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FINANZAS PÚBLICAS DEL DISTRITO CAPITAL:

ANÁLISIS FISCAL DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL

Bogotá, D.C., noviembre de 2018

En cumplimiento del literal h, del artículo 8 del Acuerdo 24 de 1993

Finanzas públicas del Distrito

Capital: análisis fiscal de la

Administración Central

2

Veedor Distrital

Jaime Torres–Melo

Viceveedor Distrital

Daniel García Cañón

Veedor Delegado para la Atención de Quejas y Reclamos

Juan Carlos Rodríguez Arana

Veedora Delegada para la Contratación

Tatiana Mendoza Lara

Veedor Delegado para la Eficiencia Administrativa y Presupuestal

Jasson Cruz Villamil

Veedor Delegado para la Participación y los Programas Especiales

Diego Fernando Maldonado Castellanos

Jefe Oficina Asesora de Planeación

Diana Enciso Upegui

Jefe Oficina Asesora Jurídica

Janneth Caicedo Casanova

Equipo de Trabajo

Laura Catalina Díaz Barreto

Oscar Eduardo Sosa Bernal




3

Tabla de contenido

Introducción ..................................................................................................................................... 5 1. Sostenibilidad Fiscal y Ajuste Fiscal ........................................................................................... 6 2. Comportamiento de los ingresos y gastos del Distrito Capital (2012-2017) ............................... 8

2.1 Ingresos................................................................................................................................. 8

a. Ingresos del Distrito por grupos de entidades ..................................................................... 9 b. Fuentes de los Ingresos del Distrito .................................................................................. 10

2.2 Gastos ................................................................................................................................. 12 a. Gastos totales del Distrito por grupos de entidades .......................................................... 12 b. Gastos Totales del Distrito por Usos ................................................................................ 13 c. Gasto Total de los Sectores ............................................................................................... 15

2.3 Deuda total del Distrito ...................................................................................................... 17

a. Deuda de la Administración Central ................................................................................. 18 b. Comparación del nivel de endeudamiento de Bogotá con las principales ciudades de

Colombia .......................................................................................................................... 19 c. Balance fiscal de la Administración Central..................................................................... 20 d. Indicador de capacidad de pago y sostenibilidad ............................................................. 21

e. Cupos de endeudamiento y vigencias futuras ................................................................... 22 3. Análisis de la deuda de la Administración Central.................................................................... 24

3.1 Análisis de la deuda sin considerar el cupo de endeudamiento ni las vigencias futuras .... 26 3.2 Análisis de la deuda incorporando el cupo de endeudamiento ........................................... 27

a. Cupo de endeudamiento aprobado en el Acuerdo 690 de 2017 ....................................... 27

b. Cupos de endeudamiento aprobados en el Acuerdo 690 de 2017 y en el Acuerdo 699 de

2018 .................................................................................................................................. 32 3.3 Proyecciones alternativas de la deuda con los cupos de endeudamiento de los Acuerdos

690 de 2017 y 699 de 2018................................................................................................. 34

3.4 Comparación de las proyecciones de los niveles de la deuda ............................................ 42 4. Conclusiones .............................................................................................................................. 44

Referencias ..................................................................................................................................... 46 Anexos ............................................................................................................................................ 52

Lista de tablas

Tabla 1. Escenarios analizados con y sin cupo de endeudamientos ............................................................... 34

Tabla 2. Proyección de la deuda con cupos de endeudamiento – Escenario base metodología DED ..................... 35

Tabla 3. Valor de los choques en las variables de la DED. ........................................................................... 36 Tabla 4. Promedio, límite superior e inferior de las proyecciones de la deuda con choques aleatorios independientes

(2018-2022) ........................................................................................................................... 39

Tabla 5. Proyecciones de la deuda con cupos de endeudamiento - Choques aleatorios relacionados (2018-2022) ... 41

Tabla 6. Proyecciones de la deuda en valores monetarios (2018-2022) ........................................................... 43




4

Lista de figuras

Figura 1. Distribución del recaudo del Distrito por grupos de entidades ........................................................... 9

Figura 2. Distribución del recaudo del Distrito por tipo de fuentes ................................................................ 10

Figura 3. Distribución del total de compromisos del Distrito por grupos de entidades ....................................... 13

Figura 4. Distribución del total de compromisos del Distrito por usos ........................................................... 14

Figura 5. Distribución del total de compromisos en los Sectores del Distrito ................................................... 16

Figura 6. Deuda pública del Distrito 2012-2017 como porcentaje del PIB ...................................................... 17

Figura 7. Distribución de la deuda interna y externa de la Administración Central ........................................... 18 Figura 8. Deuda de la Administración Central como porcentaje del IIEM de las principales ciudades de Colombia

2012-2015 ........................................................................................................................... 19

Figura 9. Balance fiscal y balance fiscal primario Administración Central...................................................... 20

Figura 10. Indicadores de capacidad de pago y de sostenibilidad, y deuda con respecto al PIB 2012-2017 ............ 22

Figura 11. Vigencias Futuras Ordinarias y Extraordinarias Autorizadas ......................................................... 23

Figura 12. Cupo de endeudamiento aprobado con el Acuerdo 690 de 2017 para los años 2019, 2020 y 2021. ........ 28

Figura 13. Pruebas de sensibilidad de la tasa de crecimiento económico (Acuerdo 690 de 2017) ........................ 30

Figura 14. Pruebas de sensibilidad de la tasa de interés real (Acuerdo 690 de 2017) ......................................... 31 Figura 15. Cupo de endeudamiento y vigencias futuras aprobadas con los Acuerdos 690 y 691 de 2017 para el

periodo 2018-2024. ............................................................................................................... 33

Figura 16. Proyecciones de la deuda con los cupos de endeudamiento - Metodología DED ............................... 37

Figura 17. Proyecciones de la deuda con los cupos de endeudamiento - Choques aleatorios independientes .......... 39

Figura 18. Proyecciones de la deuda con cupos de endeudamiento - Choques aleatorios relacionados .................. 40

Figura 19. Comparación de las proyecciones de la razón deuda a PIB de la Administración Central .................... 42

Figura 20. Comparación de las proyecciones de la razón deuda a ingresos de la Administración Central .............. 43




5

Introducción

La Veeduría Distrital en cumplimiento de las funciones establecidas en el Decreto Ley 1421 de

1993 y en el Acuerdo 24 del mismo año, presenta un análisis del estado de las finanzas públicas

del Distrito Capital, estimaciones del comportamiento de las finanzas del sector central ante la

aprobación de los cupos de endeudamiento. Adicionalmente, esta investigación describe las

tendencias de los ingresos y gastos de la Administración Distrital y muestra los resultados con

respecto a las necesidades de financiamiento de la Administración Central de Bogotá D.C. Estos

resultados surgen de la aplicación de tres metodologías ampliamente aceptadas y utilizadas a nivel

internacional.

Con este documento, la Veeduría Distrital propone un seguimiento estratégico al estado de las

finanzas públicas que contribuya a garantizar el manejo adecuado y eficiente de los recursos

públicos, y genera un insumo técnico para las discusiones de los presupuestos anuales de la

Capital.

Bogotá D.C. requiere de un balance adecuado entre los ingresos, los gastos y los niveles de deuda

de la Administración Distrital, que permita no solo garantizar unas finanzas sanas y sostenibles,

sino también un adecuado entorno para promover el progreso económico, fortalecer la capacidad

de la ciudad para enfrentar situaciones económicas adversas, fomentar la equidad y mejorar el

bienestar de la población. El impacto en el bienestar de la política fiscal es considerable debido a

que esta permite mantener flujos estables en el mediano y largo plazo de gasto público para la

provisión de bienes y servicios como son la infraestructura física, la educación y la salud. Por lo

tanto, el compromiso de la Administración Distrital por resguardar la sostenibilidad fiscal debe ser

una prioridad de la agenda pública de la Capital.

El Distrito se ha caracterizado por tener unos niveles de endeudamiento manejables y por mostrar

un alto grado de responsabilidad fiscal a la hora de pagar su deuda, lo cual ha permitido que en la

actualidad la Ciudad tenga una calificación AAA (a nivel local), de grado de inversión, en su

capacidad de pago de la deuda. No obstante, la Ciudad enfrenta una desaceleración económica

desde 2015, puesto que el crecimiento económico pasó de 4,8% en 2015 a 2,3% en 2017, y se

espera que el crecimiento para 2018 sea del 3%. De igual forma, en lo corrido de esta

administración, se aprobaron dos cupos de endeudamiento, uno en octubre de 2017 de $6,96

billones y otro en febrero de este año por un valor de $10,85 billones, este último a cargo de

vigencias futuras aprobadas en noviembre de 2017 por un valor inferior ($6,09 billones). Por lo

anterior, es de relevancia para la Veeduría Distrital visibilizar los esfuerzos que debe realizar la

Ciudad para mantener en buen estado las finanzas públicas de la ciudad en el mediano plazo.

El análisis realizado considera el periodo 2017 – 2028 con base en tres metodologías: i) Enfoque

estándar, ii) Dinámica endógena de la deuda y iii) Gráfico de abanico, que permiten análisis de

mediano y largo plazo e incorporan y modelan potenciales choques económicos que posibilitan

observar cambios en los niveles de endeudamiento de la Ciudad. Con base en estos resultados, se

aportan recomendaciones para conservar un nivel de deuda sostenible y resguardar las finanzas

públicas de la Ciudad. Adicionalmente, la implementación de estas tres metodologías para la

ciudad de Bogotá, permite ampliar los marcos de análisis realizados hasta el momento para la




6

construcción del Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) y de igual forma, propicia criterios

adicionales a los establecidos por la Ley 358 de 1997 (indicador de capacidad de pago y de

sostenibilidad de la deuda).

El documento está estructurado de la siguiente manera. En la primera sección se definen los

conceptos de ajuste fiscal y de sostenibilidad fiscal, y se mencionan brevemente algunas

investigaciones que se han realizado en este ámbito para el caso de Bogotá. En la segunda sección

se muestra el comportamiento de los ingresos y gastos del Distrito entre 2012 y 2018 por grupos

de entidades y por fuentes y usos respectivamente. De igual forma, se presentan los niveles de

deuda del Distrito y de la Administración Central, así como un comparativo con otras ciudades de

Colombia e información frente al cupo de endeudamiento y las vigencias futuras.

En la tercera sección se presentan los resultados obtenidos de las metodologías aplicadas, teniendo

en cuenta un escenario base y escenarios de sensibilidad donde se analiza los cambios en los

niveles de endeudamiento ante cambios en sus principales determinantes. Finalmente, la cuarta

sección aborda las principales conclusiones que pueden obtenerse y a su vez, propone

recomendaciones de política.

1. Sostenibilidad Fiscal y Ajuste Fiscal

¿Qué se consideran unas finanzas públicas sostenibles? Usualmente la sostenibilidad fiscal se

asocia al concepto de solvencia, el cual representa la habilidad de un gobierno para pagar sus

obligaciones financieras. No obstante, la solvencia es considerada una condición necesaria pero

no suficiente para generar sostenibilidad, dado que la solvencia se puede entender como el

cumplimiento de la igualdad contable entre ingresos y gastos del gobierno distrital, la cual puede

ser lograda con grandes y costosos ajustes fiscales en cualquier momento del tiempo. De otra parte,

la sostenibilidad implica que el gobierno debe lograr niveles de solvencia sin tener que recurrir a

grandes ajustes fiscales o a situaciones de no pago.

Al respecto, es importante mencionar que los ajustes fiscales son herramientas de política

económica que permiten equilibrar y estabilizar las finanzas públicas, mediante una reducción del

gasto o un incremento del ingreso (Comesaña, 2016). Estos ajustes son relevantes para disminuir

las vulnerabilidades fiscales que una ciudad puede enfrentar, como son la acumulación de la deuda

pública y un manejo insostenible de las finanzas públicas.

Vale la pena resaltar que el concepto de sostenibilidad fiscal está íntimamente relacionado con el

cumplimiento de la restricción presupuestal (RPI), la cual señala que la administración pública

debe cubrir sus gastos con los ingresos que recibe por concepto de impuestos y otras transferencias,

y con la emisión de deuda pública. Sin embargo, un estado o una ciudad no pueden endeudarse

indefinidamente y tendrá que ajustar sus recursos mediante la generación de ahorros o superávits

en algún momento futuro para pagar la deuda (Akyüz, 2007, p.3). Por lo cual, en el largo plazo la

RPI impone la necesidad de que el flujo de ingresos esperados del gobierno sean mayores o iguales

al flujo de gastos esperados y de pagos de la deuda adquirida.

Con base en la RPI se encuentra que el concepto de sostenibilidad fiscal hace un énfasis en las

limitaciones de largo plazo que enfrentan los gobiernos para la consecución y el pago de la deuda




7

pública. En consecuencia, los análisis de sostenibilidad examinan el comportamiento de los niveles

de deuda pública, así como la posible necesidad de generar ajustes fiscales para evitar déficits

persistentes (Alonso et al, 1997).

Los niveles de deuda pública se pueden definir a partir de una ecuación contable básica, en la cual

la deuda para un periodo dado corresponde a la suma de los gastos, los pagos de intereses, la deuda

existente y la resta de los ingresos del periodo anterior. Lo anterior se representa en la siguiente

ecuación:

𝐷𝑡+1 = (𝐷𝑡 + 𝑖𝐷𝑡 + 𝐺𝑡) − 𝑇𝑡 (1)

Donde D es el nivel de deuda, i es la tasa de interés de la deuda, G es el gasto del gobierno, y T

son los ingresos.

A partir de la anterior relación se puede obtener la variación de la deuda entre dos periodos, la cual

va a depender de la diferencia entre gastos e ingresos y los intereses pagados por el gobierno1,

como se muestra a continuación:

∆𝐷 = (𝐷𝑡+1 − 𝐷𝑡) = 𝑖𝐷𝑡 + 𝐺𝑡 − 𝑇𝑡 (2)

Estas dos ecuaciones que relacionan el flujo de gastos e ingresos con los niveles de deuda se

constituyen en la base de los análisis de sostenibilidad fiscal realizados en la literatura

especializada sobre el tema. Adicionalmente, es importante precisar que en estos análisis se tienen

en cuenta el comportamiento de otras variables macroeconómicas que no se ven reflejadas

directamente en estas ecuaciones, tales como las tasas de interés externas, la inflación, la tasa de

cambio, el crecimiento del PIB, y el comportamiento del mercado internacional, las cuales

presentan una alta incidencia sobre los niveles de ingresos, gastos y deuda del gobierno.

En esta línea, los gobiernos deben contar con la capacidad de demostrar que pueden manejar la

carga global de la deuda y por este motivo, es de gran importancia que tengan una claridad de

cómo se debe valorar la sostenibilidad fiscal y cuáles son los esfuerzos que deben ejecutarse. Para

este fin, se consideran diferentes aproximaciones. Borensztein et al. (2013) determinan que en

términos generales, para asegurar una deuda sostenible, se deben realizar medidas para asegurar

que la deuda como proporción del Producto Interno Bruto (PIB) siga un patrón estable a lo largo

del tiempo. De igual manera, este nivel de endeudamiento no puede sobrepasar la capacidad de

pago del gobierno, la cual puede ser medida como el superávit primario que el gobierno ha

generado históricamente. Con base en estas aproximaciones, el presente documento utiliza y

compara los resultados de tres metodologías que abordan enfoques particulares, las cuales se

explicarán a detalle en la sección metodológica.

Finalmente, cabe mencionar que se han realizado investigaciones sobre la sostenibilidad fiscal de

Bogotá y se ha incorporado la importancia de los ajustes fiscales por parte de la Ciudad. Primero,

1 Una versión más amplia de esta ecuación incluye la base monetaria (M) así: (𝐷𝑡+1 − 𝐷𝑡) + (𝑀𝑡+1 − 𝑀𝑡+1) = 𝑖𝐷𝑡 +

𝐺𝑡 − 𝑇𝑡, teniendo en cuenta que la base monetaria podría constituirse en una fuente potencial de financiación, sin

embargo por los impactos en términos de inflación de esta medida, la base monetaria se suele omitir de la ecuación

(Díaz Alvarado, Izquierdo, & Panizza, 2004, p. 7).




8

Céspedes et al. (2009) utilizando una metodología conocida como la tasa de tributación (τ) de

Blachard2 para el periodo 2008-2020, encontró que la tasa de tributación proyectada para Bogotá

siempre se encuentra por encima de la τ de Blachard, con lo cual la trayectoria de la política fiscal

en Bogotá sería sostenible. Segundo, Pacheco Ramírez, C. (2013) replicando el estudio realizado

por Céspedes Rangel, E. (2009) para el periodo 2013-2020 encontró que la tasa de tributación de

Bogotá se encuentra levemente por debajo de la τ de Blachard, lo cual generaría la necesidad de

ajustes tributarios o de gastos para lograr la sostenibilidad de la política fiscal de la ciudad. Por

último, la Secretaría Distrital de Hacienda (SDH) en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP)

2018-2028 (SDH, 2017a), utilizando una metodología de enfoque estándar, encuentra que el

balance primario proyectado para el periodo 2018-2028 es mayor que el balance primario

requerido para garantizar la sostenibilidad de la deuda.

2. Comportamiento de los ingresos y gastos del Distrito Capital

(2012-2017) El análisis de las finanzas del Distrito Capital comienza por conocer la evolución de sus ingresos,

gastos y niveles de deuda. Precisamente, en esta sección se presentan las tendencias de los ingresos

y de los gastos ejecutados por el Distrito en el periodo 2012-2017, así como los ingresos y gastos

programados para la vigencia 2018, por grupos de entidades y por los principales rubros que

contempla el presupuesto general de la Ciudad. Adicionalmente, se presenta el comportamiento

de la deuda y de los indicadores utilizados para conocer el estado de la deuda de acuerdo a la

normatividad vigente. Las cifras y análisis presentados son en precios corrientes.

Para este análisis, las entidades distritales se clasifican a nivel presupuestal de acuerdo con lo

presentado por la SDH, en los siguientes tres grupos:

Administración Central, la cual comprende las Secretarías de Despacho, los Departamentos

Administrativos, el Concejo de Bogotá, la Personería de Bogotá D.C., la Veeduría Distrital, y

la Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos (UAECOB).

Establecimientos Públicos, conformados por los Institutos Distritales, las Unidades

Administrativas Especiales con personería jurídica, los Fondos Distritales, la Fundación

Gilberto Álzate Avendaño, el Jardín Botánico "José Celestino Mutis", la Orquesta Filarmónica

de Bogotá, la Universidad Distrital Francisco José de Caldas y la Contraloría de Bogotá.

Empresas Industriales y Comerciales del Distrito (EICD), de las cuales hacen parte la Empresa

Aguas de Bogotá S.A, la Empresa de Renovación y Desarrollo Urbano (ERU), la Empresa de

Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P. (EAB), la Empresa Metro de Bogotá,

Transmilenio S.A, Canal Capital y Lotería de Bogotá.

2.1 Ingresos

Los ingresos del Distrito Capital han mostrado una tendencia creciente pasando de $ 14,71 billones

en 2012 a $22,69 billones en 2017, lo cual significa un 54,2% de crecimiento. Si comparamos este

2 La τ de Blachard representa el nivel de tributación requerido para que la deuda sea sostenible en el tiempo, así valores

inferiores a esta indican que se requerirían ajustes tributarios para garantizar la sostenibilidad.




9

crecimiento con la inflación acumulada del periodo (25,3%), se puede estimar también un

crecimiento de los ingresos en términos reales. Sin embargo, esta tendencia ha presentado dos

irregularidades en las vigencias 2016 y 2018. Por un lado, en 2016 el presupuesto general se redujo

con respecto al 2015, pasando de $22,52 billones a $19,97 billones. Por otra parte, para 2018, el

presupuesto presenta un incremento considerable, aumentando un 36,8% con respecto al 2017

alcanzando los $30,97 billones, lo cual corresponde a la necesidad de financiar grandes proyectos

de inversión para el desarrollo urbano, tales como la Primera Línea del Metro de Bogotá, la

ampliación de las zonas troncales para el servicio de Transmilenio, la construcción de instituciones

educativas y deportivas, y la descontaminación del río Bogotá. (SDH, 2017a).

a. Ingresos del Distrito por grupos de entidades

Al analizar la distribución de los ingresos por grupos de entidades se tiene que la Administración

Central es el grupo con mayor peso en los ingresos totales durante todo el periodo analizado,

recaudando entre el 60% y el 65%. Al inicio del periodo, el recaudo de la Administración Central

alcanzó un valor de $9,61 billones (65,3% del total de ingresos), mientras que al finalizar el año

2017 su participación se redujo levemente al 63,2%, aunque los ingresos en términos nominales

se incrementaron ($14,33 billones). Para la vigencia 2018, la participación sobre los ingresos

estimados del Distrito se reduce al 60,5%.

Figura 1. Distribución del recaudo del Distrito por grupos de entidades

2012-20183

Fuente: elaborada por la Veeduría Distrital, con base en información de la SDH.

3 En todas las figuras de esta sección se utiliza un * para la vigencia 2018 para indicar que las cifras para este año

corresponden a lo presupuestado con corte al 31 de marzo del 2018.

0 5 10 15 20 25 30

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018*

Billones de pesos corrientes

Administracion Central Establecimientos públicos Empresas industriales y comerciales

62,3% 11,5% 26,2%

62,2% 13,2% 24,6%

62,9% 11,4% 25,7%

63,1% 11,7% 25,2%

63,2% 9,1% 27,7%

60,5% 7% 32,4%

65,3% 24,3%10,3%




10

Las EICD son el segundo grupo con mayor participación en los ingresos de la Ciudad, con una

participación de alrededor del 25% en la mayor parte del periodo. Su participación en 2012 fue del

24,3% ($3,58 billones), aunque este porcentaje se incrementó para las vigencias 2017 y 2018,

teniendo en el primer año un recaudo equivalente al 27,73% ($6,29 billones) del presupuesto de

la Ciudad y en el segundo, se estima que los ingresos de las EICD serán del 32,45% ($10,04

billones). El crecimiento en la vigencia 2018 esta explicado por el crecimiento del presupuesto de

Transmilenio S.A. y la Empresa Metro de Bogotá quienes están a cargo de proyectos como las

nuevas troncales de Transmilenio y la primera línea del Metro de la Ciudad.

Finalmente, la participación de los Establecimientos Públicos en los ingresos totales del Distrito

iniciaron siendo del 10,31% ($1,52 billones), alcanzaron su máxima proporción en la vigencia

2014 con 2,89 puntos porcentuales por encima de lo logrado en 2012. Posteriormente, la

participación de los Establecimientos Públicos han mostrado una tendencia decreciente, teniendo

en 2017 un porcentaje de 9,10% ($2,06 billones) del total recaudado por el Distrito. En 2018 se

programó un porcentaje aún más bajo (7,01%).

b. Fuentes de los Ingresos del Distrito

Las fuentes de ingresos del Distrito Capital corresponden a los ingresos corrientes, los recursos de

capital, las transferencias y la disponibilidad inicial. La figura 2 presenta la distribución del

recaudo del Distrito por cada una de estas fuentes.

Figura 2. Distribución del recaudo del Distrito por tipo de fuentes

2012-2018


$ 14,71$ 16,60

$ 18,07$ 19,62 $ 19,81

$ 22,69

0

5

10

15

20

25

30

35

2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018*

Bil

lon

es

de p

eso

s co

rrie

nte

s

Ingresos Corrientes Transferencias Recursos de capital

Disponibilidad inicial Recaudo total efectivo

50,4% 52,5%37,4%51,8% 52,4%51,1% 49,1%

22,4%

20,9%

21,3%

17,4%

20,8%

21,5% 17,4%20,5%

22,3%20,6%

21,9% 23,8%24,3%

30,25%

Presupuesto vigente $15,315 $17,533 $18,849 $22,545 $19,970 $22,642 $30,967

50,4% 52,5%37,4%51,8% 52,4%51,1% 49,1%

22,4%

20,9%

21,3%

17,4%

20,8%

21,5% 17,4%20,5%

22,3%20,6%

21,9% 23,8%24,3%

30,25%

Presupuesto vigente $15,315 $17,533 $18,849 $22,545 $19,970 $22,642 $30,967




11

Los ingresos corrientes son la principal fuente de ingresos del Distrito, llegando a ser en promedio

casi el 50% del recaudo total durante el periodo analizado, aunque su tendencia es irregular,

mostrando crecimientos y decrecimientos entre cada uno de los años. En 2013 esta fuente alcanzó

su participación más alta en los ingresos totales con un 52,49% ($8,71 billones), mientras que en

2017 cayó por debajo del 50%, con un valor equivalente a $11,14 billones. De igual forma, en

2018, la participación de los ingresos corrientes en el total de ingresos del Distrito se reduciría en

11,7 puntos porcentuales. Al analizar la composición de los ingresos corrientes, se encuentra que

la contribución de los ingresos tributarios a los ingresos corrientes bajó de 92,14% en 2012 al

91,82% en 2017, y de manera opuesta los ingresos no tributarios pasaron de 7,86% a 8,16%.

De acuerdo con el MFMP (2018-2018) la disminución de la importancia de los ingresos corrientes

en el recaudo de la Administración Distrital en 2017 se generó por dos causas. En primer lugar, el

Acuerdo 648 de 2016 determinó una reducción en la tarifa del impuesto predial unificado para los

predios de los estratos 1 y 2 y estableció unos topes al crecimiento del impuesto, de manera que

hubo un incremento más bajo en el recaudo del mismo. En segundo lugar, debido a la

desaceleración económica de la ciudad, dado que en 2017 el PIB creció solamente 2,3%, frente

al 2,9% y al 4,8% alcanzados en 2017 y 2016 respectivamente (SDH, 2017a).

Las transferencias, principalmente del Sistema General de Participaciones (SGP), son la segunda

fuente más importante de ingresos de la Ciudad, con un peso promedio del 23% en los ingresos

totales. En 2012, la participación de esta fuente en el recaudo total era del 22,45% ($3,3 billones),

la cual se incrementó entre 2016 y 2017 hasta a llegar al 24,31% ($ 5,51 billones), pero para la

vigencia 2018 se tiene estimado una reducción de dos puntos porcentuales alcanzando un 22,31%

($6,9 billones). Estos cambios en las transferencias, han estado mediados por ajustes en los

recursos por concepto de agua potable y saneamiento básico, y de primera infancia.

La tercera fuente de ingresos más relevante corresponde a los recursos de capital, los cuales están

constituidos por recursos del crédito, recursos del balance, rendimientos por operaciones

financieras, entre otros (SDH, 2017c). En particular, en 2012, esta fuente representaba un 20,94%

del ingreso total ($3,08 billones), mientras que en 2017 la participación decreció levemente al

20,50% ($4,65 billones). Durante el periodo, esta fuente presenta importantes oscilaciones debido

a variaciones en los dividendos, reservas, rendimientos financieros y excedentes de la Empresa de

Energía de Bogotá, de las EICD y de la Administración Central. Para la vigencia 2018, esta fuente

crecerá significativamente de $4,65 billones a $9,37 billones, y su participación en los ingresos

totales subirá en 9,75 puntos porcentuales, debido al incremento del 41,7% en los recursos de

crédito (SDH, 2017b).

Finalmente, la disponibilidad inicial4, que es una fuente de ingresos exclusiva de las EICD,

presentó en 2012 una participación en el recaudo total de 6,21% y disminuyó en 2017 a 6,08%.

En 2018, su contribución a los ingresos totales se estima que será del 10%.

4 La disponibilidad inicial corresponde a recursos disponibles en tesorería de la vigencia anterior que se registran como

recaudo en la vigencia actual.




12

2.2 Gastos

Los gastos que se presentan en esta sección corresponden a los recursos efectivamente

comprometidos (ejecutados) por el Distrito en cada vigencia, para la vigencia 2018 corresponden

el presupuesto programado.

En el periodo analizado, se observa que los compromisos han crecido un 58,3% en términos

nominales. En 2012, el total de compromisos que tuvo la Administración Distrital alcanzó un valor

de $12,97 billones. Durante los tres siguientes años, los compromisos tuvieron un comportamiento

creciente alcanzando en 2015 un valor de $18,76 billones, para luego caer en 2016 a $17,87

billones. En 2017, el total de compromisos se incrementó un 14,38% hasta tomar un valor de $20,53

billones. Finalmente, en el 2018, el presupuesto de gastos muestra un crecimiento de alrededor del

50% comparando con lo ejecutado en 2017.

a. Gastos totales del Distrito por grupos de entidades

Al analizar la evolución de la participación de la Administración Central en el gasto total del

Distrito (ver figura 3), se tiene que esta oscila entre el 41% y el 45%. Al inicio del periodo la

Administración Central concentraba el 43,2% ($5,61 billones) de los gastos, proporción que fue

superada solamente en 2014 (41,2%). Por otra parte, en 2017, la Administración Central alcanzó

su participación más alta con el 49,7% ($10,2 billones), presentando un incremento de 4,6 puntos

porcentuales con respecto al 2016. Los cambios en la participación en el presupuesto total de

gastos se dan principalmente por las variaciones en el componente de inversión. Para la vigencia

2018 la participación de la Administración Central se ve reducida en 8,7 puntos porcentuales, con

un gasto total vigente de $12,69 billones.

De manera similar a la Administración Central, los Establecimientos Públicos presentan un

comportamiento variable en su participación en los gastos del Distrito, con una variación entre el

26% y el 33%. En 2012, la participación de los Establecimientos públicos tuvo su mayor valor

para el periodo con un 32,64% ($4,23 billones), la cual se redujo en 5,86 puntos porcentuales en

2017 alcanzando un 26,78% ($5,50 billones). De igual forma, pero en una menor proporción, la

contribución de los Establecimientos Públicos cae en el presupuesto programado del 2018 en 0,22

puntos porcentuales con un gasto vigente de $8,23 billones.

Con respecto a las EICD, su participación presenta un comportamiento más regular que los otros

dos grupos. Entre 2012 y 2014, su participación en el gasto total del Distrito creció 2,93 puntos

porcentuales hasta el 27,01% en 2014, pero luego entre 2015 y 2017 la misma se redujo hasta un

23,52%, nivel inferior al alcanzado en 2012. Una de las causas de esta caída es la disminución del

28,86% en sus compromisos por concepto de inversión entre 2014 y 2016. Al final del 2017, el

monto de los compromisos de las EICD fue de $4,83 billones. Por otra parte, la proporción de las

EICD en el gasto total se incrementa en 8,93 puntos porcentuales en el 2018, al tener un

presupuesto de gastos equivalente a $10,04 billones, como resultado de un incremento del rubro

de inversión en 50,40%.




13

Figura 3. Distribución del total de compromisos del Distrito por grupos de entidades

2012-2018

Nota: Los valores en porcentajes corresponden a la razón entre los compromisos por cada grupo de entidades con

respecto a los compromisos totales del Distrito.


b. Gastos Totales del Distrito por Usos

Los gastos del Distrito se clasifican5 entre gastos de inversión, gastos de funcionamiento, servicio

de la deuda, y gastos de operación, teniendo que estos dos últimos aplican solamente para las

EICD. La figura 4 muestra el peso y la evolución de cada uno de estos conceptos para el periodo

comprendido entre 2012 y el 2018.

Del total del presupuesto de gastos, se encuentra que los gastos de inversión son los más

importantes, al contar con una participación superior al 73% en todo el periodo considerado. Su

participación dentro del total de gastos era del 74,95% en 2012, equivalente a $9,72 billones. En

los tres años posteriores esta participación creció sostenidamente hasta alcanzar el 77% en 2015,

lo cual representó un incremento de 2,05 puntos porcentuales entre 2012 y 2015. Este

comportamiento estuvo asociado a aumentos de la inversión en entidades como la Secretaria de

Movilidad, la Secretaria de Educación y la Secretaría de Integración Social (SDH, 2017a).

Posteriormente, en 2016, la proporción de la inversión total con respecto al total de compromisos

alcanzó su punto más bajo en el periodo (73,01%) como consecuencia de la entrada del nuevo

Gobierno Distrital. Finalmente, en la vigencia 2017 la participación creció nuevamente al 76,01%

($15,6 billones) y en el año 2018, continua esta tendencia con una participación estimada del

82,59% ($25,42 billones).

5 En los gastos también se presupuestan recursos por disponibilidad final en las EICD; sin embargo, por la naturaleza

de esta cuenta presupuestal, los recursos no se ejecutan en cada vigencia y por lo tanto no se presentan en el presente

documento.

0 5 10 15 20 25 30

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018*


Administración Central Establecimientos publicos Empresas industriales y comerciales

49,7%

45,1%

47%

41,2%

44,8%

43,3%

26,8%

29,9%

26%

31,8%

28,9%

32,6%

23,5%

25%

26,9%

27%

26,3%

24,1%

41% 26,6% 32,4%




14

Figura 4. Distribución del total de compromisos del Distrito por usos

2012-2018


Los gastos de funcionamiento son el segundo rubro más importante y se observa que su

participación es superior al 15% en todos los años analizados. En el año 2015, este rubro presento

la más baja participación (16,1%) producto de una disminución de las transferencias realizadas

por el FONCEP en pensiones y cuotas partes pensionales (SDH, 2017a). No obstante, en 2016 y

en 2017 la proporción de gastos de funcionamiento creció, llegando a una importancia relativa del

18,2%, con compromisos por valor de $3,75 billones. Por otra parte, se proyecta un descenso en

la participación de este rubro a 13,5% para el año 2018, como resultado de una reducción del 44%

($304.968 millones) de las transferencias realizadas por la Administración Central al FONCEP, el

cual financiará una mayor parte del gasto en pensiones con rendimientos financieros del

Patrimonio Autónomo (SDH, 2017a).

El servicio de la deuda es el tercer componente más predominante en términos relativos, aunque

su participación no supera el 5% del presupuesto de gastos. Al comienzo del periodo, su

contribución era equivalente a 4,31% ($559.454 millones), y luego decreció a 2,3% en 2014.

Considerando el año 2015, el servicio de deuda creció en 1,39 puntos porcentuales frente al 2014,

dado que hubo mayores recursos comprometidos por el vencimiento del tramo V de los bonos de

deuda pública interna del Programa de Emisión y Colocación del Distrito6 (SDH, 2017a).

Posteriormente, su participación bajó en 1,59% para 2016 y para el año 2017 repuntó en un 2,10%.

En el año 2018, el gasto presupuestado por concepto del servicio de deuda participará en el

presupuesto del gasto total en una menor magnitud (1,95%).

6 El Programa de Emisión y Colocación de Deuda Pública del Distrito fue autorizado mediante la Resolución No. 192

del 12 de febrero de 2003 del Ministerio de Hacienda.

5

10

15

20

25

30

35

2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018*

Va

lor

de

los

com

pro

mis

os

(Bill

on

es d

e p

eso

s

corr

ien

tes)

Inversión Gasto de funcionamiento

Servicio de la deuda Gastos de operación

Gasto total

74,95%

82,59%

75,26%75,32% 77% 73,17% 76,01%

18,14%%

16,10%20,80%

18,28%$12,97

$14,98

$16,36

$18,76 $17,83

$20,52

13,50%

$30,97

17,24%%18,96%%




15

Los gastos de operación aplican solamente para el caso de las EICD y la contribución de los

mismos en el total de compromisos que maneja la Administración Distrital es baja. En el año 2012,

su contribución fue de 2,59%, equivalente a $336.431 millones y en 2017, su participación se

elevó 1,02 puntos porcentuales, teniendo como resultado una participación de 3,61% ($741.981

millones). Finalmente, en el año 2018, la participación de este rubro vuelve a contraerse quedando

en 1,94%.

c. Gasto Total de los Sectores

Las entidades de la Administración Distrital están organizadas en quince sectores administrativos7,

más el Concejo de Bogotá, la Personería Distrital, la Contraloría de Bogotá y la Veeduría Distrital,

que en el caso del presente estudio se agrupan como un sector adicional denominado Entidades de

Control. La figura 5 presenta un comparativo entre los dos primeros años de la anterior

Administración Distrital (2012 y 2013), la cual tuvo como Plan Distrital de Desarrollo (PDD)

“Bogotá Humana”, con los dos primeros años de la actual Administración (2016 y 2017), cuyo

PDD es “Bogotá Mejor Para Todos”.

El sector con el mayor nivel de gastos efectuados durante los dos primeros años bajo el PDD

“Bogotá Humana” fue el sector de Educación, el cual ejecutó un total de $9,46 billones, seguido

del sector de Hábitat con unos compromisos de $5,27 billones. El tercer sector por ejecución de

recursos fue el Sector Movilidad, con compromisos ejecutados por valor de $4,79 billones,

mientras que los sectores de Hacienda ($4,47 billones) y el sector de Salud ($3,39 billones) fueron

el cuarto y quinto respectivamente. Por otra parte, los cinco sectores con un menor nivel de gastos

fueron: Gobierno ($352.787 millones); Gestión Pública ($308.661 millones); Desarrollo

Económico ($276.552 millones); Ambiente ($262.113 millones) y Planeación ($126.793

millones).

Ahora, considerando los dos primeros años de la actual Administración Distrital, se encuentra que

los cinco sectores más relevantes en términos de gasto continúan siendo los mismos de la

administración anterior, aunque con algunos cambios en la posición relativa de cada uno. El sector

de Hacienda pasó a ser el sector con el mayor nivel de compromisos, el sector de Hábitat bajó a la

cuarta posición y el sector de Educación cayó a la segunda posición. Los gastos realizados por el

sector de Hacienda crecieron un 82,47%, ejecutando $8,16 billones, mientras que el sector de

Educación tuvo un decrecimiento del 31,03% en sus gastos. El valor total del gasto del sector

Hábitat ascendió a $6,32 billones, teniendo un incremento del 19,98%; no obstante, como la

magnitud de este crecimiento no fue tan elevada, como en el caso de los sectores de Movilidad y

Hacienda, el sector descendió dos posiciones.

7 Los Sectores Administrativos del Distrito son: i) Gestión Pública, ii) Gobierno, iii) Hacienda, iv) Planeación, v)

Desarrollo Económico, Industria y Turismo, vi) Educación, vii) Salud, viii) Integración Social, ix) Cultura,

Recreación y Deporte, x), Ambiente, xi) Movilidad, xii) Hábitat, xiii) Mujeres, xiv) Seguridad, Convivencia y

Justicia, y xv) Gestión Jurídica.

13,50%




16

Figura 5. Distribución del total de compromisos en los Sectores del Distrito


Fuente: elaborada por la Veeduría Distrital, con base en la información reportada por la SDH.

El Sector de Movilidad, a pesar de que se mantuvo en la misma posición, aumentó su valor

comprometido en un 37,45%, logrando ejecutar recursos por valor de $6,59 billones. Es importante

resaltar que en el año 2015, este sector tenía una participación del 20% en el nivel de inversión

total del Distrito, pero en 2016 esta se incrementó en 5,16% por la implementación del proyecto

“Mejor Movilidad para Todos” (SDH, 2017a). El otro sector que tuvo un crecimiento en sus gastos

pero conservó su posición relativa fue el Sector Salud, el cual tuvo una variación de 12,51% en

sus compromisos.

Al igual que los sectores con mayor presupuesto, los sectores con menor presupuesto continúan

siendo los mismos cinco del PDD anterior, aunque con algunos cambios relativos. Los sectores de

Gestión Pública y de Desarrollo Económico cayeron una posición, presentando en el primer caso

una variación nominal positiva en los gastos de 4,79%; y en el segundo una caída en los

compromisos realizados (29,20%).

$10 billones

Primeros dos años “Bogotá

Humana”

$0 $5 billones

Educación ($9,459)

Hábitat ($5,271)

Movilidad ($5,271)

Hacienda ($4,474)

Salud ($3,385)

Integración Social ($1,596)

Cultura ($0,650)

Seguridad ($0,468)

Entidades Control ($0,458)

Gobierno ($0,353)

Gestión Pública ($0,309)

Desarrollo Económico ($0,276)

Ambiente ($0,262)

Planeación ($0,127)

Primeros dos años “Bogotá Mejor

Para Todos”

$0 $5 billones $10 billones

Educación ($7,219)

Hábitat ($6,325)

Movilidad ($6,587)

Hacienda ($8,164)

Salud ($3,809)

Cultura ($1,305)

Integración Social ($2,069)

Seguridad ($0,770)

Entidades Control ($0,645)

Gobierno ($0,366)

Gestión Pública ($0,323)

Desarrollo Económico ($0,195)

Ambiente ($0,362)

Planeación ($0,154)




17

Una situación diferente presentó el sector Ambiente, el cual tuvo un incremento (38,17%) en sus

gastos con respecto al agregado de 2012 y 2013, permitiendo subir dos posiciones relativas en sus

niveles de gasto frente a los otros sectores. Finalmente, los sectores Gobierno y Planeación se

mantuvieron estables en sus posiciones relativas.

El orden de los sectores de acuerdo al tamaño de sus gastos es muy similar entre los dos periodos

de tiempo considerados. De igual forma se observa que el monto de los compromisos se ha

incrementado en la segunda Administración para cada uno de los sectores con excepción de los

sectores de Educación y Desarrollo Económico.

2.3 Deuda total del Distrito

La ciudad de Bogotá D.C se ha caracterizado por tener bajos niveles de deuda pública8 con

respecto al PIB, con una razón deuda a PIB de alrededor del 3% durante los últimos seis años. En

2012, la deuda del Sector Público Distrital, la cual es equivalente a la suma de la deuda de la

Administración Central, los Establecimientos Públicos y las EICD, tuvo un valor de $4,89 billones,

lo que correspondió a un 2,99% del PIB de ese año. En cuanto a la deuda interna, su valor era de

$240.356 millones y tenía una participación en la deuda total equivalente a 23,15%. Por otra parte,

la deuda externa fue de $3,76 billones, con una contribución a la deuda pública del 76,85%.

Figura 6. Deuda pública del Distrito 2012-2017 como porcentaje del PIB


8 La deuda pública de la Ciudad corresponde a todas las operaciones de crédito público y financiamiento con banco

central realizadas por el Distrito, y está conformada por operaciones de crédito público internas y externas. Por un

lado, las operaciones de crédito internas o también denominada deuda interna, hacen referencia a los préstamos con

la banca comercial y bonos y títulos emitidos con un horizonte temporal de largo plazo. Por otro lado, las operaciones

de crédito externas o deuda externa, además de considerar algunos préstamos de banca comercial en ciertos años,

tiene en cuenta los préstamos con la banca multilateral, los préstamos de banca de fomento y los préstamos con otros

gobiernos.

0,7%0,4% 0,4%

0,2% 0,2% 0,2%

2,3% 2,4%2,7%

3,1%

2,6% 2,5%

3,0%2,8%

3,1%

3,3%

2,9% 2,7%

0,0%

1,0%

2,0%

3,0%

4,0%

2012 2013 2014 2015 2016 2017

% d

el

PIB

Deuda Interna (%PIB) Deuda Externa (%PIB) Deuda Total (%PIB)




18

Dentro del periodo analizado, el punto más alto de la razón de deuda pública a PIB se alcanzó en

el año 2015, con un valor de 3,3% ($6,72 billones) y un crecimiento en el endeudamiento público

del 37,42% con respecto al 2012. Luego de este punto, el crédito público presentó una tendencia

decreciente en los dos últimos años, llegando en 2017 a un valor de $6,18 billones, y a una razón

deuda a PIB del 2,72%. Adicionalmente, la deuda pública externa fue equivalente a $5,68 billones,

contribuyendo en un 92% a la deuda total, y la deuda pública interna fue igual a $497.195 millones

participando con un 8% de la deuda.

a. Deuda de la Administración Central

Analizando solamente la deuda pública de la Administración Central, se observa que durante los

últimos seis años la razón deuda a PIB ha decrecido constantemente. En 2012, la deuda alcanzaba

un valor de $1,48 billones, lo cual significa un 0,9% del PIB de ese año, cifra que se incrementó

hasta un máximo de $1,57 billones en 2014, aunque con una razón al PIB menor equivalente al

0,8%. Luego del 2014, los niveles de deuda se redujeron tanto en valor como porcentaje del PIB,

alcanzando en 2017 un valor de $1,21 billones y como proporción del PIB del 0,54%.

Figura 7. Distribución de la deuda interna y externa de la Administración Central

2012-2017


La deuda de la Administración Central está compuesta principalmente por deuda externa que tiene

una participación en la deuda total por encima del 79% en todo el periodo, con un máximo en 2015

del 98,2%. Al final del periodo, se tiene que la razón de deuda externa a deuda pública total fue

de 91,9%, equivalente a $1,12 billones. De manera opuesta, la deuda interna ha perdido

importancia a lo largo del periodo. En el año 2012, su proporción con respecto a la deuda total era

del 20,3%, pero esta se redujo a 8,1% al finalizar 2017 con un valor de $98.719 millones.

20,3% 20,3% 19,9%

79,7% 79,7% 80%

98,2%

96,7% 91,9%

0

0,3

0,6

0,9

1,2

1,5

1,8

2012 2013 2014 2015 2016 2017

Bil

lon

es d

e p

esos

co

rrie

ntes

Deuda Interna A.C. Deuda Externa A.C.

1,8% 3,3% 8,1%

$1,483,3%

8,1%

$1,47$1,57

$1,36

$1,25$1,21




19

b. Comparación del nivel de endeudamiento de Bogotá con las principales ciudades de

Colombia

Bogotá D.C. ha mostrado en los últimos años solidez en sus finanzas públicas e indicadores de

deuda manejables, lo cual ha permitido obtener una calificación AAA (col)9 para la capacidad de

pago de la ciudad por parte de la firma Fitch Ratings (2017) y la perspectiva de esta valoración es

Estable. Sin embargo, en 2012 la firma Standard & Poor’s indicaba que la calificación de la

capacidad de pago de la ciudad era BBB-, dado que había un buen desempeño presupuestal, pero

se requería de un mayor crecimiento económico para que el Distrito tuviera una fuente sostenida

de ingresos propios (SDH, 2012a). El mejoramiento de la calificación de la capacidad crediticia

del Distrito entre 2012 y 2017, confirma las buenas condiciones financieras de la Ciudad.

En comparación con las demás ciudades grandes de Colombia, se encuentra que la calificación de

Bogotá D.C. es igual a la de Medellín y Barranquilla que cuentan con una calificación equivalente

a AAA (col) (Fitch Ratings, 2017) y superior a la de Cali que de acuerdo a la calificadora de

riesgos Value and Risk tiene una calificación AA10 para 2017 (Alcaldía de Cali, 2017).

Figura 8. Deuda de la Administración Central como porcentaje del IIEM de las principales

ciudades de Colombia 2012-2015

Fuente: elaborada por la Veeduría Distrital, con base en información de la SDH, y el Ministerio de Hacienda y

Crédito Público.

De otra parte, la figura 8 muestra el nivel de endeudamiento asumido por parte de la

Administración Central para cada una de las ciudades mencionadas, con respecto al Índice de

9 La calificación AAA (col) significa la más alta calidad crediticia. Esta calificación se asigna a la mejor calidad

crediticia respecto de otros emisores o emisiones del país y normalmente considera las obligaciones financieras

emitidas por el gobierno (Fitch Ratings, 2017). 10 La calificación AA significa una buena capacidad de pago del capital e intereses de la deuda. Sin embargo, hay un

riesgo limitado en comparación con las emisiones calificadas con la categoría más alta (Superintendencia

Financiera, 2012).

1,0%0,7%

1,5%

2,7%

2,1% 2,5%

1,4%

0,6%

0%

1%

2%

3%

2012 2013 2014 2015

. Po

rcen

taje

Bogotá Medellin Barranquilla Cali




20

Importancia Económica Municipal (IIEM) para los años 2012 a 201511. En 2012, Barranquilla era

la ciudad que tenía una mayor razón de deuda pública con respecto a su valor agregado (2,1%),

luego estaba Medellín con 1,5 %, Cali con 1,4% y Bogotá D.C. con 1%. El nivel de deuda de

Medellín experimentó el mayor crecimiento durante todo el periodo, creciendo en 1,2 puntos

porcentuales debido a la devaluación del peso y a los nuevos créditos contratados para realizar el

tranvía de Ayacucho (Ministerio de Hacienda, 2015). De manera similar, el monto de crédito

público asumido por Barranquilla creció pero en una proporción más baja (0,4 puntos

porcentuales). Por otra parte, Bogotá y Cali se caracterizaron por una reducción de los niveles de

deuda llegando a 0,7% y a 0,6% respectivamente.

c. Balance fiscal de la Administración Central

El balance fiscal y el balance fiscal primario son variables claves en las evaluaciones de

sostenibilidad fiscal. El primero corresponde a la diferencia entre ingresos y gastos de un periodo

dado, excluyendo partidas que provienen de vigencias anteriores como las reservas presupuestales

y los pasivos exigibles (SDH, 2015). El segundo es igual al superávit fiscal excluyendo los pagos

de intereses de la deuda. Valores positivos en estas variables se consideran superávits y son un

indicador de la existencia de recursos para financiar las necesidades crediticias de la

Administración Distrital (Amieva, 2003), mientras que valores negativos indican déficits.

Figura 9. Balance fiscal y balance fiscal primario Administración Central

2012-2017

Fuente: elaborada por la Veeduría Distrital, con base en la información reportada por la SDH

La figura 9 presenta la evolución del superávit fiscal y del superávit primario de la Administración

Central de Bogotá D.C, así como las metas de balance fiscal primario que la SDH ha propuesto

para cada año dentro del MFMP. En el periodo analizado se encuentra una tendencia negativa en

11 El IIEM se utiliza como aproximación al PIB municipal, el cual se construye con la misma coherencia económica

de las Cuentas Departamentales para así, tener una estimación del valor agregado generado en el municipio (DANE,

2016). Se analiza 2012-2015, porque son los datos disponibles más recientes.

2,45%

2,08%

2,39%

1,72%2,00%

1,82%

2,37%

2,02%

2,34%

1,67%

1,96%1,78%

1,0%

1,5%

2,0%

2,5%

3,0%

2012 2013 2014 2015 2016 2017

% d

el P

IB

Superávit Fiscal (%PIB) Superávit Fiscal Primario (%PIB)

Meta 0,08% 0,6%1,4%1,17% 1,4% 1,8%




21

las dos series de datos aunque con valores positivos, lo cual significa que la Administración Central

está generando ahorros que permiten cubrir el servicio de la deuda sin dificultades, pero a la vez

el tamaño de estos se han estado reduciendo.

Al respecto se tiene que el superávit fiscal de la Administración Central en 2012 era equivalente a

2,45% del PIB, con un valor de $4 billones, mientras que en 2017 la proporción del balance fiscal

con respecto al PIB fue del 1,82% y en términos nominales, presentó un valor de $4,13 billones.

Lo anterior represento una reducción de 0,63 puntos porcentuales en la razón balance primario a

PIB. Asimismo, el comportamiento del superávit fiscal primario sigue el mismo patrón que el del

superávit fiscal. En particular, en 2012, su proporción con respecto al PIB era de 2,37% con un

valor de $3,88 billones, mientras que en 2017, contaba con una participación en el PIB igual a

1,78% y un valor igual a $4,05 billones.

En cuanto al superávit fiscal primario, es pertinente precisar que las metas propuestas por la SDH

fueron calculadas a partir de la metodología de Enfoque Estándar, la cual indica que el nivel de

endeudamiento es sostenible en un periodo dado, cuando el superávit fiscal observado es superior

a la meta propuesta. Teniendo en cuenta lo anterior, en el periodo 2012-2017 el comportamiento

de la deuda pública de la Administración Central ha sido sostenible, dado que el valor del superávit

fiscal primario fue mayor a la meta propuesta en cada uno de las vigencias analizadas excepto para

2015.

d. Indicador de capacidad de pago y sostenibilidad

Con el fin de evaluar y controlar los niveles de endeudamiento de las entidades territoriales, la Ley

358 de 1997, “Por la cual se reglamenta el artículo 364 de la Constitución y se dictan otras

disposiciones en materia de endeudamiento” estableció la obligación de medir un indicador de

capacidad de pago y un indicador de sostenibilidad de la deuda. El indicador de capacidad de pago

se define como la razón entre el interés de la deuda y el ahorro operacional, mientras que el

indicador de sostenibilidad hace referencia a la relación dada entre el saldo de la deuda y los

ingresos corrientes. Estos indicadores generan un sistema de “semáforos”12 que establece límites

al endeudamiento de las entidades territoriales y delimita la capacidad de acceso a nuevos créditos

(Sánchez & Zenteno, 2010). En el caso que el indicador de capacidad de pago sea mayor al 60%

12 El sistema de semáforos genera tres categorías: i) Autónoma (semáforo en verde): se da cuando el indicador de

capacidad de pago está por debajo del 40% y el indicador de sostenibilidad es inferior al 80%. En este caso la entidad

territorial tiene la posibilidad de contratar un nuevo crédito de manera autónoma, de acuerdo a lo establecido por las

leyes vigentes, ii) Intermedia (semáforo en amarillo), el indicador de capacidad de pago toma valores que oscilan

entre el 40% y el 60%, y el indicador de sostenibilidad continúa ubicándose por debajo del 80%. En esta situación,

si el incremento del saldo de la deuda pública del nuevo crédito con respecto a la vigencia anterior no supera la meta

de inflación fijada por el Banco de la República para la vigencia actual, el ente territorial podrá tener un nuevo crédito

autónomamente. Si el anterior criterio se incumple, el nivel de endeudamiento sólo será autorizado si hay un Plan de

Desempeño que tenga el fin de restablecer la solidez económica de la Administración, iii) Crítico (semáforo en rojo),

cuando el indicador de capacidad de pago es mayor al 60% y el indicador de sostenibilidad es superior al 80%. Si

algún ente territorial es clasificado en esta categoría, debe solicitar autorizaciones para tener un nuevo crédito y a su

vez, tener un Plan de Desempeño que requiere ser cumplido (Ministerio de Hacienda, 1999).




22

y el indicador de sostenibilidad sea superior al 80%, la ciudad sólo podría adquirir nueva deuda

pública con autorizaciones del Gobierno Nacional.

En la figura 10 se presenta en el eje izquierdo la proporción de deuda pública con respecto al PIB

Distrital, y en el eje derecho los indicadores de capacidad de pago y de sostenibilidad. Se puede

observar que entre 2012 y 2017, el indicador de capacidad de pago se ha mantenido en un rango

entre el 1% y el 3%, mientras que el indicador de sostenibilidad ha mejorado, ubicándose entre el

12% y el 20%, en ambos casos muy por debajo de los límites establecidos por la Ley, 60% y 80%

respectivamente. Al comparar el comportamiento de estos indicadores con la deuda pública en

proporción al PIB, se encuentra que las tres variables coinciden en una tendencia positiva para el

periodo analizado.

Figura 10. Indicadores de capacidad de pago y de sostenibilidad, y deuda con respecto al PIB

2012-2017


e. Cupos de endeudamiento y vigencias futuras

Los indicadores y la situación de la deuda presentada hasta aquí cambiarán si la Administración

Distrital hace uso de los cupos de endeudamiento que el Concejo de Bogotá aprobó mediante los

Acuerdos 690 de 2017 y 699 de 2018 por una cuantía equivalente a $6,96 billones y $10,85

billones, respectivamente. El primer cupo de endeudamiento fue solicitado para financiar parte del

plan de inversiones presentado en el Plan Distrital de Desarrollo “Bogotá Mejor Para Todos”

(2016-2020) (Concejo de Bogotá, 2017), mientras que el segundo está destinado a financiar la

construcción y puesta en marcha de la Primera Línea del Metro de Bogotá – Tramo 1.

Frente al cupo aprobado de $6,96 billones, la mayor parte de los recursos serán utilizados por

Transmilenio (52%), para la financiación de obras de infraestructura como nuevas troncales,

nuevos portales y patios zonales, el IDU (13%), y la Empresa Metro de Bogotá (12%) para

0,90%0,84% 0,83%

0,67%

0,57%0,54%19,9%

17,3%18,4%

14,7%

12,6% 12,6%

2,4% 1,7% 1,8% 1,7% 1,2% 1,2%

0%

10%

20%

30%

0,0%

0,2%

0,4%

0,6%

0,8%

1,0%

2012 2013 2014 2015 2016 2017

Ind

icad

ore

s (

%)

Deu

da A

.C. (

%P

IB)

Deuda Administración Central (%PIB) Sostenibilidad de la deuda Capacidad de pago




23

financiar una parte de la Primera Línea de Metro de la Ciudad. El restante 23% se distribuye entre:

i) la Secretaria de Educación del Distrito (6%) que utilizará parte de estos recursos para emprender

nuevas obras de infraestructura educativa; ii) el IDRD (6%) que focalizará este financiamiento en

nuevas edificaciones deportivas y recreativas; iii) la Secretaria Distrital de Seguridad, Convivencia

y Justicia (3%) con proyectos relacionados con la construcción de la sede de la MEBOG (Policía

Metropolitana de Bogotá); iv) la Secretaria Distrital de Ambiente (3%); v) la Empresa de

Renovación Urbana (2%), la cual se plantea el reto de rehabilitar la zona del Bronx y la

construcción del edificio de Sena; vi) la Secretaria de Integración Social (1%) que invertirá en la

construcción de jardines infantiles y Centros Crecer, y vii) el Fondo Financiero Distrital de Salud

y la Secretaria General con el 2% restante de los recursos (SDH, 2017).

Con respecto al cupo de $10,85 billones, este es otorgado a la Empresa Metro de Bogotá S.A. para

la financiación de la construcción y la puesta en marcha del proyecto “Primera Línea del Metro de

Bogotá – Tramo 1, la cual va hasta la estación de Transmilenio Calle 72, más cola de maniobras

hasta la Calle 76. Con respecto a su impacto fiscal, vale la pena resaltar que el servicio de deuda

asociado a este cupo está cubierto por las vigencias futuras que se aprobaron en el Acuerdo 691

de 2017 por un monto de $6,09 billones y consideran el periodo de 2018-2041. Adicionalmente,

este cupo tiene tres fuentes de financiación: crédito de largo plazo dado por Organismos

Multilaterales13 (36%), Mercado de Capitales (36%) y Banca Comercial (28%).

En cuanto a las vigencias futuras autorizadas14, la figura 11 muestra que las entidades distritales

con mayor valor de vigencias futuras ordinarias autorizadas son el IDU ($631.000 millones), la

Secretaria Distrital de Integración Social ($350.000 millones) y la Secretaria Distrital de

Movilidad ($197.000 millones). La Secretaria Distrital de Hacienda, la Secretaria de la Mujer y la

Secretaria de Cultura, Recreación y Deporte también cuentan con vigencias futuras ordinarias

aunque con menores montos. De otra parte, la Secretaría de Educación del Distrito asumió

compromisos para el periodo 2017-2026 por un valor de $818.000 millones en precios constantes

de 2016 con cargo a vigencias futuras extraordinarias, las cuales tienen el fin de prestar el servicio

educativo en infraestructura oficial y así, aportar al proyecto de inversión de la ciudad de garantizar

una cobertura educativa con equidad (SDH, 2017a).

13 Los organismos multilaterales que participan en este crédito son: Banco Interamericano de Desarrollo (BID),

Banco Mundial, y Banco Europeo de Inversiones. 14 Las vigencias futuras permiten realizar una planificación de la operatividad y la financiación de proyectos bajo un

horizonte temporal de largo plazo que excede la limitación dada por la anualidad del presupuesto público. Por este

motivo, estas vigencias son utilizadas para el desarrollo de proyectos económicos y sociales importantes, usualmente

alineados con la realización de grandes proyectos de infraestructura (DNP, 2016). Las vigencias futuras pueden ser

de carácter ordinarias o extraordinarias. Las primeras requieren una apropiación presupuestal mayor o igual al 15%

del valor solicitado durante la vigencia en la que se solicitan, y se realizan dentro del periodos de gobierno de la

Administración, mientras que las vigencias futuras excepcionales no tienen un requisito de apropiación presupuestal

y exceden el periodo de gobierno de la Administración (Contraloría General de Medellín, 2012).




24

Figura 11. Vigencias Futuras Ordinarias y Extraordinarias Autorizadas

Miles de millones de pesos constantes de 2018.

Fuente: elaborada por la Veeduría Distrital, con base en la información reportada por la SDH (2017a).

3. Análisis de la deuda de la Administración Central

Con el fin de analizar las necesidades de financiamiento y las proyecciones de deuda de la

Administración Central15 del Distrito, en el presente estudio se utilizan tres metodologías: i)

Enfoque Estándar, ii) Dinámica Endógena de la Deuda y iii) Gráfico de Abanico. Estas

metodologías son ampliamente usadas en la literatura especializada sobre el tema y recomendadas

15 Debido a la disponibilidad y la calidad de la información las estimaciones solo se pudieron realizar con respecto a

la Administración Central. Cabe destacar que la SDH también realiza el MFMP con base en la deuda de la

Administración Central.

2018 2019Entidad Distrital

Responsable

IDU

Secretaría de

Cultura, Recreación

y Deporte

Secretaría Distrital

de Integración

Social


de Movilidad


de la Mujer


de Hacienda


de Ambiente

Foncep

$395,7

$714,5 $545,9

$235,4

$2,3$2,4

$179,4$170,5

$99,9$97

$6,4 $6,4

$30,1$33,4

$0,3

$0,4

$0,4 $0,4

Ordinarias Extraordinarias

2017-2026Secretaría de

Educación

Distrital

$818

2018 2019

$85,2$87,7

Entidad Distrital

Responsable




25

por organismos multilaterales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)16. Asimismo,

vale la pena resaltar que están siendo utilizadas a nivel nacional por el Ministerio de Hacienda y

Crédito Público. Aunque estas metodologías son usadas principalmente a nivel de país, son

igualmente válidas para las ciudades y se han aplicado en la literatura a nivel territorial. Una

explicación detallada de cada una de las metodologías se presenta en los anexos del presente

documento.

¿Por qué se utilizan las tres metodologías? El uso de las metodologías permite visibilizar y evaluar

diferentes aspectos de la deuda, dado que cada una considera supuestos diferentes sobre el

comportamiento de la deuda y de las variables macroeconómicas. Unas metodologías permiten

fijar un nivel de deuda meta y calcular el balance primario que se requeriría para cumplir la meta,

mientras otras estiman el comportamiento esperado de la deuda con base en proyecciones de las

variables macroeconómicas. Otras se basan en el comportamiento histórico de las variables

incluidas, mientras otras tienen en cuenta posibles choques inesperados en el futuro. En este

sentido, se obtienen mayores elementos y aspectos de análisis frente a la capacidad de

endeudamiento que tiene Administración Central.

Para el desarrollo de cada una de las metodologías se contó con información histórica para el

periodo 1996-2017 proveniente principalmente del Banco de la República, del Departamento

Administrativo Nacional de Estadística (DANE) y de la SDH. En particular, se tiene que la

variación anual de precios de Bogotá y la depreciación anual de la tasa de cambio fueron tomadas

del Banco de la República. El Producto Interno Bruto (PIB) a precios corrientes de Bogotá fue

construido con base en series históricas del DANE utilizando un método de empalme, propuesto

por esta entidad, conocido como el método de tasa de variación. Esta técnica se emplea

comúnmente para empalmar series anuales del PIB, manteniendo inalteradas las características

temporales de los valores originales17. Adicionalmente, el pago de servicio de deuda interna y

externa de la Administración Central y los ingresos y gastos públicos provienen de la SDH.

De otra parte, la tasa de interés doméstica y la tasa de interés extranjera se calculan implícitamente

a partir del cociente entre el saldo de intereses y el valor de la deuda interna o externa del periodo

anterior. Finalmente, la inflación extranjera es la variación anual del índice de precios de la

economía de Estados Unidos, la cual fue consultada en la base del World Economic Outlook

(WEO) del Fondo Monetario Internacional (FMI).

En la vigencia 2017 el saldo de la deuda de la Administración Central era de $1,21 billones, lo

cual representa menos del 1% del PIB de la Ciudad. Sin embargo, este valor puede incrementarse

sustancialmente como consecuencia de la aprobación de un cupo de endeudamiento por valor de

$6,96 billones mediante el Acuerdo 690 de 2017, con el cual, de ejecutarse completamente, el

saldo de la deuda podría significar un crecimiento de más de cinco veces. Adicionalmente, el

Acuerdo 691 de 2017 aprobó vigencias futuras por valor de $6,09 billones, recursos que soportarán

el crédito aprobado en el Acuerdo 699 de 2018, el cual asumirá la Empresa Metro de Bogotá para

16 El documento en el cual se puede encontrar con mayor profundidad la aplicación de estas metodologías recibe el

nombre de: Plantilla Integrada para Análisis de Sostenibilidad de Deuda, el cual fue elaborado por Borensztein,

Cavallo, Cifuentes & Valencia (2013) 17 La explicación detallada de este método y las fórmulas utilizadas se encuentran en el anexo A.




26

la construcción del Tramo 1 de la PLMB, y que por ende, afectaran los niveles de endeudamiento

de la Administración Distrital. Teniendo en cuenta lo anterior, la Veeduría Distrital analiza la

capacidad de deuda y los esfuerzos fiscales que debería realizar la Administración Central ante el

aumento de los recursos del crédito bajo diferentes escenarios, e igualmente estima los niveles de

deuda.

De acuerdo con lo anterior, este capítulo se divide en tres partes: la primera hace referencia a un

escenario base en el cual no se tuvo en cuenta la utilización de ningún cupo de endeudamiento y

mantenía las condiciones observadas al finalizar el 2017 para ser utilizado como punto de

referencia; la segunda parte tomó en consideración el uso de la totalidad de ambos créditos y

muestra el valor de los ajustes que debería realizar la Ciudad ante las nuevas necesidades de

financiamiento y variaciones en los supuestos macroeconómicos mediante pruebas de

sensibilidad; y la tercera parte contiene proyecciones alternativas sobre el saldo de deuda

elaboradas por la Veeduría Distrital para los próximos cuatro años.

3.1 Análisis de la deuda sin considerar el cupo de endeudamiento ni las vigencias futuras

En este primer escenario se busca determinar el nivel de balance primario que necesitaría la

Administración para mantener la razón deuda a PIB obtenida al finalizar el 2017 (0,54%), lo cual

es una aproximación de la capacidad de la Administración Central de asumir más endeudamiento.

Vale la pena agregar que para efectos de comparación, este escenario es tomado como punto de

referencia, lo cual es habitual en la elaboración de este tipo de documentos técnicos.

Aplicando la metodología de Enfoque Estándar, se encuentra que el superávit primario requerido

para el nivel de deuda del 2017 debería ser igual a 0,015% del PIB, lo que implica que la diferencia

entre el total de ingresos y de gastos de la Administración, excluyendo el pago por intereses,

debería ser equivalente a $34.034 millones. Este resultado se obtiene considerando una tasa de

crecimiento económico promedio de 2,99% y una tasa de interés real promedio de 5,92%, valores

que corresponden al promedio histórico18 de las variables para el periodo 1996-2017, los cuales

generan que la metodología tenga un horizonte de tiempo de largo plazo.

El superávit primario requerido calculado es inferior al superávit promedio observado en el

periodo 1996-2017, siendo este último equivalente a $335.802 millones a precios corrientes, y a

0,148% del PIB. La diferencia entre el superávit requerido y el observado permite cuantificar el

ajuste fiscal que tendría que hacer la Administración Central para mantener el nivel de

endeudamiento de la vigencia 2017 (0,54% del PIB). En este sentido, el ajuste fiscal estimado es

igual a -$301.768 millones, dado que el superávit primario observado excede el valor necesario

que se requiere para mantener ese nivel de deuda. Lo anterior significa que la Administración

18 La tasa de crecimiento fue obtenida por medio de un promedio geométrico, un método que permite encontrar la

media de variables como porcentajes o tasas que pueden tener variaciones acumulativas (Gadea, 2014). Por otro lado,

la tasa de interés se estimó considerando que la deuda pública representa una combinación de dólares, euros y pesos,

lo cual implica que es necesario calcular un promedio para el mismo horizonte de tiempo, tanto de la tasa de interés

nominal implícita de la deuda interna y externa como de la tasa de inflación doméstica y extranjera, para así, generar

una conversión de valores nominales a reales (Borensztein et al, 2013). En el Anexo A se explica con mayor detalle

cómo se obtienen los valores de la tasa de crecimiento económico de largo plazo (𝑔𝑙𝑝) y de la tasa de interés real

promedio de largo plazo ( 𝑟𝑙𝑝).




27

Central cuenta con capacidad de endeudamiento dado que podría desahorrar aproximadamente

$302 mil millones por año sin afectar la sostenibilidad de las finanzas públicas.

3.2 Análisis de la deuda incorporando el cupo de endeudamiento

En esta sección se determina el valor del ajuste fiscal que debería efectuar la Administración

Central en dos casos distintos. En el primer caso se analiza el cupo de endeudamiento aprobado

en el Acuerdo 690 de 2017 y en el segundo caso se agrega al análisis el crédito aprobado mediante

el Acuerdo 699 de 2018, el cual será destinado para la construcción de la PLMB. En los cálculos

realizados se utiliza la información de variables macroeconómicas proyectados por la Dirección

de Crédito Público de la SDH, las cuales se incluyen en el MFMP (2018-2028), y supuestos sobre

la forma como los recursos de los dos acuerdos serían utilizados en los próximos años.

a. Cupo de endeudamiento aprobado en el Acuerdo 690 de 2017

El cupo de endeudamiento aprobado en el Acuerdo 690 de 2017 tiene un valor de $6,96 billones y

como su objetivo es financiar las inversiones del Plan Distrital de Desarrollo de la Administración

“Bogotá Mejor para Todos”. Teniendo en cuenta que en lo transcurrido del primer semestre del

2018 no se ha hecho uso del cupo de crédito, que la mayor parte de los proyectos a financiar con

este cupo no han sido contratados y que no se cuenta con un cronograma claro del uso de los

recursos de este crédito, en las estimaciones se supone que en cada uno de los próximos tres años

(2019, 2020 y 2021) se utilizará un tercio del total del cupo aprobado, lo cual es consistente con el

MFMP (2018-2028)19. En otras palabras, en cada vigencia, la Administración Central recibiría

recursos por valor de $2,32 billones por concepto de crédito. Lo anterior implica que el saldo de

deuda en el 2019 sería igual a $3,53 billones, lo que equivale al 1,56% del PIB de la Ciudad; en el

2020 sería de $5,85 billones, correspondiendo al 2,58% del PIB; y finalmente, en el 2021 tendría

un valor de $8,17 billones, con una participación de 3,60% en el PIB20.

Con base en este supuesto y en los determinantes macroeconómicos21 planteados en el MFMP

(2018-2028) para la Ciudad, se calcula nuevamente cual sería el balance primario y el ajuste fiscal

requerido para cada uno de los niveles de endeudamiento generados al incorporar este nuevo

crédito. Es importante mencionar que este escenario es dinámico, lo cual significa que los valores

de la tasa de crecimiento económico y de la tasa de interés cambian año a año y sus

comportamientos son consistentes con tres factores: la evolución de la economía en los últimos

años, las estimaciones del crecimiento potencial de la Ciudad y la inversión de la Administración

en la construcción de la PLMB (SDH, 2017). Adicionalmente, para determinar el ajuste fiscal, se

considera el promedio del balance primario proyectado para el periodo 2019-2028, es decir, se

19 En el MFMP (2018-2028) mencionan que en los próximos tres años se contará con un déficit primario por el choque

de inversión pública que generará este cupo de endeudamiento y a partir del 2022, y se percibirán ingresos adicionales

por la finalización de los proyectos de inversión (SHD, 2017). 20 En este escenario, el análisis considera la acumulación de la deuda año tras año, pero no tiene en cuenta la

desacumulación que puede darse al pagar el servicio de la deuda, ya que no existe una información precisa al respecto. 21 Específicamente, la variación del PIB de la ciudad, el balance primario y el saldo de intereses para el cálculo de la

tasa de interés real, provienen de la SDH.




28

realiza el supuesto de que el Distrito podrá efectuar el pago de esa deuda en los próximos diez

años.

Figura 12. Cupo de endeudamiento aprobado con el Acuerdo 690 de 2017 para los años 2019,

2020 y 2021.

Fuente: elaborada por la Veeduría Distrital.

De acuerdo con lo anterior, se obtiene un escenario base con los siguientes resultados para los

próximos tres años:

Vigencia 2019: En este año, si la Administración Central recibe un tercio del cupo de

endeudamiento, la deuda tendría una participación en el PIB de 1,56%. De manera análoga,

se pronostica que la tasa de crecimiento económico y la tasa de interés real ascenderán en

su orden a: 3,59% y 6,62%22, y con respecto al balance primario proyectado, se pronostica

que durante el periodo 2019-2028 habrá un superávit fiscal primario de $181.514 millones

a precios de 2017, lo cual es equivalente al 0,08% del PIB.

Al considerar esta información, se calcula que la Administración Central requiere de un

superávit primario de $103.338 millones (0,05% del PIB) para mantener la razón deuda

PIB en 1,56%. Dado que el balance primario proyectado es superior al estimado por la

metodología, la Administración Central podría efectuar un desahorro anual de

aproximadamente $78.176 millones en los próximos diez años. Es importante resaltar que

ese valor corresponde a casi el 1% de los ingresos corrientes del 2017 o al 3,6% del recaudo

del impuesto predial unificado de esa misma vigencia.

22 Debe resaltarse que la tasa de interés que se utiliza en el análisis corresponde al nivel máximo que se podría tener

en este escenario y es similar al promedio de la tasa de intervención de política que se presentó en el segundo semestre

de 2017 (6,50%).




29

Vigencia 2020: El nuevo saldo de deuda que se tendría en esta vigencia aumentaría a 2,58%

del PIB con respecto al 2019. Asimismo, la tasa de interés y la tasa de crecimiento

económico también serían superiores, siendo iguales a $4,49% y 6,80%, respectivamente.

En este caso, el balance primario que requiere la Administración para manejar este nuevo

nivel de endeudamiento sería de $129.693 millones, un valor superior al que se tendría en

el 2019 como consecuencia de mayores desembolsos de recursos del crédito. Esta cifra

continúa siendo inferior al balance primario proyectado para los próximos diez años

($181.514 millones), por consiguiente, se cuenta con un espacio fiscal de $51.821 millones

para mantener este nuevo nivel de endeudamiento, monto que alcanza una participación

del 0,65% en los ingresos corrientes del 2017 y del 2,4% en el recaudo del impuesto predial

de ese mismo año.

Vigencia 2021: Para este periodo se incorporarían completamente los $6,96 billones del

crédito aprobado en el Acuerdo 690 de 2017, teniendo como resultado una razón de deuda

a PIB del 3,60%. Las variables macroeconómicas (tasa de crecimiento económico y tasa

de interés real) seguirían incrementándose gradualmente, específicamente a 5,09% y

7,14%, respectivamente.

A partir de los datos mencionados, se obtiene un balance primario requerido igual a

$159.610 millones que, a su vez, es el 0,07% del PIB y es menor al balance primario

proyectado ($181.514 millones). Esta situación refleja que la Administración Central

puede continuar realizando un desajuste fiscal en cada uno de los próximos diez años, pero

de un monto inferior ($21.904 millones), ya que un nivel de deuda más elevado y una tasa

de interés más alta, representan una mayor presión fiscal.

Pruebas de sensibilidad

Los valores estimados del balance primario y del ajuste fiscal pueden variar ante diferentes

combinaciones de la tasa de crecimiento económico y de la tasa de interés real, como se puede

observar en la figuras 13 y 14. En particular, se analiza que ocurre cuando la tasa de interés real se

mantiene constante, y la tasa de crecimiento económico es menor en uno y dos puntos porcentuales

frente al promedio estimado en cada uno de los años analizados. Por ejemplo para el 2019, se

considera como prueba de sensibilidad una tasa de crecimiento económico de 2,59% y 1,59% frente

al 3,59% proyectado. De manera paralela, se contempla el caso donde se mantiene la tasa de

crecimiento constante, y la tasa de interés disminuye en 1 y 2 puntos porcentuales en cada una de

las vigencias. Una menor tasa de crecimiento económico generaría una mayor presión económica

a la Ciudad y una menor tasa de interés, por el contrario, relajaría las condiciones de financiamiento

del Distrito.

Los resultados muestran que en el 2019, para una razón deuda a PIB del 1,56%, con una tasa de

interés fija del 6,62%, el balance primario requerido puede aumentar cuando la variación del PIB

desciende a 2,59% y 1,59%. De manera específica, este valor excede en $35.465 millones y en

$71.629 millones, respectivamente, al balance primario que requiere la Administración en el

escenario base previamente descrito. No obstante, este valor en los dos casos analizados continúa




30

siendo inferior al balance primario proyectado para los próximos diez años ($181.514 millones),

lo cual no generaría presiones fiscales a la Administración Central durante esta vigencia.

Un comportamiento diferente se observa para 2020 y 2021, vigencias en las cuales si el

crecimiento económico está por debajo de lo proyectado en el MFMP (2018-2028), se requerirían

de ajustes fiscales adicionales para mantener los niveles de deuda. Por ejemplo, en 2021, si la

economía crece en dos puntos porcentuales menos al que se establece en el escenario base (5,09%),

el balance primario requerido por la Administración sería más del doble que el estimado en el

escenario sin choques ($321.309 millones) y la Administración Central tendría que contar con un

ahorro de $139.795 millones, mediante la reducción de los gastos o el incremento de los ingresos.

De esta forma, los cálculos realizados muestran que ante un menor PIB el esfuerzo fiscal de la

Administración será mayor, dado que una caída del crecimiento económico afectaría la capacidad

del gobierno de generar ingresos que permita pagar la deuda principal y sus intereses, lo cual

implica a su vez que se requeriría un superávit primario mayor para asegurar la estabilidad de la

deuda pública.

Figura 13. Pruebas de sensibilidad de la tasa de crecimiento económico (Acuerdo 690 de 2017)


2019

2020

2021

Tasa de Crecimiento

Económico

Escenario

base:3,59%

2,59% $138.803Prueba de

sensibilidad:

Prueba de

sensibilidad: 1,59%

Superávit Primario

(Millones)Ajuste fiscal

(Millones)

Escenario

base:

4,49%

3,49%Prueba de

sensibilidad:

Prueba de

sensibilidad: 2,49%

Escenario

base:5,09%

4,09%Prueba de

sensibilidad:

Prueba de

sensibilidad: 3,09%

$174.967

$129.693

$6.009

$64.967

$159.610

$239.683

$321.309

Tasa de interés:

6,62%

Tasa de interés:

6,80%

Tasa de interés:

7,14%

$103.338

-$42.711

-6.547

-$51.821

-$21.904

$58.169

$139.795

-$78.176

$187.523

$246.481

1,56%

2,58%

3,60%

Deuda

(%PIB):

Deuda

(%PIB):

Deuda

(%PIB):




31

Por otro lado, las reducciones de la tasa de interés indican cambios significativos en los niveles de

superávit primario requerido. En el 2019, cuando esta alcanza valores de 5,62% y de 4,62%,

manteniendo un crecimiento económico de 3,59%, los niveles de superávit primario descienden

respectivamente en $34.063 millones y en $68.188 millones con respecto al escenario base. De

igual forma, el ajuste fiscal cae en ambos casos en esas mismas proporciones. Un comportamiento

similar se observa para 2020 y 2021, teniendo la mejor situación en 2021 con una tasa de interés

del 5,14%, dado que los valores del superávit primario requerido y el ajuste fiscal serían de $3.890

millones y -$177.624 millones, respectivamente. Así, es posible observar que una disminución

del costo de endeudamiento manifestado en un menor nivel de intereses requiere de un esfuerzo

fiscal más leve por parte de la Administración Central con respecto al escenario base.

Figura 14. Pruebas de sensibilidad de la tasa de interés real (Acuerdo 690 de 2017)

Fuente: elaborada por la Veeduría Distrital

2019

2020

2021

Tasa de interés real

Escenario

base:$103.3386,62%

5,62% $69.275Prueba de

sensibilidad:

Prueba de

sensibilidad: 4,62%

Superávit Primario

(Millones)

Ajuste fiscal

(Billones)

Escenario

base:

6,80%

5,80%Prueba de

sensibilidad:

Prueba de

sensibilidad: 4,80%

Escenario

base:7,14%

6,14%Prueba de

sensibilidad:

Prueba de

sensibilidad: 5,14%

$35.150

-$112.239

$129.693

$73.406

$17.371

-$108.108

$159.610

$81.682

$3.890

-$99.832

-$146.364

-$164.143

-$177.624

1,56%

2,58%

3,60%

Tasa de crecimiento

PIB: 3,59%

Tasa de crecimiento

PIB: 4,49%

Tasa de crecimiento

PIB: 5,09%

-$78.176

-$51.821

-$21.904

Deuda

(%PIB):

Deuda

(%PIB):

Deuda

(%PIB):




32

b. Cupos de endeudamiento aprobados en el Acuerdo 690 de 2017 y en el Acuerdo 699

de 2018

Un segundo escenario que puede analizarse es cuando, al cupo de endeudamiento del Acuerdo 690

de 2017, se adiciona el cupo aprobado en el Acuerdo 699 de 2018. Este último está asociado a las

vigencias futuras autorizadas ($6,09 billones) por medio del Acuerdo 691 de 2017, el cual

representa los aportes del Distrito a la construcción de la PLMB. Para determinar el ajuste fiscal

requerido si se asumieran créditos por igual monto de estos recursos, se asume un supuesto de que

en cada uno de los próximos seis años (2019-2024) se ejecutaría un sexto del total de los mismos.

De igual manera, como se tiene información tanto del pago del servicio de la deuda asociado a

estos créditos como de los pagos anuales del Acuerdo 691, es posible tener en cuenta la

acumulación de la deuda al ejecutar estos cupos y la desacumulación de esta al amortizarla.

Es importante resaltar que este supuesto está fundamentado en que con base en la presentación

que realizó la Empresa Metro de Bogotá23 en el 14° Congreso Nacional de la Infraestructura, el

periodo en el cual se llevará a cabo los costos de la inversión (CAPEX24) hace referencia a los

próximos seis años. Estos costos de inversión comprenden seis elementos: i) la construcción de la

línea; ii) las instalaciones y los sistemas ferroviarios; iii) construcción de las estaciones y su

compra de predios; iv) adquisición del material rodante; v) los costos de urbanismos y paisajismos;

y vi) demás inversiones necesarias para poner en marcha el proyecto (Alcaldía Mayor de Bogotá,

2017).

Teniendo en cuenta los anteriores supuestos, la figura 15 presenta la razón deuda a PIB y el ajuste

fiscal obtenido para cada uno de los años. Por un lado, la participación de la deuda en el PIB tiene

una tendencia creciente hasta 2021, año en el cual toma un valor del 4,26%, y posteriormente,

desciende gradualmente hasta ser equivalente al 4,05% del PIB en el 2024. Por otro lado, el balance

primario requerido calculado en la metodología para los dos primeros años (2019 y 2020), es

inferior al promedio del balance primario proyectado en los próximos diez años ($181.514

millones), por lo cual en estos dos años no habría una presión sobre los niveles de deuda. No

obstante, para los siguientes años (2021-2024) el balance primario requerido va aumentando hasta

tomar un valor de $301.244 millones en 2024, superando en cada vigencia el balance primario

tomado como referencia, y de igual forma, el ajuste fiscal asciende hasta llegar a ser igual a

$119.730 millones en 2024.

Los resultados que se muestran en la Figura 15 pueden variar ante reducciones de la variación del

PIB y de la tasa de interés. De manera específica, en el 2019, si la variación del PIB desciende a

1,59%, la Administración Central ahora tendría que realizar un ahorro anual de $73.406 millones

en los próximos diez años como consecuencia de un balance primario calculado mayor al balance

primario estimado ($181.514 millones); pero si la tasa de interés se reduce en dos puntos

porcentuales a 4,62%, el balance primario requerido continuaría siendo inferior al proyectado y se

podría con un desahorro mayor al escenario base ($130.303 millones).

23 En la presentación que realizó la Empresa Metro, el periodo en el cual fijaban el CAPEX era 2018-2024. No obstante,

para este año, no se ha ejecutado ningún monto de estas vigencias futuras aprobadas. 24 CAPEX: Capital Expenditure.




33

Con respecto a 2024, en el escenario base se cuenta con una necesidad de financiamiento, esta

necesidad aumentaría en $185.922 millones si la tasa de crecimiento económico cae en dos puntos

porcentuales a 2,09%, dado que el balance primario requerido ahora tendría un valor de $487.167

millones. No obstante, una tasa de interés inferior, en particular, de 5,50%, genera una menor

presión fiscal y por esta razón, la Administración podría realizar un desahorro anual de $57.038

millones en el periodo de 2019-2028.

Figura 15. Cupo de endeudamiento y vigencias futuras aprobadas con los Acuerdos 690 y 691 de

2017 para el periodo 2018-2024.


De los resultados presentados hasta aquí, es posible concluir que al finalizar la vigencia 2017, la

Administración Central contaba con capacidad para financiar por medio de créditos proyectos

estratégicos para la Ciudad y de esta forma alcanzar las metas previstas en el PDD, lo cual

justificaba la aprobación de los cupos de endeudamiento analizados. Ahora, si se toma como

periodo de análisis los próximos tres años y se incluye en el ejercicio el cupo de endeudamiento

del Acuerdo 690 de 2017, se observa que para mantener estable la deuda con respecto al PIB en

niveles inferiores al 4% no se requerían de ajustes en términos de incrementar los ingresos o

reducir los gastos bajo el escenario base. No obstante, lo anterior es susceptible a cambios en la

tasa de crecimiento económico, dado que los resultados muestran que en el caso de que el PIB no

crezca a las tasas esperadas para 2020 y 2021, se podrían requerir de ajustes fiscales.

De otra parte, incluyendo los recursos del Acuerdo 690 y 699 de 2017, se encuentra que en 2019

y en 2020 no existiría la necesidad de realizar ajustes fiscales. No obstante, a partir del año 2021,

para mantener una razón deuda a PIB del 4%, se genera una necesidad de un ajuste fiscal para

tener mayores niveles de ahorro.

2,27%

3,30%

4,26% 4,19% 4,10% 4,05%

-$ 30.955 -$ 15.664 $ 7.196 $ 34.250 $ 103.604 $ 119.7300%

1%

1%

2%

2%

3%

3%

4%

4%

5%

($ 40.000)

($ 20.000)

$ 0

$ 20.000

$ 40.000

$ 60.000

$ 80.000

$ 100.000

$ 120.000

$ 140.000

2019 2020 2021 2022 2023 2024

Mil

lon

es

Razón deuda a PIB Ajuste Fiscal (Términos monetarios)

Balance primario

Requerido

(Millones)$150.559 $165.850 $188.710 $215.764 $285.118 $301.244

Balance primario proyectado promedio (2019-2028) = $181.514 millones.




34

Tabla 1. Escenarios analizados con y sin cupo de endeudamientos


3.3 Proyecciones alternativas de la deuda con los cupos de endeudamiento de los Acuerdos

690 de 2017 y 699 de 2018

En este apartado se muestran proyecciones alternativas del comportamiento de la deuda con

respecto al PIB para los próximos cuatro años (2018-2022), las cuales incluyen el crédito aprobado

Escenario base:

•Se fija como objetivo mantener la razón deuda a PIB obtenida al finalizar el 2017 (0,54%) y se considera una tasa de crecimiento económico promedio de 2,99% y una tasa de interés real promedio de 5,92%. El superávit primario requerido para mantener ese nivel de deuda ($34.034 millones) es inferior al superávit observado ($335.802 millones), y por consiguiente, la Administración Central tiene un espacio fiscal de casi $302 mil millones por año, lo que significa que puede gastar o dejar de recaudar ese monto sin afectar la sostenibilidad de la deuda.

Escenario con Cupo de endeudamiento aprobado en el Acuerdo 690 de 2017

•2019: Bajo el supuesto de que se utiliza un tercio del cupo de endeudamiento, es decir $2,32 billones. Enel 2019, el saldo de deuda seria igual a $3,53 billones y la participación de la deuda en el PIB seria de1,56%. Considerando una tasa de crecimiento económico y una tasa de interés real de 3,59% y 6,62%,respectivamente, el superávit primario requerido seria igual a $103.338 millones, este valor es inferior albalance primario estimado el periodo 2019-2028 ($181.514 millones), y por ende, se podría contar con undesahorro anual de $78.176 millones para los próximos diez años (3,6% del recaudo del impuesto predialunificado en la vigencia 2017).

•2020: La participación de la deuda en el PIB ahora seria de 2,58% del PIB y de igual forma, los nuevosvalores de la tasa de interés y de la variación del PIB serian en su orden de 6,80% y 4,49%. Así, paramantener esta razón de deuda a PIB en esta vigencia, se tendría que contar con un balance primario de$129.693 millones, el cual continua siendo más bajo que el balance primario proyectado tomado comoreferencia ($181.514 millones). De esta manera, la Administración Central tiene un espacio fiscal de$51.821 millones en cada uno de los próximos diez años, un valor inferior al de 2019, y tiene unaparticipación en el recaudo del impuesto predial unificado de 2,4%.

•2021: Para este periodo se incorporarían completamente los $6,96 billones del crédito aprobado, teniendocomo resultado una razón de deuda a PIB de 3,6%. La tasa de interés y la tasa de crecimiento de laeconomía alcanzan valores de 7,14% y 5,9% de manera respectiva. Esta información permite obtener unbalance primario de $159.610 millones y un desajuste fiscal de $21.904 millones, ya que el balanceobtenido es superior al balance primario proyectado. El ahorro calculado representa el 1% del recaudo delimpuesto predial unificado.

Escenario con recursos aprobados en el Acuerdo 690 de 2017 y Acuerdo 691 de 2017

•Se incorpora en el análisis el total de las vigencias futuras aprobadas en el Acuerdo 691 de 2017, el cual esde $6,09 billones. Dado que el periodo estimado para las inversiones en capital (CAPEX) es de seis años,se hace el supuesto de que en cada uno de los próximos seis años se ejecuta la sexta parte del total de losrecursos.

•Los resultados muestran que en los dos primeros años, los balances primarios calculados en lametodología son inferiores al promedio del balance primario de los próximos diez años, por ende, no serequiere ajustar ni los ingresos ni los gastos. Sin embargo, a partir del 2021, la razón de deuda a PIBsupera el 4% y bajo estos nuevos niveles, es necesario generar un ahorro anual adicional de hasta $119.730millones en el periodo 2019-2028.




35

en el Acuerdo 690 de 2017 y el cupo de endeudamiento aprobado en el Acuerdo 699 de 2018,

teniendo en cuenta sólo las vigencias futuras asociadas a este último cupo. Estas proyecciones

pueden estimarse, por un lado, a partir de supuestos macroeconómicos predeterminados, y por otro

lado, considerando el hecho de que existe una incertidumbre en la forma como se comporta la

deuda y sus determinantes. Así, se utilizan dos metodologías diferentes, la primera se conoce como

Dinámica Endógena de la Deuda (DED), la cual permite establecer un escenario base para el

comportamiento esperado de la deuda con los supuestos dados por la SDH y por el Banco de la

República25; y la segunda recibe el nombre de Gráfico de Abanico, que permite proyectar

intervalos de posibles valores que podría tomar la relación deuda a PIB en el futuro, el cual se

amplía a medida que el horizonte de tiempo es más largo.

En la estimación de la DED se tiene que los valores de la deuda para los periodos futuros dependen

del comportamiento histórico y de las proyecciones estimadas para cada uno de los determinantes

de la deuda que contempla la metodología. Las proyecciones de la mayoría de las variables

utilizadas corresponden a las mismas que fueron calculadas por la SDH en el MFMP considerando

los cupos de endeudamiento aprobados en 2017 y en 2018, por lo cual los pronósticos de la deuda

de esta metodología, incorporan de facto el uso de ambos cupos de endeudamiento.

La tabla 2 muestra las series proyectadas de los determinantes de la deuda utilizados para la DED,

así como la razón de deuda a PIB calculada por la metodología para el periodo 2018-2022. Es

importante resaltar que esta metodología incorpora la tasa de cambio, y de manera explícita la

división entre deuda interna y externa, por ende, ya no se utiliza una tasa de interés promedio como

se hacía en el Enfoque Estándar, sino se maneja por separado la tasa de interés de la deuda interna

y de la deuda externa (Ver anexos metodológicos).

Tabla 2. Proyección de la deuda con cupos de endeudamiento – Escenario base metodología

DED

Variables 2017 2018 2019 2020 2021 2022

Deuda (billones a precios

corrientes) $1,21 $3,03 $5,68 $7,79 $8,77 $9,49

Ratio deuda/PIB 0,54% 1,24% 2,24% 2,94% 3,15% 3,25%

Tasa de crecimiento del PIB

real 2,32% 3,00% 3,59% 4,49% 5,09% 4,89%

Tasa de interés de la deuda

interna 9,48% 10,29% 11,10% 12,01% 10,04% 11,23%

Tasa de interés de la deuda

externa 6,36% 15,22% 34,53% 24,32% 25,21% 16,88%

Variación tasa de cambio

nominal -3,35% 3,65% 1,31% 1,31% 1,31% 1,31%

Superávit primario/PIB 1,78% -0,70% -0,90% -0,60% -0,10% 0,00%

Inflación 4,63% 3,00% 3,00% 3,00% 3,00% 3,00% Fuente: elaborada por la Veeduría Distrital, cálculos propios.

25 Como se señaló anteriormente, la tasa de interés interna y externa, proviene de la SDH. De igual manera ocurre con

el crecimiento del PIB y el superávit primario. La tasa de cambio nominal (Peso Colombiano – Dólar Estadounidense)

(promedio anual) fue obtenida con base en cálculos del Banco de la República.




36

Los resultados de la DED muestran que la deuda de la Administración Central crecerá

constantemente de $1,21 billones a un máximo de $9,49 billones a precios corrientes del 2022, lo

cual representa un incremento de la razón deuda a PIB de 0,54% en el 2017 a 3,25% en el 2022.

De igual forma, la variación del PIB también asciende sostenidamente hasta alcanzar un valor de

5,09% en el 2021 y posteriormente decrece, lo cual está sustentando por el impacto del crecimiento

del gasto del sector público en grandes proyectos de infraestructura. En cuanto a las tasas de

interés, no hay un comportamiento definido pero es posible ver que son significativamente más

altas en los años posteriores que en el 2017, siendo la tasa de interés externa en promedio superior

a la tasa de interés interna. Adicionalmente, se debe mencionar que los datos que se toman de la

variación de la tasa de cambio están hasta el 2019 y para los años siguientes, se toma el mismo

valor del 2019, este mismo ejercicio fue aplicado para la tasa de inflación. Con respecto al balance

primario, en todo el periodo evaluado es deficitario excepto en el 2022 cuando se encuentra en

equilibrio.

Con el fin de medir la sensibilidad de los resultados del escenario presentado en la tabla 2, se

estima el efecto de seis posibles choques en los determinantes de la deuda sobre el comportamiento

de la misma. Estos se calculan con una duración de dos años, 2019 y 2020, con una mayor

intensidad en el primer año y una atenuación en el segundo. Los primeros cinco se incorporan a

cada variable de manera independiente (PIB, tasa de cambio, tasa de interés interna, tasa de interés

externa y balance primario) manteniendo las demás variables constantes, mientras que el sexto

muestra un escenario conjunto donde las cinco variables sufren de los choques simultáneamente.

La tabla 3 muestra los valores 26 que toma cada variable aplicando el choque y su comparación

con el escenario de la tabla 2.

Tabla 3. Valor de los choques en las variables de la DED.

Variables Escenario base

Escenario –

Pruebas de

sensibilidad

2019 2020 2019 2020

Tasa de

crecimiento del PIB

real

3,59% 4,49% 1,81% 3,62%

Tasa de interés de

la deuda interna 11,10% 12,01% 15,12% 13,98%

Tasa de interés de

la deuda externa 34,53% 24,32% 36,39% 26%

Variación tasa de

cambio nominal 1,31% 1,31% 7,69% 4,43%

Superávit

primario/PIB -0,90% -0,60% -1,52% -0,92%


26 Los nuevos valores de las variables se obtienen al efectuar un choque de una magnitud de 0,5 desviaciones estándar

en el 2019 y en el 2020, de 0,25. Vale la pena agregar que se utiliza la desviación estándar de las series históricas de

las variables que se incluyen en la metodología.




37

El primer choque hace referencia a una reducción de la tasa de crecimiento del PIB, la cual

desciende en 1,78 puntos porcentuales en el 2019 con respecto al escenario base y alcanza un valor

de 1,81%. En el 2020, la magnitud de la caída es la mitad del cambio dado en el 2019, tomando

un valor de 3,62%. El segundo y tercer choque consideran incrementos en la tasa de interés de la

deuda interna y de la deuda externa. En particular, para el 2019 y para el 2020, la tasa de interés

doméstica aumenta a 15,12% y a 13,98%, respectivamente, y en cuanto a la tasa de interés

extranjera, asciende en su orden a 36,39% y 26%. Adicionalmente, el cuarto choque evidencia un

incremento de la depreciación o devaluación de la tasa de cambio nominal, siendo de 7,69% en el

2019 y de 4,43% en el 2020. Con respecto al quinto choque, este corresponde a una diminución

del balance primario, siendo deficitario en el 2019 (-1,52%) y en el 2020 (-0,91%). Por último, el

sexto choque incluye de manera conjunta todas las variaciones descritas.

La figura 16 muestra los resultados obtenidos con la aplicación de la DED, donde se observa que

los choques en el balance primario y en el PIB son los que más podrían afectar los niveles de deuda

de la Ciudad. En el primer caso, el ratio deuda/PIB alcanza en 2022 un máximo de 4,29%, que

significaría alcanzar una deuda de $12,52 billones en ese año. En el segundo caso, la deuda sería

de un 3,90% del PIB, equivalente en términos monetarios a $11,38 billones a precios corrientes

del 2022. De otra parte, un choque simultáneo en todas las variables generaría que los niveles de

deuda alcancen un 4,40% del PIB de la Ciudad, con valor de la deuda de $12,84 billones.

Finalmente, los choques de las tasas de interés interna y externa y la tasa de cambio no generan

mayores diferencias frente al escenario base, lo cual se evidencia en la figura en la poca distancia

entre las líneas de estos choques y la línea del escenario base.

Figura 16. Proyecciones de la deuda con los cupos de endeudamiento - Metodología DED


En términos generales, los resultados de los escenarios presentados con la DED señalan un rango

de la deuda de la Administración Central con respecto al PIB de entre un 3% y un 5% para el año

2022. En este año se alcanzaría el máximo nivel de deuda si se utiliza la totalidad del cupo de

2,38%

3,25%

3,62%3,90%

0,57% 0,54%

1,24%

3,91%

4,15%

4,29%

2,24%

2,94%

3,15%3,25%

2,91%

4,01%

4,26%4,40%

0,5%

1,5%

2,5%

3,5%

4,5%

2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

Deu

da

(% P

IB)

Choque PIB Choque Tasa de Cambio Choque Tasa Interes Interna

Choque Tasa Interes Externa Choque Balance Primario Escenario Base

Choques combinados




38

endeudamiento autorizado a la Administración Distrital, para luego decrecer en los siguientes

años. Aunque estos valores no son significativamente altos si se compara con los estándares

internacionales, sí genera algunas señales de cuidado para la Ciudad, dado que estos niveles de

endeudamiento no se han presentado en Bogotá durante los últimos 20 años, y además se superaría

de manera significativa los niveles de deuda que manejan otras ciudades de Colombia. Los niveles

de deuda muestran una alta sensibilidad a los déficits del balance primario, por lo cual mantener

una postura fiscal prudente es clave para mantener la deuda de la Administración Central en

niveles sostenibles.

Las proyecciones de la DED están sujetas a supuestos previamente establecidos, pero la realidad

es que no es posible anticipar la evolución futura de la deuda con total certeza, puesto que cualquier

proyección estará sujeta a cierto grado incertidumbre y por consiguiente, es fundamental reconocer

esta incertidumbre en el momento de hacer los pronósticos (Winkelried, 2007). Para tener en

cuenta este aspecto aparece la metodología del Gráfico de Abanico, la cual permite representar

una función de probabilidades del valor de la deuda, considerando la información que se tiene de

esa variable y de sus determinantes hasta el momento (Julio, 2006). Es así como para incorporar

el componente de incertidumbre el Gráfico de Abanico considera dos modelos diferentes:

i) Proyecciones Externas y ii) Proyecciones Externas con errores correlacionados.

El modelo de Proyecciones Externas muestra una tendencia central en sus estimaciones, esta

tendencia corresponde a las proyecciones dadas por la SDH, de manera que los resultados

obtenidos incorporan los dos cupos de endeudamiento analizados. No obstante, también tiene en

cuenta que las variables que determinan el nivel de deuda como las tasas de interés, la tasa de

crecimiento económico o la tasa de cambio, entre otras, pueden fluctuar en el periodo de forma

inesperada, lo cual genera una dispersión alrededor de la trayectoria principal de la deuda y una

variación con respecto a los pronósticos de la SDH. En otras palabras, al considerar múltiples

choques en estas variables, se puede obtener para un solo año una gran cantidad de valores de la

razón deuda a PIB asociados a diferentes probabilidades. Vale la pena hacer énfasis en que el

supuesto más importante que maneja este modelo es que no hay una relación entre el movimiento

de las variables, es decir, un crecimiento económico y una baja de las tasas de interés no se

encuentran correlacionados.

La figura 17 muestra dos Gráficos de Abanico para el periodo 2012-2022 resultado de las

Proyecciones Externas: i) el gráfico de la izquierda utiliza las mismas participaciones de la deuda

interna y externa que proyecta la SDH, estas son conocidas como participaciones exógenas, debido

a que no es posible efectuar una manipulación en estos valores, ii) el gráfico de la derecha, además

de proyectar la participación de la deuda en el PIB, determina la composición futura de la deuda.

Esto significa que si las proyecciones son exógenas, la participación promedio de la deuda pública

en moneda nacional es igual a 69,47% de la deuda total; pero si las proyecciones son dadas por el

modelo, su participación se reduce a menos del 50%. La distinción entre estos dos escenarios es

relevante porque permite determinar si el riesgo de un manejo insostenible de la deuda, puede estar

explicado en mayor proporción por una subida de la tasa de interés doméstica o por un incremento

en la tasa de cambio o en la tasa de interés extranjera.




39

Figura 17. Proyecciones de la deuda con los cupos de endeudamiento - Choques aleatorios

independientes


La interpretación de estas gráficas de abanico depende de tres elementos: el valor en donde se

centra la proyección o el valor más probable, el límite superior y el límite inferior. Con respecto

al valor más probable, este se observa con un color rojo más intenso y su porcentaje se muestra

sobre el gráfico de abanico. En particular, comparando las dos gráficas se observa que ambas

tienen un comportamiento creciente y alcanzan su nivel máximo en 2022. Sin embargo, para ese

año, la razón deuda a PIB es significativamente más baja en el escenario que utiliza las

participaciones de la SDH (4,70%) que cuando se consideran las participaciones proyectadas por

el modelo (5,94%), porcentajes que en términos monetarios son iguales a $13,71 billones y $17,33

billones a precios corrientes del 2022, respectivamente.

Tabla 4. Promedio, límite superior e inferior de las proyecciones de la deuda con choques

aleatorios independientes (2018-2022)

Deuda 2018 2019 2020 2021 2022

Límite

Inferior

Proyecciones

exógenas

% PIB 0,16% 0,64% 1,14% 1,20% 1,03%

Billones $0,40 $1,62 $3,02 $3,33 $3,00

Proyecciones

endógenas

% PIB 0,73% 1,42% 1,81% 2,02% 1,91%

Billones $1,78 $3,60 $4,80 $5,63 $5,59

Promedio

Proyecciones

exógenas

% PIB 1,32% 2,56% 3,61% 4,30% 4,70%

Billones $3,22 $6,49 $9,56 $11,98 $13,71

Proyecciones

endógenas

% PIB 1,92% 3,35% 4,51% 5,46% 5,94%

Billones $4,70 $8,50 $11,94 $15,18 $17,33

% PIB 2,23% 3,96% 5,72% 7,22% 7,99%




40

Deuda 2018 2019 2020 2021 2022

Límite

Superior

Proyecciones

exógenas Billones $5,45 $10,04 $15,14 $20,10 $23,32

Proyecciones

endógenas

% PIB 2,97% 5,20% 7,01% 8,90% 9,98%

Billones $7,26 $13,19 $18,56 $24,77 $29,13


En cuanto al límite superior y el límite inferior, estos son valores menos probables que se señalan

en la figura con la tonalidad de rojo más clara. La Tabla 4 muestra de manera detallada estos

porcentajes y sus equivalencias monetarias, teniendo en cuenta los dos escenarios previamente

descritos. En general, es posible ver que, si las participaciones son determinadas previamente, el

intervalo de posibles valores que toma la deuda de la Administración Central en el 2018 se da

entre $403.196 millones y $5,45 billones. Este rango se amplía en 2022 al existir más

incertidumbre, particularmente, el límite inferior es de $3 billones y el límite superior es de $23,32

billones. Esta tendencia se aplica de igual forma para el escenario con las participaciones

proyectadas, aunque los valores del endeudamiento son mayores.

Ahora, es importante preguntarse: ¿Qué pasaría con la deuda si los choques no son aislados y hay

un vínculo entre ellos? El modelo de Proyecciones Externas con errores correlacionados responde

esta pregunta al tener la misma tendencia central que el modelo de Proyecciones Externas, pero

ajustando una dependencia entre los choques que pueden afectar los fundamentales de la deuda.

Figura 18. Proyecciones de la deuda con cupos de endeudamiento - Choques aleatorios

relacionados


La Figura 18 muestra los resultados obtenidos bajo este modelo. En teoría, este modelo generaría

un gráfico de abanico similar al presentado en el modelo de Proyecciones Externas. Sin embargo,

la inclusión tanto de la correlación entre las variables que establecen la trayectoria de la deuda y

los posibles choques que pueden afectarlos, generan un nivel muy bajo de volatilidad de la deuda,

0,9% 0,8% 0,8% 0,7% 0,6% 0,5%1,3%

2,5%

3,5%

4,2%4,6%

1,91%

3,33%

4,50%

5,38%

5,89%

0%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

7%

2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

Deu

da

(% P

IB)

Participaciones SDH Participaciones obtenidas del modelo




41

de manera que el resultado se aproxima a una trayectoria única. Así, manejando los mismos

escenarios presentados con el modelo anterior, se puede apreciar que la participación de la deuda

en el PIB continúa siendo más elevada cuando la composición monetaria de la deuda es proyectada.

Asimismo, es importante mencionar que esta variable continúa alcanzando su máximo en el 2022,

lo cual es consistente con los hallazgos del modelo anterior.

La tabla 5 complementa la figura 18 mostrando las proyecciones de la deuda para los próximos

cuatro años en términos monetarios. Por un lado, si se tiene en cuenta la misma composición

monetaria establecida por la SDH, el monto de la deuda puede tener un incremento de $2,95

billones en 2018 a $10,40 billones en 2022. Mirando su participación en el PIB, esta ascendería de

1,30% en el 2018 a 4,58% en el 2022. Por otro lado, si las participaciones de la deuda interna y

externa en la deuda total son endógenas, los niveles de endeudamiento parten de $4,32 billones en

el 2018 a $13,37 billones en 2022, lo que implica que esta deuda pasa de tener una participación

de 1,91% en el PIB de la Ciudad a 5,89%.

Tabla 5. Proyecciones de la deuda con cupos de endeudamiento - Choques aleatorios

relacionados (2018-2022)

Deuda 2018 2019 2020 2021 2022

Participaciones SDH %PIB 1,30% 2,53% 3,54% 4,20% 4,58%

Billones $ 2,95 $ 5,75 $ 8,03 $ 9,54 $ 10,40

Participaciones obtenidas

por el modelo (endógenas)

%PIB 1,91% 3,33% 4,50% 5,38% 5,89%

Billones $ 4,32 $ 7,57 $ 10,21 $ 12,20 $ 13,37 Fuente: elaborada por la Veeduría Distrital

De acuerdo con lo anterior, las proyecciones obtenidas por ambos modelos no muestran diferencias

significativas, aunque las estimaciones del primer modelo son levemente mayores que las del

segundo modelo. Debe resaltarse que esta metodología de Gráfica de Abanico ha sido una

herramienta con importantes implicaciones de política al considerar como base unas proyecciones

dadas pero generando una mayor robustez incluyendo fluctuaciones inesperadas que podrían

modificar el comportamiento de la deuda.

Los niveles de deuda presentados en esta sección muestran que si el comportamiento de los

supuestos macroeconómicos en los próximos periodos es consistente con los pronósticos

calculados por la SDH, la deuda como porcentaje del PIB podría incrementarse hasta tomar un

valor del 3% en 2022, lo cual se deduce de los resultados obtenidos por la DED. No obstante, ante

escenarios de incertidumbre macroeconómica, las estimaciones realizadas por la metodologías

Proyecciones externas y Proyecciones externas con errores correlacionados evidencian que la razón

deuda a PIB podría alcanzar valores de entre 4% y 5% en 2022, lo cual se encuentra alineado con

los niveles mostrados en la sección anterior después de incorporar la ejecución de la totalidad de

ambos cupos de endeudamiento analizados.




42

3.4 Comparación de las proyecciones de los niveles de la deuda

A continuación se efectúa una comparación entre las proyecciones de la razón deuda a PIB de la

Administración Central obtenidas con base en las cuatro estimaciones realizadas y presentadas

anteriormente con la incorporación de los cupos de endeudamiento discutidos en el Acuerdo 690

de 2017 y 699 del 2018: i) los pronósticos de la SDH, ii) los resultados obtenidos por la

metodología DED y las proyecciones estimadas por los modelos iii) de Proyecciones Externas y

iv) de Proyecciones Externas con errores correlacionados. Vale la pena resaltar que las

proyecciones dadas de los últimos dos modelos asumen la composición monetaria de la SDH, para

así, tener información comparable.

En la figura 19 se presentan las cuatro trayectorias de la participación de la deuda en el PIB para

el periodo de 2012-2022. En términos generales, las proyecciones con el cupo de endeudamiento

muestran un crecimiento gradual del nivel de endeudamiento a partir del 2018, alcanzando un

nivel máximo entre 2021, de acuerdo con las estimaciones realizadas por la SDH y 2022, si se

tiene en cuenta los cálculos de las otras metodologías. Lo cual es coherente con el efecto esperado

del cupo de endeudamiento sobre el nivel de la deuda. De igual forma, es importante resaltar que

las participaciones más altas son predichas por los modelos que incorporan un grado de

incertidumbre; no obstante, para 2018 y 2019 sus resultados no difieren en gran medida de los que

predice la metodología DED, la cual no incorpora este componente.

Figura 19. Comparación de las proyecciones de la razón deuda a PIB de la Administración

Central


Comparando los resultados, se tiene que las proyecciones de la SDH son significativamente más

bajas que las demás estimaciones, puesto que el máximo nivel de participación que podría tener la

2,40% 2,45%2,20%

2,94%3,15% 3,25%

0,90% 0,84% 0,83%0,67% 0,57% 0,54%

1,32%

2,56%

3,61%

4,30%4,70%

0%

1%

2%

3%

4%

5%

2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

Deu

da

(% P

IB)

Con Cupo de Endeudamiento (SDH) Con Cupo (DED)

Con Cupo (Choques aleatorios independientes) Con Cupo (Choques aleatorios interrelacionados)




43

deuda de la Administración Central en el PIB podría ser de 2,45%, mientras que las demás

metodologías arrojan un intervalo de entre el 3,25% y el 4,70%.

Un análisis alternativo que se puede hacer es no utilizando la relación Deuda a PIB, sino la razón

deuda a ingresos. Calculando esta razón con los resultados de las metodologías utilizadas en el

presente estudio con el cupo de endeudamiento, se encuentra que los niveles de deuda podrían

fluctuar en 2022 entre un nivel mínimo de 45% y un máximo del 96%, con valores intermedios

del 66%. Este resultado refleja una carga fiscal considerable para los recursos de la Administración

Central y por ende, indicarían la necesidad de generar mayores niveles de recaudo en los próximos

años.

Figura 20. Comparación de las proyecciones de la razón deuda a ingresos de la Administración

Central


Finalmente, la tabla 6 presenta estas proyecciones en términos monetarios. En particular, se debe

tener en cuenta que el valor de la deuda en el 2017 era de $1,21 billones y si se incluye el cupo de

endeudamiento y se asume ciertos supuestos sobre sus determinantes, el valor del endeudamiento

podría tener un máximo de $6,80 billones, de acuerdo con la SDH, pero si se mira la metodología

del DED, el máximo sería equivalente a $9,49 billones. Adicionalmente, cuando se hace énfasis

en los escenarios que incluyen incertidumbre en los fundamentales de la deuda, los niveles

máximos serian iguales a $10,40 billones, al permitir la correlación entre estas fluctuaciones, y a

$13,71 si estas variaciones imprevistas son independientes.

Tabla 6. Proyecciones de la deuda en valores monetarios (2018-2022)


Deuda Administración Central Año 2018 Año 2019 Año 2020 Año 2021 Año 2022

Con Cupo de Endeudamiento

(SDH) $2,56 $4,50 $6,35 $6,80 $6,43

Con Cupo (DED) $3,03 $5,68 $7,79 $8,77 $9,49

47%48,91%

45%

57,65%

63%66,33%

15,4% 14,2% 13,9%11,1% 10,0% 8,5%

24,8%

50,2%

70,8%

86,1%95,9%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

Deu

da

(% I

ngre

sos)

Con Cupo de Endeudamiento (SDH) Con Cupo (DED)

Con Cupo (Choques aleatorios independientes) Con Cupo (Choques aleatorios interrelacionados)




44

Con Cupo (Choques aleatorios

independientes) $3,22 $6,49 $9,56 $11,98 $13,71

Con Cupo (Choques aleatorios

interrelacionados) $2,95 $5,75 $8,03 $9,54 $10,40


En conclusión, con base en otras metodologías alternativas, es posible ver que el nivel de

endeudamiento de la Administración Central podría ser más alto que lo que en principio considera

la SDH. Por este motivo, para asegurar una estabilidad y sostenibilidad en el manejo de la deuda

y de las finanzas públicas, es necesario tener un mayor nivel de recaudo o un menor nivel de gastos

que el obtenido al finalizar el 2017, dado que la presión fiscal será mucho más elevada para los

próximos años. En general, una prudencia fiscal y un análisis de sostenibilidad que considere

múltiples enfoques sobre el comportamiento de la deuda son condiciones necesarias para

cuantificar los ajustes fiscales que debe realizar la Administración Central ante niveles de

endeudamiento más elevados.

4. Conclusiones

- Las finanzas públicas de la ciudad de Bogotá D.C. para el periodo 2012 – 2017 muestran

un comportamiento favorable, presentando un crecimiento en el periodo de 54,2% en el

recaudo total, valor superior a la inflación causada (25,3%) y un incremento de los gastos

totales en términos nominales de 58,3%.

- La deuda pública del Distrito ha reducido su participación en el PIB de la Ciudad en los

últimos dos años, pasando de 3,3% en el 2015 a 2,7% en el 2017, y la deuda de la

Administración Central se ha caracterizado por tener niveles de endeudamiento inferiores

al 1% para el periodo 2012-2017.

- Al incorporar el cupo de endeudamiento aprobado en el Acuerdo 690 de 2017, los

resultados muestran que si la Administración quisiera mantener las razones de deuda a

PIB vigentes en el periodo 2019-2021, es decir, de niveles inferiores al 4%, no se

requerirían de ajustes fiscales, dado que los balances primarios calculados son inferiores

al promedio proyectado para el periodo 2019-2028. No obstante, si el crecimiento de la

economía es inferior a las proyecciones realizadas por la SDH, sería importante contar

con ahorros adicionales en la vigencia 2021.

- Al considerar tanto el cupo de endeudamiento aprobado en el Acuerdo 690 de 2017 como

el que se autorizó mediante el Acuerdo 699 de 2018, en 2019 y 2020 los balances

primarios requeridos son inferiores al promedio del balance primario proyectado, por

consiguiente, hay un espacio fiscal. Sin embargo, si quiere mantener una razón de deuda

a PIB del 4% a partir de 2021 la Administración debería generar ajustes fiscales en 2024.

- De acuerdo con las proyecciones realizadas en el presente estudio por la Veeduría sobre

la razón deuda a PIB de la Administración Central, la deuda alcanzaría un máximo de

3,25% del PIB en 2022 según la metodología DED. Por otro lado, los modelos de

Proyecciones externas y Proyecciones externas con errores correlacionados generan




45

proyecciones más altas de la razón de deuda a PIB, sugiriendo un máximo nivel en 2022

de: 4,70% del PIB y 4,58% del PIB, respectivamente. Debe resaltarse que los anteriores

valores son superiores a las proyecciones realizadas por la SDH, pero se encuentran

alineados con los niveles mostrados después de incorporar la totalidad de los cupos de

endeudamiento analizados.

- Como conclusión general de las estimaciones realizadas, se puede afirmar que al finalizar

la vigencia 2017, la Ciudad contaba con la capacidad de endeudarse, por lo cual asumir

endeudamiento nuevo para el desarrollo de proyectos estratégicos de la Ciudad era

completamente viable. No obstante, si se ejecutan completamente los recursos de crédito

aprobados, esto implicaría niveles de deuda que no se han tenido en los últimos años. Y

si la Administración desea mantener la deuda en niveles inferiores al 4% del PIB, podrían

requerirse de incrementos en el recaudo a partir de la vigencia 2021.

- Ante escenarios de incertidumbre macroeconómica, es importante contar con un manejo

prudencial de las finanzas públicas, dado que la ejecución de ambos cupos de

endeudamiento podrían tener como consecuencia niveles del 4%, que a pesar de ser bajos,

estos no se han alcanzado en los últimos 20 años. Asimismo, la Administración debería

evitar la solicitud de nuevos cupos de endeudamientos hasta que los vigentes sean

ejecutados en su totalidad.

- Finalmente, se recomienda a las autoridades fiscales pertinentes, tener un mayor control

de la información histórica del nivel de endeudamiento del sector público no financiero,

pues justamente, una limitación de este estudio es que únicamente aborda el análisis de

la deuda pública de la Administración Central dado que no se tuvo acceso al nivel de

endeudamiento de las EICD. Esto es importante, porque en la medida que se tenga una

disponibilidad de información presupuestal será posible realizar análisis presupuestales

más completos.




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52

Anexos

Anexo A. Método de Empalme de las series del PIB: Tasas de Variación

La Dirección de Síntesis y Cuentas Nacionales del Departamento Administrativo Nacional de

Estadística (DANE) efectuó un documento metodológico que hace referencia a los métodos de

retropolación utilizados. El método escogido se conoce como el método de las tasas de variación,

el cual es una técnica que se emplea para empalmar las series anuales del PIB y del gasto, sin

modificar los valores de las series originales (DANE, 2013).

En particular, para este estudio se tenían dos series del PIB a precios corrientes, la primera tiene

como base el año 1994 y parte de 1990 a 2005, y la segunda tiene como base el año 2005 y

comienza desde ese año hasta 2017. Cada cambio de año base implica que se incorporaron nuevos

conceptos, nuevas clasificaciones y/o métodos de cálculo, por consiguiente, las cifras resultan ser

poco comparables. Así, como se requiere tener una serie continua desde 1997 a 2017, se ejecuta

un método de empalme que permite completar la serie, dando como resultado valores comparables.

La fórmula que se utiliza en este método es la siguiente:

𝑉𝑛𝐵𝑡=𝐵−1 =

𝑉𝑛𝐵𝑡=𝐵∗𝑉𝑛𝑏

𝑡=𝐵−1

𝑉𝑛𝑏𝑡=𝐵 (6)

Donde Vn hace referencia al valor nominal del PIB, t es el año que se está considerando, B es la

base nueva y b es la base anterior. Para este estudio B corresponde a 2005 y b hace referencia a

1994. Un ejemplo que se podría realizar para asegurar una mayor comprensión es el siguiente:

Para obtener el valor del PIB para el año 2004 teniendo como base el año 2005, se parte de la

siguiente información:

El valor del PIB para el año 2005 en la nueva serie: 𝑉𝑛2005𝑡=2005= $90.598.000.000.000

El valor del PIB para el año 2004, pero considerando la serie con el año base de 1994:

𝑉𝑛1994𝑡=2004= $57.783.623.000.000

Como estos dos valores no son comparables, se requiere de un dato adicional, el valor del PIB en

el año 2005 con año base de 1994: 𝑉𝑛1994𝑡=2005= $64.120.005.000.000

Reemplazando en la ecuación anterior, se obtiene como resultado que el valor del PIB para el año

2004 a precios del año 2005 es:

𝑉𝑛2005𝑡=2004 =

𝑉𝑛2005𝑡=2005 ∗ 𝑉𝑛1994

𝑡=2004

𝑉𝑛1994𝑡=2005 =

($90.598.000.000.000) ∗ ($57.783.623.000.000)

$64.120.005.000.000=

= $81.966.000.000.000

Este mismo ejercicio se realizó para completar la serie para el intervalo de tiempo de 1996 a 2003.




53

Anexo B. Metodología Enfoque Estándar

El enfoque estándar tiene como objetivo determinar el valor del superávit primario que sea capaz

de estabilizar la deuda en un determinado nivel, el cual puede ser en el nivel de deuda actual o en

cualquier otro nivel específico que se considere adecuado (Borensztein et al, 2013). Este superávit

primario requeriría ser alcanzable en términos económicos y políticos y debe garantizar un

crecimiento potencial económico a un nivel satisfactorio (IMF, 2013).

Bajo este enfoque el comportamiento de la deuda como proporción del PIB (𝑑𝑡) está determinado

por el crecimiento económico (𝑔𝑡), la tasa de interés (𝑟𝑡) y el balance primario (𝑓𝑡). Existen dos

versiones de la forma como se relacionan estas variables bajo este enfoque, la primera corresponde

a una versión de largo plazo, en la cual se utilizan los promedios de las variables previamente

mencionadas para mantener una razón de deuda a PIB en un largo periodo de tiempo; y la segunda

es una versión de corto plazo caracterizada por contar con una razón de deuda a PIB por año. De

igual forma, la tasa de interés y la tasa de crecimiento económico también varían en esta segunda

versión.

Análisis de la deuda sin considerar los cupos de endeudamiento

En particular, al analizar la deuda sin incorporar el cupo de endeudamiento ni las vigencias futuras,

se utiliza una versión de tiempo discreto de largo plazo, la cual tiene en cuenta los niveles

promedios de largo plazo de la tasa de crecimiento del PIB y de la tasa de interés real. A

continuación se presentan las ecuaciones que permiten obtener los valores de largo plazo de la tasa

de crecimiento económico (1) y de la tasa de interés real (2):

𝑔𝑙𝑝 = [(1 + 𝑔1) ∗ (1 + 𝑔2) ∗ (1 + 𝑔3) ∗ (1 + 𝑔4) ∗ … … ∗ (1 + 𝑔𝑛)]1

𝑁 − 1 (1)

𝑟𝑙𝑝 =∝∗ ⌈(1+𝑖𝑑̅̅̅

1+𝜋𝑑̅̅ ̅̅) − 1⌉ + (1−∝) ∗ ⌈(

1+𝑖𝑒𝑥𝑡̅̅ ̅̅ ̅̅

1+𝜋𝑒𝑥𝑡̅̅ ̅̅ ̅̅) − 1⌉ (2)

La ecuación (1) corresponde a la aplicación de un promedio geométrico, considerando los valores

de la tasa de crecimiento económico en términos reales para cada uno de los años dentro de la

muestra. Específicamente, los parámetros 𝑔1, 𝑔2 y 𝑔𝑛 hacen referencia a las tasas de crecimiento

económico del primer año, del segundo año y del último año que se considera en la muestra.

Adicionalmente, N es el número total de años que comprende el periodo de estudio y justamente

el valor de este es 22.

Continuando con la ecuación (2), el cálculo de la tasa de interés real se da por medio de un

promedio ponderado que considera que hay una parte de la deuda denominada en moneda local y

en moneda extranjera. De acuerdo con este hecho, se utiliza el parámetro 𝛼 que evidencia la

participación que tiene la deuda interna en la deuda total del gobierno, de manera contraria, 1-𝛼

es la contribución de la deuda externa a la deuda total de la Administración Central. Asimismo, se

debe tener en cuenta la distinción entre la tasa de inflación doméstica (𝜋𝑑), la cual en esta

investigación corresponde a la variación de precios de la ciudad de Bogotá y la tasa de inflación




54

de Estados Unidos (𝜋𝑒𝑥𝑡). De igual forma, se considera la tasa de interés nominal doméstica (𝑖𝑑)

y extranjera (𝑖𝑒𝑥𝑡)

En esta misma ecuación, se puede ver que está implícita la Ecuación de Fisher, la cual expresa que

en una economía en perfecto equilibrio, la tasa de interés nominal es equivalente a la tasa de interés

real más un premio futuro que refleje el valor de la tasa de inflación (Maquieira, 1992) Así, lo

anterior se puede evidenciar de la siguiente manera:

(1 + 𝑖) = (1 + 𝑟) ∗ (1 + 𝜋) (3)

Despejando la tasa de interés real:

𝑟 =1+𝑖

1+𝜋− 1 (4)

Se puede ver que la ecuación (4) es similar a la ecuación (2), sólo que la ecuación (2) maneja la

descomposición de intereses de deuda interna y externa.

Ahora, con respecto al cálculo del superávit primario requerido (𝑓*), se parte de la siguiente

ecuación:

𝐷𝑡 = 𝐷𝑡−1 ∗ (1 + 𝑟) − 𝐹𝑡 (5)

Donde 𝐷𝑡−1 corresponde al valor de la deuda pública total de la vigencia pasada, 𝐷𝑡 hace referencia

a la deuda pública por vencer y 𝐹𝑡 es el balance fiscal primario, el cual es definido como la

diferencia entre ingresos y gastos públicos de la Administración Central y no incluye el costo

financiero de la deuda pública.

La ecuación (5) podría reescribirse en términos del PIB, para esto, se procede a dividir cada

término por 𝑌𝑡. De igual forma, se considera que 𝑌𝑡 = 𝑌𝑡−1(1 + 𝑔). Así, la ecuación (6) refleja la

ecuación contable de la deuda (5) como porcentaje del PIB.

𝑑𝑡 = 𝑑𝑡−1(1+𝑟)

(1+𝑔)− 𝑓𝑡 (6)

Como en el estado estacionario las variables no continúan creciendo, se puede decir que 𝑑𝑡 =𝑑𝑡−1= 𝑑 Esta igualdad permite obtener la versión de tiempo discreto de largo plazo de la ecuación

(6), la cual permite estimar el balance primario requerido para mantener el nivel de deuda

constante.

𝑓∗ = (𝑟−𝑔

1+𝑔) ∗ 𝑑 (7)

La ecuación (7) tiene una interpretación intuitiva: la proporción de deuda con respecto al PIB es

sostenible siempre y cuando el superávit primario sea suficientemente elevado para cubrir el costo

de interés “efectivo” del servicio de la deuda. Esa tasa de interés efectiva puede definirse como la

tasa de interés real neta de la tasa de crecimiento económico, la cual puede ser positiva o negativa.




55

En el corto plazo, si la tasa efectiva es positiva, lo cual significa que la tasa de interés real excede

la tasa de crecimiento económico, se tiene una situación en la cual el gobierno no tendrá la

capacidad de generar superávit suficiente en algún momento del tiempo para pagar la deuda

principal y sus intereses, y la razón deuda a producto crecería sin límites. De manera opuesta,

cuando la tasa efectiva es negativa, el gobierno podría seguir accediendo a un endeudamiento

indefinidamente (Chaves, 2003).

Teniendo en cuenta lo anterior y que el horizonte de tiempo que maneja esta metodología es de

largo plazo, se impone una condición conocida como condición de transversalidad o condición de

No-Ponzi, la cual establece que la tasa de interés asociada a la deuda no puede ser mayor que el

valor del crecimiento de esta (Azizi et al, 2012), lo cual implica también que el gobierno deberá

pagar su deuda en algún momento del tiempo. Esta condición es importante, porque cuando se

incumple no es posible ejecutar la metodología y hallar un nivel óptimo de superávit.

Adicionalmente, este método permite encontrar el ajuste que las autoridades fiscales deberían

realizar para mantener constante la deuda a un nivel específico. Este ajuste es definido como la

diferencia entre el balance primario requerido estimado por la metodología, y el balance primario

observado o actual (𝑓*- 𝑓). El resultado de esta diferencia permite cuantificar el ajuste que debería

realizar la Administración para cumplir con un nivel de endeudamiento dado. Por un lado, si el

valor es positivo, se evidencia una necesidad de financiamiento y por consiguiente, se debería

contar un ahorro adicional, por otra lado si el valor es negativo, es posible realizar un desajuste

fiscal que implica un menor recaudo o un mayor nivel de gastos (Armendáriz & Schaeffer, 2012).

Análisis de la deuda incorporando los recursos aprobados en ambos cupos de endeudamiento

Al incluir los recursos aprobados en los cupos de endeudamiento, se contemplan diferentes

escenarios que reflejan la proporción de los recursos que entraría en cada uno de los años

analizados. Por este motivo, la razón deuda a PIB puede variar de acuerdo con la entrada de

recursos que genera una mayor acumulación de la deuda o con el pago del servicio de la deuda

que refleja una desacumulación de esta. Asimismo, la tasa de crecimiento y la tasa de interés tienen

un comportamiento dinámico año a año, de manera que el balance primario obtenido y el ajuste

fiscal calculado también se ven alterados anualmente.

La ecuación (8) refleja la versión dinámica de la ecuación de movimiento de la deuda. Sin embargo,

se establece un supuesto de que la variación de la deuda es igual a 0 (∆𝑑𝑡 = 0), ya que persiste el

objetivo de mantener constante la razón de deuda a PIB vigente en cada uno de los años

𝑓𝑡 = 𝑑𝑡(𝑟𝑡−𝑔𝑡)

(1+𝑔𝑡) (8)

Siendo t= 2019, 2020 y 2021, en el escenario que incluye solamente los recursos determinados en

el cupo de endeudamiento aprobado en el Acuerdo 690 de 2017.




56

Siento t= 2019,2020….2024 en el escenario que considera tanto el cupo de endeudamiento

aprobado en el Acuerdo 690 de 2017 como el que se hace referencia en el Acuerdo 699 de 2018.

Este último a cargo de las vigencias futuras aprobadas para el periodo 2018-2041, las cuales tienen

el propósito de reflejar los aportes que realiza el Distrito a la cofinanciación que se establece con

la Nación para la PLMB.

Anexo C. Metodología Dinámica Endógena de la Deuda

La metodología de Dinámica Endógena de la Deuda (DED) se basa al igual que el enfoque estándar

en la ecuación contable básica de la deuda, pero presenta algunas diferencias importantes que

permiten ampliar el análisis de la sostenibilidad fiscal. Entre las diferencias se destacan las

siguientes: i) El objetivo de la DED es determinar el comportamiento de razón deuda a PIB en un

escenario base sin choques macroeconómicos y luego definir cómo cambia ese comportamiento

ante posibles choques en las variables incluidas en la metodología, ii) la DED se utiliza para

periodos de mediano plazo, entre 5 a 10 años, iii) esta metodología incluye explícitamente la

diferencia entre deuda interna y externa, lo que permite analizar la influencia de variables

vinculadas al contexto internacional como son la tasa de cambio y las tasas de interés internacional

y iv) utiliza el superávit fiscal como un determinante de la deuda. Cabe resaltar que esta

metodología, o variaciones de la misma, es ampliamente utilizada por organizaciones

multilaterales como el FMI o el Banco Mundial para evaluar la sostenibilidad de la deuda pública

(Báez, 2011; Borensztein, et al., 2013).

Bajo esta metodología, la razón deuda a PIB (𝑑𝑡) se define a partir de una relación entre la tasa de

interés real de la deuda en moneda nacional (rd), la tasa de interés de la deuda en moneda

extranjera (rf), la tasa de cambio entre moneda nacional y extranjera (𝐸𝑡), la tasa de crecimiento

del PIB (𝑔), el superávit primario (𝑓𝑡) y la distribución de la deuda pública total entre deuda interna

y deuda externa. La relación entre estas variables está definida por la ecuación (1), la cual es la

base que se utiliza en el presente documento para la estimación del comportamiento de la deuda

pública de la Administración Central para el periodo 2018-2023.

𝑑𝑡+1 = [𝛼1+𝑟𝑡+1

𝑑

1+𝑔𝑡+1+ (1 − 𝛼)

(1+𝑟𝑡+1𝑓

)(1+∆𝑒)

(1+𝑔𝑡+1)] 𝑑𝑡 − 𝑓𝑡 (5)

La anterior ecuación puede obtenerse con base en la ecuación contable de la deuda y el siguiente

proceso:

Teniendo la ecuación contable: 𝐷𝑡+1 = (𝐷𝑡 + 𝑖𝑡+1𝐷𝑡 + 𝐺𝑡) − 𝑇𝑡 (6)

Definiendo 𝑓𝑡 = 𝑇𝑡 − 𝐺𝑡 y separando la deuda pública entre sus componentes de deuda interna y

deuda externa (𝐷𝑡 = 𝐷𝑡𝑑 + 𝐷𝑡

𝑓) la ecuación (1) se puede reformular como:

𝐷𝑡+1𝑑 + 𝐷𝑡+1

𝑓= (1 + 𝑖𝑡+1

𝑑 )𝐷𝑡𝑑 + (1 + 𝑖𝑡+1

𝑓)𝐷𝑡

𝑓− 𝑓𝑡 (7)




57

Donde 𝐷𝑡𝑑 es la deuda interna expresada en moneda nacional, 𝐷𝑡

𝑓 es la deuda externa expresada

en moneda extranjera, e 𝑖𝑡𝑑 y 𝑖𝑡

𝑓 son las tasas de interés nacional y extranjera respectivamente.

La deuda externa se puede expresar en moneda nacional como 𝐷𝑡𝑓

≡ 𝐸𝑡+1𝐷𝑡∗, donde Et es la tasa

de cambio promedio y 𝐷𝑡∗ es la deuda externa expresada en moneda nacional. Y dividiendo por

Yt+1 (PIB nominal) cada lado de la ecuación (7), multiplicando por 𝑌𝑡

𝑌𝑡 y por

𝐸𝑡

𝐸𝑡, y expresando en

letra minúscula las relaciones de cada variable con el PIB obtenemos:

𝑑𝑡+1𝑑 + 𝑑𝑡+1

𝑓= (1 + 𝑖𝑡+1

𝑑 )𝑑𝑡𝑑 (

𝑌𝑡

𝑌𝑡+1) + (1 + 𝑖𝑡+1

𝑥 )𝑑𝑡𝑓

(𝐸𝑡+1

𝐸𝑡) (

𝑌𝑡

𝑌𝑡+1) − 𝑓𝑡 (8)

Expresando el cambio del PIB nominal en términos de la tasa de crecimiento (g) y la inflación

(𝜋):

(𝑌𝑡+1

𝑌𝑡) = (1 + 𝜋𝑡+1)(1 + 𝑔𝑡+1)

Y definiendo el cambio de la tasa de cambio como:

∆𝑒𝑡= (𝐸𝑡+1

𝐸𝑡) − 1

La ecuación (8) se puede reescribir como:


𝑓=

(1+𝑖𝑡+1𝑑 )

(1+𝜋𝑡+1)(1+𝑔𝑡+1)𝑑𝑡

𝑑 +(1+𝑖𝑡+1

𝑓)(1+∆𝑒𝑡)

(1+𝜋𝑡+1)(1+𝑔𝑡+1)𝑑𝑡

𝑓− 𝑓𝑡 (9)

Definiendo las tasas de interés reales nacional y extranjera como:

𝑟𝑡𝐷 =

(1+𝑖𝑡𝑑)

(1+𝜋)− 1 𝑟𝑡

𝑓=

(1+𝑖𝑡𝑓

)

(1+𝜋)− 1

La ecuación (13) se puede reescribir como:


𝑥 =(1+𝑟𝑡+1

𝑑 )

(1+𝑔𝑡+1)𝑑𝑡

𝑑 +(1+𝑟𝑡+1

𝑓)(1+∆𝑒𝑡)

(1+𝑔𝑡+1)𝑑𝑡

𝑓− 𝑓𝑡 (10)

Finalmente, definiendo 𝑑𝑡𝑑 = 𝛼𝑑𝑡 y 𝑑𝑡

𝑓= (1 − 𝛼)𝑑𝑡, donde 𝛼 representa la proporción de deuda

denominada en moneda nacional y (1+α) la proporción de deuda denominada en moneda

extranjera, se obtiene la formula básica de la metodología de deuda endógena:

𝑑𝑡+1 = [𝛼1+𝑟𝑡+1

𝑑

1+𝑔𝑡+1+ (1 + 𝛼)

(1+𝑟𝑡+1𝑓

)(1+∆𝑒)

(1+𝑔𝑡+1)] 𝑑𝑡 − 𝑓𝑡 (11)




58

Una desventaja de esta metodología es que las proyecciones que calcula se basan en un supuesto

de conocimiento perfecto sobre el comportamiento de las variables. Ante esta situación, surge la

metodología de gráfico de abanico.

Anexo D. Metodología Gráfico de Abanico

El Gráfico de Abanico, a diferencia de las metodologías anteriores, toma en cuenta el hecho que

la evolución futura de la deuda y de sus determinantes es incierta. De esta manera, el objetivo del

modelo no es estimar un valor único de la deuda pública como porcentaje del PIB, sino que

proyecta un rango de valores que se amplía a medida que se incluyen más periodos de tiempo, lo

cual genera un gráfico en forma de abanico y da origen al nombre de esta metodología (Cavallo,

2012). Esta metodología considera dos diferentes modelos:

- Proyecciones externas: Tiene en cuenta pronósticos externos de las variables que explican el

comportamiento de la deuda. Así, el supuesto que se maneja es que la trayectoria central de

estas variables está dada por estas proyecciones externas, pero hay un componente de error que

puede generar resultados adicionales a esas proyecciones. Este planteamiento lo refleja la

ecuación (1).

𝑋𝜏𝑠 = 𝑋𝜏

𝐸𝑋𝑇 + 𝑒𝜏; 𝜏 𝜖 [𝑡 + 1, 𝑇] (1)

La variable 𝑋𝜏𝑠 hace referencia las sendas futuras de las variables que determinan el nivel de

endeudamiento, es decir, la tasa de interés real, el nivel de superávit primario como porcentaje

del PIB, la depreciación de la tasa de cambio, el nivel de inflación doméstica y la tasa de

crecimiento económico. Por otro, la variable 𝑋𝜏𝐸𝑋𝑇 corresponde a las proyecciones estimadas

por alguna entidad externa, en este caso, la SDH; y 𝑒𝜏 es un componente no observable que

puede hacer referencia a un choque que puede desviar la trayectoria de cada variable. Se asume

que este último componente tiene una distribución normal, es decir, su promedio es igual a 0 y

su varianza es igual a 𝜎2 (Arizala et al, 2008).

Cada uno de los posibles valores que puede tener la deuda se obtiene a partir de lo que se conoce

como simulaciones de Monte Carlo, estas simulaciones son técnicas matemáticas

computarizadas que permiten que las personas consideren el riesgo en su análisis (Pallisade,

s.f). Para la estimación de las simulaciones se toman distintos valores para cada una de las

variables y se genera resultados, en total, se consideran 1000 posibles valores de estas variables

que posteriormente se reemplazan en la ecuación de movimiento de deuda (2), para así, obtener

1000 posibles sendas de la deuda como proporción del PIB de la Administración Central para

el periodo de 2018 a 2022.

𝑑𝑡+1 = [𝛼1+𝑟𝑡+1

𝑑

1+𝑔𝑡+1+ (1 + 𝛼)

(1+𝑟𝑡+1𝑓

)(1+∆𝑒)

(1+𝑔𝑡+1)] 𝑑𝑡 − 𝑓𝑡 (2)

Los parámetros incorporados en esta ecuación se explican con mayor profundidad en el anterior

anexo.




59

Un aspecto relevante en el cual debe hacerse énfasis es que estas simulaciones de Monte Carlo

se ejecutan en todas las otras metodologías que permiten la creación de un Gráfico de Abanico.

No obstante, una característica que diferencia esta herramienta de las demás es que el

componente de error o componente de incertidumbre para cada variable corresponde a la

volatilidad o variabilidad histórica de cada una de las series e ignora la posibilidad de que estas

variables puedan correlacionarse, es decir, no considera que algún movimiento en alguna

variable como la tasa de interés extranjera puede generar un impacto en otra variable como la

tasa de interés doméstica de la ciudad (Arizala et al, 2008).

FIN

finanzas pÚblicas del distrito capital:...

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