gestion budgétaire par objectif: le séquençage des reformes de la gestion des finances publiques

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JEAN-MARC LEPAIN SPÉCIALISTE EN STRATÉGIE DE GESTION DES FINANCES PUBLIQUES [email protected] La Gestion Budgétaire par Objectif: 1. Le séquençage des réformes de Finances Publiques Février 2012

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Page 1: Gestion Budgétaire par Objectif: le séquençage des reformes de la gestion des finances publiques

JEAN -MARC LEPAIN S P É C I A L I S T E E N S T R A T É G I E D E G E S T I O N

D E S F I N A N C E S P U B L I Q U E S

J L E P A I N @ Y A H O O . F R

La Gestion Budgétaire par Objectif: 1. Le séquençage des réformes de

Finances Publiques

Février 2012

Page 2: Gestion Budgétaire par Objectif: le séquençage des reformes de la gestion des finances publiques

Les Deux Composantes de la Gestion des Finances Publiques

La politique budgétaire et fiscale

La gestion des flux monétaires (la plomberie)

Les systèmes administratifs (homme +papier) et informatiques

Les procédures

Page 3: Gestion Budgétaire par Objectif: le séquençage des reformes de la gestion des finances publiques

Les Quatre Piliers de la GFP

Politique fiscale et budgétaire

Gestion des revenus

Formulation du Budget

Gestion de trésorerie

Page 4: Gestion Budgétaire par Objectif: le séquençage des reformes de la gestion des finances publiques

B

Comptabilité

Système de paiement

Tenue des comptes

Information Économique

Banque Centrale

Le Système de Gestion des Finances Publiques

Ministère des Finances

Gestion des Encaissements et

Décaissements

Comptabilité

Préparation du Budget

Politique Fiscale et Budgétaire

Gestion des revenus

Gestion de la liquidité

Gestion de la dette

Page 5: Gestion Budgétaire par Objectif: le séquençage des reformes de la gestion des finances publiques

Les Éléments Fondamentaux

Gestion du revenu Base de données économiques, registre des imposables, système de collecte des

impôts et taxes et approche segmentée des imposables, gestion des risques, service aux imposables, etc.

Trésorerie Compte Unique du Trésor, plan comptable, classification budgétaire, système

comptable, gestion des engagements, gestion des paiements, contrôles internes, gestion des liquidités, gestion de la dette

Politique fiscale Système d’objectifs précis, gestion des données, prévisions macro-économiques,

prévisions de revenus, TOF, CMTD, gestion des risques fiduciaires, consolidation de l’information et reporting

Budget Gestion du budget par secteur, évaluation des besoins sectoriels, stratégies

sectorielles moyen terme, budget pluriannuel, budget par objectif, etc. Autres Gestion des immobilisations, marchés et appels d’offre, entreprises d’Etat, etc.

Page 6: Gestion Budgétaire par Objectif: le séquençage des reformes de la gestion des finances publiques

Gestion complète des risques fiscaux :

L’ensemble des risques est-il pris en compte (entreprises publiques et parapubliques,

système financier)?

Information:

Existe-t-il un système adéquat de dissémination de l’information auprès des décideurs et des

représentants de la société civile?

Exhaustivité du budget et liaison avec

les objectifs politiques:

Le Budget enregistre-t-il toutes les transactions

et est-il utilisé pour atteindre des objectifs

précis?

Réalisme du budget:

Le budget est-il réaliste et peut-il être exécuté de

manière prévisible?

Contrôle :

Existe-t-il des mécanismes de contrôle fiable de l’utilisation des

fonds?

Acomptabilité et transparence:

Des mécanismes cohérents et complets

garantissant l’acomptabilité et la

transparence sont-ils en place?

Les Six Critères d’Evaluation des Système de Gestion des Finances Publiques

Les six objectifs

fondamentaux d’un système

de GFP

Page 7: Gestion Budgétaire par Objectif: le séquençage des reformes de la gestion des finances publiques

L’Evolution des Stratégies de Réforme

1960-1980: L’approche ‘sauve-qui peut’ (période postcoloniale)

1989-2000: L’approche pragmatique (les pays de l’Est)

2000-2010: L’approche programmatique

2005- : L’approche systémique et approche par ‘plateforme’

Page 8: Gestion Budgétaire par Objectif: le séquençage des reformes de la gestion des finances publiques

Les Difficultés

Approche dirigée par les institutions internationales, peu d’appropriation par les autorités nationales

Réformes trop ambitieuses dans un lapse de temps trop court

Rivalité entre les donateurs résultant en une fragmentation des réformes

Mauvais séquençage des réformes parce que pas de stratégie d’enchaînement et pas de compréhension de la façon dont le système fonctionne dans sa globalité

Usage intensif de l’assistance technique mais peu de développement de la capacité

Les aspects politiques des réformes ne sont pas pris en compte

Page 9: Gestion Budgétaire par Objectif: le séquençage des reformes de la gestion des finances publiques

L’Approche Programmatique

Créer un programme de réformes sous un programme type ‘Public Finance Management Strengthening Programme’

Segmenter les réformes

Coordonner l’aide internationale et l’assistance technique

Mettre l’accent sur le développement d’un consensus politique et sur la maîtrise des projets par les autorités nationale (Unité de Mise en Œuvre)

Souvent superviser par la Banque Mondiale ou un panel de donateurs.

Page 10: Gestion Budgétaire par Objectif: le séquençage des reformes de la gestion des finances publiques

Le tout comptable

Au cours des dernières années un consensus est en voie de formation concernant la priorité à donner aux réformes comptable et à la mise en place de Système de Gestion de l’Information Financière. Un robuste système informatique est considéré comme un pré-requis pour:

Un système de rapports financiers détaillés et une information financière permettant de prendre des décisions au bon moment;

Gestion des liquidités, gestion de la dette, contrôle de l’exécution du budget;

Audit externe

Page 11: Gestion Budgétaire par Objectif: le séquençage des reformes de la gestion des finances publiques

Partir d’un Diagnostic

Quelles sont les priorités du Gouvernement et comment le système GFP peut contribuer à atteindre ces priorités?

Quels sont les principaux dysfonctionnements et quels sont les dysfonctionnements à rectifier en priorité?

Quels sont les risques dans le système?

Quels sont les composants du système nécessaires pour soutenir l’architecture des réformes?

Quelles sont les limites de la capacité et des ressources humaines? Comment des ressources limitées peuvent faire face à une complexité grandissante?

Page 12: Gestion Budgétaire par Objectif: le séquençage des reformes de la gestion des finances publiques

L’approche Systémique ou par ‘Plateforme’

Considérer les finances publiques comme un système qui a un développement organique

Comprendre le lien entre les processus de gestion des flux (plomberie/infrastructures) et les politiques mises en œuvre

Comprendre l’interdépendance entre les différents éléments du système

Arriver à un séquençage des programmes de réformes qui assure le succès des réformes

Grouper ensemble les différents éléments de la réforme qui peuvent évoluer indépendamment

Comprendre l’interdépendance de la réforme des finances publiques avec d’autres réformes (réforme bancaire, systèmes de paiement, gestion de la Banque centrale, recrutement et rémunération des fonctionnaires, gestion des services publics, décentralisation, etc.)

Page 13: Gestion Budgétaire par Objectif: le séquençage des reformes de la gestion des finances publiques

Une Vue Holiste de la GFP

La bonne pratique de la GFP montre qu’une approche holiste de la GFP doit inclure les points suivants:

Considérer toutes les agences (MdF, ministères dépensiers, Banque centrale etc.) comme les composants d’un même système

Ne pas oublier les agences autonomes et les entreprises d’Etat

Considérer les différents niveaux territoriaux et adapter le système d’assignation des dépenses en conséquence

Adapter le cycle budgétaire à tout changement du système

Coordonner la réforme des dépenses avec la réforme des revenus.

Page 14: Gestion Budgétaire par Objectif: le séquençage des reformes de la gestion des finances publiques

Qu’est-ce qu’est une Plateforme?

Une plateforme est définie par un objectif et non par un contenu (établir la crédibilité du budget, par exemple)

Une plateforme est un ensemble d’activités qui peut être poursuivi indépendamment d’une autre plateforme. Cependant, les plateformes sont liées logiquement.

La stratégie de plateforme peut être vue comme la GBO que le Ministère des Finances s’applique à lui-même.

Page 15: Gestion Budgétaire par Objectif: le séquençage des reformes de la gestion des finances publiques

Plateformes Possibles

Crédibilité du Budget

Disponibilité de l’information

Contrôle des opérations

Lien entre les priorités politiques et la planification du budget

Acomptabilité

Transparence du processus de formulation du budget

Page 16: Gestion Budgétaire par Objectif: le séquençage des reformes de la gestion des finances publiques

Cambodge: Quatre Plateformes

Plateforme 1: Crédibilité du Budget

Plateforme 2: Acomptabilité financière

Plateforme 3: Réalisme du budget à travers un budget dirigé par des objectifs politiques

Plateforme 4: Acomptabilité des programmes à travers un cadre de performance

Page 17: Gestion Budgétaire par Objectif: le séquençage des reformes de la gestion des finances publiques

Activités Larges

Activités Larges

Activités Larges

Activités

Plateforme 1

Plateforme 2

Plateforme 3

Plateforme 4

Cambodge – Le Séquençage des Plateformes Permet de se

concentrer sur l’utilisation de la money

Un budget crédible qui donne des ressources sûres et prévisibles aux gestionnaires

Amélioration des contrôles internes pour rendre les gestionnaires responsables

Amélioration du lien entre priorités et objectifs et la planification économique et budgétaire

Intégration d’un processus de responsabilisation et de révision pour la gestion financière et la gestion de la performance

• Intégration du budget (récurrent et budget d’investissements) • Renforcement de la prévision macro-économique et des revenus • Rationaliser les processus de dépenses

• Remodelage du système ce classification budgétaire • Schéma initial du FMIS pour les principaux processus opérationnels • Définition de la fonction audit interne

• Remodelage du cycle budgétaire (ex: MTEF) • Budgétisation d’un programme pilote et analyse budgétaire • Décentralisation fiscale avancée

Assure une base pour l’acomptabilité

• Modèle complet du FMIS • Développement de la gestion IT • Registre des immobilisations

Autorise plus d’acomptabilité pour la gestion de la performance

Page 18: Gestion Budgétaire par Objectif: le séquençage des reformes de la gestion des finances publiques

Crédibilité du Budget

Objectifs: 1. Globalité (comprehensiveness) et intégration du budget

2. Excellent système de prévisions macro-économiques et de prévisions de revenus

3. Ajustement (streamlining) du processus de déboursement des crédits

Activités: 1. Cadre Moyen Terme Macro-économique

2. Système de prévisions de revenus et TOFE

3. Système de gestion des liquidités

4. Système de gestion de la dette

5. Premiers éléments de gestion du budget par programme

Page 19: Gestion Budgétaire par Objectif: le séquençage des reformes de la gestion des finances publiques

Réalisme du Budget et Alignement sur des Objectifs Politiques

Objectifs:

1. Meilleure intégration de la politique fiscale et budgétaire 2. Meilleure information sur les outputs 3. Décentralisation fiscale

Activités: 1. CMTD 2. Finalisation des programmes 3. Introduction de la comptabilité analytique 4. Analyse et révision du cadre des dépenses (expenditure

assignment) 5. Définition de la politique de décentralisation

Page 20: Gestion Budgétaire par Objectif: le séquençage des reformes de la gestion des finances publiques

Accomptabilité Financière

Objectifs:

1. Reforme de la politique comptable 2. Adaptation du système comptable à la nouvelle

politique 3. Définition de l’organisation et des normes de l’audit Activités: 1. Réforme du plan comptable 2. Réforme de la classification budgétaire 3. Structure des codes comptables informatiques 4. Sélection et implémentation d’un système informatisé 5. Poursuite de la mise en œuvre de la gestion du budget par

programme

Page 21: Gestion Budgétaire par Objectif: le séquençage des reformes de la gestion des finances publiques

Accomptabilité des Programmes à travers un Cadre de Performance

Objectifs: 1. Mesure de la performance 2. Intégration des systèmes 3. Système complet de reporting 4. Décentralisation fiscale Activités: 1. Mise en œuvre d’un système de gestion de la performance 2. Nouveaux modules du système informatique 3. Intégration du système informatique avec les autres systèmes

(préparation du budget, impôts et taxes, gestion des liquidités, gestion de la dette, etc.)

4. Décentralisation fiscale et système de transferts intergouvernementaux

5. Inventaire des immobilisations et première phase de conception d’un système de gestion

Page 22: Gestion Budgétaire par Objectif: le séquençage des reformes de la gestion des finances publiques

Le Processus de Formulation des Plateformes

1.Définir la plateforme

2. Evaluer la situation de départ

3. Identifier les mesures à mettre en oeuvre

4. Evaluer les mesures sur la base de critères objectifs

5. Sélectionner et consolider

6. Evaluer la robustesse de chaque plateforme

Identifier les objectifs de la plateforme en terme de changement dans la performance générale du système. (a) Situation

actuelle (b) Précédent

e plateforme

Déterminer les critères d’évaluation de la performance

Procéder à une évaluation de la situation actuelle vis-à-vis des objectifs. Déterminer ce qui est réaliste et faisable compte tenu des coûts et des contraintes existante Procéder à une analyse de risque

Identifier une liste de mesures à prendre: (a) Actions

générales (b) Actions

spécifiques Identifier pour chaque mesure les résultats escomptés

Évaluer chaque mesure vis-à-vis des critères suivants: (a) Réalisme (b) Soutenabilité (c) Autosuffisance (d) Prise en compte des capacités (e) Cohérence de l’ensemble (f) Minimisation des gaspillages de ressources (g) Amélioration de la transparence (h) Plateforme pour le développement

Sélectionner et consolider les taches en fonction des critère suivants: (a) Comment les

taches se complètent réciproquement?

(b) Comment les taches permettent –elles d’atteindre les objectifs de la plateforme?

(c) Quelle est la capacité de mise en œuvre et de maintenance?

Évaluer la résistance des plateformes créées et considérer: (a) Quel sont les

critères pour mesurer la réussite?

(b) Quelles sont les menaces à l’intégrité des plateformes?

(c) Quels sont le mesures pour réduire ces menaces?

Page 23: Gestion Budgétaire par Objectif: le séquençage des reformes de la gestion des finances publiques

Les quatre composants de la GBO

1. La gestion du Budget par programme

2. Liaison du niveau de financement à un cadre de performance

3. Mesures incitatives au niveaux des ministères/ agences

4. Mesures objectives des besoins de financement des programmes sur la base de formules et d’un système de ‘grants’ conditionnels et inconditionnels

Page 24: Gestion Budgétaire par Objectif: le séquençage des reformes de la gestion des finances publiques

Les réquisits de la GBO

Stabilité fiscale

Volonté politique

Crédibilité du budget

Acomptabilité financière (réforme/système comptable)

Stabilité du système d’assignation des dépenses

Politique fiscale intégrée avec la planification économique

Outils avancés de politique fiscale (TOFE, CMTDs)

Gestion par programme

Page 25: Gestion Budgétaire par Objectif: le séquençage des reformes de la gestion des finances publiques

La GBO en Tunisie: un concept élargi

La GBO en Tunisie est un concept très élargi, il comprend:

La réforme comptable

La réforme de la classification budgétaire

La politique fiscale, la modélisation macro-économique et le CMTD

La mise en œuvre de nouveaux outils informatiques demandant une stratégie spécifique

La comptabilité analytique

La gestion budgétaire par programme

La définition d’un cadre de performance lié à une stratégie économique et fiscale

Page 26: Gestion Budgétaire par Objectif: le séquençage des reformes de la gestion des finances publiques

Spécificités de la GBO Tunisienne

Pas de cadre programmatique unifiant tous les aspects séquencés des réformes dans le temps

Le concept de GBO comprend un ensemble hétérogène de réformes

La GBO stricto sensus ne peut être mise en place avant la réforme comptable et la mise en œuvre d’un système informatique

Page 27: Gestion Budgétaire par Objectif: le séquençage des reformes de la gestion des finances publiques

Les Chaînons Manquants

Un séquençage des réformes basé sur un calendrier réaliste

Une politique de réforme de l’administration

Une nouvelle politique de rémunération

Un cadre d’incitation des ministères et agences

Un système d’évaluation des dépenses en fonction des objectifs

La révision du calendrier budgétaire

Page 28: Gestion Budgétaire par Objectif: le séquençage des reformes de la gestion des finances publiques

Travaux Pratiques

1. Établir un diagnostic de la GFP en Tunisie et identifier les risques fiduciaires

2. Déterminer les étapes nécessaires pour parvenir à une complète GBO (séquençage)

3. Déterminer l’enchaînement et le contenu des plateformes pour finaliser la GBO