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GESTIÓN PARA RESULTADOS EN EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN

Documento de trabajo No. 1

GESTIÓN ESTRATÉGICA Y EFICIENCIA DEL PRESUPUESTO Pensar estratégicamente el modelo de gestión del Ministerio de Educación

fortalecerá la eficiencia del presupuesto asignado y mejorará el acceso a una educación de calidad con equidad en Guatemala.

Mauricio Alzérreca Medrano

Experto en Gestión para Resultados de Desarrollo Asistencia Técnica Internacional por el Consorcio

Febrero 29 de 2012

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Contenido 

RESUMEN .................................................................................................................................................... 7 

INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................................ 10 

I.  FINANZAS PÚBLICAS Y ENFOQUE DE GESTIÓN .......................................................................... 12 

Estabilidad macroeconómica, desarrollo y presupuesto ...................................................................... 12 

Finanzas públicas y técnicas de presupuesto ....................................................................................... 14 

Planificación y formulación del presupuesto en educación ................................................................. 19 

II.  GASTO Y RESULTADOS EN EDUCACIÓN ...................................................................................... 22 

Presupuesto del Ministerio y gasto en educación ................................................................................. 22 

Días efectivos de clases ........................................................................................................................... 25 

Promoción de estudiantes en los dos primeros grados de primaria ................................................... 29 

Pobreza, desnutrición y resultados educativos ..................................................................................... 32 

III.  GESTIÓN ESTRATÉGICA PARA RESULTADOS EN EDUCACIÓN ............................................. 38 

Propuesta de resultados estratégicos .................................................................................................... 38 

Modelo de gestión estratégica para resultados ..................................................................................... 39 

Acciones concretas .................................................................................................................................. 42 

Principios del modelo de gestión estratégica ........................................................................................ 43 

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ........................................................................................................... 44 

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Las opiniones expresadas en este documento de trabajo son responsabilidad exclusiva del autor y no representan necesariamente la posición oficial del Proyecto de Apoyo a la Gestión Presupuestaria en

Guatemala (AGEP) de la Comisión Europea.

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RESULTADOS ESTRATÉGICOS

Esta propuesta de declaración de resultados estratégicos intenta identificar ciertos puntos decisivos que surgen como consecuencia del análisis y sistematización de estudios y evidencias de Guatemala e internacionales que permitan tener mayor eficiencia e impacto en el acceso, calidad y equidad de la educación.

1. Todos los niños, niñas y adolescentes tienen derecho a por lo menos 180 días efectivos de clases, con lo que se mejorará la calidad de la educación y la eficiencia del presupuesto asignado a educación (Costo de días de clases perdidos 2011: Q 2.863 millones).

2. Todos los niños y niñas tienen derecho al éxito escolar en los dos primeros grados de primaria, con

lo que se mejorarán las expectativas, el valor de la educación y los años de escolaridad (Costo del fracaso escolar en los dos primeros grados de primaria 2009: Q 470 millones).

3. Todos los niños, niñas y adolescentes tienen derecho a empezar la gestión escolar con textos escolares y materiales de lectura, con lo que se aumentarán los niveles de comprensión lectora que es un medio para aprender y mejora la calidad de la educación.

4. Todos los niños y niñas tienen derecho a la alimentación escolar en por lo menos 180 días efectivos de clases, con lo que se mejorará el estado nutricional, el nivel de atención en las clases y la calidad de la educación.

5. Todos los niños y niñas tienen derecho a la educación inicial y preprimaria de calidad, que se

constituye en la base para mejorar la calidad de la educación a lo largo de la vida.

6. Todos los niños, niñas y adolescentes tienen derecho a docentes con expectativas favorables hacia estudiantes; formación inicial apropiada; conocimiento y experiencia en la implementación del currículum nacional base; un efectivo acompañamiento escolar y; un salario justo oportunamente pagado.

7. La sociedad tiene derecho a conocer el cumplimiento de los resultados educativos por departamento

y municipio, con lo que se fortalecería la participación de las comunidades en la gestión educativa y la rendición de cuentas sobre el efectivo y eficiente uso de los recursos públicos asignados a educación.

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MODELO DE GESTIÓN ESTRATÉGICA PARA RESULTADOS

Para garantizar el cumplimiento de los resultados estratégicos propuestos y aumentar la eficiencia del presupuesto del Ministerio de Educación, se propone instalar el siguiente modelo de gestión estratégica para resultados en educación:

1. Crear una Comisión de Gestión Estratégica para Resultados con la participación de autoridades y de un equipo multidisciplinario selecto de distintas direcciones del Ministerio.

2. Instalar procesos de gestión del conocimiento articulando y mejorando los sistemas de información, análisis y evaluación, que promuevan la capacidad de aprendizaje y retroalimentación para la toma de decisiones estratégicas.

3. Ajustar el marco estratégico institucional en función a la identificación y planificación de resultados estratégicos prioritarios a partir de las necesidades y expectativas de la población, así como de las políticas de gobierno determinadas.

4. Mejorar la eficiencia en la administración de la nómina optimizando los procesos y plazos del sistema, así como analizando la información histórica y el comportamiento de la nómina que permita construir escenarios de una programación financiera para el próximo quinquenio.

5. Fortalecer el Sistema Nacional de Acompañamiento Escolar (SINAE) que promueva una mayor

eficiencia en la gestión pedagógica y administrativa de las escuelas, así como en el seguimiento del cumplimiento de por lo menos 180 días efectivos de clases y mejora de la educación y promoción en los dos primeros grados de primaria.

6. Fortalecer la transparencia y rendición de cuentas a través de una estrategia de comunicación social y la instalación de una plataforma de redes sociales que difunda los resultados educativos, promueva alianzas público – privada y genere interacción y compromiso de la comunidad educativa: “La Educación es una Tarea de Todos”.

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ACCIONES CONCRETAS

1. Organizar la Comisión de Gestión Estratégica para Resultados en Educación (CGRE) que defina los resultados estratégicos para el período 2012 - 2016 y desarrolle los procesos e instrumentos.

2. Establecer un liderazgo estratégico que permita realizar declaraciones y posicionar en la agenda interna y externa los resultados estratégicos en educación.

3. Elaborar planes de trabajo que señale la cadena del resultado (red de producción), escenarios, presupuesto, línea de base, metas y ruta crítica, así como los mecanismos de supervisión, medición y difusión, para los resultados estratégicos.

4. Desarrollar la estrategia de comunicación social que apoye el liderazgo estratégico, el posicionamiento de los resultados y que comprometa e involucre a la comunidad educativa y otros actores de la sociedad.

5. Desarrollar un sistema de supervisión y medición del cumplimiento de los resultados educativos.

6. Institucionalizar procesos de análisis y evaluación de los resultados (gestión del conocimiento) que mejore la capacidad de aprendizaje del Ministerio y fortalezca la toma de decisiones estratégicas.

7. Establecer mecanismos de coordinación y evaluación interna en las Direcciones del Ministerio de Educación.

8. Establecer mecanismos de coordinación externa y negociación con otros Ministerios y los órganos rectores (Ministerio de Finanzas y SEGEPLAN), para facilitar la instalación de procesos de gestión para resultados en el Ministerio de Educación.

9. Diseñar y aplicar instrumentos para la articulación de los resultados educativos en la planificación

estratégica, planificación operativa y presupuesto (SICOIN).

         

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RESUMEN  Existe una deuda social acumulada agravada por el conflicto armado del siglo XX y el Estado de Guatemala no está pudiendo dar soluciones efectivas y responder satisfactoriamente a las necesidades básicas de la población y al proceso de reconciliación social, alejándose de su obligación de garantizar el cumplimiento de los derechos económicos, sociales y culturales, así como el derecho a la educación de la niñez y adolescencia. El reducido presupuesto de la administración pública y del sector de educación debido a los bajos niveles de recaudación tributaria y la insuficiente disponibilidad de fondos, no son los únicos factores que influyen en los actuales resultados de la educación en Guatemala. Un factor no menos importante es el elevado nivel de ineficiencia del presupuesto del Ministerio de Educación debido a: i) la ausencia de una gestión estratégica institucional que permita priorizar y focalizar los recursos en intervenciones efectivas; ii) el sobrepeso de tareas rutinarias administrativas de los sistemas de auditoría, planificación y presupuesto, iii) la falta de nitidez en la administración de la nómina y; iv) al perverso incumplimiento de los 180 días efectivos de clases que además de restringir los procesos de enseñanza – aprendizaje despilfarrando una gran cantidad de recursos desembolsados, se vulnera el derecho a la educación de la niñez y adolescencia. La distribución del presupuesto del Ministerio de Educación se realiza principalmente en función a la inercia histórica del gasto y a la negociación política del incremento salarial para maestros1, siendo triviales los esfuerzos para implementar una gestión para resultados en educación, más aún si se considera que los procesos de planificación, presupuesto multianual, plan operativo anual y presupuesto responden sobre todo a un enfoque tradicional de control financiero – institucional, donde aún no se ha logrado la incorporación efectiva de resultados estratégicos que permitan mayor flexibilidad en las reglas del presupuesto; fluidez de información y; coordinación inter e intra institucional. Existen procesos, instrumentos y prácticas interinstitucionales de planificación, programación y presupuesto que responden a un enfoque tradicional de gestión pública orientada a la supervisión de las direcciones del Ministerio y al control de variables financieras que limitan la posibilidad de desarrollar una gestión estratégica para resultados en educación, que ordene y focalice los recursos en intervenciones eficaces que tengan la capacidad de movilizar procesos para aumentar la eficiencia de las cadenas de resultados orientadas a lograr mayor acceso a una educación de calidad con equidad. Las políticas educativas establecidas por el Consejo Nacional de Educación y las orientaciones de políticas definidas por SEGEPLAN, se constituyen en una orientación general sobre las que el Ministerio de Educación aún no ha logrado identificar resultados estratégicos que permitan focalizar y priorizar la asignación de recursos que se expresen en un plan estratégico, plan operativo anual (POA) y presupuesto para resultados. Estos instrumentos además de responder a un enfoque tradicional de gestión pública, son incompatibles, están desconectados y expresan

1 En la gestión 2011 la negociación y definición del incremento salarial se ha realizado sin contar con respaldo presupuestario, lo que desordeno la gestión del Ministerio de Finanzas y en especial del Ministerio de Educación, generando conflictos políticos reflejados en paros y toma por dos meses del Ministerio de Educación, Direcciones Departamentales y escuelas, lo que repercute en la vulneración del derecho a la educación de la niñez y adolescencia.

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una información de la inercia estructural del funcionamiento y el gasto de esta institución, por lo que no tendrían la posibilidad de convertirse en instrumentos gerenciales para el seguimiento y la toma de decisiones estratégicas. Con el objeto de agregarle mayor relevancia y valor a las tareas administrativas y rutinarias de planificación y presupuesto, se propone la instalación de una Comisión de Gestión Estratégica para Resultados que cuente con la participación de las autoridades y de un equipo multidisciplinario de distintas direcciones del Ministerio y que tenga la responsabilidad de pensar la educación, identificar resultados estratégicos e instalar un modelo de gestión y presupuesto para resultados en educación. Uno de los principales desafíos que esta Comisión debe alcanzar es la instalación de procesos de gestión del conocimiento a través de la articulación y mejoramiento de los sistemas de información, seguimiento y evaluación, que permita realizar un análisis sustantivo que “piense la educación” donde:

i) se promueva una cultura de gestión para resultados, transformando el enfoque tradicional de una gestión pública que valora el cumplimiento de tareas rutinarias administrativas hacia un enfoque estratégico que valora el cumplimiento de resultados sustantivos.

ii) se elaboren recomendaciones de políticas y resultados estratégicos en función a la revisión de estudios y análisis de las evidencias.

iii) se priorice la asignación de recursos materiales, humanos y financieros en función a resultados estratégicos identificados.

iv) se fortalezca la capacidad de aprendizaje institucional y de retroalimentación para la toma de decisiones estratégicas.

Sobre la base de la gestión del conocimiento, se propone ajustar el marco estratégico institucional en función a la identificación y planificación de resultados estratégicos que respondan a las necesidades y expectativas de la población, a las políticas del gobierno y a criterios de eficiencia del presupuesto. El desafío es generar mecanismos de articulación de estos resultados estratégicos con los procedimientos y metodologías tradicionales de planificación y presupuesto establecidas por los órganos rectores, así como con la estructura actual del POA y Presupuesto del Ministerio de Educación. Aproximadamente el 70% del presupuesto del Ministerio de Educación se destina al pago de la nómina cuya administración tiene algunas falencias que se deben mejorar para estimar con mayor precisión el presupuesto requerido, evitar el des-financiamiento inducido, superar el desequilibrio financiero y asegurar la legitimidad y sostenibilidad del presupuesto del Ministerio de Educación. Se propone analizar la información histórica y el comportamiento de las contrataciones, designaciones, traslados, interinatos, suspensiones e incremento salarial de la nómina en los últimos años, lo que permitirá construir escenarios de una programación financiera para el próximo quinquenio que debería ser analizada y aprobada en una Comisión Interinstitucional conformada por el Ministerio de Educación y Ministerio de Finanzas. Asimismo, se plantea la necesidad de optimizar los procesos y plazos del sistema de administración del personal docente que permita contar con información más confiable y de manera oportuna.

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Se contempla fortalecer la gestión sustantiva del Ministerio siendo fundamental garantizar que todos los estudiantes inscritos se beneficien con un mínimo de 180 días efectivos de clases establecidos en el Reglamento de la Ley de Educación Nacional con el objeto de generar las condiciones básicas para garantizar el cumplimiento del derecho a la educación de la niñez y adolescencia, así como evitar desperdiciar grandes cantidades de recursos. Se estima un presupuesto aproximado de Q 45 millones desperdiciados por cada día que no se pasa clases. Asimismo, se plantea la necesidad de establecer y ajustar los mecanismos normativos y técnico-pedagógicos para que se fortalezca la educación en los dos primeros grados de primaria con el objeto de que todos los niños y niñas sean promovidos en esos dos primeros grados de primaria. Esta situación genera mayor sobre-edad, disminuye la calidad del aprendizaje en los grados más avanzados y por lo tanto, aumenta la probabilidad del abandono escolar. Este problema afecta negativamente al rendimiento escolar de los estudiantes y al cumplimiento del objetivo de desarrollo del milenio (ODM) de lograr enseñanza primaria universal. Estos planteamientos se complementan con el fortalecimiento del Sistema Nacional de Acompañamiento Escolar (SINAE) que a través de una efectiva supervisión y acompañamiento escolar debe promover mayor eficiencia en la gestión pedagógica y administrativa de las escuelas para mejorar el rendimiento escolar. En estos primeros años se debería poner mayor énfasis en el seguimiento al cumplimiento de por lo menos 180 días efectivos de clases y de la promoción en los dos primeros grados de primaria. Por último, se propone fortalecer la transparencia y rendición de cuentas de la gestión del Ministerio de Educación que contemple una estrategia de comunicación social y la instalación de una plataforma de redes sociales que, además de difundir y presentar los resultados educativos y ejecución del presupuesto, permita promover alianzas público – privada y comprometer e involucrar a la comunidad educativa porque “La Educación es una Tarea de Todos”.

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INTRODUCCIÓN A partir de marzo del año 2011 el Proyecto de Apoyo a la Gestión Presupuestaria en Guatemala (AGEP) financiado por la Comisión Europea viene apoyando de manera directa al Ministerio de Educación, con el objetivo de lograr mayor eficiencia en la asignación y uso de recursos, así como una mayor pertinencia en la promoción de resultados educativos valiosos para el desarrollo de Guatemala. En función a la información, análisis y apoyo brindado en los procesos de planificación y presupuesto, esta asistencia técnica ha elaborado este documento que tiene los siguientes objetivos:

esclarecer el enfoque y alcance de la gestión y presupuesto para resultados en educación. brindar argumentos y reflexiones para instalar un diálogo acerca de cómo transformar los procesos de una

gestión pública con enfoque tradicional a un enfoque de gestión pública orientada a resultados. formar una masa crítica de funcionarios del Ministerio de Educación que movilicen procesos de una gestión

para resultados. incidir en líneas de acción para que las autoridades y funcionarios del Ministerio de Educación instalen una

gestión estratégica para resultados en educación que aumente la eficiencia del presupuesto del Ministerio de Educación.

Por lo tanto, este documento de trabajo intenta constituirse en un instrumento de incidencia en el enfoque de la gestión pública del Ministerio de Educación, Ministerio de Finanzas y SEGEPLAN. Se proponen algunas líneas de acción que pueden constituirse en puntos de apalancamiento para desencadenar procesos que permitan consolidar el presupuesto por programas y avanzar en la instalación del presupuesto para resultados basada en evidencias que se genera a partir de procesos de gestión del conocimiento (think tanks). La primera parte de este documento: Estabilidad Macroeconómica, Desarrollo y Presupuesto, resalta la importancia de la técnica de presupuesto en la perspectiva de que no es posible lograr una transformación social y económica deseada sin estabilidad macroeconómica y tampoco es posible lograr un crecimiento económico con estabilidad en ausencia de capital humano y social. Existen sinergias y complementariedades importantes entre la estabilidad macroeconómica reflejada en el orden y equilibrio de la programación y control de variables financieras y los resultados de desarrollo (productos, efectos e impactos) que se refieren a las transformaciones sociales y económicas deseadas. La segunda sección describe el alcance de las finanzas públicas, que además de realizar el control de variables financieras y asegurar la transparencia y rendición de cuentas, tiene que asegurar la eficiencia del gasto público e incorporar estudios y evidencias que identifiquen programas que efectivamente mejoren las condiciones y calidad de vida de la sociedad. La tercera sección es una explicación de las razones por las que los procesos de formulación del Plan y Presupuesto todavía no han logrado incorporar una gestión estratégica. En los procesos actuales se valora la ejecución de tareas rutinarias administrativas que consolidan la inercia estructural del presupuesto, limitando seriamente la posibilidad

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de instalar modelos de gestión para resultados educativos que respondan a las necesidades y expectativas de la población. La cuarta parte señala la complementariedad entre las distintas técnicas de presupuesto que en muchas ocasiones son consideradas como excluyentes. Sin embargo, para trabajar en una plataforma de presupuesto para resultados, es necesario considerar los criterios administrativos y financieros del presupuesto tradicional y la eficiencia de las redes de producción del presupuesto por programas. La quinta sección sintetiza los principales resultados educativos de cobertura y calidad, describiendo la correlación que existe entre estos resultados y el contexto económico y social de la población relacionado con los elevados niveles de pobreza y desnutrición. La sexta parte del documento muestra la evolución del presupuesto del Ministerio de Educación en los últimos años y compara con el gasto en educación de otros países. Asimismo, se estima el gasto directo por estudiante y se analiza la eficiencia del presupuesto asignado al Ministerio de Educación a partir de la estimación del costo de los días de clases perdidos para la gestión 2011. Por último, la séptima parte de Gestión Estratégica para Resultados describe la propuesta que consiste en crear una instancia que piense estratégicamente la educación, que logre incorporar evidencias de resultados educativos y estudios de eficiencia en la gestión administrativa y financiera de la formulación del plan – presupuesto, con el objeto de fortalecer la capacidad del Estado para garantizar el derecho a la educación de la niñez y adolescencia.

 

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I. FINANZAS PÚBLICAS Y ENFOQUE DE GESTIÓN 

Caminar el Cambio o Cambiar el Camino (Herrscher)

 Estabilidad macroeconómica, desarrollo y presupuesto  La estabilidad macroeconómica, mayor igualdad y disminución de la pobreza, son objetivos sinérgicos entre los que algunas veces se percibe la existencia de tensiones falaces. No es posible implementar programas de reducción de la pobreza y fortalecer la equidad en un ambiente de inestabilidad macroeconómica con elevados niveles de endeudamiento, como tampoco es posible generar crecimiento con estabilidad macroeconómica en el largo plazo con déficit en capital humano y social. El análisis presentado en este documento parte de la premisa que la estabilidad macroeconómica y el control de variables financieras institucionales son una condición necesaria para alcanzar eficiencia y eficacia en la asignación de recursos. Guatemala es un país que ha logrado mantener la estabilidad macroeconómica con bajos niveles de ingresos fiscales, lo que ha ocasionado un elevado nivel de endeudamiento y una asignación y ejecución de presupuesto insuficiente, generando debilidad en la capacidad de gestión de políticas públicas lo que limita la efectividad de los resultados de desarrollo valiosos para la sociedad2. Considerando la precaria situación de las finanzas públicas, el desafío consiste en realizar una eficiente y sostenible gestión de políticas públicas, con el objeto de transitar desde una necesaria estabilidad macroeconómica hacia transformaciones sociales deseadas, para que toda la población sin discriminación alguna disfrute los beneficios de la democracia, libertad y crecimiento económico. En el ámbito presupuestario, esto implica avanzar de la técnica de presupuesto tradicional que pone énfasis en el control financiero de las actividades, hacia la consolidación de la técnica de presupuesto por programas cuyo objetivo es aumentar la eficiencia de las redes de producción y por último hacia la instalación del enfoque de una gestión y presupuesto para resultados donde a partir de procesos de gestión del conocimiento, se identifican y priorizan resultados estratégicos valiosos para la sociedad y por consiguiente para el desarrollo de Guatemala. El Diagrama 1 muestra la relación entre las políticas públicas, las técnicas del presupuesto y las cadenas de resultados para transitar desde una situación de estabilidad macroeconómica hacia una transformación social deseada. En una etapa inicial es preciso desarrollar procesos para el control de variables financieras prestando atención a los insumos y actividades que ejecutan las entidades estatales. La técnica de presupuesto por programas se refiere a una segunda generación, donde es importante la asignación de recursos en función a la eficiencia de redes de producción, por lo que la formulación del presupuesto se realiza en función a los bienes y servicios producidos y no en función a la estructura organizacional de la institución o del sector.

2 CEPAL 2011. Balance preliminar de las economías de América Latina y el Caribe 2010.

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Por último, la tercera generación se refiere al enfoque de gestión y presupuesto para resultados de desarrollo, en la que a través de la gestión del conocimiento con estudios y evaluaciones se establecen evidencias que permiten determinar los efectos e impactos que se estarían logrando a partir de los productos generados por las instituciones. Las cadenas de resultados, se inician en insumos y actividades, pasan por productos y terminan en efectos e impactos que son los resultados estratégicos de desarrollo, donde también se puede apreciar la relación existente entre estabilidad macroeconómica y transformación social deseada (resultados de desarrollo).

Diagrama 1: Elementos de la Gestión de Finanzas Públicas

Fuente: BID Elaboración: Propia

 

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Finanzas públicas y técnicas de presupuesto  La gestión de las finanzas públicas (GFP) contempla la administración de los ingresos, los gastos y los fondos del gobierno, para lo que se define un marco de leyes, reglamentaciones y prácticas institucionales que permitan lograr: i) control financiero y estabilidad fiscal; ii) buena gobernabilidad que incluye la transparencia de la información y rendición de cuentas; iii) gasto público eficiente en la producción de bienes y servicios públicos y; iv) mejora en los resultados de calidad de vida de las personas para un mayor bienestar social.

Diagrama 2: Elementos de la Gestión de Finanzas Públicas

Elaboración Propia Son aproximadamente quince años que Guatemala ha iniciado el proceso de reforma integrada de la gestión en la administración financiera y auditoría gubernamental3, propiciando mejoras en la administración de recursos públicos en instituciones estatales de acuerdo a una mayor racionalización de los procesos en la captación y uso de los recursos públicos, a través de la estabilidad fiscal y control financiero, así como del fortalecimiento de la transparencia de la información financiera para el control y auditoría social. La puesta en marcha de Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) y Sistema de Auditoría Gubernamental (SAG) que comprenden los subsistemas de presupuesto, contabilidad, tesorería, crédito público,

3 La base legal de la reforma se estableció en el Acuerdo Gubernativo 217-95 de mayo de 1995, mediante el cual se crea el Proyecto de Reforma de la Administración Financiera, denominado “Sistema Integrado de Administración Financiera y Control” (SIAF – SAG), que comprenden los subsistemas de presupuesto, contabilidad, tesorería, crédito público, adquisiciones y auditoría, para implementarse en todas las dependencias del sector público no financiero.

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adquisiciones y auditoría, fue cimentado e implementado gracias a un marco normativo sólido, una moderna plataforma tecnológica y apoyo de varios gobiernos a esta reforma, llegando a convertirse en una política de Estado. El dominio de los procesos de transparencia y control de variables financieras necesarios para disminuir la corrupción y el déficit fiscal relacionados con un presupuesto tradicional, generalmente vienen acompañados de una serie de normas que establecen procedimientos y plazos que obligan a las instituciones a la ejecución casi exclusiva de tareas operativas y rutinarias que refuerzan la inercia estructural del gasto. Esta situación disminuye la posibilidad de desarrollar una gestión estratégica orientada a resultados que, en una primera instancia logre instalar procesos de gestión del conocimiento que identifique cadenas eficientes de resultados estratégicos en función a evidencias y, en una segunda instancia logre incorporar estas cadenas en procesos financieros y administrativos de planificación y presupuesto. El SIAF y específicamente el Sistema de Contabilidad Integrada (SICOIN) desarrollados a partir de esta reforma se constituye en una plataforma tecnológica virtual, que además de controlar variables financieras del gasto público en respuesta a las metas de estabilidad macroeconómica, tiene la potencialidad de: i) aumentar la eficiencia de las redes de producción de bienes y servicios públicos con la consolidación del presupuesto por programas y; ii) promover la instalación de la técnica de presupuesto para resultados con la perspectiva de contribuir a las transformaciones sociales deseadas. Sin embargo, la preponderancia que se da a procesos, instrumentos y prácticas institucionales basados sobre todo en el control de variables financieras, tienden a reproducir la inercia estructural histórica del gasto, generando un sobrepeso en la técnica de presupuesto tradicional, impidiendo agilizar procesos que consoliden la técnica de presupuesto por programas y avanzar hacia la instalación de la técnica de presupuesto para resultados. En los procesos de planificación y presupuesto predominan las tareas operativas rutinarias en función al cumplimiento de procedimientos y plazos establecidos en el marco normativo de los órganos rectores, dando poca importancia a procesos de gestión estratégica. Esta situación ha generado que los procesos de planificación se lleven a cabo suponiendo que el Estado cuenta con recursos ilimitados, estableciendo objetivos educativos excesivamente generales y ambiguos, que no han logrado constituirse en un instrumento de orientación estratégica que priorice y focalice los recursos y los esfuerzos instituciones en intervenciones prioritarias y eficientes. Para fortalecer las finanzas públicas, además de desarrollar procesos de gestión estratégica y gestión de conocimiento al interior del Ministerio de Educación, se requiere que los órganos rectores de los sistemas de auditoría, planificación y presupuesto revisen, articulen y ajusten las normas, instrumentos y procedimientos, para promover una gestión estratégica para resultados eficiente, disminuyendo el sobre peso de tareas rutinarias administrativas que en muchos casos pueden ser irrelevantes en la gestión de las instituciones públicas sectoriales. Muchos países en la búsqueda de mejorar la técnica del presupuesto han generado permanentemente una suerte de reformas a los procesos de formulación del presupuesto, porque el fracaso de una reforma indefectiblemente ha generado la necesidad de otra reforma. Esto se ha generado por el falso dilema y las tensiones que se generan al concebir a las técnicas de presupuesto como excluyentes y antagónicas.

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Se deben establecer procesos graduales para trabajar en una plataforma de presupuesto para resultados que considere los criterios administrativos y financieros de la técnica de presupuesto tradicional y la eficiencia de las redes de producción de la técnica de presupuesto por programas. Las técnicas de presupuesto tradicional, base cero4, por programas y para resultados son complementarias antes que excluyentes, sin embargo, para avanzar de una a otra técnica de presupuesto más desarrollada es necesario flexibilizar algunas prácticas y procesos institucionales, así como desarrollar ciertas capacidades relacionadas con mecanismos de coordinación y procesos de planificación, evaluación y gestión del conocimiento.

Diagrama 3: Relación de las técnicas de presupuesto

Elaboración Propia Fuente: BID – INDES Las limitaciones para avanzar en las técnicas de presupuesto, dependen de prácticas institucionales y formalismos normativos inadecuados y extemporáneos, que en muchos casos han impedido desarrollar plenamente procesos relacionados con el análisis de la eficiencia en la producción de bienes y servicios públicos, que es la esencia de la técnica de presupuesto por programas, así como de su contribución a los resultados de los procesos de desarrollo que responde a la técnica de presupuesto para resultados.

4 El criterio de eficiencia de las redes de producción que es la base de la técnica de presupuesto por programas, debería determinar la priorización de acciones para la reasignación de recursos que es en esencia lo que propone la técnica de presupuesto base cero.

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En muchas ocasiones se cree que formulando y realizando seguimiento a indicadores de resultados en el proceso de formulación del presupuesto, ya se consiguen avances significativos en la técnica de presupuesto para resultados, cuando ni siquiera se ha logrado identificar y establecer la eficiencia de las redes de producción. Esta situación daña y entorpece las tareas relacionadas con la consolidación del presupuesto por programas, debido a que se confunden indicadores de procesos, productos y resultados, los sistemas institucionales de información colapsan, no se focalizan programas estratégicos y algunas metas son poco confiables y pertinentes, estando en muchos casos fuera del ámbito de control de las instituciones. El presupuesto para resultados responde al enfoque de gestión basada en resultados que está basada en la noción de causalidad, donde los insumos y actividades conducen lógicamente a resultados (productos, efectos e impactos), poniendo de manifiesto las relaciones entre las causas y los efectos: insumos, procesos, productos, efectos e impactos.

Diagrama 4: Gestión para resultados y técnicas de presupuesto

Elaboración: Propia Fuente: Sistema de Evaluación PRODEV. Junio 2011

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No es posible avanzar de una técnica de presupuesto tradicional a una técnica de presupuesto por programas si los procesos y tareas administrativas de planificación y presupuesto de una gestión pública inercial tienen un sobrepeso y protagonismo muy fuerte frente a procesos que permitan formular el presupuesto en función a criterios de eficiencia en la producción de bienes y servicios públicos. Asimismo, no es posible avanzar de un presupuesto por programas a un presupuesto para resultados si persiste una cultura y enfoque tecnócrata de servidores públicos donde el método y las técnicas son más importantes que las personas. Es necesario desarrollar modelos de gestión descentralizados y participativos donde la gestión del conocimiento y las instituciones públicas con capacidad de aprender y pensar estratégicamente en función de las personas ganen protagonismo. Se requiere también que la sistematización de estudios y evaluaciones logren incidir en políticas públicas y presupuesto para que efectivamente respondan a las necesidades y expectativas de la población y al modelo de desarrollo del país. No es posible avanzar hacia una técnica de presupuesto para resultados pensado para responder a las necesidades y expectativas de las personas, si aún no se ha logrado establecer la técnica de presupuesto por programas que incorpore criterios de eficiencia en la producción de bienes y servicios públicos y, mucho menos si las tareas rutinarias administrativas de planificación, presupuesto y auditoría de la técnica del presupuesto tradicional tienen una carga tan pesada que obligan a instalar una gestión pública inercial. La técnica de presupuesto para resultados se relaciona con modelos de gestión pública descentralizados y participativos, donde se puedan implementar sistemas de transparencia y responsabilidad por los resultados a través de la definición de roles de distintos actores, establecimiento de sistemas de información y evaluación, así como la creación de procesos de gestión del conocimiento para validar las hipótesis y establecer evidencias de las intervenciones y producción de bienes y servicios educativos en función a resultados educativos. La instalación de procesos de gestión del conocimiento y gestión estratégica, que logre articular y fortalecer la coordinación entre las direcciones sustantivas, dirección de investigación educativa y direcciones de planificación y presupuesto del Ministerio de Educación, fortalecerá su capacidad de interlocución con los órganos rectores de los sistemas de planificación, presupuesto y auditoría, con el objeto de conciliar ciertos criterios políticos, financieros, técnicos y pedagógicos, que permitan efectivamente consolidar la técnica de presupuesto por programas y avanzar hacia la técnica de presupuesto para resultados. Por lo tanto, es necesario establecer una ruta crítica de acciones que se constituyan en puntos de apalancamiento para desarrollar capacidades institucionales, que permitan subir los escaños hacia plataformas de técnicas de presupuesto más avanzadas y que respondan a las necesidades de educación de la población beneficiaria y de la sociedad. El Ministerio de Educación de Guatemala tiene el desafío de iniciar procesos de gestión del conocimiento y gestión estratégica que permitan articular las acciones sustantivas, de investigación y de apoyo, con el objeto de fortalecer los procesos de planificación, presupuesto, ejecución, seguimiento y evaluación, incidiendo en una mayor eficiencia del presupuesto y efectividad de los objetivos y resultados educativos.

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Planificación y formulación del presupuesto en educación  Se han institucionalizado arduas tareas administrativas - financieras en función al cumplimiento de procedimientos y plazos establecidos en el marco normativo, que no permiten articular y facilitar procesos para la instalación de una gestión estratégica para resultados en el Ministerio Educación. Asimismo, en el Ministerio de Educación existen debilidades en los mecanismos de coordinación entre las direcciones administrativas y sustantivas, lo que han generado una fractura entre los procesos de planificación y presupuesto con los procesos pedagógicos, que definitivamente impide aumentar la eficiencia del presupuesto. El Ministerio de Educación además de manejar el SICOIN para la formulación del presupuesto, ha desarrollado el sistema Web-Poa, que permite realizar la programación y el seguimiento al plan operativo anual (POA). Debido a que las estructuras de estos sistemas son incompatibles, actualmente, no es posible vincular la información y articular los procesos de plan – presupuesto. La estructura del presupuesto del SICOIN responde a los niveles educativos de inicial, preprimaria, primaria, básico, diversificado y extraescolar establecidos en la ley de educación nacional y la estructura del POA del Web-Poa responde a las políticas de cobertura, calidad, equidad, educación bilingüe e intercultural y otras, definidas por el Consejo Nacional de Educación. Es necesario resaltar que tanto la estructura del POA como del presupuesto no responden al establecimiento de redes de producción y cadenas de resultados. En la administración de estos dos sistemas se percibe que existe duplicidad de funciones en la estimación del presupuesto, asimismo no existe un instrumento para compatibilizar estas dos estructuras y un programa de interface que permita articular automáticamente la información de las metas físicas del Web-Poa con la información financiera del SICOIN, limitando la posibilidad de realizar análisis costo – efectividad. La formulación del presupuesto en el Ministerio de Educación, es un ejercicio que en mayor medida responde a la lógica del formalismo del marco normativo, del cumplimiento de plazos y de arduas tareas financieras-administrativas, minimizando el tiempo y los esfuerzos para encarar procesos de toma de decisiones estratégicas en función a criterios de eficiencia en la producción de bienes y servicios públicos que contribuyan a la generación de resultados educativos valiosos. El ciclo de formulación de presupuesto es una dinámica que se repite todos los años. Cuando un ciclo llega a su término, el siguiente empieza con un esquema parecido al año anterior, esta rutina del proceso de formulación del presupuesto disminuye la posibilidad de incorporar argumentos estratégicos en función a estudios de evaluación y evidencias del modelo de gestión del Ministerio de Educación. Los procesos de la planificación y formulación del presupuesto diseñado por los órganos rectores y aplicado por el Ministerio de Educación, así como la ausencia de una gestión estratégica y déficit en la coordinación interna entre las distintas Direcciones de esta institución, han impulsado la institucionalización de ciertas prácticas y tradiciones con excesivas tareas rutinarias que originan la reproducción del presupuesto y la inercia del gasto, que distorsionan el principio de vinculación Plan y Presupuesto y limitan la consolidación de la técnica de presupuesto por programas y la instalación de la técnica de presupuesto para resultados

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Diagrama 5: Situación de la implementación de las técnicas de presupuesto

Elaboración Propia

.

PRESUPUESTOTRADICIONAL variables

financieras

Estabilidadmacroeconómica

Variables financierasinstitucionales

PRESUPUESTOPOR PROGRAMAS

eficiencia producción debienes y servicios públicos

Redes deproducción

Recursos

Priorización

Planes estratégicosinstitucionales

Políticas públicas dedesarrollo

PRESUPUESTOPOR RESULTADOS

contribución aresultados de

efectos eimpactos

Evidencia resultadosde desarrollo

INERCIAESTRUCTURAL

DEL GASTO

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Por otro lado, en el Ministerio de Educación aún no existe una visión integral y uniforme sobre los desafíos, las políticas públicas y las redes de producción en educación, por lo tanto no se ha logrado establecer los cimientos para encarar un modelo de gestión estratégica orientada a resultados. Esta vigente un modelo de gestión disperso e ineficiente, corriendo el riesgo de generar acciones divergentes con resultados poco relevantes para la población beneficiaria y la sociedad guatemalteca. La formulación y ejecución del presupuesto se realiza sobre la base de información y estadísticas desarticuladas y poco confiables. El insuficiente desarrollo y articulación de procesos de planificación, presupuesto, seguimiento, información y gestión del conocimiento, no permite tener indicadores, estudios y evidencias útiles sobre la eficiencia y validez de las redes de producción y cadenas de resultados, que permitan tomar decisiones respecto a la vigencia y ajustes de políticas públicas, intervenciones y modelos de gestión, que mejoren la educación de Guatemala. Por lo tanto, la identificación de indicadores, estructura presupuestaria, estimación de metas y costos en el Ministerio de Educación, responde sobre todo a la inercia de ejecución histórica de los programas, los derechos adquiridos por la población beneficiaria y las obligaciones contraídas en coyunturas políticas y negociaciones de incremento salarial. Si bien las cadenas de resultados y redes de producción deben responder a modelos de gestión consistentes en función a procesos estratégicos de planificación y toma de decisiones, actualmente el Ministerio de Educación no cuenta con procesos de planificación fortalecidos con sólidos diagnósticos y planes estratégicos ni con la descripción de un modelo de gestión virtuoso, que logren ordenar las prioridades y la gestión de políticas públicas en educación. La ausencia de esa mirada integral y estratégica del sector educativo, no está permitiendo generar un paradigma uniforme y pertinente de modelo de gestión que evite el riesgo de instalar acciones y proyectos improvisados y divergentes que distorsionen y desordenen las cadenas de resultados, las redes de producción y el presupuesto. Asimismo, el Ministerio de Educación no ha contemplado la necesidad de conformar un equipo multidisciplinario que promueva la implementación de una gestión estratégica que genere procesos de gestión de conocimiento y establezca miradas inteligentes y estratégicas de políticas educativas, que incida en una mejor asignación y uso del presupuesto del Ministerio. La debilidad de los procesos de planificación y presupuesto concentrados en tareas rutinarias, así como la ausencia de una gestión estratégica para resultados basada en la gestión del conocimiento y evidencias en el Ministerio de Educación, vulneran la posibilidad de construir un modelo de gestión relevante, focalizado y eficiente que genere resultados valiosos para la sociedad.

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II. GASTO Y RESULTADOS EN EDUCACIÓN  

Mayor Eficiencia del Gasto o Más Presupuesto para Educación

Presupuesto del Ministerio y gasto en educación  El Estado de Guatemala está realizando esfuerzos significativos en dar una mayor asignación de recursos al sector educativo. En el período 2006 – 2011, el incremento anual promedio en la ejecución del presupuesto del Ministerio de Educación fue de 15%, casi el doble que el incremento anual promedio del presupuesto consolidado del sector público (8%), lo que representa un incremento significativo de un 13% a un 18% en la participación porcentual del presupuesto de esta institución en relación al presupuesto consolidado de la administración pública. Si se excluyen del presupuesto consolidado, las erogaciones por obligaciones del Tesoro y servicios de deuda, la participación del Ministerio de Educación en el presupuesto para las gestiones 2006 y 2011 es de 25% y 33% respectivamente, observándose un incremento de un 8% en ese periodo. Asimismo, se puede observar que el presupuesto asignado al Ministerio de Educación llega a un tercio (33%) del presupuesto de la administración pública sin considerar las obligaciones del tesoro y los servicios de deuda, muy por encima de la asignación de presupuesto a otros ministerios.

Tabla 1: Evolución del Presupuesto del Ministerio de Educación (2006 – 2011) En millones de Quetzales

Descripción 2006 2007 2008 2009 2010

2011 Incremento

anual promedio

Ministerio Educación 4.932,7 5.552,2 5.898,6 8.344,1 9.349,6 9.959,0 15%

Presupuesto consolidado administración pública 37.704,0 40.198,2 43.935,5 50.031,9 54.283,2 55,733,1 8%% Presupuesto del Ministerio Educación en relación al Presupuesto consolidado de la Administración Pública

13% 14% 13% 17% 17% 18%

Presupuesto consolidado sin obligaciones del tesoro ni servicios de deuda

19.776,6 21.342,8 22.215,6 26.766,3 30.327,7 30.381,8 9%

% Presupuesto del Ministerio Educación en relación al Presupuesto consolidado de la Administración Pública sin obligaciones del Tesoro ni servicios de deuda

25% 26% 27% 31% 31% 33%

Fuente: SICOIN Elaboración: Propia

Si bien se puede reconocer el esfuerzo del gobierno en la asignación de mayor presupuesto a educación, también se puede observar que el gasto público en educación de Guatemala es muy inferior al gasto público en educación de otros países de la región. Un estudio de la UNESCO 2008 señala que el gasto en educación de Guatemala es de 2,8% respecto al PIB, mientras que en países de la región alcanza a 5,0%.

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En Guatemala se gasta 2,8 y 4,0 veces menos por cada estudiante de primaria y secundaria respectivamente en relación al promedio de los países de la región. En el año 2006 el gasto por estudiante de primaria y secundaria alcanzó a US$ 214 y US$ 161, mientras que para los otros países de la región llegó a US$ 598 y US$ 642 respectivamente.

Tabla 2: Comparación del gasto público en educación 2006 Descripción Guatemala Región

Gasto público en educación 2,8% 5,0% Gasto público por estudiante de educación primaria como porcentaje del PIB per cápita

5,0% 12,0%

Gasto público por estudiante de educación media / secundaria como porcentaje del PIB per cápita

4,0% 13,0%

US$ por estudiante de primaria 214,00 598,00US$ por estudiante de secundaria 161,00 642,00

Fuente: UNESCO 2008 Elaboración Propia

Para equiparar el gasto de educación en relación al PIB o el gasto por estudiante de Guatemala en relación a otros países de la región, se estima que el presupuesto del Ministerio de Educación debería incrementarse en por lo menos Q 15.000 millones, llegando a un presupuesto aproximado de Q 25.000 millones que representa el 83% del presupuesto de la administración pública sin servicios de deuda y el 45% del presupuesto consolidado del sector público. Pensar en un incremento de esta magnitud en el presupuesto del Ministerio de Educación resulta utópico, debido a los bajos niveles de recaudación tributaria, el nivel de endeudamiento del gobierno y la insuficiente capacidad de ejecución del Ministerio de Educación. Del total del gasto directo del Ministerio de Educación para la gestión 2011, el pago de docentes alcanzó a 7.004 millones de quetzales que representa el 83% del gasto directo total y el 70% del presupuesto consolidado del Ministerio de Educación.

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Tabla 3: Presupuesto del Ministerio de Educación (2011) En millones de Quetzales

DESCRIPCIÓN EJECUCIÓN GASTO DIRECTO (en quetzales)

Docentes % Otros % Total %

Preprimaria y primaria 91,410,400.91 89% 11,361,912.33 11% 102,772,313.24 1%

Primaria, básico y diversificado 47,545,238.80 24% 151,486,193.61 76% 199,031,432.41 2%

Preprimaria, primaria, básico y diversificado 83,266,829.83 68% 38,449,575.92 32% 121,716,405.75 1%

Inicial 32,344,502.51 100% 0.00 0% 32,344,502.51 0%

Preprimaria 961,169,873.05 86% 158,945,238.02 14% 1,120,115,111.07 13%

Primaria 4,869,315,354.73 86% 763,697,209.29 14% 5,633,012,564.02 67%

Básico 586,289,014.51 70% 253,793,781.53 30% 840,082,796.04 10%

Diversificado 267,574,945.82 83% 56,456,453.81 17% 324,031,399.63 4%

Extraescolar 65,264,225.43 95% 3,284,862.80 5% 68,549,088.23 1%

TOTAL 7,004,180,385.59 83% 1,437,475,227.31 17% 8,441,655,612.90 100%

DESCRIPCIÓN Quetzales Participación

del Gasto Directo

PRESUPUESTO CONSOLIDADO MINISTERIO DE EDUCACIÓN 9,959,036,819.18 70%

Mi familia progresa 965,709,449.88

Partidas no asignables a programas 178,869,511.88

PRESUPUESTO SIN TRANSFERENCIAS 8,814,457,857.42 79%Fuente: SICOIN Elaboración: Propia

El 83% del presupuesto del Ministerio de Educación del período 2009-2011 corresponde al gasto directo, de los cuales el 67% se destino al nivel primario, a los niveles pre-primario y básico se asigno un gasto del 13% y 10% respectivamente y al nivel diversificado se destino solamente el 4% de este gasto. Asimismo, se puede observar que en este período el gasto directo de la educación pre-primaria, primaria, básica y diversificada tuvieron un crecimiento anual promedio del 15%, 13%, 10% y 5% respectivamente.

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Tabla 4: Estructura del gasto en educación, 2009 - 2011 En millones de Quetzales

DESCRIPCIÓN 2009 2010 2011 TOTAL % Incremento

anual promedio

Presupuesto Ministerio

8,043.67 9,162.56 9,959.04 27,165.26 11%

Preprimaria 850.26 955.01 1,120.12 2,925.38 13% 15%

Primaria 4,433.43 4,937.91 5,633.01 15,004.35 67% 13%

Básica 698.55 775.47 840.08 2,314.11 10% 10%

Diversificada 292.89 305.60 324.03 922.52 4% 5%

Gasto directo común 397.55 426.38 423.52 1,247.45 6% 3%

Gasto Directo 6,672.68 7,400.37 8,340.76 22,413.81 83% 12%

(*) Proyección realizada en función a la ejecución al 31 de octubre de 2011 Elaboración: Propia Fuente: SICOIN

Días efectivos de clases  El gasto directo por estudiante para los años 2009 y 2011 aumento de Q 1.864 a Q 2.284, asimismo para la gestión 2011 el gasto directo por estudiante de preprimaria y primaria es de aproximadamente Q 2.300, mientras que para estudiantes de básico y diversificado es de Q 1.720 y Q 2.902 respectivamente.

Tabla 5: Gasto Directo por estudiante inscrito y por día, 2009 - 2011 En Quetzales

Nivel  

(1) Estudiantes inscritos  

(2) Gasto Directo en Quetzales 

2009  2011 Por estudiante 

inscrito (2009) 

Por estudiante inscrito (2011) 

Por estudiante inscrito por día 

(2009) 

Por estudiante inscrito por día 

(2011) 

   A  B  C  D  E=C/180  F=D/180 

Preprimaria   496.456  480.928  1.713 2.329 9,51  12,94

Primaria   2.399.478  2.385.029  1.848 2.362 10,26  13,12

Básico   393.977  488.377  1.773 1.720 9,85  9,56

Diversificado   77.428  111.671  3.783 2.902 21,02  16,12

Total   3.367.339  3.466.005  1.864 2.284 10,35  12,69

(1) Estimación preliminar de estudiantes inscritos en el sector oficial y por cooperativa 2011 - DIPLAN (2) Gasto directo por el número de estudiantes inscritos y por 180 días programados en el calendario escolar Elaboración: Propia Fuente: Estadísticas del Ministerio de Educación DIPLAN y SICOIN.

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En el cuadro anterior se presenta el cálculo del gasto directo asignado por estudiante por los 180 días de clases establecidos en el reglamento de la Ley Nacional de Educación. En el período 2009 – 2011, se puede apreciar que el gasto directo por día de clases de cada estudiante ha aumentado de 10,35 quetzales a 11,88 quetzales, este gasto ha aumentado en los niveles preprimario y primario, mientras que para el nivel básico y diversificado ha disminuido. La estimación del costo de días efectivos de clases perdidos se realizó en función a dos fuentes de información: 1) Ministerio de Educación a través de una entrevista al Viceministro de Diseño y Verificación de la Calidad y; 2) Estudios e informes de auditorías sociales de la Gran Campaña Nacional por la Educación (GCNPE). El Ministerio de Educación a través de una entrevista realizada al Viceministro de Diseño y Verificación de Calidad Educativa, señalo que: “el 83% de escuelas están trabajando normalmente, mientras que el 17% restante (que sufrieron el cierre por el paro del sindicato) están dispersas en toda la república”, también señaló: “Hicimos un conteo efectivo de días de clase en escuelas donde han tenido paro magisterial y hemos llegado a contabilizar que 138 días han trabajado las escuelas que están en paro magisterial, es relativo, no se puede generalizar”. También señaló que los estudiantes en promedio se benefician de 160 días efectivos de clases al año. Estimaciones de los informes de auditorías sociales 2008 - 2009 e informes de análisis del sector de educación realizados por la GCNPE, la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES) y el Grupo Promotor de la Calidad Educativa, la niñez y adolescencia solamente se beneficia de 120 días efectivos de clases de los 180 días programados en el calendario escolar5. Esta situación desalentadora empeoró en la gestión 2011 debido a que el 17% de las escuelas estuvieron cerradas por el paro del sindicato, donde la niñez y adolescencia de esas escuelas, según esta fuente de información, solamente se ha beneficiado de 90 días efectivos de clases6. Según información de días efectivos de clases del Ministerio de Educación, la estimación del presupuesto desperdiciado en el año 2011 por los días de clases perdidos alcanza a por lo menos Q 1.044 millones, mientras que según la información de días efectivos de clases de la GCNPE/Auditorías Sociales, la estimación del presupuesto desperdiciado para esta gestión es de por lo menos Q 2.863 millones, lo que representan el 10% y 29% de la ejecución del presupuesto respectivamente.

5 Auditorías Sociales 2008 y 2009 de la Gran Campaña Nacional por la Educación (GCNPE) 6 Artículo de Prensa Libre de noviembre 16 de 2011. Entrevista a José Molina Calderón sobre la campaña “Guatemala 2021: ¡Te quiero educada!”.

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Tabla 6: Estimación del costo de la pérdida de los días de clases, 2011 En millones de Quetzales

Nivel   Ministerio de Educación ‐ 2011  GCNPE / Auditoría Social ‐ 2011 

(1) 20 días de clases perdidos en todas las escuelas 

(2) 22 días adicionales de clases perdidos en 17% de las escuelas por el paro del sindicato 

Costo total por días de clases perdidos 

(3) 60 días de clases perdidos en todas las escuelas 

(4) 30 días adicionales de clases perdidos en 17% de las escuelas por el paro del sindicato 

Costo total por días de 

clases perdidos 

Preprimaria   124,46  23,27 147,73 373,37 31,74 405,11

Primaria   625,89  117,04 742,93 1.877,67 159,60 2.037,27

Básico   93,34  17,46 110,80 280,03 23,80 303,83

Diversificado   36,00  6,73 42,74 108,01 9,18 117,19

Total   879,69  164,50 1.044,20 2.639,08 224,32 2.863,40

% de ejecución del presupuesto 2011  10%  29% (1) Entrevista donde se señala que en promedio se cumplieron 160 días efectivos de clases (Prensa Libre) (2) Entrevista donde se señala que el 17% de las escuelas que cerraron por el paro del sindicato entre agosto y septiembre cumplieron con 138 días efectivos de clases (Prensa Libre) (3) GCNPE: Informes y entrevista donde se señala que solamente se llega a 120 días efectivos de clases (4) GCNPE: Informes y entrevista donde se señala que el 17% de las escuelas que cerraron por el paro del sindicato entre agosto y septiembre cumplieron solamente con 90 días efectivos de clases Elaboración: Propia Fuente: Ministerio de Educación, ICEFI –UNICEF, GCNPE y ASIES. Dentro de este costo se encuentra incorporada la estimación del costo de los días de clases perdidos por el paro del sindicato en los meses de agosto y septiembre. Según información del Ministerio de Educación la estimación de este costo llega a Q 165 millones y según la información de la GCNPE este costo alcanza a Q 224 millones. Este es un tema de vital importancia para mejorar la educación en Guatemala, por lo que es esencial que la nueva gestión del Ministerio de Educación desarrolle una serie de intervenciones, sistemas de información y procesos de seguimiento que garanticen e informen sobre el cumplimiento de por lo menos 180 días efectivos de clases establecidos en el Reglamento de la Ley de Educación Nacional, más aún sabiendo que el costo de un día de clases es aproximadamente Q 45 millones.

Asimismo, pese a lograr un elevado nivel de cobertura en el nivel de educación primaria, según estudios desarrollados por la Gran Campaña Nacional por la Educación (GCNPE), en muchas escuelas se llega a pasar solamente tres o cuatro horas de clase de las cinco horas diarias de clase que exige el currículo nacional base y por si fuera poco, de los 180 días de clase que fija la Ley de Educación Nacional se llega a pasar solamente 120 días7.

7 Momento, Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES), No. 1, año 2011.

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El no cumplir con los días efectivos de clases establecidos en el calendario escolar es vulnerar el derecho a la educación de la niñez y adolescencia en Guatemala, además de desperdiciar recursos financieros e institucionales por la ejecución de programas orientados tanto a mejorar la cobertura como para mejorar la calidad de la educación. Se hace prácticamente imposible cumplir con los objetivos pedagógicos establecidos en el currículo nacional base y lograr un rendimiento educativo satisfactorio, si los estudiantes no se benefician con los 180 días efectivos de clases.

Diagrama 6: Estructura del modelo de gestión en educación

Elaboración: Propia Considerando la difícil situación de las finanzas públicas de Guatemala, el desperdicio de recursos debido a los días efectivos de clases perdidos es alarmante y quebranta los procesos y esfuerzos institucionales para conseguir mayor eficiencia en una gestión y presupuesto para resultados del Ministerio de Educación. Sin embargo, lo más penoso pero no tan visible es que el Estado no está garantizando el cumplimiento al derecho a la educación de niños, niñas y adolecentes de Guatemala. Considerando que no existe la posibilidad financiera ni las condiciones institucionales en el Ministerio de Educación para que el presupuesto y el gasto en educación se incremente lo suficiente como para equiparar al gasto por estudiantes que se realiza en otros países de la región, es imprescindible focalizar la atención en la eficiencia del gasto público, que implica fortalecer la técnica de presupuesto por programas y avanzar a la instalación de procesos de gestión estratégica para resultados, así como implementar medidas para garantizar el cumplimiento de por lo menos 180 días efectivos de clases.

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Promoción de estudiantes en los dos primeros grados de primaria  Los resultados de PISA 2009 señalan que los sistemas educativos que buscan atender diferentes necesidades de estudiantes haciendo que los alumnos conflictivos repitan cursos o transfiriéndolos a otros centros no consiguen mejores resultados en general y, en algunos casos refuerzan las desigualdades socioeconómicas. Ciertamente los profesores que están inmersos en estos sistemas pueden tener menores incentivos para trabajar con estudiantes que son conflictivos o que simplemente no responden a las exigencias del grado, sin embargo, es muy elevado el costo social y económico de “descartar” a estos estudiantes. Las elevadas tasas de repetición en los tres primeros grados de primaria en el período 2005 – 2010 en vez de disminuir ha aumentado. La repetición en el primer grado de primaria ha aumentado de 26% a 29%, en el segundo grado de primaria de 16% a 17% y en el tercer grado de primaria sigue en 13%.

Tabla 7: Tasa de repetición en los tres primeros grados de primaria

Grado Nacional 

2005  2006  2007  2008  2009  2010 

1o  26%  28%  28%  25%  27%  29% 

2o  16%  18%  17%  15%  15%  17% 

3o  13%  14%  14%  11%  11%  13% Elaboración: Propia Fuente: Sistema de Información Estadística (SIE)

Parece que la modalidad de educación tiene el objetivo de agrupar a estudiantes según su potencial académico, intereses y comportamiento, lo que puede explicarse por diferentes razones: i) el estudiante no aprende competencias básicas de lectura y escritura; ii) mal comportamiento del estudiante y; iii) no existe la capacidad ni los incentivos para los docentes para atender a una población estudiantil diversa. Sin embargo, existe evidencia de que la repetición de algún grado escolar no es una solución a los problemas de aprendizaje8, lo que se puede corroborar para Guatemala en el siguiente gráfico.

8 Eduardo Velez, Ernesto Schiefelbein y Jorge Valenzuela. Factores que afectan el rendimiento académico en la educación primaria.

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Gráfico 1: Relación entre la tasa de promoción y rendimiento escolar En Primero, Tercero y Sexto de Primaria (2006)

Elaboración: Propia Fuente: Sistema de Información Estadística (SIE)

Las altas tasas de repetición en los primeros grados de primaria no han logrado mejorar el rendimiento escolar, asimismo, se puede observar que mientras la tasa de promoción aumenta en tercero y sexto grados, el rendimiento escolar medido por las pruebas estandarizadas disminuyen. Con esta información al menos se puede concluir que: i) en el nivel primario no se está aplicando adecuadamente el currículum nacional base; ii) no existe ninguna relación entre las tasas de repetición y promoción, con el aprendizaje y rendimiento escolar y; iii) se castiga con elevadas tasas de repetición a los primeros grados de primaria. Por lo tanto, la repetición de los estudiantes en los primeros grados de primaria no se asocia a mejores oportunidades de aprendizaje en la vida escolar y al fortalecimiento de la equidad, más bien todo lo contrario. La elevada tasa de repetición de estudiantes en los primeros grados de primaria se asocia a:

Disminución del rendimiento escolar del estudiante en grados superiores; Disminución del autoestima del estudiante repitente; Aumento del acoso escolar “bullying” en las escuelas con presencia de hechos de violencia en los que

los niños repitentes son señalados como agresores Debilitamiento de la expectativa de estudiantes y de padres de familia sobre el valor de la educación;

72%

82%86%

41% 39%31%

40%

34%

24%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1o 3o 6o

Promoción

Matemática

Lectura

31

Por otro lado, el costo de la repetición de los estudiantes en los dos primeros grados llega aproximadamente a 471 millones de quetzales

Tabla 8: Costo de la repetición en los dos primeros grados de primaria 2009

Primaria Repitentes

costo directo por estudiante de primaria

Costo repetición Millones de quetzales

1o 169,614 1,965.73 333.41 2o 69,781 1,965.73 137.17

Total 239,395 1,965.73 470.58

Elaboración: Propia Fuente: Sistema de Información Estadística (SIE) y SICOIN

En caso de establecer la modalidad de la no repetición para los dos primeros grados de primaria, se deben definir ciertas acciones para aplicarla con efectividad. Una mala aplicación de la no repetición podría tener efectos negativos si el maestro no se preocupa porque la promoción se haga sobre la base del desarrollo de los aprendizajes concebidos en el currículo para esos grados. Si los estudiantes no adquieren los conocimientos y desarrollan las competencias básicas que deben poseer al llegar al tercer grado y no se le proporcionan atención especial a los que presentan notorias deficiencias, los males citados se podrían agravar. Las acciones complementarias para asegurar una buena educación en los dos primeros grados de primaria son al menos las siguientes:

El profesor de primer grado preferiblemente debe continuar trabajando con su grupo de niños en segundo grado preferiblemente.

Mejorar el compromiso y la expectativa de los profesores respecto a los beneficios de la diversidad de la población estudiantil.

Sólo se promoverán a los estudiantes que hayan acumulado una asistencia de más del 85% de los 180 días efectivos de clases.

Garantizar el cumplimiento de por lo menos 180 días efectivos de clases en las escuelas. La maestra y el maestro de tercer grado al recibir el grupo de niños y niñas, hará una evaluación diagnóstica,

orientado por el/la maestro(a) de los dos primeros grado para, tomar en cuenta su nivel de desarrollo, y adecuar el proceso a la característica de los mismo.

La promoción de los estudiantes de primer y segundo grado no estará condicionada por los resultados de las pruebas y las calificaciones obtenidas.

32

Pobreza, desnutrición y resultados educativos  El logro de resultados educativos depende en gran medida del contexto económico y social en los ámbitos familiar y comunitario9, existiendo una correlación elevada entre nivel de pobreza, años de escolaridad y calidad educativa. En los resultados de las Encuestas Nacionales de Condiciones de Vida (ENCOVI) para las gestiones 2000, 2006 y 2011, se puede apreciar que los niveles de pobreza se mantienen en un nivel elevado. En el año 2011 el porcentaje de población pobre es de 54%, lo que refleja un incremento en relación al año 2006 cuando el 51% de la población era pobre.

Tabla 9: Niveles de pobreza en Guatemala.

Año Pobreza extrema

(%)

Pobreza no extrema

(%)

Pobreza Total (%)

No Pobreza (%)

2000 15,70% 40,30% 56,00% 44,00%

2006 15,20% 35,80% 51,00% 49,00%

2011 13,33% 40,38% 53,71% 46,29% Elaboración: Propia Fuente: ENCOVI 2000, 2006 y 2011

Las ENCOVI también reflejan que existe una menor proporción de personas pobres si es que por lo menos se completa la educación primaria o que existe mayor probabilidad de concluir por lo menos el nivel de educación primaria si la población no es pobre. Para romper este círculo vicioso de la pobreza, es imprescindible focalizar los recursos y los esfuerzos institucionales en políticas en el nivel de educación primaria. Además, existen estudios económicos internacionales que señalan que la tasa de retorno de la educación pre-primaria y primaria es más elevada que en los otros niveles educativos.

9 Estudios del Banco Mundial revelan que los resultados educativos dependen en aproximadamente el 80% del contexto económico y social de las familias.

33

Gráfico 2: Nivel de escolaridad según condición de pobreza

Elaboración: Propia Fuente: INE, Encuesta Nacional de Condiciones de Vida, 2006. Según la publicación de UNICEF del año 2010: “La pobreza infantil en América Latina”, ocho de cada diez niños, niñas y adolescentes entre 0 y 17 años de edad de Guatemala vive en situación de pobreza y la proporción de pobreza infantil extrema llega a 47%. Esto significa que el 80% de niños, niñas y adolescentes se encuentran privados de al menos uno de sus derechos básicos relacionado con nutrición, agua potable, saneamiento, vivienda, educación y/o información. Estas condiciones de pobreza condicionan la gestión del sistema educativo para lograr resultados educativos de cobertura, calidad y equidad, debido a que a un mayor nivel de pobreza se asocia elevados niveles de desnutrición crónica que afecta de manera irreversible al desarrollo adecuado de las capacidades psicomotoras, intelectuales y otras, lo que repercute en bajos niveles de rendimiento académico y elevados niveles de repetición y abandono escolar, lo que tiene como consecuencia un logro deficiente en los resultados de acceso, calidad y equidad de la educación.

Un problema estructural para el desarrollo de Guatemala es el elevado nivel de desnutrición crónica en el país. Casi la mitad de los niños y niñas menores de cinco años sufren desnutrición crónica, lo que genera condiciones realmente desfavorables para el proceso de enseñanza – aprendizaje, sancionando anticipadamente una elevado probabilidad para conseguir un bajo rendimiento escolar, abandono, insuficientes niveles de años de escolaridad, baja productividad, desempleo y elevados niveles de pobreza.

71,6%

55,2%39,0%

22,5%8,5% 1,1% 0,4%28,4%

44,8%

61,0%77,5%

91,5% 98,9% 99,6%

0,0%20,0%40,0%60,0%80,0%100,0%120,0%

Pobres No Pobres

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Gráfico 3: Desnutrición crónica de niños y niñas menores de 5 años (En porcentaje)

Ante este contexto desfavorable de pobreza, desnutrición y bajos niveles educativos, el Ministerio de Educación tiene el desafío y obligación de instalar procesos de una gestión estratégica que permita priorizar, focalizar y asociar distintas intervenciones con el objeto de lograr resultados educativos valiosos para los estudiantes y aumentar la eficiencia de los recursos asignados a este sector. Es necesario reconocer que con la actual asignación de recursos públicos al sector educativo, se han logrado resultados importantes aunque insuficientes para promover las transformaciones sociales y económicas deseadas. Guatemala prácticamente ha alcanzado una cobertura total de la educación primaria, sin embargo, existen elevados niveles de sobre-edad, cursos heterogéneos por la edad de los estudiantes, repetición en primer grado y abandono en quinto grado, lo que en los últimos años ha generado una tasa de término bruta alrededor del 80%, la tasa de término neta puede ser significativamente menor ya que solamente el 30% de los estudiantes inscritos en 6º grado de primaria

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tienen la edad correspondiente. Estos indicadores determinan un nivel muy bajo de porcentaje de jóvenes entre 15 y 19 años que logran concluir primaria (58% para el año 200510).

Gráfico 4: Jóvenes de 15 a 19 años de edad que completaron la primaria, por país,

2005

Fuente: Informe del Progreso Educativo en Guatemala, 2008. Una gran proporción (70%) del presupuesto del Ministerio de Educación, consiste en el pago de la nómina de docentes, lo que es coherente con la evidencia de estudios que señalan el elevado nivel de influencia del docente en el aprendizaje de los estudiantes. En Guatemala, Gálvez Sobral y Moreno (2009) exponen que el género, nivel educativo, experiencia docente y la planificación de las clases, explican el 8% y el 16% de la variación de los resultados para lectura y matemática respectivamente. Aproximadamente el 70% de los docentes cuentan con un nivel educativo de diversificado y solamente el 30% cuentan con el nivel educativo de profesorado, licenciatura o maestría, aunque no se han encontrado estudios que señalen que el nivel académico de los docentes significa mejores competencias en los estudiantes, se podría asumir que la profesionalización y capacitación docente promoverán una mejor gestión del Sistema Educativo y por lo tanto mejores resultados en la calidad educativa.

10 Informe de Progreso Educativo de Guatemala, PREAL, 2008.

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Gráfico 5: Nivel educativo de los docentes, 2009

Fuente: DIGEDUCA / MINEDUC 2009 Más allá del nivel educativo de los docentes, las pruebas diagnósticas aplicadas a docentes en el año 2006 señalan que solamente el 15% obtienen un nivel satisfactorio en lectura y el 2% en matemática, por lo que se podría señalar que el nivel de los docentes es deficiente11. En las pruebas del año 2010 se puede observar que los docentes tienen un conocimiento total de 34% en matemática y 44% en lectura, lo que hace suponer que solamente podrán contribuir al desarrollo de la tercera parte de las competencias de los estudiantes en matemática y menos de la mitad de las competencias de los estudiantes en lectura. Según las pruebas de matemática aplicadas a estudiantes del sexto grado de primaria, aproximadamente 5 de cada 10 estudiantes no alcanzan las competencias de calidad y en el caso de lectura, son aproximadamente 7 de cada 10 estudiantes que no logran los resultados educativos de calidad previstos. En ambos casos, los resultados más bajos de calidad educativa se encuentran en el área rural.

11 Momento, Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES). No.1 – 2011. El Docente Efectivo.

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Gráfico 6: Calidad Educativa de Sexto Grado de Primaria, 2009

Matemática Lectura Fuente: Ministerio de Educación, Evaluación Nacional Primaria 2009, Resultados Generales El desempeño en matemática de los graduandos en el año 2010 señala que 95 de cada 100 estudiantes no cumplen con los logros educativos y en el caso de lectura los estudiantes que tienen un nivel insatisfactorio o que deben mejorar alcanzan a 88 de cada 100 estudiantes.

Gráfico 7: Calidad Educativa de Graduandos, 2010

Matemática Lectura

Fuente: Ministerio de Educación, Evaluación Nacional Primaria 2010, Resultados Generales

 

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III. GESTIÓN ESTRATÉGICA PARA RESULTADOS EN EDUCACIÓN 

Gestión para Resultados desde el Ministerio de Educación y para la

Niñez de Guatemala

Propuesta de resultados estratégicos 

1. Todos los niños, niñas y adolescentes tienen derecho a por lo menos 180 días efectivos de clases, con lo que se mejorará la calidad de la educación y la eficiencia del presupuesto asignado a educación (Costo de días de clases perdidos 2011: Q 2.863 millones).

2. Todos los niños, niñas y adolescentes tienen derecho a empezar la gestión escolar con textos

escolares y materiales de lectura, con lo que se aumentarán los niveles de comprensión lectora que es un medio para aprender y mejora la calidad de la educación.

3. Todos los niños y niñas tienen derecho a la alimentación escolar en por lo menos 180 días efectivos de clases, con lo que se mejorará el estado nutricional, el nivel de atención en las clases y la calidad de la educación.

4. Todos los niños y niñas tienen derecho a la educación inicial y preprimaria de calidad, que se

constituye en la base para mejorar la calidad de la educación a lo largo de la vida.

5. Todos los niños y niñas tienen derecho al éxito escolar en los dos primeros grados de primaria, con lo que se mejorarán las expectativas, el valor de la educación y los años de escolaridad (Costo del fracaso escolar en los dos primeros grados de primaria 2009: Q 470 millones).

6. Todos los niños, niñas y adolescentes tienen derecho a docentes con expectativas favorables hacia

estudiantes; formación inicial apropiada; conocimiento y experiencia en la implementación del currículum nacional base; un efectivo acompañamiento escolar y; un salario justo oportunamente pagado.

7. La sociedad tiene derecho a conocer el cumplimiento de los resultados educativos por departamento

y municipio, con lo que se fortalecería la participación de las comunidades en la gestión educativa y la rendición de cuentas sobre el efectivo y eficiente uso de los recursos públicos asignados a educación.

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  Modelo de gestión estratégica para resultados  Para garantizar el cumplimiento de los resultados estratégicos propuestos se propone la implementación de procesos de gestión para resultados, así como la consolidación de la técnica de presupuesto por programas, siendo necesario fortalecer los procesos de planificación, formulación del presupuesto, seguimiento y sistemas de información que tengan como eje central procesos de gestión del conocimiento con el objeto de que las políticas públicas y la asignación de recursos se basen en la sistematización de lecciones aprendidas y evidencias de programas que promuevan una gestión eficiente, pertinente y sostenible. Uno de los principales retos en la gestión del Ministerio de Educación consiste en identificar y aplicar intervenciones que se constituyan en puntos de apalancamiento para desencadenar procesos que aumenten la eficiencia del presupuesto y lograr resultados de acceso a una educación de calidad con equidad, fortaleciendo la gestión del Estado como garante del derecho a la educación El modelo de gestión estratégica consiste en organizar y desarrollar procesos que permita integrar la gestión sustantiva de los resultados educativos (sistematizaciones, evaluaciones y publicaciones de resultados educativos), con la gestión técnica y administrativa (establecer la eficacia y eficiencia de las redes de producción del modelo de gestión), con la gestión política (asegurar la legitimidad, equilibrio y sostenibilidad del presupuesto para resultados).

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Diagrama 7: Propuesta de Modelo de Gestión Estratégica para Resultados

Elaboración: Propia Comisión de Gestión Estratégica para Resultados La propuesta consiste en la creación de una Comisión de Gestión Estratégica para Resultados con la participación de las autoridades y de un equipo multidisciplinario de diferentes direcciones que piense la educación e instale procesos que aumenten la eficiencia de la gestión y su contribución a resultados educativos de cobertura, calidad y equidad de la educación.

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El principal objetivo de esta Comisión es mejorar la coordinación, articulación y flujos de información entre los procesos de la gestión política, la gestión técnica – financiera y la gestión sustantiva, con el fin de concentrar los esfuerzos y recursos institucionales en resultados focalizados y puntos decisivos de intervención. Esta instancia debe tener la capacidad impulsar una gestión del conocimiento e identificación de evidencias que incida en la gestión eficiente de políticas educativas en coordinación con el Consejo Nacional de Educación, así como con distintos actores gubernamentales y sociales en los ámbitos nacionales y sub-nacionales. Este equipo tendrá la responsabilidad de apoyar la elaboración del Marco Estratégico de la Educación en Guatemala, donde se establezcan y evalúen prioridades, puntos de apalancamiento, modelos de gestión descentralizados, cadenas de resultados y criterios para la asignación eficiente de recursos del Ministerio de Educación. Gestión política: legitimidad y sostenibilidad de la gestión y presupuesto Se propone ajustar el marco estratégico institucional en función a las políticas de Estado, prioridades estratégicas y criterios de eficiencia, que permita establecer objetivos y resultados estratégicos con un sistema de indicadores con el establecimiento de líneas de base y metas para los productos, efectos e impactos para el período 2012 – 2016. Para superar el desequilibrio financiero y, asegurar la legitimidad y sostenibilidad del presupuesto del Ministerio de Educación originado por la contratación, traslados, interinato y el incremento salarial de maestros sin respaldo de finanzas públicas, se propone optimizar los procesos y plazos de la administración de la nómina, así como instalar una comisión interinstitucional del Ministerio de Educación y Ministerio de Finanzas para establecer principios y mecanismos para la negociación del incremento salarial y contratación de maestros en función a la demanda educativa, que permita proyectar escenarios de programación financiera para los próximos cuatro años de la nueva gestión gubernamental. Asimismo, se plantea la optimización de los procesos de contratación y pago oportuno de docentes. Se propone el desarrollo de una estrategia de comunicación social que sea capaz de involucrar a la comunidad educativa y fortalecer la transparencia y rendición de cuentas sobre los resultados y el uso de los recursos públicos asignados al sector de educación. Gestión técnica – financiera: eficiencia de las cadenas de resultados La segunda parte de la propuesta consiste en la integración de la gestión técnica y financiera, a través de la integración de los resultados estratégicos en los procesos de planificación y presupuesto, así como de la articulación de los sistemas de planificación estratégica, planificación operativa y presupuesto y la realización de estudios de costo – efectividad de programas relevantes del actual modelo de gestión del Ministerio de Educación. Se debería ajustar el sistema web poa del Ministerio de Educación para que contenga información de planificación y seguimiento relevante y útil para la toma de decisiones. Asimismo, se debería desarrollar un sistema de interfaces

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que permita articular el web poa del Ministerio de Educación con el SICOIN, que permita sacar reportes de costo – efectividad de los programas, redes de producción y modelo de gestión de esta institución. Esta propuesta se complementan con el fortalecimiento del Sistema Nacional de Acompañamiento Escolar (SINAE) que fortalezca la gestión pedagógica y administrativa de las escuelas en el cumplimiento del programa de estudios así como de los servicios de apoyo. Gestión sustantiva: evaluación de resultados educativos Por último, la tercera parte de la propuesta contempla en fortalecer la gestión sustantiva del Ministerio, identificando y evaluando resultados educativos valiosos para los estudiantes y la sociedad de Guatemala. En este sentido, es fundamental que todos los estudiantes inscritos se deben beneficiar por lo menos con 180 días efectivos de clases establecido en el Reglamento de la Ley de Educación Nacional, lo contrario sería vulnerar el derecho a la educación de niños, niñas y adolescentes inscritos en las escuelas y desperdiciar un presupuesto aproximado de Q 45 millones por día que no se pasa clases. Debido a que una de las causas del bajo rendimiento, repetición y abandono escolar es la ineficiencia escolar en los primeros grados de primaria, se propone ajustar e implementar mecanismos normativos y técnicos – pedagógicos para garantizar el éxito escolar de los niños y niñas inscritos en los dos primeros grados de primaria. Asimismo, se propone instalar procesos de gestión del conocimiento fortaleciendo los sistemas de información y la capacidad de análisis del Ministerio, así como con la realización de estudios y recomendaciones de políticas que identifiquen y evalúen los resultados educativos.

Acciones concretas 

1. Liderazgo estratégico, que permita realizar declaraciones y posicionar en la agenda interna y externa los resultados estratégicos en educación. Este liderazgo también permitirá alinear y motivar el trabajo de los distintos Viceministerios y Direcciones del Ministerio de Educación en función a esos resultados estratégicos identificados y aprobados en una Comisión de Gestión Estratégica para Resultados en Educación (CGRE).

2. Comisión de Gestión Estratégica para Resultados en Educación (CGRE) que desarrolle los procesos e instrumentos y defina los resultados para el período 2012 - 2016. Esta comisión podría estar conformada por la DIPLAN, DAFI y algunas Direcciones Sustantivas, donde se establezcan reuniones de carácter ejecutivo con Viceministros y Ministra y reuniones de carácter técnico con Directores e idealmente con un Viceministro. La primera tarea de esta Comisión sería analizar y proponer técnicamente los resultados estratégicos de educación para que sean aprobados en una reunión ejecutiva con Ministra y Viceministros.

3. Planes de trabajo que señale la cadena del resultado (red de producción), escenarios, presupuesto, línea de base, metas y ruta crítica, así como los mecanismos de supervisión, medición y difusión.

4. Estrategia de comunicación social para realizar declaraciones sobre los resultados educativos, involucrar a la comunidad educativa, así como fortalecer la transparencia y rendición de cuentas sobre los resultados y uso de los recursos públicos.

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5. Procesos de seguimiento, análisis y evaluación de los resultados (gestión del conocimiento) que mejore la capacidad de aprendizaje del Ministerio y fortalezca la retroalimentación y toma de decisiones estratégicas en la definición y ajuste de los resultados educativos.

6. Fortalecer los mecanismos de coordinación, tanto interna entre las las Direcciones del Ministerio de Educación como externa con otros Ministerios y los órganos rectores de planificación (SEGEPLAN) y presupuesto (Ministerio de Finanzas), que faciliten la instalación de procesos de gestión para resultados en el Ministerio de Educación.

Principios del modelo de gestión estratégica  Es necesario incorporar una visión estratégica en la formulación del presupuesto de educación, que vaya más allá de un proceso de planificación y programación tradicional, que generalmente se realiza para cumplir con formalismos de los órganos rectores y que no se percibe como instrumentos que contribuyan al fortalecimiento de la gestión estratégica de la institución. Se debe institucionalizar funciones y procesos de gestión del conocimiento donde se organice un centro de documentación, se sistematicen los estudios e investigaciones, se construya un sistema de información gerencial, se analice la información, se sistematicen los resultados educativos más relevantes y se generen reportes para la incidencia en políticas públicas en educación, que sirvan tanto para fortalecer el modelo de gestión y las cadenas de resultados, como para mejorar la eficiencia de la asignación y uso de recursos públicos escasos, en función a resultados educativo valiosos para la población beneficiaria y la sociedad. El proceso de transformación del modelo de gestión requiere de un sistema de información integral y gerencial de los resultados educativos que retroalimente las decisiones y el desarrollo del contenido de las políticas públicas en educación, así como para hacer ajustes y adaptarse a situaciones cambiantes, siendo imprescindible fortalecer los sistemas de información y la capacidad de análisis de la situación educativa y del seguimiento y evaluación de las metas en el Ministerio de Educación. No es posible desarrollar una transformación en el modelo de gestión con las Direcciones que actualmente ejecutan tareas rutinarias y tradicionales, lo que ha conducido lamentablemente a incorporar de manera general perfiles de profesionales con una mirada operativa y no estratégica del sector educativo. Asimismo, la formulación de la Estrategia Nacional de Educación de Guatemala, el Plan Estratégico Institucional y la transformación del modelo de gestión, debe realizarse con el concurso de personas idóneas con profundos conocimientos sectoriales, pedagógicos, administrativos-financieros y de gestión estratégica, lo que significa la conformación de un equipo multidisciplinario en educación.

En este sentido, se recomienda establecer algunos ajustes en la estructura organizacional que permita al Ministerio de Educación seguir realizando las tareas rutinarias formales y al mismo tiempo responder a la dinámica y a la complejidad de la consolidación del presupuesto por programas que busca aumentar la eficiencia de las redes de producción y la instalación del presupuesto para resultados que busca mejorar la contribución a efectos e impactos que sean valiosos para el desarrollo educativo en Guatemala.

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