Fundamentos de Burocracia

Introdução

Uma das primeiras aplicações do termo Burocracia data do século XVIII , onde o termo era carregado de forte conotação negativa, designando aspectos de poder dos funcionários de uma administração estatal aos quais eram atribuídas funções especializadas, sob uma monarquia absoluta. Essa definição se encaixa de forma muito próxima àquela hoje utilizada na linguagem comum: a Burocracia como sinônimo de excesso de normas e regulamentos, limitação da iniciativa, desperdício de recursos e ineficiência generalizada dos organismos estatais e privados.

Introdução

Há uma influência recíproca entre capitalismo e burocracia. Sem a organização burocrática, a produção capitalista nunca teria sido realizada. Por outro lado, a base econômica capitalista é essencial para o desenvolvimento da administração burocrática.

Portanto, a palavra "burocracia" tem, no nosso dia-a-dia, um sentido pejorativo. Chamamos de burocracia o exagero de normas e regulamentos, a ineficiência administrativa, o desperdício de recursos.

No entanto, para a sociologia, esse termo tem um sentido especial. Desde que passou a ser usado por Max Weber (1864 –1920), designa um modelo específico de organização administrativa.

Origem

A burocracia teve a sua origem nas mudanças religiosas verificadas após o Renascimento. O sistema de produção, eminentemente racional e capitalista originou de um novo conjunto de normas sociais morais, denominada de "ética protestante". Weber verificou que o capitalismo e a ciência moderna constituem três formas de racionalidade que surgiram a partir dessas mudanças religiosas ocorridas inicialmente nos países protestantes.

(Inglaterra e Holanda).

Conceito

Burocracia é um sistema de controle social baseado na racionalidade ( adequação dos meios para se alcançar os fins) tendo em vista a eficiência na obtenção dos resultados esperados.

Max Weber

Sociólogo alemão considerado o fundador da Teoria da Burocracia.

Considerou a burocracia como um tipo de poder; para estudar as sociedades.

Partiu da ideia de que os seus tipos de poder e de autoridade vem das pessoas, é inerente; que implica força, imposição de normas e arbítrios.

 

Tipos de Poder

Tipos de poder, conforme Weber : -tradicional : onde predominam

características patriarcais e patrimonialistas; -carismático : predominam características

místicas e personalísticas; há seguidores, devoção, autenticidade;

-legal ou burocrático: predominam normas impessoais e hierárquicas, como no exército, repartições públicas etc.

Tipo Ideal de Burocracia

O tipo ideal de burocracia, segundo Weber, apresenta sete dimensões principais: Formalização Divisão do Trabalho Princípio da Hierarquia Impessoalidade Competência técnica Separação entre Propriedade e Administração Profissionalização do Funcionário 

Teoria Burocrática (1)

TEORIA BUROCRÁTICA

A Teoria da Burocracia concebida por Max Weber, é imediatamente posterior às teorias Clássica e das Relações Humanas, teve como ponto forte de origem a necessidade de uma abordagem generalista e integrada das organizações, fator praticamente não considerado pelas teorias anteriores.

De um lado, a Teoria Clássica, com suas suposições extremamente negativas em relação à natureza humana, pregava uma administração centralizadora, total e exclusivamente responsável pela organização e uso dos recursos da empresa, padronizando as atividades e controlando-as através da persuasão, coação, punições e recompensas marginais.

De outro, a Teoria das Relações Humanas considerava o homem como sendo o maior patrimônio das organizações, sendo motivado a produzir por sua própria natureza, pregando a descentralização e a delegação, a auto-avaliação e a administração participativa.

Teoria Burocrática (2)

Weber, baseado em princípios protestantes, foi quem primeiro definiu a Burocracia não como um sistema social, mas como um tipo de poder suficiente para a funcionalidade eficaz das estruturas organizacionais, sejam estas pertencentes ao Governo ou de domínio econômico privado.

A característica principal da Burocracia, segundo Weber, reside na racionalidade do ponto de vista das atividades desempenhadas na organização. A Teoria Clássica já abordava certa racionalidade, porém esta se manifestava apenas na mecanização dos processos e não na mecanização das atividades dos indivíduos.

Na Burocracia a liderança se dá tipicamente calcada em regras impessoais e escritas e através de uma estrutura hierárquica; o poder é legítimo e depende exclusivamente do grau de especialidade e competência técnica de quem o detém.

Elementos B ásicos da Burocracia para Weber

 Autoridade Poder Hierarquia Disciplina Ordem Controle

Vantagens daburocracia segundo Weber

previsibilidade do funcionamento; univocidade de interpretação; padronização de rotinas e procedimentos; redução de conflitos; subordinação natural aos mais antigos; confiabilidade nas regras do negócio; hierarquia formalizada; precisão na definição de cargos e operações

Desvantagens

Para Weber, a burocracia é uma organização cujas conseqüências desejadas se resumem na previsibilidade do seu funcionamento no sentido de obter a maior eficiência da organização. 1- Internacionalização das regras e exagerado apego aos

regulamentos; 2- Excesso de formalismo e de papelório; 3- Resistência a mudanças; 4- Despersonalização do relacionamento; 5- Categorização como base do processo decisorial; 6- Superconformidade às rotinas e procedimentos; 7- Exibição de sinais de autoridade; 8- Dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o

público.

Ação social é um comportamento humano, ou seja, uma atitude interior ou exterior voltada para ação ou abstenção.

Esse comportamento só é ação social quando o ator atribui a sua conduta um significado ou sentido próprio, e esse sentido se relaciona com o comportamento de outras pessoas

Weberdistinção entre quatro tipos de ação social:

a ação racional com relação a um objetivo é determinada por expectativas no comportamento tanto de objetos do mundo exterior como de outros homens e utiliza essas expectativas como condições ou meios para alcance de fins próprios racionalmente avaliados e perseguidos. É uma ação concreta que tem um fim especifico, por exemplo: o engenheiro que constrói uma ponte.

a ação racional com relação a um valor é aquela definida pela crença consciente no valor - interpretável como ético, estético, religioso ou qualquer outra forma - absoluto de uma determinada conduta. O ator age racionalmente aceitando todos os riscos, não para obter um resultado exterior, mas para permanecer fiel a sua honra, qual seja, à sua crença consciente no valor, por exemplo, um capitão que afunda com o seu navio.

a ação afetiva é aquela ditada pelo estado de consciência ou humor do sujeito, é definida por uma reação emocional do ator em determinadas circunstâncias e não em relação a um objetivo ou a um sistema de valor, por exemplo, a mãe quando bate em seu filho por se comportar mal.

a ação tradicional é aquela ditada pelos hábitos, costumes, crenças transformadas numa segunda natureza, para agir conforme a tradição o ator não precisa conceber um objeto, ou um valor nem ser impelido por uma emoção, obedece a reflexos adquiridos pela prática.

WEBERburocratização processo histórico de mudança da organização baseada em valores e ação (a chamada autoridade tradicional) para uma organização orientada para os objetivos e ação (chamada legal-racional). O resultado, segundo Weber, é uma "noite polar de frio glacial" na qual a crescente burocratização da vida humana a coloca numa gaiola de ferro de regras e de controlo racional.

ITEM 9: RELAÇÕES ENTRE POLÍTICA E ADMINISTRAÇÃO Organização burocrática aquela que se baseia num sistema formal-impessoal

WEBERo surgimento do estado burocrático implicaria a renúncia de responsabilidade pela liderança política e na usurpação das funções políticas por parte dos administradores.

A questão por detrás desta problemática é o contraste, a distinção e a tensão entre a racionalidade substantiva da busca de interesses e a racionalidade instrumental-formal do exercício da autoridade

Weber põe em evidência os riscos da desintegração entre política e administração, processo de inversão da racionalidade burocrática, cuja tendência ao absolutismo burocrático ameaça a legitimidade do Estado

Quando não se consegue tal controle, a burocracia usurpa o processo de decisão política de acordo com sua tendência fundamental ... de transformar todos os problemas políticos em problemas administrativos”

QUESTAO:Como estabelecer um padrão de interação entre política e administração que atenda simultaneamente aos requisitos de inserção social e regulação política no alcance de níveis de autonomia relativa que são negociados nas relações contratuais (de delegação ou representação de interesses) entre os principais atores da ação pública?

Fonte: Rua, baseado em B. G. Peters.

Modelo Caráter das Interações

Resolução de Conflitos

Estilo das Interações

Controle do Processo

Impactos

Formal Legal Integrativo Complementar

Comando Autoridade Formal

Políticos Mudança de Orientação

“Village Life”(paroquial)

Integrativo Coalescente

Barganha MutualidadeElites

Políticas e Burocráticas

Estabilidade

Funcional Coalescente Concorrencial

Barganha Especialização setorial

Elites Setoriais

Mudança Setorial

Incremental

Adversário ConflituosoCompetição e

BarganhaDisputa por Recursos de

PoderVariável

Mudança de Orientação

Tecnocrático Autoritário

ConflituosoExclusão, Barganha,

Incorporação Seletiva

Controle do Processo Político

Burocratas Mudança Incremental

Estado Administrativo

Integrativo Complementar

Abdicação Superioridade Técnica

Burocratas Mudança Incremental

Paradigma agente x principal As transações sociais entre atores na esfera tradicional do Estado e do mercado podem ser enfocados a partir de uma relação tipo contratado (agente) e contratante (principal) (MELO, 1996).

Requisitos de inserção e regulação são tratados enquanto interdependência sistêmica de três espécies de relação: I)entre Estado (burocracia e sistema político) e agentes econômicos:II)entre políticos e burocratas;III)entre cidadãos e políticos

Como assegurar que o contratado (agente, burocracia) tenha autonomia para agir em nome do contratante (cidadão, político) sem, contudo, privilegiar seu interesse em detrimento do interesse do contratante?

O modelo da racionalidade tridimensional contraditória, de OFFE (1984)a ação administrativa correta é uma resultante de três vetores de racionalidades contraditórias:

1)conformação com o caráter formal-legal do estado de direito (burocracia);

2)adequação às demandas da clientela (interesses localizados da sociedade civil, ou inserção);

3)e adequação às concepções políticas sobre valor (regulação política).

A legitimidade da ação pública repousa no processamento desta tripla racionalidade.

Autonomia Inserida elevada capacidade

governativa relacionada à implementação de projetos de desenvolvimento, caracterizada por um alto grau de cooperação de atores privados mediante fraca supervisão política (PETER EVANS, 1989)

para que as agências governamentais ganhem eficácia e sejam capazes de realizar transformações, devem estar imersas em uma densa rede de relações sociais que as vinculam aos seus aliados na sociedade a partir de objetivos de mudança.

Esta seria a forma de assegurar a democracia, evitando que a burocracia venha a se tornar governo, em substituição aos políticos.

Tipos de Integração entre política e administração: (i)integração competitiva, poliarquia presidencialistanorte-americana, onde o congresso compete com e influencia aadministração; (ii) integração cooperativa, poliarquias parlamentaristas européias, onde a administração é formada de dentro do parlamento.

Tipos de Integração entre política e administração: ausência de integração, com duas possibilidades:

(i)captura, situação de pouca autonomia burocrática e excessiva regulação política, padrão tipicamente clientelista; e (ii)insulamento, situação de excessiva autonomia burocrática e baixa regulação política, que pode resultar em auto-orientação ou alianças espúrias do tipo anéis burocráticos. Mecanismo pelo qual o sistema político compreende vínculos entre as burocracias pública e privada, de forma que partes da primeira são capturadas pelo sistema de interesses privado ao mesmo tempo que partes do setor privado se aliam a segmentos da burocracia pública, fazendo com que determinados interesses da sociedade civil passem a existir dentro do Estado.

E (iii)situação de paralisia, na qual a ação burocrática perde autonomia, não se insere e não está politicamente regulada.

A utopia pós-burocrática traz um dilema: ou se submete a burocracia instrumental ao controle político, incrementando-se o exercício da política, ou se cria uma burocracia que não seja puramente instrumental, mas integrada e permeada pela racionalidade do sistema político (regulação) e da sociedade (inserção), não pela sua própria racionalidade.

BRESSER há uma contradição intrínseca ao modelo de administração pública vigente no mundo ocidental moderno desde o século XIX: o modelo de administração burocrática:

“...a administração pública burocrática, que Weber descreveu como uma forma de dominação ‘racional-legal’, trazia embutida uma contradição intrínseca. A administração burocrática é racional, nos termos da racionalidade instrumental, à medida em que adota os meios mais adequados (eficientes) para atingir os fins visados. É, por outro lado, legal, à medida em que define rigidamente os objetivos e os meios para atingi-los na lei. Ora, em um mundo em plena transformação tecnológica e social, é impossível para o administrador ser racional sem poder adotar decisões, sem usar de seu julgamento discricionário, seguindo cegamente os procedimentos previstos em lei”. (BRESSER PEREIRA, 1997:41).

Petersseis pré-requisitos para que um grupo ou indivíduo seja capaz de prover governo:

1-a capacidade de formular intenções políticas,

2-de ajustar suas intenções a procedimentos governamentais já estabelecidos,

3-de competir pelo preenchimento de cargos governamentais,

4-de ocupar posições centrais no governo;

5-a posse de qualificações de comando ou gerenciamento das atividades governamentais; e

6-a capacidade de controlar a implementação das decisões públicas.

Embora a burocracia seja sempre um como o ator central na tomada de decisões, o seu papel se torna ainda mais proeminente em alguns contextos e políticas, assumindo um padrão muito semelhante ao governo burocrático sugerido por Peters.

Em certos casos, os agentes burocráticos elaboram as suas alternativas e controlam o processo de formulação,exibindo elevado grau de autonomia. Ao mesmo tempo, quandoas suas preferências não implicam confronto com os interesses privados, buscam constituir alianças estratégicas com este último, inclusive no interior do próprio governo, na forma de anéis burocráticos, que constituem um recurso político essencial às disputas interburocráticas.

Em outros contextos, os agentes governamentais não apenas formulam propostas adversas aos interesses privados como também são capazes de impor a estes últimos as suas preferências, destacando-se pelo seu isolamento e pela absoluta exclusão dos atores privados.

Em outros casos, ainda, burocracia passa a adotar comportamentos típicos dos políticos, substituindo

a ênfase nos argumentos técnicos pela atuação estratégica junto aos atores relevantes e tomando decisões orientadas por concepções políticas mais amplas e não voltadas exclusivamente para interesses setoriais e imediatos.

Street Level Bureaucracy Michael Lipsky, em 1980a implementação de políticas “no final, resume-se a pessoas que realmente a implementam.” Funcionários públicos, como a polícia e assistentes sociais, bombeiros, professores, etc possuem poder político e devem ser vistos como parte de uma comunidade de políticas públicas.

Lipsky problemas com a burocracia de nível de rua: escassez de recursos, a negociação permanente, e as relações com clientes."

Tony Evans e John Harris" a proliferação de regras e normas não deve automaticamente ser equiparado a um maior controle do poder profissional, paradoxalmente, mais regras podem gerar mais discrição.

Steven M. Moody da Universidade de Kansas os trabalhadores de rua "nível realmente fazem escolhas políticas em vez de simplesmente aplicar as decisões das autoridades eleitas. E os seus preconceitos influenciam o seu tratamento de cidadãos .

Em 2007, Emil Mackey confirmou que esses funcionários exercem o seu poder para mudar a política ao nível da execução. Além disso, essas mudanças na implementação da política reflete mos valores individuais de cada burocrata , mais do que a vontade dos responsáveis políticos.