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Inversión pública y economía verde:

posibilidades de financiamiento hacia la

transición

Preparado por:

Daniel Coronel Chamorro

Documento de Trabajo: 001-2011

Julio, 2011

Inversión pública y economía verde: posibilidades de financiamiento hacia la transición

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RESUMEN EJECUTIVO:

La Iniciativa para la Economía Verde es una iniciativa lanzada por el Programa de las

Naciones Unidad para el Medio Ambiente (PNUMA) que busca la aplicación de la

sostenibilidad a través de la promoción de actividades económicas que mejoren “el

bienestar del ser humano y la equidad social, a la vez que reduce significativamente los

riesgos ambientales y las escaseces ecológicas”. Como medida concreta ha propuesta la

meta de invertir cerca del 2% del PBI mundial en enverdecer once sectores de la

economía que puedan llevarnos a alcanzar dicho objetivo. Los mecanismos de

financiamiento de la Iniciativa para la Economía Verde van cobrar importancia ya que

será el principal tema que se abordará en la Cumbre Río+20; donde probablemente se

tomen decisiones vinculantes respecto a la aplicación de estas medidas.

Es evidente que el sector privado es el que tiene recursos financieros considerablemente

mayores que los del sector público para financiar actividades económicas relacionadas a

la economía verde. No obstante, el Estado tendrá un papel fundamental no solo en la

corrección de distorsiones provocadas por las políticas públicas perjudiciales a la

sostenibilidad sino que la inversión pública será necesaria para financiar el inicio a la

transición.

El objetivo de este documento es revisar cual es el grado de inversión pública que el

Estado Peruano podría implementar en los próximos años (2012-2015), dadas las

actuales tendencias del gasto, para iniciar el camino hacia esta transición. En este

sentido, se busca generar una primera aproximación sobre cómo podemos financiar,

para el caso peruano, este 2% del PBI nacional que debe servir para impulsar iniciativas

que nos lleven hacia una economía verde o sostenible.

Los resultados de este ejercicio señalan que el financiamiento público en el quinquenio

2012-2016 cubriría entre el 29% y el 18% dependiendo de los escenarios, optimista y

conservador, los montos requeridos considerando los montos de inversiones actualmente

relacionadas (o potencialmente) con los recursos naturales y el medio ambiente que

migren efectivamente hacia este sector. En ese sentido, se identifica que el sector hídrico,

la agricultura, la infraestructura y la investigación en recursos naturales son espacios

donde la inversión pública es importante y donde, con relativamente pocos esfuerzos, el

Estado puede contribuir directamente a financiar la transición.


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1. INTRODUCCIÓN

Consideraciones Iniciales

Al ver los procesos de largo plazo del desarrollo es posible percibir que la sociedad se está

enfrentando a varias crisis en forma conjunta: la del clima, de la biodiversidad, del

combustible, la alimentaria, del agua y del sistema financiero. Algunas de estas crisis como las

enmarcadas dentro de aspectos sociales (como la crisis alimentaria), no son nuevas. La

pobreza y la desigualdad aún representan el mismo reto que en 1990, cuando la ONU

estableció los Objetivos del Milenio, entre ellos; el de erradicar la pobreza mundial a la mitad

en el 2015. No obstante, la crisis social se ha visto eclipsada parcialmente por otra crisis, que

preocupan más y que ha movido los cimientos de la actividad humana reciente: las crisis

emanadas de problemas ambientales como el cambio climático y la pérdida de biodiversidad.

De ellas, es la crisis del clima la que más preocupa por sus consecuencias perceptibles. Por

ejemplo, estudios serios como los del Panel Internacional de Cambio Climático (IPPCC, ingles)

han estimado que los impactos en América Latina del aumento de la temperatura mundial

serian graves1. Asimismo, junto a la crisis social y ambiental, también nos enfrentamos a la

crisis económica. En este aspecto no nos referimos a una fluctuación de corto plazo del sector

financiero, sino a una crisis de tipo estructural. La economía mundial actual es fuertemente

dependiente de fuentes de energía fósiles que son escasas y contaminantes. El crecimiento

constante del precio de petróleo que se venía observado desde el 2008 solo fue frenado por la

crisis financiera [si es que el aumento del petróleo no fue, más bien, el factor causal de la crisis

como afirma Martínez Alier (2008)].

Desde que Bruntland conceptualizó el concepto de desarrollo sostenible, este paradigma se ha

planteado como la solución para superar todas las crisis interrelacionadas del ámbito social,

ambiental y económico. Lo que se propuso entonces fue la de satisfacer las necesidades de la

humanidad tanto presente como futura mediante la conservación del capital indispensable

(ya sea este material o natural). Existe un consenso mundial de que este es el camino a

seguir. No obstante, también es cierto que establecer esquemas concretos para aplicar el

concepto ha sido sumamente difícil. El principal obstáculo ha sido planteado como el

“triángulo crítico” del desarrollo, donde los tres objetivos de política (social, ambiental y

económica) no pueden alcanzarse a plenitud simultáneamente (Reardon y Vosti, 1995). Por

un lado, mejorar la sostenibilidad ambiental a través de regulaciones socaba las bases del

crecimiento económico que a su vez resta posibilidades de superación de la pobreza

(especialmente en países pobres). Sin embargo, con los años se han logrado respuestas más

comprensivas.

1 Entre los impactos señalados esta una disminución de la humedad del suelo que ocasionará el reemplazo de selvas tropicales por ecosistemas de sabanas, disminución de la productividad de los cultivos, disminución de la disponibilidad del agua, entre otros efectos negativos (IPCC, 2007).


3

El concepto lanzado desde la PNUMA llamado Iniciativa para la Economía Verde representa

uno de los más novedosos esquemas para encontrarle una aplicación a la sostenibilidad.

PNUMA señala que una economía verde debe “mejora el bienestar del ser humano y la

equidad social, a la vez que reduce significativamente los riesgos ambientales y las escaseces

ecológicas” (PNUMA, 2010). Aunque la denominación dada al concepto emana desde las

preocupaciones ambientales actuales, ya que señala que el concepto “busca bajas emisiones

de carbono y utiliza los recursos de forma eficiente”, las implicancias en aspectos sociales al

señalar que la economía verde debe ser “socialmente incluyente” permiten catalogarla más

bien como una propuesta de economía sostenible.

Para lograr una economía verde se requiere la voluntad política de invertir, cada año, el 2%

del PIB mundial -1,3 billones de dólares - (para el PBI mundial estimado del 2010). Con esta

inversión se logrará, incluso, mantener nuestro actual ritmo de crecimiento pero generará un

cambio significativo hacia la sostenibilidad. Es probable que esta iniciativa pueda tener un

carácter más vinculante para los países del mundo debido a que las discusiones de apoyo

político y financiero a este tema en la Cumbre de la Tierra de Rio de Janeiro, Brasil en el año

2012 (más conocida como Río+20). De allí que es necesario empezar a analizar, a nivel de

economías nacionales, las implicancias de esta transición.

Caracterización del trabajo

Financiar la transición hacia la economía verde requiere una restructuración importante de

ingresos que sin duda, tendrá cambios significativos en la actual distribución de las

prioridades del gasto público de los países como también las de los sectores privados.

Esto marcará el inicio de un periodo muy intenso donde los países tendrán que reconvertir

sus sectores económicos siendo esta conversión, en algunos sectores, sumamente costosa no

solo para la Estado sino para las mismas empresas. La transición hacia una economía verde

será un proceso largo y complicado. Se requiere un desarrollo sumamente denso de

evaluaciones que requieren como mínimo la elaboración de los escenarios base sobre la

situación de sostenibilidad de la que parten los países, sobre cómo medir los avances hacia la

economía verde, qué sectores en las que los países tienen ventajas competitivas priorizarán

en el financiamiento, cuales son las impactos de esta restructuración económica, etc.

Para iniciar la compleja elaboración de políticas públicas, sus impactos y las priorizaciones de

gastos se requiere saber cuánto ya están los países gastando en su inversión pública en los

diez sectores priorizados por la Iniciativa para la Economía Verde. Existe la primera intuición

de que el gasto público no podría financiar la totalidad del gasto de financiamiento meta. En

el caso peruano para cumplir con la meta del 2% del PBI se requiere, durante el periodo 2012-

2016, un inversión por encima de los 10 mil millones de soles cada año (3,5 mil millones de

dólares aprox.). Esto es cerca del 10% del presupuesto del sector publico anualmente.


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En este camino complejo, el presente trabajo pretende identificar a cuánto ascendería la

inversión pública durante el periodo 2012-2015 destinada a sectores económicos sostenibles.

Asimismo, algunas cuestiones que se pretende resolver:

¿Cuál es el porcentaje de participación del sector público en el financiamiento de la

transición hacia la economía verde? ¿Cuál sería la brecha que faltaría cubrir?

¿En qué sectores se concentra el financiamiento público?

¿De dónde se podrían redireccionar recursos desde otros sectores desde el sector

público?

2. MARCO TEÓRICO: ECONOMÍA SOSTENIBLE Y SECTOR PÚBLICO

Economía sostenible

Desde la perspectiva de la Iniciativa para la Economía Verde, la causa de los problemas

ambientales ha sido consecuencia de la asignación incorrecta de capital natural. Los recursos

de la economía se han dirigido a “propiedades, combustibles fósiles y activos financieros

estructurados” (PNUMA, 2010). Esta acumulación de capital físico, financiero y humano se da

a costa del agotamiento y la degradación excesiva de nuestros recursos naturales y los

ecosistemas que al no tener visibilidad económica han sido subestimados. La invisibilidad

económica, y las políticas y los incentivos de mercado que surgen por este tema, son los

principales causantes de este problema.

Dado este diagnóstico, si queremos avanzar hacia una economía sostenible, la principal

reforma que se debe hacer al sistema económico actual es la puesta en valor de los llamados

servicios ecosistémicos. Por servicios ecosistémicos se entiende la variedad de condiciones y

procesos de los ecosistemas y sus componentes que ayudan a mantener y satisfacer la vida

humana (Daily et al. 1997). Los servicios ecosistémicos deben ser incluidos dentro del stock

de capital como capital natural y de esta forma entrar en la contabilidad nacional del

crecimiento económico. La no consideración de la perdida de acarrea graves sesgos a las

estimaciones del PBI. Un país con altas tasas de crecimiento económico basado en la

explotación insostenible de sus recursos naturales puede que tengan un porcentaje de ahorro

nacional bruto (ANB) y el ahorro nacional neto (ANN) positivos. No obstante si se llega a

descontar la degradación y la pérdida del capital natural, el ajuste llamado también ahorro

genuino, podría mostrar que en realidad esta no es alta e, incluso, podría ser negativa. Este el

caso de países como Perú que muestra que la brecha entre ahorra nacional neto y ahorro

genuino (ahorro nacional neto ajustado) se está ampliando, según señala Belaustegui y

Tolmos (2010).

Brecha frente a ahorro genuino (% del PBI)


5

Fuente: Belaustegui y Tolmos (2010) Datos del Banco Mundial

La valorización económica de los servicios ecosistémicos permitirá como paso siguiente que

este valor sea incorporado en los mercados. Los agentes económicos pagarán por los servicios

que utilizan y de esta manera harán uso eficiente de ellos. Sin duda, estos requiere una

completa reforma de las políticas públicas y ofrecerá nuevos incentivos a la economía

(PNUMA, 2010). La búsqueda de la valorización ya está sucediendo a gran escala. Una de las

principales iniciativas es el proyecto La Economía de los Ecosistemas y la Biodiversidad que

busca generar un estándar global para la contabilidad del capital natural. La inclusión de los

costos de los servicios ecosistémicos también se está dando lugar principalmente a través del

pago por servicios ambientales en la regulación del ciclo del carbono (los mercados de

carbono) y la provisión de agua dulce; a medida que aumenten las estimaciones de otros

servicios ecosistémicos se irán añadiendo al mercado.

Los servicios ecosistémicos y la economía

Los recursos que los ecosistemas proveen servicios a la actividad económica humana que se pueden

clasificar en cuatro (Common, 1995): i) son fuente de recursos para la actividad económica

(aprovisionamiento); ii) son sumidero de los desechos producidos por la actividad económica

(regulación); iii) base de los procesos biológicos que sostienen la vida humana y sus actividades (de

apoyo) y iv) ofrecen servicios culturales, de entretenimiento y estéticos. (Ver gráfico)

El primer servicio de los ecosistemas se refiere a todo aquello que los humanos extraemos o usamos

para producir bienes que sustenten nuestra existencia. Los recursos naturales extraíbles se clasifican

en stocks y flujos. Stock son aquellos recursos cuyo consumo actual tiene implicancias en la

disponibilidad de los recursos en el futuro. Asimismo, los recursos stock se dividen en renovables (ya

que se reproducen biológicamente en periodos relativamente cortos respecto a la escala de vida

humana) y no renovables (los que no tienen capacidad de reproducirse y si es así lo hacen es a escalas

geológicas). En el caso de los recursos clasificados como flujo, el uso de estos en el presente no tiene

implicaciones para su uso en el futuro siempre que no se sobrepase su límite de sostenibilidad.

El segundo servicio de los ecosistemas se relaciona a la recepción que hace de los desechos o residuos

que son descargados hacia el medio ambiente por parte de las firmas productoras para que sean

regulados por este. Los desechos que se descargan pueden ser conceptualizados como stock de

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ANB ANN ANNA


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desechos o como un flujo que afecta la capacidad de asimilación de los recursos naturales.

El tercer servicio de los ecosistemas es crear las condiciones para la vida humana. Los recursos

naturales sostienen la vida en el planeta al permitir la purificación del aire y el agua; la destoxificación

y descomposición de desechos; la estabilización y moderación del clima de la Tierra; la moderación de

las inundaciones, sequías, temperaturas extremas y fuerza del viento; la generación y renovación de la

fertilidad del suelo, incluido el ciclo de los nutrientes; la polinización de las plantas; el control de las

plagas y enfermedades; el mantenimiento de los recursos genéticos como contribución fundamental

para las variedades de cultivos y razas de animales; la capacidad de adaptación al cambio (CINU, ONU).

Finalmente, los ecosistemas proporcionan a los seres humanos servicios de recreación, de cultura y

estéticos por su mera existencia sin necesidad de actividad económica directa sobre dichos recursos.

Por ejemplo, las playas y los bosques que brindan espacios para la recreación humana.

Gráfico: Servicios de los recursos de los ecosistemas a la actividad económica

Fuente: Adaptación en base a Common (1995)

Fuente: Elaboración propia

Es probable que estos cambios no estén exentos de incertidumbre. Se sigue manteniendo el

mito de que la sostenibilidad está reñida con el progreso económico. No obstante, hay que

considerar que nos encontramos en una situación apremiante. O establecemos estos

mecanismos que nos ayudaran a luchar contra cambio climático y la pérdida de biodiversidad

y, a la vez nos permitirán con una senda de crecimiento al menos positiva, o continuamos con

el crecimiento económico convencional pero con los peligros climáticos, energéticos y

ambientales de toda índole en el mediano plazo (PNUMA, 2010).

Desde los países del Sur, ha habido críticas respecto a la economía verde porque implica

enormes costos solo asumibles por países ricos [y por otro lado, que se trata de imposiciones

Stock de

Capital

Firmas

productoras

Consumo de los

individuos

Ecosistemas

(Base de procesos

biológicos)

Desechos

Recursos

extractivos

Servicios culturales y

estéticos


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de puntos de vista occidentales2]. Respecto a los costos económicos de una transición a una

economía sostenible, estos serían menores en países en desarrollo basadas en economías

primarias (como la agricultura y la silvicultura) ya que es hacia estos sectores donde, más

bien, se dirigirá el capital. De hecho, en estos casos la migración sería más fácil.

La transición hacia una economía sostenible es costosa dependiendo de los sectores

económicos comprendidos, pero bajo cualquier caso requiere tiempo. Podemos clasificar la

transición en un proceso de tres etapas. En una primera etapa, existe un surgimiento de

brotes verdes dentro de sectores económicos. Se trata de proyectos pilotos o iniciativas

innovadoras que son exitosas en términos de sostenibilidad y son posibles de replicación. En

una segunda etapa, las experiencias exitosas ya se han replicado y se empiezan a dinamizar

generando un subsector de iniciativas o empresas con criterios de sostenibilidad que empieza

a ocupar parte importante del mercado. En la tercera etapa se da cuando importantes y

amplios sectores económicos ya han transitado totalmente hacia una economía sostenible.

Transición hacia una economía sostenible

Fuente: Elaboración propia con datos de PNUMA

Según la iniciativa para la economía verde, la transición hacia este objetivo debe enfocar en i)

invertir en aquellos sectores intensivos en capital natural y ii) en sectores eficientes en

recurso y energía. Se han indicado sectores concretos, dentro de cada división planteada

previamente, donde ya existen iniciativas importantes y donde es posible una transición

relativamente rápida:

Sectores priorizados por la Iniciativa para la Economía Verde

Enfoque Sectores

Capital Natural Agricultura

2 Países como Bolivia se han opuesto de forma oficial a iniciativas como la economía verde ya que rechazan, desde una perspectiva ética, que los recursos naturales sea valorizados (CMPCC, 2010). Aunque actualmente existe un debate ético sobre el valor intrínseco o antropológico del medio ambiente, este no será analizado en el presente documento.

Brotes verdes Subectores

verdes Economía sostenible


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Forestal

Agua

Pesca

Eficiencia en el uso de

recursos y energía

Turismo

Construcción

Manufactura

Transporte

Energías renovables

Residuos

Ciudades

Fuente: Elaboración propia con datos del PNUMA

Es posible que esta transición lleve a la desaparición de sectores económicos enteros (como el

de la industria petrolera) así como una restructuración de otras. De allí la necesidad que tiene

el sector privado a adelantarse a este nuevo escenario se hace cada vez más urgente y asimilar

a lo que se está llegando a conocer como los negocios sostenibles (ver cuadro Negocios

Sostenibles)

Negocios sostenibles

Es posible que esta transición lleve a la desaparición de sectores económicos enteros (como el de la

industria petrolera) así como una restructuración de otras. La necesidad que tiene el sector privado a

adelantarse a este nuevo escenario se hace cada vez más urgente.

Lamentablemente, hasta hace poco, los negocios han estado desligados de esta dinámica. Desde el

surgimiento del movimiento ambientalista, han visto a las regulaciones ambientales como contrarias a

sus intereses por que ocasionaba incremento de costos y reducción de utilidades. No obstante, está

generando frente a ello un gran cambio de paradigma para cambiar esta visión. Lo que se busca es que

las empresas transiten hacia los negocios sostenibles.

El concepto de negocios sostenibles se encuentra aún en formación. Uno de los pioneros en

conceptualizar los negocios sostenibles ha sido Elkingtong quien lo catalogo como un enfoque de

“triple resultado”, que a diferencia del balance de negocios tradicional, enfocado en resultado

económico, la versión sostenible busca el balance de intereses económicos con preocupaciones

sociales y ambientales (Elkington, 1999). Aunque es importante señalar que en los negocios

sostenibles no solo se debe valorar el resultado económico, esta tesis no logra explicar cuáles son los

criterios específicos sobre los que se desenvuelven negocios con orientación sostenible.

Es Porter quien ha planteado el concepto de valor compartido que revoluciona la comprensión de los

negocios y que puede iniciar el camino para entender mejor a los negocios sostenibles. Porter (2011)

señala que actualmente hay una pérdida de confianza de la sociedad en la clase empresarial. Las

empresas contaminan y sobreexplotan los recursos, y que es la industrialización la que nos ha puesto

al borde del peligro climatológico (Porter & Kramer, 2011). Asimismo, asegura que el Estado ha

tomado este espacio para tomar medidas que socavan el crecimiento económico (Porter & Kramer,

2011). En suma, el sector privado ha tenido un reflejo meramente reactivo ante el surgimiento de los

debates socioambientales.


9

Porter propone que el sector privado asuma un rol más bien proactivo frente a la problemática

socioambiental. La propuesta pasa por cambiar el enfoque de los negocios desde la medula misma de

su concepción. Ya no se trata de negocios que generen valor económico sino que le adicionen lo que se

ha llegado a llamar valor compartido. Es decir, “crear valor económico de una manera que también

cree valor para la sociedad al abordar sus necesidades y desafíos” (Porter & Kramer, La creación de

valor compartido, 2011).

En concreto se trata de políticas y prácticas operacionales que mejoran la competitividad de las

empresas a la vez que ayudan a mejorar las condiciones económicas y sociales de las comunidades

donde opera. Se pueden establecer tres ámbitos de acción donde las empresas pueden generar valor

compartido tanto de forma aislada como interrelacionada: en nuevos productos o mercados; redefinir

la productividad en la cadena de valor y promoción del desarrollo de clúster locales.

Formas de creación de valor compartido

Formas Características

Nuevos productos o

mercados

Generar respuestas que resuelvan las demandas de la sociedad y a

los nuevos desafíos mundiales.

Redefinir la productividad

en la cadena de valor

Mejorar estándares laborales

Ecoeficiencia energética

Eficiencia en el uso de recursos naturales (agua, maderas,)

Mejoras en las prácticas de abastecimiento

Distribución (mejorar el acceso a los servicios de formas

creativas)

Ubicación. (priorizar el procesamiento local, menos gasto de

energía, menos emisiones de GEI)

Desarrollo de clúster local Apoyar la innovación y la productividad del entorno,

especialmente de sectores relacionados.

Fuente: Elaboración propia con datos de (Porter & Kramer, 2011)

Lo que Porter está planteando desde el valor compartido es que las empresas respondan a las nuevas

demanda del mercado enfocadas ahora en necesidades sociales y ambientales (mejor alimentación,

insumos ecológicos, nuevos estilos de vida). La sociedad mundial ya no demanda solo bienes y

servicios que satisfagan sus necesidades inmediatas; existe un creciente interés también por las

características que llevan adicionados los bienes consumidos. Ello se ve en casos concretos como el

crecimiento de la demanda de la agricultura ecológica y las energías renovables.

Consideramos que el concepto el valor compartido (VC) en los negocios es un elemento importante en

la formulación del concepto de negocios sostenibles, pero requiere también la consideración dentro de

la concepción de los negocios sostenibles la inclusión de los servicios ecosistémicos en los costos de

producción de las empresas. La inclusión de los costos de servicios ecosistémicos, sin lugar a dudar,

significa un cambio importante en la forma como se van a desarrollar los negocios. La tendencia es que

los costos de producción sean relativamente más altos y surjan nuevos segmentos económicos.

Fuente: Elaboración propia

El rol del sector público


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La visión del Estado debe ser que el “desarrollo debe mantener, mejorar y, cuando sea

necesario, reconstruir el capital natural como un activo económico vital y fuente de beneficios

públicos, especialmente para las personas pobres cuyos medios de subsistencia y la seguridad

dependen en gran medida de la naturaleza” (PNUMA, 2010). Según la Iniciativa para la

Economía Verde, la participación del sector público debe estar enfocada a dos aspectos: i) las

reformas políticas y cambios en la reglamentación; y ii) la inversión pública dirigida. En esta

última es la que se enfoca el análisis.

No obstante, para los dos ámbitos existe el peligro de que las políticas y el gasto público

desplacen de sus prioridades el gasto en alivio de la pobreza para destinarlo al financiamiento

de las actividades de economía sostenible. Sin embargo, según el PNUMA ambos objetivos

pueden ser cumplidos invirtiendo en los sectores señalados como aquellos vinculados

intensivamente al capital natural.

Consideramos que un aspecto importante que es necesario superar es la visión sectorial y

sesgada al sector ambiental como se afronta el reto de la sostenibilidad, al menos para el caso

peruano. Junto con el incremento de las preocupaciones ambientales también se ha generado

un sesgo a creer que es la autoridad nacional ambiental y el sector ambiental la que debe

generar y desarrollar todos los aspectos vinculados a la promoción de la sostenibilidad. Uno

de los más grandes retos es cambiar la idea que para iniciar la transición es la de considerar

que esta se lograra solo con políticas ambientales cuando se deberían plantear una estrategia

general de desarrollo sostenible. Puede que la política ambiental este bien fundamenta y

desarrollada pero no es nada si no coinciden con la política en materia de comercio,

agricultura o minería, por ejemplo.

La intersectorialidad es evidente y no solo debe estar vinculada al financiamiento sino

acompañada con otras tareas como:

Completar los vacíos de información (derechos de propiedad sobre recursos; sistemas de

información, valoración de los principales servicios ecosistémicos (agua y aire), provisión

de mercado incompletos, legislaciones adecuadas) que facilite el desarrollo de los

negocios sostenibles

Cambios en la política fiscal; nuevos instrumentos basados en el mercado; inversión

pública dirigida a enverdecer sectores claves;

Marcos regulatorios adecuados.- Un aumento gradual y flexible de los estándares que

permita planificación a las empresas; diferenciar claramente empresas sostenibles de las

que no lo son.

Evaluación del cumplimiento de los estándares ambientales y fortalecer la capacidad

institucional para legislar, sancionar y generar información e indicadores ambientales

sobre la transición hacia la economía sostenible.

Por otro lado, en el sector público podría existir el temor a desarrollar mecanismos que

ayuden a la transición ya que algunos podrían desalentar las inversiones. No obstante, las

reformas políticas podrían ser, más bien, un fuerte dispositivo indicador para atraer empresas


11

de alto valor y "descartar" a las no sostenibles. Los gobiernos deberían concentrar su atención

en atributos sostenibles que estimulen la inversión de estas empresas de alto nivel. Los

atributos más deseables para las empresas de alto nivel son: i) Estándares ambientales

transparentes, estables, y aplicados de manera equitativa y ii) alto nivel de disponibilidad de

infraestructura especializada e industrias relacionadas y de apoyo, para brindar servicios

sostenibles básicos consistentes con las políticas y programas de las empresas (INCAE-

CLACDS, 1999). Lo que se requiere es la buena gobernanza con objetivos claros y específicos,

y las soluciones que se pueden implementar de una manera apolítica y profesional (Figueres,

2008).

El rol del sector privado

Por el lado del sector privado es necesario identificar donde están las oportunidades de los

nuevos negocios sostenibles competitivos. El sector privado debe tener un rol innovador y

competitivo para identificar estas oportunidades y desarrollarlas. En el caso peruano, existen

algunos trabajos que tratan de identificar espacios donde puedan haber oportunidades de

negocios en un contexto de economía sostenible (o verde) (Libélula, 2010). Sin embargo aún

se identifican oportunidades de negocio desde la percepción ecológica (y sesgada en la

decarbonización) y no bajo esta nueva óptica de los negocios sostenibles donde la

sostenibilidad parte desde la concepción misma del emprendimiento. Asimismo, las

oportunidades sostenibles involucran en buena medida la resolución de problemáticas

ambientales pero también comprenden aspectos no considerados hasta ahora como mejorar

estándares laborales y de interrelación con comunidades proveedoras, mejorar el acceso a

servicios básicos a las poblaciones (agua, factores productivos agrícolas). Actualmente

existen casos evidentes donde empiezan a surgir brotes de economía sostenible que también

ofrecen oportunidades de retornos y puesto de trabajo como en los de la economía

convencional (PNUMA, 2010).

Fuente: Elaboración propia con datos del PNUMA

3. LAS POSIBILIDADES DE LA INVERSIÓN PUBLICA

Necesidades de financiamiento

El primer paso para analizar las posibilidades de inversión pública para la transición es

conocer cuáles son las necesidades en el caso peruano de este financiamiento. Para ello, se ha

tomado las proyecciones del PBI del Perú del Marco Macroeconómico Multianual 2011

(versión mayo del 2011) para los años 2012-2014, y extrapolando la proyección de la tasa de

crecimiento para los años 2015 y 2016. Si tomamos dichos datos para un periodo quinquenal,

tenemos que el PBI acumulado en el periodo será de 3 055 millones; con lo cual las

necesidades de financiamiento durante el mismo lapso serían de 61 mil millones de soles (2%

del PBI acumulado).

Concepto 2012 2013 2014 2015 2016 2012-2016

PBI 518 566 619 656 696 3055

Porcentaje de crecimiento 6% 6% 6% 6% 6% 6%


12

promedio

Financiamiento EV 10 11 12 13 14 61

Fuente: Elaboración propia con datos del Marco Macroeconómico Multianual 2011. Datos de los años

2015 y 2016 son resultado de la extrapolación de la tasa de crecimiento de los años previos.

Metodología

Para la obtención del financiamiento público, primero ha sido necesario diferenciar entre

gastos público en conservación y/o gestión de RRNN y la referida a la inversión en sectores

de economía verde potencialmente relacionados o que están bastante ligados a ellos. Es

importante considerar que no todo gasto relacionado al medio ambiente debería ser

considerado como parte de la economía verde; sino solo aquellos que estén vinculados al

aprovechamiento sostenible de recursos naturales o permitan una mayor eficiencia en el uso

de recursos o de energía (por ejemplo, los gastos de conservación de áreas naturales

protegidas per se no podrían considerarse como parte de la economía verde). Para ello ha sido

útil la revisión de las actividades de los principales sectores públicos e identificar los

siguientes tipos de inversiones que se han considerado como parte de economía verde en este

análisis:

aquellas que puedan trasladarse/ orientarse hacia la promoción de la economía

sostenible

aquellas que actualmente promueven inversiones en sectores contaminantes con el

medio ambiente y que luego de una restructuración podrían migrar desde sectores

contaminantes hacia estos sectores.

La fuente de datos para la elaboración del análisis ha sido el Portal de Transparencia Fiscal

donde se detallan los Presupuestos a escala Nacional, Regional y Local y los datos

proporcionados por la Dirección General de Evaluación, Valoración y Financiamiento del

Patrimonio Natural del Ministerio del Ambiente. Dentro de estos presupuestos se ha tomado

como base de referencia el Presupuesto Institucional Modificado que define el monto final

proyectado hacia la actividad concreta a la fecha en qué se realizó el análisis.

Los sectores públicos considerados para cuantificar la inversión pública son los siguientes:

ambiente, educación, salud, agricultura, energía, transporte y producción. Se han hecho un

nivel de análisis desagregados a nivel del gobierno central y a nivel agregado a nivel de

gobiernos regionales y locales.

Finalmente se ha establecido dos escenarios de orientación de las actuales inversiones hacia

estándares que podría catalogarse como de Economía Verde. Estos dos escenarios son los

siguientes:

Optimista.- Como mínimo el 50% del monto total de inversión de la partida se podría

destinar hacia estándares de sostenibilidad cada uno de los 5 años del periodo de


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análisis. Se considera un aumento de la inversión pública en Economía Verde durante

el periodo del 8%.3

Conservador.- Como mínimo el 20% del monto total de inversión de la partida se

podría destinar hacia estándares de sostenibilidad cada uno de los 5 años del periodo

de análisis. Se considera un aumento de la inversión pública en Economía Verde

durante el periodo del 4%4.

Resultados

Los resultados señalan que el monto de inversión pública en el periodo 2012-2016 sería de 18

mil millones y 11 mil millones de nuevos soles en el escenario optimista y conservador,

respectivamente. Esto representaría entre el 29% y 18% dependiendo de los escenarios

señalados. Las brechas de financiamiento se estiman entre 43 y 50 mil millones de nuevos

soles.

Respecto a la inversión pública, los resultados señalan que existen fuertes potencialidades en

el sector hídrico, construcción, agricultura e investigaciones aplicadas en recursos naturales

que pueden ser financiados por el Estado. Es en estos sectores donde las inversiones públicas

son importantes y donde rápidamente se pueden implementar medidas para orientarlas a la

economía verde.

Asimismo, existe un potencial de reconversión desde sectores que actualmente financian

sectores contaminantes (relacionados a combustibles fósiles) que podrían ser trasladados a

financia la economía verde.

Posible inversión pública futura en Economía Verde

Sector económico

Estimado escenario optimista

(2012-2016)

Estimado escenario

conservador (2012-2016)

Nivel de inversión base (2011)

Agua 8.36 5.03 3.87

Construcción 4.49 2.70 2.08

Reconversión+ 3.71 2.23 1.72

Agricultura 0.75 0.45 0.35

Investigación aplicada+ 0.12 0.07 0.05

Pesca 0.11 0.07 0.05

Turismo 0.10 0.06 0.05

3El MMM señala que durante el primer trimestre del 2011 la inversión pública habría caído hasta en 3.9% debido a la menor inversión realizadas por los tres niveles de gobierno. No obstante, dicho documento también señala que las proyecciones de la inversión pública podría pasar transitoriamente de 6% del PBI en el 2012 a 7,1% del PBI en el año 2013, registrando un crecimiento de 18% en términos reales durante ese periodo, y luego reduciendo su ritmo de crecimiento en el año 2014 (7% en términos reales). Teniendo en cuenta que la tasa de crecimiento de la inversión pública fluctuaran entre 18% y 7% durante los años 2012 y 2014; Es válido considerar escenarios de la tasa del crecimiento de la inversión destinada al economía verde durante el periodo de análisis 2012-2015 en 8% en el caso más optimista y 4% en el conservador. 4 Ídem.


14

Aprovechamiento de biodiversidad+

0.06 0.04 0.03

Energías Renovables 0.06 0.04 0.03

Transporte 0.02 0.01 0.01

Ciudades 0.02 0.01 0.01

Total de inversión pública* 17.80 10.72 8.24

Brecha* 43.20 50.28

Meta* 61.00 61.00

Fuente: Elaboración propia con datos del MEF. El año base 2011 no es comparable con los escenarios por qué esta inversión no se

considera como parte de Economía Verde. Son los escenarios los que estiman los márgenes de conversión. *Cifras expresadas en miles de millones de nuevos soles. + Estos sectores no son sectores priorizados por PNUMA como economía verde pero han sido analizados

separadamente por sus características especiales.

En el sector hídrico se invierten cerca de 3,87 mil millones de soles. Estas inversiones están

destinadas por un lado a mejorar el sistema de acceso a agua potable en el sector urbano

como en el sector rural así como aumentar la cobertura de riego para actividades económicas.

Asimismo aquí también están incluidas las inversiones destinadas a asegurar y hacer eficiente

el uso de agua en el sector rural. Estas inversiones se podrían convertir entre 8,3 y 5 mil

millones en escenarios optimistas y conservadores de transición. Si queremos transitar hacia

una economía verde en este sector, se debería mejorar los estándares de utilización del

recursos que permitan hacer uso eficiente del agua y también asegurar su disponibilidad ante

los efectos del cambio climático.

El sector infraestructura es otro sector importante. Las inversiones actuales se estiman en 2

mil millones de soles. Las inversiones públicas en la construcción son abundantes en los

sectores de educación básica y superior donde se puede implementar tipos de construcción

sostenible que permita generar la demanda de este tipo de bienes y servicios. Las inversiones

hacia la economía verde sectoriales se podrían convertir entre 4,5 y 2,7 mil millones de soles.

Es importante señalar que el sector también tiene capacidades muy importantes en la lucha

contra problemas ambientales concretos como el cambio climático. Según el Panel

Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC), el sector ofrece el mayor

potencial que cualquier otro sector industrial para lograr importantes reducciones en las

emisiones de gases de efecto invernadero. Esto se debe a que la construcción no requiere

grandes inversiones tecnológicas para reducir sus emisiones, sino una simple adaptación y un

correcto diseño de los proyectos. Se estima que el sector de la construcción podría reducir

sus emisiones hasta en un 30% a un costo cero o con un ahorro financiero neto en las

economías, según el IPCC.

En el sector agricultura las inversiones actualmente están dirigidas a apoyar a la pequeña

agricultura en infraestructura de riego, desarrollo productivo, conservación de suelos, de flora

y de fauna. Las inversiones en este sector se estiman en 300 millones de soles. En un

escenario optimista de transición, las inversiones en economía verde se podrían convertir en

750 millones, mientras que en el conservador en 452 millones de soles. Existe un enorme

potencial para que estas inversiones puedan ser orientadas hacia técnicas ecológicas e


15

intensivas en el aprovechamiento sostenible de la biodiversidad nativa, sobre todo en el

ámbito de la pequeña agricultura comercial. La agricultura orgánica es un sistema de

producción que usa al máximo los recursos propios de las chacras (la fertilidad del suelo, la

actividad biológica interna) e insumos no renovables evitando el uso de fertilizantes,

pesticidas y plaguicidas sintéticos, según señala la FAO. La demanda de este tipo de productos

ha crecido en mercados de Europa, Norteamérica y Asia. Según el informe “The World of

Organic Agriculture 2010” de IFOAM, este tipo de agricultura ya es realizado en más de 150

países y existen 35 millones de hectáreas manejadas orgánicamente. Las ventas mundiales de

alimentos y bebidas orgánicas alcanzan los casi US$ 60 mil millones según Organic Monitor.

Las características agrícolas peruanas (pequeña agricultura comercial y alta diversidad de

cultivos de alto precio por unidad) hacen que el país tenga ventajas comparativas en este

nicho. Entre los principales productos orgánicos peruanos de exportación están el café, cacao

y plátano. Asimismo, diversas frutas, cereales, verduras y hortalizas, incluso en otras áreas

como el sector acuícola y la industria vitivinícola también están ingresando a este mercado. La

demanda interna por este tipo de productos también está creciendo: tanto en la feria

alimentaria ExpoAlimentaria 2010 y la gastronómica Mistura 2010, los productos orgánicos o

ecológicos han incorporado secciones especiales dedicadas a este tipo de productos.

La investigación aplicada relacionada al aprovechamiento de los recursos naturales es

también otro gran sector de inversiones en el país donde es posible generar mecanismos para

orientarlos hacia la búsqueda de la sostenibilidad. Centro de investigación como el Instituto

de Investigaciones de la Amazonía Peruana, Instituto Tecnológico Pesquero y el Instituto de

Innovación Agraria actualmente destinan cerca 100 millones de soles. En el escenario

optimista las investigaciones aplicadas basadas en recursos naturales podrían alcanzar los

117 millones de soles, mientras que en el escenario conservador los 70 millones de soles.

Estos podrían enfocarse en innovación en tecnologías que permitan el aprovechamiento de

los recursos pesqueros, agrícolas y de la biodiversidad amazónica pero en condiciones de

sostenibilidad.

Actualmente existe cerca de 1 700 mil millones de soles que actualmente se destinan a

estabilizar el precio de los combustibles fósiles y la promoción de inversiones en

hidrocarburos. De mantener sus mismas tendencias, estas inversiones se podrían convertir

entre 3,7 y 2,2 mil millones dependiendo de los escenarios considerados. Esto se convierte

en un incentivo negativo contra la sostenibilidad ya que subsidia un espacio de la economía

altamente contaminante. Aquí hay un espacio donde estos recursos se podrían redireccionar

hacia inversiones en sectores sostenibles.

5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Los resultados del ejercicio realizado muestran que las inversiones públicas en sectores que

podrían ingresar a la economía verde alcanzan entre el 29 y 18% dependiendo de los

escenarios optimistas o conservadores. Los principales sectores donde se podría dirigir estas

inversiones son el sector hídrico, agricultura, infraestructura e investigación aplicada en


16

recursos naturales. Asimismo existe un importante monto destinado hacia actividades

contaminantes que podrían reconvertirse hacia la economía verde. Con estos montos de

inversión, existen las posibilidades para iniciar la transición con estos sectores además de ir

generando las reformas políticas que mejoren la sostenibilidad. No obstante, aun con estas

condiciones mínimas existen algunos temas que hay que considerar.

El primero se refiere a los parámetros eficaces de medición. En los escenarios supuestos se ha

señalado que existe entre 20% y 50% de conversión hacia la economía verde. No obstante,

falta contestar la pregunta de cuándo una inversión se considerará como parte de la economía

verde. Se necesita especificar parámetros. Una herramienta útil puede ser los estándares y

certificados que permitan obtener parámetros claros de esta transición hacia algunos sectores

específicos. Ya existen estándares como los orgánicos para el caso de la agricultura, las

certificaciones Green Building para el sector de infraestructura, entre otros.

Segundo, la brecha de financiamiento existente entre la inversión pública que podría existir

nos obliga a plantear nuevos mecanismos de financiamiento que pueden incluso venir por

reformas tributarias. Entre las medidas que se pueden implementar está la de colocar un

impuesto a combustibles fósiles utilizando un esquema ya existente con el Impuesto Selectivo

al Consumo. El posible ingreso de las sobreganancias mineras también genera expectativas de

que un porcentaje de estos nuevos ingresos puedan dirigirse hacia estos fines.

Tercero, queda evidente que la participación del sector privado será fundamental aunque

requiere especificar cuáles serían los mecanismos en los que estos podrían participar. Desde

luego, la promoción de la participación privada desde el Estado será importante. Habría que

establecer de forma precisa los sectores a los que se deben apoyar, se debe identificar donde

se encuentra las sectores de alta competitividad y de qué forma vincularlos con las nuevas

opciones de economía sostenible o verde.

Finalmente, una institucionalidad de financiamiento directo puede ayudar mucho a apalancar

recursos de los privados para orientarse hacia la economía verde. Aunque habría que discutir

los mecanismos, quizá la más adecuado sea un sistema mixto de financiamiento público y

privado. Los recursos que surjan de la reconversión de sectores contaminantes, montos que

no son nada despreciables, quizá podrían ser destinados a un fondo de inversión que

apalanque recursos para financiamiento de proyectos públicos y privados de los sectores que

el país decida priorizar. [ ]


17

6. Bibliografía

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pobreza en el Perú.

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