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Intervento di OpenCoesione al Corso di Banca d'Italia sulle "Politiche per la coesione territoriale": Finalità e modello di intervento delle politiche di coesione [riflessioni teoriche, istituzionali e di esperienza pratica]TRANSCRIPT
Finalità e modello di intervento
delle politiche di coesione[riflessioni teoriche, istituzionali e di
esperienza pratica]
Banca d’Italia - 18 novembre 2014
Paola Casavola(DPS – Unità di valutazione UVAL)
1
Contenuti
• Brevi richiami teorici
• Definizioni e aspetti istituzionali
• Il modello di intervento (programmazione place
based e di medio-lungo termine - attuazione abile e
costante - partecipazione)
• Le aree/territori di intervento
• Programmazione comunitaria: differenze/
continuità tra ciclo 2007-2013 e 2014-2020
• Alcuni nodi della politica e del modello (di
tutti – del caso italiano)2
Perché i differenziali ci sono e, soprattutto, sembrano rinnovarsi in aspetti diversi? • Nelle economie reali differenziali nei livelli di
sviluppo/benessere si osservano da sempre a varie
scale [tra Paesi, tra regioni, all’interno di regioni e città
… ] e molti scienziati sociali non si meravigliano del fatto
che permangano.
• Per il modello economico più semplice, differenziali
ampi e persistenti in presenza di possibilità di scambi e
mobilità dei fattori non corrispondono alle predizioni
della teoria …
• E’ un modello TROPPO semplice [anche per la scala
Paesi e regioni] o è SBAGLIATO?
3
Per gli economisti due risposte differenti � che comunque richiedono “policy”
• Il modello neoclassico semplice
– è valido e la tendenza alla convergenza c’è, ma ci sono
altri elementi da considerare (fattori complementari
come la qualità dei beni pubblici, rigidità istituzionali)
– non è valido (rendimenti crescenti, economie di
agglomerazione, processi cumulativi) e la tendenza
alla convergenza non c’è
• far funzionare lo Stato minimo, i mercati e
rimuovere gli ostacoli alla mobilità dei fattori
• … in più, “capire e darsi da fare” per promuovere
direttamente lo sviluppo 4
Le implicazioni però sono diverse.
Anche senza specifici riferimenti al Mezzogiorno, la riflessione teorica e l’osservazione empirica tendono a segnalare che non vi è motivo di credere che lo sviluppo (o la convergenza) sia un fenomeno comune, diffuso e naturale per tutte le aree. Se così è, le condizioni relative possono anche peggiorare…
Inoltre siamo comunque in un mondo con policy e anche questo ha effetti cumulati che non sono uguali per tutti. Il tempo storico conta moltissimo e non si torna indietro. Intervenire è necessario, ma difficile e non c’è conoscenza statica valida.
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Sia il Trattato UE che la Costituzione italiana presentano
interessanti elementi di realismo
Implicitamente accettano che dinamiche naturali, il
mercato e anche alcune scelte di politica tendono a:
• differenziare molto le opportunità
• provocare esclusione
• lasciare comunità/territori indietro
Succede comunque e succede indipendentemente
dalle volontà degli individui e talora dei governi …
c’è una responsabilità collettiva a porvi rimedio
(parziale/totale ?) e quindi una necessità di policy
specifica
PERCHÉ ABBIAMO BISOGNO DI POLITICHEDI COESIONE?
• Trae fondamento e legittimazione dalla Costituzione italiana (art. 119
comma 5 – art. 3 comma 2) e dal Trattato sul funzionamento dell’Unione
europea (art. 174), che richiedono “interventi speciali” per promuovere
uno “sviluppo armonioso” (Trattato) e per “rimuovere gli squilibri
economici e sociali” (Costituzione)
• Ha lo scopo di incrementare le opportunità di sviluppo (crescita e
inclusione sociale) dei cittadini, indipendentemente da dove vivono
• Viene perseguita promuovendo sia occasioni di avanzamento economico
sia la quantità e qualità dei servizi pubblici, considerando le specifiche
esigenze e le caratteristiche dei diversi territori, in particolare i territori e
le comunità meno sviluppate
• L’Unione europea mette a disposizione circa un terzo del proprio bilancio
(Fondi Strutturali), mentre gli “interventi speciali” in favore di
determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni previsti
dalla Costituzione italiana sono affidati anche (sebbene non solo) a un
Fondo di Sviluppo e Coesione (ex FAS ex Fondo aree depresse)
LA POLITICA DI COESIONE TERRITORIALE
Le politiche di coesione finanziano programmie (alla fine sempre) singoli progetti (semplici o articolati)con lo scopo di «cambiare qualcosa in meglio sul territorio»:
• Ottenere più competenze, capacità
• Migliorare l’ambiente produttivo in cui si muovono le imprese
• Migliorare il contesto in cui vivono le persone e le e comunità
• Recuperare soggetti e comunità esclusi
• Sostenere specifici progetti privati e pubblici che creano opportunità di lavoro e reddito
… agendo per mandato soprattutto laddove le politiche ordinarie [che si presume ci siano] non arrivano perché non possono o non riescono ad arrivare
LA POLITICA è PENSATA largamente COME STRUTTURALE con interventi che sono “trigger mechanisms” di altre dinamiche…
COSA SI FA IN PRATICA
9
Una politica “place-based”
Il rapporto Barca (2009) che ha riconsiderato la politica di coesione UE ha segnalato che la sua particolarità è quella di essere una politica di interventi strutturali che possono intervenire in ambiti diversi, ma sono ‘non generici’, perché si costruiscono e si indirizzano tenendo conto del contesto specifico che vogliono trasformare e in cui devono essere realizzati
<<Una politica place-based è una strategia a lungo termine finalizzata ad affrontare la persistente sottoutilizzazione di risorse e a ridurre la persistente esclusione sociale in specifici luoghi attraverso interventi esterni e una governance multilivello. Questa politica promuove la fornitura di beni e servizi pubblici integrati adattati ai contesti e mira a innescare cambiamenti istituzionali. Nell’ambito di una politica place-based gli interventi pubblici si basano sulla conoscenza dei luoghi, sono verificabili e sottoposti a sorveglianza; anche i collegamenti fra i luoghi sono tenuti in considerazione. >>
10
Una politica “difficile” ... che richiede
visioni e teorie di trasformazione
Per condurre azioni a finalità strutturale place-based (di trasformazione permanente di situazioni e territori reali) è necessario:
– Costruire una visione prospettica di quello che “si vuole diventi diverso da quello che è” [come è fatto, come posso descrivere, un mondo che funziona meglio di quello che osservo in questo posto ?]
– Capire quali interventi possono innescare, favorire percorsi di trasformazione, cioè costruire una teoria operativa del cambiamento [cosa è meglio fare, quali le azioni di policy possibili, per avvicinarmi alla situazione che mi sembra più desiderabile in questo posto?]
11
Programmazione di medio termine e
attuazione molto costante
• Il programma esplicito (l’insieme delle decisioni che si
prendono in partenza: le loro motivazioni e ambizioni di
risultato, i percorsi operativi che si sceglie seguire, i
tempi scelti per realizzarli e l’esplicitazione dei luoghi
dove si vuole intervenire).
• è l’elemento di fondo, metodologicamente
caratterizzante, indispensabile perché non si tratti solo
di risorse in più, ma di una policy chiaramente connotata
nelle ambizioni.
• Poiché il programma di trasformazione è
necessariamente di medio-lungo termie si presume
uno sforzo di attuazione abile, determinato e costante
12
Partenariato
• E’ l’aspetto più potenzialmente vitale del modello comunitario [oggi Codice di Condotta europeo].
• Ha due interpretazioni:
– Governance multilivello (partenariato tra livelli di governo): non si può davvero intervenire in un luogo all’insaputa di chi in quel luogo ha responsabilità amministrative e sul terreno non si può non avere alleati altri livelli
– Ascolto, collaborazione e co-decisione con le rappresentanze degli interessi economici e sociali che il programma va a toccare. Le organizzazioni degli interessi economici, sociali e della società civile hanno un ruolo formale.
13
Un principio di utilità e non solo
democratico/valoriale
• Che ha un duplice fondamento teorico:
– il ciclo programmatorio è mediamente più lungo del ciclo
politico (quindi la base del consenso deve essere ampia)
– le politiche di trasformazione richiedono molta conoscenza
e informazione diretta e molta collaborazione tra soggetti
diversi
• Implica:
– apertura a modalità diverse di rappresentare le cose
– comprensione dei vantaggi dalla collaborazione
– capacità di ascolto e volontà di dialogo
Dove ? Le politiche di coesione
• nelle aree arretrate [definite su varia scala –
per i fondi strutturali UE regioni- NUTS2 e
all’interno di queste aree specifiche]
• … ma anche nelle aree (NUTS2) non arretrate:
cosa significa?
– In +vo: si considerano sub-aree in difficoltà
economica e sociale (aree interne – periferie)
– In – vo: la policy è sempre più “spuria” (e forse
alimenta le divergenze ….)
• Perché? Bilancio UE TROPPO MODESTO e
ECCESSIVA RETORICA … su one fits all …14
La politica di coesione UE 14-20 (come
quella del 2007-2013) interviene ovunque
15
- Con intensità diversa, ma in
tutte le NUTS2 dell’UE
- Ed è una politica sempre più
spuria: non solo coesione
economica, sociale e
territoriale… ma anche e
apertamente con obiettivi di
rafforzamento competitivo di
aree già di frontiera avanzata
e con obiettivi globali
(Europa 2020)
- Tre tipologie d’area:
� Meno sviluppate (LD)
� In transizione (TR)
� Più sviluppate (MD)
Bilancio UE 14-20 [rimane piccolo!]
16
La rubrica coesione
a prezzi correnti è
da un po’ sempre
quella:1/3 del
bilancio UE che
rimane attorno
all’1% del PIL UE ed
è … carica di
crescenti ambizioni.
Cmq è bene
riflettere sugli
ordini di grandezza:
la rubrica coesione
è 352 mld di euro; il
cd. piano-J sarebbe
di 300 …
La parte prevalente è comunque
per le regioni meno sviluppate
17
2007-203 e 2014-2020 ciclo UE:
continuità e differenze2007-2013
- Enfasi su integrazione tra
politiche nazionali e UE (QRSN)
- Orientamenti comuni, ma
libertà di interpretazione
- Più spazio territoriale e più
variegato su tipologie terr.
- N+2
- PO molto rilevanti: schema più
libero sul quadro logico
- Condizioni per l’attuazione:
verifica in itinere
- Chiusura a fine periodo
2014-2020
- Enfasi su obiettivi UE 2020,
solo politiche UE (AP)
- Regolamenti stretti, 11 OT
per tutti e ringfencing
- Minore spazio territoriale,
molta verticalità e urb pol.
- N+3
- PO molto rilevanti: schema
fisso sul quadro logico
- Condizionalità ex ante per
l’attuazione
- Chiusura annuale 18
19
2014-2020: l’Italia continua a ricevere molte risorse
71.9
56
28.2
44
24.4
88
21.3
53
20.2
16
20.1
10
19.4
24
16.3
02
14.1
90
13.2
85
12.8
44
9.57
1
7.87
3
6.98
3
6.31
2
4.13
9
3.30
9
2.82
6
1.82
3
1.535
1.17
9
905
885
866
667
486
294
39
67.
186
27.9
58
34.6
58
19.2
13
26.5
26
24.9
21
21.4
12
25.4
89
20.2
10
13.4
49
11.4
98
9.89
1
-
6.67
4
6.77
5
4.530
3.40
3
4.10
1
2.06
4
1.62
6
1.59
6
1.66
0
1.20
4
751
840
612
510
50
-
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
30.000
35.000
40.000
45.000
50.000
55.000
60.000
65.000
70.000
Pol
and
Italy
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mar
kLu
xem
bour
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total net of territorial cooperation, 14-20 total net of territorial cooperation, 07-13 Meuro
ITALIA
E’ una buona o una cattiva notizia? Nel Centro Nord - MD più di prima. Nel
Mezzogiorno: regioni TR perdono [ma sono state compensate per andare in pari],
LD stanno più o meno pari … rispetto al ciclo 2007-13.
07-13 at current prices
14-20 at 2011 prices
Accordo di Partenariato 2014 – 2020
31,1 miliardi a prezzi
correnti
(FESR + FSE)
ACCORDO DI PARTENARIATO ITALIA 2014-
2020 (risorse UE)
10,4 miliardi FEASR
537,3 meuro FEAMP
22,2
1,3
regioni meno
sviluppate
regioni in
transizione
regioni più
sviluppate
22,2
7,6
1,3
AP 14-20 - allocazione FESR + FSE agli Obiettivi tematici per
categorie di regioni (solo risorse comunitarie, milioni di euro
correnti, valori programmatici)
21
Allocazione FESR e FSE agli Obiettivi Tematici (solo
risorse comunitarie, milioni di euro correnti)
22
ALLOCAZIONE FESR, FSE – concentrazione delle
risorse sulla Strategia Europa 2020
23
E le politiche di coesione nazionali?
• Se ne parla meno, ma sul medio-lungo periodo
nell’ultimo 15nnio hanno contato molto
• Formalmente ribadite: appostamenti consistenti
nella LS 2014 e considerate più complementari che
integrate… specializzazione (infrastrutture, ambiente)
• Ancora però in mezzo al guado : FAS/FSC 2007-2013;
PAC 2007-2013, FSC 2014-2020; PAC 2014-2020
• Difficoltà di finanza pubblica e incertezza/instabilità
di direzione politica (conseguente?) stanno
riducendo molto il ritmo degli investimenti pubblici
complessivi.
• Rimane il nodo delle politiche «ordinarie». 24
Evidenze rilevantiSPA - SPESA PUBBLICA IN CONTO CAPITALE AL NETTO
DELLE PARTITE FINANZIARIE (anni 1996-2012; euro
pro capite costanti 2005)
25
600
700
800
900
1.000
1.100
1.200
1.300
1.400
1.500
Centro-Nord Mezzogiorno
Media 1.138
Media 1.273
NODI (da sciogliere o da tagliare ?), certamente da
discutere … anche sul piano teorico• Orientamento delle politiche UE: sempre più verticali
e meno territoriali. Cosa significa ?
• Concentrazione verticale o affermazione del place
based? Si possono mettere insieme le cose? Come?
• Riflessioni cognitive/valutative: semplificate o
complesse?
• Capacità: le politiche di coesione funzionano solo
dove lo sviluppo c’è già?
• Il caso italiano: recriminazioni, impotenza e
rivendicazioni/proposte territoriali. Centralizzazione
versus Decentramento: Che fare?
• Più Mezzogiorno? Come? 26