de las personas que se nombren, al consignarse que los nombramientos de Magistrados y Jueces deberán hacerse preferentemente entre aquellas personas que hayan prestado sus servicios con eficiencia y probidad en la administración de justicia o que la merezcan por su honorabilidad, competencia y antecedentes en otras ramas de la profesión jurídica y exigirse que los Magistrados satisfagan los requisitos que el artículo 95 constitucional prevé para los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, lo que será responsabilidad de los órganos de gobierno que de acuerdo con la Constitución Estatal, a la que remite la Federal, participen en el proceso relativo a dicha designación; 2) La consagración de la carrera judicial al establecerse, por una parte, que las Constituciones y las leyes orgánicas de los Estados establecerán las condiciones para el ingreso, formación y permanencia de quienes sirvan a los Poderes Judiciales de los Estados y, por la otra, la preferencia para el nombramiento de Magistrados y Jueces entre las personas que hayan prestado sus servicios con eficiencia y probidad en la administración de justicia, lo que será responsabilidad de los Tribunales Superiores o Supremos Tribunales de Justicia de los Estados o, en su caso, de los Consejos de la Judicatura, cuando se hayan establecido; 3) La seguridad económica de Jueces y Magistrados, al disponerse que percibirán una remuneración adecuada e irrenunciable que no podrá ser disminuida durante su encargo; 4) La estabilidad o seguridad en el ejercicio del cargo que se manifiesta en tres aspectos: a) La determinación en las Constituciones Locales, de manera general y objetiva, del tiempo de duración en el ejercicio del cargo de Magistrado, lo que significa que el funcionario judicial no podrá ser removido de manera arbitraria durante dicho periodo; b) La posibilidad de ratificación de los Magistrados al término del ejercicio conforme al periodo señalado en la Constitución Local respectiva, siempre y cuando demuestren suficientemente poseer los atributos que se les reconocieron al habérseles designado, así como que esa demostración se realizó a través del trabajo cotidiano, desahogado de manera pronta, completa e imparcial como expresión de diligencia, excelencia profesional y honestidad invulnerable. Esto implica la necesidad de que se emitan dictámenes de evaluación de su desempeño por los Poderes Judicial, Ejecutivo y Legislativo que concurren en la ratificación y vigilancia en el desempeño de la función, con motivo de la conclusión del periodo del ejercicio del cargo; y, c) La inamovilidad judicial para los Magistrados que hayan sido ratificados en sus puestos, que sólo podrán ser removidos "en los términos que determinen las Constituciones y las Leyes de Responsabilidades de los Servidores Públicos de los Estados". Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XII, octubre de 2000, Novena Época, página 32.78“La autonomía de la gestión presupuestal constituye una condición necesaria para que los Poderes Judiciales Locales ejerzan sus funciones con plena independencia, pues sin ella se dificultaría el logro de la inmutabilidad salarial (entendida como remuneración adecuada y no disminuible), el adecuado funcionamiento de la carrera judicial y la inamovilidad de los juzgadores, además, dicho principio tiene su fundamento en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que estatuye la garantía de expeditez en la administración de justicia, su gratuidad y la obligación del legislador federal y local de garantizar la independencia de los tribunales, cuestiones que difícilmente pueden cumplirse sin la referida autonomía presupuestal. Así, si se tiene en cuenta que la mencionada autonomía tiene el carácter de principio fundamental de independencia de los Poderes Judiciales Locales, es evidente que no puede quedar sujeta a las limitaciones de otros poderes, pues ello implicaría violación al principio de división de poderes que establece el artículo 116 constitucional”. Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XX, septiembre de 2004, página 187.
71
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que, se insiste, constituyen un pilar fundamental para salvaguardar la
autonomía, independencia e imparcialidad de los impartidores de
justicia.
A. La idoneidad en la designación de los jueces y magistrados.
189. El artículo 97 de la Constitución Federal prescribe, entre otras
cuestiones, que los Magistrados de Circuito y los Jueces de Distrito
serán nombrados y adscritos por el Consejo de la Judicatura Federal,
con base en criterios objetivos y de acuerdo a los requisitos y
procedimientos que establezca la ley79.
190. Este precepto claramente busca garantizar la idoneidad de las
personas que se nombren para ocupar el alto y digno cargo de Juez
de Distrito y Magistrado de Circuito, puesto que se exige que los
nombramientos de dichos cargos se hagan en función de criterios
objetivos (lo que proscribe la subjetividad y parcialidad al momento de
nombrarlos) y conforme a requisitos y procedimientos expresamente
establecidos en ley (lo cual fomenta que sea el Legislador
Democrático el que delimite las características de los jueces y
magistrados federales), haciendo palpable la preferencia de escoger
entre aquellas personas que hayan prestado sus servicios con
eficiencia y probidad en la administración de justicia o que lo
merezcan por su honorabilidad, competencia y antecedentes en otras
ramas de la profesión jurídica.
79“Artículo 97. Los Magistrados de Circuito y los Jueces de Distrito serán nombrados y adscritos por el Consejo de la Judicatura Federal, con base en criterios objetivos y de acuerdo a los requisitos y procedimientos que establezca la ley. Durarán seis años en el ejercicio de su encargo, al término de los cuales, si fueran ratificados o promovidos a cargos superiores, sólo podrán ser privados de sus puestos en los casos y conforme a los procedimientos que establezca la ley.[…]”.
72
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B. La consagración de la carrera judicial.
191. El artículo 100 de la Constitución Federal instituye esta garantía al
instruir que la ley establezca las bases para la formación y
actualización de funcionarios judiciales, así como para desarrollo de la
carrera judicial, la cual debe regirse por los principios de excelencia,
objetividad, imparcialidad profesionalismo e independencia80.
192. El establecimiento de un sistema de designación y promoción de los
miembros del Poder Judicial garantiza que prevalezca un criterio de
absoluta capacidad y preparación académica, pues al proporcionarse
expectativas de progreso, se favorece un desempeño más brillante y
efectivo y se logra que la magistratura se mantenga separada de las
exigencias y funciones políticas que puedan mermar la independencia
judicial en la promoción de sus integrantes.
193. En este aspecto importa resaltar la buena fama en el concepto público
que el artículo 95, fracción IV de la Ley Fundamental establece para el
cargo de Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y que,
por extensión, se entiende exigible a los Magistrados y Jueces de la
Federación, consistente en que los nombramientos respectivos deben
recaer preferentemente en quienes hayan prestado con eficiencia,
capacidad y probidad sus servicios en la administración de justicia o
que se hayan distinguido por su honorabilidad, competencia y
antecedentes profesionales en el ejercicio de la profesión jurídica81.80 “Artículo 100. […]La ley establecerá las bases para la formación y actualización de funcionarios, así como para el desarrollo de la carrera judicial, la cual se regirá por los principios de excelencia, objetividad, imparcialidad, profesionalismo e independencia”.81“Artículo 95. Para ser electo ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se necesita:[…]Los nombramientos de los Ministros deberán recaer preferentemente entre aquellas personas que hayan servido con eficiencia, capacidad y probidad en la impartición de justicia o que se hayan distinguido por su honorabilidad, competencia y antecedentes profesionales en el ejercicio de la actividad jurídica”.
73
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194. Esto significa que es obligación de quienes legalmente tengan la
facultad de intervenir en el procedimiento de designación de
magistrados y jueces que integren el Poder Judicial de la Federación,
de proponer y aprobar la designación de personas que efectivamente
cumplan estos requisitos, lo que debe avalarse mediante la apertura
de un expediente en el que consten los antecedentes curriculares que
justifiquen tales atributos e, inclusive, someterse a la opinión pública la
proposición relativa para corroborar la buena fama en el concepto
público de la persona que se propone para ocupar el cargo.
C. La seguridad económica de jueces y magistrados (remuneración adecuada, irrenunciable e irreductible).
195. Esta garantía jurisdiccional se encuentra consagrada en el artículo 97,
antepenúltimo párrafo de la Constitución Federal, y consiste de
manera general (y que más adelante se detallara), en que la
remuneración que perciban por sus servicios los Ministros de la
Suprema Corte, los Magistrados de Circuito, los Jueces de Distrito y
los Consejeros de la Judicatura Federal, así como los Magistrados
Electorales, no pueda ser disminuida durante su encargo82.
196. Dicha garantía busca preservar para los impartidores de justicia una
remuneración adecuada e irrenunciable que no pueda ser disminuida
durante su encargo, lo que, por una parte, tiende a evitar
preocupaciones de carácter económico de tales servidores y la
posibilidad de que sean objeto de presiones de esta índole en el
desempeño de su función jurisdiccional, lo que desde luego asegura
82“Artículo 94. […]La remuneración que perciban por sus servicios los Ministros de la Suprema Corte, los Magistrados de Circuito, los Jueces de Distrito y los Consejeros de la Judicatura Federal, así como los Magistrados Electorales, no podrá ser disminuida durante su encargo”.
74
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su independencia y, por otra, incentiva el que profesionales
capacitados opten por la carrera judicial.
D. La estabilidad o seguridad en el ejercicio del cargo.
197. Esta garantía se encuentra prevista en el artículo 97 de la Ley
Fundamental, al prescribir que los Magistrados de Circuito y los
Jueces de Distrito durarán seis años en el ejercicio de su encargo, al
término de los cuales, si fueran ratificados o promovidos a cargos
superiores, sólo podrán ser privados de sus puestos en los casos y
conforme a los procedimientos que establezca la ley83.
198. Este principio de estabilidad o seguridad en el ejercicio del cargo
abarca dos aspectos:
a) La determinación desde el propio texto constitucional del tiempo de
duración en el ejercicio del cargo de Magistrado de Circuito y Juez de
Distrito, lo que le da al funcionario judicial la seguridad de que durante
ese término no será removido de manera arbitraria, pues adquiere el
derecho a ejercerlo por el término previsto, salvo, desde luego, que
incurra en causal de responsabilidad o en un mal desempeño de su
función judicial.
b) La posibilidad de ratificación o promoción de los impartidores de
justicia federal, siempre y cuando demuestren suficientemente poseer
los atributos que se les reconocieron al habérseles designado, así
83 “Artículo 97. Los Magistrados de Circuito y los Jueces de Distrito serán nombrados y adscritos por el Consejo de la Judicatura Federal, con base en criterios objetivos y de acuerdo a los requisitos y procedimientos que establezca la ley. Durarán seis años en el ejercicio de su encargo, al término de los cuales, si fueran ratificados o promovidos a cargos superiores, sólo podrán ser privados de sus puestos en los casos y conforme a los procedimientos que establezca la ley.[…]”.
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como que esa demostración se realizó a través del trabajo cotidiano,
desahogado de manera pronta, completa e imparcial como expresión
de diligencia, excelencia profesional y honestidad invulnerable. Esto
significa que el derecho a la ratificación o promoción supone, en
principio, que se ha ejercido el cargo por el término que la propia Ley
Fundamental consideró conveniente y suficiente para poder evaluar la
actuación de los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito.
F. La autonomía de la gestión presupuestal.
199. Esta garantía jurisdiccional se sigue de lo prescrito en el artículo 100
de la Constitución Federal, en torno a que la Suprema Corte de
Justicia de la Nación elaborará su propio presupuesto y el Consejo de
la Judicatura Federal lo hará para el resto del Poder Judicial de la
Federación, sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo séptimo del
artículo 99 de la Ley Fundamental en relación con el Tribunal Electoral
de Poder Judicial de la Federación; y que los presupuestos así
elaborados serán remitidos por el Presidente de la Suprema Corte
para su inclusión en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la
Federación84.
200. La autonomía de la gestión presupuestal constituye una condición
necesaria para que el Poder Judicial de la Federación ejerza sus
funciones con plena independencia, pues sin ella se dificultaría el
logro de la inmutabilidad salarial (entendida como remuneración
adecuada y no disminuible), el adecuado funcionamiento de la carrera
judicial y la inamovilidad de los juzgadores, además, dicho principio
84“Artículo 100. […]La Suprema Corte de Justicia elaborará su propio presupuesto y el Consejo lo hará para el resto del Poder Judicial de la Federación, sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo séptimo del artículo 99 de esta Constitución. Los presupuestos así elaborados serán remitidos por el Presidente de la Suprema Corte para su inclusión en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. La administración de la Suprema Corte de Justicia corresponderá a su Presidente”.
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tiene su fundamento en el artículo 17 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, que estatuye la garantía de expeditez en
la administración de justicia, su gratuidad y la obligación del legislador
federal y local de garantizar la independencia de los tribunales,
cuestiones que difícilmente pueden cumplirse sin la referida
autonomía presupuestal.
201. Hasta aquí el esquema general que da cuenta sobre el conjunto de
garantías jurisdiccionales que, bajo la interpretación de este Tribunal
Constitucional, se consideran reconocidas por la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos a favor de los impartidores de
justicia para proteger la autonomía, independencia e imparcialidad de
la función jurisdiccional.
202. Ahora bien, el caso que ahora nos ocupa versa sobre la garantía de
seguridad económica de los juzgadores y, más específicamente a la
irreductibilidad de sus remuneraciones. De ahí que la siguiente
interrogante a responder sea:
203. Tercera cuestión: ¿Qué alcance específico tiene la garantía jurisdiccional de irreductibilidad remunerativa prevista en el artículo 94, antepenúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos?
204. Tal y como ya fue mencionado con antelación, la garantía de
irreductibilidad remunerativa está prevista en el antepenúltimo párrafo
del artículo 94 de la Constitución Federal85, el cual prescribe que la 85 “Artículo 94. Se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federación en una Suprema Corte de Justicia, en un Tribunal Electoral, en Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y en Juzgados de Distrito. […]La remuneración que perciban por sus servicios los Ministros de la Suprema Corte, los Magistrados de Circuito, los Jueces de Distrito y los Consejeros de la Judicatura Federal, así como los Magistrados Electorales, no podrá ser disminuida durante su encargo”.
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remuneración que perciban por sus servicios los Ministros de la
Suprema Corte, los Magistrados de Circuito, los Jueces de Distrito y
los Consejeros de la Judicatura Federal, así como los Magistrados
Electorales, no podrá ser disminuida durante su encargo.
205. La prohibición constitucional de referencia, en tanto garantía
jurisdiccional, tiene la finalidad de proteger la independencia e
imparcialidad de los juzgadores, a través de evitar presiones externas
de carácter presupuestal respecto de las percepciones que por su
encargo reciben los impartidores de justicia.
206. Pues bien, para delimitar cuál es el alcance interpretativo del
antepenúltimo párrafo del artículo 94 de la Constitución Federal se
torna indispensable delimitar qué rubros integran el concepto
remuneración a que se contrae el precepto constitucional de
referencia.
207. Sobre el particular, este Tribunal Pleno ya ha tenido oportunidad de
pronunciarse, aunque en relación con el orden jurídico de las
entidades federativas, al resolver la controversia constitucional
**********, por unanimidad de once votos86, en el sentido de que el
86 Precedente del cual derivó, entre otros, el criterio jurisprudencial P./J. 27/2012, cuyo rubro y texto establece: “IRREDUCTIBILIDAD DE LOS SALARIOS DE MAGISTRADOS Y JUECES LOCALES. ESTE PRINCIPIO SE CIRCUNSCRIBE A LOS RUBROS QUE FORMAN PARTE DEL CONCEPTO "REMUNERACIONES" A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 127, FRACCIÓN I, CONSTITUCIONAL, POR LO QUE NO ES EXTENSIVO AL HABER DE RETIRO. La fracción I del artículo 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al definir el concepto de "remuneración" de los servidores públicos como "toda percepción en efectivo o en especie, incluyendo dietas, aguinaldos, gratificaciones, premios, recompensas, bonos, estímulos, comisiones, compensaciones y cualquier otra, con excepción de los apoyos y los gastos sujetos a comprobación que sean propios del desarrollo del trabajo y los gastos de viaje en actividades oficiales", excluye las percepciones por jubilaciones, pensiones o haberes de retiro; por lo que el principio de irreductibilidad salarial de los Magistrados y Jueces locales, previsto en el último párrafo de la fracción III del artículo 116 constitucional, se circunscribe a los rubros que forman parte de aquel concepto, y que representan la contraprestación directa por el ejercicio activo de los cargos de Magistrados y Jueces. Ahora bien, cuando los haberes de retiro se calculan a partir de las remuneraciones vigentes para los funcionarios en activo, la irreductibilidad beneficiará indirectamente a los titulares en situación de retiro, sin que exista impedimento para ello”. Consultable en la Décima Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XIII, Octubre de 2012, Tomo 1, Página: 635, Registro: 2001952.
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referente para delimitar los conceptos que integran la remuneración de
los juzgadores federales subyace en el artículo 127 de la Ley
Fundamental, mismo que en la parte que a esta resolución interesa
establece:
“Artículo 127. […]
[…]
I. Se considera remuneración o retribución toda percepción en efectivo o en especie, incluyendo dietas, aguinaldos, gratificaciones, premios, recompensas, bonos, estímulos, comisiones, compensaciones y cualquier otra, con excepción de los apoyos y los gastos sujetos a comprobación que sean propios del desarrollo del trabajo y los gastos de viaje en actividades oficiales”.
208. A su vez, la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado,
Reglamentaria del Apartado B) del Artículo 123 Constitucional,
establece, en sus artículos 32 y 33, lo siguiente:
“Artículo 32. El sueldo o salario que se asigna en los tabuladores regionales para cada puesto, constituye el sueldo total que debe pagarse al trabajador a cambio de los servicios prestados, sin perjuicio de otras prestaciones ya establecidas.
[…]
[…]
En los Poderes de la Unión, los tabuladores salariales serán determinados por sus respectivos órganos competentes, de conformidad con su régimen interno y se integrarán a sus respectivos presupuestos anuales de egresos”.
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“Artículo 33. El sueldo o salario será uniforme para cada uno de los puestos consignados en el catálogo general de puestos del Gobierno Federal y se fijará en los tabuladores regionales, quedando comprendidos en los presupuestos de egresos respectivos”.
209. De los preceptos transcritos con anterioridad se advierte, en principio,
que por el concepto de remuneración debe entenderse toda
percepción en efectivo o en especie, incluyendo dietas, aguinaldos,
gratificaciones, premios, recompensas, bonos, estímulos, comisiones,
compensaciones y cualquier otra, con excepción de los apoyos y los
gastos sujetos a comprobación que sean propios del desarrollo del
trabajo y los gastos de viaje en actividades oficiales.
210. Además, se tiene que el sueldo o salario es el conjunto de
componentes que sumados a la cuota diaria percibida por un
trabajador o servidor público, ya sea en dinero o en especie, le
significan una retribución por el trabajo realizado o el ejercicio de la
función encomendada. Asimismo, el sueldo y demás prestaciones a
cambio de los servicios proporcionados deben estar consignados en el
catálogo general de puestos, en los tabuladores y deberán estar
comprendidos en el Presupuesto de Egresos que corresponda al
ejercicio fiscal respectivo.
211. En el caso de los trabajadores del Poder Judicial de la Federación, el
catalogo y tabulador referidos con antelación se encuentran previstos
en el “Manual que regula las remuneraciones de los servidores
públicos del Poder Judicial de la Federación”, mismo que establece las
normas y los lineamientos que se deben observar para la asignación
de las percepciones, prestaciones y demás beneficios que se cubren a
favor de dichos trabajadores.
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212. En el Manual correspondiente al ejercicio fiscal dos mil catorce87 se
observa que el sistema de percepciones de los trabajadores del Poder
Judicial de la Federación está integrado por una serie de conceptos
que conforman el total de ingresos monetarios, prestaciones y
beneficios que reciben los servidores públicos por los servicios
prestados en el referido Poder Federal. Tales conceptos son los
siguientes:
“VII. SISTEMA DE PERCEPCIONES. […]
Sueldo y Prestaciones.
1. Sueldo Base.- Remuneración mensual que se asigna a cada puesto.2. Compensación Garantizada o de Apoyo.- Asignación que se otorga a los servidores públicos de mando superior, medio y personal operativo de manera regular y fija, en función del nivel salarial autorizado en los tabuladores del Poder Judicial de la Federación.
3. Sueldo Básico.- Sueldo base más la compensación garantizada o de apoyo que refleja el tabulador.
4. Prestaciones Nominales.- Son las que se encuentran en el tabulador de sueldos, diferentes al sueldo básico.
5. Sueldo Tabular.- Total de percepciones fijas que refleja el Tabulador.
6. Percepciones Ordinarias.- Es el pago mensual que se cubre a los servidores públicos por el desempeño de sus funciones, y que resulta de la suma aritmética de los montos que integran el sueldo tabular.
7. Percepciones Extraordinarias.- Pagos que se otorgan de manera excepcional a los servidores públicos
87 Publicado el veintisiete de febrero de dos mil catorce en el Diario Oficial de la Federación.
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los cuales deberán autorizarse por sus respectivos Órganos de Gobierno.
8. Prestaciones.- Beneficios adicionales a cargo del presupuesto del Poder Judicial de la Federación que se otorgan a los servidores públicos en relación directa con el sueldo y/o en razón del puesto.
8.1. Seguros.- Beneficios adicionales que se otorgan a los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación, establecidos en consideración a las necesidades de los mismos, con el fin de coadyuvar a su estabilidad económica y al bienestar de su familia. Estos seguros los protegen en materia de vida, retiro, incapacidad e invalidez total y permanente, gastos médicos mayores y de separación individualizado, acorde al nivel de puesto que tenga cada servidor público.
8.1.1. Seguro de Vida Institucional.- Beneficio que tiene por objeto cubrir los siniestros de fallecimiento o de incapacidad e invalidez total y permanente de los servidores públicos, con la que se garantiza su seguridad o la de su familia. La suma asegurada básica es equivalente a 40 meses de sueldo básico, con opción a potenciación de hasta 108 meses, con cargo al servidor público.
8.1.2. Seguro Colectivo de Retiro.- Beneficio económico en favor de los servidores públicos que se retiren o se jubilen en los términos que establece la Ley del ISSSTE, para hacer frente a las contingencias inherentes a la separación del servicio. Se otorga una suma asegurada de hasta veinticinco mil pesos, de acuerdo con los años de servicio.
8.1.3. Seguro de Gastos Médicos Mayores.- Beneficio que se otorga a los servidores públicos, así como a su cónyuge e hijos menores de veinticinco años, ante la eventualidad de un accidente o enfermedad cubierta que requiera tratamiento médico, cirugía u hospitalización.
La suma asegurada básica es hasta de 333 salarios mínimos generales mensuales vigentes en el D.F., con
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opción de incremento hasta una suma asegurada ilimitada, con cargo al servidor público.
8.1.4. Seguro de Separación Individualizado.- Beneficio establecido en favor de los servidores públicos de mando medio y superior, que otorga el Poder Judicial de la Federación a quienes manifiesten voluntariamente su decisión de incorporarse a dicho beneficio; tiene la finalidad de proporcionar una seguridad económica y preservar el ingreso de éstos, en tanto se reincorporan, en su caso, al mercado laboral ante la eventualidad de su separación del servicio público por cualquier causa.
El Poder Judicial de la Federación aportará por cuenta y en nombre del servidor público una prima neta igual al 2%, 4%, 5% o 10% que aporte éste de su sueldo básico.
8.2. Prestaciones Económicas.- Las que reciben los servidores públicos conforme a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, su Reglamento, así como los acuerdos que establezcan los Órganos de Gobierno cuyas previsiones deberán estar contempladas en el Presupuesto de Egresos de cada una de las tres Instancias del Poder Judicial de la Federación. Las prestaciones económicas consisten en:
8.2.1. Aguinaldo.- Cantidad que se otorga por derecho constitucional a los servidores públicos al finalizar el año vigente en los términos que para tal efecto establezcan los Órganos de Gobierno.
8.2.2. Ayuda de Gastos Funerales.- Prestación de carácter económico que se otorga a los beneficiarios para sufragar los gastos por concepto de sepelio, inhumación o cremación con motivo del fallecimiento del servidor público, por un monto equivalente a treinta mil pesos netos.
8.2.3. Ayuda por Incapacidad Médica Permanente.- Beneficio económico que se confiere a los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación cuando se acredite mediante dictamen médico del ISSSTE, la invalidez o incapacidad médica permanente, por un monto equivalente a veinticinco mil pesos netos.
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8.2.4. Ayuda de Anteojos.- Beneficio de carácter económico para la adquisición de anteojos, con la finalidad de contribuir a la protección de la salud de los beneficiarios de los servidores públicos, así como a los pensionados del Poder Judicial de la Federación, de conformidad con la normativa autorizada por cada Órgano de Gobierno.
8.2.5. Estímulo por Antigüedad.- Asignaciones por concepto de antigüedad en beneficio de los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación, conforme a los montos y lineamientos que establezcan los Órganos de Gobierno.
8.2.6. Estímulo por Jubilación.- Asignación que se confiere a los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación con motivo de su jubilación o de su pensión, conforme a las modalidades previstas en la Ley del ISSSTE, por un monto equivalente a veinticinco mil pesos netos.
8.2.7. Licencia Prejubilatoria.- Otorgamiento de una licencia con goce de sueldo tabular, por el periodo que establezcan los Órganos de Gobierno, que se confiere a los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación con motivo de su jubilación o de su pensión, conforme a las modalidades previstas en la Ley del ISSSTE, como reconocimiento a las labores prestadas.
8.2.8. Pago de Defunción.- Prestación de carácter económico para contribuir al bienestar de los beneficiarios del servidor público con motivo del fallecimiento de éste. El importe para pagos de defunción será de cuatro meses del último sueldo bruto tabular que hubiere percibido el servidor público fallecido, más quinquenios.
8.2.9. Prima Vacacional.- Importe equivalente al 50% de 10 días de sueldo básico, se otorgará en cada uno de los dos periodos vacacionales, de conformidad con las normas y lineamientos establecidos.
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8.2.10. Prima Quinquenal.- Pago que se otorga a los servidores públicos de manera quincenal en razón de su antigüedad efectiva, por cada cinco años de servicios efectivos prestados en el Gobierno Federal, hasta llegar a veinticinco años, conforme a los montos y lineamientos que establezcan los Órganos de Gobierno.
8.2.11. Vacaciones.- Las vacaciones son un derecho de todos los servidores públicos que tengan más de seis meses consecutivos de servicios en el Poder Judicial de la Federación, quienes podrán disfrutar de dos períodos anuales con base en lo establecido en los artículos 159, 160, 161 y 162 en relación con el 223, así como el 225, todos de la Ley Orgánica.
En el caso del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación las vacaciones podrán diferirse o pagarse de acuerdo a elección del servidor público. En ningún caso se podrán acumular las vacaciones correspondientes a más de dos años.
8.3. Otras Prestaciones.- Percepciones adicionales en beneficio de la economía de los servidores públicos. Se establecen de acuerdo al puesto y nivel salarial y se conforman por las prestaciones que se señalan a continuación, cuyo otorgamiento se realiza atendiendo a las normas, lineamientos, montos y periodicidad aprobados por los Órganos de Gobierno.
8.3.1. Asignaciones Adicionales.- Prestación de carácter general con la finalidad de contribuir al mejoramiento de la calidad de vida individual y familiar, además de fomentar la cultura del ahorro entre los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación, de conformidad con los lineamientos y montos que establezcan los Órganos de Gobierno a través de Acuerdos Generales y Específicos.
8.3.2. Ayuda al Personal Operativo.- Beneficio económico anual mediante el cual se reconocen las labores de todo el personal operativo. Se otorga de conformidad con los lineamientos y montos que establezcan los Órganos de Gobierno.
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8.3.3. Pago por Riesgo.- Cantidad que se otorga a los servidores públicos de mando del Poder Judicial de la Federación, dada la naturaleza, complejidad y responsabilidad de las funciones que tienen encomendadas, que se confiere de conformidad con los lineamientos y montos que establezcan los Órganos de Gobierno.
8.3.4. Ayuda por Jornadas Electorales.- Compensación extraordinaria que se otorga a los servidores públicos del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en retribución al desahogo de cargas de trabajo en exceso o adicionales a sus jornadas y horarios ordinarios durante los procesos electorales federales y locales, que incluye jornadas nocturnas y guardias en sábados, domingos y días festivos, cuyo pago se fundamenta en el artículo 226 de la Ley Orgánica. Sus montos estarán determinados por la disponibilidad presupuestal existente y dependiendo de la autorización expresa de su Órgano de Gobierno.
8.3.5. Reconocimiento Especial.- Ayuda económica mediante la cual se reconocen anualmente las labores del personal que sea considerado por los Órganos de Gobierno, de conformidad con los lineamientos y montos que establezcan dichos Órganos.
8.3.6. Ayuda de Despensa.- Beneficio económico anual para los servidores públicos con el fin de coadyuvar a solventar sus gastos de fin de año, se otorga de conformidad con los lineamientos y montos que establezcan los Órganos de Gobierno.
8.3.7. Estímulo Día de la Madre.- Beneficio económico anual a las trabajadoras del Poder Judicial de la Federación que tengan hijos, conforme a los montos y lineamientos que establezcan los Órganos de Gobierno.
8.3.8. Fondo de Reserva Individualizado.- Beneficio establecido en favor de los servidores públicos de nivel operativo, que otorga el Poder Judicial de la Federación a quienes manifiesten voluntariamente su decisión de incorporarse a dicho beneficio, teniendo como finalidad fomentar el ahorro.
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El Poder Judicial de la Federación realizará aportaciones ordinarias por cuenta y en nombre del servidor público por un monto neto igual al 2%, 5% o 10% que aporte éste de su sueldo básico.
8.3.9. Pago de Horas Extraordinarias.- Con excepción del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, tratándose del pago de horas extras se tomará en cuenta que de la interpretación de lo previsto en las fracciones I y II del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la duración máxima de la jornada diurna semanal es de cuarenta horas. El pago de horas extraordinarias, así como de la prima dominical está condicionado a que se autorice por cada uno de los Órganos de Gobierno conforme al procedimiento que los mismos establezcan.
8.3.10. Apoyos a la Capacitación.- Prestación para la capacitación orientada al desarrollo personal o profesional de los servidores públicos, de conformidad con las disposiciones que para su otorgamiento determinen los Órganos de Gobierno de cada Instancia.
9. Prestaciones de Seguridad Social.- Beneficios que reciben los servidores públicos de conformidad con la Ley del ISSSTE”.
213. Conforme a los conceptos anteriores y atendiendo a la definición del
artículo 127 de la Constitución Federal, tenemos que la Remuneración
Total Anual de los Magistrados del Poder Judicial de la Federación se
integra por los siguientes conceptos: 1) sueldo base, 2) compensación
garantizada, 3) prestaciones nominales, 4) aportaciones de seguridad
social, 5) ahorro solidario, 6) prima vacacional, 7) aguinaldo, 8)
gratificación de fin de año, 9) prima quinquenal, 10) ayuda para
despensa, 11) seguro de vida institucional, 12) seguro colectivo de
retiro, 13) seguro de gastos médicos mayores, 14) seguro de
separación individualizado, 15) apoyo económico para la adquisición
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
de vehículo, 16) asignaciones adicionales, 17) estimulo por
antigüedad, 18) ayuda de anteojos, 19) estimulo del día de la madre y
20) pago por riesgo.
214. No obsta para incluir al pago de riesgo en el concepto “remuneración”,
lo aducido por el Consejo de la Judicatura Federal en su informe, en
torno a que dicha percepción es adicional y se otorga a los servidores
públicos de mando del Poder Judicial de la Federación, dada la
naturaleza, complejidad y responsabilidad de sus funciones, pues lo
cierto es que las características referidas por el Consejo no le quitan al
pago de riesgo el carácter de ser una percepción en efectivo de la cual
gozan los Magistrados Federales, entre otros servidores públicos de
mando, con motivo de su encargo. De ahí que indefectiblemente el
pago de riesgo se encuentre dentro del concepto “remuneración” a
que se contraen los artículos 94 y 127, fracción I, de la Constitución
Federal.
215. Lo anterior se corrobora con el hecho de que sería un contrasentido
sustentar que el pago de riesgo no forma parte del concepto
“remuneración” previsto por el artículo 94 constitucional para efectos
de la garantía jurisdiccional que nos ocupa; pero que sí forma parte de
mismo concepto “remuneración” a que se refiere el artículo 127,
fracción I, de la propia Ley Fundamental, en lo relativo al límite de
percepciones de los servidores públicos, aspecto que, según informa
el Consejo, fue determinante para adoptar la reducción del pago de
riesgo 2014.
216. Cabe destacar, además, que tal y como se advierte del Decreto de
Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
2014, publicado en el Diario Oficial el tres de diciembre de dos mil
trece, la remuneración anual del Presidente de la República sí incluye,
dentro de ese rubro, al pago de riesgo y lo contabiliza para calcular el
límite remunerativo del resto de servidores públicos del país88. Lo cual
confirma que el pago de riesgo sí forma parte del concepto
“remuneración” que nos ocupa.
217. Ahora bien, el artículo 94, antepenúltimo párrafo, de la Constitución
Federal establece:
“Artículo 94. Se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federación en una Suprema Corte de Justicia, en
88 El tabulador presupuestal referido se encuentra identificado como ANEXO 22.1.3. REMUNERACIÓN TOTAL ANUAL DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2014, y establece lo siguiente:
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un Tribunal Electoral, en Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y en Juzgados de Distrito.
[…]
La remuneración que perciban por sus servicios los Ministros de la Suprema Corte, los Magistrados de Circuito, los Jueces de Distrito y los Consejeros de la Judicatura Federal, así como los Magistrados Electorales, no podrá ser disminuida durante su encargo”.
218. Dicho precepto, al prescribir la irreductibilidad remunerativa, no hace
distinción respecto de todos y cada uno de los rubros que integran la
remuneración de los funcionarios judiciales que ahí se precisan, sino
más bien alude al concepto general “remuneración”.
Consecuentemente, si el Constituyente no hizo distinción alguna en
tono lo que está protegido por dicha garantía jurisdiccional, no es
válido que este Alto Tribunal incorpore una diferenciación al respecto,
sino que debe entenderse tal cual el alcance protector de dicha
garantía, esto es, referida a la remuneración total anual que, en este
caso, reciben los magistrados federales durante su encargo.
219. Este criterio, inclusive, ya había sido adelantado por este Tribunal
Pleno, aunque en relación con el orden jurídico de las entidades
federativas, al resolver la ya invocada controversia constitucional
32/2007, en la que expresamente se sustentó que:
“Recuérdese, por otra parte, que el ingreso que no puede ser disminuido, según el mandato constitucional, es el total que perciben los magistrados por su actividad profesional. La norma constitucional no habla de salario ni de prestaciones determinadas, es decir, la disminución prohibida no está referida a los elementos particulares o prestaciones independientes que
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
conforman el ingreso. La prohibición se refiere, en abstracto, al ingreso”.
220. Establecido lo anterior procede responder la última interrogante del
presente caso, esto es:
221. Cuarta cuestión: ¿La reducción del pago de riesgo dos mil catorce para el cargo de Magistrado de Circuito transgrede la garantía jurisdiccional de irreductibilidad remunerativa?
222. Este Tribunal Pleno considera que la respuesta a esta interrogante
debe ser en sentido negativo, en virtud de las siguientes
consideraciones:
223. Conforme a lo expuesto en la interrogante previa, tenemos que el
alcance interpretativo del antepenúltimo párrafo del artículo 94 de la
Constitución Federal conlleva la prohibición de reducir el monto bruto
de la remuneración total anual que perciben los magistrados federales,
pero no implica la imposibilidad de ajustar cada uno de los conceptos
que integran ese monto global. Tal es el caso del pago de riesgo,
mismo que si bien está inmerso dentro del concepto remuneración,
también lo es que puede ser ajustado en función de los elementos que
le dan origen, esto es, “la naturaleza, complejidad y responsabilidad
de las funciones que tienen encomendadas” los servidores de mando
a quienes se les otorga.
224. En este orden de ideas, obran en el expediente constancias de las
cuales se advierte que para el ejercicio fiscal dos mil catorce, los
magistrados federales tienen asignada una remuneración anual bruta
equivalente a $********** (**********.), la cual es exactamente igual a la
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
que percibieron en el ejercicio fiscal dos mil trece, tal y como se ilustra
a continuación:
Importes brutos correspondientes al cargo de Magistrado de Circuito para el Ejercicio Fiscal 2014
Magistrado de Circuito 2013
Magistrado de Circuito 2014
Diferencia
A) Sueldos y salarios: ********** **********1. Sueldo base ********** **********2. Compensación garantizada
********** **********
3. Prestaciones nominales ********** **********B) Prestaciones: ********** ********** **********4. Aportaciones a seguridad social
********** ********** **********
5. Ahorro solidario ********** ********** **********6. Prima vacacional ********** **********7. Aguinaldo ********** ********** **********8. Gratificación de fin de año
********** **********
9. Prima quinquenal ********** ********** **********10. Ayuda para despensa ********** **********11. Seguro de vida institucional
********** **********
12. Seguro colectivo de retiro
********** **********
13. Seguro de gastos médicos mayores
********** **********
14. Seguro de separación individualizado
********** ********** **********
15. Apoyo económico para la adquisición de vehículo
********** ********** **********
16. Asignaciones adicionales
********** **********
17. Estimulo por antigüedad
********** ********** **********
18. Ayuda de anteojos ********** **********19. Estimulo del día de la madre
********** **********
C) Pago por riesgo ********** **********20. Pago por riesgo ********** ********** **********REMUNERACIÓN TOTAL
ANUAL BRUTA********** ********** **********
92
SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
225. Adicionalmente a la remuneración total anual bruta, este Tribunal
Pleno advierte que la Comisión de Administración del Consejo de la
Judicatura Federal autorizó la entrega de apoyos adicionales a los
magistrados federales consistentes en el otorgamiento de vales de
gasolina por un monto de $********** (**********) mensuales —que
fueron incrementados a $********** (**********) en sesión del Pleno del
Consejo de la Judicatura Federal de siete de mayo de dos mil catorce
— y el incremento de tres a cinco salarios mínimos generales
vigentes por concepto de gastos de alimentación.
226. Con base en lo anterior, tenemos que el Consejo de la Judicatura
Federal no ha vulnerado la garantía de irreductibilidad remunerativa
prevista en el artículo 94, antepenúltimo párrafo, de la Constitución
Federal, en virtud de que la remuneración total anual bruta que los magistrados federales percibieron en el ejercicio fiscal dos mil trece permanece con el mismo monto total en el ejercicio fiscal en curso, esto es, el dos mil catorce (inclusive con apoyos
adicionales tales como vales de gasolina e incremento en el concepto
de gastos de alimentación), por lo cual no ha existido disminución en
los términos prohibidos por el precepto constitucional de referencia.
227. Cierto es que el monto del pago de riesgo tuvo una reducción, pues
para el ejercicio fiscal dos mil trece el monto de dicho concepto fue de
$********** (**********) y para el presente ejercicio fiscal es de
$********** (**********), también lo es que esa circunstancia por sí
misma no transgrede la garantía prevista en el antepenúltimo párrafo
del artículo 94 de la Ley Fundamental, pues dicha disposición se
contrae, por las razones antes precisadas, a impedir que la
remuneración total anual bruta de los magistrados federales sea
93
SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
disminuida, pero no proscribe realizar ajustes en los montos
específicos que la integran.
228. En el caso, este Tribunal Pleno considera que la emisión de las
“Políticas específicas correspondientes al Pago de Riesgo 2014 para
consejeros y titulares de órganos jurisdiccionales federales” aprobadas
por la Comisión de Administración del Consejo de la Judicatura
Federal, el veintisiete de marzo de dos mil catorce, a través de las
cuales operó la disminución con la que se ha dado cuenta respecto del
pago de riesgo para magistrados federales correspondiente al ejercicio
fiscal en curso, encontró justificación en la posibilidad de que la
remuneración total anual bruta de los magistrados federales rebasara
el monto de la remuneración que corresponde al Presidente de la
República, con lo cual se trastocaría el artículo 127, fracción II, de la
Constitución Federal.
229. Para demostrar lo anterior debe tenerse en cuenta que de las
constancias remitidas por el Consejo de la Judicatura Federal al rendir
su informe, se advierte que la disminución del “Pago de Riesgo 2014”
partió de hacer una proyección en torno a la remuneración total anual
bruta para el cargo de magistrado federal en relación con el
incremento del salario mínimo vigente para el ejercicio fiscal dos mil
catorce y el incremento de la tasa del Impuesto sobre la Renta que
ascendió de 30% a 35% para el mismo periodo.
230. Al respecto, el Consejo de la Judicatura Federal refiere en su informe
que la proyección arriba indicada consistió en identificar la totalidad de
percepciones ordinarias y extraordinarias que perciben los
Magistrados de Circuito, bajo el siguiente esquema:
2013 TABLA ISR 2014
DIFERENCIA
94
SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
REMUNERACIÓN TOTAL ANUAL BRUTAa) Sueldos y salarios: ********** ********** **********
i) Sueldo baseii) Compensación garantizadaiii) Prestaciones nominales
******************************
******************************
******************************
b) Prestaciones: ********** ********** -**********i) Aportaciones a seguridad socialii) Ahorro solidario (Artículo 100
de la Ley del ISSSTE)iii) Prima vacacionaliv)Aguinaldo (sueldo base y
compensación garantizada)v) Gratificación de fin de año
(comp. garantizada)vi)Prima quinquenal (antigüedad)vii) Ayuda para despensaviii) Seguro de vida institucionalix)Seguro colectivo de retirox) Seguro de gastos médicos
mayoresxi)Seguro de separación
individualizadoxii) Apoyo económico para la
adquisición de vehículoxiii) Asignaciones adicionalesxiv) Estimulo por antigüedadxv) Ayuda de anteojosxvi) Estimulo del día de la madre
**********
**********
******************************
**************************************************
**********
**********
****************************************
**********
**********
******************************
**************************************************
**********
**********
****************************************
**********
**********
******************************
**************************************************
**********
**********
****************************************
c) Pago por riesgo ********** ********** **********
231. De la proyección anterior se observa que, tal y como acertadamente
informa el Consejo de la Judicatura Federal, los conceptos que se
incrementan son las aportaciones a seguridad social y ahorro
solidario, como consecuencia del incremento en el monto del salario
mínimo, el cual pasó de $********** en el año dos mil trece a $********** en el año dos mil catorce.
232. Asimismo, se incrementan los conceptos de aguinaldo, seguro de
separación individualizada, apoyo económico para adquisición de
vehículo y estímulo por antigüedad, al ser rubros que se encuentran
sujetos a la aplicación de la tasa del Impuesto sobre la Renta, cuyo
95
SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
porcentaje se incrementó del treinta al treinta y cinco por ciento para el
ejercicio fiscal en curso.
233. Por último, se incrementó la prima quinquenal cuya diferencia
obedeció al aumento en el monto de esa percepción considerando el
máximo a pagar (**********) de $********** (**********) a $********** (**********).
234. En suma, la remuneración total anual bruta dos mil catorce para el
cargo de magistrado de circuito hubiera ascendido a $**********
(**********), mientras que la remuneración total anual bruta para el
Presidente de la República durante el mismo periodo es de $**********,
tal y como se indica en el Capítulo III. “De los Servicios Personales”,
artículo 21, fracción II, inciso c y anexo 22.1.3 del Presupuesto de
Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil catorce,
publicado en el Diario Oficial de la Federación el tres de diciembre de
dos mil trece.
235. En consecuencia, el veintisiete de marzo de dos mil catorce, el Oficial
Mayor, el Secretario Ejecutivo de Administración y el Director General
de Recursos Humanos del propio Consejo presentaron a la Comisión
de Administración el Punto para Acuerdo NOTC/SEA/DGRH/16/2014
por medio del cual hicieron del conocimiento de ese cuerpo colegiado
los “Lineamientos Homologados sobre Remuneraciones para los
Servidores Públicos del Poder Judicial de la Federación”, los
“Lineamientos Homologados sobre apoyos para Servidores Públicos
del Poder Judicial de la Federación” para el ejercicio dos mil catorce y
el calendario de pagos de ese mismo periodo, autorizados por el
Comité Coordinador para Homologar Criterios en Materia
Administrativa e Interinstitucional del Poder Judicial de la Federación.
96
SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
236. Asimismo, se solicitó la autorización de las Políticas Específicas
correspondientes al “Pago por Riesgo 2014” para los Consejeros y
titulares de los Órganos Jurisdiccionales Federales. En el Punto para
Acuerdo de que se trata se realizó, en este tema, el siguiente análisis:
“[…] dentro del “Manual que regula las Remuneraciones para los Servidores Públicos del Poder Judicial de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil catorce”, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 27 de febrero de 2014, se incorpora el Anexo 2, el cual se integra de las percepciones netas que reciben los servidores públicos del PJF, entre las que se encuentra las relativas al Puesto de Consejero (Tercero Transitorio), Consejero, Magistrado de Circuito y Juez de Distrito, por lo que al ejecutar el cálculo partiendo de los importes brutos que se tienen actualmente autorizados en la Remuneración Total Anual (RTA) publicado en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio fiscal 2014 y la tabla de la tarifa del Impuesto sobre la Renta vigentes para el presente año, la cual se incrementó de un 30% a un 35%, la remuneración bruta rebasa la publicada para el Presidente de la República, por lo que las Direcciones Generales de Programación y Presupuesto y de Recursos Humanos, realizaron cálculos necesarios considerando un ajuste en el concepto de Pago por Riesgo para el puesto de Consejero (Tercero Transitorio), Consejero y Magistrado de Circuito, para quedar como sigue:
NIVEL PAGO POR RIESGO 1RA PARTE 14 DE
ABRIL DE 2014
PAGO POR RIESGO 2DA PARTE 18 DE AGOSTO DE 2014
PAGO POR RIESGO 3RA PARTE 28 DE NOVIEMBRE DE 2014
TOTAL PAGO POR RIESGO 2013 (SIC)
CONSEJERO (3RO TRANSITORIO)
********** **********
CONSEJERO ********** **********MAGISTRADO DE CIRCUITO
********** ********** ********** ********** **********
JUEZ DE DISTRITO ********** ********** ********** ********** **********
[…]”.
237. Con base en lo anterior, la Comisión de Administración en su décimo
segunda sesión ordinaria de veintisiete de marzo de dos mil catorce
97
SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
acordó tomar conocimiento de los lineamientos arriba indicados y
autorizar la Políticas específicas correspondientes al pago de riesgo
para el ejercicio fiscal en curso. Todo ello fue dado a conocer
mediante el oficio ********** emitido por la Secretaría Técnica de la
Comisión de Administración en esa misma fecha.
238. Así, la remuneración total anual bruta para el cargo de magistrado de
circuito quedó establecida (ya con la reducción al Pago de Riesgo) en
la cantidad de $********** (**********), esto es, en un monto menor a la
que corresponde para el Presidente de la República.
239. De lo hasta aquí expuesto se deduce que la motivación de la Comisión
de Administración para autorizar la reducción del pago de riesgo para
los magistrados federales estribó en que al ejecutar el cálculo de la
Remuneración Anual Total Bruta de los puestos de Consejero de la
Judicatura Federal y Magistrado de Circuito en relación con el
tabulador del Impuesto sobre la Renta a tasa de 35% se obtenía que
la remuneración de dichos servidores públicos rebasaba la
remuneración bruta publicada para el Presidente de la República.
240. Al respecto debe recordarse que el artículo 127 de la Constitución
Federal, específicamente en lo concerniente a la regulación de las
remuneraciones de todos los servidores públicos del país, fue el
resultado de un complejo proceso legislativo89, mismo que a
89 En ese sentido véanse: “Comentario al artículo 127” en Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada, México, UNAM, 1985, pp. 318-319; Mijangos Borja, María de la Luz, “Comentario al artículo 127”, Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus Constituciones, 4a. ed., México, Cámara de Diputados, LV legislatura, t. XII, 1994, pp. 1019-1024; Nieto Castillo, Santiago, “Comentario al artículo 127” en Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada, 19a. ed., México, UNAM, 2006, t. V, p. 81, y Carbonell, Miguel, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada, México, Editorial Porrúa-UNAM-Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 2007, pp. 787-788.
98
SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
continuación se expondrá, de un modo general, y para un mejor
entendimiento del caso:
a) Iniciativas ante la Cámara de Senadores.
241. El nueve de noviembre de dos mil seis, diversos senadores del Partido
de la Revolución Democrática, del Trabajo y Convergencia,
presentaron una iniciativa de reforma constitucional en la que
lamentaban la ausencia de una política ordenadora de las
percepciones en los ámbitos del Poder Público (Federación, Estados,
Distrito Federal y Municipios) y sus diversas formas de expresión
(poderes y órganos)90. En el documento se resalta genéricamente que
el sueldo de los servidores públicos es adicionado con otras
percepciones, de forma discrecional y aparentemente sin apoyo en lo
aprobado en los presupuestos respectivos. Por ello, los senadores
autores de la adición de un segundo párrafo del artículo 127,
consideraban que era indispensable la dignificación de la función
pública, mediante el establecimiento de sueldos adecuados y
transparentes, que no fuesen aumentados mediante argucias
administrativas.
242. La adición constitucional se justificaba a fin de sentar la base común,
suprema y obligatoria para todos los ámbitos del sistema federal,
respecto de las remuneraciones de los servidores públicos. El
segundo párrafo propuesto para el artículo 127 indicaba un sueldo
máximo anual de treinta y tres mil veces el salario mínimo general
diario vigente para el Distrito Federal, destinado a todos los servidores
públicos del Estado mexicano, que debería incluir toda percepción,
directa o indirecta, en efectivo o en especie, a que tendrían derecho
90 Gaceta del Senado de 9 de noviembre de 2006.
99
SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
dichos servidores, exponiéndose de forma sumamente extensa y
puntillosa las percepciones. También se establecían que los
servidores públicos, sin distinción, que tuviesen más de un empleo,
pensión o jubilación, estarían impedidos para recibir una remuneración
total o mayor que la prevista en la iniciativa, planteándoles la
alternativa de decidir a qué percepción renunciarían. Eran fijadas las
prohibiciones de percepciones personales simuladas y de otorgar
jubilaciones, pensiones o haberes de retiro por servicios prestados, sin
tener apoyo en una ley o decreto del poder legislativo.
243. El tercer transitorio de la iniciativa proponía que las percepciones de
los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los
magistrados del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
los magistrados de Circuito, los jueces de Distrito y los consejeros de
la Judicatura Federal, permaneciesen incólumes, por respeto al
mandato prohibitivo del artículo 94 de la Constitución de no disminuir
dichas percepciones durante el tiempo de sus encargos. De igual
forma, se planteó que las percepciones de los integrantes del Consejo
General del Instituto Federal Electoral fuesen mantenidas en sus
términos a la entrada en vigor de la reforma, debido a que la
Constitución señala que éstas deben ser iguales a las de los ministros
de la Suprema Corte. Sin embargo, se preveía que, a partir de la
entrada en vigor del decreto, estos servidores públicos,
adicionalmente al sueldo nominal señalado en los presupuestos
vigentes, no podrían recibir, bonos, ayudas, premios, recompensas,
estímulos, gastos de representación, comisiones, compensaciones o
cualquier otra remuneración en dinero o en especie.
100
SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
244. La iniciativa fue enviada a las Comisiones Unidas de Puntos
Constitucionales y de Estudios Legislativos, Segunda.
245. Posteriormente, el Presidente de la República presentó su iniciativa
sobre la misma temática, ante la Comisión Permanente, proponiendo
la reforma de los artículos 73, fracción XI, y 12791. En la parte
considerativa del documento se reconocía la necesidad nacional de
contar con servidores públicos competentes, profesionales y honestos,
que perciban remuneraciones adecuadas y dignas, sin descuidar las
posibilidades presupuestales del Estado y la realidad económica del
país.
246. El objeto de la iniciativa consistía en ajustar el régimen constitucional
que sustenta las remuneraciones de todos los servidores públicos del
país, “a fin de crear un justo y verdadero equilibrio entre la realidad
económica que viven los gobernados y el eficiente desempeño del
cargo con la remuneración que reciben sus gobernantes.” De forma
sintética, el Ejecutivo federal consideraba que las remuneraciones
deberían mantenerse ajenas a todo exceso, reconociendo
disparidades entre ingresos exageradamente elevados y regiones del
país con población en extrema miseria y carente de servicios públicos
básicos, que provocan expresiones de irritación social.
247. La propuesta presidencial consistió en la reforma de la fracción XI del
artículo 73, a fin de que el Congreso de la Unión tuviera la facultad de
expedir una ley nacional que estableciese las bases para fijar las
remuneraciones de los servidores públicos de todos los poderes y
órganos del Estado Mexicano, en los términos del artículo 127. En
cuanto a este precepto, se sugería su reforma total. Además de
91 Gaceta del Senado de 25 de enero de 2007.
101
SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
conservarse, de forma condensada, la previsión fundamental de que
los servidores públicos recibirán remuneraciones adecuadas e
irrenunciables por el desempeño de su función, empleo, cargo o
comisión, se proponía que el artículo 123 se desenvolviese ocho
bases (en apartados) que regirían el sistema de las remuneraciones:
a) definición constitucional de las remuneraciones, b) fijación de la
remuneración del Presidente de la República como tope salarial a
nivel nacional, c) prohibición de que un servidor público percibiese una
remuneración mayor a la concedida a su superior jerárquico
inmediato, d) consagración de un conjunto de principios
constitucionales aplicables a la fijación presupuestal de los montos
mínimos y máximos de las remuneraciones, e) especificación en las
remuneraciones de la totalidad de las contraprestaciones, f) publicidad
de tabuladores y remuneraciones, g) proporcionalidad de las
remuneraciones y h) creación de órganos colegiados para la fijación
de los tabuladores.
248. En cuanto a los transitorios del decreto de reforma constitucional
propuesto por el Ejecutivo, se establecía que a) entraría en vigor al día
siguiente de su publicación en Diario Oficial de la Federación; b) las
remuneraciones de los servidores públicos que, a la fecha de entrada
en vigor del decreto rebasen aquéllas correspondientes al Ejecutivo de
la Unión o las de su superior jerárquico, deberán ajustarse a lo
dispuesto en el artículo 127, a más tardar al inicio del ejercicio fiscal
2008, en el entendido de que la reforma propuesta aparecería en ese
año, y c) el Presidente de la República llevaría a cabo un estudio a
nivel nacional de las remuneraciones de los servidores públicos, para
contar con un marco de referencia y definir la metodología para la
valuación de puestos y recomendaciones en cuanto a los esquemas
102
SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
de remuneraciones, para lo cual todos los órganos públicos, sin
excepción, le harían llegar la información que el Ejecutivo le
requiriese.
249. En el caso de esta iniciativa, fue remitida a la Comisión de Puntos
Constitucionales del Senado92.
b) Primer dictamen de la Cámara de Senadores.
250. Las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios
Legislativos, Segunda, emitieron el dictamen correspondiente a las
iniciativas de modificación constitucional dedicadas a las
remuneraciones de los servidores públicos93. Después de relacionar
las dos iniciativas y resumir el contenido de las mismas, las
dictaminadoras consideraron viables las propuestas, en especial la
necesidad de reformar el artículo 127, mas estimaron que deberían
introducirse modificaciones sustanciales de forma puntual: a) por
respeto a la autonomía de los Estados y del Distrito Federal, se
determinó improcedente la reforma de la fracción XI del artículo 73; b)
cambiar el acápite del artículo 127, en lo tocante a la enumeración un
poco más precisa de los ámbitos del sistema federal mexicano,
poderes, órganos y entes públicos, así como agregar la
proporcionalidad de las remuneraciones con respecto a las
responsabilidades de los empleos públicos; c) equiparar las figuras de
remuneración y retribución, además de ampliar los conceptos que las
abarcan; d) si bien se reconocieron a las pensiones y jubilaciones
como derechos sociales de los trabajadores, y no ser parte de la
remuneración de un servidor público, las comisiones examinaron la
92 Por acuerdo de la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Senadores, aprobado por el pleno de ésta el 27 de febrero de 2007, se modificó el turnó y se decidió también remitir la iniciativa presidencial a la Comisión de Estudios Legislativos, Segunda.93 Gaceta del Senado de 12 de marzo de 2007.
103
SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
problemática de las “jubilaciones tempranas”, fuente de inconformidad
pública, y sugirieron la proscripción constitucional de jubilaciones,
pensiones, haberes de retiro y liquidaciones por servicios prestados
que no estuviesen asignadas por la ley, decreto legislativo, contrato
colectivo o condiciones generales de trabajo; e) advertir que tener
como referente de tope salarial máximo a la remuneración del Titular
del Ejecutivo de la Unión, de ninguna manera debe ser interpretado
como una preeminencia constitucional de dicho poder federal sobre
los otros; f) reconocer la legitimidad de que, en algunos casos, existen
servidores públicos que pueden desempeñar varios empleos, por lo
que se consideró preciso aclarar que el excedente de sus
remuneraciones debería ser a consecuencia del desempeño de varios
cargos públicos y la suma de dichas retribuciones no podría exceder la
mitad de la remuneración establecida para el Presidente de la
República en el presupuesto correspondiente; g) retirar la referencia a
“contraprestaciones”, para mejor emplear los términos “elementos fijos
y variables”, conforme a lo dispuesto en las materias laboral y de la
seguridad social; h) proponer una facultad coincidente para el
Congreso de la Unión, las legislaturas locales y la Asamblea
Legislativa del Distrito Federal para expedir leyes reglamentarias, en
sus respectivos ámbitos, del artículo 127, así como para que las
mismas estableciesen sanciones penales y administrativas de las
conductas que impliquen el incumplimiento o la elusión por simulación
de lo establecido en dicho precepto constitucional; i) crear una
indefectible concordancia entre el nuevo artículo 127 con los artículos
75 (señalamiento de remuneraciones en el Presupuesto de Egresos
de la Federación), 115, fracción IV (mandato a los presupuestos
municipales de señalar remuneraciones de los servidores públicos) y
123, apartado B, fracción IV (salarios de los trabajadores al servicio
104
SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
del Estado); j) cambio de técnica legislativa al artículo 127 (de
apartados a fracciones de numeral 9 romano), k) la declaración de
preeminencia del artículo 127 sobre cualquier otra disposición que
establezca y regule remuneraciones a servidores públicos, sea en la
Constitución o en cualquier otro ordenamiento (último párrafo del
numeral citado), y l) ampliación del régimen transitorio del Decreto de
reformas a la Constitución.
c) La discusión en la Cámara de Senadores.
251. El dictamen con proyecto de decreto que reformaba los artículos 75,
115, 123 y 127, fue discutido en la sesión plenaria del doce de marzo
de dos mil siete, donde hicieron uso de la palabra los senadores
**********, ********** y **********, a favor del dictamen. El proyecto de
decreto fue aprobado por 105 votos, sin voto alguno en contra,
pasando a la colegisladora.
d) El dictamen de la Cámara de Diputados.
252. La minuta del Senado fue presentada ante el pleno de la colegisladora
en su sesión del quince de marzo de dos mil siete, turnándose a la
Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de la Función
Pública, las que formularon su dictamen en marzo de dos mil nueve94.
253. Antes de entrar al contenido de la minuta senatorial, las comisiones
dictaminadoras relacionaron como antecedentes a un conjunto de
catorce iniciativas de reforma constitucional suscritas por diputados
federales, en lo individual o en nombre de los grupos parlamentarios, o
provenientes de las legislaturas locales, presentadas entre 2002 y 94 Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados de 26 de marzo de 2009.
105
SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
2008, que coincidían con la materia del documento enviado por el
Senado: la regulación de las remuneraciones de los servidores
públicos. Esta es una muestra de la gran preocupación por tratar de
establecer nuevos referentes en la Ley Fundamental para fijar límites
objetivos y permanentes a las percepciones de los servidores públicos
del Estado Mexicano, a fin de superar la fijación salarial arbitraria y
excesiva.
254. Las comisiones expresaron su concurrencia con la voluntad de la
colegisladora de fijar un marco constitucional para las remuneraciones
de los servidores públicos, sin desconocer las iniciativas allegadas a la
Cámara de Diputados, por lo que, en aras de enriquecer y fortalecer lo
aprobado por el Senado, se propusieron modificaciones a lo aprobado
por la colegisladora. El dictamen abundó sobre la desproporción entre
los salarios de los altos funcionarios del Estado Mexicano y la
situación de la economía nacional, sin omitir la reprobación del cuerpo
social a las tendencias de asignar remuneraciones conforme a la
apreciación personal del servidor público y de establecer en
instrumentos laborales liquidaciones ominosas para ciertos servidores
públicos.
255. Las modificaciones a la minuta fueron las siguientes: a) la inclusión de
los tabuladores desglosados de las remuneraciones que se propone
perciban sus servidores públicos para la Federación, los Estados, los
municipios y el Distrito Federal, en sus respectivos presupuestos de
egresos, lo que implicaría, para dicho orden de entidades, la adición
de dos párrafos al artículo 75, la reforma del párrafo cuarto de la
fracción IV del artículo 115, la adición de dos párrafos a la fracción I
del artículos 116 y el agregado de un segundo párrafo al inciso b) de
la fracción V, apartado C, del artículo 122; b) una reordenación de los
106
SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
términos de la fracción IV del apartado B del artículo 123; c) exclusión
de la fracción I del artículo 127, de las aportaciones a fondos de retiro
o de ahorro como parte de las remuneraciones; d) modificación de la
fracción II del artículo 127 para vincularla con la fracción I del mismo
numeral; e) cambio a la fracción III del artículo 127, para agregar la
permisión de que un servidor público supere la remuneración de su
superior jerárquico cuando su percepción sea producto de las
condiciones generales de trabajo derivado de un trabajo técnico
calificado o por especialización en su función; f) adición a la fracción
IV del 127, para que la referencia de préstamos y créditos en el
conjunto de percepciones extraordinarias que deben estar señaladas
en la ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones
generales de trabajo, así como la aclaración de que dichos conceptos
no formarán parte de la remuneración y que los servicios de seguridad
social quedasen excluidos de aquélla, cuando los servidores públicos
por razón del cargo desempeñado así lo requieran; g) eliminación del
último párrafo del artículo 127, que establecía la preeminencia de este
precepto sobre otras prescripciones de la misma Constitución y de
otros ordenamientos; y h) modificaciones al transitorio tercero del
decreto.
256. El 31 de marzo de 2009 el proyecto de decreto fue aprobado en la
Cámara de Diputados con 365 votos a favor, uno en contra y dos
abstenciones, y por los cambios introducidos fue devuelto a la Cámara
de Senadores para los efectos de lo dispuesto en el apartado E del
artículo 72.
e) El segundo dictamen de la Cámara de Senadores.
107
SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
257. El dos de abril de dos mil nueve, la minuta proveniente de la
colegisladora fue turnada a las Comisiones Unidas de Puntos
Constitucionales y de Estudios Legislativos, Segunda, las que
emitieron dictamen el veintiuno de abril de dos mil nueve95. En el
dictamen, después de resumir el contenido de la minuta y destacar los
cambios aprobados por la Cámara de Diputados, se concluye que las
modificaciones introducidas son procedentes y viables en sus
términos. En todo caso, se propuso una adecuación menor de orden
gramatical en el párrafo segundo, del inciso b) de la fracción V de la
Base Primera, del apartado C del artículo 122.
258. El veintiocho de abril de dos mil nueve, después de las intervenciones
de los senadores **********, **********, ********** y **********, apuntalando el contenido de la reforma constitucional, el proyecto de
decreto que reforma y adiciona los artículos 75, 115, 116, 122, 123 y
127, fue aprobado en la Cámara de Senadores con 82 votos a favor,
remitiéndose a las legislaturas locales para los efectos del artículo 135
de la Ley Fundamental.
f) Cómputo de los votos de las legislaturas locales y declaratoria de reforma y adición constitucional.
259. La Comisión Permanente, en su sesión de veintidós de julio de dos mil
nueve, llevó a cabo el cómputo de 17 votos aprobatorios del proyecto
de Decreto en la materia de remuneraciones de los servidores
públicos, por lo que formuló la declaratoria de aprobación del decreto
de reformas y adiciones a los artículos 75, 115, 116, 122, 123 y 127.
En consecuencia, se ordenó enviar el Decreto al Presidente de la
República para su promulgación, siendo publicado en el Diario Oficial
de la Federación de veinticuatro de agosto de ese mismo año, 95 Gaceta del Senado de 29 de abril de 2007.
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
entrando en vigor al día siguiente de su publicación (transitorio primero
del Decreto).
260. Con base en el proceso legislativo arriba descrito, el artículo 127,
fracción II, de la Constitución Federal quedó establecido, en lo que a
esta resolución interesa, en los siguientes términos:
“Artículo 127. Los servidores públicos de la Federación, de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios, de sus entidades y dependencias, así como de sus administraciones paraestatales y paramunicipales, fideicomisos públicos, instituciones y organismos autónomos, y cualquier otro ente público, recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que deberá ser proporcional a sus responsabilidades.
Dicha remuneración será determinada anual y equitativamente en los presupuestos de egresos correspondientes, bajo las siguientes bases:
[…]
II. Ningún servidor público podrá recibir remuneración, en términos de la fracción anterior, por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, mayor a la establecida para el Presidente de la República en el presupuesto correspondiente”.
261. De dicho precepto se sigue, indefectiblemente, que ningún servidor
público puede recibir remuneración, por el desempeño de su función,
empleo, cargo o comisión, mayor a la establecida para el Presidente
de la República en el presupuesto correspondiente.
262. De ahí que la actuación del Consejo de la Judicatura Federal fue
acorde al marco fundamental que regula las remuneraciones de todos
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
los servidores públicos del país, incluidos los funcionarios judiciales
tutelados por el artículo 94, antepenúltimo párrafo, de la Constitución
Federal, tal y como enseguida se demostrará.
263. En efecto, sí derivado del incremento en el salario mínimo vigente
para el año dos mil catorce, así como el incremento de la tasa del
Impuesto sobre la Renta, la remuneración total anual bruta de los
magistrados federales excedería la prevista para el titular del Poder
Ejecutivo de la Unión, entonces el Consejo de la Judicatura Federal,
en su carácter órgano de administración del Poder Judicial de la
Federación, debía proceder a realizar los ajustes en los conceptos de
aquella remuneración que estimará más adecuados para evitar la
transgresión del artículo 127, fracción II, de la Constitución Federal.
264. Sin que pueda con ello estimarse vulnerada la garantía de
irreductibilidad remunerativa, pues como ya ha sido demostrado, para
el ejercicio fiscal dos mil catorce, los magistrados federales tienen
asignada una remuneración anual bruta equivalente a $********** (**********), la cual es exactamente igual a la que percibieron en el
ejercicio fiscal dos mil trece.
265. De igual forma, el hecho de que el incremento al 35% de la tasa del
Impuesto sobre la Renta haya impactado en algunos de los conceptos
que integran la referida remuneración total anual bruta no puede
considerarse como una transgresión de la garantía jurisdiccional
prevista por el artículo 94, antepenúltimo párrafo, de la Constitución
Federal, pues esa medida, en tanto corresponde al ámbito tributario o
de las contribuciones, es de carácter general y no sólo aplicable a los
funcionarios judiciales.
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
266. Por tanto, si como ya ha sido analizado previamente, la garantía
jurisdiccional en cuestión tiene como finalidad evitar presiones de
carácter presupuestal dirigidas específicamente a los juzgadores,
comprometiendo con ello su independencia e imparcialidad, entonces
no puede estimarse que una medida de carácter general, en este caso
el incremento de la tasa del Impuesto sobre la Renta, traiga consigo
un atentado especifico en contra de los funcionarios judiciales,
máxime que dicha tasa es aplicable para todos aquellos
contribuyentes que se ubiquen en los supuestos de causación en
materia de renta.
267. Suponer lo contrario traería consigo desnaturalizar la garantía de
jurisdiccional de irreductibilidad remunerativa de los juzgadores, pues
so pretexto de preservar su independencia e imparcialidad se les
estaría otorgando un régimen fiscal especial y privilegiado frente al
resto de servidores públicos del país y, en general, de cualquier
contribuyente de la República.
268. No pasa inadvertido para este Tribunal Pleno lo argumentado por los
magistrados solicitantes en el sentido de que el Consejo de la
Judicatura Federal debió optar por otra serie de medidas para hacer
los ajustes correspondientes a efecto, inclusive, de generar economías
en el ejercicio del presupuesto correspondiente a los tribunales del
país, en los siguientes términos:
“a) El 5% de la partida de sueldos correspondiente al personal de mandos medios y superiores, aplicaría al Oficial Mayor, Directores Generales, Director de Área y en general a todos aquellos mandos medios y superiores que no tuvieran cargos protegidos por el artículo 94 constitucional (Ministros, Magistrados y Jueves) o, mejor aún:
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
b) Las economías del 5% en la partida de sueldos correspondientes al personal de mandos medios y superiores, se tomarían de los puestos que hubieren quedado vacantes por renuncias, retiros, suspensiones, destituciones y, desde luego, de aquellos órganos jurisdiccionales de nueva creación, que hubieren demorado en instalarse, por razones ajenas a la voluntad del Consejo de la Judicatura Federal”.
269. Sin embargo, dichas manifestaciones en nada varía la conclusión
alcanzada por este Alto Tribunal en torno a la posibilidad de realizar
ajustes en los rubros que integran la remuneración total anual bruta de
los Magistrados de Circuito y, además, parten de la premisa errónea
de que por el sólo hecho de que el Consejo de la Judicatura Federal
no adoptó los mecanismos que ahora refieren los magistrados, es
decir, producir economías a partir de otras fuentes de ingreso se
trastoca el orden constitucional, lo cual, como ya se demostró, no es
así, pues por una parte la reducción del pago de riesgo para el cargo
de Magistrado de Circuito se hizo respetando el alcance de la garantía
de irreductibilidad remunerativa y, por otra parte, es al Consejo de la
Judicatura Federal al que, en tanto órgano de administración,
corresponde fijar en qué términos proceden los ajustes a cada uno de
los rubros que integran la remuneración de los magistrados, siempre
que se respete el monto total protegido por el artículo 94 de la
Constitución Federal.
270. Ello, en el entendido de que esta resolución no prejuzga sobre
modificaciones a rubros distintos al pago por riesgo que pudieren
incidir en el cálculo de otras prestaciones, tales como el aguinaldo, la
prima vacacional o el seguro de separación individualizado, o bien, las
aportaciones de seguridad social o las pensiones, entre otras, pues en
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
el caso, el pago por riesgo no es un elemento que trascienda a tales
conceptos, al no formar parte de la base para realizar el cálculo
respectivo.
271. Aunado a lo anterior, la interpretación conforme a que aluden los
solicitantes tampoco resultaba procedente, pues sí como ya quedó
esclarecido, la actuación administrativa desplegada por el Consejo de
la Judicatura Federal no trastocó la garantía jurisdiccional de
seguridad económica relativa a la irreductibilidad remunerativa de los
magistrados federales, entonces no existía necesidad alguna de
proceder a una interpretación conforme que, como presupuesto lógico,
implica la existencia de una interpretación normativa inconstitucional,
la cual, se insiste, no aconteció en el caso que se analiza96.
96 En ese sentido resulta ilustrativa la tesis aislada P. IV/2008, de rubro y texto siguientes: “INTERPRETACIÓN CONFORME EN ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD, CUANDO UNA NORMA ADMITA VARIAS INTERPRETACIONES DEBE PREFERIRSE LA COMPATIBLE CON LA CONSTITUCIÓN. La interpretación de una norma general analizada en acción de inconstitucionalidad, debe partir de la premisa de que cuenta con la presunción de constitucionalidad, lo que se traduce en que cuando una disposición legal admita más de una interpretación, debe privilegiarse la que sea conforme a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Entonces, cuando una norma legal admita distintas interpretaciones, algunas de las cuales podrían conducir a declarar su oposición con la Ley Suprema, siempre que sea posible, la Suprema Corte de Justicia de la Nación optará por acoger aquella que haga a la norma impugnada compatible con la Constitución, es decir, adoptará el método de interpretación conforme a ésta que conduce a la declaración de validez constitucional de la norma impugnada, y tiene como objetivo evitar, en abstracto, la inconstitucionalidad de una norma; sin embargo, no debe perderse de vista que la acción de inconstitucionalidad es un medio de control que tiene como una de sus finalidades preservar la unidad del orden jurídico nacional, a partir del parámetro constitucional; como tampoco debe soslayarse que tal unidad se preserva tanto con la declaración de invalidez de la disposición legal impugnada, como con el reconocimiento de validez constitucional de la norma legal impugnada, a partir de su interpretación conforme a la Ley Suprema, ya que aun cuando los resultados pueden ser diametralmente diferentes, en ambos casos prevalecen los contenidos de la Constitución. En consecuencia, el hecho de que tanto en el caso de declarar la invalidez de una norma legal, como en el de interpretarla conforme a la Constitución, con el propósito de reconocer su validez, tengan como finalidad salvaguardar la unidad del orden jurídico nacional a partir del respeto y observancia de las disposiciones de la Ley Suprema, este Tribunal Constitucional en todos los casos en que se cuestiona la constitucionalidad de una disposición legal, debe hacer un juicio razonable a partir de un ejercicio de ponderación para verificar el peso de los fundamentos que pudieran motivar la declaración de invalidez de una norma, por ser contraria u opuesta a un postulado constitucional, frente al peso derivado de que la disposición cuestionada es producto del ejercicio de las atribuciones del legislador y que puede ser objeto de una interpretación que la haga acorde con los contenidos de la Ley Suprema, debiendo prevalecer el que otorgue un mejor resultado para lograr la observancia del orden dispuesto por el Constituyente y el órgano reformador de la Norma Suprema”. Consultable en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVII, Febrero de 2008, Página: 1343 y Registro 170280.
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
272. Tampoco se soslaya lo argumentado por los magistrados solicitantes
en torno a que el pago de riesgo es una prestación nominal y, por
ende, está previsto en la excepción del artículo Tercero Transitorio del
Decreto de reforma constitucional publicado en el Diario Oficial de la
Federación el veinticuatro de agosto de dos mil nueve, relativa a que
“las retribuciones nominales señaladas en los presupuestos vigentes
superiores al monto máximo previsto en la base II del artículo 127 de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se
mantendrán durante el tiempo que dure su encargo”.
273. No obstante, dicho argumento parte también de una premisa
equivocada, tal y como enseguida se demostrará. El Decreto por el
que se reforman y adicionan los artículos 75, 115, 116, 122, 123 y 127
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
publicado el veinticuatro de agosto de dos mil nueve, tuvo los
siguientes artículos transitorios:
“Primero. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Las disposiciones que contravengan el presente Decreto quedarán sin efecto.
Segundo. Las remuneraciones que en el actual ejercicio sean superiores a la máxima establecida en el presente Decreto, deberán ser ajustadas o disminuidas en los presupuestos de egresos correspondientes al ejercicio fiscal del año siguiente a aquél en que haya entrado en vigor el presente Decreto.
Tercero. A partir del ejercicio fiscal del año siguiente a aquél en que haya entrado en vigor el presente Decreto las percepciones de los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los magistrados del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, los magistrados de Circuito, los jueces de Distrito, los
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
consejeros de la Judicatura Federal, los integrantes del Consejo General del Instituto Federal Electoral y los magistrados y jueces de los Poderes Judiciales Estatales, que actualmente estén en funciones, se sujetarán a lo siguiente:
a) Las retribuciones nominales señaladas en los presupuestos vigentes superiores al monto máximo previsto en la base II del artículo 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se mantendrán durante el tiempo que dure su encargo. b) Las remuneraciones adicionales a las nominales, tales como gratificaciones, premios, recompensas, bonos, estímulos, comisiones, compensaciones, y cualquier remuneración en dinero o especie, sólo se podrán mantener en la medida en que la remuneración total no exceda el máximo establecido en la base II del artículo 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
c) Los incrementos a las retribuciones nominales o adicionales sólo podrán realizarse si la remuneración total no excede el monto máximo antes referido.
Cuarto. El Congreso de la Unión, las Legislaturas de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en el ámbito de su competencia, deberán expedir o adecuar la legislación, de conformidad con los términos del presente Decreto, dentro de un plazo de 180 días naturales siguientes a su entrada en vigor.
Quinto. El Congreso de la Unión, las Legislaturas de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en el ámbito de su competencia, deberán tipificar y sancionar penal y administrativamente las conductas de los servidores públicos cuya finalidad sea eludir lo dispuesto en el presente Decreto, dentro de un plazo de 180 días naturales siguientes a su entrada en vigor”.
274. Como se observa, el artículo Segundo Transitorio establece la regla
general relativa a que las remuneraciones que en el ejercicio fiscal dos
mil nueve fueran superiores a la máxima establecida en la reforma
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
constitucional, deberían ser ajustadas o disminuidas en los
presupuestos de egresos correspondientes al ejercicio fiscal del año
siguiente, es decir, el correspondiente a dos mil diez.
275. En el artículo Tercero Transitorio se prevé una serie de reglas
especiales dirigidas a las percepciones de los ministros de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, los magistrados del Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación, los magistrados de Circuito, los
jueces de Distrito, los consejeros de la Judicatura Federal, los
integrantes del Consejo General del Instituto Federal Electoral y los
magistrados y jueces de los Poderes Judiciales Estatales, que en el
año dos mil nueve estuvieran en funciones.
276. Al respecto, se destaca que en el inciso a) de ese mismo artículo
transitorio se determinó, como reconocen los magistrados solicitantes,
que las retribuciones nominales señaladas en los presupuestos
vigentes, superiores al monto máximo previsto en la base II del
artículo 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, se mantendrían durante el tiempo que durara el encargo
de los servidores públicos referidos con antelación.
277. De lo anterior se sigue, en principio, que el concepto excepcional que
podría ser preservado aun cuando excediera el monto máximo
establecido en la Constitución Federal para los cargos y bajo las
condiciones antes descritas, lo es el de retribuciones o prestaciones nominales señaladas en los presupuestos vigentes en el ejercicio
fiscal dos mil nueve (año en el que entró en vigor dicha reforma
constitucional).
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
278. En este sentido, en el Manual que regula las remuneraciones de los
servidores públicos del Poder Judicial de la Federación”, publicado el
veintisiete de febrero de dos mil catorce en el Diario Oficial de la
Federación, se prevé al pago de riesgo como un concepto distinto al de prestaciones nominales, tal y como se advierte del
Presupuesto Analítico de Plazas del Poder Judicial de la Federación
para el Ejercicio Fiscal 2014, que en la parte que interesa establece:
Percepciones mensuales netas 2014 Percepciones anuales netas 2014
Descripción Sueldo
Base
Compensa
ciones
garantizad
as
Total
sueldo
básico
mensual
Prestaciones nominales
Prima
Vacacional
Aguinaldo Asig.
Adicio
nales
Pago por riesgo
Magistrado
de Circuito
********** $********** $********** $********** $********** $**********. $**********
279. No obsta a lo anterior, lo referido por el representante común de los
magistrados solicitantes al desahogar la vista sobre el proyecto de
resolución preliminar, en el sentido de que, conforme al referido
Manual de Remuneraciones, el pago por riesgo sí es una prestación
nominal.
280. Según indican los magistrados, ello es así, debido a que el punto “4”
de dicho instrumento normativo indica que las prestaciones nominales
“son las que se encuentran en el tabulador de sueldos, diferentes al
sueldo básico”, por lo que si el pago por riesgo se encuentra en el
tabulador de referencia, al estar numerado en el punto “8.3.3. del
propio Manual”, y es distinto al sueldo básico, entonces, es una
prestación nominal.
281. Sin embargo, tales argumentos parten de premisas incorrectas al
asumir que el “Pago por Riesgo” es una prestación nominal y que
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
forma parte del tabulador a que se refiere el Manual de
Remuneraciones del Poder Judicial de la Federación, tal y como
enseguida se demostrará.
282. A partir de una lectura sistemática del Manual de referencia, se
advierte que al establecer en su capítulo VII el sistema de
percepciones (ya transcrito en esta resolución), se distingue entre los
rubros de “4. Prestaciones Nominales” y “8. Prestaciones”, en cuyo
sub-rubro “8.3. Otras Prestaciones” se incluye al “Pago por Riesgo”,
con el número “8.3.3”, en los siguientes términos:
“VII. SISTEMA DE PERCEPCIONES. […].
Sueldo y Prestaciones.
1. Sueldo Base.- Remuneración mensual que se asigna a cada puesto.
2. Compensación Garantizada o de Apoyo.- Asignación que se otorga a los servidores públicos de mando superior, medio y personal operativo de manera regular y fija, en función del nivel salarial autorizado en los tabuladores del Poder Judicial de la Federación.
3. Sueldo Básico.- Sueldo base más la compensación garantizada o de apoyo que refleja el tabulador.
4. Prestaciones Nominales.- Son las que se encuentran en el tabulador de sueldos, diferentes al sueldo básico.
[…]
8. Prestaciones.- Beneficios adicionales a cargo del presupuesto del Poder Judicial de la Federación que se otorgan a los servidores públicos en relación directa con el sueldo y/o en razón del puesto.
[…]
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
8.3. Otras Prestaciones.- Percepciones adicionales en beneficio de la economía de los servidores públicos. Se establecen de acuerdo al puesto y nivel salarial y se conforman por las prestaciones que se señalan a continuación, cuyo otorgamiento se realiza atendiendo a las normas, lineamientos, montos y periodicidad aprobados por los Órganos de Gobierno.
[…]
8.3.3. Pago por Riesgo.- Cantidad que se otorga a los servidores públicos de mando del Poder Judicial de la Federación, dada la naturaleza, complejidad y responsabilidad de las funciones que tienen encomendadas, que se confiere de conformidad con los lineamientos y montos que establezcan los Órganos de Gobierno”.
283. Como se observa, el instrumento normativo transcrito distingue entre
las denominadas “prestaciones nominales” que son las que se
encuentran en el tabulador de sueldos, diferentes al sueldo básico,
respecto del concepto “prestaciones”, mismo que comprende aquellos
beneficios adicionales a cargo del presupuesto del Poder Judicial de la
Federación que se otorgan a los servidores públicos en relación
directa con el sueldo y/o en razón del puesto. Dentro de este último
concepto se encuentran las “otras prestaciones”, entendidas como las percepciones adicionales en beneficio de la economía de los
servidores públicos, siendo una de ellas el “pago por riesgo”, definida como la cantidad que se otorga a los servidores públicos de
mando de la judicatura federal, dada la naturaleza, complejidad y
responsabilidad de las funciones que tienen encomendadas, que se
confiere de conformidad con los lineamientos y montos que
establezcan los Órganos de Gobierno.
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
284. En este orden de ideas, es claro que el “pago por riesgo” no forma
parte de las prestaciones nominales pues, además de corresponder a
conceptos presupuestales distintos, en los términos arriba indicados,
dicha percepción adicional no se encuentra dentro del “Tabulador” a que hace referencia el Manual de Remuneraciones del Poder Judicial de la Federación, como equivocadamente refieren los magistrados solicitantes.
285. En efecto, el “Tabulador” referido, también conocido como Tabulador
General de Sueldos y Prestaciones, exclusivamente se integra con los
conceptos de sueldo Base, compensaciones garantizada o de apoyo y
las prestaciones nominales, según se dispone en el capítulo IV del
Manual de Remuneraciones arriba indicado97. Luego, si el “Pago por
Riesgo” no es una prestación nominal, entonces, no puede
considerarse que esté dentro del tabulador mencionado, como
erróneamente refieren los magistrados solicitantes.
286. Por tanto, dado que el “pago por riesgo” no es una prestación nominal,
no les asiste la razón a los magistrados solicitantes en el sentido de
que opera la excepción al límite salarial del artículo Tercero
Transitorio, inciso a), del Decreto por el que se reforman y adicionan
los artículos 75, 115, 116, 122, 123 y 127 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, publicado el veinticuatro de agosto
de dos mil nueve.
287. En consecuencia, si como ya fue relatado con antelación, la razón
fundamental por la que el Consejo de la Judicatura Federal redujo el
monto del pago por riesgo para el cargo de Magistrado de Circuito 97 “Tabulador. Tabulador General de Sueldos y Prestaciones, es el instrumento técnico en el que se fijan y ordenan por nivel salarial las percepciones ordinarias, para los puestos genéricos de cada una de las Instancias del Poder Judicial de la Federación. Se conforma por los conceptos de: Sueldo Base, Compensaciones Garantizada (s) o de Apoyo y Prestaciones Nominales”.
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
correspondiente al ejercicio fiscal dos mil catorce, fue porque de lo
contrario el monto total de la remuneración para ese mismo cargo
excedería el correspondiente al Presidente de la República, es claro
que el ajuste respectivo se hizo dentro del marco constitucional que
para las remuneraciones de los servidores públicos, incluidos los
magistrados y jueces federales, prevé la propia Ley Fundamental.
288. Aunado a lo anterior, debe tenerse en cuenta que conforme al inciso c) del precepto Transitorio en mención, prevé que los incrementos a
las retribuciones nominales o adicionales sólo podrán realizarse si la remuneración total no excede el monto máximo establecido en la base II del artículo 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo cual viene a confirmar la intención del
órgano reformador de la Constitución Federal de que la remuneración
de los ministros de la Suprema Corte, los magistrados del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación, los magistrados de
Circuito, los jueces de Distrito, los consejeros de la Judicatura Federal,
los integrantes del Consejo General del Instituto Federal Electoral y los
magistrados y jueces de los Poderes Judiciales Estatales, que
estuvieran en funciones a la fecha de la reforma constitucional
publicada el nueve el veinticuatro de agosto de dos mil nueve en el
Diario Oficial de la Federación, se orientara al marco general
remunerativo previsto para todos los servidores públicos del Estado
mexicano, incluyendo lo concerniente al límite salarial previsto para el
Presidente de la República.
289. Finalmente, este Tribunal Pleno destaca que la irreductibilidad
remunerativa prevista en el antepenúltimo párrafo del artículo 94 de la
Constitución Federal no puede ser analizado de manera aislada, sino
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
que por tener como uno de sus elementos normativos esenciales el
relativo al concepto remuneración, debe ser analizado en correlación
con el marco general previsto por el artículo 127 constitucional para
las remuneraciones de todos los servidores públicos de México.
290. Suponer lo contrario traería consigo desconocer la línea
jurisprudencial de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en
torno a que las normas constitucionales deben ser interpretadas de
manera sistemática y armónica, proscribiéndose con ello la
interpretación aislada o sesgada de nuestra Ley Fundamental.
291. Así las cosas, tal y como se adelantó, este Tribunal Pleno considera
que la reducción del pago de riesgo dos mil catorce para magistrados
federales no vulnera la garantía jurisdiccional prevista en el artículo
94, antepenúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos.
VI. DECISIÓN
292. Dadas las conclusiones alcanzadas en el sentido de que la garantía
de irreductibilidad remunerativa prevista en el artículo 94,
antepenúltimo párrafo, de la Constitución Federal se contrae a impedir
la disminución de la remuneración total anual bruta de los juzgadores
federales, lo cual fue respetado para el ejercicio fiscal dos mil catorce
y que la disminución del pago de riesgo dos mil catorce, no obstante
formar parte de la remuneración de los magistrados de circuito, fue
justificada y emitida dentro del marco constitucional, procede declarar
infundada la presente controversia.
293. En consecuencia, este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación,
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
RESUELVE
ÚNICO. Se declara que las “Políticas específicas correspondientes al
pago de riesgo 2014 para Consejeros y Titulares de órganos
jurisdiccionales federales” y los “Lineamientos homologados sobre
remuneraciones para los servidores públicos del Poder Judicial de la
Federación” no transgreden lo dispuesto por el artículo 94,
antepenúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos.
Notifíquese; envíese testimonio de esta resolución a la Comisión de
Administración del Consejo de la Judicatura Federal, y en su
oportunidad, archívese el toca.
Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros Gutiérrez
Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, quien se reservó su derecho
para formular voto concurrente, Franco González Salas, Zaldívar Lelo
de Larrea, Pardo Rebolledo, quien anunció la emisión de voto
concurrente, Aguilar Morales, Pérez Dayán y Presidenta en funciones
Sánchez Cordero de García Villegas.
La señora Ministra Presidenta en funciones Sánchez Cordero de
García Villegas hizo la declaratoria respectiva.
Durante la discusión y votación del presente asunto no estuvieron
presentes los señores Ministros Valls Hernández y Presidente Silva
Meza. Doy fe
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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014
Firman los señores Ministros Presidente y Ministro encargado del
engrose, con el Secretario de Acuerdos, que autoriza y da fe.
PRESIDENTA EN FUNCIONES:
MINISTRA OLGA SÁNCHEZ CORDERO DE GARCÍA VILLEGAS
MINISTRO PONENTE:
JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS:
LIC. RAFAEL COELLO CETINA.
En términos de lo previsto en los artículos 3°, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.Constitución
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