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FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO
Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho – Mestrado em Administração Pública
Letícia Vargas Bento
INVESTIMENTO EXTERNO DIRETO EM MINAS GERAIS:
Políticas e falhas para atração de setores intensivos em tecnologia
Belo Horizonte
2016
Letícia Vargas Bento
INVESTIMENTO EXTERNO DIRETO EM MINAS GERAIS:
Políticas e falhas para atração de setores intensivos em tecnologia
Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado em
Administração Pública da Escola de Governo
Professor Paulo Neves de Carvalho – Fundação João
Pinheiro, como requisito parcial para obtenção do
título de Mestre em Administração Pública.
Orientador: Cláudio Burian Wanderley
Belo Horizonte
2016
4
Bento, Letícia Vargas
B478i Investimento externo direto em Minas Gerais: políticas e falhas para atração de setores intensivos em tecnologia / Letícia Vargas Bento – Belo Horizonte, 2016.
170 p. : il.
Dissertação (Programa de Mestrado em Administração Pública) – Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho, Fundação João Pinheiro.
Orientador: Cláudio Burian Wanderley Referência: 151 - 160
1. Investimento estrangeiro – Minas Gerais. 2. Tecnologia. 3.
Políticas Públicas – Minas Gerais. I. Wanderley, Cláudio Burian. II. Título.
CDU 336.745.3(815.1)
Letícia Vargas Bento
INVESTIMENTO EXTERNO DIRETO EM MINAS GERAIS:
Políticas e falhas para atração de setores intensivos em tecnologia
Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado em
Administração Pública da Escola de Governo
Professor Paulo Neves de Carvalho – Fundação João
Pinheiro, como requisito parcial para obtenção do
título de Mestre em Administração Pública.
Prof. Dr. Cláudio Burian Wanderley – FJP (Orientador)
Prof. Dr. Alexandre Queiroz Guimarães – FJP (Banca Examinadora)
Prof. Dr. Ricardo Machado Ruiz – UFMG (Banca Examinadora)
Prof. Dr. Felipe Lacerda Diniz Leroy – FJP (Banca Examinadora)
Belo Horizonte, 23 de março de 2016
AGRADECIMENTOS
Aos meus amigos, familiares e namorado, que pacientemente me apoiaram nos
últimos meses de esforço, dedicação e pouco convívio social. Ao meu orientador, Prof.
Cláudio Burian, pelas opiniões claras e pelo apoio contínuo, e ao Prof. Alexandre Queiroz,
que me aproximou da Fundação João Pinheiro à época das rodas de discussões do “Ideias em
Desenvolvimento”. Agradeço também ao Prof. Clélio Campolina pela conversa esclarecedora
e inspiradora na reta final da pesquisa, e ao Prof. Onofre dos Santos Filho, orientador de
graduação, que me auxiliou na elaboração do projeto de pesquisa à época da seleção em 2013
e que me ensinou a pensar e escrever de forma metodológica. Agradecimento especial aos
meus colegas de Indi e Sectes, que me auxiliaram a obter contatos para a realização das
entrevistas, essenciais para o estudo, e aos meus colegas de mestrado, fonte de contínuo apoio
e descontração, tanto nos recreios das aulas, quanto nas voltinhas indolentes da van.
Depois de um século de café e canna chegamos a triste convicção de que esses dois
maravilhosos produtos, no seu absorvente exclusivismo, serviram apenas para
determinar o nosso empobrecimento... abandonando-se tudo o mais que palpita...
(...) É essa feição prática e decidida que torna summamente sympathica a iniciativa
do povo mineiro, afrontando dignamente a situação, de um modo positivo e claro,
com um programa patriótico, qual o de defesa do que já produzimos e do
lançamento em largas bases, de industrias em caminho de florescimento.
Certo os fructos desse nobre trabalho que o Congresso Industrial de Bello
Horizonte inaugura hão de vir, traduzidos na formula real da prosperidade e da
riqueza nacionais.
Trecho do jornal “O Paiz” sobre o I Congresso Agrícola, Industrial e Comercial de
Minas Gerais, em 1903 (OLIVEIRA, 2012).
Nesta questão de industrias manufactureiras em um paiz industrialmente novo o que
se dá, e é um facto curioso, é a marcha natural do simples para o composto, é uma
adaptação gradativa dos differentes gráos de aperfeiçoamento, dos processos mais
complicados, que não poderiam ser praticados em conjunto de momento, pelas
condições mesmas em que a industria se inicia.
Mensagem de João Pinheiro ao jornal “O Paiz” em 1906 (OLIVEIRA, CAETANO,
2010).
É preciso não perder de vista que o problema capital para o Estado de Minas, que a
questão premente, que lhe pode resolver a crise de penúria particular e de
deficiencia das rendas publicas é o problema da produção.
Mensagem de João Pinheiro ao Congresso Mineiro em 1908 (OLIVEIRA,
CAETANO, 2010).
RESUMO
A presente pesquisa visa analisar os fatores de atração de investimento externo direto
intensivo em tecnologia para o estado de Minas Gerais, buscando compreender, assim, quais
são os principais atrativos determinantes e em que medida as políticas realizadas pelo poder
público estadual vêm se mostrando efetivas nesse sentido. As principais tipologias e teorias
relacionadas às razões e aos padrões de internacionalização de empresas são primeiramente
abordadas, tendo em vista uma melhor compreensão acerca do objetivo proposto pelo estudo.
Ademais, buscou-se compreender quais são e como se dão os impactos positivos do
investimento externo direto no desenvolvimento das regiões receptoras, bem como por quê a
presença de empresas intensivas em tecnologia resulta em maiores transbordamentos de
benefícios do que outros setores. Analisou-se ainda o papel dos governos na atração e
promoção de investimentos e o atual panorama das políticas públicas no Brasil e em Minas
Gerais nesse sentido. Por fim, coletamos informações para verificar a correlação entre as
políticas públicas para promoção de investimentos e as demandas das empresas estrangeiras
intensivas em tecnologia em Minas Gerais. A metodologia utilizada foi baseada em pesquisas
de caráter bibliográfico e entrevistas a gestores públicos de órgãos estaduais relacionados à
atração de empresas estrangeiras para Minas Gerais e de multinacionais intensivas em
tecnologia já presentes no estado. A análise realizada a partir das entrevistas buscou verificar
se os fatores de atração apontados pelas empresas são bem explorados e incluídos nas
políticas públicas de promoção de investimentos em Minas Gerais. Assim, foi possível
observar algumas convergências, mas também significativas divergências entre as visões
compartilhadas por empresas e por gestores públicos sobre os fatores de atração
determinantes do estado. Observou-se também a existência de consideráveis falhas de
articulação entre os organismos públicos estaduais direcionados à atração, ao financiamento,
incentivo e apoio às empresas estrangeiras que investem em Minas Gerais.
Palavras-chave: Investimento externo direto. Tecnologia. Políticas públicas. Minas Gerais.
ABSTRACT
This research aims to analyze the attraction factors of technology-intensive foreign direct
investment to Minas Gerais State, looking for the comprehension about which are the main
determinants and in which extent the carried state policies are effectives in these terms. The
main types and theories regarding the patterns of international production are first discussed,
having in mind a better comprehension about the research goal. Furthermore, it was also
pursued which are and how perform the positive impacts of the foreign direct investment in
the development of the recipient regions, as well as why the presence of technology-intensive
companies could result in bigger benefits spillovers than other sectors. It was also analyzed
the role of the governments at investment attraction and promotion and the current overview
of this kind of public policies in Brazil and in Minas Gerais. Finally, it was collected data
aiming to verify the correlation between the investment promotion public policies and the
technology-intensive foreign companies’ demands in Minas Gerais. The methodology used
was the bibliographic research and interviews with public managers of state institutions
related to the foreign direct investment promotion and with the technology-intensive
multinationals that already are installed in the state. The analysis aimed to verify if the
attraction factors pointed by the companies are well explored and included in the investment
promotion public policies in Minas Gerais. Thereby, it was possible to note some
convergences, but also significant divergences between the shared opinions of companies and
public agencies about the determinants attraction factors in the state. It was also noted the
existence of substantial gaps of articulation among the state public departments responsible
for attraction, financing, incentives and supporting the foreign direct investment in Minas
Gerais.
Key-words: Foreign Direct Investment. Technology. Public Policies. Minas Gerais.
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ABDI Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial
Apex-Brasil Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimento
APL Arranjo Produtivo Local
BDMG Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais
BH-Tec Parque Tecnológico de Belo Horizonte
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
CAIC Congresso Agrícola, Industrial e Comercial
CDI Companhia de Distritos Industriais
Cemig Companhia Energética de Minas Gerais
Cetec Centro Tecnológico de Minas Gerais
CNDI Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial
CNI Confederação Nacional da Indústria
Codemig Companhia de Desenvolvimento Econômico de Minas Gerais
Confaz Conselho de Política Fazendária
Copasa Companhia de Saneamento de Minas Gerais
Csem Centro Suíço de Eletrônica e Microtecnologia
Fapemig Fundação de Amparo à Pesquisa de Minas Gerais
Fiemg Federação das Indústrias do Estado de Minas Gerais
Finep Financiadora de Estudos e Projetos
FJP Fundação João Pinheiro
Funed Fundação Ezequiel Dias
Gasmig Companhia de Gás de Minas Gerais
GE General Electric
ICMS Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços
IED Investimento Externo Direto
Indi Instituto de Desenvolvimento Integrado
Jucemg Junta Comercial de Minas Gerais
M&A Mergers and acquisitions (Fusões e aquisições)
Mapa Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento
MDIC Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior
MRE Ministério das Relações Exteriores
16
OCDE Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico
P&D Pesquisa e Desenvolvimento
PCTI Parque Científico e Tecnológico de Itajubá
PDM Plano de Diretrizes e Metas
PDP Política de Desenvolvimento Produtivo
PITCE Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior
PMDI Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado
PPP Parceria Público-Privada
Rais Relação Anual de Informações Sociais
Renai Rede Nacional de Informações sobre o Investimento
RET Regime Especial de Tributação
Sebrae Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas
Sectes Secretaria de Estado de Ciência, Tecnologia e Ensino Superior
Sede Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico
Seed Startup and Entrepreneurship Ecosystem Development
SEF Secretaria de Estado de Fazenda
Semad Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável
Senai Sistema Nacional de Aprendizagem Industrial
Simi Sistema Mineiro de Inovação
TICs Tecnologias da Informação e Comunicação
UFMG Universidade Federal de Minas Gerais
UFU Universidade Federal de Uberlândia
UFV Universidade Federal de Viçosa
Unifei Universidade Federal de Itajubá
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................... 19
2 O INVESTIMENTO EXTERNO DIRETO: CONTEXTUALIZAÇÃO TEÓRICA E
HISTÓRICA ........................................................................................................................... 25
2.1 Estado da arte: Teorias e tipologias da produção internacional .................................. 25
2.1.1 Principais teorias ............................................................................................................ 26
2.1.2 Tipos de investimento externo direto ............................................................................. 31
2.1.3 Determinantes locais na atração de empresas ............................................................... 33
2.2 O Investimento Externo Direto no Brasil e em Minas Gerais ...................................... 37
2.2.1 As multinacionais no Brasil ........................................................................................... 37
2.2.2 Presença de empresas estrangeiras em Minas Gerais .................................................. 41
2.2.3 Tendências atuais ........................................................................................................... 47
3 O INVESTIMENTO EXTERNO DIRETO E O DESENVOLVIMENTO
ECONÔMICO: TRANSBORDAMENTOS E BENEFÍCIOS PARA O PAÍS
RECEPTOR. ........................................................................................................................... 51
3.1 Os impactos do IED no seu destino ................................................................................. 51
3.2 O chamado da nova economia: inovação e tecnologia como propulsores do
desenvolvimento e competitividade nos países emergentes ................................................ 59
3.3 O panorama mineiro da nova economia ........................................................................ 66
4 ATRAÇÃO DE IED INTENSIVO EM TECNOLOGIA: O PAPEL DO GOVERNO
NA INDUÇÃO E PROMOÇÃO REGIONAL PARA AS EMPRESAS ESTRANGEIRAS
DA NOVA ECONOMIA ........................................................................................................ 79
4.1 O papel do governo na atração de empresas .................................................................. 80
4.1.1 Políticas industriais ........................................................................................................ 80
4.1.2 As políticas de atração de investimento ......................................................................... 83
4.1.3 Agências de Promoção de Investimento ........................................................................ 89
4.2 Panorama atual do apoio e políticas de incentivo .......................................................... 93
4.2.1 Brasil ............................................................................................................................... 94
4.2.2 Minas Gerais ................................................................................................................. 101
5 ANÁLISE DA ESTRUTURA DE ATRAÇÃO E APOIO AO IED INTENSIVO EM
TECNOLOGIA EM MINAS GERAIS: PERCEPÇÕES DOS GESTORES DAS
EMPRESAS E DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS ESTADUAIS .............................................. 113
5.1 Metodologia empregada na execução da pesquisa ...................................................... 114
5.2 Empresas estrangeiras intensivas em tecnologia instaladas em Minas Gerais:
demandas, percepções e apoio ............................................................................................. 117
5.3 A visão dos gestores públicos: inovações, paralisia e falta de comunicação ............. 131
5.4 Percepções dissonantes: compreensões das empresas e órgãos públicos entrevistados
................................................................................................................................................ 140
6 CONCLUSÃO.................................................................................................................... 147
REFERÊNCIAS ................................................................................................................... 151
APÊNDICE A - Questionário aplicado às empresas ......................................................... 161
18
APÊNDICE B – Questionário aplicado aos gestores públicos ......................................... 164
ANEXO A – Fatores de atração de investimentos para Minas Gerais na década de 1970
................................................................................................................................................ 167
ANEXO B – Trecho do fôlder Institucional do Indi em 2013 .......................................... 168
ANEXO C – Trecho do fôlder institucional do Indi em 2016 .......................................... 170
19
1 INTRODUÇÃO
Em 1903, João Pinheiro organizou, a pedido de Francisco Salles, então presidente de
Minas Gerais, o I Congresso Agrícola, Industrial e Comercial (CAIC) do estado, que
objetivava discutir com as classes produtivas e políticas, os rumos da economia mineira em
um cenário de relativa estagnação frente ao progresso percebido nos estados de São Paulo e
Rio de Janeiro. As classes dirigentes mineiras preocupavam-se com o atraso econômico do
estado, com sua relativa perda de prestígio, com a desarticulação geográfica e econômica das
suas regiões e com a crise causada pela baixa dos preços do café, que se instalara desde 1897.
O objetivo do congresso era então definir caminhos para a restauração econômica do estado,
com ênfase especial na modernização agrícola, diversificação do sistema produtivo e
atualização tecnológica da produção. Na época, o estado de Minas Gerais era muito
dependente da exportação do café, e os dirigentes entenderam que aquilo poderia causar
instabilidade na economia e nas finanças do estado caso ocorresse qualquer perturbação no
desenvolvimento da lavoura cafeeira (SILVA, 2011b).
Passados quase 113 anos do primeiro congresso que se ocupou de discutir os rumos da
economia e da produção do estado, estamos ainda discutindo a diversificação econômica de
Minas Gerais. A desarticulação do estado e a dependência de poucos setores produtivos são
desafios que ainda não foram superados. O cenário mudou, mas ainda estamos tentando
entender os motivos pelos quais o estado de Minas Gerais se acomoda em seus sucessos.
Na década de 1960, o “Diagnóstico da Economia Mineira” novamente reiterou que o
atraso econômico do estado relacionava-se diretamente à dependência dos recursos naturais e
indicava caminhos e políticas que deveriam ser tomadas para desenvolver a economia
mineira. A publicação deste documento incentivou a criação de órgãos públicos e inovações
foram inseridas na administração pública do estado para a ampliação da produtividade e
atração de investimentos para Minas Gerais. Deu certo. Na década de 1970, Minas Gerais era
o estado que mais recebia investimentos externos diretos no Brasil, auferindo mais de 25% de
todo o investimento destinado ao país (DINIZ, 1978). Foi nessa época que o estado recebeu
investimentos de empresas que até hoje são bastante significativas para sua economia e
indústria.
Em 2014, no entanto, Minas Gerais respondeu por apenas 4% do investimento externo
direto (IED) anunciado para o Brasil (MINAS GERAIS, 2016). A participação do estado no
20
produto interno bruto (PIB) nacional também vem diminuindo. O café, considerado culpado
pelo excesso de especialização produtiva que o estado vivenciava no início do século XX, nas
conclusões do CAIC de 1903, ainda é um dos principais produtos da economia mineira,
representando 14% das exportações do estado em 2014. O minério de ferro, que assumiu
progressivo protagonismo na economia mineira nas últimas décadas, representou 42% de
todas as exportações do estado em 2014, contra 24% em 20001. A especialização produtiva se
manteve ao longo de todos esses anos, em diferentes níveis e particularidades. Se na década
de 1970 o estado conquistou seus mais altos níveis de atração de investimento e crescimento
econômico, hoje o panorama da economia estadual já não é tão promissor.
Na primeira década do século XX, na década de 1960 e hoje, nos anos 2010, Minas
Gerais parece enfrentar os mesmos desafios em termos econômicos: dependência de poucos
setores produtivos, pouca diversificação e dificuldades para agregar tecnologia à produção.
Na tarefa de solucionar tais problemas, historicamente estiveram empenhados dois atores. Em
“Estado e Capital Estrangeiro na industrialização mineira”, de 1978, Clélio Campolina Diniz
traça um histórico desses dois principais atores da economia do estado: o poder público,
direcionando o rumo da economia com políticas de incentivo, e o capital estrangeiro, trazendo
para o estado o ímpeto industrial que faltava às classes produtivas mineiras. A atuação do
setor público mineiro, pioneiro em planejamento econômico no Brasil e em organização
institucional de promoção de investimentos, e do empreendedor estrangeiro, que, ao se
estabelecer no estado, trazia consigo inovações e tecnologias que fizeram avançar a indústria
mineira foram essenciais para o desenvolvimento econômico do estado.
A ideia de estudar o atual comportamento do investimento externo direto em Minas
Gerais e as políticas públicas em vigor para sua atração e suporte surgiu quando a autora
começou a trabalhar na Secretaria de Estado de Ciência, Tecnologia e Ensino Superior
(Sectes), em 2012. Na época, a Secretaria acabara de lançar um guia sobre a inovação no
estado, intitulada “Inove em Minas”, em que um dos grandes destaques do avanço tecnológico
mineiro era a instalação do centro de P&D da empresa multinacional estadunidense Google,
que adquiriu uma empresa nascente mineira em 2005. A presença da empresa Google em
Minas Gerais era bastante divulgada e recebia atenção constante em materiais publicitários,
vídeos e apresentações que tanto a Sectes, quanto outros órgãos faziam. A forte atuação em
tecnologias da informação e o tamanho, notoriedade e popularidade da empresa dispensavam
argumentações e se apresentavam como garantias indubitáveis da mudança de rumo da
1 Dados do MDIC obtidos na plataforma DataViva (2016).
21
economia do estado, em direção à inovação. No entanto, constatamos que, apesar da vinda da
empresa para o estado ser propagandeada pela Sectes, não havia qualquer indicação de que a
Sectes teria auxiliado, de alguma forma, a implantação da empresa em Belo Horizonte. A
resposta para esse questionamento parecia estar no Indi (Instituto de Desenvolvimento
Integrado), agência de promoção de investimentos de Minas Gerais, responsável pela atração
e suporte de empresas no estado. Coincidentemente, a autora passou a trabalhar na agência em
2013 e, de forma semelhante, a escolha por Minas Gerais da empresa Google era utilizada
como um forte indicativo de que o estado estava preparado para receber empresas de alto
conteúdo tecnológico. Mas, assim como a Sectes, o Indi parecia não ter sido influente nesse
importante marco na diversificação da economia mineira. Ora, se Sectes e Indi, importantes
órgãos do sistema de desenvolvimento econômico e tecnológico de Minas Gerais, não
participaram do processo de escolha e instalação da multinacional em Belo Horizonte, quem
participou? Qual apoio que o estado de Minas Gerais deu a esse importante (e amplamente
divulgado) investimento?
Com o passar do tempo, percebemos que, assim como o caso da Google, outras
empresas estrangeiras de setores intensivos em tecnologia também escolheram se instalar no
estado de Minas Gerais, a despeito das políticas públicas existentes, que pareciam não atingi-
las. Dessa forma, o ímpeto da realização da presente pesquisa surgiu da percepção da
contradição que parecia haver entre o intuito do governo estadual de promover a
diversificação econômica do estado por meio da atração de empresas intensivas em tecnologia
e as políticas e programas desenhados para este fim. Além disso, também chamava a atenção
a constatação de que a ausência de apoio público ideal para o investimento externo direto
intensivo em tecnologia no estado não impedia que empresas desse perfil escolhessem Minas
Gerais como destino de seus investimentos. O que atraía tais empresas para o estado? As
vantagens e condições que Minas Gerais oferecia a estas empresas estariam sendo
consideradas e abordadas pelas políticas públicas estaduais?
Os questionamentos se estenderam para: Afinal, quais são os fatores que atraem
empresas estrangeiras intensivas em tecnologia para o estado de Minas Gerais? Quais fatores
trouxeram as empresas estrangeiras intensivas em tecnologia que já se estabeleceram no
estado? Quais são as políticas, programas e projetos, e quais são os órgãos do estado que estão
trabalhando para esse fim? Essas políticas estão alinhadas aos fatores que atraem as empresas
intensivas em tecnologia estrangeiras? Ou seja, os órgãos estaduais do sistema de
desenvolvimento econômico e de ciência e tecnologia estão empregando os esforços mais
22
adequados à atração de empresas intensivas em tecnologia, de acordo com o que as próprias
empresas buscam?
A presente pesquisa surgiu da suposição de que os fatores que trouxeram empresas
estrangeiras intensivas em tecnologia para Minas Gerais não eram abordados ou incluídos no
planejamento e execução das políticas e programas do estado. O presente estudo busca,
portanto, analisar os fatores de atração de empresas intensivas em tecnologia para Minas
Gerais, a fim de compreender os determinantes presentes no estado, e em que medida as
políticas públicas existentes contribuíram para a escolha das empresas. Dessa forma, será
essencial entender não só quais as vantagens atrativas em Minas Gerais para empresas de
setores considerados prioritários, como também qual a participação dos órgãos públicos na
atração de tais empresas. A hipótese da presente pesquisa é que as estratégias de atração de
IED intensivo em tecnologia no estado de Minas Gerais não exploram os fatores mais
determinantes para este tipo de investimento, que possui particularidades não totalmente
compreendidas.
O objetivo principal é analisar a correlação entre os fatores determinantes para atração
de investimento externo direto intensivo em tecnologia para Minas Gerais e as políticas
estaduais direcionadas para a promoção de investimentos no estado.
Os objetivos secundários são, portanto:
Analisar como o IED intensivo em tecnologia é capaz de auxiliar o desenvolvimento
econômico regional;
Analisar o papel do governo na promoção e atração do IED intensivo em tecnologia;
Compreender os fatores que atraem empresas estrangeiras intensivas em tecnologia
para Minas Gerais;
Compreender a atuação dos órgãos envolvidos com a promoção de investimentos no
estado de Minas;
Correlacionar os fatores e as políticas para analisar se há convergência entre o que as
empresas buscam no estado e o que o estado oferece para as empresas.
Para tanto, dividimos o estudo em quatro capítulos, além de introdução e conclusão,
que buscarão atender cada um desses objetivos. A presente introdução apresenta as
motivações que levaram ao desenvolvimento da pesquisa, os aspectos metodológicos que
permearam o planejamento do estudo e relata brevemente o conteúdo dos demais capítulos.
O segundo capítulo apresenta o estado da arte das teorias sobre o investimento externo
direto, com especial ênfase aos trabalhos de John Dunning sobre produção internacional e sua
23
teoria do Paradigma Eclético. Discutimos também as teorias de caráter comportamental, que
explicam a produção internacional de empresas a partir de suas experiências e evolução de
comprometimentos com o país de destino. Apresentamos as tipologias do investimento
externo direto, tanto em termos de seus objetivos na internacionalização (busca de mercado,
busca de recursos, de eficiência ou de ativos estratégicos), quanto na forma como as empresas
se estabelecem em outros países (por investimentos do tipo greenfield ou por fusões e
aquisições). O capítulo também apresenta as teorias sobre a localização de empreendimentos,
explicando os determinantes clássicos e modernos na atração de empresas. Por fim,
discorremos sobre o histórico e o panorama atual do investimento externo direto no Brasil e
em Minas Gerais, relatando a evolução da presença das multinacionais e as tendências atuais
na recepção de tais empresas.
O terceiro capítulo pretende explicar o porquê do investimento externo direto, em
especial, aquele intensivo em tecnologia, é tão interessante para a economia de países e
regiões em desenvolvimento. Os impactos que esse tipo de investimento traz vão além da
simples geração de emprego e renda. A presença de multinacionais de alto conteúdo
tecnológico em um determinado local pode causar uma série de externalidades positivas que
contribuem para o desenvolvimento, para o aumento da produtividade e para a absorção de
novas tecnologias por aqueles atores com quem a empresa mantem contato. Isso é possível
porque a transmissão de conhecimento acontece, primordialmente, pelo compartilhamento de
experiências e pela interação pessoal, algo que a internet não é capaz de substituir. O capítulo
apresenta os benefícios possíveis que o IED pode levar a seu país de destino, de acordo com o
tipo de investimento e com a capacidade que o local escolhido possui para absorver tais
benefícios. Ao final, relatamos brevemente quais são as circunstâncias na qual o estado de
Minas Gerais se encontra atualmente nos setores da chamada nova economia, apresentando os
principais atores envolvidos e os dados que demonstram o patamar da inovação no estado.
Considerando os benefícios que o investimento externo direto intensivo em tecnologia
pode trazer para o desenvolvimento econômico regional, é mister questionar qual é então o
papel do governo na indução e fomento desse tipo de investimento. O quarto capítulo se
dedica a explorar a atuação governamental nesse sentido. Tentamos apresentar breves
considerações sobre política industrial e, nesse contexto, sobre políticas específicas para
atração de investimento, desde as clássicas, como incentivos tributários, às modernas, como
capital de risco. O capítulo também apresenta teorias sobre o papel das agências de promoção
de investimento, organizações criadas para atrair e apoiar investidores presentes em todo o
mundo. Discorremos também sobre as atuais políticas de incentivo e programas de atração
24
existentes tanto em âmbito federal, quanto estadual. Apresentamos as principais iniciativas e
os órgãos envolvidos.
Por fim, o quinto capítulo apresenta os dados conseguidos a partir das entrevistas com
as empresas e com os gestores públicos, que buscou compreender, por um lado, as
motivações, demandas e suporte que as empresas estrangeiras intensivas em tecnologia
possuem em Minas Gerais e, por outro, a percepção dos órgãos públicos do sistema de
desenvolvimento econômico e tecnológico de Minas Gerais sobre a oferta de serviços e
programas para atendimento a este tipo específico de empresa. O capítulo apresenta os relatos
de gestores de cinco empresas instaladas em Minas Gerais sobre o processo de escolha do
estado como destino de seus investimentos e sobre o contato, apoio e benefícios recebidos do
governo estadual. As entrevistas com os gestores públicos buscaram, por outro lado, verificar
o entendimento deles sobre as demandas das empresas, identificar novas políticas e ações em
curso e analisar a interação dos órgãos com seus pares na administração pública estadual. Por
fim, conseguimos relacionar as convergências e divergências existentes entre empresas e
instituições públicas tanto em termos dos principais fatores de atração do estado de Minas
Gerais, quanto em termos de serviços ofertados e demandados para a promoção do
investimento externo direto intensivo em tecnologia.
A conclusão analisa os resultados obtidos e tenta indicar possíveis caminhos para a
melhora do ambiente de promoção de investimentos no estado. As falhas às quais o título
dessa dissertação se refere relacionam-se aos resultados observados na pesquisa em termos
denotativos. Ou seja, percebemos que há falhas de percepção dos gestores públicos quanto às
reais demandas das empresas, falhas de execução das políticas públicas orientadas para o
apoio a tais empresas e falhas de articulação entre os diversos órgãos do sistema de
desenvolvimento econômico e tecnológico de Minas Gerais. Não era objetivo da presente
pesquisa referenciar o termo “falhas” no sentido de “falhas de mercado”. Mas mais, no
sentido de “falhas de governo”. É inevitável, no entanto, comparar o atual momento de
atração de investimentos, desenvolvimento econômico e tecnológico e aparato institucional de
apoio estadual com essas mesmas estruturas e contextos em outras fases do desenvolvimento
do estado, em especial, com o início do século, e a constatação da dependência do café, e com
as décadas de 1960 e 1970, marcadas pelo diagnóstico e aumento dos esforços públicos em
prol da diversificação da economia mineira.
25
2 O INVESTIMENTO EXTERNO DIRETO: CONTEXTUALIZAÇÃO TEÓRICA E
HISTÓRICA
2.1 Estado da arte: Teorias e tipologias da produção internacional
Uma empresa nacional fornecendo para o seu próprio mercado possui vários
caminhos para crescer: ela pode diversificar horizontalmente ou lateralmente por
meio de novas linhas de produção, ou verticalmente por meio de novas atividades,
incluindo a produção do conhecimento; ela pode adquirir empresas existentes; ou ela
pode explorar mercados externos. Quando há sentido econômico em escolher a
última rota (que pode incluir uma ou mais das outras rotas), a empresa se torna uma
empresa internacional (DUNNING 1981, p.9, tradução livre).
Afinal, por que uma empresa investe em outro país? O processo de internacionalização
de empresas vem sendo, há décadas, tema de pesquisas que tentam explicar as razões, as
formas e o local para onde as empresas se expandem fora das fronteiras nacionais de suas
matrizes. Apesar das inúmeras teorias a respeito, ainda não há consenso sobre padrões
comuns ou estratégias perfeitas para a condução do processo de expansão internacional.
Verificou-se que aspectos racionais e comportamentais são considerados no processo de
decisão das empresas e que países e regiões são escolhidos de acordo com sua atratividade e
competitividade.
A princípio, as razões que levam uma empresa a se internacionalizar já apontadas pela
literatura são a procura de novos mercados, a redução de custos dos fatores, a busca de
tecnologia e conhecimento, a exploração de desequilíbrios – como a taxa de juros, política
fiscal e incentivos governamentais – as oportunidades relacionadas às vantagens de uma
empresa na produção ou marketing, entre outros. Tais empresas podem se internacionalizar
por meio de exportação, de licenciamento de tecnologia, ou de investimento externo direto
(IED), que pode acontecer de forma orgânica, por meio de joint-ventures ou outras
configurações. Por fim, a empresa ainda deve decidir para onde expandir, qual será o seu
novo mercado além-mar, considerando o que aquela localidade possui de atrativo para a
expansão da sua produção (DIB e CARNEIRO, 2006). Por depender de tantas variáveis (além
de outras como a escolha dos produtos que serão internacionalizados e o momento adequado
para iniciar esse processo), a tomada de decisão não é simples. Compreender, portanto, como
ela ocorre e quais padrões segue é um desafio para teóricos e pesquisadores.
26
2.1.1 Principais teorias
De acordo com Dib e Carneiro (2006), há duas linhas teóricas para explicar os padrões
de internacionalização de empresas: aquelas baseadas em critérios econômicos, em que as
soluções racionais encontradas pelas empresas busquem a maximização dos retornos e lucros;
e aquelas teorias baseadas na evolução comportamental, em que as atitudes, comportamentos
e percepções dos tomadores de decisão visem à redução de riscos no processo de expansão.
Para fins deste trabalho, utilizaremos, em profundidade, a teoria do Paradigma Eclético, por
ser uma teoria ampla o suficiente para abordar vários aspectos da internacionalização de
empresas e, para fins comportamentais, utilizaremos aspectos do Modelo de Uppsala.
Para compreender melhor a teoria do Paradigma Eclético, é necessário ter em vista,
primeiramente, as teorias do comércio internacional. De acordo com Krugman (1997), a
resposta padrão para a razão da existência do comércio internacional está relacionada às
diferenças entre os países, que podem levar à produção de diferentes produtos. Tais diferenças
podem envolver tanto recursos naturais, quanto outros recursos, como educação ou estoque
acumulado de capital por trabalhador. Sendo assim, os países têm um incentivo para se
especializarem na produção daqueles bens apropriados para seus recursos abundantes e
conhecimento técnico, trocando-os depois por outros bens produzidos em outros países. Tem-
se aí a teoria da vantagem comparativa, que, de forma simples, afirma que “os países realizam
comércio para beneficiarem-se de suas diferenças” (KRUGMAN, 1997, p. 279).
Prosseguindo, o que um país precisa para realizar comércio é encontrar outros países que
produzam o que ele não tem e que não tenham o que ele produz, o que levaria, naturalmente,
países a procurarem parceiros comerciais complementares. Países ricos, com capital
abundante e clima temperado, encontrariam parceiros comerciais nos países pobres, com mão
de obra abundante e agricultura tropical.
No entanto, após a Segunda Guerra Mundial, um fenômeno interessante passou a
questionar essa fórmula simples. O comércio internacional se intensificou fortemente, mas ele
aconteceu, principalmente, entre os países avançados, com níveis cada vez mais semelhantes
de tecnologia, educação e capital. De acordo com Krugman (1997), as exportações de um país
para outro não estão necessariamente vinculadas a qualquer recurso ou característica nacional
subjacente. Elas também estão relacionadas às capacidades criadas e mantidas pelo país. O
exemplo apresentado pelo autor é a indústria aeronáutica estadunidense. Devido à grande
demanda por aeronaves durante a Segunda Guerra Mundial e Guerra Fria, muitos
27
trabalhadores, recursos e tecnologia passaram a ser envolvidos na produção das aeronaves.
Como a produção de aviões é algo que exige bastante capital e mão de obra qualificada,
muitas pessoas e recursos foram direcionados para tal fim, atendendo à demanda existente à
época por aviões. Com isso, os Estados Unidos passaram a se destacar na produção
aeroespacial e cada vez mais mão de obra e capital foram envolvidos nessa atividade.
Krugman explica tal situação pelo caráter auto-reforçante que certas indústrias possuem,
ressaltando vantagens competitivas entre os países. A nova teoria do comércio internacional
inclui então essa outra variável, como explicado por Krugman:
(...) cada país tem, em uma ocasião determinada, um conjunto de recursos básicos –
terra, mão de obra especializada, capital, clima, capacidade tecnológica em geral.
Esses recursos definem até certo ponto as indústrias em que o país pode ser
competitivo nos mercados mundiais. O Japão nunca terá êxito no mercado mundial
de trigo; o Canadá nunca será um exportador de frutas tropicais bem-sucedido; o
Brasil não está preparado para competir em supercomputadores. Mas os recursos de
um país não determinam inteiramente o que ele produz, porque o padrão detalhado
de vantagem reflete os círculos virtuosos auto-reforçantes, postos em movimento
pelos caprichos da história” (KRUGMAN, 1997, p.284).
Concluindo, de uma maneira geral, o comércio exterior reflete recursos, mas quais
produtos especificamente um país exporta é algo que não pode ser determinado apenas por
esses fatores.
De acordo com Dunning (1988), a disposição internacional de fatores e o custo de
modalidades alternativas de transação de produtos intermediários são a base para um
paradigma geral sobre comércio e produção internacional. Tal paradigma também está
intimamente relacionado com as falhas de mercado internacionais, condição essencial para se
entender a necessidade da produção internacional. As falhas de mercado, como assimetria de
informação ou especificidade de ativos, levariam uma empresa a considerar a produção
internacional, visto que essas falhas a levam a possuir vantagens diferenciais competitivas em
relação a outras firmas e, a fim de protegê-las, a empresa utilizaria de sua própria estrutura no
exterior. Caso houvesse competição perfeita de bens e fatores em nível mundial não haveria
motivação para o IED, mas, uma vez que a empresa multinacional possui vantagens que
podem ser exploradas no exterior, a produção internacional passa a ser uma estratégia
considerável (RIBEIRO, 2006).
Conforme explicação de Dunning (1980), há dois tipos de recursos que podem ser
utilizados pelas empresas na sua produção. O primeiro tipo são aqueles disponíveis para todas
as firmas, não importando seu tamanho ou nacionalidade, mas que são específicos de um local
e que só podem ser utilizados naquele local. Nesse critério, incluem-se não apenas os tipos
28
“ricardianos2” de fatores, como trabalho e proximidade a mercados, como também o ambiente
legal e comercial, políticas governamentais e legislação. A diferente dotação desses recursos
entre os países explicaria a propensão e disposição das empresas se tornarem internacionais
nas teorias clássicas e neoclássicas. Já o segundo tipo de insumo é aquele criado pela própria
empresa, como alguns tipos de tecnologia e habilidades organizacionais, excedendo assim a
sua capacidade empreendedora. A característica essencial desse segundo tipo de insumo é o
seu livre uso, ou seja, a utilização desse insumo não é restrita a um determinado local. Uma
vez adquirido, ele acompanha a empresa onde quer que ela queira utilizá-lo. No entanto, a
habilidade da empresa em adquirir esse tipo de insumo e utilizá-lo em diferentes locais está
sim relacionada às dotações presentes em seus países de origem e nos países em que operam.
Isso explica porque empresas alemãs possuem vantagens na produção de químicos, empresas
americanas possuem vantagens na produção de equipamentos de transporte e as japonesas, em
eletrônicos (DUNNING, 1980), como explicado por Krugman (1997) quanto ao caráter auto-
reforçante de certas atividades. De outra forma, muitas das vantagens de propriedade das
empresas de hoje são um reflexo das vantagens de localização dos países de ontem
(DUNNING, 1980), conforme explicação fornecida sobre comércio internacional e vantagens
competitivas.
É dessa forma que Dunning (1980) explica, em sua teoria, as vantagens de ownership
(propriedade) e location (localização) na produção internacional. Para que empresas de um
determinado país possam competir com empresas de outra nacionalidade no país delas, é
necessário que as primeiras possuam vantagens competitivas (ou monopolísticas), próprias da
empresa, que devem ser suficientes para compensar os custos de operar no exterior e competir
com seus pares. Por outro lado, há também aqueles fatores imóveis, específicos de um
determinado local, que podem contribuir ou prejudicar a operação, como a disposição de
recursos naturais e o custo do transporte internacional, que também são determinantes na
tomada de decisão da empresa. A posse de vantagens de propriedade determina quais
empresas vão fornecer para um determinado mercado exterior, enquanto o padrão de
localização das dotações explica se a empresa vai fornecer para esse mercado por meio de
exportações ou por produção local, ou seja, investimento externo direto (IED3).
2 Referência ao modelo proposto por David Ricardo de fatores de produção: capital, terra e trabalho.
3 De acordo com a definição adotada pela OCDE, Investimento Externo Direto (IED) caracteriza-se pelo
investimento duradouro feito por um estrangeiro em outro país, com o objetivo de criar uma relação de longo
prazo com o país escolhido. O interesse duradouro é evidenciado quando o investidor detém, no mínimo, 10% do
poder de voto da empresa investida. Portanto, os objetivos do investimento externo direto são diferentes daqueles
objetivos do investimento de portfólio, em que investidores estrangeiros adquirem quotas ou ações de empresas
locais, mas não pretendem interferir no controle e gerenciamento dessa empresa (OCDE, 2008).
29
Por fim, a terceira condição para a produção internacional diz respeito à vontade da
empresa de transferir suas habilidades de um país a outro por meio da sua própria estrutura
organizacional, ao invés de vender ou transferir os direitos de uso para outra empresa. As
razões para a internalisation (internalização) da produção relacionam-se às falhas de mercado,
como risco e incerteza e economias de escala, ou, até mesmo estratégicas, como garantir a
qualidade da produção, manter a exclusividade de fornecedores e proteger direitos de
propriedade. Quanto maiores os custos percebidos relacionados às falhas de mercado, maior a
propensão das empresas a explorar suas vantagens competitivas no exterior por meio de
produção própria. A identificação dos parâmetros de propriedade, localização e internalização
que influenciam a empresa na sua decisão de investir no exterior vão variar de acordo com os
motivos relacionados a essa produção (DUNNING, 1980). Não é apenas a posse da tecnologia
que permite que uma empresa que venda seus produtos no exterior se destaque dos seus
competidores, mas também as vantagens advindas da internalização da produção
(DUNNING, 1980).
Em outras palavras, ao envolver o conceito de falhas de mercado, o aspecto da
internalização no paradigma eclético refere-se à maior eficiência que a firma poderia alcançar
caso algumas de suas transações fossem executadas internamente do que externamente, no
mercado. Algumas atividades são mais propensas à internalização, como produção de
alimentos perecíveis, produção resultante de insumos brutos geograficamente concentrados
ou, até mesmo, atividades de P&D (CASTRO, 2000). Completando o paradigma, a variável
propriedade refere-se às capacidades específicas e próprias da empresa, que a distinguem dos
seus concorrentes, como patentes, capacidades tecnológicas ou gerenciais, marcas fortes,
produtos únicos ou acesso exclusivo a fornecedores ou ativos. Por fim, a variável localização
refere-se a inúmeros aspectos regionais, sendo eles físicos, como abundância de recursos
naturais; ou socialmente criados, como tamanho do mercado, custo da mão de obra, custo do
transporte, intervenção governamental, estabilidade política e econômica, entre outros (STAL,
CAMPANÁRIO, 2011).
A escola escandinava, ou modelo de Uppsala, desenvolvida na década de 1970 por
pesquisadores suecos a partir de observações empíricas sobre a internacionalização de
empresas é uma teoria baseada nos padrões comportamentais relacionados ao processo de
aprendizagem e comprometimentos das empresas. Diferentemente das teorias racionais, como
as de John Dunning e demais teóricos que compuseram a base literária para a formulação do
paradigma eclético, a escola escandinava apresentava uma abordagem dinâmica para os
negócios internacionais.
30
Partindo da premissa de que as empresas estrangeiras possuem pouco ou nenhum
conhecimento sobre o mercado do país de destino, reconhece-se que elas estão em
desvantagem frente às empresas locais. Ainda que dados e informações possam ser adquiridos
pelas empresas estrangeiras, é apenas por meio da presença física no local do investimento
que se adquire o conhecimento prático necessário para a condução do negócio no exterior.
Além disso, o processo de expansão internacional está condicionado à experiência passada da
empresa e à distância psíquica entre a empresa e o país de destino do investimento. Essa
distância psíquica se refere a diferenças em termos de língua, cultura, sistemas políticos,
níveis de educação e nível de desenvolvimento industrial (CASTRO, 2000). Há uma
correlação natural entre distância psíquica e distância geográfica, mas isso não significa que
empresas estrangeiras investiriam apenas em países vizinhos. De acordo com essa explicação,
empresas de origem espanhola, por exemplo, estariam mais propensas a investir nos países
latino-americanos, do que em países asiáticos, onde a cultura, língua e sistema político são
completamente diferentes dos da Espanha. Ou então, empresas dos Estados Unidos estariam
mais propensas a investir na Austrália do que empresas japonesas, visto que a distância
cultural entre Estados Unidos e Austrália é menor que a distância cultural entre Japão e
Austrália.
Para a escola escandinava, o processo de internacionalização geralmente começa por
meio de exportações de produtos, seguido pelo estabelecimento de representações comerciais
no país de destino e, eventualmente, subsidiárias com produção local. Ou seja, um processo
de aumento gradual do comprometimento com o país de destino, assim como aquisição de
conhecimento sobre o mercado. Quanto maior o conhecimento adquirido sobre a condução
dos negócios em países com pouca distância psíquica, mais apta estará a empresa a investir
em países cada vez mais psiquicamente distantes. Esse modelo tenta explicar apenas os
estágios iniciais da internacionalização, ignorando os fatores competitivos, que podem mudar
de acordo com o contexto internacional. Alguns anos mais tarde, a teoria passou a explicar
também as redes de relacionamentos internacionais entre as empresas, construídas por meio
de conexões de longo prazo e necessárias para a redução dos custos de transação e aumento
da cooperação entre as firmas (CASTRO, 2000).
Hoje em dia, no entanto, já existem teorias que buscam explicar os novos
comportamentos das empresas multinacionais, especialmente aquelas que rompem com o
paradigma de gradual internacionalização e já iniciam suas operações com propensão a
investir e atuar de forma globalizada. São as empresas chamadas “born global”. Tais
empresas adotam uma postura internacional precoce na condução dos seus negócios, ao invés
31
de seguir o caminho gradual proposto pelo modelo de Uppsala. Esse comportamento, de
acordo com Silva (2011a), está relacionado, entre outros fatores, à globalização dos mercados,
aos avanços em tecnologias da informação e comunicação e ao desenvolvimento dos
transportes e logística internacional. Tais fatores permitiram, por um lado, o surgimento de
novas oportunidades para os empreendedores e, por outro lado, criaram uma nova
configuração para os negócios internacionais, caracterizando até mesmo uma ameaça aos
negócios tradicionais. No entanto, essa não é uma tendência dominante. Ainda há empresas
que se internacionalizam gradualmente, seguindo o padrão tradicional de internacionalização
do modelo de Uppsala. Vale ressaltar, apenas, que a globalização e os novos processos
tecnológicos fizeram com que as explicações para a internacionalização de empresas não
sigam sempre os mesmos caminhos (SILVA, 2011a).
2.1.2 Tipos de investimento externo direto
Considerando a teoria neoclássica de dotação de fatores de produção e a teoria das
falhas de mercado, Dunning (1980) define então três principais tipos de produção
internacional: Market seeking, Resource seeking e Efficiency seeking. O primeiro tipo, Market
seeking (busca de mercado), quanto à dotação de fatores, caracteriza-se pela permanência dos
fatores móveis no país de origem e dos fixos no país de destino, especialmente o mercado
alvo. Dentre as falhas de mercado, há o acesso privilegiado aos insumos e restrições no
comércio, tanto relativo aos custos do transporte internacional, quanto aos possíveis controles
de importação no país de destino. Empresas que investem na produção internacional visando
o mercado geralmente produzem produtos de consumo doméstico ou outros tipos de produtos
industriais em resposta à atual ou futura demanda. Em alguns casos, esse tipo de investimento
ocorre também com empresas fornecedoras que seguem seus clientes no exterior, como, por
exemplo, fabricantes de autopeças que seguem uma montadora de carros, ou com aquelas
empresas que já fornecem para o país de destino por meio de exportações e pretendem
avançar com a produção local (CASTRO, 2000).
O tipo Resource seeking (busca de recurso) é aquele em que o mercado pode estar
localizado no próprio país de origem da empresa, mas os recursos, que podem ser tanto
recursos naturais, quanto trabalho ou tecnologia, estão no país de destino. Quanto às falhas de
mercado, esse tipo de produção internacional busca evitar riscos de quebra de contrato ou
interrupção de fornecimento, e busca também economias na integração vertical da produção
(DUNNING, 1980). Para o Banco Mundial (2013), países ricos em recursos naturais, como
32
petróleo e minério, atraem empresas que queiram produzir bens utilizando-se deles.
Geralmente, esse tipo de investimento resulta na produção de bens para exportação.
Por fim, no tipo Efficiency seeking (busca de eficiência) a distribuição da dotação de
fatores já não é tão relevante, visto que nesse caso a empresa busca consolidar suas operações
de produto ou processo. Geralmente ocorre após os dois tipos de investimento anteriores e
apenas se o país de destino for suficientemente desenvolvido para oferecer a eficiência que a
empresa busca. É mais comum em mercados regionais integrados, especialmente na Europa e
Ásia, onde é possível dividir a produção de diferentes bens entre vários países e igualmente
fornecer para todos eles, tornando o conjunto da operação eficiente (BANCO MUNDIAL,
2013). Alguns anos após a indicação dos três tipos anteriores de produção internacional,
Dunning incluiu mais uma classificação, chamada de Strategic asset seeking (busca de ativos
estratégicos), em que as empresas empreendem investimentos, aquisições ou alianças para
promover seus objetivos estratégicos de longo prazo, como, por exemplo, uma transferência
tecnológica ou um investimento em pesquisa e desenvolvimento em conjunto com outra
empresa de outro país (CASTRO, 2000).
Além de decidir se a internacionalização ocorrerá por meio de exportações ou
licenciamento, ou por meio de produção local, a empresa também precisa decidir se o
investimento externo direto assumirá a forma de greenfield investment ou mergers and
acquisitions (M&As). O investimento do tipo greenfield é aquele que envolve principalmente
a criação de novos ativos sob controle das empresas estrangeiras, incluindo a transferência
financeira da matriz para sua subsidiária no país de destino. Já o investimento do tipo mergers
and acquisitions refere-se à transferência de ativos já existentes de firmas locais, ou seja,
envolve a compra direta de alguma empresa já existente no país de destino. Isto se diferencia
em cross-border mergers, quando os ativos e operações de empresas de diferentes países são
combinados para formar uma nova entidade legal, e cross-border acquisitions, em que o
controle dos ativos e operações são transferidos de uma empresa local para uma empresa
estrangeira, tornando a empresa local uma filial da empresa estrangeira (CALDERÓN,
LOYAZA, SERVÉN, 2004).
O investimento greenfield pode assumir variadas formas, como o estabelecimento de
escritórios, fábricas ou edifícios, em que o investidor adquire ativos fixos, materiais, bens e
serviços e contrata mão de obra para a produção, adicionando, assim, capacidade produtiva ao
país receptor e contribuindo para a formação de capital e criação de empregos nessa
economia. No caso do investimento do tipo M&A, a aquisição ou fusão (total ou parcial) de
capital e ativos das empresas existentes em determinado país não interfere, a princípio, no
33
montante do capital da empresa alvo, mas, eventualmente, as operações podem ser expandidas
ou reduzidas pelo investidor estrangeiro. Ao mesmo tempo, mudanças organizacionais e
tecnológicas inseridas pelo novo sócio estrangeiro podem elevar a produtividade da planta
adquirida, mesmo que novos ativos não tenham sido incorporados. Esse aumento de produção
equivale a um investimento em novos ativos caso estes ainda apresentassem a menor
produtividade anterior.
Do ponto de vista da tomada de decisão dos investidores estrangeiros, é possível
afirmar que o processo de M&A acarreta menores custos de informação e gestão, além de
menores riscos que o investimento do tipo greenfield. Ao adquirir uma empresa local, o
investimento do tipo M&A adquire, simultaneamente, um conjunto de ativos, como o
conhecimento do mercado local, o acesso a tecnologias e vantagens quanto à distribuição e
logística. Por outro lado, o M&A provém retornos inferiores ao tipo greenfield, visto que será
necessário arcar com o pagamento da aquisição feita. Outra diferença entre os dois tipos de
investimento refere-se ao tempo necessário para a conclusão da operação. Construir uma
fábrica, obter as licenças necessárias, contratar mão de obra, entre outras fases no processo de
implantação de uma nova unidade é um processo muito mais demorado do que adquirir ativos
já prontos. Por esse motivo, quando o tempo de entrada no mercado é um fator crucial para o
sucesso do negócio, adquirir uma empresa já bem estabelecida pode ser a melhor escolha para
o investidor. Em qualquer uma das opções de entrada no mercado externo, há ainda a
possibilidade de realizá-las em conjunto com alguma outra empresa, o que caracteriza uma
joint-venture, em que a empresa investidora estrangeira combina o seu capital com outra
empresa (que pode ser local ou também estrangeira) a fim de estabelecer uma nova empresa
(RODRIGUES, 2009).
2.1.3 Determinantes locais na atração de empresas
Além de entender o ponto de vista das empresas na tomada de decisão quanto ao
investimento, é possível também analisar quais fatores cada país ou região detém que a
auxiliam a atrair mais empresas e, consequentemente, gerar mais emprego e renda para sua
localidade. Fatores como segurança jurídica, instituições fortes e boa infraestrutura são, a
princípio, relevantes para qualquer tipo de investimento. No entanto, alguns outros fatores são
mais importantes para um ou outro tipo de indústria. Como apontado por Castro (2000), as
vantagens de localização (o fator “L” do paradigma “OLI”) são extremamente vinculadas ao
tipo de indústria. É essa relação que o presente trabalho procurará esclarecer ao buscar,
34
primeiramente, compreender quais fatores presentes em Minas Gerais atraem,
especificamente, as empresas intensivas em tecnologia.
Castro (2000) cita alguns dos principais fatores que atraem empresas para
determinadas regiões, como, por exemplo, o mercado doméstico, claramente identificado
como um dos principais fatores de atração, visto que as empresas buscam grandes mercados
onde possam explorar economias de escala. Quanto maior a possibilidade de crescer em
determinado mercado, maior atração essa região oferece às empresas entrantes. O Brasil é
comumente associado a esse tipo de fator: com uma população de mais de 200 milhões de
habitantes e uma classe média consumidora em expansão, o mercado brasileiro pode ser
atraente para vários tipos de empresas que queiram explorar esse consumo. Muitas vezes, a
integração econômica entre países também pode exercer atração, visto que a empresa pode
enxergar ali uma oportunidade de produzir localmente e exportar para os países pertencentes
ao bloco, como é o caso do Mercosul, da União Europeia ou do Nafta.
Há também o papel do governo como um dos fatores responsáveis pela atração de
investimentos. O IED pode ser atraído para países com políticas protecionistas, buscando a
entrada em locais para onde não é possível exportar, mas também pode ser atraído para países
com políticas favoráveis ao comércio exterior, quando a empresa também possui o intuito de
produzir visando ao mercado externo. De outra forma, o governo também exerce papel de
fator de atração para novos investimentos quando oferece incentivos às empresas. Esses
incentivos para atração de investimentos são largamente conhecidos e se tornaram até mesmo
uma forma de competição entre países e, no caso do Brasil, entre os próprios estados. Há uma
grande variedade de pacotes de incentivos que os governos podem oferecer, frequentemente
confidenciais, que podem ser indiretos, como a construção de uma infraestrutura específica ou
um programa de treinamento e capacitação de mão de obra, ou podem ter caráter financeiro,
como diferenciação de impostos ou acesso preferencial ao mercado doméstico por meio de
legislação específica. Para Castro (2000), é muito difícil mensurar o impacto desses
incentivos na atração das multinacionais de fato. De qualquer forma, as questões políticas são
essenciais na atração de IED. De acordo com Gonzalez-Eiras e Prado Jr. (2007), fatores
políticos como corrupção, altos impostos, menor proteção à propriedade intelectual e maior
poder de barganha dos trabalhadores (sindicatos fortes) já foram apontados como fatores
prejudiciais à atração do IED.
Há ainda aquele tipo de investimento que está em busca de recursos naturais, que são
imóveis e, portanto, irrefutáveis na decisão de uma empresa por um local ou outro. Os
recursos naturais costumam ser muito importantes para a atração de investimentos nos países
35
em desenvolvimento, escassos em recursos competitivos, ao invés de comparativos, mas
também são muito relevantes em países desenvolvidos, como Canadá e Austrália. Para Castro
(2000), qualquer país que seja abundante em recursos naturais receberá, em qualquer estágio
de desenvolvimento, um grande fluxo de IED.
Outro fator tradicional na atração de empresas multinacionais é o custo de mão de
obra. Naturalmente, empresas buscarão se estabelecer em locais onde a mão de obra seja
abundante e barata. Ao contrário de capital e tecnologia, o trabalho tende a ter baixa
mobilidade entre países (devido a fatores institucionais) e, portanto, multinacionais podem
reduzir seus custos ao se estabelecerem em locais com baixos salários. Geralmente, o fluxo de
IED entre países desenvolvidos não costuma considerar os custos com trabalho algo relevante.
Esse é um fator mais significativo quando o IED se destina a países em desenvolvimento,
onde a produtividade do trabalhador é menor e, portanto, os salários também são mais baixos.
Ainda que a empresa multinacional carregue consigo as habilidades organizacionais e
gerenciais que farão a sua filial no exterior seguir o padrão de produtividade da matriz, as
diferenças culturais e educacionais entre os países farão com que a empresa apresente
diferentes níveis de produtividades entre suas subsidiárias. No caso, a produtividade está
diretamente atrelada à qualificação da mão de obra, que é outro fator de atração de IED. Por
qualificação, não se entende apenas altos níveis de escolaridade, mas também certas
habilidades técnicas que podem ser necessárias a um ou outro tipo de indústria. Ou seja,
mesmo na presença de baixos níveis de escolaridade, é possível que o país ou região apresente
uma tradição industrial que a faça ter níveis razoáveis de produtividade com baixos custos de
treinamento. O tipo de qualificação requerida variará de acordo com o tipo de atividade
daquele determinado IED (CASTRO, 2000).
De acordo com as postulações da escola escandinava, a proximidade física e cultural
com o país de destino também é um fator de atração de investimentos. A distância física é
associada comumente aos custos com transporte, enquanto a distância psíquica está
relacionada aos custos de administração e gerenciamento da nova unidade internacional da
empresa. Há ainda fatores básicos para a instalação de qualquer novo empreendimento no
exterior, como, por exemplo, estabilidade política, visto que as empresas não correrão o risco
de se instalarem em países com altos riscos políticos, garantindo assim as bases legais do seu
investimento. Boa infraestrutura também é essencial e deve ser ao menos básica para aquelas
atividades de menor complexidade, e avançada para aquelas empresas que exigem boas
condições de logística, telecomunicações, energia, saneamento, entre outras, para viabilização
da sua produção. A taxa de câmbio também pode ser um fator de atração de IED. Caso a
36
moeda do país de destino esteja desvalorizada em relação à moeda do país emissor do
investimento, pode ser mais vantajoso para a empresa, em termos de custos, produzir
localmente que continuar com a exportação (CASTRO, 2000).
Para Castro (2000), alguns fatores podem ser facilmente associados a determinado tipo
de IED. O tamanho e o crescimento do mercado doméstico, assim como altos níveis de
protecionismo, podem ser associados ao tipo Market seeking, enquanto o custo da mão de
obra e os incentivos governamentais podem ser mais relevantes para o tipo efficiency seeking,
e tecnologia e qualificação profissional são mais atrativos para o IED strategic asset seeking.
De qualquer forma, o que se observa é a gradativa perda de importância dos recursos naturais
frente à globalização e às características da emergente nova economia, mais dependentes de
recursos criados.
Quando se trata de empresas intensivas em tecnologia, as análises encontram
determinantes não tradicionais para tal setor. Para Barquette (2002), os fatores locacionais
clássicos podem explicar as vantagens e desvantagens das regiões para atrair
empreendimentos, mas não incluem as novas variáveis, principalmente quando se refere a
empresas de alta tecnologia, como o impacto das inovações tecnológicas, novos elementos de
gestão e níveis de renda.
Assim, a presença de profissionais altamente qualificados passou a ser um fator crítico
para aquelas empresas que são dependentes de inovações, bem como de instituições de ensino
e pesquisa com experiência no relacionamento colaborativo com empresas. A rede de agentes
locais também é importante, visto que incubadoras e outras empresas de base tecnológica
podem tornar-se parceiras, incrementando a cultura inovadora e empreendedora local, assim
como as instituições de capital de risco, essenciais para o financiamento à inovação. Outro
fator relevante quando se analisa o IED intensivo em tecnologia é a existência de
infraestrutura adequada de telecomunicações e transportes, o que livra a empresa da
necessidade de estar sempre próxima ao seu mercado consumidor, passando a considerar
outros determinantes na escolha do local. Aspectos contemporâneos também são incluídos,
tais como ambiente agradável, qualidade de vida, proximidade a opções de lazer, entre outros
capazes de atrair trabalhadores mais exigentes, com hábitos sofisticados (BARQUETTE,
2002). Ou seja, esses novos trabalhadores valorizariam muito o bem-estar proporcionado a ele
e sua família pela localidade onde estes vivem. Uma boa oferta de bens culturais, esportivos e
educacionais seria fator fundamental para que esses trabalhadores optassem por viver em
determinado município. A empresa buscaria exatamente esses aspectos para obter a mão de
obra de que necessita. Para Dunning (2002), enquanto em alguns países variáveis tradicionais,
37
como disponibilidade de mão de obra barata, recursos naturais e tamanho do mercado, ainda
são importantes, em outros países, preocupados com a atração de multinacionais
tecnologicamente avançadas, as empresas passaram a buscar conhecimento complementar
para suas operações, infraestrutura de apoio em telecomunicações e comércio, além de um
conjunto de políticas públicas que favoreça a globalização, a inovação e o empreendedorismo.
É devido a essa grande variedade de conclusões possíveis que Dunning (2000) afirma
que as explicações variam devido às diferenças entre os objetivos do IED (se é Resource,
Market, Efficiency ou Strategic asset seeking), a composição setorial, os fatores econômicos e
políticos dos países sede e destino do investimento, o modo de entrada do IED (greenfield ou
M&A), entre várias outras considerações, o que leva à realização de pesquisas regionais
específicas. O que se pode afirmar, ao menos, é que as teorias estão assimilando novas
variáveis, ao invés de substituí-las, como as regulações e políticas das entidades nacionais ou
as diferenças culturais entre as regiões. Outra conclusão é que, independentemente das
características existentes, a conformação de fatores da nova economia permite às regiões antes
fundamentalmente dependentes de recursos naturais oferecer uma distinta configuração de
fatores criados, ao invés de deterministicamente dados (DUNNING, 2000).
2.2 O Investimento Externo Direto no Brasil e em Minas Gerais
2.2.1 As multinacionais no Brasil
As empresas multinacionais vêm investindo no Brasil, em setores industriais, desde o
século XIX. De acordo com Bresser-Pereira (1978), logo após a independência, no início da
atividade industrial mais consistente no Brasil, empresas estrangeiras começaram a investir,
principalmente, em infraestrutura, notadamente, ferrovias e energia elétrica. Os principais
investidores na malha ferroviária brasileira eram empresas inglesas e francesas, que
trouxeram capital e tecnologia, adquiriram ferrovias brasileiras já existentes e receberam
subsídios do governo brasileiro. No setor energético, os principais investimentos eram de
empresas canadenses e estadunidenses, que criaram as principais companhias de energia do
Brasil entre o final do século XIX e o início do século XX. Nessa primeira fase de entrada das
multinacionais no país, a expansão da infraestrutura estava diretamente relacionada à
expansão da economia cafeeira e aos significativos incentivos do governo, de acordo com
Amatucci e Avrichir (2008).
38
Na segunda fase, que compreende o início da industrialização nacional, de 1900 a
1930, os setores que passavam a ser desenvolvidos eram o têxtil, vestuário, fundição, sabão,
cerveja e outros bens de consumo não duráveis. Empresas estrangeiras assumiram papel de
destaque na produção de alguns bens, como a General Electric (GE) com a produção de
lâmpadas, a Unilever com a produção de sabonetes, a Dupont com a produção de pólvora e a
Pirelli com a produção de cabos de cobre (CURADO, CRUZ, 2008). Como apontado por
Bresser-Pereira (1978), as empresas dos Estados Unidos e da Europa viviam, nessa época, um
grande aumento da produtividade ocasionado pela revolução fordista-taylorista, que elevou a
quantidade de produtos fabricados, abaixou os preços e, consequentemente, fez com que a
exportação passasse a ser um caminho para ampliar o mercado consumidor. Nesse momento,
o investimento externo direto que fluía para o Brasil se constituía, principalmente, de
instalação de escritórios de vendas, oficinas de assistência técnica e de montagem de peças
importadas, como, por exemplo, as montadoras de carros.
Curado e Cruz (2008) ressaltam, no entanto, que o Brasil não se destacava como um
dos principais destinos dos investimentos estrangeiros nessa época, muito devido ao fato de
que as grandes potências, especialmente a Inglaterra, ainda estavam investindo em suas
colônias. Eles destacam também que a concentração do IED em serviços (de transporte e
energia) relacionava-se à importância relativa do setor cafeeiro na economia brasileira. O IED
em atividades de serviço de apoio ao setor agroexportador cafeeiro respondia por 61,7% de
todo o fluxo de investimento entre 1902 e 1914. Para os autores, portanto, o padrão de
inserção do IED no Brasil nesse período acabou por reforçar o caráter primário exportador da
economia brasileira no cenário internacional, deixando o Brasil à margem dos avanços
industriais que ocorriam à época, especialmente relacionados ao desenvolvimento da indústria
química básica, mecânica e de material elétrico.
A partir de 1914 os investimentos oriundos dos Estados Unidos se elevaram
consideravelmente no Brasil, acompanhando a elevação geral do fluxo para toda a América
Latina. No entanto, o Brasil também não era um dos principais destinos. Cuba, México e
Chile lideravam a atração de multinacionais e investimentos estadunidenses. O padrão aqui,
por outro lado, diferia dos demais países latino-americanos, onde os Estados Unidos ainda
investiam no setor agrícola e de mineração. O Brasil, nessa época, já contava com mercado
significativo para bens de consumo não duráveis, o que direcionou os investimentos para
atividades industriais voltadas para esse fim. Curado e Cruz (2008) ressaltam, porém, que,
apesar da tendência e do aumento do fluxo de investimentos, o IED da época não
39
desempenhava papel relevante na economia do país quanto ao crescimento e diversificação da
matriz industrial, respondendo por uma parcela muito pequena de toda a produção nacional.
Após a Segunda Guerra Mundial, na fase de crescimento industrial brasileiro, entre
1945 e 1960, o governo passou a utilizar de políticas econômicas para fomentar a
industrialização nacional, muito devido à emergência da consciência de que o país não
poderia mais depender de produtos primários. O processo de substituição de importações
provocou, além da atração de empresas estrangeiras que já exportavam para o Brasil, a
verticalização dos setores, com o desenvolvimento de fornecedores nacionais de peças e
partes. As empresas multinacionais, nesse período, especialmente as dos Estados Unidos,
trabalhavam para consolidar sua presença nos mercados em desenvolvimento, com o intuito
de fortalecer sua posição frente às empresas europeias, que também estavam se estabelecendo
nos mercados emergentes. Trinta anos após a Ford, a Volkswagen se instalou no Brasil, em
1953, e desencadeou uma reação da própria Ford e da General Motors, que ampliaram seus
investimentos e fábricas no país. As empresas estrangeiras que vieram para o Brasil nessa
época buscavam, além de mercado, contornar as barreiras tarifárias, realizar a integração
vertical para trás e aproveitar os incentivos governamentais. A maior parte delas realizava
investimentos do tipo greenfield, visto que sequer havia indústria nacional disponível para
aquisição ou joint-venture (AMATUCCI, AVRICHIR, 2008).
Nesse período, a indústria pesada ganhou relativa importância frente à indústria de
bens não duráveis na economia brasileira. Além disso, verificou-se um incremento no IED
dos setores de produtos metálicos, cimento, vidro, papel, equipamentos elétricos, tecidos
sintéticos e indústria química em geral. Para Curado e Cruz (2008), essa mudança de perfil do
IED significou um avanço quanto aos interesses estrangeiros no país, que deixaram de ser
apenas extrativos e mercantis. Apesar da diversificação, o papel do IED no processo de
industrialização brasileiro continuou secundário, especialmente se comparado ao papel do
Estado e do capital privado nacional. Internacionalmente, o momento era de retração
econômica mundial, causada pela Segunda Guerra e pela instabilidade financeira. Com o fim
da guerra, os Estados Unidos se consolidaram como grande potência mundial e,
consequentemente, suas empresas também ganharam relevância no fluxo de investimentos
para o mundo inteiro (CURADO, CRUZ, 2008).
Durante o “milagre brasileiro” (1968 a 1973), as empresas multinacionais já instaladas
no Brasil ampliavam sua produção, como a Unilever, que entre as décadas de 1970 e 1980
inaugurou cinco novas unidades de produção no Brasil. Nessa quarta fase de entrada de IED
no país, as multinacionais buscavam então a utilização de mão de obra barata, com o objetivo
40
de competir internacionalmente, criando plataformas de exportação para fazer frente à grande
entrada de produtos asiáticos, especialmente os japoneses (AMATUCCI, AVRICHIR, 2008).
Para Curado e Cruz (2008), esse é o primeiro momento em que o capital estrangeiro produtivo
cresce de maneira considerável na economia brasileira. Entre 1961 e 1970, os fluxos de IED
aumentaram 124% se comparados à década anterior. Além disso, o IED desse período era
concentrado em atividades de indústria de transformação, que respondia por 77,3% do
estoque total de IED de 1979. Os setores extrativo mineral e agrícola respondiam por menos
de 3% dos investimentos produtivos estrangeiros. O capital produtivo internacional
caracterizava-se nesse período por investimentos em atividades industriais, em especial,
aquelas do eixo tecnológico metalomecânico-químico, o que foi fundamental para o processo
de industrialização pesada no Brasil. Quanto à origem do IED, os Estados Unidos
continuavam se destacando na emissão de investimentos na década de 1970 (responsáveis por
28% do estoque de capital estrangeiro no Brasil), enquanto Canadá (com 3,4%) e Reino
Unido (com 5,7%) perdiam relevância e outros países passavam a se destacar, como
Alemanha (15,1%), Suíça (11,6%) e Japão (10%).
A explicação para essa alteração do fluxo de investimentos no Brasil, para Curado e
Cruz (2008) está relacionada, por um lado, ao intenso ritmo de crescimento da economia
mundial entre as décadas de 1950 e 1960, à “consolidação do paradigma tecnológico
metalomecânico-químico como base tecnológica do sistema industrial [...] (e à) consolidação
do papel hegemônico da economia norte-americana no cenário internacional” (p.421). Por
outro lado, as condições da economia brasileira no período também foram determinantes para
essa mudança no fluxo de IED. A implantação do setor de bens de produção não foi um
simples processo de continuidade do desenvolvimento do setor de bens de consumo, mas sim
resultado de um intenso investimento do Estado brasileiro, especialmente na instalação dos
setores de bens intermediários e de insumos básicos, cruciais para a atração das empresas
estrangeiras da indústria de transformação. Havia, além do mais, disposição e interesse
político do governo brasileiro, por meio de políticas de apoio à industrialização e proteção da
produção local.
Amatucci e Avrichir (2008) incluem uma quinta fase nessa análise histórica, que se
inicia após a abertura econômica de 1990, quando os baixos impostos sobre a importação
substituem a política de proteção do mercado do período anterior. Nesse momento, as
empresas passam a ter que enfrentar a concorrência dos importados e perdem os subsídios do
governo e as políticas fiscais favoráveis. As subsidiárias das multinacionais assumem papeis
diferentes, capacitando-se para também desenvolverem produtos, por meio de centros de
41
projetos e excelência. O gap tecnológico que ocorria entre o lançamento de um produto no
exterior e no Brasil diminuiu, visto que os importados passaram a conseguir entrar mais
facilmente no mercado nacional. As empresas passaram a se adaptar ao novo cenário e, nesse
momento, a vantagem da mão de obra barata começou a dar lugar à importância da mão de
obra qualificada (que, em muitos lugares, continuava a ser barata), capaz de produzir bens que
conseguiam se aproximar mais em qualidade dos bens importados. O incentivo
governamental continua, com tarifas que favorecem a fabricação local (AMATUCCI,
AVRICHIR, 2008).
2.2.2 Presença de empresas estrangeiras em Minas Gerais
Em Minas Gerais, o padrão de inserção de multinacionais não foi muito diferente do
padrão percebido no Brasil como um todo. No século XIX, as empresas britânicas também
eram grandes investidoras no estado, em especial, no setor de mineração. Souza (2004) cita
algumas das companhias britânicas atuantes na mineração do ouro no século XIX no interior
do estado de Minas Gerais, como a St. John d’El Rey Mining Company, Anglo-Brazilian
Gold Mining Company e Imperial Brazilian Mining Association, que começaram a atuar no
estado a partir de 1820. Desde o final do século XVIII, a mineração do ouro já estava em
decadência. O processo de extração era rudimentar, realizado em leitos de rios (depósitos de
aluvião) e em filões, em que o metal aparece em rochas auríferas, mas, em ambos os casos, a
céu aberto. O sistema subterrâneo não era utilizado por exigir tecnologia mais complexa, a
qual os mineiros da época não tinham acesso. Foi apenas com a entrada das companhias
britânicas e a consequente inserção de novas tecnologias que a mineração subterrânea se
inseriu nas formas de produção da época, aumentando a produtividade dos trabalhadores,
inserindo pesquisa e engenharia aos processos executados e alterando o perfil da mineração
no estado, de quase amadora para técnica. Como pontuado pela própria Souza (2004):
No século XIX, a “onda inovadora”, que deu origem aos empreendimentos mineiros
de capital britânico, teve sua gênese num processo de difusão tecnológica com bases
internacionais e destruiu de vez o espírito aventureiro típico das empresas mineiras
do “ciclo do ouro”, baseado na mineração de aluvião (SOUZA, 2004, p.7).
No entanto, das companhias britânicas instaladas em Minas Gerais no século XIX,
nenhuma chegou ao século XX. Os problemas que levaram ao fechamento ou liquidação das
empresas foram a queda da produção, problemas técnicos na condução das minas e
42
consequentes prejuízos, entre outros fracassos que, para Souza (2004) referem-se a riscos
inerentes à mineração, independentemente dos avanços tecnológicos. Esses, por sua vez, são
inquestionáveis no avanço da indústria mineradora no estado.
Esse momento, inclusive, de passagem do século XIX para o século XX foi muito
delicado para a economia mineira. De acordo com Barbosa (2009), a economia do estado
nessa época era caracterizada por uma profunda crise. Ainda que a produção agropecuária e as
relações comerciais tenham minimizado o impacto da crise da mineração, a crise da cotação
do café em 1897 enfatizou a fragilidade do arranjo regional. Se comparado ao cenário paulista
da época, a situação em Minas Gerais era crítica, com baixa produtividade, crescente
migração populacional e desarticulação política das elites regionais. Diniz (1978) concorda
que esse momento de transição de séculos foi crítico para a economia mineira, afirmando que
o atraso relativo do estado comparado às principais regiões brasileiras (Rio de Janeiro e São
Paulo) se forjou nesse período. Ele aponta ainda algumas questões para o entendimento deste
fenômeno:
Embora Minas Gerais tenha despontado como próspera região industrial, na segunda
metade do século XIX, este esforço se pulverizou e esterilizou, forjando
simultaneamente o atraso relativo da indústria mineira. A nosso ver, as questões
centrais a serem analisadas para o entendimento deste fenômeno são: falta de um
centro comercial exportador que articulasse as atividades econômicas; relações de
produção não assalariadas, impedindo a criação de um mercado de trabalho e
consumo; baixa entrada de imigrantes no século XIX, vis a vis outras regiões do
país; disseminação das atividades econômicas pelo estado, aliada à precariedade do
sistema de comunicações e transporte (DINIZ, 1978, p. 98).
Foi nesse contexto, em que urgia a necessidade de união entre as diversas regiões de
Minas Gerais e, mais que isso, a necessidade de planejamento econômico do estado, que
ocorreu o I Congresso Agrícola, Industrial e Comercial (CAIC), em 1903, na recém-
inaugurada capital Belo Horizonte. O evento foi realizado pelo poder público estadual, à
época comandado por Francisco Salles, presidente do estado de Minas Gerais, e coordenado
por João Pinheiro, e reuniu líderes de todas as regiões do estado. Na pauta encontravam-se
temas como mineração, trabalho, impostos, café, instituições bancárias, indústria
manufatureira e indústria pastoril e, ao final, o congresso chegou a conclusões que
enfatizavam três pontos principais: a diversificação da produção mineira, sem, contudo,
abandonar a cultura cafeeira; a modernização agrícola; e uma política mineral arrojada. Além
disso, para Barbosa (2009), a realização do congresso também significou a emergência do
poder público como um ator significativo para a concepção e condução do desenvolvimento
econômico. Várias medidas foram tomadas pelo governo estadual entre 1918 e 1924 com o
43
objetivo de apoiar a indústria mineira, em especial, a siderúrgica, que começou a
desempenhar um papel importante no desenvolvimento do estado. Isenções de impostos,
redução de fretes, concessão de crédito, entre outros incentivos foram direcionados à
siderurgia mineira. Nessa época, por meio de uma fusão da Companhia Siderúrgica Mineira e
o grupo belga ARBED, foi fundada a Cia. Siderúrgica Belgo Mineira (DINIZ, 1978).
Após a crise de 1929, a necessidade de diversificação produtiva ficou ainda mais
evidente, o que levou o governo estadual a enfatizar o desenvolvimento de projetos de
industrialização em Minas Gerais, sendo o principal deles o siderúrgico, que deveria ser
conduzido no Vale do Rio Doce, região com altíssima concentração de minério de ferro. A
Companhia Belgo Mineira, criada em 1921, já ampliava sua produção em Sabará, em 1935, e
instalava nova usina em João Monlevade, em 1937. De acordo com Garcia e Doyle (2010),
entre 1919 e 1939, a metalurgia passou de 2% para 24% da participação no valor da produção
industrial mineira. Da mesma forma como ocorreu no Brasil, Minas Gerais, nessa época,
atraía empresas estrangeiras de produtos de consumo doméstico, como a Nestlé, que instalou
sua filial em Belo Horizonte, em 1938, e uma fábrica em Uberaba, em 1941. A preocupação
com o “atraso” do estado e a reivindicação das classes produtoras mineiras por maior
intervenção do governo estadual na economia ocorreu, nesse período, devido à perda da
Companhia Siderúrgica Nacional (CSN) para Volta Redonda, no Rio de Janeiro. Essa perda
evidenciou tanto a falta de estrutura produtiva industrial consistente no estado, quanto a
ameaça que a nova e moderna siderúrgica significava para a siderurgia estadual, composta por
pequenas empresas, incapazes de competir com a novata (WANDERLEY, 2002). Nesse
contexto, outro projeto passou a se tornar prioritário para o governo estadual: a construção de
uma cidade industrial no entorno de Belo Horizonte, bem servida de infraestrutura, com o
objetivo de atrair o capital privado e novas indústrias, sendo a primeira intervenção
sistemática do poder público no processo de desenvolvimento industrial do estado. A Cidade
Industrial de Contagem foi a primeira do gênero no país e foi projetada em 1940 para
propiciar vantagens locacionais às empresas que viessem. Entre essas vantagens estavam a
proximidade à capital e às linhas férreas do estado, com fácil acesso à mão de obra e aos
serviços públicos, e a oferta adequada de energia elétrica, que era precária à época. Em 1947,
apenas dez empresas estavam instaladas no distrito.
Foi na década de 1950 que o estado de Minas Gerais passou a receber importantes
investimentos estrangeiros da indústria pesada, que se instalavam (e alguns estão localizados
até hoje) no entorno industrial idealizado à época. Em 1960, já existiam 82 empresas na
Cidade Industrial. Destaque especial para a Cia Siderúrgica Belgo Mineira, que se instalou em
44
Contagem em 1958. Outro importante investimento no período foi a Mannesmann S.A.
(alemã), fabricante de tubos destinados à indústria petrolífera brasileira nascente, instalada na
região do Barreiro, em 1952, além de outras empresas de capital estrangeiro, como a RCA
Victor (Estados Unidos), a Pohlig-Heckel (Luxemburgo), a Sociedade Brasileira de
Eletrificação (Itália) e a Eletro Solda Autogena Brasileira (Suécia) (DINIZ, 1978). A atração
de investimentos estrangeiros na década de 1950 estava intimamente relacionada à indústria
siderúrgica e à produção de cimentos. Além dessas citadas, vieram também a Ferro Brasileiro
(francesa), a Alcan (candense) e a Cominci (francesa) (GARCIA, DOYLE, 2010).
Foi nessa década também que, com o objetivo de centralizar o gerenciamento das
usinas hidrelétricas em construção do estado, foi criada a Centrais Elétricas de Minas Gerais
(Cemig), em maio de 1952. A estratégia de industrialização do governo de Juscelino
Kubitschek estava atrelada à tentativa de superação da falta de infraestrutura do estado. Por
isso, além da criação da empresa de energia elétrica, o governo JK também deu especial
atenção às rodovias estaduais, por meio do Departamento de Estradas de Rodagem, conforme
apontado por Garcia e Doyle (2010). Foram abertos mais de três mil quilômetros de estradas
entre 1951 e 1955, conectando as várias regiões do estado que ficavam isoladas umas das
outras. Por outro lado, a construção das novas usinas hidrelétricas fez com que capacidade
elétrica instalada passasse de 13 para 114 mil quilowatts, fazendo com que a oferta de energia
elétrica superasse, em larga medida, a capacidade de absorção do mercado mineiro.
Em 1962, durante o governo de Magalhães Pinto, foi criado o Banco de
Desenvolvimento de Minas Gerais (BDMG), atendendo a necessidade de se ter um agente
financiador para os empresários que no estado quisessem se instalar, com soluções de
financiamento de longo prazo e com juros baixos (INDI, 2012a). Além de elaborar projetos de
investimento e captar recursos nacionais e internacionais para financiamento da indústria
mineira, o banco também realizava estudos setoriais. O mais célebre deles foi o “Diagnóstico
da Economia Mineira”, lançado em 1967, que ganhou notoriedade por enfatizar a concepção
de empobrecimento relativo de Minas e sua exploração por outros estados brasileiros,
primeiramente, através da extração de ouro e pedras preciosas, depois, com o fornecimento de
minério de ferro e outros produtos primários aos centros industriais e, finalmente, com o aço,
cimento e energia elétrica que eram utilizados no célere crescimento de São Paulo (DINIZ,
1978). As falhas na estrutura do desenvolvimento apontadas pelo diagnóstico serviram de
base para a elaboração de novas políticas e criação de novas agências estaduais e suscitaram a
discussão e a tomada de decisão pública sobre o tema (GODOY, BARBOSA, BARBOSA,
2010).
45
Uma das ações empreendidas pelo governo visava equilibrar e centralizar as finanças
públicas e, ao mesmo tempo, viabilizar a obtenção de novos investimentos, transformando a
Secretaria de Estado de Fazenda em agente de desenvolvimento econômico, “com poder de
criar e adotar mecanismos de incentivos fiscais e participar, como acionista, nos
investimentos considerados prioritários” (GARCIA, DOYLE, 2010), elaborando um sistema
de benefícios tributários para aquelas empresas que pretendessem investir no estado.
Completando a estrutura inicial de apoio aos investidores, em 1968 foi criado, pela Cemig e
BDMG, um órgão especializado no apoio aos empresários mineiros e na atração de empresas
para o estado, o Instituto de Desenvolvimento Industrial (Indi). A década de 1960 também
presenciou a primeira experiência de joint-venture com empresas estrangeiras no Brasil, com
a criação da Usiminas, parceria entre mineiros e a empresa japonesa Nippon Steel.
Na década de 1970, já no período conhecido como “milagre econômico brasileiro”,
foram criados outros dois órgãos que também participaram ativamente da criação de um
ambiente favorável para a atração de indústrias para o estado, sendo elas a Companhia de
Distritos Industriais (CDI, hoje Codemig), e a Fundação João Pinheiro, “cujo papel era de
atender às demandas governamentais de formulação de políticas públicas, estudos e pesquisas
e docência nos níveis de graduação e pós-graduação” (GARCIA, DOYLE, 2010, p. 87).
Quanto aos investimentos estrangeiros da época, é importante notar que antes mesmo de
tomar posse como governador, em 1971, Rondon Pacheco iniciou importantes contatos na
Europa com o objetivo de convencer empresas a se instalarem em Minas Gerais, como a
italiana Fiat e a alemã Krupp, que, de fato, vieram produzir no estado na década de 1970.
Além delas, também iniciaram suas obras para implantação de fábricas, a Cenibra (outra joint-
venture com capital japonês), a General Motors-Terex, a Isomonte (com investimentos
alemães da Salzgitter AG), a Souza Cruz (do grupo British American Tobacco) e a Helibrás
(criada com investimentos do governo de Minas Gerais e da empresa francesa Aerospatiale).
Durante o governo de Rondon Pacheco, o Indi negociou 479 projetos, com investimentos
globais de US$ 8,2 bilhões (valores de 1975), que se instalaram em mais de cem municípios
mineiros (GARCIA, DOYLE, 2010). Ressalvando o bom momento econômico brasileiro e as
demais variáveis intervenientes nesse processo, é interessante notar que significativas
empresas estrangeiras que se instalaram em Minas Gerais, e alteraram profundamente a
realidade econômica do estado, chegaram justamente no momento posterior à criação de todos
os órgãos relacionados à promoção do desenvolvimento econômico. Ainda que não
pretendamos mensurar a relação entre a criação de tais institutos e a construção da
infraestrutura básica no estado, com a vinda de tais empresas, podemos, ao menos, notar que
46
essa é uma convergência de fatores interessante e que talvez expresse mais a proatividade do
estado na atração de investimentos nesse momento do que a propensão das empresas a
investir.
Outra condição também favoreceu a atração de empresas para Minas Gerais na década
de 1970: o excesso de liquidez internacional graças ao superávit e reservas de alguns países,
em especial, Japão e Alemanha, que permitiu a expansão do movimento internacional de
capitais. A situação do Brasil à época era naturalmente atraente para as empresas estrangeiras,
com recursos naturais abundantes, população superior a 100 milhões de habitantes, apoio
governamental aos investimentos e inexistência de barreiras culturais que pudessem
obstaculizar os empreendimentos capitalistas. A partir de 1971, o Brasil passou a receber um
grande montante de capital estrangeiro, maior que qualquer outro país no mundo, o que levou
Diniz (1978) a afirmar que boa parte do milagre econômico brasileiro foi financiada por
recursos externos. O que é interessante notar nessa fase de alta atratividade brasileira é que
Minas Gerais era um dos principais destinos das empresas que aqui queriam se instalar. Entre
1971 e 1977, 25% de todo o investimento externo direto destinado ao Brasil ficou em Minas
Gerais. Isso destaca o quanto o capital estrangeiro foi importante para a industrialização do
estado, mais do que em qualquer outra região brasileira. Para Diniz (1978), a participação
elevada de Minas Gerais nessa captação de investimentos estrangeiros se deveu a “existência
de recursos naturais, a eficiência da indústria básica, o mercado para bens de produção para
mineração, cimento e metalurgia, e o aparato de apoio e atração de investimentos
estrangeiros” (DINIZ, 1978, p. 189).
É interessante ainda observar que, nesse momento, o capital privado nacional em
Minas Gerais se restringia às indústrias leves e tecnologicamente menos complicadas. O
mesmo ocorria no Brasil, mas em Minas Gerais a discrepância entre o capital nacional e o
estrangeiro era ainda maior. Diniz (1978) observa dois fatos interessantes a partir dessa
realidade. O primeiro é o reforço do que ele chamou de “debilidade da burguesia industrial
mineira”, incapaz de empreender investimentos tão elevados quanto a burguesia estrangeira; e
o segundo é a constatação de que os principais interessados na industrialização mineira eram
os tecnocratas e o capital estrangeiro, e não propriamente as classes produtoras mineiras
(DINIZ, 1978, p. 205 e 206).
Devido à instabilidade cambial e política sofrida pelo Brasil na década de 1980 e
início de 1990, os novos investimentos também foram prejudicados. Ainda assim, durante a
década perdida, algumas empresas estrangeiras iniciaram suas operações em Minas Gerais,
como a FMC do Brasil, empresa estadunidense produtora de inseticidas, que se instalou em
47
Uberaba, e a Reynolds, produtora de latas de alumínio, em Pouso Alegre. Após o Plano Real,
novos e vultuosos investimentos estrangeiros voltaram a participar da configuração industrial
do estado, como a instalação da Mercedes-Benz, em Juiz de Fora, e a Unifi, estadunidense do
setor têxtil, em Alfenas, que foi seguida por outro investimento no setor, com a instalação da
Sinterama, italiana, que se instalou na mesma cidade. Já na década de 2000, instalaram-se no
estado a First International Computer, taiwanesa, em Santa Rita do Sapucaí, a Fuchs, alemã,
fabricante de lubrificantes, em Brasilândia de Minas, a estadunidense Jabil, em Contagem, a
AngloGold, em Nova Lima, e a italiana Teksid, em Betim (GARCIA, DOYLE, 2010). É
importante destacar que em 2005, a Google Inc. comprou a empresa Akwan, criada por um
grupo de professores do departamento de Ciências da Computação da UFMG, tornando Belo
Horizonte sede do centro de pesquisa e desenvolvimento da empresa na América Latina
(UFMG, 2005). Sem dúvida, este foi um marco na atração de investimentos estrangeiros em
setores intensivos em tecnologia para Minas Gerais.
2.2.3 Tendências atuais
De acordo com o Unctad (2015), o IED destinado a países em desenvolvimento
aumentou em 2% de 2013 para 2014, apesar do fluxo de IED, em todo mundo, ter declinado
em 16% no mesmo período. Entre os dez maiores receptores de IED do mundo, cinco são
países em desenvolvimento, com destaque para a Ásia, que possui os dois principais
receptores de IED no mundo: China e Hong Kong. De acordo com estimativas da Cepal
(2015), na América Latina e Caribe o IED saltou de cerca de 50 bilhões de dólares em 2003,
para cerca de 190 bilhões de dólares em 2013 (em termos nominais), conduzido,
principalmente, pelos altos preços das principais commodities da região e extremamente
relevante para o crescimento econômico regional. Mesmo com o declínio dos preços dessas
commodities, ocorrido principalmente após 2012, que ocasionou uma queda especialmente
nos fluxos para as principais economias latino-americanas, como México e Brasil, a região se
mantém estável na atração de novos investimentos, especialmente devido ao cenário de
relativa estabilidade econômica e financeira.
Para Egan (2015), o Brasil atingiu considerável sucesso na atração de investimento
externo direto, especialmente após a metade da década de 1990. Os fluxos de IED
representavam 0,57% do PIB brasileiro em 1995, enquanto em 2000 eles já eram responsáveis
por 5,08% de todo o produto interno bruto nacional. Algumas das razões para esse aumento
substancial no fluxo de investimentos são: a estabilidade monetária, os programas de
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privatização conduzidos durante a década de 1990 e o crescimento econômico vivenciado
pelo país no período, responsável pelo aumento da classe média e consequente aumento do
mercado consumidor.
A maior parte desse investimento, no entanto, caracterizava-se como Market seeking,
em que o principal objetivo da empresa multinacional é atender ao mercado consumidor.
Apesar de não haver qualquer problema com esse tipo de investimento, veremos no próximo
capítulo que investimentos intensivos em inovação seriam mais desejáveis para o
desenvolvimento econômico local que o IED do tipo Market seeking. Para Egan (2015), a
inabilidade do Brasil em atrair IED de melhor qualidade é algo peculiar, visto que o país
possui uma mão de obra relativamente qualificada, caracterizada pelo número crescente de
doutores formados, proximidade psíquica com as matrizes das empresas estadunidenses e
europeias e, apesar dos problemas com infraestrutura, possui uma larga rede de estradas e um
sistema de telecomunicações bem desenvolvido. Ainda assim, o Brasil não é visto como
destino de investimentos intensivos em tecnologia como China ou Índia, por exemplo. Para
Egan (2015), a explicação do relativo fracasso brasileiro em atrair IED intensivo em
tecnologia está diretamente relacionada com as políticas e instituições brasileiras envolvidas
com o desenvolvimento econômico e atração de investimento para o país, assunto que será
abordado no quarto capítulo.
Para a Cepal (2015), no entanto, há indícios de que o IED de alta-média e alta
tecnologia estejam cada vez mais presentes entre os fluxos de investimento com destino à
América Latina. O México, apesar de ser o segundo maior receptor de IED, atrás apenas do
Brasil, seria o país que mais atrai empresas interessadas em desenvolver tecnologias, à frente,
justamente, do Brasil, que recebe esse tipo de investimento devido, principalmente, ao setor
automotivo, considerado de média-alta tecnologia. Ainda quanto à intensidade de tecnologia
no IED com destino à região, o Brasil é, com certeza, o país com maior capacidade de inovar
comparado aos seus vizinhos. A Cepal (2015) considerou, em sua análise comparativa, fatores
como investimentos em software e hardware, gastos com pesquisa e desenvolvimento, gastos
públicos com educação superior e número de patentes registradas. Da mesma forma como a
abundância em recursos naturais é capaz de atrair investimentos que explorem tais recursos,
uma abundância de capital inovador pode atrair investimentos em setores de alta tecnologia.
Uma possível explicação para isto é a ausência do país nos acordos comerciais amplos que
estão sendo assinados ao redor do mundo. A falta de tais acordos faz com que o Brasil não
possa integrar as cadeias globais de produção (como faz o México, por exemplo),
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desincentivando investimentos em produtos mais elaborados pertencentes a tais cadeias
(CEPAL, 2015).
De acordo com o Banco Central do Brasil (2015), os fluxos de IED para o Brasil vêm
se caracterizando por reduzida volatilidade, em comparação a outras formas de fluxos de
capitais estrangeiros, como investimento em carteira e empréstimos e financiamentos. Na
retrospectiva histórica recente (o Banco Central começou a realizar o censo do capital
estrangeiro em 1995 e os dados mais recentes referem-se a 2013), o Brasil atingiu o auge nos
fluxos de IED em 2011, com 54,5 bilhões de dólares de investimento, representando pouco
mais de 3% do PIB. Em 2012, os fluxos caíram para 52,6 bilhões de dólares e, em 2013, para
41,5 bilhões de dólares (BANCO CENTRAL DO BRASIL, 2015). De acordo com Gregory e
Oliveira (2005), o aumento do fluxo de IED após a década de 1990 se deveu, em grande parte,
à predominância das operações de fusões e aquisições de empresas (M&A). Apesar do
crescimento do PIB ter diminuído gradualmente nos últimos anos, o investimento externo
direto no país foi pouco afetado, o que indica, para a Cepal (2015), que há uma confiança de
longo prazo do investidor no país. Nos padrões mundiais, não foi diferente. As operações de
M&A do ano de 2014 atingiram os 399 bilhões de dólares, enquanto o investimento do tipo
greenfield caiu em 2%, chegando em 696 bilhões de dólares. Apesar do IED do tipo
greenfield ainda ser maior, os fluxos em M&A crescem consideravelmente, indicando um
fortalecimento desse tipo de investimento.
Entre 2001 e 2009, o país que mais emitiu IED para o Brasil foi os Estados Unidos,
com 40,3 bilhões de dólares, seguido da Holanda (Países Baixos), com 39,5 bilhões, e
Espanha, com 17,2 bilhões de dólares. Entre os 15 principais países emissores de IED para o
Brasil ainda se encontram França (5º), Japão (7º), Alemanha (8º), Canadá (9º), Portugal (11º),
Suíça (12º) e Reino Unido, em décimo terceiro lugar, posição bastante diferente daquela
vivenciada no inicio da entrada das multinacionais no Brasil (BANCO CENTRAL DO
BRASIL, 2015). A partir de 2010, os Países Baixos assumiram a liderança na emissão de IED
para o Brasil, ultrapassando os Estados Unidos. Os Países Baixos, de acordo com Gregory e
Oliveira (2005), vêm assumindo posição de destaque entre os principais investidores no Brasil
desde 1997, com uma atuação diversificada, que vai desde o setor financeiro, com a aquisição
de bancos locais, ao comércio varejista, logística, produtos químicos, alimentos, extração de
petróleo, biotecnologia, eletroeletrônicos e metalurgia. Exemplos das empresas holandesas
que vem investindo no Brasil nos últimos anos são Unilever, C&A, ABN Amro Bank, Philips,
entre outras. A Holanda é também um grande investidor em outros países da região, como
México e Colômbia. No entanto, parte imensurável desse grande fluxo de investimento
50
holandês para os países da região está relacionada à atuação da Holanda, assim como de
Luxemburgo (4º maior investidor no Brasil entre 2001 e 2009), como canal de investimentos
de empresas de outros países. Idealmente, o IED deveria ser atribuído ao país de origem das
empresas investidoras, mas isso nem sempre é possível (Cepal, 2015). Quando se avalia, no
entanto, a quantidade de empresas estrangeiras envolvidas na emissão de IED para o Brasil, o
cenário muda. O primeiro colocado no ano de 2010, com quase três mil empresas, foi os
Estados Unidos, em segundo lugar, com 1.122 empresas, foi a Itália e, em terceiro, a Espanha,
com 1.088 empresas. Os Países Baixos caem para quinto lugar nesse ranking, com 838
empresas (BANCO CENTRAL DO BRASIL, 2015).
Quanto aos setores, de acordo com os dados do Banco Central do Brasil (2015), desde
1995, quando os dados sobre o ingresso de IED no país começaram a ser contabilizados e
divulgados, o setor de serviços é o que mais recebe investimento estrangeiro. O destaque fica
por conta dos serviços financeiros, comércio, atividades imobiliárias e telecomunicações, com
altos níveis de investimento até meados dos anos 2000, devido à entrada das novas operadoras
de telefonia móvel e, recentemente, com os reinvestimentos necessários para a nova
tecnologia 4G. Esse perfil de divisão setorial do IED segue os padrões registrados na América
Latina, que teve, em 2014, o menor nível de fluxo de investimento para os setores
relacionados a recursos naturais, com 17% do total dos investimentos. O setor de serviços, por
outro lado, foi responsável por 48% do investimento externo na região. No Brasil, pela
primeira vez, o setor ultrapassou os 50% do total do IED destinado ao país (CEPAL, 2015).
Ao contrário do setor de óleo e gás, a mineração experimentou grandes quedas nos seus
preços e, devido ao longo tempo de maturação desse tipo de investimento, uma má previsão
de futuro acarreta a diminuição dos investimentos no presente. Na América Latina, Chile e
México sofreram mais com a queda nos investimentos em mineração. No Brasil não foi
diferente. Minas Gerais, em 2014, observou, pela primeira vez, o setor de mineração não
assumir a liderança no ranking de maiores investimentos no estado, que ficou com o setor de
alimentos (INDI, 2014b).
Entre os estados brasileiros, Minas Gerais é o terceiro maior em estoque de IED, de
acordo com dados do Banco Central (2015) sobre o ano de 2010. O primeiro colocado é o
estado de São Paulo, com mais de 99 bilhões de dólares em estoque, em segundo, o Rio de
Janeiro, com cerca de 30 bilhões, à frente de Minas Gerais, com 25 bilhões de dólares em
estoque de IED. O quarto colocado é o Rio Grande do Sul, seguido de Paraná e Bahia. Os
setores em que Minas Gerais se destaca no estoque de IED são metalurgia, bebidas e veículos
automotores.
51
3 O INVESTIMENTO EXTERNO DIRETO E O DESENVOLVIMENTO
ECONÔMICO: TRANSBORDAMENTOS E BENEFÍCIOS PARA O PAÍS
RECEPTOR.
Os bilhões de dólares em IED recebidos pelo Brasil nos últimos anos, conforme
apontou a Cepal (2015) e o Banco Central do Brasil (2015), caracterizaram-se,
principalmente, por investimentos do tipo Market seeking e apoiados, sobretudo, no setor de
serviços, com observada tendência de aumento dos investimentos de alta e média tecnologia,
em detrimento daqueles baseados em recursos naturais. Mas, afinal, quais efeitos são
esperados desse tipo de investimento? Nesse capítulo analisaremos quais são os efeitos do
investimento externo direto no desenvolvimento de um país ou região e por que o IED
intensivo em tecnologia impacta mais positivamente na economia local do que outras
variedades de capital estrangeiro.
A resposta reside, prioritariamente, nos benefícios da inovação e tecnologia para o
desenvolvimento econômico e nos transbordamentos possíveis resultantes da instalação de
uma nova empresa estrangeira e tecnologicamente avançada em um determinado local. Com
as respostas, será possível compreender os motivos que fazem com que o investimento
externo direto seja considerado um dos principais fatores para o crescimento econômico e
tecnológico de economias em desenvolvimento e se posicione como alvo de campanhas de
atração por todo mundo, realizadas pelas agências de promoção de investimentos.
Como veremos, o grande mérito do IED é proporcionar a transferência de tecnologia
por variados meios quando presente em determinado local, contribuindo para o aprendizado
especialmente em áreas intensivas em conhecimento, como é o caso dos setores da nova
economia. O IED contribui para o desenvolvimento econômico do país receptor ao introduzir
novas tecnologias e métodos de gestão e ao aumentar o estoque de capital, a produtividade, a
criação de empregos qualificados e a geração de renda. No entanto, a absorção de tais
benefícios pelo país de destino nem sempre acontece de forma simples. Certas condições se
fazem necessárias para que a presença de multinacionais em determinado local possa
contribuir para o desenvolvimento econômico da região.
3.1 Os impactos do IED no seu destino
52
[...] o IED é talvez o mais importante canal através do qual a tecnologia avançada
pode ser transferida aos países em desenvolvimento, incluindo neste conceito
processos científicos e novas técnicas organizacionais, de marketing e de gerência, e
de que o IED gera uma maior produtividade às firmas locais, particularmente no
setor industrial. E, ainda, que existem evidências de que o volume de tecnologia
transferida é afetado pelas características do país receptor e do setor industrial a que
o investimento se dirige. Condições mais competitivas, níveis mais elevados de
investimentos locais em ativo fixo, melhor educação e menos restrições impostas às
filiais aparentemente incrementam a transferência de tecnologia. Os efeitos do IED
nos países em desenvolvimento demonstram que este realmente tem uma positiva
contribuição no crescimento da economia, que a magnitude deste efeito depende da
capacitação da força de trabalho no país receptor e que o IED exerce também um
efeito positivo nos investimentos domésticos (GREGORY, OLIVEIRA, 2005, p.
19).
As contribuições positivas do investimento externo direto ao crescimento dos países
em desenvolvimento para o qual eles se destinam ocorrem, ao menos, por dois principais
canais. O primeiro deles diz respeito aos benefícios macroeconômicos da recepção do IED,
perceptíveis, por exemplo, no aumento das exportações, na melhora da produtividade e da
distribuição de recursos, e na elevação do estoque de capital. O segundo, em termos
microeconômicos, caracteriza-se, principalmente, pela introdução de novas tecnologias no
país de destino e pelos transbordamentos positivos (ou spillovers), como o treinamento de
recursos humanos, a transferência de tecnologia, o ingresso de novas práticas organizacionais
e de gerenciamento e a introdução de um novo padrão de competição nos mercados locais.
Tal padrão de competição é sentido tanto de forma vertical, intersetorial, em que empresas
clientes e fornecedoras se adaptam à nova tecnologia exigida pelo seu novo cliente ou
ofertada pelo novo fornecedor, quanto de forma horizontal, intrassetorial, em que as empresas
concorrentes locais buscam patamares semelhantes ao da empresa estrangeira entrante, ou
seja, por meio da imitação (KOSACOFF, LÓPEZ, PEDRAZZOLI, 2008).
Em interpretação semelhante, Gregory e Oliveira (2005), indicam que há três
principais benefícios que os investimentos estrangeiros diretos conseguem trazer para o país
receptor, que nem sempre os investidores locais conseguem:
O fortalecimento dos elos da cadeia produtiva nas regiões de um país e em
nível internacional, visto que a presença de empresas estrangeiras geralmente
leva ao aumento das exportações e importações do país de destino;
A elevação dos níveis de eficiência no país receptor, devido à capacidade que
as empresas estrangeiras têm de levar ao país de destino e aos seus novos
investimentos práticas mais aperfeiçoadas de governança corporativa (as
autoras enfatizam o caso das privatizações ocorridas no Brasil como um
53
exemplo de aperfeiçoamento administrativo decorrente da entrada de
investimentos estrangeiros no país);
Por fim, e, talvez, o mais relevante dos benefícios, a produção de spillovers,
transbordamentos, resultantes dos novos investimentos, quando as atividades
de uma multinacional geram benefícios para atores locais além dos
inicialmente planejados. Ou seja, a entrada de empresas estrangeiras, que
trazem consigo capacidades tecnológicas, fatores competitivos, novas
demandas e produtos, resulta em um transbordamento de efeitos positivos em
vários aspectos da economia do país receptor.
Em vários estudos e análises econométricas, a contribuição do IED ao crescimento
econômico dos países, em termos de aumento do estoque de capital, é raramente observada e,
em certos casos, o efeito pode, inclusive, ser negativo (Borensztein, De Gregorio, Lee, 1998, e
Campos e Kinoshita, 2002). O impacto, muitas vezes, é igual ao do investimento doméstico e
não apresenta efeitos de longo prazo nas taxas de crescimento de um país. No entanto, quando
se estuda os efeitos endógenos ao crescimento, o potencial do IED em termos de impactos
positivos é substancialmente maior. Por esse motivo, para vários autores (Borensztein, De
Gregorio, Lee, 1998; Campos e Kinoshita, 2002; Gregory e Oliveira, 2005) um dos
transbordamentos mais importantes e de longa duração causado pelo IED no país receptor é a
transferência de tecnologia e know-how por meio dos recursos humanos envolvidos.
Treinamentos, novas práticas de gerenciamento e novos arranjos organizacionais contribuem
para a formação do capital humano e tendem a elevar o crescimento e o nível tecnológico do
país. Esse capital humano treinado em novas e avançadas técnicas pode, posteriormente,
passar a trabalhar em empresas locais e, assim, difundir o seu conhecimento e contribuir para
o desenvolvimento de outras empresas.
Como mencionado no capítulo anterior, uma empresa só se internacionaliza se tiver
capacidade de competir com as empresas do país de destino pretendido, quando possui fatores
de ownership. Ou seja, geralmente as empresas estrangeiras levam vantagem frente às
concorrentes nacionais, seja por possuírem tecnologia, técnicas de produção ou
gerenciamento diferenciadas ou qualquer outra capacidade própria que a torne competitiva.
São vantagens que ultrapassam fronteiras. Sendo assim, as empresas locais precisam se
adaptar ao novo patamar tecnológico trazido pela multinacional e, consequentemente, acabam
progredindo e avançando. Estudos empíricos comprovam ainda que as tecnologias difundidas
por meio de IED ocorrem em maior escala que por exportação e, até mesmo, que tais
54
tecnologias são mais recentes que as tecnologias vendidas através de licenças (GREGORY,
OLIVEIRA, 2005).
Kosacoff, López e Pedrazzoli (2008), analisando o IED com destino à América Latina,
concluem que o transbordamento vertical observado nas multinacionais que se instalaram na
região foi bastante positivo em termos de aumento de produtividade. Por outro lado, o
transbordamento horizontal, intrassetorial, é mais raro e depende de uma série de
características das empresas locais e dos mercados nos quais operam. Nesse sentido, os
autores citam o caso da Costa Rica, país que recebeu altos volumes de IED em setores de alta
tecnologia na década de 2000 (o principal deles foi a empresa Intel), mas que não apresentou
externalidades positivas associadas à presença de tais empresas. A produção no país ocorre
com pouca ou nenhuma conexão local, em termos de fornecedores, desenvolvimento
tecnológico ou capital humano. As empresas locais continuam especializadas em produção e
exportação de bens primários e tradicionais4. Na região, os autores concluem, o Brasil é o país
mais bem posicionado em termos de impactos possíveis do IED. Além de ser o maior país da
região e maior economia do Mercosul, o Brasil também é o principal destino do IED na
América Latina, tanto do tipo tradicional, quanto intensivo em tecnologia. Sendo assim, o país
consegue se beneficiar dos transbordamentos positivos porque é um dos países com melhor
desenvolvimento industrial da região e possui políticas públicas que encorajam as
multinacionais a desenvolver atividades de P&D localmente.
Borensztein, De Gregorio e Lee (1998) concordam nesse sentido, ao afirmarem que a
simples presença do IED em uma determinada região, apesar de contribuir mais com o
crescimento econômico do que o investimento doméstico, não garante consequentes
benefícios para o país receptor sem que haja o mínimo de capacidade de absorção tecnológica
local, em especial, por meio de capital humano. Os resultados que os autores encontraram ao
analisarem a presença de multinacionais em 69 países em desenvolvimento são taxativos
quanto à dimensão dos impactos. Os autores constataram que a contribuição do IED ao
crescimento econômico está relacionada à interação dessas empresas com o capital humano
no país receptor. Eles, inclusive, encontraram efeitos negativos do IED em países que
possuíam níveis muito baixos de capital humano. Outras variáveis também foram analisadas,
como qualidade das instituições, estabilidade política e desenvolvimento financeiro, mas a
interação entre o IED e o capital humano foi a que apresentou resultados estatísticos mais
4 Outras análises, no entanto, afirmam que o caso da Intel na Costa Rica foi positivo em termos de
transbordamentos e desenvolvimento econômico do país, enfatizando que possibilitou o treinamento e
capacitação da mão de obra local e o desenvolvimento de fornecedores, fazendo com que o país pudesse
diversificar sua economia para além dos setores tradicionais, como a agricultura (NELSON, 2009).
55
significativos. O IED, portanto, impacta mais no crescimento econômico ao estimular o
progresso tecnológico do que ao aumentar a acumulação do capital no país receptor.
Os benefícios e impactos positivos do IED são, então, interpretados de forma mais
cética pelos analistas atuais, visto que a materialização dos possíveis transbordamentos
depende de uma série de condições, que tem a ver tanto com o tipo de investimento que é
atraído, quanto com o ambiente propício do país receptor. Em termos macroeconômicos, há
críticas quanto a relação causal entre IED e crescimento. Calderón, Loyaza e Servén (2004),
ao analisarem a relação entre o IED e o crescimento econômico dos países latino-americanos
entre 1987 e 2001 concluíram que o aumento do fluxo de IED não levou necessariamente ao
aumento das taxas de crescimento, mas, pelo contrário, que o aumento das taxas de
crescimento dos países da região levou à ampliação do fluxo de IED. Isso pode ser explicado
pelas boas expectativas de oportunidades futuras que o crescimento econômico causa nas
empresas estrangeiras, encorajando novos investimentos. O crescimento econômico atuaria
como um fator de atração de IED.
Não há também impactos no crescimento significativamente diferentes quando se trata
de investimentos do tipo greenfield ou M&A. O investimento do tipo greenfield é usualmente
entendido como o mais benéfico para o crescimento econômico do país receptor, por trazer
novo capital e gerar novos empregos, enquanto o investimento do tipo M&A é entendido
como uma simples mudança de direção e controle de uma empresa já existente, mas a
diferença de impactos não é comprovada. Um tipo de IED costuma, inclusive, incentivar o
outro. Um investimento inicial do tipo M&A resulta, muitas vezes, em novos investimentos do
tipo greenfield nos anos posteriores à aquisição inicial da empresa, ampliando em larga escala
aquele capital inicialmente investido. Ao mesmo tempo, o dinheiro pago aos antigos donos
pode ser reinvestido em novos empreendimentos, que não ocorreriam caso a citada venda não
tivesse sido implementada. Não há, no entanto, comprovações de que um ou outro tipo afete
mais ou menos o crescimento econômico. A conclusão permanece a mesma: o crescimento
econômico resulta em mais IED, mas o IED sozinho não é responsável pelo crescimento
econômico. Calderón, Loyaza e Servén (2004) consideram, no entanto, os dois tipos de IED
positivos, não em termos de efeitos diretos no crescimento econômico, mas em termos de
incentivo a novos investimentos, tanto domésticos quanto externos.
Em termos microeconômicos, em geral, os estudos empíricos costumam verificar
efeitos positivos do IED quanto à produtividade, aumento das exportações, entre outros, mas
nem sempre os efeitos relacionados ao transbordamento são verificados, como foi o caso da
Costa Rica citado por Kosacoff, López e Pedrazzoli (2008) anteriormente. Nesse sentido, os
56
transbordamentos horizontais entre empresas do mesmo setor são os mais críticos, visto que a
magnitude com que tais impactos atingem as empresas locais depende, principalmente das
capacidades técnicas dessas empresas. Os transbordamentos verticais, no entanto, são mais
perceptíveis, o que sugere que um fator crucial para determinar os impactos do IED no país
receptor é o grau de integração que a multinacional possui na economia local.
Há fatores domésticos, portanto, que podem dificultar a atração das multinacionais e,
pior ainda, impedir que os transbordamentos positivos da sua operação local aconteçam.
Kosacoff, López e Pedrazzoli (2008) analisam alguns desses fatores na América Latina. Um
primeiro fator prejudicial é a instabilidade e insegurança institucional de alguns países da
região, que intimidam as empresas multinacionais, impedindo-as de comprometerem-se no
longo prazo com o país e incentivando, consequentemente, uma postura de busca de retornos
imediatos. Sem saber como os governos se comportarão nos próximos anos ou, ao menos, se
leis, regras e incentivos serão mantidos, as empresas acabam por adotar compromissos
simples e de curto prazo.
Outro fator doméstico que compromete as externalidades positivas possíveis da
presença de multinacionais nos países latino-americanos é a estrutura de produção que os
autores chamaram de “dual”, em que há uma enorme diferença produtiva entre os setores
modernos e aqueles tradicionais, ou “atrasados”, caracterizando uma forte heterogeneidade
industrial. Dessa forma, as multinacionais que ali se estabelecem não podem sequer contar
com as empresas locais para serem fornecedoras ou parceiras, devido à evidente falta de
eficiência, qualidade, confiabilidade e capacidade técnica das empresas, limitando a
possibilidade de geração de cadeia produtiva local.
Mais uma desvantagem dos países latino-americanos, de uma forma geral, é a
disponibilidade de capital humano. Kosacoff, López e Pedrazzoli (2008) apontam que, além
de o número de estudantes no ensino superior na região ser baixo em relação à população
total, a proporção desses estudantes em cursos relacionados a engenharias ou ciências
aplicadas é também bastante baixo para os padrões internacionais. Na educação primária e
secundária há também sérias debilidades quanto ao desempenho dos estudantes,
especialmente em matemáticas e ciências, temas importantes para o desenvolvimento de mão
de obra dos modernos sistemas de produção tecnologicamente avançados.
Os sistemas nacionais de inovação5 dos países da região são fracos e desarticulados, de
acordo com os autores. Os investimentos em pesquisa, desenvolvimento e inovação são
5 Sistema Nacional de Inovação é um arranjo institucional que envolve firmas, universidades, instituições de
ensino, sistemas financeiros, sistemas legais, mecanismos mercantis e não mercantis de seleção, governos e
57
baixos e há pouca interação entre o setor produtivo e as universidades ou institutos de
pesquisa e ciência. Essa debilidade dos sistemas nacionais de inovação provocam algumas
consequências que prejudicam a absorção das externalidades positivas pelo país,
especialmente no que se refere à capacidade de tal sistema de se beneficiar do IED intensivo
em tecnologia, fazendo com que a interação produtiva local continue ocorrendo com aquelas
empresas tradicionais ou de baixa tecnologia.
Outro fator limitante para os países latino-americanos é o fato de que, apesar de ser um
importante destino de IED no mundo, a região não é uma grande emissora de IED para outros
países, sejam eles vizinhos ou não. As multinacionais latinas são tecnologicamente mais
fracas que as asiáticas, por exemplo, o que é um reflexo tanto dos fatores acima mencionados,
como uma das causas deles, o que reforça o ciclo. Possuir empresas capazes de se
internacionalizarem e constituírem suas próprias cadeias globais de valor, ao invés de apenas
fazer parte de uma, pode gerar uma série de vantagens para os países sede dessas empresas,
incluindo o reforço da capacidade exportadora do país e a intensificação de cadeias de
fornecedores.
Por fim, outra deficiência dos países latino-americanos identificada por Kosacoff,
López e Pedrazzoli (2008) relaciona-se ao campo das políticas públicas. Para os autores, as
reformas estruturais da década de 1990, com a abertura da economia e as privatizações, não
foram acompanhadas de políticas complementares voltadas à resolução de problemas de
mercado, como o acesso a financiamento, capital humano e tecnologia. A criação de zonas de
processamento de exportações também não funcionou de maneira apropriada, atraindo
empresas montadoras e gerando pouco transbordamento, ao não integrar as cadeias produtivas
locais. A entrada de IED na região não foi acompanhada de estratégias para o
desenvolvimento técnico das capacidades dos fornecedores locais e não priorizou incentivos
para aqueles setores cujos investimentos seriam importantes para a economia de seus
respectivos países. Conforme concluído pelos autores: “[...] a América Latina, em geral,
mostrou uma atitude passiva em termos de IED, sem tirar vantagem das possibilidades de
adotar uma estratégia baseada na atração de investimentos destinados a cobrir objetivos
mecanismos de coordenação que interagem entre si, articulam-se e possuem mecanismos que geram ciclos
virtuosos. O conceito foi elaborado por economistas evolucionistas, como Freeman e Lundvall (RAPINI ET AL,
2008). Nesta seção, estamos trabalhando com o conceito regional do sistema. Enquanto os sistemas nacionais
possuem necessidade de altos investimentos para geração e manutenção de uma rede de comunicação eficiente
entre todos os agentes do país, os sistemas regionais, ainda que pleiteiem resultados imediatos mais modestos,
possuem maior possibilidade de sucesso, já que necessitam de menores intervenções para sua manutenção
(GANZERT, MARTINELLI, 2009). Além disso, “[...] enquanto o termo cluster se configura em torno do
arranjo físico geográfico de agentes de um determinado setor, a ideia de sistemas de inovação prima pelo fluxo
informacional entre os agentes do setor” (GANZERT, MARTINELLI, 2009).
58
específicos do desenvolvimento nacional [...]” (KOSACOFF, LÓPEZ, PEDRAZZOLI, 2008).
As políticas voltadas para o incentivo e promoção da ciência e tecnologia foram inicialmente
marginalizadas e, só em meados da década de 1990, algumas ferramentas de incentivo foram
colocadas em prática em vários países da região. No Brasil não foi diferente. Os programas e
leis para essa finalidade foram surgindo aos poucos, já na segunda metade da década. Vamos
avançar nos detalhes dessas políticas no próximo capítulo.
Ou seja, certas condições, além de ajudarem a atrair investimento externo direto para
um determinado país ou região, também são cruciais para que esse investimento se torne uma
fonte de melhorias para o desenvolvimento local. Estabilidade institucional, políticas públicas
favoráveis, disponibilidade de capital humano, arranjos produtivos consolidados, capacidade
de absorção de tecnologias das empresas locais, sistemas locais de inovação bem
desenvolvidos e infraestrutura adequada são alguns dos fatores que atrairão e maximizarão os
impactos da presença de uma multinacional em um país ou região.
Há, naturalmente, não só análises positivas, mas também análises que identificam os
impactos negativos do IED no país receptor. Gregory e Oliveira (2005) relatam algumas
visões pessimistas, que entendem que as multinacionais poderiam explorar o mercado do país
de destino do investimento, reduzindo sua capacidade de comando sobre a economia. As
análises pessimistas apontam, por exemplo, que o IED poderia ter impacto negativo no
balanço de pagamento do país receptor, visto que, apesar do ingresso de capital ser positivo
no curto prazo, no longo prazo as empresas multinacionais aumentariam as importações de
bens intermediários e de serviços e repatriariam seus rendimentos. Além disso, há também
análises que indicam que as multinacionais teriam mais poder de mercado que as firmas locais
e, assim, poderiam adotar práticas restritivas, gerando barreiras à entrada de outras empresas,
consequentemente dominando o mercado local, sem necessariamente serem mais produtivas
ou eficientes que as empresas domésticas. Outros argumentos se voltam ainda para a
vulnerabilidade dos governos locais às pressões externas das multinacionais, que podem
tentar favorecer o investimento externo direto a qualquer custo, como, por exemplo, alterando
legislação ou facilitando licenças, no intuito de manter aquelas empresas no seu país ou
região.
Naturalmente, as empresas locais possuem maior conhecimento e acesso ao mercado
doméstico, então, portanto, se uma empresa estrangeira resolve entrar nesse mercado, ela
precisará compensar essas vantagens das quais as empresas locais desfrutam. A tal empresa
estrangeira se beneficiará da maior produtividade e das suas capacidades próprias, como
modelos de gestão mais avançados e tecnologia mais moderna. Tais capacidades que serão
59
levadas e transferidas aos países em desenvolvimento, de forma próxima, tácita, fazendo com
que o IED seja o principal canal de acesso desses países aos avanços tecnológicos de primeira
linha no mundo (BORENSZTEIN, DE GREGORIO, LEE, 1998). Reiterando, e conforme
concluído por Campos e Kinoshita (2002), a distância em que os países em desenvolvimento
se encontram da fronteira tecnológica internacional é tão grande que o IED acaba se
posicionando como uma variável crucialmente importante para o crescimento de economias
em transição. Aqueles países em desenvolvimento que possuem uma estrutura industrial mais
robusta e uma mão de obra relativamente mais bem educada conseguem se posicionar como
um ambiente favorável não só para a atração de IED, mas também para absorver os efeitos
benéficos dos seus transbordamentos.
3.2 O chamado da nova economia: inovação e tecnologia como propulsores do
desenvolvimento e competitividade nos países emergentes
É evidente, portanto, que quando se trata de impactos positivos da atração de IED para
qualquer país, estamos considerando, prioritariamente, aquele investimento que levará
consigo avanços tecnológicos significativos para o país de destino. Naturalmente, o IED de
baixa ou média tecnologia também é bastante relevante, mas é o IED de alta tecnologia que,
pelas razões citadas, tenderia a causar impactos mais significativos.
Conforme apontado por Borensztein, De Gregorio e Lee (1998), a difusão tecnológica
tem um papel primordial no processo de desenvolvimento econômico. As taxas de
crescimento de um país estão essencialmente vinculadas ao patamar tecnológico no qual
aquele local se encontra em comparação ao resto do mundo. Essa difusão tecnológica pode
ocorrer por vários canais de transmissão de ideias e novas tecnologias, como a importação de
produtos tecnologicamente avançados, adoção de tecnologia estrangeira ou atração de capital
humano. No entanto, um dos mais importantes canais de acesso dos países em
desenvolvimento a tecnologias avançadas é o investimento externo direto.
Não é possível falar sobre difusão tecnológica sem mencionar o principal meio de
comunicação responsável pelo aprofundamento da globalização: a internet. Ela é primordial
para o entendimento das características, efeitos e oportunidades oriundas do investimento
externo direto intensivo em tecnologia. A globalização e a internet permitiram que novas
formas de produção, comunicação e interação mundial pudessem favorecer a difusão da
inovação e tecnologia para vários países, de forma rápida e com alta capacidade
transformadora. De acordo com o Banco Mundial (2016), a internet e as tecnologias correlatas
60
chegaram aos países em desenvolvimento com uma velocidade inimaginável para os padrões
de um século atrás. Foram necessários 160 anos para a Indonésia ter acesso aos benefícios dos
navios a vapor após sua invenção. Para o Quênia ter acesso à eletricidade, foram necessários
60 anos. O Vietnã pôde ter acesso aos computadores após 15 anos de sua invenção. No
entanto, os telefones celulares e a internet precisaram de apenas alguns poucos anos para
alcançarem todo o mundo. Hoje, os domicílios dos países em desenvolvimento têm mais
acesso à telefonia celular do que à eletricidade ou saneamento básico.
O número de pessoas com acesso à internet mais do que triplicou em uma década,
passando de um bilhão de usuários em 2005 para 3,2 bilhões de usuários em 2015. O Brasil é
o quinto país com o maior número de usuários, atrás de Japão, Índia, Estados Unidos e China,
que é o maior país em número de usuários do mundo. Empresas, pessoas e governos estão
mais conectados do que nunca. Essa revolução digital trouxe benefícios imediatos, como a
facilidade de comunicação e informação, maior comodidade e novas formas de lazer. Para o
Banco Mundial (2016), ela criou um sentimento de conectividade social e comunidade global.
Por outro lado, a internet também possibilitou uma nova fronteira de oportunidades
econômicas e produtivas, permitindo a criação e desenvolvimento de produtos e serviços
antes impossíveis e possibilitando a abertura de novos caminhos para o crescimento e
desenvolvimento econômico de países. No entanto, os efeitos positivos da revolução digital
sobre a produtividade global, expansão de oportunidades para as pessoas de baixa renda e
diminuição da desigualdade estão abaixo da expectativa. Por esse motivo, o Banco Mundial
(2016) alerta que os países que conseguirem se ajustar à nova economia digital mais
rapidamente, colherão seus melhores dividendos, enquanto aqueles que não se adequarem,
promovendo cada vez mais a inclusão da sua população e adaptando seus serviços, perderão
muito em oportunidades econômicas e de bem-estar social.
A internet é capaz de promover a inclusão, a eficiência e a inovação e, assim, auxiliar
um país a se desenvolver. Os benefícios extrapolam as simples vantagens de ampliação da
comunicação. A inclusão permite novos tipos de transações econômicas, entre aquelas partes
que não se conheciam e enfrentavam altos custos de pesquisa e informação e entre aquelas
partes que possuíam informações extremamente assimétricas. A internet reduz o custo da
aquisição de informação e torna mais transparentes transações que, anteriormente, poderiam
não ocorrer. Consequentemente, há a expansão do comércio, a criação de empregos e o
aumento do acesso a serviços públicos. Quanto à eficiência, a internet trouxe mais agilidade,
conveniência e menores custos para aquelas transações que já ocorriam em meios tradicionais.
Com a progressiva redução do preço das tecnologias digitais, empresas e governos passaram a
61
substituir processos e operações, que antes eram feitos de forma tradicional, por máquinas,
computadores e automação, tornando tarefas mais ágeis e aumentando a produtividade e
eficiência econômica de empresas, trabalhadores e governos. Por fim, a internet promove
inovação ao incentivar novos modelos de negócio no mundo virtual. As transações executadas
automaticamente, sem participação humana, possuem custo essencialmente zero. Apesar do
custo da construção da plataforma ser alto, o custo marginal de novas transações ou novos
usuários é mínimo. Dessa forma surgem crescentes retornos à escala. As empresas que atuam
online possuem, portanto, uma importante vantagem frente às suas concorrentes tradicionais.
Esse custo marginal zero atrai cada vez mais compradores e vendedores, criando efeitos
virtuosos de rede, que aumentam à medida que mais pessoas passam a fazer parte dela. A
internet, portanto, promove a inclusão de empresas na economia mundial, expande o
comércio, aumenta a produtividade e intensifica a concorrência, o que induz a inovação
(BANCO MUNDIAL, 2016).
A internet é, ainda, um instrumento de mercado facilitador, já que reduz assimetrias de
informações e custos de transação espacial, ambos ao longo e entre as cadeias de valor. Ela
possibilita a ampliação das opções das empresas ao buscar fornecedores, clientes e possíveis
colaboradores. Isso é particularmente interessante para aqueles setores em que produtos e
serviços podem ser comercializados entre países, sem qualquer dificuldade, por meio virtual,
como, por exemplo, design, especificações técnicas ou desenho industrial. As cadeias de
fornecedores de setores como automóveis, vestuário e produtos eletrônicos são
particularmente beneficiadas, visto que a produção pode se tornar cada vez mais
espacialmente dispersa. A internet é, portanto, a principal força da globalização e,
consequentemente, amplia as possibilidades de escolhas locacionais das multinacionais,
especialmente quando se trata de atividades mais intensivas em trabalho (DUNNING, 2002).
Uma empresa pode, facilmente, elaborar o desenho industrial de um produto nos Estados
Unidos, comprar os insumos necessários na África, enviá-los para a produção na China e
vendê-lo no Brasil.
Para Gomes e Strachman (2005), a globalização, ao mesmo tempo em que dispersa
espacialmente as atividades, é responsável por integrá-las, já que congrega duas forças
contrárias. Se, por um lado, a ampliação da mobilidade internacional possibilitou a dispersão
das atividades, por outro lado, a internet as conectou. Detalhadamente:
A globalização tem duas implicações essenciais que, em conjunto, moldam a
locação espacial das funções econômicas. A primeira é a dispersão, que determina a
extensão das transações econômicas e amplia a porosidade entre as fronteiras
62
nacionais. A segunda é a integração necessária dos ativos distribuídos
mundialmente. O fantástico aumento da mobilidade internacional de ativos como
finanças, tecnologia, habilidades empresariais e organizacionais é a força que
conduz à crescente interpenetração das economias nacionais. Porém,
concomitantemente, a difusão da revolução ocorrida nas tecnologias de
comunicação e informação em âmbito global, foi o elemento fundamental de
integração dinâmica das capacidades dispersas (GOMES, STRACHMAN, 2005, p.
45).
Tal ênfase dada à economia baseada no conhecimento e informação, à inovação como
promotora do desenvolvimento e às atividades produtivas de cunho tecnológico e alcance
global é um reflexo do momento histórico atual em que a chamada “nova economia” ocupa
papel central no desenvolvimento econômico das nações. De acordo com Manuel Castells
(1999), essa economia surgiu no final do século XX, decorrente da revolução da tecnologia da
informação, e possui aspectos fundamentais que a diferem em diversos sentidos da economia
tradicional. Para esse autor, o conhecimento é o fator decisivo nessa nova economia, assim
como sua capacidade de processar, aplicar e gerar riqueza e inovar. Além disso, a escala dessa
nova economia é global, tendo suas atividades produtivas, seu consumo, seus fatores e sua
circulação organizados mundialmente. E, ainda, a nova economia acontece em rede, na
interação entre os diversos atores no mundo. Essa nova configuração da economia propiciou
um novo salto de produtividade e, consequentemente, de progresso econômico, ressaltando-a
como importante propulsora do desenvolvimento econômico das nações nas últimas décadas
(CASTELLS, 1999).
Assim, se o conhecimento é o recurso estratégico, o aprendizado é o processo mais
importante e a competitividade das economias nacionais passa a depender do domínio das
tecnologias (CASSIOLATO, 1999). O fato dessa nova economia se basear fundamentalmente
nos conhecimentos produzidos pelo ser humano, ao invés de depender essencialmente de
ativos fixos, faz com que ela possua a enorme capacidade e potencialidade de se difundir para
além da fonte. Isto favorece os países retardatários do processo, que podem ingressar em um
estágio avançado da economia do conhecimento, por meio do aprendizado, que pode ocorrer
por transferência ou por adoção endógena de tecnologia (CASTELLS, 1999).
Aprender com aqueles que já se encontram em nível superior é então possível e
fundamental para alcançar o desenvolvimento tecnológico e econômico. No entanto, enquanto
a informação e o conhecimento codificado podem ser facilmente transferidos entre países, o
conhecimento tácito e o know-how, cruciais na nova economia, não possuem tal capacidade
(DICKEN, 2010). Por esse motivo, o investimento externo direto é tão crucial na difusão
tecnológica, ao permitir que a transmissão de informações, o conhecimento e o aprendizado
63
aconteçam de forma presencial, tácita, por meio da interação direta entre a empresa, seus
funcionários, clientes, fornecedores, parceiros e todas as outras pessoas e instituições que
estiverem lidando com aquela multinacional detentora de técnicas avançadas, capaz de
transferir suas capacidades, em certo nível, para aqueles que a cercam.
De acordo com Choo (2003), boa parte do conhecimento de uma organização reside na
especialização e experiência de cada um de seus funcionários e membros. Exteriorizar esse
conhecimento, para que ele possa ser compartilhado, sem fazer com que a sua formalização
impeça a criatividade e o aprendizado é um dos grandes dilemas das organizações. Esse
dilema existe porque há dois tipos básicos de conhecimento: o codificado, capaz de ser
registrado e armazenado sem que haja perda significativa de informação, como códigos de
softwares e textos legais, e o tácito, que não pode ser capturado ou armazenado sem perder
partes essenciais da experiência a qual ele é atrelado. Ou seja:
O conhecimento tácito é difícil de verbalizar porque é expresso por habilidades
baseadas na ação e não pode se reduzir a regras e receitas. É aprendido durante
longos períodos de experiência e de execução de uma tarefa, durante as quais o
indivíduo desenvolve uma capacidade para fazer julgamentos intuitivos sobre a
realização bem-sucedida da atividade (CHOO, 2003, p. 184).
Por mais que sistemas avançados de tecnologia da informação possam transmitir uma
enorme quantidade de conhecimento codificado, por variados meios de comunicação, eles não
são capazes de transmitir o know-how da prática e experiência que podem ser transmitidas
pela interação pessoal, por meio do exemplo ou compartilhamento de histórias. Não é o tipo
de conhecimento que pode ser descrito em passos, regras ou fórmulas e, portanto, não pode
ser documentado, mas se espalha entre os atores na interação entre eles e as dimensões físicas,
sociais e culturais de seu ambiente (CHOO, 2003).
Dessa forma, percebemos aqui duas forças que favorecem a ideia de que o
investimento externo direto intensivo em tecnologia deva ser atraído para locais ou regiões
que queiram atingir níveis mais altos de desenvolvimento tecnológico. Se por um lado, a
internet possibilita a dispersão tecnológica mundo afora, amplia a dispersão espacial das
cadeias de valor e permite que qualquer empresa intensiva em conhecimento possa se
localizar em qualquer lugar do mundo, graças aos avançados meios de comunicação e à
globalização, por outro lado, a principal forma de transmissão de conhecimento é a
experiência, o contato direto entre as pessoas e o compartilhamento de ideias de forma tácita,
e não codificada. Ou seja, a empresa multinacional intensiva em tecnologia tem a liberdade de
escolher qualquer país que for de seu interesse para se instalar, mas os transbordamentos
64
positivos oriundos do contato com os funcionários e parceiros só ocorrerá naquele local em
que ela se instalou. No atual contexto em que a nova economia se apresenta, os fatores físicos,
imóveis, já não são tão significativos e essenciais para a presença de uma empresa intensiva
em tecnologia. Se a multinacional pode escolher se instalar em qualquer lugar e se esse lugar
vai ser privilegiado em termos de impactos positivos da sua presença, é natural que os países,
estados e regiões se esforcem para atrair essas empresas para perto.
O caso do Vale do Silício é clássico. O sistema regional de inovação do Vale do
Silício, que emergiu na Califórnia na década de 1970, se enquadra perfeitamente na descrição
de Choo (2003), que afirma que as inovações organizacionais têm origem no conhecimento
tácito, já que, apesar de ele se originar nas capacidades e habilidades individuais, com o
tempo ele é socializado. Ao participarem de uma comunidade, os indivíduos compartilham o
seu conhecimento por meio de uma rede de relacionamentos que pode ser capaz de gerar
novos conhecimentos. Esse novo conhecimento, a princípio, também é tácito, ao estar
imbuído nas práticas daquele grupo e revela-se no comportamento compartilhado do grupo,
que o capacita a resolver problemas e inovar. Tanto as empresas que nasceram, quanto as que
escolheram o Vale do Silício para se estabelecer valiam-se tanto do conhecimento explícito,
originado das universidades e demais empresas locais, quanto do conhecimento tácito,
advindo do fluxo de mão de obra local. Pesquisadores e empregados levavam conhecimento
tácito de uma empresa para outra, não apenas quando trocavam de emprego, mas também
porque mantinham relações informais com os outros moradores e frequentadores da região.
Nesse contexto, o aumento do fluxo de informações agregou vantagens competitivas através
do que Ganzert e Martinelli (2009) chamaram de “sinergia informacional”, fazendo com que
essa interação entre as pessoas fosse tão importante quanto o investimento realizado pelos
empreendedores na região, acelerando o fluxo de inovações (GANZERT, MARTINELLI,
2009). Conforme destacado por Ganzert e Martinelli (2009), Manuel Castells (1999) fez uma
afirmação interessante sobre o modelo estabelecido no Vale do Silício, dizendo que
"conversas noturnas em bares e restaurantes, como o Walker's Wagon Wheel Bar e o Grill in
the Mountain View, fizeram mais pela difusão da inovação tecnológica do que a maioria dos
seminários de Stanford" (CASTELLS, 1999, p. 72).
Verifica-se, portanto, que a atração e presença de empresas intensivas em tecnologia
em determinado local estão relacionadas a fatores frequentemente diferentes daqueles
tradicionais apresentados no capítulo anterior da presente pesquisa e mais próximos daqueles
indicados por Barquette (2002) relacionados às particularidades das empresas de alta
tecnologia. Presença de profissionais qualificados, instituições de ensino e pesquisa com altos
65
níveis de interação com a indústria, rede de parceiros locais, instituições de financiamento,
incluindo capital de risco, existência de infraestrutura de telecomunicações e transporte e
qualidade de vida passaram a ser tão ou mais determinantes que os fatores de atração
clássicos.
Especificamente quanto ao principal fator de todos, a mão de obra, Golgher (2011)
afirma que a acumulação de capital humano é uma das melhores estratégias para o
desenvolvimento regional devido às externalidades positivas relacionadas e ao incremento da
produtividade. De acordo com esse autor:
[...] como a transmissão do transbordamento associado ao acúmulo de capital
humano apresenta relação decrescente com a distância graças aos custos de
transmissão, indústrias e pessoas tendem a se concentrar em determinadas
localidades, especialmente em atividades com grande utilização de capital humano
(GOLGHER, 2011, p. 111).
Para atração desse contingente de indivíduos qualificados, fatores econômicos e não
econômicos são variáveis importantes, sendo que aquelas não pecuniárias são cada vez mais
significativas para a atratividade regional. Segundo Golgher (2011), baseado nos estudos de
Richard Florida para os Estados Unidos, o primeiro desses fatores positivos para atração de
indivíduos talentosos e criativos, é a existência de uma “sociedade local vibrante”, ou seja, um
local com altos índices de entretenimento, e o segundo fator seria a diversidade populacional,
que refletiria na maior tolerância na absorção de indivíduos de diferentes tipos, inclusive os
muito talentosos e criativos.
Como indicado no início desse capítulo, entre as várias formas diferentes de
investimento externo direto, aquele do tipo intensivo em tecnologia é, geralmente,
considerado o mais vantajoso para o desenvolvimento. Muitas vezes, além de todos os outros
benefícios mencionados, as multinacionais também podem, em certa medida, reverter a “fuga
de cérebros” dos países em desenvolvimento (EGAN, 2015). Em termos gerais, o Brasil atrai
pouco investimento externo direto intensivo em tecnologia, especialmente se comparado aos
outros países do grupo dos BRIC (Brasil, Rússia, Índia e China), mas, de acordo com Egan
(2015), setores como bioenergia e outros subsetores relacionados a recursos naturais
conseguem atrair um significativo aporte de investimentos externos voltados para pesquisa,
desenvolvimento e inovação.
Desde que o investimento externo direto passou a ser um fenômeno significativo na
economia mundial, no final do século XIX, as estratégias do tipo resource e market seeking
são as mais comuns. Nas últimas décadas, no entanto, com o aumento da competição entre as
66
empresas em todo o mundo, a ascensão da inovação como promotora do crescimento, o
avanço das tecnologias da informação e comunicação e a abertura ao comércio e aumento dos
fluxos de investimento, as estratégias do tipo efficiency e strategic-asset seeking passaram a
emergir e apresentar-se com mais frequência. Consequentemente, a decisão sobre onde
investir também se alterou, passando a incluir novos fatores, mais determinantes para o novo
padrão de investimento e de estruturação produtiva. A predominância dos fatores naturais
passou a dar espaço àqueles fatores criados (KOSACOFF, LÓPEZ, PEDRAZZOLI, 2008)
Observa-se uma nova tendência na internacionalização de atividades de P&D das
multinacionais. Geralmente, esse tipo de atividade concentra-se na matriz da empresa, de
onde os engenheiros e pesquisadores trabalham e criam novos produtos e serviços. Nos
últimos anos, observou-se uma descentralização em direção aos países em desenvolvimento,
especialmente os asiáticos, justificada pela busca de menores custos, pelo avanço das
tecnologias da informação e comunicação, que permitiram a disseminação de informações de
forma barata e rápida, e pela possibilidade de “nacionalizar” os projetos de P&D de acordo
com o país destino do produto. Os países em desenvolvimento, portanto, passaram a se
destacar como possíveis destinos, não só para o IED tradicional, como também para as
atividades de P&D devido ao seu grande mercado doméstico e disponibilidade de mão de
obra qualificada a baixos custos. Ou seja, mesmo as atividades de P&D passaram a ser
alocadas espacialmente pelo mundo de acordo com a lógica existente nas cadeias produtivas
globais. Além disso, esses países também começaram a elaborar políticas voltadas para a
atração e desenvolvimento de P&D, com a concessão de incentivos e a promoção dos seus
sistemas nacionais de inovação (KOSACOFF, LÓPEZ, PEDRAZZOLI, 2008). Naturalmente,
Minas Gerais não ficou de fora e também atraiu alguns importantes investimentos intensivos
em tecnologia, devido aos (ou a despeito dos) fatores de atração que o estado apresenta para
esse tipo de empresa.
3.3 O panorama mineiro da nova economia
As vantagens locacionais e de especialização produtiva de Minas Gerais definem o
perfil de especialização produtiva da economia mineira, caracterizado especialmente por
aglomerações (ou clusters). Dentre eles, Lemos e Diniz (1998) destacam o complexo mínero-
metalúrgico, com um número significativo de empresas dos setores de mineração, siderurgia e
refratário que se localizam em um raio de 100 quilômetros da Região Metropolitana de Belo
Horizonte; o cluster agroindustrial, que é mais desconectado espacialmente, com ênfase para
67
o sul cafeeiro e o triângulo avicultor e produtor de grãos; o cluster automobilístico, liderado
pela Fiat e composto por todos os seus fornecedores; e o complexo eletroeletrônico de Santa
Rita do Sapucaí. A Secretaria de Estado de Ciência, Tecnologia e Ensino Superior (Sectes)
também destacou, em publicação de 2010, três outros importantes arranjos produtivos no
estado, sendo eles o da biotecnologia, com empresas concentradas em Belo Horizonte, Viçosa
e Triângulo; o de energia, enfatizando o aumento da produção de biocombustíveis e os
investimentos da Cemig como propulsores do desenvolvimento do setor; e o setor de
tecnologia da informação, com as mais de quatro mil empresas operando no estado (SECTES,
2010). Ainda assim, a estrutura industrial de Minas Gerais é bastante concentrada. Apesar de
ter atraído novos e significativos projetos de investimento nas últimas décadas, o estado não
conseguiu diversificar seu parque industrial (MORAIS, GUIMARÃES, 2014).
Cada um desses complexos integra o sistema regional de inovação de Minas Gerais. E,
para Lemos e Diniz (1998), nesse sistema, as universidades e instituições de pesquisa federais
possuem um papel central e a pesquisa básica costuma se sobrepor à aplicada. Os autores
também enfatizam que a educação fundamental é essencial para o sucesso do sistema,
formando mão de obra qualificada futura, e apontam para dados precários que o estado de
Minas Gerais ostentava à época, com alto índice de analfabetismo e baixa proporção de
concluintes do ensino médio. Em 1991, 18,2% da população mineira acima de 14 anos era
analfabeta. Em 2013, o índice estava em 7,6%. Também em 2013, apenas 23,4% da
população de Minas Gerais possuía o ensino médio completo, e 11% possuía o ensino
superior completo ou incompleto, de acordo com dados da Fundação João Pinheiro (2014).
Quando se compara as regiões do estado, a diferença é significativa entre os dois extremos:
Região Metropolitana de Belo Horizonte, com as maiores taxas de escolaridade e menores
índices de analfabetismo, e a região do Jequitinhonha/Mucuri, com as piores marcas.
A rede de ensino superior do estado é composta por 14 universidades públicas, sendo
duas estaduais (Uemg e Unimontes) e onze federais, além do Centro Federal de Educação
Tecnológica de Minas Gerais (Cefet-MG), e outras centenas de universidades e centros de
ensino superior privados. As universidades públicas do estado se destacam em pesquisas nas
áreas de biotecnologia e engenharias e correlatos (SECTES, 2010). Rapini et al (2008)
destacam que a interação entre as universidades e empresas é estratégica para o sistema de
inovação, já que refletem a interação entre ciência e tecnologia. Ambas contribuem para o
desenvolvimento tecnológico de um país ou região: por um lado, as universidades e
instituições de pesquisa identificam oportunidades tecnológicas e geram conhecimento. Por
68
outro lado, as empresas demandam novas tecnologias e absorvem e introduzem no mercado o
que é elaborado na etapa de pesquisa e desenvolvimento.
Para Lemos e Diniz (1998), o ensino superior de Minas Gerais é um grande
patrimônio para o estado, contribuindo fortemente para a formação de mão de obra
qualificada e para a pesquisa básica e aplicada. No entanto, os autores ressalvam que a
tradição histórica do ensino superior brasileiro dificulta uma maior aproximação entre as
universidades e as necessidades econômicas e sociais locais, distanciando a ciência da
tecnologia e impedindo que a inovação aconteça a partir de tal interação. Rapini et al (2008)
concordam com a existência de obstáculos para a maior interação entre universidades e
empresas em Minas Gerais, classificando o sistema de inovação mineiro como um sistema
imaturo. Santos et al (2014) analisando os dados do Pintec6 relativos à cooperação entre as
empresas mineiras e as universidades e centros de pesquisa, percebem que, diferentemente
das tendências médias verificadas para o Brasil, Minas Gerais apresenta indicadores muito
baixos para essa relação universidade-empresa. Enquanto a proporção média de empresas
brasileiras desenvolvendo alguma cooperação com universidades e centros de pesquisa foi de
6,6%, a média das empresas mineiras foi de 2,8% no ano de 2011.
Há também os institutos de pesquisa públicos, que contribuem fortemente para o
desenvolvimento e aplicação de tecnologias e geração de recursos humanos no estado. Entre
eles estão, além da Fapemig e da Fundação João Pinheiro, a Fundação Ezequiel Dias (Funed),
o Centro Tecnológico de Minas Gerais (Cetec), a Empresa de Pesquisa Agropecuária
(Epamig), o Centro de Pesquisa Renée Rachou da Fundação Oswaldo Cruz e a Empresa
Brasileira de Agropecuária (Embrapa), sendo os dois últimos filiais de institutos federais.
Lemos e Diniz (1998) afirmam que tais instituições foram criadas ou reforçadas na década de
1970, sob os auspícios dos programas de substituição de importações, com o objetivo de
promover o desenvolvimento tecnológico do estado. Depois desse período, tais instituições
foram progressivamente esvaziadas e perderam relevância dentro do contexto das políticas de
desenvolvimento empreendidas desde então. Apesar de o argumento apresentado possuir
quase vinte anos (1998), podemos observar a pertinência das afirmações até hoje. Como
exemplo, o Cetec possuía 600 pesquisadores na década de 1970. Atualmente, o Cetec é
dirigido pela Fiemg, tornando-se uma unidade do Senai e, de acordo com a Sectes (2010), o
Cetec possuía 105 pesquisadores em 2010. A Funed, por sua vez, que possuía 300
pesquisadores na década de 1970, alcançava os 48 pesquisadores em 2010.
6 Pesquisa de Inovação elaborada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE)
69
Quanto às empresas inovadoras do estado, percebe-se que, ainda que haja algum
esforço no sentido de imprimir um maior nível tecnológico, os dados disponíveis apontam
para uma condição ainda incipiente da inovação no setor privado mineiro. Na última edição
do Pintec, em 2011, a taxa de inovação em Minas Gerais, ou seja, o percentual de empresas
respondentes que realizou alguma inovação de produto ou processo, foi de 40,5%, contra
41,4% em 2008, e 29,5% em 2005 (PINTEC, 2011). Com relação aos gastos das empresas
empenhados em atividades inovadoras, como atividades internas em P&D, aquisição externa
de P&D, aquisição de máquinas e equipamentos, treinamento, introdução das inovações
tecnológicas no mercado, entre outras, Minas Gerais ficou, nas últimas edições, acima da
média brasileira. Os recursos das empresas mineiras destinados às atividades de P&D
representaram 3,0% do faturamento total em 2005, 3,9% em 2008 e 3,4% em 2011. A média
brasileira não chegou a 3,0% em nenhum dos anos analisados. Conforme análise de Santos et
al (2014), dentre todas as atividades praticadas pelas empresas para buscar desenvolver novos
produtos e processos, as atividades relacionadas especificamente a P&D são as mais
relevantes, já que contribuirão para aumentar o conhecimento tecnológico da organização e
promover novos usos e aplicações em produtos e processos, indicando a intensidade ou
sofisticação tecnológica da empresa. Particularmente com relação a esse tipo específico de
gasto comparado à receita líquida total da empresa, o indicador de Minas Gerais apresentou
uma elevação, de 0,45% em 2005 para 0,80% em 2008, e um leve decréscimo em 2011,
chegando a 0,70%. Ainda que a média mineira tenha acompanhado a média brasileira (0,58%
em 2005, 0,62% em 2008 e 0,70% em 2011), a aplicação de menos de 1% da receita líquida
das empresas em atividades de P&D é um indicador ruim para a economia do estado e do
país. Os valores são muito baixos para uma atividade tão importante para a potencialização da
inovação tecnológica, o que sugere a ocorrência de baixa intensidade tecnológica (SANTOS
ET AL, 2014).
Interessante notar, conforme apresentado nos dados da tabela abaixo, que, apesar do
estado de Minas Gerais se destacar quanto ao número de empresas que realizaram alguma
inovação de produto ou processo entre os anos de 2009 e 2011, a quantidade de empresas que
recebeu apoio do governo para executar tais atividades foi menor que de outros estados e que
a média brasileira. Quanto à quantidade de empresas que inovaram, Minas Gerais fica atrás do
Rio Grande do Sul, mas a frente de São Paulo, Rio de Janeiro e da média brasileira. No
entanto, quanto ao número de empresas que receberam algum apoio do governo para tais
atividades, tanto São Paulo, quanto o Rio Grande do Sul e, até mesmo, a média brasileira, são
maiores que os números de Minas Gerais, que ainda fica à frente do Rio de Janeiro. Tais
70
dados são interessantes para a análise que a presente pesquisa traz, já que aborda o papel e
apoio do governo às empresas mineiras e que continuará sendo desenvolvido nos próximos
capítulos.
Tabela 1: Empresas que implementaram inovação de produto ou processo e que
receberam apoio do governo para atividades de inovação – período 2009-2011 – estados
selecionados
Unidades da
Federação
Total de
empresas
analisadas
Que implementaram
inovação de produto e/ou
processo
Que receberam apoio do
governo para suas atividades
de inovação7
Valor absoluto Porcentagem Valor absoluto Porcentagem
Minas Gerais 14 433 5 841 40,5% 1 961 33,5%
Rio de Janeiro 5 480 1 623 29,6% 527 32,4%
São Paulo 39 049 12 984 33,2% 4 633 35,7%
Rio Grande do Sul 10 955 4 627 42,2% 1 659 35,8%
Brasil 116 632 41 470 35,5% 14 356 34,6% Fonte: Elaborada pela autora com dados da PINTEC 2011 (IBGE)
De forma ilustrativa, apresentamos aqui a visão geral da complexidade econômica da
economia mineira por meio do gráfico em rede da plataforma DataViva. O gráfico abaixo
representa a complexidade da indústria mineira no ano de 2014. Essa imagem, elaborada a
partir da metodologia Product Space8, é uma visualização das conexões entre os produtos nos
quais uma região possui vantagens comparativas. As conexões (linhas) representam a
proximidade em termos de fabricação de um determinado produto. Os setores são
identificados por diferentes cores no gráfico. O marrom mais escuro representa os produtos
minerais, o amarelo representa os alimentos, o azul, máquinas, e assim por diante. Cada ponto
é um produto diferente e seu tamanho varia de acordo com a intensidade de sua produção no
local. Quanto mais ao centro da rede, mais tecnologicamente complexo é um produto. Quanto
mais localizado no extremo, mais primário. Portanto, os pontos coloridos enfatizados no
gráfico são aqueles nos quais Minas Gerais se destaca. O ponto marrom, no canto superior
7 Financiamento, incentivos fiscais, subvenção e outros programas de apoio dos governos federal e estadual. 8 O Product Space é uma metodologia elaborada pelos professores César Hidalgo (MIT) e Ricardo Haussmann
(Harvard) que busca apresentar a similaridade e conexões entre os produtos comercializados na economia global.
A rede representa as conexões entre os produtos em termos de probabilidade de co-exportação. A visualização
permite analisar em quais produtos uma região possui vantagem comparativa revelada (RCA>1), e assim, quais
seriam os caminhos mais interessantes para o seu desenvolvimento econômico. A plataforma Data Viva foi
lançada pelo Escritório de Prioridades Estratégicas do Governo de Minas em 2013, em parceria com o
Massachusetts Institute of Technology (MIT) (DATAVIVA, 2016).
71
esquerdo da imagem, representa o minério de ferro, o maior entre os pontos da rede mineira.
O ponto amarelo no centro da parte inferior da figura é o café, também bastante desenvolvido.
No meio da rede, na área de maior complexidade tecnológica, estão, entre outros, em azul,
maquinário para escavação, quadros e painéis elétricos, caminhões de carga; em rosa,
equipamentos de raios-X, aparelhos ortopédicos e pomadas e cremes; em amarelo, produtos
para panificação, chocolates, molhos e temperos.
Imagem 1: Espaço de produtos para Minas Gerais (2014)/ Rede de complexidade
econômica
Fonte: DataViva, 2016
Já na imagem abaixo, praticamente dispensando comparações, vê-se a rede de
complexidade econômica do estado de São Paulo. No canto superior direito, o ponto amarelo
em destaque representa o açúcar in natura. O outro ponto em destaque, o azul da parte
inferior, representa os aviões. Entre medicamentos, motores e sucos de frutas, o estado de São
Paulo é indubitavelmente mais diversificado economicamente e mais avançado
tecnologicamente que Minas Gerais. Não é propósito da presente pesquisa analisar essa
comparação ou elaborar argumentos para compreender os motivos dessa disparidade. Mas, de
qualquer forma, as imagens servem para perceber, ainda que superficialmente, como Minas
Gerais ainda se concentra em atividades tradicionais e de pouca tecnologia aplicada.
72
Imagem 2: Espaço de produtos para São Paulo (2014)/ Rede de complexidade
econômica
Fonte: Data Viva, 2016
Atenta ao problema da concentração do parque industrial mineiro, a Secretaria de
Estado de Desenvolvimento Econômico (Sede) contratou, em dezembro de 2008, a
consultoria cingapuriana Jurong Consultants Pte Ltd para desenvolver o “Plano Macro
Estrutural e Estratégico da Região Metropolitana de Belo Horizonte”, entregue em 2010, que,
além de indicar diretrizes para o desenvolvimento do vetor norte da região, também indicou
os setores estratégicos para o desenvolvimento do estado de Minas Gerais. Após algumas
considerações e alterações, os cinco setores intensivos em conhecimento identificados como
os mais capazes de promover a diversificação econômica, considerando as potencialidades e
oportunidades do estado e as tendências de desenvolvimento futuro foram: tecnologias da
informação, energia alternativa, biotecnologia, microeletrônica e aeroespacial e defesa. A
partir de então, nos anos que se seguiram durante o governo de Antônio Anastasia, esses
setores passaram a pautar as ações e novas iniciativas não só da Sede, como também de outros
órgãos públicos ligados ao desenvolvimento econômico do estado (TENENWURCEL ET
AL, 2014).
Em termos de oportunidades de desenvolvimento futuro, todos esses setores se
destacam indubitavelmente. O que devemos analisar, no entanto, é em que medida o estado de
Minas Gerais possui “terreno fértil”, ou melhor, capacidades absortivas para que
investimentos em tais setores sejam atraídos e transbordem em benefícios para o
desenvolvimento do estado. No setor aeroespacial e defesa, Minas Gerais já abriga
importantes empresas, como a Embraer, em Belo Horizonte, e a Helibrás, fabricante de
73
helicópteros, em Itajubá. Além disso, há no estado a formação de mão de obra especializada
para o setor, com destaque para o curso de Engenharia Aeroespacial da Universidade Federal
de Minas Gerais (UFMG). Em biotecnologia, Minas Gerais se destaca por ser o segundo
estado brasileiro com o maior número de empresas na área, atrás de São Paulo, que se
concentram, especialmente, nas cidades de Belo Horizonte, Viçosa e na região do Triângulo
Mineiro. Tais aglomerações produtivas se formaram em torno das principais universidades e
centros de pesquisa em biotecnologia do estado, sendo elas a UFMG, a Universidade Federal
de Viçosa (UFV), a Universidade Federal de Uberlândia (UFU) e as fundações Oswaldo Cruz
e Ezequiel Dias. Tenenwurcel et al (2014) indicam ainda que um dos fatores que mais
contribui para a criação e desenvolvimento das empresas de biotecnologia do estado é a
presença e apoio de incubadoras de empresas, que trabalham no suporte ao
empreendedorismo inovador, como a Biominas, em Belo Horizonte, e o Centev, em Viçosa.
Quanto à microeletrônica, apesar do desenvolvimento exitoso do “Vale da Eletrônica”
na região de Santa Rita do Sapucaí, com a aglomeração de mais de 150 empresas do setor
eletroeletrônico, o estado de Minas Gerais não possui ainda nenhuma empresa que a
desenvolva. A microeletrônica em si, o que inclui a fabricação das lâminas de silício, design,
encapsulamento e teste de chips, não encontra iniciativas no estado, além de pequenos centros
de pesquisa oriundos de universidades. O panorama brasileiro não é muito diferente. Há
apenas uma indústria no país que produz e desenvolve chips, que foi inaugurada em Porto
Alegre, em 2008, chamada Ceitec. As melhores apostas mineiras são a construção da Unitec
Semicondutores (antiga Six), que atuará no design, fabricação e encapsulamento/teste de
microchips, na cidade de Ribeirão das Neves, e começará a operar em 2017, e o Centro Suíço
de Eletrônica e Microtecnologia (Csem Brasil), centro de pesquisa em eletrônica orgânica,
inaugurado em 2006, em Belo Horizonte. Em termos de tecnologia da informação, já é
possível considerar Minas Gerais mais avançada, visto que, além das mais de cinco mil
empresas instaladas no estado e das 18 faculdades com cursos na área só na Região
Metropolitana de Belo Horizonte, o setor já se organiza em associações, comunidades e
sindicatos, o que permite que as empresas encontrem suporte nos seus pares e reivindiquem
melhorias e apoio político para o desenvolvimento do setor (TENENWURCEL ET AL,
2014). Por fim, quanto à energia renovável, Minas Gerais não só apresenta grande potencial
de desenvolvimento, como também necessita que fontes alternativas sejam cada vez mais
exploradas. De acordo com o Indi (2015), a crise hídrica enfrentada pelo Brasil no biênio
2014-2015 fez com que a demanda por novas fontes energéticas passasse a ser real e urgente.
Destaca-se no estado o potencial da energia fotovoltaica. Com a realização dos leilões
74
federais de energia de fontes alternativas ocorridos no ano de 2015, algumas empresas
manifestaram intenção de investimentos no estado, tanto em usinas solares, como em
produção de painéis. No entanto, tais investimentos ainda são incipientes e a cadeia do setor,
extremamente integrada com a do setor de microeletrônica, é muito dependente de recursos,
insumos e produtos estrangeiros. Há também iniciativas surgindo no segmento de
biocombustíveis para além do etanol de cana de açúcar. Universidades e empresas do estado,
como a UFV e o grupo Clamper, estão desenvolvendo novas tecnologias para a transformação
do óleo da macaúba em querosene. De qualquer forma, assim como a energia solar, os
biocombustíveis possuem grande potencial, mas estão em estágios iniciais da produção em
larga escala e desenvolvimento industrial.
Quanto ao investimento externo direto intensivo em tecnologia em Minas Gerais,
principal objeto de estudo da presente pesquisa, já percebemos no capítulo anterior que ele
vem contribuindo para o desenvolvimento econômico do estado desde o século XIX. Como
apontado por Souza (2004), a transferência tecnológica advinda de empresas estrangeiras está
presente em Minas Gerais desde quando as companhias britânicas de mineração chegaram ao
estado e implantaram suas técnicas avançadas de extração de ouro. De acordo com a autora, a
evidência de que a presença das companhias britânicas em Minas Gerais trouxe avanços
tecnológicos foi o aumento da produtividade percebida no período e a aplicação de novas
técnicas de mineração subterrânea, como o emprego da pólvora e a amalgamação por
mercúrio. Os avanços trazidos pelos ingleses acabaram alterando profundamente o perfil da
mineração no estado e a aproximando das técnicas e processos que eram utilizados na Europa.
As análises históricas de Clélio Campolina Diniz (1978), apresentadas no capítulo anterior,
também deixam claro que, desde então, as empresas multinacionais que se estabeleceram no
estado contribuíram enormemente para a geração de emprego e renda, a arrecadação e,
principalmente, para o avanço tecnológico da indústria mineira.
Antes de avaliarmos o panorama atual do investimento externo direto intensivo em
tecnologia para Minas Gerais, é preciso entender como uma multinacional atua e de que
forma suas filiais podem ser promotoras da inovação e tecnologia nos países em que estão
instaladas. Nas palavras de Gomes e Strachman (2005), a empresa multinacional:
[...] pode ser interpretada como uma instituição estruturada em rede mundial em que
cada subsidiária é entendida como uma unidade semiautônoma capaz de tomar suas
próprias decisões, ainda que condicionadas pelas ações do comando corporativo e
pelas oportunidades e restrições percebidas no ambiente local. Cada unidade cumpre
(e estabelece) determinadas funções dentro da rede multinacional, as quais se
75
expressam nas áreas de negócios de que ela participa (GOMES, STRACHMAN,
2005, p. 44).
Nesse contexto, a internacionalização da tecnologia, geralmente entendida como um
processo unidirecional, em que a matriz da empresa concentra as atividades de P&D e
inovação e que a empresa líder em determinada tecnologia é a condutora do investimento
internacional, pode ser vista, sob a perspectiva de rede corporativa, de forma mais dispersa.
As filiais são parte da estratégia da multinacional de busca de novos recursos para a inovação,
fazendo com que haja a integração da atividade de P&D internacional no interior das
empresas multinacionais. A divisão do trabalho entre matriz e subsidiárias não impede que
estas possam ocupar importante papel no desenvolvimento tecnológico da empresa dentro da
rede global. Naturalmente, como uma tendência, esse tipo de comportamento das empresas
multinacionais não é uma regra das operações atuais, mas, graças aos atributos da
globalização, ela é cada vez mais possível (GOMES, STRACHMAN, 2005). Conforme já
apontado nesse capítulo, essa tendência de descentralização das atividades tecnológicas das
empresas multinacionais rumo aos países em desenvolvimento vem encontrando maior espaço
nos países asiáticos, em detrimento dos países latino-americanos, que ainda representam uma
pequena parcela dos investimentos das multinacionais em P&D, incluindo o Brasil
(KOSACOFF, LÓPEZ, PEDRAZZOLI, 2008, EGAN, 2015).
Nos últimos anos, especialmente a partir dos anos 2000, Minas Gerais também passou
a receber importantes investimentos externos diretos intensivos em tecnologia. O caso mais
célebre é a instalação do centro de P&D da empresa Google Inc. na cidade de Belo Horizonte.
A empresa Akwan Information Technologies, criada por um grupo de professores do
Departamento de Ciência da Computação da UFMG, foi adquirida pelo Google em 2005. A
empresa mineira, criada cinco anos antes, fornecia serviços de busca para usuários finais e
empresas no Brasil e despertou o interesse do Google devido à sua forte presença no mercado
brasileiro (UFMG, 2005). Outro caso de aquisição em setores de alta tecnologia foi a compra
da empresa de biotecnologia Biobras pela multinacional dinamarquesa Novo Nordisk. A
Biobras, fundada em 1976, dominava o mercado nacional de insulina recombinante quando
foi adquirida pela Novo Nordisk em 2002. Em 2007, ampliando o investimento no Brasil, a
Novo Nordisk inaugurou a maior fábrica de insulinas da América Latina em Montes Claros,
norte do estado, aplicando mais de duzentos milhões de reais em IED do tipo greenfield
(NOVO NORDISK, 2015).
Dentre as gigantes multinacionais que vêm investindo progressivamente no Brasil há
décadas e optaram por instalar suas unidades intensivas em tecnologia em Minas Gerais,
76
podemos citar a General Electric (GE), que apesar de estar presente no Brasil desde 1919,
possui no estado duas unidades que se destacam no setor de tecnologia, ambas na cidade de
Contagem: a GE Transportation, de produção de locomotivas, que veio para Minas Gerais em
1962, mas vem investindo progressivamente em pesquisa e desenvolvimento ferroviário, e a
GE Healthcare, de produção de equipamentos médicos, inaugurada em 2010 (GENERAL
ELECTRIC, 2015). Em 2013, a GE Healthcare adquiriu a empresa belo-horizontina
Omnimed, produtora de equipamentos de monitoramento de funções vitais de pacientes.
Outra multinacional com percurso semelhante é a holandesa Philips, presente no Brasil desde
o início do século e com duas unidades em Minas Gerais, uma em Varginha, no sul do estado,
e outra em Lagoa Santa. Essa última é uma unidade dedicada a equipamentos médicos,
resultado da aquisição da empresa mineira VMI Sistemas Médicos em 2007. A empresa já
possuía forte presença no mercado de aparelhos de raios X digital e analógico, cateterismo,
mamografia e ultrassom. De acordo com informações da própria empresa, a iniciativa de
adquirir a VMI era parte de uma estratégia mundial da companhia, que buscava oportunidades
nos países emergentes, com ênfase na área de cuidados com a saúde (PHILIPS, 2015).
Na região de Santa Rita do Sapucaí, polo mineiro da eletrônica, alguns investimentos
externos diretos intensivos em tecnologia também ocorreram, como a instalação da Hitachi
Kokusai, empresa japonesa de equipamentos de radiodifusão, que se instalou na cidade em
2011, após a aquisição da empresa local Linear Equipamentos Eletrônicos. A Linear, fundada
em 1977, já era uma importante fornecedora de equipamentos de radiodifusão no Brasil e
também exportava para outros 40 países (HITACHI-LINEAR, 2015). Além da Hitachi,
escolheram também a cidade as empresas Santerno, italiana, que produz equipamentos
elétricos e se instalou em 1999, e a Eurofeedback, francesa, fabricante de equipamentos
médicos, que se instalou em 2011. Na cidade vizinha, Pouso Alegre, a empresa italiana
ScreenService, fabricante de equipamentos de telecomunicações, se instalou em 2010.
É ainda possível mencionar outros importantes casos, como a empresa indiana Infosys,
de tecnologia da informação, que se instalou em Nova Lima em 2009, a empresa finlandesa
Outotec, de equipamentos industriais, que se instalou em Belo Horizonte em 2006, o centro
de P&D suíço Clariant, que trabalha no setor químico e se instalou em Belo Horizonte em
2013, a empresa de tecnologias de alimentos Tate & Lyle, que se fundiu com a empresa
mineira Gemacom, de Juiz de Fora, em 2014, a empresa de biotecnologia e genética animal
canadense Alta Genetics, presente em Uberaba desde 2005, a empresa australiana Coffey, de
tecnologia ambiental com escritório em Belo Horizonte desde 1994, a empresa estadunidense
de biotecnologia Nova Biomedical, que se instalará em Nova Lima em 2016, a empresa
77
estadunidense Hexagon, que adquiriu a empresa mineira de tecnologias para mineração
Devex em 2013, e a Stevanato, empresa italiana do setor químico/farmacêutico que está em
processo de instalação em Sete Lagoas. Percebe-se, portanto, que as multinacionais intensivas
em tecnologia tem se interessado por Minas Gerais, especialmente em determinados setores, e
que o estado pode se beneficiar dos impactos positivos que essas empresas trazem para o seu
local de investimento.
De acordo com Sachs (2000), o Brasil pode ser considerado como um país
majoritariamente excluído tecnologicamente, que, consequentemente, precisa aprender com
os mais avançados. Considerando que esse processo de aprendizagem pode se dar por meio do
investimento externo direto, reiterando a relevância do IED para o desenvolvimento
tecnológico dos países e, logo, da nova economia em regiões em desenvolvimento, e
atentando para o fato de que Minas Gerais ainda precisa avançar muitos degraus para
diversificar sua economia, é de extrema importância entender qual a situação das políticas de
atração do IED da nova economia em Minas Gerais. Sendo assim, a presente pesquisa
avançará, no próximo capítulo, para o estudo das ações desenvolvidas em Minas Gerais, tanto
aquelas lideradas pelo Indi, órgão responsável pela atração de novos investimentos do estado,
tanto as lideradas por outros órgãos do sistema de desenvolvimento econômico, como
Codemig, BDMG e outros, responsáveis por promover e propiciar um bom ambiente
econômico no estado, com o objetivo de verificar se tais ações, de fato, contribuem para a
atração das empresas da nova economia tão almejadas para o desenvolvimento de Minas
Gerais.
79
4 ATRAÇÃO DE IED INTENSIVO EM TECNOLOGIA: O PAPEL DO GOVERNO
NA INDUÇÃO E PROMOÇÃO REGIONAL PARA AS EMPRESAS ESTRANGEIRAS
DA NOVA ECONOMIA
Um aspecto central na agenda dos governos subnacionais é a criação de condições
que favoreçam a atividade econômica em seu território. [...] espaços que reúnem
condições favoráveis, como boas condições de infraestrutura, mão de obra
qualificada, oferta de serviços complementares e ambiente de negócio favorável,
tendem a atrair investimentos e avançar a economia (GUIMARÃES, SALLES,
2014, p. 68).
O papel dos governos é essencial para a criação dos fatores promotores do
investimento e do conhecimento, como também dos meios pelo qual eles serão processados e
inseridos no processo produtivo. Para Dunning (1973), a política governamental é de
importância vital para influenciar as decisões das empresas sobre onde investir. Entre as
inúmeras opções de locais disponíveis para seus investimentos, a empresa multinacional
decidirá por aquela que atenda seus objetivos estratégicos e operacionais, tanto em aspectos
fixos, como os recursos naturais, quanto naqueles criados, como capacitação de mão de obra e
incentivos financeiros. Esses últimos dependem crucialmente das atividades e suporte
governamental para que se desenvolvam.
A postura do país ou região frente ao desafio será decisiva tanto para atrair, quanto
para promover os impactos positivos do investimento externo direto discutidos no capítulo
anterior. De acordo com Gregory e Oliveira (2005), dependerá das políticas adotadas para
indução e atração de IED a garantia da existência desses efeitos benéficos. O governo deve
prover, portanto, um ambiente favorável e condições amigáveis para a atração de empresas
multinacionais, como facilitação burocrática, infraestrutura, financiamento, entre outros.
Considerando as particularidades dos setores intensivos em tecnologia, deve estar atento
também para a qualidade do ensino e pesquisa e de recursos investidos em inovação. E, por
fim, atento aos potenciais impactos positivos e transbordamentos que a presença da
multinacional pode trazer, deve também preparar e incentivar as instituições locais para
usufruir dessa aproximação benéfica.
O presente capítulo abordará o papel do governo na atração de investimento externo
direto, as políticas e ações que idealmente devem constar na estratégia governamental de
desenvolvimento econômico e o panorama atual dessas políticas no Brasil e em Minas Gerais.
80
Ações, programas e agências são ferramentas essenciais nesse processo e podem contribuir
enormemente para que esse investimento desejado venha e transborde em benefícios.
4.1 O papel do governo na atração de empresas
4.1.1 Políticas industriais
Os fundamentos teóricos da política industrial a dividem em duas principais linhas ou
visões. A primeira delas, de natureza horizontal, é direcionada para a melhora do desempenho
da economia em sua totalidade e não seletiva quanto aos setores ou atividades. Busca-se o
incentivo à geração e incorporação de inovações de modo geral. Por outro lado, a política
industrial de natureza vertical é ativa, direcionada àqueles setores e atividades considerados
indutores de mudança tecnológica, privilegiando indústrias específicas. Há divergências entre
os teóricos sobre qual seria o melhor tipo de política industrial para promover o
desenvolvimento econômico. Suzigan e Furtado (2006), por exemplo, consideram a política
vertical mais adequada à formulação de uma política industrial como estratégia de
desenvolvimento. Para executar tal estratégia, no entanto, é necessário compatibilizá-la com a
política macroeconômica, estabelecer metas, articular instrumentos e normas, coordenar o
avanço da infraestrutura física necessária e organizar o sistema de instituições públicas e
entidades representativas do setor privado. Os autores consideram, por exemplo, que a escolha
de setores prioritários, como tecnologias da informação e comunicação (TICs) ou
semicondutores, significa promover certas tecnologias para que elas alcancem rapidamente as
necessárias economias de escala e a eficiência industrial para que se tornem
internacionalmente competitivas.
A separação entre política vertical, orientada por setores, e política horizontal,
transversal, não é uma dicotomia real para Kupfer (2003), que entende que ambas devem ser
consideradas de forma parcimoniosa. Da mesma forma, Canêdo-Pinheiro, Pessôa e Schymura
(2006) reconhecem que não há razões para privilegiar um ou outro tipo de política e apontam
ainda que a política industrial vertical só possui racionalidade econômica quando visa corrigir
alguma falha de mercado e, por isso, a intervenção do governo só deve ocorrer depois da
identificação dessas falhas.
Por outro lado, políticas horizontais, como investimento em educação e infraestrutura,
podem gerar grandes efeitos positivos, como já observado em países desenvolvidos do Leste
Asiático (CANÊDO-PINHEIRO, PESSÔA, SCHYMURA, 2006) e defendido por Castells
81
(1999), que pontua que as políticas públicas dos países em desenvolvimento necessitam
considerar a capacitação da mão de obra, além do incentivo à entrada das empresas locais em
redes transnacionais de produção e o fornecimento de infraestrutura tecnológica. Um dos
motivos é citado por Borensztein, De Gregorio e Lee (1998), que afirmam que o IED
intensivo em tecnologia só contribui para o crescimento econômico quando há disponível uma
mínima capacidade de absorção das tecnologias avançadas por parte das regiões receptoras.
Os governos, em uma política vertical, podem oferecer uma série de incentivos para
investidores estrangeiros quando almejarem desenvolver certos setores que considerarem
estratégicos na sua política industrial, criando oportunidades para as empresas
(BORENSZTEIN, DE GREGORIO, LEE 1998). A escolha de setores a serem priorizados,
para Suzigan e Furtado (2006), não significa apoiar e promover aquelas tecnologias que
sequer se desenvolveriam sem o suporte do governo, mas sim ajudar tais tecnologias a
alcançar rapidamente a eficiência industrial e as economias de escala para que se tornem
internacionalmente competitivas. Mas, ainda que políticas setoriais possam ser o fator
decisivo no desempate na decisão de determinada empresa entre um ou outro país, Queiroz e
Carvalho (2005) ressaltam que as políticas de atração de atividades tecnológicas não podem
se resumir a incentivos. Eles afirmam então que as políticas devem possuir caráter amplo e
incluem a política de compras do Estado e a divulgação e marketing do país. Sugerem uma
política orientada no nível da empresa, com o objetivo de identificar alvos e definir ações sob
medida, além do estabelecimento de metas, do acompanhamento do trabalho de atração dos
outros países e de avaliações periódicas de resultados.
De qualquer forma, a política industrial é um mecanismo amplo de desenvolvimento
econômico de um país. Nas palavras de Suzigan e Furtado (2006), a política industrial é:
[...] essencialmente um mecanismo de coordenação de ações estratégicas do governo
e de empresas visando o desenvolvimento de atividades indutoras de mudança
tecnológica ou a solução de problemas identificados por esses atores no setor
produtivo da economia. A rigor, não se restringe ao setor industrial. [...] Pode-se
dizer que a política industrial não é meramente uma política para a indústria, mas
uma política de estruturação, reestruturação, aprimoramento e desenvolvimento das
atividades econômicas e do processo de geração de riquezas. E se a indústria é o
fulcro da política, isto se deve à sua capacidade de irradiar efeitos sobre o sistema
econômico (SUZIGAN, FURTADO, 2006, p. 175).
De acordo com Kupfer (2003), “cabe à política industrial acelerar os processos de
transformação produtiva que as forças de mercado podem operar, mas o fazem com lentidão,
e disparar os processos que essas mesmas forças são incapazes de articular” (KUPFER, 2003,
p. 281). A complementariedade de determinados investimentos explicaria isso. Caso um
82
conjunto de investimentos de diferentes setores fossem implementados simultaneamente,
estes seriam rentáveis e viáveis (uma vez que gerariam tanto a demanda quanto a oferta de
insumos essenciais necessários a esta viabilização). Entretanto, cada investimento específico
não seria viável sem a efetivação dos outros. Ou seja, certos investimentos produtivos, sem o
auxílio de políticas específicas, poderiam demorar a acontecer ou, até mesmo, sequer
acontecer. A geração de empregos qualificados também nem sempre acontece de forma
espontânea, pois há um hiato de tempo entre o aumento da produtividade e inovação nas
empresas e a substituição de postos de trabalho não qualificados para aqueles qualificados.
Por isso, Kupfer (2003) sugere que a política industrial deve se preocupar mais com a
qualidade do que com a quantidade de empregos a serem gerados.
O mesmo autor, analisando a história brasileira nas últimas décadas, afirma também
que a agenda da política industrial deve incluir a internacionalização da “ponta” da indústria e
a modernização dos setores tradicionais em um tripé composto de política comercial, política
de competitividade industrial e política de regulação e atração do capital estrangeiro, sendo
esta última o alvo principal do presente estudo. As políticas também devem se preocupar em
articular instrumentos, normas e regulamentações, como o sistema de proteção,
financiamento, promoção de exportações, incentivos fiscais e outros, de forma coerente com
os objetivos e estratégias definidos (SUZIGAN, FURTADO, 2006).
Outro fator importante para o sucesso de uma política industrial é a coordenação entre
os atores envolvidos e interessados. Apesar de ser uma estratégia objeto de decisão política, é
necessário que haja uma coordenação entre governo, empresas e entidades do setor privado,
que pode assumir, inclusive, o formato de instituições específicas como órgãos colegiados,
instâncias consultivas, deliberativas e decisórias. Para Suzigan e Furtado (2006), até mesmo a
escolha das atividades que serão priorizadas na política deve ser fruto da deliberação entre
governo e empresas. Isto porque são as empresas que sabem, mais do que qualquer outro ator,
identificar as oportunidades, mas são elas também que, ao se defrontarem com incertezas
quanto aos retornos esperados, não se dispõem a correr riscos. É nesse momento que entra o
apoio do governo, amenizando os riscos e diluindo os esforços necessários para o avanço
tecnológico. Se, por um lado, as políticas verticais ajudam a atrair empresas estrangeiras de
determinados setores, as políticas horizontais serviriam para que, uma vez estando instaladas,
tais empresas consigam transbordar o seu conhecimento.
Canêdo-Pinheiro, Pessôa e Schymura (2006) ainda ressaltam que há outro conjunto de
problemas relacionado à implementação das políticas industriais, que são os problemas de
falhas de governo. Em que medida o governo é capaz de propor e implantar as políticas
83
industriais mais adequadas? Nesse sentido, Anne Krueger (1990) levanta duas definições para
falhas de governo, sendo a primeira resultado da falta de informação relevante necessária para
uma boa intervenção pública e a segunda gerada pela existência de objetivos outros que não
maximizar o bem-estar social por parte dos governantes. A questão levantada é que o governo
é composto por vários atores e as decisões governamentais são moldadas por pressões
políticas, que podem não levar às medidas mais adequadas para a economia de um local. O
governo possui falhas de comissão, quando realiza atividades econômicas não
tradicionalmente associadas ao setor público, e falhas de omissão, quando deixam de tomar
atitudes tendo em vista a existência de problemas. Além delas, o governo ainda está sujeito à
corrupção e ao favorecimento. Ainda, outros problemas, como dificuldades administrativas e
pessoal não qualificado, podem também prejudicar o andamento de políticas. A autora afirma
que o governo deve se concentrar em atividades nas quais possui vantagens comparativas,
como aquelas em larga escala e não orientadas para atividades que podem ser conduzidas pelo
mercado.
4.1.2 As políticas de atração de investimento
De qualquer forma, como afirmado por Canêdo-Pinheiro, Pessôa e Schymura (2006),
“pelos mais diversos motivos, praticamente todos os países do mundo fizeram algum tipo de
política setorial ou de incentivo à indústria” (p. 06). O fato é que governos de todo o mundo
competem pelos investimentos das multinacionais e, para Gonzalez-Eiras e Prado Jr. (2007), é
essencial entender quais fatores presentes em determinado país influenciam a tomada de
decisão das empresas e quais os determinantes presentes nos fluxos de investimento. A
identificação das melhores políticas de atração de investimentos na nova economia para
determinada região passou a ser alvo de estudos. No mundo inteiro, os exemplos dos Tigres
Asiáticos e do Vale do Silício foram largamente explorados como estudos de caso
(BARQUETTE, 2002).
Conforme apontado por Kostevc, Redek e Rojec (2011), políticas específicas para o
investimento externo direto são apenas um elemento do clima geral de investimentos de um
país ou região, mas não o mais importante. Por mais amigável que as políticas sejam ao
investidor estrangeiro, elas não conseguirão compensar um quadro econômico e político
inadequado para novos investimentos. Além disso, as empresas sempre levarão em
consideração sua estratégia internacional, suas demandas e expectativas, o que, geralmente,
está muito mais relacionado à estrutura geral do país ou região, do que a um determinado
84
benefício fiscal, por exemplo. Paradoxalmente, as políticas de promoção do IED se tornaram
algo essencial para a atração de multinacionais. Porém, isso não ocorre porque elas são, de
fato, necessárias ao investidor, mas sim porque, na decisão por uma ou outra região que
oferece estruturas, vantagens e características similares, o fiel da balança é a política de
promoção do IED, com seus benefícios adicionais às empresas. Esses benefícios acabaram,
portanto, se tornando a regra e já são esperados pelas multinacionais quando vão em busca de
um local para seus investimentos. As atividades mais comuns empenhadas pelos governos na
promoção do IED são os incentivos ao investimento, a construção da imagem, a busca direta
por IED e a provisão de certos serviços às empresas. Apesar dos três últimos serem
reconhecidamente importantes para a atração de investimento externo direto, é o primeiro
deles, os incentivos tributários, o centro da política de promoção e também o mais
controverso (KOSTEVC, REDEK, ROJEC, 2011).
Para os autores, deve-se evitar conceder benefícios quando as empresas solicitantes se
instalariam naquele local de qualquer forma, quando há dificuldade em compreender quais
seriam as externalidades positivas daquele investimento, quando os benefícios acarretarão
redução das receitas fiscais do governo ou quando aumentarão os gastos (especialmente
quando há danos para outros setores, como educação ou infraestrutura), entre outros. Além
disso, eles alertam que a competição entre os governos para atrair IED pode criar problemas
devido à tendência de excessiva concorrência que pode fazer com que os incentivos sejam
superiores aos benefícios trazidos pelo transbordamento (fenômeno conhecido como
“maldição do vencedor” em leilões – a empresa em questão promoveria um leilão entre os
governos locais para definir sua localização). Os governos devem estar atentos ao fato de que
os benefícios do IED não são automáticos ou imediatos. Conforme analisamos no capítulo
anterior, o spillover está associado à capacidade de absorção das externalidades que o país ou
região possui. Sendo assim, a política de oferecer incentivos para que as empresas
multinacionais invistam em determinado local deve ser acompanhada de políticas que
aumentem a capacidade absortiva das instituições e empresas locais (KOSTEVC, REDEK,
ROJEC, 2011).
Normalmente, há três principais categorias de incentivos concedidos pelos governos,
sendo eles os incentivos financeiros (como garantias e empréstimos), incentivos fiscais
(redução e negociação de impostos) e outros incentivos (que podem ser uma infraestrutura
subsidiada, preferências de mercado e outras concessões em termos de regulamentos
trabalhistas ou ambientais). Condomínios ou áreas industriais e parques tecnológicos (estes
mais recentemente) também são uma forma popular de incentivo ao investimento, já que
85
oferecem uma série de serviços, infraestrutura e facilidades de gerenciamento a potenciais
investidores. Os incentivos também podem servir tanto para atrair as empresas multinacionais
para determinado local, como também para incentivar as subsidiárias já instaladas a
empreender novos esforços, como atividade de P&D e transferência de tecnologia. A maioria
dos incentivos não costuma discriminar investidores estrangeiros de nacionais, mas,
geralmente, são direcionados para um dos dois (KOSTEVC, REDEK, ROJEC, 2011).
Especificamente para fomentar atividades tecnológicas das empresas, as políticas de incentivo
devem enfatizar menos os ganhos em termos de custos para as empresas e se preocupar mais
com os ativos locais especializados, como o desenvolvimento de uma indústria ou tecnologia
específica, que façam com que aquela empresa encontre naquele local as características em
termos de mão de obra ou ambiente inovador adequados ao seu investimento.
De acordo com Cassiolato (2004), a partir da segunda metade da década de 1980, os
mecanismos mais tradicionais de apoio, a saber, os incentivos tributários às empresas
investidoras, diminuíram e, no seu lugar, ascenderam novas medidas de política industrial, em
especial, aquelas de caráter regional e de apoio ao desenvolvimento tecnológico, assim como
os mecanismos de incentivo ao P&D com ênfase nos processos cooperativos. Analisando esse
processo de alteração de políticas entre os países da OCDE9, Cassiolato (2004) identifica
algumas tendências gerais, sendo elas a ampliação dos recursos públicos destinados ao
financiamento da inovação, a definição de setores prioritários para os investimentos públicos
em ciência e tecnologia, a reformulação de universidades e instituições de ensino e pesquisa,
para que a aplicação de recursos financeiros e humanos tenha maior flexibilidade e
autonomia, e apoio à criação de empresas inovadoras de base tecnológica juntamente com a
promoção das pequenas e microempresas e empreendedorismo acadêmico. Além disso,
percebeu-se também o aumento no número de programas que incentivam a cooperação entre
empresas, universidades, instituições de pesquisa e demais atores dos sistemas nacionais de
inovação.
No entanto, o que destaca as políticas de desenvolvimento industrial nos países da
OCDE é que a ênfase na inovação e na promoção da tecnologia não é apenas uma parte das
ações empreendidas pelos governos, mas sim a parte mais importante do programa político
desenvolvimentista, prioritário na agenda da política industrial. As ações também possuem
9 OCDE é a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico. A Organização atualmente possui 34
membros, que seguem políticas e diretrizes de democracia representativa e economia de livre mercado. A OCDE
atua para a promoção de políticas que melhorem as condições econômicas e sociais dos países. A maioria dos
membros possui altos níveis de desenvolvimento humano e social e também um alto nível de renda per capita
(OECD, 2016).
86
um caráter descentralizado, composto de uma rede de diferentes organismos para o
atendimento às empresas em todo o território em questão. Para Cassiolato (2004), essas são
tendências não só entre os países da OCDE, mas também em todo o mundo, assim como a
integração entre as políticas regionais, nacionais e supranacionais.
Considerando que os impactos positivos do IED intensivo em tecnologia, conforme
explicado no capítulo anterior, vão além da simples presença da empresa multinacional do
país de destino e encontram os principais resultados quando se trata dos transbordamentos
para toda a indústria, é necessário enfatizar também as políticas que favorecem esse spillover.
Queiroz e Carvalho (2005) ressaltam a estratégia chinesa de atração de investimento que,
além de buscar cada vez mais empresas intensivas em tecnologia e centros de P&D para o
país, também direciona esforços para a formação de recursos humanos qualificados. Canêdo-
Pinheiro, Pessôa e Schymura (2006) defendem que as políticas industriais relacionadas às
externalidades do investimento externo direto devem manter o foco em setores cujos insumos
sejam de difícil importação. O foco aqui seria promover a atração de empresas estrangeiras
que utilizem insumos difíceis de importar, o que faria com que as empresas locais pudessem
se tornar fornecedoras e, assim, aumentar a interação entre as empresas multinacionais e
locais e, consequentemente, o transbordamento oriundo desse contato. Os autores indicam
também que, para melhorar o aproveitamento dos spillovers, os governos deveriam intervir
para aumentar a intermediação financeira em âmbito doméstico e garantir que as
multinacionais tenham opções financeiras locais para manter ou ampliar seus investimentos.
Ainda, as políticas para promoção de investimento externo direto devem incluir a atenção à
educação e ao treinamento ou, por outro lado, enfatizar a atração de empresas naqueles
setores nos quais já exista mão de obra qualificada local. Assim, a capacidade absortiva local
permitiria e ampliaria os impactos positivos do IED. Por fim, os governos deveriam, em
detrimento das simples políticas de incentivo ao IED, trabalhar para eliminar barreiras que
impedem que as firmas domésticas construam relacionamentos com as multinacionais,
melhorando o acesso a insumos, crédito e tecnologia e, ainda, privilegiar a diminuição dos
entraves ao IED, ao invés de conceder subsídios (CANÊDO-PINHEIRO, PESSÔA,
SCHYMURA, 2006).
Além disso, os autores enfatizam que, especialmente para incentivar o spillover dos
setores intensivos em conhecimento e tecnologia, o governo deveria dar preferência a
políticas que consistem em subsídios fixos, como investimento em infraestrutura e reformas
legais, que poderiam facilitar a exploração das externalidades associadas à inovação. Ao
contrário de Suzigan e Furtado (2006), Canêdo-Pinheiro, Pessôa e Schymura (2006)
87
consideram que ao invés de incentivar novos setores detentores de capacidades tecnológicas
futuras, a intervenção governamental deveria ocorrer em setores que já estão desenvolvidos e
poderiam ser beneficiados pelas externalidades positivas da difusão do conhecimento. Para os
autores, seria mais produtivo dar suporte à pesquisa e desenvolvimento naqueles setores nos
quais o país já tenha vantagem comparativa. Eles questionam o argumento de que a política
industrial deva promover setores com maior sofisticação tecnológica, afinal não existe uma
causalidade inquestionável entre o desenvolvimento econômico dos países e o seu domínio
das tecnologias mais avançadas. Como exemplo, há países que são desenvolvidos e não
dominam as tecnologias de ponta, como Nova Zelândia e Itália e, por outro lado, há países
que dominam tais tecnologias e não são desenvolvidos, como a Rússia. Além do mais, a
diversificação econômica não significa dominar os setores tecnologicamente mais avançados.
Rugraff e Hansen (2011) citam ainda outras ações dos governos para promoção dos
transbordamentos e interações entre as multinacionais e as empresas locais. Uma delas é o
desenvolvimento das capacidades de fornecimento das empresas locais para as multinacionais
que, potencialmente, pode gerar a absorção de tecnologia pelas indústrias locais. Muitas
vezes, as multinacionais não conseguem comprar de fornecedores locais por não encontrarem
insumos e produtos que sejam tecnologicamente adequados para sua produção. Também
citam a promoção dos clusters ou arranjos produtivos como forma de incentivar o spillover,
visto que a aproximação que o cluster pode promover entre a multinacional e as empresas
locais aumenta as chances da interação ocorrer e, ainda, a própria multinacional pode se
beneficiar da especialização industrial, concentração de mão de obra qualificada e
proximidade geográfica que o cluster possui.
Diferentes tipos de distorções econômicas, no entanto, podem prejudicar o papel do
IED como transferidor de tecnologia. Borensztein, De Gregorio e Lee (1998) dão alguns
exemplos: quando há políticas de comércio protecionistas e o IED passa a ser a única forma
de acessar o mercado doméstico; ou quando os governos oferecem incentivos aos investidores
estrangeiros para estimular o fluxo de IED com o objetivo de aumentar as reservas de capital
externo ou para desenvolver algum setor produtivo considerado estratégico por algum ponto
de vista de política industrial. Nesses casos, as políticas podem resultar em um fluxo de IED
que não corresponde a uma maior eficiência ou produtividade, mas sim à busca simples de
oportunidades de lucro criadas por incentivos distorcidos. No Brasil, em especial, um dos
fortes problemas para a operacionalização de uma política de atração de investimentos
efetivas, de acordo com Egan (2015), é a falta de coordenação entre os órgãos envolvidos com
a promoção do IED.
88
Além das políticas discorridas até agora, de caráter amplo e profundo impacto, não só
na economia, mas também na estrutura legal, jurídica, trabalhista e educacional, há também
aquelas ações práticas, relacionadas a procedimentos burocráticos e operacionais que, para
Gregory e Oliveira (2005), podem compor uma agenda de trabalho de ações facilitadoras para
o investimento externo direto. Algumas delas são: i. a compilação de informações sobre
programas, políticas e instrumentos de apoio, que estejam, inclusive, traduzidas para outros
idiomas; ii. a flexibilização burocrática para vistos e licenças de trabalho para o empresário,
grupo de empresários ou gestores estrangeiros que estejam viabilizando novos investimentos
no país; iii. desenvolvimento de sistema único de identificação e registro de empresas,
abrangendo os níveis municipal, estadual e federal; iv. desenvolvimento de plataforma virtual
de identificação de terrenos e imóveis, bem como a facilitação dos trâmites de licenciamento
ambiental e urbano; v. ampliação do expediente de trabalho das aduanas, cobrança de
impostos por meio eletrônico e publicação de restrições e exigências sobre produtos
comercializados em sítio eletrônico.
Por fim, mas não menos importante, o papel dos bancos de desenvolvimento também é
crucial para uma política bem sucedida de atração de investimento. Se no início os bancos de
desenvolvimento serviam para a reconstrução dos países destruídos pelas duas grandes
guerras da primeira metade do século XX, com o tempo eles passaram a servir ao propósito de
auxiliar os países em desenvolvimento, com ênfase especial em seus processos de
industrialização por substituição de importação (como forma de alavancar seus respectivos
processos de desenvolvimento). A partir de década de 1970, outros objetivos foram incluídos
na política desses bancos, como o desenvolvimento social (e o combate à pobreza), a
promoção de exportações e o suporte a micro e pequenas empresas. O incentivo à inovação
também entrou nessa nova vertente de apoio dos bancos, graças ao seu importante papel no
crescimento econômico e nas inúmeras oportunidades de investimento que proporciona. No
entanto, o financiamento da inovação é intrinsecamente vinculado ao risco, visto que seus
resultados não são previsíveis e, portanto, os bancos, para apoiar atividades assim, precisam
elaborar alternativas financeiras específicas (RAPINI, ROCHA, 2014). O mesmo acontece
com o financiamento ao investimento externo. Como entrante no mercado, as empresas
estrangeiras raramente possuem as garantias necessárias para a consecução de um
financiamento nos moldes clássicos, o que faz com que esse seja outro desafio aos bancos
promotores do desenvolvimento. Esses bancos trabalham então em um contexto de falhas de
mercado para a provisão de crédito em segmentos que, apesar de importantes para o
crescimento econômico do país ou região, não são atendidos eficientemente pelo setor
89
privado. As alternativas recorrentemente utilizadas, nesses casos, são os empréstimos com
taxas de juros reduzidas e o capital de risco (RAPINI, ROCHA, 2014).
Considerando que a análise financeira dos bancos em geral é realizada sobre o
desempenho passado da empresa, com o objetivo de verificar se a empresa conseguirá arcar
com o pagamento dos juros e amortizações dos empréstimos, e considerando ainda que uma
nova empresa não possui esse histórico ou, se possui, ele dificilmente estará adequado às
exigências usuais dos bancos e que, provavelmente, essa empresa também não tem ativos
como garantias, o financiamento tradicional raramente será uma opção viável para empresas
entrantes no mercado. Por esse motivo, o capital de risco é necessário nessa situação. Ao
apostar na empresa, o investidor receberá seu lucro e dividendo como um acionista, mas não
há mais a necessidade de geração de caixa para pagar juros e amortizações dos empréstimos.
Como definido por Gorgulho (1997):
Capital de risco, tradução encontrada no Brasil para a expressão venture capital, é
[...] uma forma de financiamento que envolve a participação, através da aquisição de
ações ou de outros instrumentos financeiros sem contrapartidas no que tange a
garantias (equity ou quasi-equity), em empresas ou empreendimentos com alto
potencial de crescimento, com vistas à sua revenda e à realização de expressivos
ganhos de capital a médio e longo prazos. Em outras palavras, é uma modalidade de
financiamento que pressupõe a aceitação de um alto risco em troca da perspectiva de
um alto retorno no futuro (GORGULHO, 1997, p. 4).
Normalmente utilizado pelas empresas novas de base tecnológica, o capital de risco
pode ser um instrumento de financiamento para qualquer empresa que se enquadre na situação
acima descrita.
4.1.3 Agências de Promoção de Investimento
Além das políticas citadas na seção anterior, diversos países e entidades subnacionais
vêm criando, nos últimos anos, agências de promoção de investimentos com o objetivo de
atrair e facilitar o ingresso do IED e, por esse motivo, esse tipo especial de instituição será
tratado uma seção exclusiva nesse capítulo. Essas agências, geralmente, são concebidas para
serem uma “parada única” para os investidores, ou seja, elas serviriam como ponto de
referência para que as empresas não tenham que se submeter a diversos órgãos
governamentais diferentes com o intuito de obter todos os documentos, avais e licenças
necessários para investir e operar. As agências de promoção de investimentos fariam essa
90
conexão já que sua função é a articulação com os diversos departamentos públicos necessários
para a realização do investimento (GREGORY, OLIVEIRA, 2005).
As funções de uma agência de promoção de investimentos vão além da facilitação
burocrática do investimento. As principais ações são a construção da imagem externa, com a
criação da percepção do país como um local atrativo para investimentos; os serviços ao
investidor, relacionados à assistência à empresa por meio de análises sobre a viabilidade do
investimento, provisão de informações e facilitação em si, concentrando os serviços de outros
órgãos e secretarias na própria agência; a geração de investimentos, que trata da estratégia de
atração de empresas, com a identificação de setores potenciais, possíveis investidores e
monitoramento de oportunidades; e, por fim, a defesa e proposição de políticas, por meio do
apoio e coordenação de ações voltadas para melhorar o ambiente de negócios e influenciar as
decisões políticas e novas legislações a favor do IED.
O Banco Mundial possui um guia sobre a criação e operação de agências de promoção
de investimento, com o intuito de ajudar países, regiões ou cidades que queiram criar suas
próprias agências. O material, intitulado “Investment Generation Toolkit”, reúne diversas
orientações sobre os passos, estruturas adequadas e estratégias apropriadas para que uma
agência de promoção de investimentos possa trabalhar em todas as etapas acima mencionadas,
desde construção da imagem até a proposição de políticas públicas. O guia esclarece os
motivos pelos quais cada um desses serviços é importante e como lidar com cada um deles.
Especificamente quanto à construção de imagem, o Banco Mundial (2013) sugere que o país
ou região que pretende atrair IED deve tentar entender como a sua região é percebida pelos
investidores e como o governo gostaria que ela fosse vista. Geralmente há uma distância entre
a percepção geral e o que o governo quer apresentar. Uma região que é vista como
predominantemente agrícola e pretende atrair investimentos em eletrônica deve conseguir se
apresentar como capaz de atrair esse tipo de investimento. A agência deve, portanto, criar uma
proposta e elaborar ferramentas de divulgação, como fôlders, newsletter, vídeos e websites. A
agência deve também se comunicar bem com a imprensa e participar de eventos, seminários e
conferências para divulgar o potencial da região.
Na geração de investimentos ou, como apresentado pelo guia, no targeting, a agência
fará uso daquela imagem criada para, de fato, atrair empresas e investidores para a região. A
criação de uma base de dados de potenciais investidores, formada a partir de contatos
indicados por instituições, embaixadas e câmaras de comércio, ou até mesmo a partir da
participação em eventos, é essencial para a inteligência de mercado necessária para o trabalho
da agência. Com essa informação, a agência pode contatar os investidores por correio
91
eletrônico ou outros meios, agendar reuniões e promover visitas. Assim que a empresa decide
investir naquela região, a agência começa a prestar os serviços de facilitação, como
apresentação e visitas a terrenos para instalação da empresa, introdução dos investidores aos
parceiros, clientes e fornecedores locais, auxílio e agilização dos trâmites burocráticos e, até
mesmo, suporte na contratação de mão de obra, entre outros serviços possíveis (BANCO
MUNDIAL, 2013). Para o trabalho de defesa e proposição de políticas, ou policy advocacy, o
Banco Mundial sugere que as agências de promoção de investimento apoiem iniciativas para a
melhora da qualidade do ambiente de investimento local e participem de iniciativas como
pesquisas e estudos sobre o setor privado, forças-tarefas de solução de problemas setoriais e
proponham novas leis e políticas que favoreçam o clima de negócios (MORISSET,
ANDREWS-JOHNSON, 2004).
Para Nelson (2009), uma agência de promoção de investimentos, preocupada com as
necessidades do investidor, apropriadamente direcionada e sustentável ao longo do tempo
pode ser um fator decisivo para influenciar a escolha do local de investimento. Esse trabalho é
ainda mais relevante se levarmos em consideração que o desenvolvimento de estratégias de
promoção de investimento é algo que os governos podem controlar, ao contrário dos outros
fatores relevantes para o IED, como questões geográficas ou tamanho do mercado, que são
fatores dados. Especialmente para empresas dos setores não tradicionais, como pontuado por
Nelson (2009), a compreensão das necessidades e das preocupações dos investidores
estrangeiros é essencial. Devido às rápidas mudanças e natureza competitiva desses setores,
os executivos nessa indústria tecnológica precisam tomar decisões rápidas e, portanto,
responderão melhor àquelas agências que consigam se adaptar às suas demandas de maneira
flexível e igualmente rápida. A promoção de investimentos, em si, possui um conjunto de
atividades mais próximas do setor privado que do público, que engloba ações de marketing,
contínua interação com empresas, flexibilidade para responder rapidamente ao investidor,
ajustes a mudanças de condições de mercado e autonomia para gerar e executar estratégias de
promoção de investimento por um longo período de tempo. Tais atividades, de acordo com
Nelson (2009), não são tão bem executadas pelo setor público.
Por esse motivo, Nelson (2009) entende que uma agência de promoção de
investimentos com um bom nível de independência tecnocrática, isolada de interferência
política, que consiga desenvolver seus programas com base em critérios técnicos, ao invés de
políticos, terá mais êxito em atrair investimento externo direto em setores intensivos em
tecnologia ou, como categorizado por ele, em setores não tradicionais. Já Gregory e Oliveira
(2005) consideram que as agências de promoção de investimentos mais eficazes são aquelas
92
que se reportam diretamente aos níveis mais altos da hierarquia governamental e que incluem,
em seus conselhos de administração, representantes do setor privado, aliando o
comprometimento público e o privado à flexibilidade operacional e neutralidade necessárias
para a execução das atividades.
A independência tecnocrática da agência de promoção de investimentos pode ser
medida, por exemplo, pela dimensão em que o mérito é utilizado como critério de seleção de
funcionários com qualificações relevantes para o desempenho das funções, ao invés de
simples considerações políticas, ou pelo nível técnico da decisão, elaboração e avaliação dos
programas, com alvos e objetivos bem definidos, ao invés de exclusivamente orientados por
decisões políticas (NELSON, 2009). Tal independência interfere diretamente na capacidade
da agência em compreender as ações dos investidores estrangeiros, as tendências do mundo
dos negócios e os impactos positivos que determinada empresa pode trazer para seu país ou
região. Adquirir um profundo conhecimento sobre tendências e fluxos de IED e sobre como
interagir da melhor forma possível com potenciais investidores é essencial para agências de
promoção de investimento que queiram se destacar na atração de IED intensivo em
tecnologia. Os governos mais efetivos nesse trabalho são aqueles que conseguem se antecipar
e responder rapidamente a novas tendências no mundo dos negócios e a mudanças nas
demandas das empresas.
Naturalmente, quanto maior o conhecimento adquirido pela agência, maior será sua
capacidade de se relacionar e se comunicar com empresas estrangeiras, direcionando seus
esforços, de maneira mais eficiente, àqueles potenciais investidores que mais se ajustam ao
país ou região promovida. Nelson (2009) chama essa habilidade particular das agências de
“capacidade de aprendizado transnacional” (transnational learning capacity) e destaca
algumas características das agências com essa habilidade, tais como uma equipe de
funcionários internacionalizados (com educação ou vivência internacional, aptos a lidar com
investidores de diferentes países), uma prática proativa de pesquisa sobre tendências e
potenciais novos investidores (monitoramento de mídias, participação em eventos setoriais e
diálogo permanente com empresários) e uma rede internacional de parceiros e colaboradores
relacionados à promoção do IED (indivíduos, associações de empresas ou universidades
estrangeiros que podem ajudar a agência a entender demandas e tendências de determinados
setores).
Uma estratégia de promoção de investimentos efetiva é aquela i. que direciona seus
esforços para objetivos bem estipulados, ii. que é responsiva às necessidades e preocupações
dos investidores e iii. que é sustentável ao longo do tempo (NELSON, 2009). Uma estratégia
93
efetiva será um importante fator para o sucesso da atração de IED. Evidentemente, esse não é
o único fator responsável pelo resultado da política de atração de investimentos, pois, como
apresentado no capítulo anterior, há outros fatores envolvidos, tais como recursos humanos
qualificados, infraestrutura, entre outros. A primeira das características de uma estratégia
ideal, conforme afirmado por Nelson (2009), relaciona-se ao quanto a estratégia busca atrair
IED de setores não tradicionais que seriam os mais apropriados para aqueles atributos
particulares do país ou região, de forma que o investimento seja viável naquele local, como,
por exemplo, mão de obra com as habilidades necessárias, ou abundante em determinada área,
ou disponibilidade de insumos necessários e outros. É importante que as agências saibam
quais setores se adequam melhor ao ambiente de negócio e às ofertas de insumos e recursos
da sua região. O segundo fator se relaciona à sensibilidade da agência sobre assuntos
importantes para os investidores estrangeiros e sua capacidade de agir de forma adequada a
atendê-los. Por fim, a sustentabilidade da estratégia significa que, apesar de flexível às
demandas dos investidores, os esforços de promoção de investimento permanecerão mesmo
com a mudança de governo ou administração. Isso vai além dos recursos financeiros
necessários para a manutenção da agência e perpassa o apoio governamental necessário para a
manutenção da estratégia e a cooperação com os demais órgãos públicos necessários para a
execução do trabalho de facilitação (NELSON, 2009).
4.2 Panorama atual do apoio e políticas de incentivo
A tendência internacional, conforme visto, mostra que têm sido estabelecidas políticas
específicas visando a geração e difusão de tecnologias-chave, em setores novos e em
tradicionais, através de conjuntos de diferentes agentes e explorando e expandindo as
especificidades associadas ao caráter local a elas associado. Longe de significar um mundo
integrado e sem fronteiras, a chamada globalização necessita do atendimento de
especificidades locais e regionais. A importância de políticas industriais e tecnológicas para
acelerar o uso eficiente das tecnologias de informação e comunicações deve, dessa maneira,
se constituir em prioridade fundamental. Sem elas a participação das economias em
desenvolvimento no atual processo de internacionalização continuará sendo passiva e
dependente (CASSIOLATO, 2004).
A América Latina, “em geral, mostrou uma atitude passiva em termos de IED, sem
tirar vantagem das possibilidades de adotar uma estratégia baseada na atração de
investimentos destinados a cobrir objetivos específicos do desenvolvimento nacional [...]”
94
(KOSACOFF, LÓPEZ, PEDRAZZOLI, 2008). As políticas voltadas para o incentivo e
promoção da ciência e tecnologia foram inicialmente marginalizadas e, só em meados da
década de 1990, algumas ferramentas de incentivo foram colocadas em prática em vários
países da região. No Brasil não foi diferente. Os programas e leis para essa finalidade foram
surgindo aos poucos, já na segunda metade dessa década.
4.2.1 Brasil
A partir do início da década de 1990, quando o Brasil passou pelo processo de abertura
comercial, a crescente exposição ao ambiente competitivo internacional pela qual as empresas
brasileiras passaram não foi acompanhada de uma política industrial e tecnológica que
estimulasse a competitividade internacional das empresas nacionais. O país continuou
especializado em produtos primários semielaborados e a pauta exportadora do país
apresentava (e ainda apresenta) escassa participação de produtos de alta e média intensidade
tecnológica. Como já apresentado no capítulo anterior, nesse momento, em que a
competitividade industrial depende mais das bases construídas de vantagens comparativas, ou
seja, de recursos ligados ao conhecimento e à capacitação, é importante que estruturas
institucionais “facilitem e promovam a geração, internalização e difusão de inovações
tecnológicas e institucionais” (Cassiolato, 2004, p. 322). Mas, no caso brasileiro, o que pode
ser verificado em termos de políticas industriais alinhadas às novas demandas de
desenvolvimento econômico e tecnológico ainda está longe de avançar para além dos
incentivos fiscais que, para o autor, são inoperantes:
O quadro brasileiro, por sua vez, associa uma situação de reduzidos esforços
inovativos, com baixos níveis de gastos privados em P&D e falta de cooperação
entre as instituições de pesquisa e o setor produtivo, numa situação em que a
estabilização da economia impede medidas como os necessários aumentos de gastos
públicos em ciência e tecnologia. Assim, a superação da atual fragilidade
tecnológica nacional requer reverter a tendência de retração das atividades de
inovação ao nível do sistema e induzir uma mudança fundamental nas estratégias
industriais, buscando o aprendizado e a capacitação para inovação de forma
persistente e cumulativa (CASSIOLATO, 2004, p. 322).
Todas as políticas industriais federais recentes abordam a inovação e a atração de
investimentos como temas cruciais na condução do desenvolvimento econômico do Brasil. A
Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE), anunciada em 2003, foi
lançada com o objetivo de fortalecer a base industrial brasileira por meio da melhoria da
capacidade inovadora das empresas. A PITCE atuou em eixos horizontais, com a promoção
95
da inovação e desenvolvimento tecnológico, incentivo às exportações, à modernização
industrial, entre outros; em setores estratégicos selecionados: softwares, semicondutores, bens
de capital, fármacos e medicamentos; e em atividades consideradas portadoras de futuro:
biotecnologia, nanotecnologia e energias renováveis. Instituída em 2008, a Política de
Desenvolvimento Produtivo (PDP) objetivava fortalecer a economia do país e sustentar o
crescimento. Para isso, a PDP contou com quatro grandes metas, sendo elas acelerar o
investimento fixo, estimular a inovação, ampliar a inserção internacional do Brasil e aumentar
o número de micro e pequenas empresas exportadoras. A última das políticas, elaborada para
permear o período de 2011 a 2014, foi o Plano Brasil Maior, que também enfatizava o
estímulo à inovação e à produção nacional como instrumentos para desenvolver a
competitividade da indústria brasileira nacional e internacionalmente. O Plano é a integração
de iniciativa de vários ministérios e órgãos do governo federal e preza também pelo diálogo
com o setor produtivo. As ações se dividem em sistêmicas e setoriais. Enquanto as sistêmicas
são voltadas para a eliminação de gargalos e aumento da eficiência produtiva, as setoriais
buscam estabelecer programas e projetos relacionados aos desafios e oportunidades dos
principais setores produtivos. Entre as medidas previstas, destacam-se a desoneração dos
investimentos e exportações, o aumento dos recursos para inovação e a criação de regimes
especiais para agregação de valor e de tecnologia nas cadeias produtivas (ABDI, 2015).
Apesar de possuir uma série de políticas para atrair IED, incentivar a inovação nas
multinacionais e, até mesmo, promover as exportações, o Brasil, para Egan (2015) está
ficando atrasado em comparação a outros países, muito devido a sua difícil estrutura
burocrática. Durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, a agência de promoção de
investimentos Investe Brasil foi criada, em dezembro de 2001, por meio de uma parceria entre
o setor público e privado. De acordo com Gregory e Oliveira (2005), a Investe Brasil foi
estabelecida para reforçar as possibilidades brasileiras de disputa por IED, ou, nas suas
palavras:
A Agência, uma parceria público-privada, foi fruto de uma decisão de órgãos
públicos e privados de oferecer ao país estrutura voltada exclusivamente para a
atração e promoção de investimentos, partindo do conceito de “parada única”, onde
o investidor pudesse encontrar o apoio necessário para criar as condições de
implantação de seu projeto, e que tinha por objetivo promover a imagem, o
ambiente, as oportunidades de negócio do País no exterior, além de propor medidas
para facilitar o ingresso dos investimentos estrangeiros (GREGORY, OLIVEIRA,
2005, p. 40).
96
Os recursos para manutenção da agência eram igualmente oriundos da iniciativa
privada e do governo federal. No setor público, eram mantenedores os Ministérios do
Planejamento; Relações Exteriores; Fazenda; Integração Nacional; Desenvolvimento,
Indústria e Comércio Exterior; Minas e Energia; Transportes; Comunicações; Agricultura,
Pecuária e Abastecimento; e Trabalho e Emprego. Além dos (impressionantes) onze
ministérios, também mantinham a agência, do lado privado, a Confederação Nacional da
Indústria; do Transporte; da Agricultura e Pecuária; Comércio; além das Associações
Brasileira de Infraestrutura e Indústria de Base; de Engenharia Industrial; de Máquinas e
Equipamentos; da Indústria Elétrica e Eletrônica; e vários outros sindicatos, associações e
bolsas de valores. O Conselho de Administração era composto por representantes indicados
por essas instituições. A união de tantas instituições na manutenção da Investe Brasil era uma
tentativa de articular todos os órgãos federais que se sobrepõem nas atividades de promoção
do IED por meio de redes que pretendiam conectar os diversos atores do nível federal, as
diversas instituições regionais e os potenciais investidores (GREGORY, OLIVEIRA, 2005).
Egan (2015) considera que, apesar de inovador, o arranjo acabou sofrendo com
problemas de coordenação. A diretoria da Investe Brasil passou a maior parte do seu primeiro
ano de existência tentando gerenciar as várias agências de promoção de investimentos
subnacionais brasileiras e organizá-las em rede. Os problemas de coordenação também
ocorreram em nível federal, já que era necessário um grande esforço para trabalhar com todas
as agências dos diferentes ministérios envolvidos que possuíam, de alguma maneira, políticas
e ações de promoção de investimento. Egan (2015) também aponta a alta rotatividade de
funcionários como um fator complicador para a atuação da Investe Brasil. Os funcionários
revezavam entre órgãos públicos dos níveis federais e estaduais com muita frequência e os
cargos raramente se preservavam com o mesmo funcionário por muitos anos, o que
dificultava o desenvolvimento de objetivos de longo prazo e o fortalecimento da cultura
organizacional. Egan (2015) ressalta, no entanto, que essa não era uma característica
exclusiva da Investe Brasil, mas sim que é uma constante nos órgãos públicos brasileiros. Em
2004, o Conselho de Administração recomendou o encerramento das atividades da Investe
Brasil devido à ausência de interesse do setor público em manter as atividades do órgão
(GREGORY, OLIVEIRA, 2005).
Além da iniciativa da agência Investe Brasil, vários outros órgãos da administração
federal também possuem políticas e ações para promover investimentos. O Ministério das
Relações Exteriores (MRE), por exemplo, desenvolveu a plataforma “Brazil Trade Net”, um
website que divulgava informações sobre comércio exterior e captação de investimentos e que
97
possuía ampla base de dados sobre os estados brasileiros, sobre a economia do país, além de
informações setoriais. A plataforma estava alinhada ao Sipri (Sistema de Promoção de
Investimentos e Transferência de Tecnologia para Empresas), uma rede de operadores
nacionais e estrangeiros que buscam atrair IED para o Brasil e incentivar parcerias entre
empresas brasileiras e estrangeiras com o objetivo de facilitar a transferência de tecnologia.
As instituições de suporte no exterior são os Setores de Promoção Comercial (Secom) das
Embaixadas e Consulados Gerais brasileiros em diferentes países.
O Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC) também
possui suas iniciativas próprias. A Rede Nacional de Informações sobre o Investimento
(Renai), criada em 2003, disponibiliza informações para suporte aos investimentos produtivos
no Brasil, como notícias, sinais de investimentos e dados econômicos. A rede é mantida pelo
MDIC com o apoio de parceiros estaduais e entidades de classe empresariais. As informações
são amplamente divulgadas tanto para potenciais investidores, como para agências de
promoção de investimentos subnacionais, órgãos de pesquisa e agências internacionais. Há
um website institucional com informações diversas, como incentivos, oportunidades de
investimento e dados sobre estados e regiões, mas, além disso, a rede envia periodicamente
para os parceiros dados e anúncios de investimentos e ainda indica oportunidades de captação
de IED para que estados e regiões possam trabalhar na atração das empresas multinacionais
(GREGORY, OLIVEIRA, 2005).
Em termos de informação ao investidor, o portal Guia de Comércio Exterior e
Investimento – “Invest & Export Brasil” substituiu o “Brazil Trade Net”. O website de caráter
informativo é resultado de um esforço conjunto dos Ministérios das Relações Exteriores
(MRE), do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC) e da Agricultura,
Pecuária e Abastecimento (Mapa), iniciado em 2012. O portal, de acordo com sua própria
descrição, “pretende ser uma ação governamental eficiente e coordenada de divulgação das
oportunidades de negócios e investimentos no Brasil e no exterior, diante do aumento da
importância da promoção comercial e da atração de investimentos para o dinamismo da
economia nacional” (INVEST & EXPORT BRASIL, 2015). A plataforma fornece
informações sobre oportunidades de negócios e investimentos no Brasil e apresenta os
serviços e produtos dos órgãos brasileiros dedicados ao tema. Ao final, o objetivo é fazer com
que o investidor tenha acesso fácil a informações, esclareça dúvidas e compreenda os serviços
que facilitam as atividades de exportação, importação e investimento. As oportunidades de
investimento apresentadas se resumem aos programas de incentivo à infraestrutura, como o
Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), o Programa de Investimento em Logística
98
(PIL) e as demais parcerias público-privadas em aberto no país. Infelizmente, o website
apresenta problemas de direcionamento de links externos e aborda pouco as oportunidades
para investimento externo direto intensivo em tecnologia, em detrimento daqueles voltados
para a construção de infraestrutura. A criação desse website, no entanto, não unificou ou
substituiu as ações individuais dos ministérios, que continuam operando suas próprias
iniciativas.
Em 2004 foram criadas a Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI) e
o Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial (CNDI). A ABDI objetiva promover a
execução da política industrial de acordo com as políticas nacionais de ciência, tecnologia,
inovação e comércio exterior. A ABDI presta apoio técnico aos órgãos de articulação e
gerenciamento da política industrial, por meio da elaboração de estudos e agendas setoriais
para promover melhorias no ambiente institucional, regulatório e de inovação no Brasil. A
Agência se coloca como a instância de promoção, monitoramento e avaliação do Plano Brasil
Maior, congregando o setor público e privado em torno de projetos estratégicos (ABDI,
2015). O CNDI, por sua vez, é um órgão colegiado, composto por membros da sociedade
civil, ministros de Estado e pelo presidente do BNDES. O trabalho do Conselho é propor ao
Presidente da República políticas e medidas para a promoção do desenvolvimento econômico
do país (MDIC, 2015).
Também trabalha ativamente na atração de IED a Apex-Brasil (Agência Brasileira de
Promoção de Exportações e Investimentos). A Apex-Brasil foi criada em 2003 com a missão
de promover as exportações e internacionalização de empresas brasileiras. Após o fim da
Investe Brasil, a agência também passou a assumir a tarefa de atrair investimentos externos
diretos para o país. Atualmente, a agência “atua para promover os produtos e serviços
brasileiros no exterior e atrair investimentos estrangeiros para setores estratégicos da
economia brasileira” (APEX-BRASIL, 2015). O conselho deliberativo da Apex-Brasil é
composto pelo MDIC, MRE, Mapa, Secretaria da Micro e Pequena Empresa (SMPE), Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), Confederação Nacional da
Indústria (CNI), Confederação Nacional da Agricultura e Pecuária do Brasil (CNA),
Associação de Comércio Exterior do Brasil (AEB), Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e
Pequenas Empresas (Sebrae) e Câmara de Comércio Exterior (Camex).
As atividades da agência vão desde a organização de missões prospectivas no exterior,
apoio às empresas brasileiras em feiras internacionais até visitas de compradores estrangeiros
para conhecer a estrutura produtiva brasileira. Os serviços oferecidos pela Apex-Brasil às
empresas são: “Inteligência de mercado”, com a elaboração e divulgação de estudos e análises
99
sobre oportunidades de negócios internacionais; “Qualificação Empresarial”, por meio de
capacitação e consultoria oferecidas às empresas com o objetivo de prepará-las para o
mercado internacional; “Estratégia para Internacionalização”, com orientação às empresas na
definição da melhor estratégia para inserção internacional; “Promoção de Negócios e
Imagem”, que são ações que objetivam melhorar a percepção estrangeira sobre o ambiente de
negócios no Brasil e facilitar o contato das empresas brasileiras com parceiros estrangeiros; e,
por fim, “Atração de Investimento”, que consiste em promover e facilitar a atração de IED
para o Brasil e, ainda, apoiar a transferência de tecnologia para as empresas brasileiras. O
trabalho busca influenciar a decisão de investimento por meio de fornecimento de
informações, serviço de site location (ou escolha do terreno) e aftercare10
. Especialmente para
as ações de atração de investimento, a Apex-Brasil prioriza alguns setores para atração
proativa de novas plantas produtivas ou ampliação das que já estão instaladas no Brasil, sendo
eles Petróleo e Gás, Energias Renováveis, Pesquisa e Desenvolvimento, Automotivo,
Aeroespacial e Defesa e Semicondutores (APEX-BRASIL, 2015).
Uma das iniciativas da agência especialmente interessante é o programa "Innovate in
Brazil”, que busca atrair centros de P&D para o país. Uma plataforma virtual foi criada para
apresentar o potencial brasileiro em termos de inovação, enfatizando a infraestrutura
tecnológica, os programas governamentais de apoio à inovação e apresentando as empresas
que já possuem centros de P&D no país. Os incentivos fiscais enfatizados no website do
programa Innovate in Brazil (2015) são a Lei da Informática (8.248/1991, 10.176/2001 e
11.077/2004), que garante a redução de 80 a 100% do Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI) para empresas que desenvolvem ou produzem computadores e serviços
e bens de automação no Brasil e que invistam, no mínimo, 5% do seu faturamento bruto em
P&D; e a Lei da Inovação (10.973/2004), que incentiva a cooperação entre empresas e
institutos de pesquisa no país e provê apoio financeiro, tecnológico e intelectual às empresas
que investem em pesquisa e desenvolvimento. Apresentam-se ainda os fundos de
investimento para empresas inovadoras do BNDES (BNDES Funtec) e da Financiadora de
Estudos e Projetos (Finep Tecnova) e as linhas de financiamento das mesmas instituições, o
Inovacred, da Finep, e o BNDES PSI Inovação. Quanto aos recursos humanos, o website
apresenta os programas “Ciências sem fronteiras”, programa de bolsas do governo federal
10
Aftercare é o conjunto de atividades que ocorrem após os serviços de facilitação de estabelecimento da
empresa, com o objetivo de reter o investimento no local, encorajar expansões e ampliações e alcançar o maior
impacto econômico local possível. São atividades que visam atender as demandas futuras da empresa e os efeitos
positivos futuros daquele investimento no país ou região. O aftercare é geralmente desempenhado pelas agências
de promoção de investimento, que disponibiliza uma equipe e estrutura de serviços de apoio para acompanhar a
empresa no seu desenvolvimento (UNCTAD, 2007).
100
para mobilidade acadêmica de estudantes universitários brasileiros para outros países, o
Programa de Formação de Recursos Humanos em Áreas Estratégicas (RHAE), que incentiva
a presença de pesquisadores nas empresas, e o Programa Inova Talentos, do Instituto Euvaldo
Lodi (IEL) da CNI, que seleciona mão de obra qualificada para empresas demandantes.
De acordo com Egan (2015), apesar de possuir um departamento interno
exclusivamente dedicado à atração de investimentos, a Apex-Brasil dá maior ênfase aos seus
serviços de promoção das exportações. Para o autor, a agência não tem um foco nessa área da
promoção do IED como é comumente verificado em agências de outros países.
Além da Lei da Inovação e da Lei da Informática, outra legislação favorável à atração
de investimento externo direto é a Lei do Bem (11.196/2005), que acrescentou uma série de
concretos incentivos tributários aos parâmetros gerais da Lei da Inovação, com ênfase
especial no setor de tecnologias da informação. Os incentivos vão desde a dedução de
impostos sobre produtos industriais utilizados para P&D e a amortização dos bens intangíveis
usados para inovação até a compensação parcial do estado dos pesquisadores qualificados
empregados pelas empresas. De acordo com Egan (2015), a Lei do Bem vem sendo cada vez
mais utilizada pelas empresas. Enquanto em 2006 130 empresas fizeram uso dos incentivos
concedidos pela lei, em 2007, um ano depois, esse número já era de 321 empresas. Tanto a
Lei do Bem quanto a Lei da Informática encorajaram o estabelecimento de centros de P&D de
empresas multinacionais no Brasil, como a Ericsson, em Indaiatuba (São Paulo), e a Siemens
e a Nokia, em Manaus (Amazonas) (EGAN, 2015).
Para Egan (2015), uma das principais barreiras para a implementação de uma política
ativa de promoção de investimentos no Brasil é o número de agências e órgãos dedicados à
promoção de investimentos e a falta de coordenação entre eles. Há um alto número de
agências, ministérios, secretarias e instituições regionais e estaduais, públicas e privadas, que
lidam com o tema e possuem ações e programas com o mesmo objetivo de atrair IED para o
Brasil e suas regiões. Uma divisão clara de tarefas deveria ser estabelecida no intuito de não
duplicar esforços e maximizar a eficiência das ações. Além disso, o autor adverte que as
instituições brasileiras costumam ser muito dependentes do apoio das administrações às quais
são vinculadas. Assim quando a administração (seja ela federal, estadual ou municipal) muda,
as agências, órgãos e departamentos criados são abandonados ou encerrados. Além disso, há
uma tendência a adicionar novas instituições para o desenvolvimento daquelas agendas que se
pretende trabalhar, ao invés de reformar aquelas instituições já existentes. O Brasil não possui
uma estratégia sistemática e unificada de promoção de investimentos, o que poderia ser
extremamente importante para a atração de IED para o país (EGAN, 2015). Gregory e
101
Oliveira (2005) concordam com essa conclusão e afirmam que a superposição de órgãos
federais que atuam simultaneamente na promoção do IED é uma grande dificuldade para a
execução da política. É necessário coordenar também as iniciativas de âmbito federal com
aquelas regionais e estaduais.
4.2.2 Minas Gerais
Prospectar, atrair, apoiar e assistir as empresas que desejam instalar novos
empreendimentos em Minas Gerais é a missão do Instituto de Desenvolvimento Integrado
(Indi), a agência de promoção de investimento do estado. O Indi, criado em 1968 pela
Companhia Energética de Minas Gerais (Cemig) e pelo Banco de Desenvolvimento de Minas
Gerais (BDMG), vem trabalhando na facilitação dos investimentos em Minas como forma de
contribuir para o desenvolvimento econômico do estado, possibilitando às empresas o diálogo
com as instâncias públicas estaduais.
Como parte do sistema operacional de desenvolvimento econômico do estado, junto
com a Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico (Sede), a Cemig, o BDMG, a
Companhia de Desenvolvimento Econômico de Minas Gerais (Codemig), entre outros órgãos
estaduais (INDI, 2013c), o Indi segue as diretrizes do estado para o direcionamento das suas
ações. A ênfase atual está nos setores referentes à nova economia.
O Plano de Diretrizes e Metas (PDM) do Instituto é o documento formulado
anualmente para embasar as ações a serem desenvolvidas, com o objetivo de nortear os
trabalhos do Indi em consonância com as diretrizes definidas pela sua Diretoria Executiva.
Entre os projetos planejados para o ano de 2013, estava a atração de empresas da nova
economia, com o objetivo de inserir Minas Gerais neste novo cenário econômico. Mais
especificamente, as áreas de ciências da vida, tecnologias da informação e comunicação
(TICs) e economia de baixo carbono são enfatizadas como prioritárias para o
desenvolvimento econômico do estado (INDI, 2012c). Para 2014, o Instituto planejou
consolidar campanhas de atração de investimento, para inserir o estado de Minas Gerais entre
as alternativas locacionais para os investimentos da nova economia (INDI, 2013c), e para
2015, as metas se relacionavam à atração de empresas intensivas em tecnologia dos setores de
energias renováveis e alimentos. O PDM 2015 ressalta, inclusive, a perda da importância
relativa dos setores tradicionais na economia do estado, como o minério de ferro e o café
(INDI, 2014a), e repete as intenções dos anos anteriores quanto à busca por mais empresas
tecnológicas.
102
Com direcionamento semelhante, o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado
(PMDI) 2011-2030, que orienta as ações das instituições do governo estadual para os
próximos anos, cita nove principais tendências relevantes para o futuro do estado, como “a
consolidação do conhecimento como principal motor da economia”, “a inserção do Brasil na
economia mundial e maior visibilidade internacional” e a “emergência de atividades de
densidade técnico-científicas e articuladas com a Economia do Conhecimento”. Além disso,
dentre os desafios para as próximas duas décadas mencionados pelo PMDI, está o
desenvolvimento e a diversificação da economia mineira, com ênfase no estímulo à inovação,
“inserindo Minas mais fortemente na economia do conhecimento” (MINAS GERAIS, 2011,
p.38). E, ainda, como indicação clara no PMDI de estratégia prioritária a ser seguida na Rede
de Ciência, Tecnologia e Inovação, o plano recomenda impulsionar o desenvolvimento de
setores portadores de futuro e a capacidade de absorção e geração de inovações por parte das
empresas mineiras. O atual PMDI, 2016-2027, demonstra a preocupação da administração
estadual atual com a acentuação da especialização da economia mineira em atividades
tradicionais, representada pela ampliação do peso relativo das atividades extrativas minerais
no valor da transformação industrial do estado. Sendo assim, o documento enfatiza que os
esforços de recuperação da atração e indução de investimentos em Minas Gerais devem ser
direcionados à redução das desigualdades econômicas e sociais entre as regiões do estado e
com a “diversificação e expansão produtiva em direção a setores industriais e de serviços que
possuam maior intensidade tecnológica” (MINAS GERAIS, 2016, p. 15).
Em Minas Gerais, o Indi, sendo um dos responsáveis pelas ações de atração do IED,
atua não só na recepção, acompanhamento e prospecção das empresas, como também na
preparação do estado para atrair cada vez mais investimentos. Os serviços prestados ao
empreendedor são o auxílio na negociação de impostos e de linhas de financiamento,
avaliação de projetos de infraestrutura e fornecimento de recursos como água, eletricidade,
gás, entre outros, apoio na busca por terrenos para instalação da empresa e negociação destes
com prefeituras, orientação quanto à obtenção de licenças ambientais e a policy advocacy
junto aos demais integrantes do sistema de desenvolvimento econômico do estado (INDI,
2013c).
Além do Indi, também desempenham papel crucial na atração de investimentos diretos
para o estado de Minas Gerais o BDMG e a Codemig. Enquanto o BDMG oferece
financiamento para as empresas, a Codemig se encarrega de fornecer infraestrutura adequada
para novos investimentos produtivos no estado. De acordo com Diniz (1978), essas três
103
instituições (BDMG, Codemig e Indi) desempenhavam juntas um papel crucial no
desenvolvimento e atração de investimentos para o estado na década de 1970:
O Indi e a CDI11
eram experiências novas no Brasil e por isso haviam se antecipado
aos demais estados e ao próprio Governo Federal na criação de instituição desta
natureza. Estava, pois, amadurecido o arranjo institucional de apoio à
industrialização, sustentado no tripé BDMG – INDI – CDI. Estes órgãos facilitavam
o acesso e eliminavam os labirintos da burocracia pública e, por outro lado, pelo seu
caráter de autonomia administrativa e financeira, tinham facilidades de rapidez e
eficiência nas suas ações, inclusive na arregimentação e contratação de pessoal.
Estes aspectos viriam jogar papel relevante como mecanismos de apoio e promoção
aos novos empreendimentos industriais mineiros, especialmente ao capital
estrangeiro (DINIZ, 1978, p. 147).
As três instituições, criadas na década de 1960, funcionavam de forma complementar.
O Indi elaborava os estudos setoriais e promovia o estado de Minas Gerais no exterior e no
restante do país, o BDMG oferecia financiamento e, em certos casos, participação acionária, e
a CDI preparava os distritos industriais e fornecia infraestrutura básica às empresas. Se nos
anos 1970 era assim, pode-se afirmar que as principais funções não se alteraram muito nas
últimas décadas. Diniz (1978) destaca, no entanto, a importância do papel desempenhado pelo
Indi na atração de empresas para o estado. Nas palavras dele:
O papel desempenhado pelo Indi, principalmente no exterior, em termos de
divulgação, teve uma repercussão surpreendente. A demonstração das condições
efetivas do Estado e das facilidades oferecidas contribuiu de forma decisiva para que
muitas empresas internacionais decidissem estudar a viabilidade locacional em
Minas. Tomado o primeiro contato, diante de condições objetivas e tendo como forte
alavanca o sistema de incentivos fiscais, estas empresas decidiram instalar-se em
Minas Gerais (DINIZ, 1978, p. 175).
Especificamente quanto ao mecanismo de incentivos fiscais, podemos destacar que ele
foi considerado por Diniz (1978) uma das maiores alavancas para a expansão industrial
mineira. A lei 5.261, de 19 de setembro de 1969, criou o Gabinete de Incentivos Fiscais (GIF)
e concedeu 32% de isenção do Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICM)12
correspondente ao estado, até o limite do investimento, para aquelas indústrias que se
instalassem ou se expandissem em Minas Gerais em pelo menos 40% do volume físico médio
dos últimos doze meses. O GIF trabalhava em conjunto com o BDMG, o que fazia com que
muitos projetos recebessem simultaneamente o financiamento e os incentivos fiscais. O Indi,
por sua vez, utilizava desse mecanismo e facilitação burocrática para sua política de
11
A Companhia de Distritos Industriais (CDI) foi incorporada à Codemig em 2003. 12
O ICM é o atual ICMS. Os serviços (S) foram incluídos a partir da constituição federal de 1988 (SEFAZ
BAHIA, 2013).
104
promoção industrial (DINIZ, 1978). No entanto, também de acordo com Diniz (1978), os
incentivos fiscais apresentavam problemas desde que foram entendidos como uma premiação
do governo às empresas que investiam no estado e não como um estímulo aos investimentos.
Muitas empresas solicitavam os incentivos mesmo quando já estavam em expansão ou
quando sequer necessitavam daquele apoio. De qualquer forma, entre 1970 e 1974, Minas
Gerais foi o estado que mais recebeu investimentos diretos no Brasil.
Com o tempo, outros estados passaram a conceder incentivos e elaborar seus próprios
mecanismos de benefícios tributários, o que levou o estado de Minas Gerais a, em 1975,
conceder benefícios ou incentivos fiscais aos contribuintes mineiros sempre que outro estado
utilizasse de tal mecanismo que, de alguma forma, pudesse prejudicar a economia mineira
(art. 225, lei 6.763/1975). Ou seja, sempre que outra unidade da federação oferecer algum
benefício fiscal a alguma empresa, o estado de Minas Gerais está autorizado a adotar as
medidas necessárias para assegurar a proteção da sua economia. O Regime Especial de
Tributação (RET) foi então estabelecido como o processo por meio do qual a Secretaria de
Estado de Fazenda (SEF) concede tratamento especial ao contribuinte que opera ou pretende
operar no estado, de acordo com as peculiaridades e circunstâncias do seu investimento. O
Indi tornou-se a agência oficial de encaminhamento do pleito da empresa à SEF, enviando um
plano de negócios em que se detalham os investimentos previstos. Considerando os
compromissos de investimento previstos pela empresa, a SEF garante benefícios tributários
por meio da assinatura do Protocolo de Intenções. O RET pode oferecer diferimento e
suspensão da incidência de imposto, crédito presumido, transferência de créditos acumulados,
facilidades no cumprimento de obrigações tributárias acessórias, prazos especiais para
pagamento do imposto e redução da base de cálculo (PAIXÃO, 2015).
Após a Constituição de 1988, no entanto, as tentativas dos estados brasileiros de atrair
para seus territórios novos investimentos por meio dos incentivos fiscais se acirraram.
Conforme explicado por Dulci (2002), a descentralização política e institucional, com o
deslocamento do poder em favor dos estados e municípios, apesar de democrática, foi
anômala quanto ao quadro tributário, ao atribuir a cada estado autonomia para fixar as
alíquotas do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS). Cada estado estava
livre, portanto, para disputar oportunidades e meios de desenvolvimento, de forma
individualizada. Agrega-se a essa situação a abertura da economia brasileira na década de
1990, o que atraiu um fluxo crescente de capitais internacionais dispostos a investir no país.
Tem-se aí a conjunção de fatores que deu origem à chamada “guerra fiscal”, expressão
utilizada para intitular o “jogo de ações e reações travado entre governos estaduais (e
105
adicionalmente entre governos municipais) com o intuito de atrair investimentos privados ou
de retê-los em seus territórios” (DULCI, 2002, p. 95). A competição de incentivos entre os
estados tenta atrair para locais não tão desejáveis (sob a ótica do mercado) aquelas empresas
que aceitam cobrir seus custos de alocação por meio de vantagens financeiras. Ou seja, a
guerra fiscal é fomentada pela internacionalização, mas tem sua origem nas desigualdades
regionais brasileiras. No entanto, essa situação como um todo é prejudicial, tanto em termos
das tensões políticas entre os estados, quanto em impactos negativos das renúncias fiscais
praticadas, corroendo as finanças públicas e comprometendo receitas futuras dos estados
(DULCI, 2002). O órgão encarregado da coordenação das relações fiscais interestaduais é o
Confaz (Conselho de Política Fazendária) que, para Dulci (2002), está esvaziado e impotente
diante da escalada da guerra fiscal na década de 1990. Conforme explicação de Nascimento
(2008), a concessão de alguns benefícios tributários ligados ao ICMS, particularmente a
isenção de tributos, deve ser aprovada pelo Confaz, que reúne os secretários da Fazenda de
todos os estados e do Distrito Federal. A proposição de tais benefícios por um estado tende a
ser rejeitada pelos membros de outros estados e assim, com o intuito de mascarar as isenções
fiscais, os estados desenvolvem práticas de benefícios que proporcionam resultados
semelhantes, mas que não são classificadas como benefícios fiscais, ou as fazem sem
consentimento do Confaz.
Nesse contexto, a SEF, no início de 2015, alterou as diretrizes do estado de Minas
Gerais. De acordo com Paixão (2015), o grande volume de regimes especiais de tributação
deferidos, a dificuldade de acompanhamento das regras específicas de cada regime, a
morosidade na análise de novos pedidos, incluindo aqueles de prorrogação, e a necessidade de
uniformizar os regimes por setor produtivo, garantindo isonomia entre as empresas
concorrentes, fizeram com que novas diretrizes no sentido da uniformização e transparência
dos regimes especiais fossem adotadas. A resolução nº 4.751 de 09 de fevereiro de 2015
dispõe sobre a padronização dos tratamentos tributários diferenciados e indica que o processo
conduzido pela SEF e seus órgãos internos competentes passará a mapear, analisar e
uniformizar os benefícios tributários em vigor. O objetivo é oferecer abrangência de
benefícios a segmentos econômicos completos, e não a empresas de forma individualizada.
Esse processo, que tinha prazo inicial para sua finalização em junho de 2015, não foi
finalizado até o início de 2016.
Em termos de financiamento, o principal organismo público do estado de Minas
Gerais é o BDMG. Criado na década de 1960, o BDMG vem trabalhando no apoio ao
desenvolvimento econômico mineiro desde então. No início, o banco também se encarregava
106
dos estudos e planejamento do desenvolvimento do estado, sendo, inclusive, o responsável
pela elaboração do Diagnóstico da Economia Mineira, documento marcante na história do
planejamento e desenvolvimento econômico de Minas Gerais. Esse diagnóstico foi lançado
em 1968, em seis volumes, com uma ampla análise da economia mineira e diretrizes para
alterar a posição subdesenvolvida do estado frente às outras unidades da federação. É neste
diagnóstico que se determina a criação de uma nova estrutura institucional no Estado capaz de
atender a estes desafios. Assim, são criadas, no final da década de 1960, o próprio Indi, a
Companhia de Distritos Industriais (CDI) e a Fundação João Pinheiro (FJP) (DINIZ, 1978).
Atualmente, o BDMG financia empresas e municípios em prol do crescimento econômico do
estado, com base em três pilares: apoio ao crescimento de empresas inovadoras e sustentáveis,
ampliação e facilitação do crédito para micro e pequenas empresas e apoio ao estado e
municípios na implementação de políticas públicas, incluindo a atração de investimentos. Há
linhas de financiamento específicas para empresas inovadoras, em parceria com a Fundação
de Amparo à Pesquisa de Minas Gerais (Fapemig), e para aquelas que estejam instaladas em
um dos parques tecnológicos do estado. Nas linhas de financiamento gerais para as demais
empresas, o BDMG desenvolve atendimento diferenciado para diferentes tamanhos de
empresas (BDMG, 2016). O banco também atua com participações em fundos de
investimento em inovação e sustentabilidade e, por meio da subsidiária BDMGTEC, ele
também atua em participações acionárias de empreendimentos. O BDMGTEC tem como
objetivo social a participação em empresas de relevante interesse para o desenvolvimento
econômico e social do estado de Minas Gerais e já se tornou acionista das empresas Biomm
Technology, empresa do setor de biotecnologia produtora de insulina recombinante, e Unitec,
antiga Six, empresa produtora de semicondutores. A Biomm é originalmente brasileira. Já a
Unitec foi adquirida por investidores argentinos e possui participação acionária da empresa de
tecnologia estadunidense IBM.
Outra instituição envolvida com atividades de participação acionária em empresas
instaladas no estado é a Codemig, por meio da sua subsidiária Codemig Participações
(Codepar). A lei estadual nº 19.965, de 26 de dezembro de 2011, autorizou a Codemig a
participar de empresas privadas por meio de subsidiárias, mas os orçamentos e a estrutura
ainda não estão definidos. De qualquer forma, de acordo com informações do website oficial
da Codemig, a Codepar atuará nos seguintes eixos estratégicos: energia, mineração e
metalurgia; indústria de alta tecnologia; e indústria criativa. Esses eixos estratégicos
direcionam não só a atuação da Codepar, como também todas as demais atividades da
Codemig. Assim como o BDMGTEC, a Codepar também realizará investimentos estratégicos
107
naquelas empresas que possuam grande potencial de assegurar o desenvolvimento da
economia mineira (CODEMIG, 2015). Em suas origens, a Codemig unificou a Companhia
Mineradora de Minas Gerais (Comig), a Companhia de Distritos Industriais de Minas Gerais
(CDI), a Empresa Mineira de Turismo (Turminas) e os ativos da Companhia de
Desenvolvimento Urbano de Minas Gerais (Codeurb). Portanto, além do trabalho com
participações acionárias, a Codemig atua, principalmente, no fornecimento e estruturação das
áreas e distritos industriais, que são áreas preparadas para receber plantas industriais. São 53
distritos industriais em Minas Gerais, nos quais estão instalados mais de 2.500
empreendimentos (CODEMIG, 2016).
Além das áreas e distritos da Codemig, outros espaços adequados à instalação de
empresas, especificamente aquelas de alta tecnologia, são os parques tecnológicos13
. Minas
Gerais possui três parques tecnológicos em atuação: o BH-Tec, em Belo Horizonte, o
TecnoPARQ, em Viçosa, e o PCTI (Parque Científico e Tecnológico de Itajubá), em Itajubá.
Além deles, há, ainda, mais três projetos de parques tecnológicos em andamento, nas cidades
de Lavras, Juiz de Fora e Uberaba. Outras iniciativas estão em fase de planejamento em Santa
Rita do Sapucaí e Montes Claros. Os parques em Minas Gerais são coordenados pela Sectes,
mas possuem estrutura de governança individual, com conselhos de administração compostos
pelas universidades que lhes dão apoio (UFMG, UFV e Unifei, respectivamente para os que
estão já em operação), associação de empresas e órgãos de governo (SECTES, 2016). O BH-
Tec atualmente conta com a presença de 15 empresas de base tecnológica, o tecnoPARQ, com
10 empresas, e o PCTI, conta com sete empresas residentes.
Outra estrutura originalmente criada para ser um espaço adequado às empresas
intensivas em tecnologia é o Aeroporto Indústria. O espaço, nas proximidades do aeroporto
Internacional Tancredo Neves, em Confins (MG), foi planejado para ser um local adequado
àquelas empresas exportadoras, que dependem de cadeias de suprimentos globais com base no
modal aéreo. As empresas instaladas no Aeroporto Indústria (ou Aeroporto Industrial) podem
produzir em uma zona de neutralidade fiscal, sob regime de entreposto aduaneiro especial,
sem ter que pagar impostos na importação de insumos, que seriam diretamente transferidos
para as plantas instaladas no local. A exportação de produtos ocorreria da mesma forma. De
acordo com a Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico (Sede), já operam no
local a empresa Clamper, produtora de material elétrico, e o centro de manutenção da Gol
13
Parques Tecnológicos são complexos organizacionais que reúnem em um mesmo espaço empresas de base
tecnológica, universidades e centros de pesquisa, sejam eles públicos ou privados. O objetivo é incentivar a
inovação tecnológica ao congregar todos esses atores, promovendo e incentivando sua interação, e lhes oferecer
infraestrutura adequada e serviços necessários para suas atividades (SECTES, 2016).
108
Linhas Aéreas. Os outros 40 mil metros quadrados disponíveis para a instalação de outras
empresas ainda não foram ocupados. Apesar de já ter autorização da Secretaria da Receita
Federal para operar, o Aeroporto Indústria aguarda as novas diretrizes do novo operador do
Aeroporto Internacional Tancredo Neves, privatizado em 2014 e, por isso, não está
completamente em operação no momento (SEDE, 2006a – 2015).
A Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico (Sede), além de executar
ações como o mencionado Aeroporto Indústria, também coordena todo o Sistema de
Desenvolvimento Econômico de Minas Gerais, composto por Cemig, Gasmig14
, Codemig,
BDMG, Jucemg15
e o Indi. Criada em 2003, a Sede atua em três principais áreas: políticas de
mineração, metalurgia e energia; investimentos estratégicos (incluindo a atração de
investimentos e financiamentos nacionais e internacionais); e políticas para o
desenvolvimento de sistemas de produção na indústria, comércio e serviços (incluindo os
arranjos produtivos locais). A Sede também coordena a Central Exportaminas, agência de
promoção de exportações do estado, e a unidade de PPP (Parcerias Público Privadas). A Sede
é, portanto, o agente indutor e facilitador do desenvolvimento econômico e social do estado,
apoiando o crescimento econômico sustentável. A Secretaria fornece auxílio também à
instalação de novas fábricas e a expansão daqueles que já estão em Minas Gerais (SEDE,
2006). Quanto aos demais órgãos do sistema de desenvolvimento econômico de Minas
Gerais, Cemig e Gasmig são responsáveis pelo fornecimento de infraestrutura (energia
elétrica e gás) para as empresas do estado, sem distinção quanto à nacionalidade ou atividade
das empresas. Já a Jucemg, responsável pelo registro público de empresas mercantis em
Minas Gerais, trabalha para facilitar esse e outros processos burocráticos, em consonância
com as políticas de desenvolvimento econômico e social do estado (JUCEMG, 2016). O
grande destaque da atuação da Jucemg quanto ao apoio na atração de investimentos é o
serviço “Minas Fácil”, que possibilita ao empreendedor abrir seu negócio em Minas Gerais
em até nove dias, desde que a empresa seja individual ou de sociedade limitada. Se os
processos forem jurídicos de cooperativa ou sociedade anônima, o tempo de abertura de
empresa pode ser maior.
Todas as políticas até então apresentadas vinculam-se mais propriamente às políticas
de atração de empresas. No entanto, devemos nos atentar também às políticas promotoras do
transbordamento ou spillover que, como já mencionadas no início do presente capítulo, são
14
Gasmig: Companhia de Gás de Minas Gerais. 15
Jucemg: Junta Comercial de Minas Gerais, responsável pelos procedimentos burocráticos de abertura de
empresas.
109
igualmente importantes para que um país ou região usufrua dos benefícios do investimento
externo direto. Nesse sentido, é possível identificar uma única política clara e sistematizada,
para além das políticas normais voltadas para a educação e formação acadêmica. O Sistema
Mineiro de Inovação (Simi) foi criado pelo decreto nº 44.418, de 12 de dezembro de 2006, e
trabalha para promover a inovação no estado por meio, principalmente, da interação
universidade-empresa, incluindo transferência de tecnologia e empreendedorismo acadêmico.
A finalidade é “promover a convergência de ações governamentais, empresariais, acadêmicas
de pesquisa e tecnologia para, de forma cooperada, desenvolver a inovação no estado de
Minas Gerais” (SIMI, 2016). Além do Portal Simi, ferramenta que divulga eventos e notícias
relacionados à inovação no estado, o Sistema também contribui para a aproximação prática
entre pesquisadores e empresários ou, melhor, entre ofertas e demandas tecnológicas. Tal
aproximação ocorre por meio dos Encontros de Inovação, eventos presenciais em que
pesquisadores apresentam suas tecnologias para um grupo de empresários que podem ter
interesse em utilizá-las na sua produção ou, de forma inversa, em outro modelo de evento, em
que as empresas apresentam suas demandas e desafios tecnológicos para um grupo de
pesquisadores que podem ser capazes de solucioná-los (BENTO ET AL, 2013). Além disso, o
Simi também mantinha, virtualmente, uma plataforma de interação que continha uma base de
dados de ofertas e demandas tecnológicas, que também tentava aproximar pesquisadores e
empresários. Todos podiam ter acesso a um breve resumo sobre a demanda ou oferta e entrar
em contato com o propositor, de forma virtual, nos moldes de uma rede social. Essa
plataforma virtual foi desativada em 2015 e, atualmente, o Simi se dedica a organizar e
divulgar eventos primordialmente presenciais. O Simi já buscou atender demandas
tecnológicas de empresas estrangeiras como a Fiat (italiana), a Whirlpool (estadunidense,
fabricante de eletrodomésticos) e a Coffey (australiana). Há alguns anos, o Simi também era
responsável pelo projeto “Inove em Minas”, que objetivava atrair centros de P&D para Minas
Gerais. Uma publicação de mesmo nome foi lançada, contendo várias informações sobre o
ambiente de inovação do estado, como quantidade e qualidade das universidades, apoio
governamental à inovação e principais empresas de tecnologia presentes no estado. Esse
projeto também não foi continuado.
Além dessas atividades, o Simi também assumiu, em 2015, a responsabilidade pelo
programa Seed (Startup and Entrepreneurship Ecosystem Development), criado em 2013 pelo
Escritório de Prioridades Estratégicas, com o objetivo de atrair, financiar e apoiar projetos de
110
empresas startups16
em Minas Gerais. Apesar de não ser um programa que atua diretamente
na atração de empresas estrangeiras de tecnologia para o estado, ele impacta o ambiente de
inovação regional e atrai empreendedores com perspectivas de avançar em negócios de base
tecnológica. Além disso, o Seed é aberto a startups do mundo inteiro. Empreendedores de
qualquer nacionalidade podem se inscrever, já que um dos objetivos do programa é tornar
Belo Horizonte uma capital internacional em termos de empreendedorismo inovador. O
programa auxilia os empreendedores estrangeiros aprovados no edital a se instalarem na
cidade de Belo Horizonte e facilita, inclusive, os vistos de trabalho no Brasil (SEED, 2016).
Entendido de outra forma, o Seed incentivaria empresas de tecnologia a se instalarem em
Minas Gerais ainda nos seus primórdios de atuação, o que, caso as condições sejam positivas
e a operação obtenha êxito, contribui para o trabalho de atração de empresas para o estado.
O Simi, apesar de coordenado pela Sectes, é financiado pela Fapemig. O trabalho das
duas instituições é conjunto e muitas atividades executadas pela Sectes recebem recursos
conjuntos das duas. A Fapemig também oferece editais e chamadas públicas específicas para
a solução de desafios tecnológicos, nos quais tanto pesquisadores quanto empresas podem se
candidatar para receber o aporte financeiro, normalmente em forma de subvenção, e
desenvolver seus projetos. Além disso, a Fundação também participa de fundos de
participação em empresas inovadoras, atuando, assim como BDMG e Codemig, em atividades
de capital de risco (FAPEMIG, 2016).
Quanto à inserção da empresa multinacional no ambiente produtivo local, tivemos em
Minas Gerais uma experiência interessante de promoção da interação de multinacional com a
indústria mineira. O programa de “mineirização” dos fornecedores da Fiat, apoiado pelo Indi,
recebeu incentivos do governo estadual para integrar as empresas mineiras na cadeia de
fornecedores da multinacional do setor automotivo Fiat. A empresa, presente no estado desde
a década de 1970, só possuía 20% dos seus fornecedores em Minas Gerais até o ano de 1990.
Em 1994, já eram 40% de fornecedores mineiros e, em 2009, mais de 70% das empresas que
forneciam para a Fiat estavam localizados em Minas Gerais. O programa ocorreu em um
momento em que a própria Fiat estava reestruturando seu processo de compras e se esforçava
para estimular a proximidade geográfica dos seus fornecedores à planta da empresa em Betim
(fundamental para o aprofundamento de técnicas de fornecimento Just-In-Time). O apoio do
governo estadual, e também do governo municipal de Betim, foi responsável pela provisão de
16
“Uma startup é uma organização temporária projetada para buscar um modelo de negócio escalável, repetível
e lucrativo” (BLANK, DORF, 2014, P.23). São empresas iniciantes, geralmente de base tecnológica, em busca
de consolidação no mercado.
111
infraestrutura e incentivos fiscais (LEMOS ET AL, 2000). Durante o programa, buscou-se
aproximar da Fiat as potenciais empresas fornecedoras mineiras e, por outro lado, atrair para o
estado empresas que já forneciam para a Fiat, nacionais ou estrangeiras, que ainda não
estavam instaladas em Minas Gerais. O Indi recebeu o prêmio “Best Business Linkage
Program” da Waipa, Associação Internacional de Agências de Promoção de Investimentos,
em 2004 pelo desenvolvimento desse programa (INDI, 2012a).
Não é possível também apresentar o sistema estadual de apoio e atração de
investimentos externos diretos sem mencionar o papel desempenhado pela Federação das
Indústrias do Estado de Minas Gerais (Fiemg). A Fiemg atua em vários sentidos alinhados às
iniciativas mencionadas nesse capítulo. No fornecimento e capacitação da mão de obra, o
Sistema Fiemg oferece cursos técnicos em suas unidades espalhadas pelo estado, capacitando
novos trabalhadores para atuarem na indústria. Coordena ainda o Senai – Cetec, centro de
pesquisa e tecnologia instalado em Belo Horizonte, que presta serviços em áreas tecnológicas
para as empresas e oferece infraestrutura adequada para abrigar centros de P&D. Atualmente
estão instalados na área do Senai – Cetec o centro de pesquisa e desenvolvimento da Embraer
e o CSEM Brasil (SENAI, 2016). Ainda em termos de infraestrutura, a Fiemg planeja
executar o projeto “P7”, que objetiva fornecer para empresas do setor de tecnologia da
informação um ambiente adequado para o desenvolvimento de atividades de P&D, coworking
(espaço compartilhado de trabalho) e capacitação, em um prédio localizado na região central
de Belo Horizonte. A Fiemg também trabalha para que empresas consideradas “âncoras”
desenvolvam relações de fornecimento com empresas mineiras, por meio do projeto “Compre
Bem”, que reúne empresas compradoras e fornecedoras em eventos e encontros de negócio,
para que eles se conheçam e identifiquem parceiros no estado de Minas Gerais. Por fim, a
Federação inaugurou em 2015 o seu Escritório de Prioridades Estratégicas que, entre outras
atividades, trabalha diretamente com a promoção de investimentos no estado, realizando
atividades semelhantes às de uma agência de promoção de investimentos (FIEMG, 2016).
Com o objetivo de consolidar a apresentação de políticas da presente seção, foi
elaborada uma tabela com os principais incentivos oferecidos pelos órgãos públicos do estado
de Minas Gerais às empresas multinacionais intensivas em tecnologia. A tabela inclui aqueles
incentivos identificados, os órgãos que os ofertam e as ações que os colocam em prática.
Foram incluídas apenas aquelas ações de organismos públicos estaduais que apresentam
caráter contínuo (apesar de todas as políticas estarem condicionadas à administração estadual
vigente), que estão sistematizadas, que são disponíveis para empresas, e que estão atualmente
112
em operação. Ações pontuais, que ocorreram por períodos determinados no passado, que
ainda não estão em execução, ou que não atendem diretamente as empresas, foram excluídas.
Quadro 1 – Incentivos à atração de IED intensivo em tecnologia (ações sistemáticas e
contínuas)
Incentivo Instituição(ões) ofertante(s) Ações
Incentivos financeiros BDMG, Codemig e Fapemig
Linhas de financiamento
Participação acionária em
empreendimentos
Subvenção à pesquisa e inovação
Benefícios Fiscais SEF Negociação tributária do ICMS
para novos investimentos
Infraestrutura Codemig e Sectes Condomínios Industriais
Parques Tecnológicos
Facilitação
burocrática INDI e Jucemg
Fornecimento de informações
Apoio na negociação com demais
órgãos do governo
Simplificação na abertura de
empresas
Estímulo à interação
local Sectes e Fapemig
Promoção da interação
universidade – empresa Fonte: Elaborada pela autora
Muitas ações, que poderiam ter um impacto positivo em termos de atração de
empresas e transbordamentos benéficos para as instituições e empresas de Minas Gerais, ou
ainda não estão em completa operação, como o Aeroporto Indústria, ou foram descontinuadas,
como a “minerização” dos fornecedores da Fiat, que poderia ter sido estendida para outras
empresas instaladas no estado. O fornecimento de estrutura básica, como energia elétrica,
água e gás, não foi incluído porque se trata de um serviço básico do estado de Minas Gerais,
disponível a qualquer empresa, nova ou antiga, que esteja instalada ou não no estado. No
próximo capítulo observaremos como essas políticas estão em sinergia com as demandas das
empresas multinacionais intensivas em tecnologia presentes em Minas Gerais e abordaremos,
em detalhes, as entrevistas concedidas pelos gestores de empresas e órgãos públicos mineiros
sobre o tema.
113
5 ANÁLISE DA ESTRUTURA DE ATRAÇÃO E APOIO AO IED INTENSIVO EM
TECNOLOGIA EM MINAS GERAIS: PERCEPÇÕES DOS GESTORES DAS
EMPRESAS E DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS ESTADUAIS
O presente estudo busca analisar os fatores de atração de empresas intensivas em
tecnologia para Minas Gerais, a fim de compreender os determinantes presentes no estado e
em que medida as políticas públicas existentes contribuíram para a escolha das empresas.
Dessa forma, será essencial entender não só quais as vantagens atrativas em Minas para
empresas de setores considerados prioritários, como também qual a participação dos órgãos
públicos na atração de tais empresas. A hipótese da presente pesquisa é que as estratégias de
atração de IED dos setores intensivos em tecnologia no estado de Minas Gerais não exploram
os fatores mais determinantes para este tipo de investimento, que possui particularidades não
totalmente compreendidas.
Sendo a atração de investimento externo intensivo em tecnologia considerada tão
importante para o desenvolvimento econômico de Minas Gerais, tendo sido, inclusive,
explorada nos documentos de planejamento do governo estadual e em tantos outros
documentos dos principais órgãos do governo envolvidos nesse tema, estariam as políticas
trabalhando de forma positiva para esse fim? Afinal, quais são os fatores que atraem empresas
estrangeiras intensivas em tecnologia para o estado de Minas? Quais fatores trouxeram as
empresas estrangeiras intensivas em tecnologia que já se estabeleceram no estado? Quais são
as políticas, programas e projetos, e quais são os órgãos do estado que estão trabalhando para
esse fim? Essas políticas estão alinhadas aos fatores que atraem as empresas intensivas em
tecnologia estrangeiras? Ou seja, os órgãos estaduais do sistema de desenvolvimento
econômico e de ciência e tecnologia estão empregando os esforços mais adequados à atração
de empresas estrangeiras intensivas em tecnologia, de acordo com o que as próprias empresas
buscam?
O presente capítulo abordará as percepções dos dois lados envolvidos no tema: as
empresas estrangeiras intensivas em tecnologia que escolheram Minas Gerais como destino de
seus investimentos e os órgãos públicos do sistema estadual de desenvolvimento econômico e
tecnológico. Gestores das empresas e dos órgãos foram entrevistados com o objetivo de
compreender melhor como cada um desses lados percebe as políticas de atração e as
demandas das empresas. Ao final, buscou-se sintetizar os relatos e analisar os pontos de
convergência e divergência entre esses atores.
114
5.1 Metodologia empregada na execução da pesquisa
O objetivo principal da presente pesquisa é analisar a correlação entre os fatores
determinantes para atração de investimento externo direto intensivo em tecnologia para Minas
Gerais e as políticas estaduais direcionadas para a promoção de investimentos no estado. Nos
últimos capítulos nós nos propomos a solucionar alguns dos objetivos específicos, ou
secundários, do estudo quais sejam, analisar como o IED intensivo em tecnologia é capaz de
auxiliar o desenvolvimento econômico regional; e analisar o papel do governo na promoção e
atração do IED intensivo em tecnologia. No presente capítulo, a análise será concluída,
buscando compreender os fatores que atraem empresas estrangeiras intensivas em tecnologia
para Minas Gerais; compreender a atuação dos órgãos envolvidos com a promoção de
investimentos no estado de Minas; e, por fim, correlacionar os fatores e as políticas para
analisar se há convergência entre o que as empresas buscam no estado e o que o estado
oferece para as empresas.
Para tanto, foi realizada uma pesquisa qualitativa – adequada para descrever e analisar
problemas deste tipo (NEVES, 1996). Optou-se também pelo estudo de caso como técnica
apropriada para o presente estudo porque foi necessário realizar uma análise profunda de uma
unidade de estudo, detalhamento de um ambiente, explicação de um fenômeno atual, todos
estes sendo aspectos da técnica mencionada (NEVES, 1996).
De um universo de dezenove empresas estrangeiras intensivas em tecnologia
instaladas em Minas Gerais mapeadas na fase inicial da pesquisa, apenas onze responderam
ao contato feito e à solicitação de entrevista. Dessas, duas se recusaram a conceder a
entrevista, alegando impossibilidades internas à organização, quatro se disponibilizaram a
auxiliar a pesquisa, mas não retornaram às tentativas de agendamento, e cinco empresas, de
fato, concederam a entrevista, contribuindo com a pesquisa e fornecendo dados e percepções
dos seus gestores. As cinco empresas entrevistadas atendem ao critério estabelecido no
estudo, sendo que todas possuem suas origens em outros países (duas empresas de origem
europeia, uma asiática e duas americanas) e todas atuam em setores intensivos em tecnologia,
sendo eles, setor químico (empresa A), tecnologias da informação (empresas B e E),
eletrônica (empresa C) e biotecnologia (empresa D).
As entrevistas com as empresas buscaram compreender os motivos que trouxeram a
multinacional para Minas Gerais, os benefícios e apoios recebidos do governo estadual, a
integração da empresa com atores locais (empresas e universidades), o processo de
115
estabelecimento da empresa em Minas Gerais, o contato da empresa com as principais
instituições públicas estaduais do sistema de desenvolvimento econômico e tecnológico, os
desafios da empresa na sua manutenção no estado e outras sugestões das empresas ao suporte
estadual quanto à atração e apoio às empresas estrangeiras intensivas em tecnologia. Todos os
respondentes possuíam cargos de liderança na empresa, sendo que três deles são diretores
responsáveis pela unidade brasileira da multinacional.
Quanto aos órgãos públicos, foram entrevistadas as seguintes instituições: Indi,
BDMG, Codemig, Fapemig e Sectes. Optou-se por não entrevistar a Sede nem a SEF, devido
às poucas ações de promoção e apoio que elas oferecem atualmente para empresas
estrangeiras intensivas em tecnologia que queiram ou já estejam instaladas em Minas Gerais.
A principal ação da Sede nesse sentido é o Aeroporto Indústria, que ainda aguarda liberações
e procedimentos para operar plenamente. Outros programas e ações que também poderiam
auxiliar a atração e apoio de empresas também estão aguardando novos avanços, como os
programas de promoção dos Arranjos Produtivos Locais (APLs), que aguardam nova
legislação e a instalação de novos procedimentos, previstos para o decorrer do ano de 2016, e
o programa “Desenvolve Minas”, que objetiva reunir dados sobre o estado para embasar
novas políticas de desenvolvimento nas diferentes regiões mineiras. Quanto à SEF, seu
principal e único instrumento de apoio, a negociação tributária, está sob avaliação da nova
gestão estadual e aguarda a finalização do procedimento de padronização para voltar a servir
como uma política pública de apoio aos novos investimentos no estado, de caráter contínuo e
sistemático.
As entrevistas com os gestores públicos, por outro lado, buscaram compreender
melhor as políticas em vigor para atração e suporte às empresas estrangeiras intensivas em
tecnologia, os setores produtivos prioritários no planejamento e execução das ações das
instituições, o atendimento dado a empresas estrangeiras, o apoio oferecido em termos de
suporte e atração do IED para o estado, a interação do órgão com os demais agentes públicos
do sistema de desenvolvimento econômico e tecnológico de Minas Gerais e a opinião do
gestor quanto à totalidade de políticas e ações de apoio às empresas estrangeiras intensivas em
tecnologia no estado. Novamente, todos os respondentes possuem cargos de liderança nos
órgãos entrevistados. Todas as entrevistas, tanto com empresas, quanto com os órgãos
públicos, foram realizadas entre os meses de dezembro de 2015 e março de 2016.
Foi realizada então uma pesquisa qualitativa por meio de entrevistas centradas no
problema e semiestruturadas com as empresas que se dispuseram a concedê-las e com os
órgãos públicos selecionados. De acordo com Boni e Quaresma (2005), a vantagem da
116
entrevista semiestruturada é a cobertura mais aprofundada dos assuntos e as respostas
espontâneas que podem alertar para questões não cogitadas pelo pesquisador. No caso do
presente estudo, este foi um determinante positivo, visto que apesar das inúmeras pesquisas
sobre o tema já terem levantado tanto os fatores de atração de IED intensivo em tecnologia
quanto os problemas comumente verificados nos países da América Latina e no Brasil, ainda
foi possível verificar outros que estão presente em Minas Gerais. É importante ressaltar que,
apesar das principais teorias sobre atração de IED considerarem o nível nacional de análise,
não há danos envolvidos na aplicação no nível regional que o estudo propõe. De acordo com
Jeffrey Sachs (2000), a análise sobre as regiões e sua inserção na nova economia não respeita
fronteiras nacionais. Mesmo quando se analisa um único país é possível perceber estágios
diferentes de avanço tecnológico e produtivo. Além disso, vários outros estudos sobre a
entrada de IED em nível regional já foram feitos (HILL, MUNDAY, 1992).
Pretende-se, no presente capítulo, realizar uma análise fenomenológica que consiga
comparar os dois aspectos (de um lado, as informações referentes à tomada de decisão da
empresa ao escolher Minas Gerais e, por outro lado, as estratégias e políticas existentes no
estado para o propósito de atração de mais empresas estrangeiras intensivas em tecnologia) e
explicar a efetividade das políticas públicas mineiras na identificação dos fatores mais
significativos na atração de investimento externo direto nos setores de mais alta tecnologia.
Ao final, o trabalho tenta esclarecer os fatores atraentes que Minas Gerais possui para
empresas estrangeiras intensivas em tecnologia e de que forma as políticas do estado estão
alinhadas com o que é importante para a vinda de mais empresas desse tipo. A comparação
entre “o que se quer nas empresas” e “o que se oferece no estado” é interessante do ponto de
vista da identificação das falhas ou acertos de interpretação do governo estadual quanto aos
determinantes para o investimento. Sendo esse tema uma das prioridades para o
desenvolvimento econômico do estado, deveriam estar as políticas bem conectadas com o que
se espera pelas empresas. Não apenas bem conectadas, mas também incentivadoras e
promotoras dos fatores mais essenciais, podendo assim atrair mais investimentos produtivos
nesse sentido e, consequentemente, contribuir para o desenvolvimento econômico e
tecnológico do estado, considerando, especialmente, os impactos positivos causados pelo
transbordamento de benefícios que a empresa estrangeira intensiva em tecnologia pode trazer
para o estado.
Especificamente quanto a esse tema, é interessante verificar que, no início da pesquisa,
não se tinha constatado que as políticas poderiam estar relacionadas tanto a estratégias de
atração de empresas quanto a estratégias de facilitação e promoção da interação da empresa
117
estrangeira com os atores locais, o que, naturalmente, incentiva os tão desejados impactos
positivos na economia local. Conforme analisado no segundo capítulo, é o contato da empresa
com seus fornecedores, clientes, universidades, funcionários e demais atores locais que é
capaz de gerar benefícios em termos de difusão tecnológica e desenvolvimento econômico.
Ademais, percebemos ainda, já no capítulo anterior, que existem políticas que podem
promover e ampliar esse contato local, a fim de incentivar as externalidades positivas da
instalação da multinacional intensiva em tecnologia na região. No entanto, esse viés da
promoção de investimentos só foi percebido no decorrer das pesquisas realizadas e,
felizmente, foi possível incluir algumas perguntas sobre esse aspecto nas entrevistas
realizadas com as empresas e com os gestores públicos. A seguir, serão apresentados os dados
conseguidos e o atual panorama de oferta e demanda de políticas públicas de atração e apoio
ao IED intensivo em tecnologia será analisado.
5.2 Empresas estrangeiras intensivas em tecnologia instaladas em Minas Gerais:
demandas, percepções e apoio
As cinco empresas entrevistadas estabeleceram-se em Minas Gerais nos últimos dez
anos (2006, 2009, duas em 2013 e 2015) e todas elas se estabeleceram na região central do
estado, nas cidades de Belo Horizonte, Nova Lima e Sete Lagoas. Três das empresas
entrevistadas são a única unidade da sua respectiva sede multinacional no Brasil. Apenas as
empresas B e E possuem outras subsidiárias no Brasil. Ainda assim, a unidade mineira da
empresa B foi a primeira unidade da multinacional no Brasil. Ou seja, para a maioria delas,
Minas Gerais foi o primeiro local de estabelecimento no país, indicando que o estado foi a
escolha inicial de investimento e não uma expansão de algum outro investimento realizado em
outro estado. Duas das cinco empresas entrevistadas, que se estabeleceram em 2013 e 2015,
ainda estão completando seu processo de instalação no estado, enquanto as outras três já
possuem suas unidades consolidadas e desenvolvidas em Minas Gerais. É interessante notar
que o tamanho das empresas varia, sendo que a menor das unidades entrevistadas possui 35
funcionários e a maior delas, mais de 450 funcionários, mas, ainda assim, todas apresentam
altos índices de funcionários com ensino superior completo, variando de 42% a mais de 90%
do total dos funcionários com, no mínimo, uma graduação.
Todas elas possuem estrangeiros no seu quadro de funcionários, em diferentes
proporções. Enquanto na empresa D os estrangeiros só vêm ao Brasil para dar treinamento aos
funcionários locais, na empresa A eles representam 5% do quadro total de funcionários,
118
concentrados especialmente na diretoria, assim como na empresa E. Já as empresas B e C
possuem uma dinâmica diferente quanto aos funcionários estrangeiros. Na Empresa B, os
estrangeiros no quadro permanente da empresa representam 7% do total de empregados. No
entanto, além desses estrangeiros sediados no Brasil, há uma política de interação contínua
com a matriz, de intercâmbio de funcionários, em que a unidade brasileira recebe,
frequentemente, funcionários sediados na matriz para a realização de trabalhos de curto prazo
no Brasil e, por outro lado, enviam os funcionários da unidade mineira da empresa para
trabalharem durante um curto período na matriz no exterior. Já a empresa C é, dentre as
quatro entrevistadas, a que possui a maior porcentagem de funcionários estrangeiros, que
representam 20% do quadro total da empresa. Esse dado é interessante, visto que, conforme
apresentado no segundo capítulo, a presença da empresa em determinado local, a despeito da
capacidade de dispersão da globalização, é essencial para a transmissão do conhecimento
tácito, aquele que é transmitido de uma pessoa a outra, por meio do compartilhamento de
experiências e know-how. Os funcionários estrangeiros que vêm ao Brasil, seja para
treinamento, direção de atividades, intercâmbio por curtos períodos ou permanentemente,
trazem consigo diferentes experiências e conhecimentos que contribuem para o aprendizado e
troca de ideias com os funcionários locais e, assim, criam um ambiente propício para a
inovação, representando um importante transbordamento positivo para a região que recebe as
empresas multinacionais.
Os produtos que essas quatro empresas desenvolvem em Minas Gerais são produtos
finais, acabados, e não insumos para a fabricação de outro produto final em outro país. No
entanto, todos eles integram a produção da empresa globalmente, inseridos na cadeia global
de valor, em diferentes níveis tecnológicos, que vão desde o P&D (empresas C e E) e
prestação de serviços (empresa B) à manufatura (empresas A e D). De qualquer forma, ainda
que as empresas C e E sejam as únicas que desenvolvam exclusivamente atividades de P&D,
as empresas A e B também indicaram que a unidade presente em Minas Gerais desenvolve
atividades de P&D para o desenvolvimento tecnológico de seus produtos. A empresa D foi a
única que informou que tais atividades ficam exclusivamente a cargo da matriz, no exterior.
Quanto à interação com atores locais, quatro das cinco empresas indicaram que
realizam algum tipo de interação com as universidades mineiras, especialmente para a
contratação de mão de obra especializada. As universidades são parceiras na divulgação de
oportunidades de emprego e na identificação de funcionários que atendam aos requisitos e
demandas das empresas. No entanto, a interação com as universidades em termos de parcerias
para a realização de pesquisas em conjunto ou transferência de tecnologia já não é tão
119
frequente entre as empresas entrevistadas. A empresa D chegou a informar que esse tipo de
parceria não ocorre tão bem quanto deveria porque a interação universidade – empresa não
flui muito bem no Brasil. De acordo com esse entrevistado, as parcerias estabelecidas se
tornam mais uma ajuda financeira à universidade, que raramente possui a estrutura adequada
de laboratórios e equipamentos para a realização de pesquisas e, por esse motivo, os recursos
oferecidos pelas empresas acabam se destinando mais a equipar e dar suporte aos laboratórios,
do que propriamente a desenvolver algum produto que seja comercializável.
Todas as empresas também possuem interação com as empresas locais, basicamente
seus clientes e fornecedores. Quatro, das cinco empresas, disseram que estão associadas à
Fiemg, uma delas está associada a uma rede de inovação e duas disseram que se associaram
aos seus respectivos sindicatos patronais. Duas das empresas disseram ainda que se
vincularam às câmaras de comércio dos seus países em Minas Gerais. De qualquer forma,
todas elas se vincularam, em alguma medida, a associações de empresas de variados tipos no
estado, o que, caso haja interação frequente com as demais empresas associadas dessas redes,
pode contribuir para o aumento do contato e possíveis parcerias entre elas.
Para a empresa D, no entanto, a interação com empresas locais é especialmente
importante. Quando a empresa decidiu explorar comercialmente um novo produto no Brasil,
se deparou com dificuldades para aprovação dos órgãos nacionais de vigilância e controle, o
que causaria uma morosidade incompatível com a estratégia da empresa de entrada no
mercado brasileiro. A construção de uma fábrica local, apesar de ser uma solução razoável (e
posteriormente realizada) também demandaria, a princípio, um tempo mais longo que o
pretendido para a efetiva comercialização do produto no Brasil. Dessa forma, impossibilitada
de atender o mercado por meio de exportação ou produção local, a empresa optou por uma
terceira saída: realizou uma parceria com uma startup mineira para que ela fabricasse esse
novo produto aqui. O processo de transferência de tecnologia entre a empresa D e a startup de
Minas Gerais consistiu em treinar a equipe mineira no país de origem da empresa D, investir
em máquinas e equipamentos para que a startup mineira pudesse fabricar o produto aqui e
capacitar a equipe para a realização da entrada no mercado, tanto em termos científicos
quanto em divulgação e marketing. O investimento da empresa D na startup foi de cerca de
um milhão e meio de reais. A princípio, a empresa D cogitou adquirir a startup mineira, mas,
posteriormente, esse plano foi substituído por essa parceria de transferência tecnológica, em
que, por um lado, a startup mineira foi capacitada, conforme descrito, para produzir de acordo
com as exigências da empresa D, o que a impulsionou em termos de aprendizado e aquisição
de novas competências, e, por outro lado, a empresa D se beneficiou, ao conseguir iniciar a
120
produção e distribuição do produto no mercado brasileiro no menor prazo possível (visto que
a autorização da agência de vigilância foi mais rápida) e ao obter informações antecipadas de
mercado e aceitação do produto, por meio da atuação inicial da startup.
Desde o início da negociação com a startup em questão, a empresa D estava decidida a
construir sua própria fábrica, já tendo as informações necessárias, a penetração do produto no
mercado brasileiro e a autorização da agência de vigilância competente. A parceria foi
importante para a empresa D acelerar seu processo de inserção no Brasil e ganhar mercado.
Ou seja, essa parceria impulsionou o desenvolvimento de uma empresa startup em Minas
Gerais, que recebeu aportes em máquinas e equipamentos e foi treinada e capacitada para
atuar no seu segmento, e, ainda, favoreceu a implantação de uma fábrica de uma
multinacional (a empresa D), que trará consigo empregos, renda e arrecadação de impostos,
além de já estar contribuindo para o transbordamento local. A fábrica da empresa D ainda está
em fase de construção. Por enquanto, eles possuem um escritório e continuam contando com a
startup para a produção e distribuição dos seus produtos. Quando a fábrica estiver pronta, a
empresa D assumirá a produção, mas a startup mineira também poderá utilizar a estrutura
para sua própria produção, excetuando-se, naturalmente, a exploração da tecnologia
transferida.
A segunda parte das entrevistas buscava compreender o processo de estabelecimento
da empresa em Minas Gerais. Quatro das cinco empresas entrevistadas se instalaram por meio
de processos do tipo greenfield, com investimentos próprios em unidades novas. Apesar da
empresa D ter realizado o processo de transferência tecnológica descrito anteriormente, ela
está investindo na construção de sua própria fábrica no estado. Três das empresas
entrevistadas já exportavam seus produtos para o Brasil antes da decisão do investimento, mas
nenhuma delas possuía escritório comercial próprio no país. A escolha pelo Brasil como local
de investimento com o propósito de atender o mercado da América do Sul foi decisiva para
três das empresas entrevistadas. Apenas a empresa E entrou no mercado brasileiro por meio
de um processo de M&A, ao adquirir uma empresa mineira, já com ampla experiência em seu
mercado. A multinacional se interessou principalmente pela tecnologia que a empresa
adquirida já desenvolvia no estado e pelo mercado que ela possuía no Brasil, com grandes
empresas brasileiras entre seus principais clientes, o que favorecia a estratégia internacional
do grupo, que poderia assim vender outros produtos de seu portfólio para aqueles novos
clientes conquistados com a aquisição.
Questionadas sobre os motivos que fizeram as empresas escolherem, dentre todos os
estados brasileiros, Minas Gerais, as empresas deram respostas que convergiram em
121
determinados aspectos, mas que não foram unânimes. As empresas tiveram que responder se
determinado fator influenciou definitivamente, parcialmente ou não influenciou a escolha por
Minas Gerais. Naturalmente, a escolha da empresa E esteve intrinsecamente vinculada à
aquisição de uma empresa já estabelecida no estado. Nesse caso, a pergunta buscou
compreender o que mantém a empresa em Minas Gerais, visto que, uma vez que ela já
adquiriu a tecnologia e o mercado da empresa mineira, ela poderia facilmente encerrar as
atividades da unidade do estado e migrar as capacidades para outra subsidiária. Foi elaborado
um quadro que posiciona os fatores que influenciaram a decisão por Minas Gerais das
empresas entrevistadas por ordem de preferência: dos fatores que mais influenciaram aos que
menos influenciaram. Contabilizou-se a quantidade de empresas que respondeu sobre a
influência de cada fator e ranqueamos os fatores de acordo com a quantidade de empresas que
os categorizou como definitivamente influente, parcialmente influente e não influente.
Os dez itens utilizados na pesquisa são comumente citados como os principais fatores
de atração para o estado, de acordo com o governo mineiro, em especial a Agência de
Promoção de Investimentos estadual, o Indi, Interessante notar que nenhum dos fatores foi
determinante para todas as empresas entrevistadas, o que leva a crer que nenhum desses
atrativos é o mais especial atrativo do estado ou o mais bem explorado no sentido de atrair
mais empresas.
Quadro 2 – Fatores que influenciaram a escolha de Minas Gerais como destino dos
investimentos das empresas entrevistadas
# Fator Definitivamente Parcialmente Não influenciou
1 Qualidade de Vida 2 1 2
1 Mão de obra qualificada 2 1 2
1 Rede de contatos 2 1 2
2 Quantidade e qualidade das
universidades do estado
1 3 1
3 Acesso a recursos 1 1 3
3 Facilitação de crédito 1 1 3
3 Localização estratégica 1 1 3
4 Benefícios tributários 1 0 4
5 Infraestrutura 0 1 4
6 Mão de obra barata 0 1 4
Fonte: Elaborado pela autora
122
Um dos fatores mais bem posicionado do ranking foi “qualidade de vida”. Essa
resposta certamente destaca a percepção que empresas estrangeiras possuem sobre o padrão
de vida no Brasil. A região sudeste do Brasil representa o centro econômico e financeiro do
país, concentrando 50% do poder de compra de todo o mercado brasileiro (INDI, 2015).
Tendo acesso a tais dados, as empresas, certas de que essa seria a melhor região para se
instalar no país, passam à comparação entre os estados e suas capitais. Uma das empresas que
respondeu que a qualidade de vida foi um dos fatores que influenciaram definitivamente a
escolha por Minas Gerais disse que quando a empresa estava no processo de escolha das
cidades no Brasil, um dos itens avaliados foi segurança pública. Nesse quesito, a cidade de
São Paulo foi excluída da lista de opções. Outra empresa informou que apesar de São Paulo
ser maior, possuir maior dinâmica e concentrar todos os principais contatos no Brasil, a
distância e o trânsito na cidade, assim como a violência urbana contribuíram para que a cidade
fosse descartada das opções de destino dos investimentos, assim como a cidade do Rio de
Janeiro. Outro entrevistado ainda indicou que, para a empresa dele, as pessoas são o principal
componente e, por esse motivo, não haveria razão para que a empresa se instalasse em uma
cidade que não proporcionasse a qualidade de vida necessária para que essas pessoas
vivessem bem. Esse resultado converge com as teorias apresentadas no segundo capítulo, que
indica que fatores não pecuniários são cada vez mais associados à atração de empresas que
realizam atividades com grande utilização de capital humano.
Apesar de ter ficado empatado com outros dois fatores na ordem de influência, a rede
de contatos das empresas em Minas Gerais foi, de acordo com o observado, o fator mais
preponderante para a decisão de se investir no estado. Todas as empresas entrevistadas
disseram que contatos como possíveis clientes e fornecedores em Minas Gerais foram um
fator de influência importante, mas não o principal. Como as empresas trabalham
primordialmente com insumos intelectuais e devido à facilidade de comunicação
proporcionada pela internet, elas disseram que poderiam ter se instalado facilmente em
qualquer outro lugar do país. As duas empresas que realizam atividades de manufatura
(empresa A e empresa D) também foram as duas que responderam que o acesso a recursos foi
importante para a destinação do investimento a Minas Gerais. Nesses dois casos a presença de
fornecedores e clientes no estado foi importante, mas, para as duas, a área de análise foi a
região sudeste, e não propriamente Minas Gerais. Uma delas adquire seus insumos no estado
do Rio de Janeiro e a outra tem a maior parte de seus clientes no estado de São Paulo. O ponto
em comum nas trajetórias de todas as empresas entrevistadas foi a presença de contatos
preestabelecidos em Minas Gerais.
123
Resumidamente, a empresa A buscou, no momento inicial de escolha do local ideal
para o investimento, o apoio e consultoria da Apex Brasil, que, entre vários outros estados,
sugeriu também Minas Gerais como opção. O diretor da empresa responsável pela instalação
da empresa no país já conhecia o estado e já possuía contatos pessoais bem estabelecidos
devido ao seu histórico anterior profissional no Brasil. A empresa B, que no momento final de
decisão pelo investimento considerava os estados de Minas Gerais e Paraná como possíveis
opções, acabou escolhendo Minas Gerais devido ao bom relacionamento com a câmara de
comércio do seu país em Belo Horizonte, que, de acordo com o entrevistado, foi essencial
para a introdução da empresa no país e para a apresentação da empresa aos órgãos públicos
responsáveis para apoiar a realização do investimento. O papel dessa câmara foi apontado
como decisivo na escolha. O diretor responsável pelo início das operações da empresa C
também já tinha bons contatos pessoais no estado de Minas Gerais, que ajudaram a empresa a
conseguir também acesso aos principais órgãos públicos e facilitou a intermediação com o
país de origem da empresa. A empresa D, como apresentado anteriormente, já trabalhava em
conjunto com a startup mineira que iniciou suas operações no Brasil. Por fim, a empresa E,
que veio para o estado ao adquirir uma empresa mineira, também contou com o apoio de um
fundo de venture capital local, que já tinha aportado recursos na empresa mineira adquirida e
auxiliou nos trâmites e negociações para a conclusão da aquisição.
Ou seja, todas elas descreveram durante a entrevista que os contatos particulares que
possuíam em Minas Gerais foram essenciais para decidirem-se pelo estado. Durante as falas,
todas as empresas se lamentaram sobre as dificuldades burocráticas que enfrentaram no país,
em assuntos que vão desde os processos para a abertura da empresa até a consecução de
licenças para operação. Algumas delas disseram que não compreendiam os procedimentos
locais, ou porque não tiveram acesso a um “passo a passo” de como abrir uma empresa no
país, ou porque encontraram inúmeras barreiras nos diversos órgãos municipais, estaduais e
federais que, por vezes, possuíam regras divergentes e contraditórias. A legislação brasileira
também não foi bem compreendida pelas empresas, que se confundiam com os grandes
volumes de papeis, processos, carimbos, além, ainda, das questões tributárias, que podem ser
diferentes nos diversos estados e podem ser de difícil compreensão para estrangeiros. Talvez,
diante da insegurança quanto aos processos e, até mesmo, quanto ao idioma local, o apoio de
bons contatos tenha sido tão significativo para essas empresas. Essa relação (insegurança
jurídica e burocrática como motivo para apoiar-se nos contatos locais) não foi abordada
durante a entrevista porque só foi percebida na análise dos dados. Mas podemos afirmar que
os dois pontos estiveram presentes em todas as entrevistas: as dificuldades burocráticas
124
encontradas, por um lado, e o suporte crucial de contatos locais, por outro. Contatos esses que
forneceram informações, abriram portas, apresentaram instituições e desvendaram caminhos
para que essas empresas se instalassem no Brasil e, consequentemente, em Minas Gerais.
Entretanto, é importante notar que estes contatos não se relacionavam com o setor público.
O segundo fator bem posicionado foi a “quantidade e qualidade das universidades do
estado”. Esse fator foi mencionado como influente para as empresas especialmente porque foi
essencial para encontrar indivíduos qualificados na região. Percebe-se, inclusive, que os dois
fatores (“quantidade e qualidade das universidades do estado” e “mão de obra qualificada”)
ficaram justapostos no ranking. Na entrevista, a diferença entre os dois itens estava
relacionada à possibilidade de interação das empresas com as universidades, em termos de
pesquisa e compartilhamento de conhecimento. No entanto, quando questionadas, as empresas
entrevistadas apontaram a oferta de universidades conceituadas no estado como um ótimo
indicador de facilidade de acesso a mão de obra qualificada. As universidades não foram
vistas como possíveis parceiras no desenvolvimento de tecnologias ou como apoiadoras da
inovação local. A única empresa que divergiu nas respostas, indicando que a quantidade e
qualidade das universidades do estado era um fator que influenciou parcialmente a escolha
por Minas Gerais, mas que a presença de mão de obra qualificada não foi determinante,
informou que, apesar de buscar indivíduos qualificados para trabalhar na empresa (o que ele
encontra em Minas Gerais devido à existência das universidades), a empresa fornece uma
forte estrutura interna de treinamento aos funcionários (o que não exige que eles sejam
altamente qualificados). A única empresa que disse que nem a quantidade e qualidade das
universidades do estado nem a presença de mão de obra qualificada foram importantes fatores
influenciadores na decisão de investir no estado também informou que a empresa deposita a
responsabilidade pela qualificação de seus funcionários exclusivamente nas mãos do seu
próprio treinamento interno.
Posicionaram-se no ranking, logo em seguida, os fatores “acesso a recursos”,
“facilitação de crédito”, “localização estratégica”, “benefícios tributários” e “infraestrutura”.
O fator “acesso a recursos” foi parcialmente influente para a empresa que os adquire no
estado do Rio de Janeiro e foi definitivamente influente para a empresa B, que considerou
como recursos a sua mão de obra, visto que esse é o seu principal fator de produção. Os
demais fatores não foram decisivos para as empresas em geral. A facilitação de crédito foi
decisiva para a empresa C, que conseguiu importantes linhas de financiamento junto ao
BDMG e à Fapemig para sua operação no estado, e parcialmente importante para a empresa
E, que necessitou do capital de risco para o início da sua operação, mas não conta com ele
125
para a continuação do desenvolvimento dos seus negócios. Os benefícios tributários estaduais
foram decisivos para a empresa A, que resolveu se instalar no estado devido às possibilidades
de obtenção de tais incentivos. A infraestrutura foi parcialmente influente para a empresa C,
que apontou a proximidade a um aeroporto internacional (Tancredo Neves) como um
diferencial devido às constantes viagens de seus funcionários, e a localização estratégica foi
parcialmente influente para a empresa D, que precisa distribuir boa parte de seus produtos no
estado de São Paulo, e definitivamente importante para a empresa E, que tem seus principais
clientes estabelecidos no estado de Minas Gerais. De qualquer forma, todos esses fatores
foram pontuais, determinantes para uma ou mais empresas, mas, de forma alguma, unânimes
na decisão final de investir de todas as empresas entrevistadas.
Chama a atenção a posição do fator “mão de obra barata”, em último lugar, não tendo
influenciado definitivamente nenhuma das empresas a se instalarem aqui. Há dois motivos
apontados pelas empresas para esse fator não ter influenciado a decisão por Minas Gerais. O
primeiro deles é que a média salarial para trabalhadores qualificados não é significativamente
menor em Minas Gerais do que em outros estados igualmente aptos a receber empresas
intensivas em tecnologia. De acordo com a plataforma Data Viva, com os dados da RAIS
(Relação Anual de Informações Sociais), a média salarial para analistas de tecnologia da
informação em Minas Gerais em 2013 era de R$ 4.170,00, menor que em São Paulo (R$
5.090,00), Rio de Janeiro (R$ 6.260,00) e Paraná (R$ 4.280,00), mas maior que de outros
estados, como Santa Catarina (R$ 3.950,00). No entanto, o crescimento nominal dos salários
para esses trabalhadores no último ano analisado foi de 16% em Minas Gerais, contra 9% em
São Paulo, e 13% no Paraná. Guardadas as particularidades de cada estado, os salários em
Minas Gerais para trabalhadores qualificados não é muito inferior aos salários de outros
estados. Os analistas de tecnologia da informação foram um exemplo, mas em outras
profissões verifica-se o mesmo padrão, conforme apresentado na tabela 2. A empresa E, que
relatou que esse fator foi parcialmente influente, informou que, quando se compara os salários
de seus funcionários no Brasil com os seus funcionários no exterior, os salários brasileiros são
significativamente mais baixos. No entanto, os encargos sociais e trabalhistas são tão altos,
que essa particularidade da mão de obra (brasileira e mineira) passa a não ser mais uma
vantagem para a empresa. O segundo motivo, de acordo com as explicações das empresas
entrevistadas, é que, apesar de importante para as finanças da empresa, a qualidade dos
trabalhadores contratados é mais significativa do que o salário pago a eles. Ou seja, mesmo
que Minas Gerais tenha alguma diferença significativa em termos de salários, para tais
126
empresas, esse não foi um fator decisivo na escolha do estado como destino de seus
investimentos.
Tabela 2 – Média salarial em Minas Gerais e estados selecionados em profissões
selecionadas.
Estado Média salarial para as profissões
Analista de
Tecnologia da
Informação
Engenheiro de
Produção
Administrador
de empresas
Biólogo
Minas Gerais R$ 4.170,00 R$ 7.380,00 R$ 4.720,00 R$ 3.960,00
São Paulo R$ 5.090,00 R$ 7.910,00 R$ 5.780,00 R$ 4.480,00
Paraná R$ 4.280,00 R$ 7.030,00 R$ 5.040,00 R$ 5.810,00
Rio de Janeiro R$ 6.260,00 R$ 11.000,00 R$ 7.620,00 R$ 3.680,00 Fonte: Elaborado pela autora com dados da RAIS 2013 disponíveis na plataforma DataViva (2016)
Por fim, o terceiro e último bloco de perguntas feitas às empresas buscava
compreender qual e como foi o apoio recebido do governo estadual à instalação de seus
empreendimentos.
Quadro 3 – Apoio do governo estadual recebido pelas empresas entrevistadas
Apoio recebido do governo estadual Número de empresas
que receberam
Fornecimento de informações 5
Facilitação burocrática 2
Benefício tributário 2
Acesso a crédito, financiamento ou subvenção 1
Infraestrutura 1
Treinamento de mão de obra 1
Acesso a mão de obra 1
Fonte: Elaborado pela autora
Todas as empresas entrevistadas disseram que receberam apoio do governo estadual
em termos de fornecimento de informações sobre como investir, quais procedimentos realizar,
quais licenças buscar e quais eventos participar. No entanto, os demais apoios não ocorreram
para todas as empresas entrevistadas. As empresas D e E só receberam, de fato, o
fornecimento de informações. Nenhum outro tipo de apoio. Duas empresas receberam algum
tipo de facilitação burocrática, como apoio no licenciamento ambiental e na abertura da
127
empresa. Duas receberam benefícios tributários estaduais, sendo que uma delas ainda está
negociando os incentivos com a Secretaria de Estado de Fazenda. Apenas uma empresa teve
acesso a financiamento público, por meio do BDMG, uma empresa recebeu apoio na busca e
identificação de terreno apropriado para instalação do empreendimento e uma empresa
recebeu apoio para ter acesso e treinamento da mão de obra.
Analisando alguns desses apoios, de acordo com os relatos das empresas entrevistadas,
percebemos que a maioria deles não é desfrutada pelas empresas ou porque são muito difíceis
de conseguir ou porque a empresa sequer tem interesse em usufruí-los. Os benefícios
tributários, por exemplo, são usufruídos por apenas uma empresa. Outra ainda os está
negociando e outra informou que tentou iniciar as negociações, mas, devido à reformulação
pela qual está passando a Secretaria de Estado de Fazenda, não conseguiu dar prosseguimento
às tratativas, que estão paralisadas. A empresa C informou que recebeu benefícios tributários
municipais, mas nem chegou a discutir benefícios estaduais porque a própria empresa não
teve interesse em discuti-los. Já a empresa E somente os usufruiu em nível federal, com a Lei
do Bem. As linhas de financiamento estaduais, utilizadas por apenas uma das empresas, foram
descritas como de difícil acesso pela empresa D porque o BDMG exige garantias que a
empresa, iniciante no Brasil, não possui, como ativos fixos no país. O apoio para se conseguir
infraestrutura adequada também não foi interessante para as empresas entrevistadas. A única
empresa que informou que recebeu esse apoio o recebeu em termos de ajuda na identificação
de terrenos em Minas Gerais. Outra empresa ainda relatou que chegou a receber um relatório
de terrenos disponíveis no estado elaborado pelo Indi, mas que os terrenos não eram
interessantes, nem sequer viáveis para o empreendimento pretendido. A empresa E disse que
chegou a buscar o apoio do governo para encontrar local apropriado para instalação, mas
recebeu apenas um único contato, sem resultados, da prefeitura e da Fiemg. A única empresa
que recebeu apoio tanto no acesso quanto no treinamento da mão de obra realizou um trabalho
em conjunto com a Secretaria de Estado de Ciência, Tecnologia e Ensino Superior para
divulgar oportunidades de emprego nas universidades do estado e para custear um programa
de intercâmbio dos estudantes mineiros para estagiar na matriz da empresa.
Considerando que os apoios normalmente oferecidos não atenderam ou atenderam
parcialmente as empresas, foi perguntado, então, quais seriam os serviços realmente
significativos para apoiar empresas estrangeiras intensivas em tecnologia no estado de Minas
Gerais. Abaixo, uma síntese das sugestões:
Desburocratização dos processos: Unanimidade entre as empresas entrevistadas, a
burocracia é, sem dúvida, o maior entrave que as empresas encontraram para se
128
instalar em Minas Gerais. Ainda que possamos atribuir esse problema aos sistemas,
processos e legislação brasileiros, uma das empresas relatou que o estado de São Paulo
consegue lidar melhor com a eliminação de etapas e enxugamento dos processos
burocráticos por meio do programa “Poupatempo”, que reúne em um só lugar diversos
serviços e órgãos públicos. Ainda que Minas Gerais possua versão semelhante do
programa, com as Unidades de Atendimento Integrado (UAI), os serviços prestados
estão voltados, principalmente, para pessoas físicas e não tanto para pessoas jurídicas.
Os longos ou inexistentes prazos para obtenção de resposta também foram alvo de
queixas das empresas.
Transparência e divulgação dos processos: Estreitamente vinculado à questão da
burocracia, as empresas entrevistadas disseram que lhes faltou maiores detalhes e
informações sobre os processos burocráticos, desde aqueles trabalhistas, até aqueles
ambientais. Algumas empresas disseram que se houvesse um “passo a passo” claro e
detalhado sobre as etapas a seguir na abertura e operação da empresa, que incluísse os
procedimentos de âmbito federal, estadual e municipal, todo o tempo dedicado a
decifrar os processos e retornar inúmeras vezes nos diversos órgãos públicos teria sido
reduzido. Apesar de todas terem recebido informações do governo estadual, tais
informações foram insuficientes para a facilitação da operação no estado.
Comunicação: Também relacionado à obtenção de informações adequadas, algumas
empresas se queixaram da dificuldade de comunicação com os órgãos públicos. Uma
delas relatou que não havia funcionários que falassem inglês em uma das prefeituras
com que ela precisava trabalhar. Outro entrevistado se queixou da dificuldade de
obtenção de informações em inglês, que pudessem esclarecer, inclusive, alguns pontos
da legislação brasileira essenciais para a compreensão dos trâmites necessários para a
sua operação. A empresa C relatou que, apesar de não ter dificuldades para encontrar
mão de obra qualificada nos setores tecnológicos que a empresa atua, ela enfrenta
muitos problemas para encontrar funcionários que falem inglês. Como a operação da
empresa é intrinsecamente vinculada à matriz, contratar empregados que dominem o
idioma é uma exigência incontestável para a empresa.
Infraestrutura de telecomunicações (e outras): O apoio a infraestrutura para as
empresas oferecido pelo governo do estado de Minas Gerais não se resume a terrenos,
mas também a instalação e negociação com órgãos prestadores de serviços públicos
estaduais, como Cemig e Copasa. Duas das empresas entrevistadas relataram
problemas para conseguirem a instalação de energia elétrica por parte da Cemig. Uma
129
disse que a Cemig solicitou 1.050 dias de prazo para a instalação e outra informou que
as obras de expansão do seu investimento estavam paralisadas aguardando a instalação
elétrica. As empresas também relataram dificuldades para acessar outras áreas do
estado, que deveriam estar disponíveis para empresas, como os distritos industriais, os
parques tecnológicos, o Aeroporto Indústria e, até mesmo, os portos secos17
do estado.
Além disso, uma delas se queixou dos altos custos do aluguel de escritórios, que
chegava a ser mais caro que em São Paulo, e disse que ainda aguarda alguma
iniciativa do estado no sentido de oferecer um espaço mais barato. Por fim, uma das
empresas informou que teve muitos problemas para conseguir infraestrutura de
telecomunicações, essencial para a operação da empresa, muito dependente da
internet, e difícil de negociar com operadoras públicas e privadas e de adquirir na
qualidade desejada.
Incentivo à interação local: Uma das empresas entrevistadas relatou, em especial, a
dificuldade encontrada no estado para interação universidade-empresa-governo e
afirmou que uma política articulada entre esses três setores seria essencial para atrair
mais investimentos para o estado. Para esse entrevistado, o contato entre as pessoas é
um dos principais fatores de sucesso para empresas de tecnologia. O governo deveria,
então, fomentar relações entre os atores, promover encontros e deixar que empresas,
universidades e investidores se conheçam e interajam, sem grandes interferências. Ele
citou o caso de Cambridge, na Inglaterra, como um exemplo de local em que o
networking entre as pessoas é crítico para o empreendedorismo e desenvolvimento
tecnológico. Caracterizou ainda essa relação de confiança e parceria entre as pessoas
de “software social”, mais importante que o “hardware” das instituições. Ou ainda, nas
palavras dele, o ideal é que exista um ambiente em que haja “mais cerveja e menos
site”.
Capital de risco: Outra crítica ao apoio insuficiente do governo estadual aos
investimentos feita pelas empresas entrevistadas relaciona-se ao acesso a crédito e
financiamento. Uma das empresas descreveu grandes dificuldades para acessar as
linhas de financiamento do BDMG, visto a inexistência de garantias no Brasil. Outra,
que teve acesso ao crédito nas etapas iniciais do empreendimento, afirmou que seria
importante que esse apoio fosse contínuo. Para as duas, falta capital de risco para
assegurar às empresas algum aporte financeiro para seus investimentos. A empresa E,
17
Portos secos são unidades aduaneiras no interior que servem de depósito alfandegário para mercadorias a
serem importadas ou exportadas (MDIC, 2016).
130
que contou com esse suporte na fase inicial do seu investimento, sugeriu que o
governo ampliasse cada vez mais seu papel nesse tipo de apoio. Como já descrito no
capítulo anterior, o capital de risco é interessante especialmente para aquelas empresas
que não possuem garantias imediatas para obter linhas de financiamento
convencionais, mas que possuem perspectivas de elevado crescimento,
particularmente nos setores de alta tecnologia. Para tais setores, o aporte de capital é
essencial para diminuir os riscos da inovação e facilitar o ganho de escala dos novos
produtos.
Apesar de o contato com os órgãos públicos estaduais ter ocorrido tanto no processo
de instalação das empresas no estado, quanto no decorrer das suas operações, as empresas não
mantiveram contato frequente com os principais órgãos públicos responsáveis pela atração e
apoio aos investimentos no estado. Foi perguntado às empresas entrevistadas com que
frequência elas mantinham contato com tais órgãos. O quadro 4 a seguir mostra esses
resultados.
Quadro 4 – Frequência com que as empresas entrevistadas mantiveram contato com os
órgãos públicos estaduais
Órgãos públicos
estaduais
Número de empresas que mantiveram contato
Frequentemente Uma vez Nunca
Indi 3 1 1
BDMG 1 1 3
Codemig 1 1 3
Fapemig 1 2 2
Sede 0 3 2
Sectes 1 2 2
SEF 1 2 2 Fonte: Elaborado pela autora
Apesar do pequeno número de empresas ouvidas (cerca de um quarto daquelas
identificadas inicialmente na pesquisa) é surpreendente notar que mais da metade das
empresas entrevistadas nunca teve contato com BDMG e Codemig e que duas das cinco
nunca se encontraram com Fapemig, Sede, Sectes e SEF, órgãos que deveriam estar em
contato constante com as empresas de alta tecnologia que investem no estado.
Quanto ao contato com os órgãos públicos, todas as empresas entrevistadas utilizaram
a mesma expressão para descrever o apoio do governo estadual: boa vontade. No entanto, boa
parte das vezes a boa vontade dos gestores públicos que procuram auxiliar as empresas não se
concretiza em ações práticas e apoio real. As empresas relataram o mesmo padrão de
131
receptividade ao projeto de investimento no governo estadual. Descreveram que o fato de ser
um investimento intensivo em tecnologia despertava o interesse imediato dos órgãos públicos
com quem conversavam, mas rapidamente percebiam que a prioridade ao investimento
anunciada não se refletia em atendimento prioritário. Ou seja, as empresas de alta tecnologia
são muito bem vindas, mas enfrentam os mesmos problemas de qualquer outra empresa de
setor tradicional. A abertura ao projeto não se concretiza em apoio real. Um dos entrevistados
relatou que recebeu uma ótima acolhida ao seu projeto de investimento, mas que ela não se
tornou real e que ainda pôde perceber que a intenção de ajudar dos técnicos e gestores
públicos se transformou em frustração para os próprios técnicos ao entenderem que muito
pouco poderia ser feito para apoiar a empresa. Outra empresa destacou que recebeu um
grande apoio inicial, mas que esse apoio não continuou, especialmente após a mudança da
administração pública estadual, ocorrida em janeiro de 2015. Uma das empresas também se
queixou do fato dos órgãos não serem integrados e não trabalharem em conjunto. Os mesmos
dados e informações devem ser repetidamente apresentados para que análises sejam feitas
(uma análise para cada órgão público envolvido) e para que se encontre algum tipo de serviço
que possa ser oferecido ao investimento. Uma vez descritos os resultados junto às empresas
entrevistadas, faz-se necessário descrever os resultados alcançados junto aos gestores
públicos. É o que será feito na próxima seção.
5.3 A visão dos gestores públicos: inovações, paralisia e falta de comunicação
As entrevistas com os gestores públicos do Indi, BDMG, Codemig, Fapemig e Sectes
buscaram compreender melhor o apoio oferecido às empresas, o contato com os demais
órgãos do sistema de desenvolvimento econômico do estado e a opinião dos próprios gestores
sobre as políticas estaduais para promoção de investimentos estrangeiros intensivos em
tecnologia. Além das políticas e programas identificados no capítulo anterior, a entrevista
com os gestores permitiu conhecer melhor as novas ações em andamento ou maturação e a
estrutura do órgão em termos de promoção de investimentos intensivos em tecnologia. Todos
os órgãos entrevistados possuem funcionários que trabalham, em alguma medida, com os
setores produtivos de alta tecnologia ou com a promoção da inovação. A Codemig possui uma
diretoria exclusiva de fomento à indústria de alta tecnologia, a Fapemig e a Sectes possuem
também órgãos inteiros dedicados e o Indi e o BDMG, apesar de não possuírem
departamentos inteiros destinados, possuem funcionários e gerentes que atendem empresas
inovadoras ou de setores com maior conteúdo tecnológico. Nenhum desses órgãos, no
132
entanto, possui departamento exclusivo para lidar com empresas estrangeiras. Todos os
entrevistados informaram que os órgãos não possuem qualquer óbice para interagir com
investidores ou instituições de outros países e que podem oferecer um atendimento igual ao
que é dado às empresas e instituições brasileiras. No caso da Fapemig, em especial, a
interação com instituições estrangeiras ocorre especialmente no nível da cooperação
internacional em ciência e tecnologia, no âmbito da interação entre pesquisadores mineiros e
estrangeiros, e não tanto em termos de inovação ou parcerias com empresas. Algumas
iniciativas no fomento à inovação estão sendo gestadas em parceria com o Reino Unido e com
a Suécia para o ano de 2016.
Os setores produtivos prioritários para atuação recebem atenção diferente de um órgão
para outro. Enquanto a Fapemig sequer elegeu setores prioritários, trabalhando
exclusivamente a partir de demandas, a Codemig possui mais de 20 setores prioritários, que
vão desde mineração a hotelaria e indústria criativa. No geral, os órgãos entrevistados
convergem quanto aos setores que devem ser priorizados na sua atuação. Ciências da vida,
incluindo biotecnologia e fármacos, foi um setor mencionado por quatro das cinco instituições
entrevistadas, assim como energia e suas variações, como energias renováveis e eficiência
energética. O setor aeroespacial foi mencionado por duas das instituições entrevistadas, assim
como as tecnologias da informação e comunicação. O setor de semicondutores foi
explicitamente citado por duas das instituições, mas recebeu atenção de outras, que
mencionaram, por exemplo, o setor eletroeletrônico. Até aí, não percebemos qualquer
diferença quanto aos setores que já tinham sido eleitos como vocações de Minas Gerais na
administração estadual anterior, conforme relatado no segundo capítulo. A única novidade é a
atenção à questão da mobilidade, que foi citada como prioritária por duas das instituições.
Durante as entrevistas, foi possível conhecer melhor alguns aspectos interessantes da
ação das instituições e constatar certos entraves. O BDMG, por exemplo, ainda que tenha
evoluído bastante no apoio às empresas de alta tecnologia, por meio da sua subsidiária que
trabalha com capital de risco, o BDMGTEC, ainda possui entraves para disponibilizar esse
recurso para um número maior de empresas. De acordo com o entrevistado, além das linhas
de financiamento voltadas para as empresas inovadoras (o Pró-Inovação, em parceria com a
Fapemig, o Proptec, linha exclusiva para empresas instaladas em parques tecnológicos, o
Inovacred, em parceria com a Financiadora de Estudos e Projetos – Finep – e o MPME
Inovador, em parceria com o BNDES), o banco percebeu a necessidade de atrair empresas
tecnológicas que pudessem estimular a criação de cadeias de fornecedores no estado, o que
seria muito importante para a diversificação da indústria mineira e, consequentemente,
133
serviria para atrair mais empresas intensivas em tecnologia. A solução encontrada foi a
criação dessa nova linha de atuação do banco, com a subsidiária BDMGTEC, em 2012. A
participação do banco e, consequentemente, de Minas Gerais no capital das empresas
demonstra uma disponibilidade e vontade do estado em atrair essas empresas, de acordo com
o entrevistado. É, portanto, um mecanismo interessante de atração de empresas de tecnologia
para o estado.
Foi questionado sobre o procedimento e os requisitos para a escolha das empresas a
serem apoiadas pelo BDMGTEC, e a resposta é que o banco apoiaria aqueles projetos que
fossem considerados estruturantes, ou seja, projetos que pudessem fortalecer uma cadeia de
clientes e fornecedores ligados à questão tecnológica. A participação acionária ocorreria para
a empresa âncora, mas o BDMG poderia ainda avaliar linhas de financiamento especiais para
as empresas da cadeia. O banco elegeu como setores prioritários a biotecnologia, em especial
fármacos, e os semicondutores, e ainda demonstrou interesse em apoiar projetos de eficiência
energética. Além de Biomm e Unitec, o BDMG não aportou recursos em nenhum outro
projeto e o entrevistado informou que não há previsão de apoio a outras empresas no curto
prazo. Quanto ao apoio a empresas estrangeiras, que não possuem ativos para oferecer como
garantia no Brasil, o banco informou que há a possibilidade de trabalhar com as garantias do
país de origem da empresa por meio de correspondentes bancários no Brasil (bancos com
presença em vários países). Além disso, o entrevistado informou que o banco também poderia
utilizar garantia evolutiva nessa situação, em que se considera a futura fábrica e os futuros
investimentos da empresa como garantias para o financiamento.
A Codepar, o veículo de investimentos da Codemig, também participa acionariamente
de empresas privadas de alto conteúdo tecnológico. Criada em 2015, a Codepar pretende
investir em um número maior de empresas que o BDMG já nos próximos meses. De acordo
com os entrevistados, três empresas já foram selecionadas para receber os aportes financeiros
e outros 50 projetos estão sendo acompanhados e avaliados. Além dos recursos, a Codepar
também fornece suporte na gestão profissionalizada e na implantação de governança das
empresas assistidas, com o objetivo de ajudá-las a crescer. A participação minoritária da
Codemig no investimento se reflete também na participação do órgão na definição da
estratégia da empresa, que deve, inclusive, integrar a instituição em seu conselho de
administração. Especificamente quanto à interação com empresas estrangeiras, os
entrevistados informaram que a Codemig dá preferência àqueles projetos que ocorram em
parceria com empresas brasileiras, o que garantiria a perenidade do negócio no país. O
parceiro estrangeiro é bem-vindo quando traz uma nova tecnologia para o Brasil, mas essa
134
tecnologia deve poder ser absorvida por empresas localizadas em Minas Gerais. Os
entrevistados também informaram que a Codemig se preocupa com a diminuição da
desigualdade entre as regiões de Minas Gerais, além, naturalmente, da diversificação da
economia do estado. A Codemig, assim como o BDMG, também participa de outros fundos
de investimento, não gerenciados por eles, de apoio a empresas inovadoras e sustentáveis.
A outra agência financiadora de projetos do estado é a Fapemig que, devido aos
desdobramentos da lei mineira de inovação de 2008, passou a atuar também com o apoio à
inovação, além do apoio habitual à ciência e tecnologia. Essa mudança fez com que o órgão
criasse departamentos exclusivos para tratar do relacionamento com empresas e do fomento e
incentivo à inovação. Como mencionado anteriormente, a Fapemig não trata setor algum
como prioritário, assim como não propõe ações ou iniciativas por conta própria. De acordo
com o gestor entrevistado, a função da Fapemig é responder às demandas da sociedade e das
secretarias e outros órgãos de governo que tenham demandas tecnológicas a serem resolvidas.
Além da linha de financiamento para empresas inovadoras que a Fapemig possui em parceria
com o BDMG, a fundação também possui editais de financiamento e subvenção, que podem
ser exclusivamente para instituições de ciência e tecnologia, como também para empresas.
Uma das modalidades, o edital induzido, objetiva solucionar problemas ou entraves
tecnológicos de empresas ao criar chamadas de projetos que são financiados em conjunto pela
empresa demandante e pela Fapemig. Em edições anteriores, os editais foram abertos para
atender demandas tecnológicas de empresas como Cemig, Fiat e Whirlpool. Os editais são
executados em conjunto com a Sectes, que indica projetos a serem financiados ou
subvencionados pela Fapemig, alinhados às políticas estaduais de ciência, tecnologia e
inovação.
A Sectes, por sua vez, vem desenvolvendo com especial afinco as ações de promoção
das startups. Além dos programas voltados exclusivamente para esse tipo de
empreendimento, a secretaria também apoia as incubadoras e aceleradoras do estado, que
também fornecem apoio a empresas nascentes. Programas de desenvolvimento do
empreendedorismo acadêmico também estão entre suas atividades, como o Programa de
Incentivo à Inovação (PII), que seleciona projetos acadêmicos nas universidades do estado
com potencial inovador para receber estudos de viabilidade técnica e financiamento. Ao final,
os projetos são publicados em livreto do programa e divulgados. De acordo com o gestor
entrevistado, a Sectes também voltou a apoiar os clusters em Minas Gerais. Depois do
programa de apoio aos clusters ter passado mais de um ano sem novos investimentos, em
2016 eles voltarão a ser incentivados e promovidos pela Sectes. Da mesma forma como
135
acontece com outros programas da secretaria, o objetivo será também o de promover a
articulação dos atores de ciência, tecnologia e inovação do estado. Conforme foi informado
pelo entrevistado, a Sectes não pretende dispender novos recursos para “cimento e tijolo”,
financiando, por exemplo, a construção de parques tecnológicos em Minas Gerais. Para o
gestor, não seria justo fornecer dinheiro público para empresas.
Por esse motivo, a secretaria pretende trabalhar cada vez mais com o fomento ao
ambiente de criatividade e inovação do estado. Uma das formas encontradas pela Sectes é a
organização de eventos diversos de incentivo à cultura empreendedora, à inovação e à
tecnologia. Em 2016, a secretaria pretende organizar 13 grandes eventos de ciência,
tecnologia e startups. De acordo com o relato do gestor, o estado de Minas Gerais possui boas
vantagens estruturais, quando comparado com os estados do Rio de Janeiro e São Paulo. O
que faltaria é a divulgação e marketing do trabalho de promoção da inovação que é feito em
Minas Gerais. No âmbito da atração de investimentos, a Sectes possui uma diretoria que cuida
exclusivamente da identificação e contato com centros de P&D no Brasil e no exterior (com o
objetivo de trazê-los para Minas Gerais), da busca por recursos financeiros e da atração de
grandes eventos para o estado, com ênfase especial no setor aeroespacial. Como mencionado
no capítulo anterior, o programa Simi, que seria uma boa iniciativa em termos de
transbordamento dos benefícios do IED no estado, não possui novas ações previstas para o
ano de 2016, como os encontros de inovação ou uma nova versão do portal de divulgação de
demandas e ofertas tecnológicas.
O Indi, historicamente responsável pela promoção dos investimentos no estado,
mantém, quase intacto, o conjunto de serviços que já eram oferecidos na década de 1970.
Basicamente, o instituto ainda atua na interlocução com os demais órgãos públicos para
facilitar a obtenção de incentivos fiscais, infraestrutura, terrenos e outras burocracias para
aquelas empresas que pretendem investir no estado. Por não possuir recursos próprios que
possam ser aplicados em empresas ou investimentos, o Indi precisa articular-se
constantemente com as demais instituições do governo. De acordo com o gestor entrevistado,
apesar de ainda trabalhar com os incentivos fiscais, o Indi pretende também trabalhar em uma
articulação mais sólida com as instituições de financiamento estaduais (Fapemig, Codemig e
BDMG) e com as grandes empresas âncoras do estado, como Cemig, Copasa e Fundação
Ezequiel Dias (Funed).
Quando se fala de articulação, no entanto, não se encontra bons indicativos de trabalho
conjunto no estado de Minas. Foi perguntado aos órgãos entrevistados qual a relação que eles
possuem com os demais atores do desenvolvimento econômico e tecnológico de Minas
136
Gerais. A resposta, apesar de não ser surpreendente, é reveladora da falta de sincronia dos
órgãos públicos estaduais, como já percebido pelas empresas e relatado na seção anterior do
presente capítulo. Para cada um de seus pares, os gestores entrevistados deveriam responder
se mantém contato frequente, com projetos em conjunto, se o contato é esporádico, em temas
pontuais ou se não há qualquer contato com aquele órgão. Os resultados estão descritos no
quadro 5.
Houve questionamento sobre o contato e interação dos órgãos com seus pares porque
os trabalhos de Egan (2015) argumentaram que uma importante falha da estratégia da
promoção de investimentos no governo federal brasileiro se devia justamente à sobreposição e
duplicação de ações dos órgãos, juntamente com a falta de comunicação e alinhamento entre
eles. Não era objetivo do presente trabalho verificar a sincronia de ações das instituições do
sistema de desenvolvimento econômico e tecnológico mineiro em prol da atração de
investimentos, mas suspeitava-se que o que foi encontrado por Egan (2015) em nível federal
poderia também ser verificado em nível estadual. A pergunta foi simples e não se entrou em
detalhes sobre como ocorre a interação com aqueles órgãos que relataram bom nível de
contatos.
Quadro 5 – Interação entre os órgãos públicos estaduais do sistema de desenvolvimento
econômico e tecnológico de Minas Gerais
Órgãos com os quais há interação
Órg
ãos
entr
evis
tados
Indi BDMG Codemig Fapemig Sectes Sede SEF
Indi XX XX X X XX XX
BDMG XX XX XX X XX X
Codemig X XX – – XX XX
Fapemig X XX – XX – XX
Sectes – X X XX XX –
Legenda: (XX) Contato frequente, com programas em conjunto; (X) Contato esporádico, em
temas pontuais; (–) Não mantemos contato.
Fonte: Elaborado pela autora
Indi e BDMG foram os órgãos que mais relataram bons contatos com os demais. A
menor interação do Indi ocorre com Fapemig e Sectes, enquanto BDMG não mantém muito
contato com a SEF nem com a Sectes. A Codemig afirmou ter um alto nível de
relacionamento com BDMG, Sede e SEF e, apesar de o Indi ter relatado um bom
137
relacionamento com a Codemig, a Codemig não percebe que o contato seja tão próximo.
Outras diferenças de percepções também ocorreram na relação de outros órgãos. A Sectes,
que percebe que não mantém contato algum com o Indi, é percebida como uma parceria
eventual pelo próprio Indi. De qualquer forma, chama a atenção o fato de que os dois órgãos
que trabalham exclusivamente com a promoção da ciência e tecnologia do estado mantêm
uma relação muito próxima entre eles, mas interagem pouco com os órgãos mais ligados ao
desenvolvimento econômico. A Fapemig ainda possui programas em conjunto com o BDMG,
mas a relação é fraca com Indi, Codemig e Sede. A Sectes, por sua vez, ainda que se relacione
mais com a Sede, não dialoga proficuamente com nenhum outro órgão além da Fapemig. O
afastamento entre “tecnologia” e “economia” é perceptível também no relato da Codemig, que
mantém algum contato com todos os órgãos questionados, exceto, justamente, com Fapemig e
Sectes (Quadro 5).
Novamente, não é objetivo da pesquisa estudar o nível de interação institucional entre
os órgãos, mas é interessante notar que apesar de todos esses órgãos possuírem interesses
comuns, particularmente quanto à atração de empresas de alta tecnologia para o estado, não
há, entre elas, uma sincronia geral, que os coloque sempre em contato uns com os outros, com
o objetivo de articular as diversas ações. O gestor entrevistado da Sectes, por exemplo, relatou
manter contato com instituições como Fiemg e Sebrae, parceiras recorrentes nas atividades
que demandem alguma aproximação com o setor privado. Ou seja, o órgão se utiliza de
parcerias fora da administração pública estadual para a realização de seus programas, mas
sequer mantém contato com os seus pares governamentais. Essa percepção de desarmonia
entre os órgãos é compartilhada por alguns gestores. O gestor entrevistado da Fapemig,
quando questionado sobre quais seriam as políticas mal exploradas em termos de impactos
positivos que poderiam fornecer a empresas intensivas em tecnologia, afirmou que o
problema não estaria precisamente nas políticas ou programas. De acordo com ele, o governo
conta com várias boas iniciativas, mas cada uma está isolada em seus órgãos e, portanto, não
se somam e, assim, ainda que colham bons resultados, não alcançam toda sua potencialidade.
O Indi também compartilha dessa visão. De acordo com o gestor entrevistado, as ações
empreendidas no estado deveriam ser mais coordenadas, e não dispersas, no intuito de se
criar, de fato, um sistema local de inovação, com estreita articulação e institucionalizado. Para
esse gestor, a articulação desse sistema poderia ser crucial para a diversificação da economia
mineira. A Codemig sugeriu, por exemplo, que cada órgão pudesse atuar em uma fase
diferente do desenvolvimento das empresas, de forma integrada e coordenada. A empresa
poderia receber diferentes tipos de apoio do governo nas suas diferentes fases de negócio,
138
desde a incubação e desenvolvimento da ideia, até as fases mais maduras, com altos volumes
de investimento e estágio avançado de conquista de mercado. Enquanto a empresa cresce, ela
recebe diferentes tipos de assessoria, capacitação e financiamento de diferentes órgãos do
governo que, para isso, precisariam estar alinhados. A sugestão da Fapemig é semelhante ao
recomendar que o ambiente de apoio a negócios de tecnologia deva integrar mecanismos de
financiamento, infraestrutura, treinamento e networking, a fim de dar suporte às empresas em
diversos momentos do seu desenvolvimento no estado.
Uma possível causa dessa desarticulação entre os órgãos pode se relacionar a questões
políticas, visto que cada órgão ou secretaria é liderado por gestores que, muitas vezes, não
conversam entre si. Fica difícil, então, acessar as políticas de outras instituições, compartilhar
ideias, experiências ou, até mesmo, programas. Cada órgão acaba tomando suas próprias
atitudes e, muitas vezes, sequer tomam conhecimento das iniciativas de seus pares. De acordo
com o gestor entrevistado no Indi, a industrialização de Minas Gerais, que historicamente foi
conduzida pela intervenção forte do estado, hoje encontra uma fragilidade que a impede de
avançar, especialmente do ponto de vista fiscal, visto que demandas básicas da administração
pública estadual, como saúde e educação, comprometem grande parte dos recursos. O gestor
da Fapemig também entende que um ambiente adequado de apoio à inovação é o principal
entrave à diversificação industrial do estado. Para ele, empresas e universidades cumprem
bem seus papeis, mas falta um ambiente que articule todos os atores envolvidos e crie as
condições ideais para que a interação seja natural e contínua. Para isso, a política pública de
apoio a novos negócios deve ser completa, intensiva e prioritária para o governo. Central, e
não periférica.
A desarticulação entre os atores também acontece no âmbito dos setores produtivos,
não apenas entre os órgãos de governo. Muitas vezes as principais empresas, universidades,
pesquisadores e empreendedores de cada setor, como o de biotecnologia ou TI, não se
conhecem ou não possuem qualquer atividade em conjunto, seja em rede, seja particular. Esse
entrave também foi levantado pelo Indi, quando questionado sobre quais seriam as políticas
necessárias para apoiar empresas intensivas em tecnologia. A resposta dos demais órgãos
entrevistados a essa mesma pergunta também permeou assuntos como a maior divulgação das
ações desenvolvidas em Minas Gerais, a agilidade do estado em dar respostas adequadas às
empresas e as políticas mais regionalizadas. Também mencionaram a aproximação de outras
secretarias que também se relacionam à política de desenvolvimento, mas que normalmente se
afastam das principais articulações, como a Semad (Secretaria de Estado de Meio Ambiente e
Desenvolvimento Sustentável) e a SEF, e sugeriram, inclusive, um programa mais ativo de
139
atração de investimentos, que incluísse cessão de terrenos e diferimento e isenção de taxas e
um apoio especial a empresas consideradas âncoras, que pudessem dar viabilidade a toda
possível cadeia de fornecedores.
Os órgãos entrevistados também divergiram em alguns aspectos das políticas
empreendidas no estado. Programas como o Seed, ou qualquer outra forma de financiamento
não reembolsável, não são entendidos como razoáveis por todos os órgãos entrevistados.
Assim como a atual forma de atuação dos parques tecnológicos do estado, restritos à questão
imobiliária, e a falta de novas atuações do Indi, que muitas vezes é visto como paralisado.
Por fim, perguntamos aos entrevistados quais seriam, na percepção deles, os principais
atrativos de Minas Gerais para empresas estrangeiras intensivas em tecnologia. A pergunta era
aberta e permitia aos entrevistados citar todos os fatores que eles considerassem interessantes
para as empresas. Quase unânime foi o entendimento dos gestores de que a mão de obra
qualificada presente em Minas Gerais é atraente para que empresas se instalem no estado.
Quadro 6 – Principais fatores de atração de empresas para Minas Gerais, de acordo
com a menção livre dos gestores entrevistados
Fatores atrativos Vezes em que foi
mencionado pelos gestores
Mão de obra qualificada 4
Estrutura de apoio ao investidor 3
Localização estratégica 2
Benefícios fiscais 1
Infraestrutura 1
Qualidade de vida 1
Mão de obra barata 1
Fonte: Elaborado pela autora
Outra percepção bastante comum é a de que a estrutura de apoio ao investimento,
composta dos diversos órgãos de articulação e financiamento do estado, é significativa para
que empresários se interessem por Minas Gerais. A localização estratégica do estado foi
mencionada por apenas dois dos entrevistados. Citados, cada um, por apenas um dos gestores,
foram os fatores relacionados aos benefícios fiscais, infraestrutura, qualidade de vida e mão
de obra barata. Importante frisar que essa questão não direcionou a resposta dos gestores para
uma gama de alternativas possíveis, como foi feito com as empresas, mas, por outro lado,
objetivou identificar quais seriam aqueles fatores naturalmente percebidos como atraentes em
140
Minas Gerais. Toda menção, nesse caso, já é significativa, visto que ela ocorreu sem qualquer
interferência da entrevistadora. O quadro 6 mostra esses resultados.
Assim, fica claro que as empresas e os agentes públicos apresentam percepções
diferentes a respeito da atratividade do estado em relação às empresas, particularmente as
intensivas em tecnologia. Faz-se mister articular melhor estas visões de forma a maximizar os
efeitos das políticas de atração de investimento para o estado.
5.4 Percepções dissonantes: compreensões das empresas e órgãos públicos entrevistados
Observa-se então que empresas e órgãos públicos convergem na opinião sobre certos
aspectos da atração de investimentos, mas divergem em outros. Tal divergência está,
principalmente, na demanda e oferta de serviços que podem ser prestados a fim de atrair cada
vez mais empresas estrangeiras intensivas em tecnologia para Minas Gerais. Muitas vezes, os
órgãos públicos demonstram conhecimento e sensibilidade quanto às demandas das empresas,
mas não estão estruturalmente preparados para lidar com os novos aspectos da promoção do
investimento de alta tecnologia. Naturalmente, a presente pesquisa não pretende ser exaustiva
nem em termos de fatores que influenciam a decisão das empresas nem em termos da
compreensão total da opinião das empresas do estado. Além de não ter sido possível alcançar
todo o universo possível de entrevistas, também não se obteve uma representatividade maior
com relação aos setores produtivos e dispersão geográfica. Todas as empresas entrevistadas se
localizam próximo à capital Belo Horizonte. Não foi possível conhecer as diferenças que
poderiam existir nas demandas das empresas instaladas no interior.
Os órgãos públicos nem sempre conseguem compreender precisamente o que atrai as
empresas para o estado. Na prática, a compreensão mais refinada sobre os fatores que atraem
as empresas para o estado está relacionada à capacidade dos órgãos públicos de propor
políticas e programas específicos para o desenvolvimento desses fatores de maior destaque,
com o objetivo de incentivá-los, incrementá-los e promovê-los, e, ainda, à assertividade da
comunicação e da propaganda da região, que podem estar bastante alinhadas com aqueles
fatores que podem auxiliar a promoção do estado como destino de investimentos, conforme
apresentado no terceiro capítulo. Por exemplo: um país ou região que sabe que a presença das
empresas estrangeiras no seu território se deve, em especial, à sua excelente qualidade de mão
de obra, pode utilizar essa sua particularidade para divulgar e promover o local ao fazer
propaganda, justamente, da sua mão de obra qualificada disponível para novas empresas. Ou
seja, o conhecimento dos pontos fortes da região pode tornar uma campanha de promoção de
141
investimentos mais assertiva. E, ainda, os pontos fortes de uma região podem variar de acordo
com o tipo de empresa. Para empresas dos setores tradicionais, a abundância de recursos
naturais pode ser uma vantagem a ser divulgada, enquanto que para empresas intensivas em
tecnologia, a presença de boas universidades pode ser mais significativa. O objetivo da análise
era, portanto, conhecer aqueles fatores mais influentes para empresas estrangeiras intensivas
em tecnologia em Minas Gerais e assim verificar, por um lado, se as campanhas de promoção
de investimento do estado sabem explorar essas particularidades e, por outro lado, se tais
fatores são alvos de programas ou políticas de desenvolvimento.
O que se percebeu foi que dois dos três fatores mais bem posicionados na percepção
das empresas estão relacionados a questões que fogem, em certa medida, da capacidade de
atuação dos órgãos do sistema de desenvolvimento econômico e tecnológico de Minas Gerais.
A qualidade de vida no estado é algo que se relaciona a toda a estrutura de serviços públicos,
como educação, segurança, mobilidade urbana, lazer, entre outros. Não é algo que seja de
responsabilidade exclusiva dos órgãos do sistema de desenvolvimento econômico e
tecnológico do estado, mas é algo que pode ser mais bem divulgado nas campanhas de
promoção de investimento. Os dois últimos folders de divulgação principal do Indi sequer
mencionaram esse fator. Em um dos folders, elaborado em 2013, o Indi destaca como
principais razões para investir em Minas Gerais: localização privilegiada, atitude
governamental, dinamismo econômico, perfil de negócios do mineiro, capital intelectual e
inovação, e arrojo e pioneirismo (INDI, 2013a). Em outro, lançado em 2016, verifica-se um
direcionamento diferente aos destaques do estado, em que foram citados: apoio ao
investimento por meio do ambiente de desenvolvimento econômico de Minas Gerais,
ambiente inovador, educação de qualidade, população de 20 milhões de habitantes, segundo
maior estado exportador do Brasil, agilidade da Junta Comercial de Minas Gerais, e
localização geográfica privilegiada (INDI, 2016).
Já o fator “rede de contatos”, posicionado como um dos mais influentes no estado, é
um indicativo controverso. Se, por um lado, ele indica que as boas relações das empresas e
instituições mineiras são capazes de atrair novas empresas para o estado, o que seria benéfico
para Minas Gerais, por outro lado, ele também destaca que um dos principais fatores de
atração dessas empresas reside na interação pessoal (entre pessoas de instituições privadas),
que é algo impalpável, incontrolável, e sujeito a análises parciais. Ou seja, na decisão sobre
onde investir, as empresas que vieram para Minas Gerais não vieram porque o estado tem as
melhores condições para o desenvolvimento da empresa, com crédito, impostos, burocracia,
mão de obra e infraestrutura mais adequadas à estratégia de crescimento da empresa no
142
Brasil; mas sim porque se sentiram confortáveis com a presença de conhecidos, que lhe
abriram portas e tornaram o investimento no Brasil menos arriscado.
Os fatores relacionados à disponibilidade de mão de obra qualificada já são, por outro
lado, bons indicativos de reais vantagens que o estado de Minas Gerais possui na atração de
empresas de alto conteúdo tecnológico. As empresas reconheceram que essa é uma
característica relevante no estado e os próprios gestores públicos também a percebem como
atraente para novos investimentos, o que indica que esse é um ponto forte de Minas Gerais,
que merece ser divulgado e promovido no intuito de atrair mais empresas. O mesmo não
ocorre com aqueles fatores tradicionalmente vistos como influentes na escolha das empresas
por Minas Gerais, como “localização estratégica” e “mão de obra barata”. “Benefícios
fiscais”, “infraestrutura” e “estrutura de apoio ao investidor”, que foram fatores citados na
entrevista com os gestores como atraentes para as empresas, não só não se posicionaram como
os mais influentes na percepção das empresas, como também sequer foram, de fato,
usufruídos por elas.
Se são encontradas falhas na percepção de empresas e gestores sobre o que é
realmente interessante para as empresas que decidem se instalar em Minas Gerais, verifica-se
discordâncias ainda maiores quando se trata dos serviços prestados a tais empresas. Com base
no quadro elaborado no capítulo anterior, comparamos as sugestões que as empresas
entrevistadas deram sobre os serviços que as atenderiam melhor no processo de entrada e
manutenção das operações em Minas Gerais. O resultado será descrito no quadro 7.
Verifica-se que para todas as demandas apresentadas pelas empresas, já existem
serviços ofertados pelos órgãos públicos do sistema de desenvolvimento econômico e
tecnológico do estado de Minas Gerais. Naturalmente, qualquer empresa, seja ela nacional ou
estrangeira, tecnológica ou tradicional, possui necessidades comuns e básicas. As falhas
percebidas no atendimento às empresas estrangeiras intensivas em tecnologia estão, portanto,
mais relacionadas às particularidades dessas empresas, que não operam da mesma forma que
empresas tradicionais. São, basicamente, direcionamentos que, se corrigidos, atenderiam
melhor os novos investimentos em questão, essenciais para a diversificação produtiva do
estado.
143
Quadro 7 – Serviços demandados pelas empresas e ofertados pelos órgãos públicos
estaduais e as falhas verificadas no atendimento
Serviços demandados pelas
empresas
Serviços ofertados pelos
órgãos públicos
Falhas verificadas
Desburocratização de
processos
Facilitação burocrática
Não há serviços de “parada
única” para o investidor
solucionar as diversas etapas
de abertura e
desenvolvimento da empresa.
Transparência e
Comunicação
O fornecimento de
informações é insuficiente,
ao não esclarecer etapas e
processos difíceis para o
investidor e é feito,
principalmente, em
português.
Infraestrutura de
telecomunicações e urbana Infraestrutura
A oferta de infraestrutura
atual, básica e industrial, não
atende aos requisitos de
empresas de alta tecnologia.
Capital de risco Incentivos financeiros
Apesar dos órgãos públicos
terem avançado na oferta de
capital de risco para
empresas, ainda o fazem de
forma incipiente.
Interação com atores locais Estímulo à interação local
As iniciativas de promoção
da interação local não
existem, estão paralisadas ou
são inexpressivas.
– Benefícios fiscais
Apesar das empresas não
terem se referido aos
benefícios fiscais como um
dos serviços mais desejados,
eles precisam ser revistos e
atualizados. Fonte: Elaborado pela autora
O principal deles diz respeito à facilitação burocrática que o estado oferece. Da forma
como acontece atualmente, ela é insuficiente para que empresas estrangeiras acessem, sem
maiores dificuldades, órgãos públicos e cumpram processos necessários para a abertura e
condução das operações da empresa no estado. Como relatado pelos entrevistados, a
legislação brasileira e os trâmites burocráticos do país e do estado são de difícil compreensão
para estrangeiros. Soma-se a isso a falta de domínio do idioma português. O que se verifica
hoje no estado é que o Indi, principal articulador burocrático, não oferece os serviços de
“parada única”, desejável nas agências de promoção de investimento, conforme discorrido no
144
capítulo anterior. Os serviços de facilitação do Indi consistem na realização de contatos e
agendamento de reuniões com alguns dos principais órgãos do estado, como SEF, Semad,
BDMG e Cemig. Alguns outros contatos podem ocorrer mediante demanda da empresa. Além
disso, tais contatos se resumem a uma introdução das partes. O Indi não presta auxílio na
formatação de projetos, orientação de processos, compreensão de leis que, conforme relatado
pelos gestores das empresas entrevistados, podem ser complicados em diversos âmbitos,
como trabalhistas e ambientais. O Indi também não oferece consultoria tributária ou
financeira, o que poderia ajudar as empresas a negociarem com os outros órgãos responsáveis
por esses temas. Ainda que o Instituto se apresente como um intermediador, capaz de atuar
sob demanda, qualquer que ela seja, o atendimento pode ser entendido como superficial. Os
documentos e materiais de comunicação do Indi também não são completos em detalhes sobre
a abertura de uma empresa ou qualquer outra burocracia. Alguns dos materiais18
, assim como
o site, possuem versões em inglês, mas, considerando a incompletude do material, não há
muita ajuda que possa ser oferecida, seja em português ou inglês. Falta, de qualquer forma, o
“passo a passo” solicitado pelas empresas entrevistadas.
Quanto à infraestrutura, percebe-se que o tipo particular de empresa do presente
estudo, intensiva em tecnologia, geralmente se estabelece em escritórios ou ambientes
menores. Duas das cinco empresas entrevistadas necessitam de grandes terrenos porque elas
realizam manufatura. As outras três, no entanto, necessitam de laboratórios e escritórios para
sua operação. Os órgãos públicos que se dedicam a oferecer espaço para implantação de
empresas oferecem apoio na identificação de terrenos e negociação deles com as prefeituras,
ou na busca por lotes disponíveis nos distritos industriais do estado. Esse padrão de estrutura
não se adequa as demandas de empresas de alto conteúdo tecnológico, que normalmente não
precisam de grandes espaços para operação. Além disso, as empresas entrevistadas relataram
que os altos custos dos alugueis verificados especialmente na região metropolitana de Belo
Horizonte são um obstáculo para a manutenção das suas operações no estado. Nesse sentido,
os parques tecnológicos acabam se enquadrando melhor no atendimento a tais demandas, pois
oferecem escritórios e salas em seus edifícios, a preços menores que os praticados no
mercado. No entanto, atualmente os parques tecnológicos de Minas Gerais ou não possuem
mais capacidade para receber novas empresas, ou não exercem grande poder de atração sobre
elas. São estruturas imobiliárias por vezes tradicionais, que não se diferenciam de outros
prédios que podem ser facilmente encontrados nas cidades. Outra iniciativa que pode ser bem-
18
Vide anexo
145
vinda, quando finalizada, é o P7, projeto da Fiemg de condomínio vertical no centro da cidade
de Belo Horizonte, voltado exclusivamente para empresas de tecnologia. Todavia não
sabemos ainda detalhes sobre os preços que serão praticados no empreendimento.
O outro suporte que as empresas entrevistadas relataram que seria interessante, caso
fosse oferecido, é o acesso às provedoras de serviços de telecomunicações. Conforme
descrito, o Indi presta auxílio na interlocução com os organismos tradicionais de suporte ao
investimento, o que não inclui, por exemplo, provedores de internet. Novamente, ainda que o
serviço do instituto ocorra sob demanda, não há caminhos definidos para a negociação com
tais instituições. Além disso, a infraestrutura básica não deixa de ser importante para os
empreendimentos. Conforme relatado, as empresas tiveram problemas para acessar serviços
básicos, como energia elétrica.
Em termos de incentivos financeiros, é possível perceber que este é o serviço
oferecido pelos órgãos públicos estaduais que mais se aproxima das demandas das empresas.
As recentes iniciativas de apoio aos investimentos por meio da oferta de capital de risco são
bem-vindas e representam um grande avanço na estrutura de apoio ao investidor no estado.
No entanto, apesar de consonante com os anseios relatados pelas empresas entrevistadas, os
serviços atualmente em vigor são incipientes e possuem pequena escala. As iniciativas
relatadas tiveram início nos últimos três anos e ainda atendem um pequeno número de
empresas. Espera-se que tais serviços tornem-se cada vez mais comuns no estado e ganhem
uma escala mais significativa nos próximos anos, atendendo uma quantidade maior de
empresas, de setores produtivos mais diversos, o que certamente contribuirá para um
financiamento adequado às empresas estrangeiras intensivas em tecnologia no estado de
Minas Gerais. Não é possível deixar de mencionar, no entanto, que outras linhas de
financiamento ainda continuam relevantes para a operação das empresas no estado. A
contínua avaliação e ampliação dessas linhas deve ser alvo de análises dos órgãos públicos
responsáveis.
O estímulo à interação local, promovido especialmente pela Sectes e Fapemig, no
âmbito da interação universidade-empresa, parece não atender as demandas das empresas
entrevistadas. Não só as empresas não compreendem as universidades e centros de pesquisa
do estado como parceiros no desenvolvimento de tecnologias, como também elas não
encontram caminhos e contatos para iniciar tratativas com elas. O principal evento de indução
de parceria entre pesquisadores e empresários, o Encontro de Inovação, organizado pelo Simi,
está atualmente paralisado. Para esse ano, no entanto, estão previstos outros eventos de
promoção do empreendedorismo e da inovação organizados pela Sectes. Esses eventos
146
podem, de certa maneira, estimular o encontro entre os atores do ambiente de tecnologia e
inovação local, mas não se verifica o desenvolvimento de ações e programas sistemáticos para
a aproximação de empresas e universidades. Além disso, a interação local não se resume ao
contato entre academia e indústria. Outras políticas de aproximação de empresas estrangeiras
com empresas locais também seriam bem-vindas. Conforme constatado nas entrevistas, as
empresas nem sempre estão bem conectadas com as redes de empresas locais. Caberia aos
serviços públicos a realização dessa ponte, estimulando o transbordamento dos benefícios que
empresas estrangeiras podem trazer para a região de destino de seus investimentos. Por fim,
os benefícios fiscais, apesar de não terem sido destacados pelas empresas entrevistadas,
também podem ser importantes fatores de atração e retenção de empresas. Não cabe a
presente pesquisa avaliar quais seriam os melhores benefícios para empresas estrangeiras
intensivas em tecnologia, mas espera-se que as reformulações em andamento na Secretaria de
Estado de Fazenda sejam adequadas para a promoção dos investimentos em Minas Gerais.
147
6 CONCLUSÃO
A presente pesquisa objetivou analisar a correlação entre os fatores determinantes para
atração de investimento externo direto intensivo em tecnologia para Minas Gerais e as
políticas estaduais direcionadas para a promoção de investimentos no estado. Buscou-se
apresentar e justificar, ao longo dos capítulos, o investimento externo direto, em suas
diferentes formas, e seus benefícios para o desenvolvimento econômico das regiões
receptoras, especialmente quando se trata de empresas de alto conteúdo tecnológico.
Discorreu-se também sobre o papel do governo como indutor e promotor dos investimentos.
Ao longo de todos os capítulos, foi possível apresentar a contextualização do estado de Minas
Gerais em termos de investimento externo direto, tecnologia e políticas públicas de suporte.
Por fim, detalharam-se os relatos de empresas multinacionais intensivas em tecnologia
presentes em Minas Gerais e de gestores públicos de órgãos do sistema de desenvolvimento
econômico e tecnológico do estado, com o objetivo de encontrar semelhanças e diferenças em
suas percepções. As conclusões corroboraram a hipótese que norteou a execução da pesquisa:
as estratégias de atração de IED intensivo em tecnologia no estado de Minas Gerais não
exploram os fatores mais determinantes para este tipo de investimento, que possui
particularidades não totalmente compreendidas.
Alguns conceitos e teorias se tornaram peças-chave para a compreensão dos diferentes
fatores envolvidos nessa argumentação. A primeira delas é a explicação sobre os
transbordamentos que uma empresa estrangeira intensiva em tecnologia pode oferecer à sua
região de destino. A apresentação das teorias deixou claro que a atração de investimento
externo direto não é favorável apenas para a geração de empregos e renda, benefícios
comumente percebidos quando uma empresa decide se instalar em um determinado local. A
presença de multinacionais de alto conteúdo tecnológico pode ser muito mais benéfica para
uma região, ao aumentar sua produtividade, incentivar a inovação, capacitar recursos
humanos e gerar transbordamentos entre empresas do mesmo setor ou da cadeia de valor. Ou
seja, os investimentos externos diretos intensivos em tecnologia devem ser percebidos como
uma fonte de conhecimento, prática e experiência, que pode ser extremamente interessante
para o desenvolvimento econômico local.
No entanto, tais benefícios só serão usufruídos se houver alguma capacidade de
absorção local, que potencialize tal oportunidade e a distribua em diferentes setores da
148
economia regional. Deve haver, na região, uma mão de obra com capacidade para aprender e
difundir as novidades trazidas pelas empresas, ou empresas com competência técnica para se
tornarem parceiras da multinacional entrante. Em qualquer um dos casos, o conhecimento
compartilhado localmente, precisamente, o conhecimento tácito, é o fator-chave da interação.
E é justamente a importância do conhecimento tácito no compartilhamento de experiências a
responsável pelo dilema da atração de empresas no mundo globalizado. Duas forças parecem
coexistir. Por um lado, os novos meios de comunicação permitem que empresas tenham cada
vez mais opções como destinos de seus novos investimentos, o que favorece a postulação de
qualquer país ou região como destino de empresas multinacionais. Por outro lado, para que o
IED contribua com o desenvolvimento econômico é preciso que ele esteja em contato
próximo com os atores e instituições locais. Nesse contexto, tem-se uma situação em que as
empresas podem optar por diferentes locais para se instalar, mas só transmitirão conhecimento
tácito para aquelas organizações e indivíduos com que estiverem em contato constante.
Temos aí então, uma situação favorável para os países em desenvolvimento. As
condições de concorrência se tornam mais favoráveis, graças às novas tecnologias de
comunicação e transporte e, ainda, aumentam-se as chances de se beneficiar da presença da
multinacional de maior conteúdo tecnológico na sua região. No entanto, assim como qualquer
outra empresa, de setores tradicionais ou avançados, as empresas estrangeiras intensivas em
tecnologia também buscam locais que atendam aos requisitos e exigências necessários para
seus investimentos. A diferença é que, para essas empresas, os fatores determinantes não
costumam se enquadrar nos determinantes clássicos, como presença de recursos naturais e
mão de obra barata. As atividades intensivas em tecnologia exigem diferentes configurações
para seus negócios, o que as atrai para locais com mão de obra qualificada e qualidade de
vida. O desafio dos governos é então criar as condições adequadas para que tais empresas se
interessem e invistam em suas regiões. As políticas desenhadas para a promoção de
investimentos podem assumir variados formatos, desde os mais tradicionais, como incentivos
tributários e distritos industriais, aos mais modernos, como apoio na interação universidade-
empresa, fornecimento de capital de risco e de infraestrutura urbana. Essas últimas são
especialmente úteis para atração daqueles investimentos em setores intensivos em tecnologia.
O outro conjunto de argumentos que se mostrou bastante interessante para a presente
análise foi a retrospectiva histórica sobre o investimento externo direto em Minas Gerais e
sobre o planejamento, políticas e organizações desenvolvidas para lidar com o suporte às
empresas. Conforme análise de Diniz (1978), estado e capital estrangeiro estiveram sempre
presentes no desenvolvimento da indústria do estado. Os órgãos públicos, especialmente
149
aqueles criados a partir do “Diagnóstico da Economia Mineira” na década de 1960, foram
importantes indutores da industrialização regional. O empreendedorismo, por sua vez, ficou a
cargo do investidor estrangeiro, que trouxe consigo inovação e tecnologia, além de gerar
empregos e renda. Percebe-se, no entanto, que estado e capital estrangeiro ainda são atores
muito importantes na economia do estado, influentes no atual e futuro desenvolvimento
econômico mineiro.
Considerando as teorias abordadas e as entrevistas realizadas para a execução da
presente pesquisa, verifica-se que, enquanto as empresas acompanham as tendências mundiais
sobre o comportamento do IED, os órgãos públicos parecem estáticos, imunes às mudanças
tecnológicas e econômicas pelas quais os negócios internacionais passam. Se na década de
1970 Minas Gerais possuía um conjunto de órgãos públicos inovadores e pioneiros na
promoção de investimentos, hoje temos um sistema desarticulado e antiquado. Iniciativas que
tentam acompanhar as novas demandas são bem-vindas, como os esforços em ofertar capital
de risco de Fapemig, Codemig e BDMG. No entanto, de uma forma geral, os serviços
públicos direcionados às empresas são tradicionais ou incipientes. Chama atenção, em
especial, a posição do Indi no sistema. A trajetória do Instituto foi de principal promotor dos
investimentos e da imagem internacional de Minas Gerais para órgão paralisado, com pouca
autonomia e muita concorrência. Os serviços oferecidos pelo Indi ainda se direcionam a
empresas tradicionais, que demandam extensos terrenos, buscam por incentivos tributários e
financiamento simples. O que parece faltar ao instituto é a capacidade de se adequar às novas
tendências, o que Nelson (2009) chamou de transnational learning capacity.
As empresas estrangeiras intensivas em tecnologia presentes em Minas Gerais,
entrevistadas para a presente pesquisa, por outro lado, alinhadas às tendências atuais,
responderam à entrevista em conformidade com o que já era esperado a partir da pesquisa
bibliográfica inicialmente realizada. Elas se disseram interessadas em novas formas de
financiamento, fornecimento de novas infraestruturas e interação com atores locais, sejam eles
empresas ou institutos de pesquisa. O único tipo de serviço que não tinha sido identificado no
levantamento bibliográfico foi a facilitação burocrática, com ênfase na transparência e na
comunicação clara. Talvez ele não tenha sido identificado justamente pela particularidade
brasileira desse problema, que pode ser mais facilmente solucionado em outros países.
Atrelado à alta atenção dada à burocracia ficou em evidência também a importância que a
rede de contatos locais teve para as empresas entrevistadas. Rede de contatos que não recebe
muita atenção dos órgãos públicos analisados, que possuem poucas atividades sistemáticas e
contínuas voltadas para sua indução e estímulo. Reiterando, as entrevistas não cobriram a
150
totalidade das empresas estrangeiras intensivas em tecnologia presentes no estado. Para uma
compreensão mais ampla e detalhada do perfil e demandas de tais empresas, seria necessário
entrevistar um maior número de gestores, o que já indica caminhos para futuras pesquisas.
A interação entre empresas estrangeiras intensivas em tecnologia e atores locais é,
inclusive, bastante imatura. O contato que tais empresas possuem com universidades, centros
de pesquisa ou empresas locais é muito baixo, o que pode significar prejuízo às oportunidades
de transbordamento de benefícios que o estado de Minas Gerais deveria estar usufruindo. O
sistema estadual de inovação é incipiente, descoordenado e artificial. Conforme pontuado por
um dos gestores de empresas entrevistados, a interação pessoal, o contato permanente com
instituições de apoio e financiamento e a continuidade de políticas e programas poderiam
fazer muito mais pela inovação e desenvolvimento econômico de Minas Gerais se fossem um
movimento natural, um processo constante. Falta, afinal, a criação do ambiente propício ao
desenvolvimento das empresas.
A desarticulação também é percebida dentro do próprio sistema de desenvolvimento
econômico e tecnológico. Muitos órgãos realizam ações semelhantes ou complementares,
mas, ao se isolarem em suas ações, não conhecem ou não participam das atividades e
programas de seus pares na promoção do IED intensivo em tecnologia para o estado. O
afastamento é ainda mais evidente quando se trata das ações desenvolvidas pelos órgãos
responsáveis pelo desenvolvimento econômico do estado e os órgãos responsáveis pela
ciência e tecnologia. Esses dois grandes temas sequer deveriam caminhar separados.
Atualmente, não é possível planejar ou executar qualquer política de desenvolvimento
considerando tecnologia e economia assuntos que não se intersecionam.
Por fim, é importante reiterar que os gestores públicos entrevistados demonstraram
alguma sensibilidade para as demandas das empresas, mas faltou uma compreensão mais
profunda sobre o que as empresas buscam e como atendê-las. Isso ficou perceptível na
divergência de opiniões tanto sobre os fatores que atrairiam as empresas para Minas Gerais,
quanto sobre os serviços que poderiam ser oferecidos para ampliar e melhorar o apoio
estadual ao investimento. É preciso não perder de vista que o problema a ser solucionado, a
saber, a oferta adequada de serviços e políticas públicas para empresas estrangeiras intensivas
em tecnologia, encontra resposta nas próprias empresas, que deveriam ser mais escutadas e
compreendidas pelos órgãos públicos. Ao final, o principal demandante e aferidor dos ganhos
é a economia mineira.
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161
APÊNDICE A - Questionário aplicado às empresas
I Parte: Perfil da empresa
Nome da empresa
Nome e cargo do respondente desse questionário
Ano em que a empresa se estabeleceu no Brasil
Breve histórico da instalação da empresa no Brasil e em Minas Gerais
Existem outras subsidiárias no país? Quantas?
Quantos funcionários a empresa emprega globalmente?
E quantos funcionários trabalham nessa unidade?
Qual a porcentagem de funcionários brasileiros e estrangeiros?
Qual a porcentagem de funcionários com ensino superior completo?
Qual o principal produto que a empresa fabrica no Brasil? E em Minas Gerais?
O produto produzido em Minas está integrado à produção em outro país? Se sim, o produto
mineiro é um dos insumos ou é o produto final?
Há atividade de P&D envolvida nas atividades em Minas Gerais?
Há parceria com universidades locais?
Há parceria com outras empresas locais?
A empresa está associada a alguma rede local? Qual?
II Parte: Processo de instalação no Brasil e em Minas Gerais
Qual foi o processo de estabelecimento da empresa em Minas Gerais?
Greenfield - a empresa investiu em novos ativos para o estabelecimento de uma nova
fábrica/escritório no Brasil
M&A - a empresa comprou, fundiu ou se uniu a uma empresa já estabelecida no Brasil
Greenfield
Já havia um processo de exportação (do produto produzido em Minas) antes da decisão pelo
estabelecimento da subsidiária?
Já havia escritório comercial no Brasil antes da decisão pelo estabelecimento da subsidiária?
M&A
Quais foram os motivos para adquirir/fundir com a empresa brasileira?
Tecnologia própria
162
Mão-de-obra qualificada
Acesso já consolidado ao mercado brasileiro
Acesso já consolidado às universidades brasileiras
Acesso já consolidado a insumos importantes
Depois de adquirida/fundida a estrutura de produção e comercialização permaneceu a
mesma?
Se não, em que medida ela se alterou? Houve incremento de tecnologia, processo de
produção, treinamento ou acesso a novos mercados?
Quais motivos influenciaram a opção por Minas Gerais, dentre os vários estados
brasileiros?
Motivos Não influenciou Influenciou
parcialmente
Influenciou
definitivamente
Acesso a recursos (insumos)
Mão-de-obra qualificada
Mão-de-obra barata
Benefícios tributários
Facilitação de crédito
Rede de contatos
Infraestrutura
Localização estratégica
Quantidade e qualidade das
universidades do estado
Qualidade de vida
III Parte: Apoio do governo estadual ao investimento
Quais desses apoios a empresa recebeu do governo do estado de Minas Gerais?
Acesso a crédito, financiamento ou subvenção
Benefício tributário
Infraestrutura
Acesso a mão-de-obra
Treinamento de mão-de-obra
Facilitação burocrática
Fornecimento de informações
O apoio do governo estadual se deu durante o processo de decisão e implantação?
O apoio do governo estadual se deu/permaneceu após o processo de implantação?
163
Com que frequência a empresa tem contato com cada uma dessas instituições públicas
estaduais?
Nunca Uma vez Raramente Frequentemente
INDI
BDMG
Codemig
Fapemig
SEDE
SECTES
SEF
Qual tipo de apoio do governo estadual, não recebido, teria sido importante à época da
implantação da empresa em Minas Gerais?
Qual tipo de apoio do governo estadual, ainda não recebido, seria importante para apoiar a
permanência e crescimento da empresa em Minas Gerais?
164
APÊNDICE B – Questionário aplicado aos gestores públicos
I Parte: Dados gerais
Nome do órgão:
Nome e cargo do respondente:
Tempo em que o respondente está no órgão:
Quantos funcionários o órgão possui?
Quantos deles trabalham diretamente com inovação ou temas correlatos?
Em termos gerais, qual o apoio que o seu órgão fornece a empresas intensivas em tecnologia?
Quais os setores ou atividades tecnológicas prioritárias no planejamento ou execução das
atividades do órgão?
Há atenção especial para investimentos estrangeiros? Há algum apoio específico para
empresas ou parceiros de outros países? Quais tipos de apoio?
II Parte: Interação com empresas
Existem programas ou atividades que incentivam a interação das empresas com
universidades, pesquisadores ou redes locais (incluindo clusters e comunidades)?
Quais apoios o órgão oferece às empresas em termos de:
Infraestrutura (utilities)
Terreno
Escritórios/salas
Financiamento
Incentivos Tributários
Subvenção econômica
Capital de risco
Acesso a mão-de-obra qualificada
Treinamento de mão-de-obra
Acesso às universidades locais
Licenças ou processos burocráticos
III Parte: Interação com outros órgãos do sistema estadual de desenvolvimento e tecnologia
165
Existem programas ou atividades que incentivam a interação das empresas com:
Órgão Não mantemos
contato.
Esporadicamente,
em temas pontuais.
Frequentemente,
temos programas
em conjunto.
INDI
BDMG
Codemig
Fapemig
SEDE
SECTES
SEF
IV Parte: Opinião dos gestores entrevistados
Qual ou que tipo de apoio do governo estadual seria importante para atrair e apoiar as
empresas intensivas em tecnologia no estado (que ainda não existe)?
Você considera que há algum apoio do governo estadual que é mal explorado em termos de
impactos positivos que poderia fornecer a empresas intensivas em tecnologia?
Quais são, em sua opinião, os principais atrativos de Minas Gerais a empresas intensivas em
tecnologia? O que o estado tem de melhor para oferecer a essas empresas?
167
ANEXO A – Fatores de atração de investimentos para Minas Gerais na década de 1970
Fonte: DINIZ, 1978
168
ANEXO B – Trecho do fôlder Institucional do Indi em 2013
169
Fonte: INDI, 2013a
170
ANEXO C – Trecho do fôlder institucional do Indi em 2016
Fonte: INDI, 2016