1

Gestione associata dei servizi sociali: modalità e criticità

Franco Pesaresi Direttore Asp “Ambito 9” Jesi (AN)

Roma 14 settembre 2015

Camera dei Deputati, Sala del Refettorio

2

Le ragioni per la gestione associata

• Garantire una distribuzione uniforme dei servizi in tutto il territorio.

• Garantire una unica gestione al piano di zona.

• Garantisce i LEPS anche nei piccoli comuni

• Sviluppare economie di scala.

• Innalzamento qualità organizzativa.

• Migliorare i servizi sociali nel territorio.

3

La spesa sociale associata è in aumento?

• La spesa sociale 2012 era gestita per il 24,4% (era il 24,3% nel 2003) da forme associative (Ambito sociale, Comunità

montana, consorzio, Unione dei comuni, ASL, altro).

• Nel 2012 varie forme di gestione associata gestivano 1.709 milioni di euro (erano 1.262 milioni di euro nel 2003)

• % più alte: Trentino-AA 86%, Valle d’Aosta 63%, Friuli VG 54%, Piemonte 39%, Abruzzo 38%, Campania 36%, Toscana 34%, Veneto 32%.

• % più basse: Lazio 5%, Sardegna 6%, Marche 8%, Sicilia 9%, Calabria 10%, Lombardia 14%).

4

Chi gestisce la spesa associata? (2012)

• Ambito/distretto/zona sociale 8,0%

• Consorzio 6,0%

• Azienda sanitaria 4,3%

• Altra associazione di comuni 3,6%

• Unione di comuni 1,5%

• Comunità montane 1,0%

5

Diminuisce la spesa sociale gestita dalle ASL

• I comuni singolarmente (2012) hanno gestito il 75,6% della spesa (5.274 milioni) confermando la stessa percentuale del 2003 che era del 75,7% della spesa (3.936 milioni).

• % più elevate: Lazio 95%, Sardegna 94%, Marche 92%, Sicilia 91%, Calabria 90%, Lomb. 86%.

• Nel 2012, il 4,3% della spesa sociale era gestita dalle ASL, delegate dai comuni stessi. Era il 7,5% nel 2003. Gli importi gestiti dalle ASL passano dai 392 milioni di euro del 2003 ai 301 milioni del 2012)

Gestione associata affidata alle ASL in 7 regioni: Veneto 31%, Toscana 13%, Friuli-VG 9%, Umbria 6%, Emilia Romagna 4%

6

Tendenze

• Negli ultimi 10 anni la gestione associata dei servizi sociali è cresciuta in termini assoluti (+447 milioni) in linea con la crescita della spesa sociale ma senza modificare le percentuali di spesa che rimane del 24%. Come 10 anni fa.

• La modificazione principale si registra nella gestione delegata alle ASL che si riduce gradualmente e costantemente passando dal 7,5% al 4,3%.

• Questo ha permesso una crescita delle altre forme di gestione associata intercomunale: soprattutto gli Ambiti sociali (+1,8%), i Consorzi (+1,6%), le Unioni dei comuni (+1,1%). Ridotta di un terzo la quota delle comunità montane.

7

Quali forme di gestione?/1

• Indicazioni regionali diverse

• Esperienze comunali ancora più diverse

• Ampie possibilità di scelta per gli enti locali

• Quali sono le caratteristiche delle varie modalità gestionali?

• Per quale motivo scegliere l’una o l’altra modalità gestionale?

8

Quali forme di gestione?/2

• Per la scelta bisogna porsi almeno le seguenti domande:

1. Quali soci? (comuni ?, ASL ?, privati?)

2. Cosa gestire? (servizi sociali?, strutture residenziali?) e con quali dimensioni?

3. Quale ruolo per la politica?

9

FORME GESTIONALI: LE TIPOLOGIE

La scelta può essere fatta fra tre gruppi di possibilità:

1. Patti di collaborazione amministrativi (convenzione tra

comuni, delega ASL);

2. Società o ente di diritto pubblico (azienda speciale anche

consortile, consorzio, unione di comuni, ASP, istituzione);

3. Società di diritto privato (società di capitali (Spa, Srl) o

fondazioni).

10

Caratteristiche delle forme di gestione Convenzione

intercomunale Unione dei

comuni ASP Consorzio Azienda

speciale consortile

Fondazione SPA o SRL

Partecipazione di + comuni

Si Si Si Si Si Si Si

Partecipazione della ASL

No No Teoricamente possibile

Si Si Si Si

Partecipazione dei privati

No No Si No No Si Si

Idoneità per la gestione di tutti i servizi sociali

Forte Forte Forte Forte Forte Media Debole

Idoneità per la gestione di sole strutture residenziali

Debole Media Forte Forte Forte Forte Forte

Rappresentanza istituzionale degli enti locali soci

Media Forte Forte Forte Media Debole Debole

Flessibilità di gestione

Debole Debole Forte Media Media Forte Forte

Specializzazione professionale

Debole Debole Forte Forte Forte Forte Forte

11

Natura giuridica ed organi degli enti gestori

ASP

Azienda

servizi alla

persona

Azienda

speciale

consortile

Consorzio Srl SPA Fondazione di

partecip.

Natura

giuridica

Ente

pubblico non

economico

Ente

strumentale

degli E.L.

Ente

strumentale

di + E.L.

Società di

capitale

Società di

capitale

Società di

capitale

ordinamento Diritto

pubblico

Diritto

pubblico

Diritto

pubblico

Diritto privato

Diritto

privato

Diritto privato

Personalità

giuridica

Si Si Si Si Si Si

Autonomia Gestionale,

organizzativ

a finanziaria

Gestionale,

organizzativa

finanziaria

Gestionale,

organizzativa

finanziaria

Gestionale,

organizzativa

finanziaria

Gestionale,

organizzat.,

finanziaria

Gestionale,

organizzativa,

finanziaria

organi Presidente

Cda

Revisori

Assemblea

soci

Assemblea

consortile

Cda

presidente

direttore

Assemblea

consortile

Cda

presidente

direttore

Assemblea

dei soci,

Cda, revisori

Assemblea

dei soci,

Cda,

revisori

Cons. d’indirizzo,

presidente, cons.

di gestione,

revisori

12

In giro per l’Italia/1

• Il Piemonte è la regione dove più diffuso è l’associazionismo per la gestione dei servizi sociali: 40 consorzi, 9 comunità montane, 5 convenzioni, 3 gestioni comunali singole, 1 delega alla ASL.

• In Veneto: 50 deleghe alle ASL e 2 convenzioni (su 52 Ambiti).

• In Campania: 43 convenzioni, 4 consorzi, 3 gestioni monocomunali.

• Lombardia: a livello di ambito: 19 aziende speciali consortili, 7 consorzi, 2 Fondazioni o srl, 4 aziende speciali comunali, 1 istituzione, 14 comunità montane (su 98 ambiti).

• Toscana: attivate 25 società della salute (su 34 previste).

13

In giro per l’Italia/2

• Valle d’Aosta: 4 comunità montane. Bolzano: 7 comunità comprensoriali e 1 azienda servizi

sociali. Trento: 11 comprensori (su 13 ambiti)

• In Friuli : Su 19 ambiti: 15 convenzioni con delega al comune capofila, 2 deleghe alla ASL, 1 ASP.

• Emilia Romagna: in 19 ambiti distrettuali su 35 c’è un unico ente gestore dei servizi sociali fra cui una ASP, una azienda speciale consortile, 7 unioni dei comuni. In futuro ASP

• In Abruzzo: 9 convenzioni, 1 unione dei comuni.

In Calabria: 1 convenzione, 1 consorzio.

Nel Lazio: 2 consorzi, 1 comunità montana.

14

Gli organismi partecipati dei comuni

La Corte dei conti (2015) ha censito 318 organismi partecipati (enti, società, ecc.) dei comuni che operano nel settore della sanità e dell’assistenza. Essi costituiscono il 6,4% del totale degli organismi partecipati.

Il valore della produzione dei 318 organismi è di 2.013 milioni di euro (il 3,0% del totale).

15

Marche: gestione associata

L.R. 32/2014. art. 6 - Funzioni dei Comuni I Comuni ricompresi negli ATS gestiscono, in forma associata, i servizi sociali secondo le modalità previste nel decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), fatta eccezione per il caso in cui un singolo Comune coincide con l’ATS

oppure attraverso le aziende pubbliche di servizi alla persona (ASP) o dalle Unioni montane.

Situazione attuale: 1 ASP, 6 comunità montane, 1 Unioni dei comuni ; 2 convenzioni per ufficio comune(Pesaro e SBDT?)

16

Marche LR 5/2008 Riordino delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza (IPAB) e disciplina delle Aziende pubbliche di servizi alla

persona

Art. 10 (Istituzione di nuove Aziende)

1. I Comuni possono istituire, anche in forma associata con altri Enti locali e con soggetti pubblici e privati, nuove Aziende pubbliche di servizi alla persona disciplinate dal presente capo che abbiano la finalità di gestire in maniera integrata i servizi socio-assistenziali e socio-sanitari. 2. Le Aziende di cui al comma 1 possono essere istituite nei limiti e secondo le modalità stabilite dalla programmazione regionale di settore e d’ambito sociale. 3. Lo statuto della nuova Azienda è approvato dalla Regione.

17

L’ASP «Ambito 9» di Jesi (AN)

• Tutti i 21 comuni dell’Ambito territoriale sociale (110.000 abitanti) hanno voluto sfruttare l’opportunità ed attraverso una convenzione hanno costituito ex novo l’azienda servizi alla persona (ASP) «Ambito 9» di Jesi (AN).

• L’ASP è l’ente capofila dell’Ambito sociale. • L’ ASP ha avviato la sua attività il 7/3/2012 gestendo i servizi sociali

dei 21 comuni (e 2 unioni di comuni). I comuni hanno aumentato costantemente la loro fiducia nei confronti dell’ASP: il primo bilancio era di 7,8 milioni. Tre anni dopo il bilancio ha superato i 13,5 milioni. Ma crescerà ancora.

• Due comuni hanno trasferito definitivamente il loro personale a cui

si è aggiunto il personale precario dell’Ambito sociale. Altro personale è stato assunto. Oggi i dipendenti sono 61. Diamo inoltre lavoro ad altri 300 dipendenti di cooperative.

GLI ORGANI DELL’ASP

ASSEMBLEA DEI SOCI 21 Comuni

Presidente Assemblea dei Soci

Presidente del Consiglio di Amministrazione

CONSIGLIO DI AMMINISTRAZIONE 5 membri

REVISORE DEI CONTI

L’ ORGANIZZAZIONE DELL’ASP

DIRETTORE

U.O. ANZIANI

U.O. MINORI E FAMIGLIA

U.O. DISABILITA’

U.O. DISAGIO

(Povertà, Salute Mentale, Alloggi)

U.O. STRUTTURE

RESIDENZIALI

PER ANZIANI

Area Contabile

Amministrativa Staff

Coordinatore Ambito

U.O. SERV.SOCIALE

PROFESSIONALE Uff. Prom. Sociale

dei 21 Comuni

20

Il contratto di servizio

Il contratto di servizio regola i rapporti fra comune socio e ASP. Ciò che il comune ci chiede e ci finanzia e ciò che dobbiamo garantire. Flessibilità nella gestione del contratto:

– Il comune potrà modificare l’entità della spesa (in più o in meno) senza un nuovo contratto di servizio),

– i risparmi potranno essere restituiti al comune o utilizzati per potenziare altri servizi,

– l’ASP è autorizzata, previo accordo con il comune, a modificare la spesa annuale per i singoli servizi senza modificare il budget complessivo assegnato dal comune.

21

contratto di servizio e beni immobili

L’ASP «Ambito 9» essendo giovane e non derivando da una trasformazione di ex Ipab non ha un patrimonio immobiliare.

Il contratto di servizio individua i beni immobiliari che vengono concessi dai comuni in comodato d’uso gratuito per la gestione dei servizi.

22

Definizione delle prestazioni nel contratto di servizio

Codice servizio – denominazione servizio

Descrizione del servizio …

Destinatari …

Orari di apertura …

Ubicazione …

Criteri di accesso …

Prestazioni offerte …

Retta applicata …

Modalità di pagamento …

Standard qualitativi …

Rendiconto e controllo sulla gestione …

Soglia massima di produzione e

spesa

…

23

Contratto di servizio: i finanziamenti

AREA PRESTAZIONI TRASFERIMENTI

ANZIANI

2013 2014 2015

Assistenza Domiciliare (SAD)

Servizio pasti a domicilio

Servizio Consegna spesa e farmaci a

domicilio

Servizio Vacanze Anziani

Servizio assegni di cura per anziani

non autosufficienti

Casa di Riposo

Residenza Protetta

24

Le condizioni per funzionare

L’Asp si presta ottimamente ad una gestione efficiente e tempestiva, senza burocrazie inutili ma occorre rispettare alcune condizioni, senza le quali aumentano invece le burocrazie e le riunioni ripetitive:

• L’adesione di tutti i comuni dell’ambito (anche se con servizi diversi);

• Il direttore dell’ASP è anche coordinatore di ambito (questo è previsto nello statuto dell’ASP e nella convenzione costitutiva dei comuni).

Questo permette di fare insieme (di seguito) le riunioni dell’Assemblea dei soci e del comitato dei sindaci. E permette anche agli organismi dell’Ambito sociale (assorbiti nell’ASP) di non duplicare le riunioni. Permette di avere velocità nelle decisioni senza sbandamenti dovuti a possibili competizioni fra direttore e coordinatore. In sostanza tutto quello che fa la ASP è come se lo facesse anche l’Ambito sociale e viceversa.

25

Azienda di servizi alla persona ASP

• Flessibilità della struttura, immagine imprenditoriale, separazione fra programmazione e gestione; programmazione e controllo comunale.

• economie di scala, possibilità di servizi per i piccoli comuni; più peso nel confronto con la ASL.

• Assomma i vantaggi delle Aziende speciali (dinamismo privatistico) e dei consorzi (indirizzo politico e controllo comunale).

• Nuove ASP per la gestione dei servizi sociali previste da: Friuli V.G., Marche e Puglia

26

Futuro delle ASP nelle Marche

Le Marche da un paio di anni stanno spingendo per la gestione associata dei servizi sociali. Pur lasciando libertà ai comuni le Marche hanno scelto esplicitamente le ASP quale modello di riferimento per la gestione associata.

Sono diversi gli ambiti sociali che si stanno muovendo per la creazione di nuove ASP per la gestione dei servizi sociali.

Fuori delle Marche, per ora, esistono poche ASP con queste caratteristiche anche se registriamo un crescente interesse da parte di altre regioni per questa esperienza.

27

Come promuovere la gestione associata

alcune questioni

28

1 – A chi spetta legiferare? Sentenze della Corte Costituzionale,

norme statali e regionali hanno creato un corpus normativo contraddittorio e disomogeneo che rendono difficile investire nella gestione associata.

Occorre innanzitutto chiarire il quadro

delle competenze normative per individuare il referente delle possibili riforme.

29

Corte Costituzionale: sentenza 272/2004

La Corte Costituzionale con sentenza n. 272/2004 ha dichiarato l’incostituzionalità dell’art. 113 bis del TUEL in quanto, nella valutazione della Corte, i servizi privi di rilevanza economica non attengono alla concorrenza (come invece i servizi di rilevanza economica) e perciò la relativa disciplina non spetta alla competenza statale ex art. 117 della Costituzione ma alle regioni (ed anche ai comuni in mancanza di norme regionali).

• L’art.113 bis del TUEL (D.LGS 267/2000) prevedeva la gestione dei servizi pubblici locali privi di rilevanza economica mediante affidamento diretto a: istituzioni, aziende speciali anche consortili, società a capitale interamente pubblico.

• I servizi privi di rilevanza economica sono quelli dove i ricavi degli utenti non coprono i costi, come i servizi sociali ed educativi.

30

Le norme statali Poi però ci sono state le norme statali sui consorzi che

hanno messo in difficoltà i consorzi socio-assistenziali del Piemonte e di altre regioni.

Poi ci sono state le norme dell’art. 19 del D.L. 95/2012 che hanno messo in difficoltà i piccoli comuni che si sono chiesti se l’adesione ad una azienda sociale (o consorzio ecc.) per la gestione dei servizi sociali assolvesse all’obbligo della gestione associata.

Art. 19, D.l. 95/2012: I comuni con meno di 5.000 abitanti esercitano

obbligatoriamente in forma associata, mediante unione dei comuni o convenzione le funzioni fondamentali .

31

Le aziende sociali possono soddisfare l’obbligo di gestione associata per i comuni <5.000 ab?

• I dubbi dei comuni non sono tanto peregrini se la Corte dei Conti della Lombardia ha espresso parere contrario mentre quella del Lazio parere favorevole.

• In subordine, l’adesione ad una azienda sociale comunque può essere fata da una Unione dei comuni, ma è un passaggio ulteriore. D’accordo anche Corte dei conti regionali.

32

Così fan tutte • Prima dell’approvazione del D.L. 95/2012 (Spending

Review): Le regioni (Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Friuli-V.G., Liguria, Marche, Molise, Lombardia, Piemonte, Puglia, Sardegna, Sicilia,

Toscana, Umbria) hanno previsto genericamente una gestione associata a livello di ambito lasciando ai comuni la possibilità di scegliere quella più adatta.

• Dopo l’approvazione del D.L. 95/2012 (Spending Review): alcune regioni hanno già approvato leggi sulla gestione associata in totale autonomia: il Piemonte (LR 11/2012) ha previsto unioni, convenzioni e consorzi; la Puglia (LR 7/2013) la scelta delle modalità ai comuni. La regione Lazio ha indicato prioritariamente la via della convenzione e poi unione dei comuni e consorzio di servizi (DGR 136/2014). ER ha promosso le ASP.

33

Cosa cambia con le modifiche costituzionali?

Relativamente al nostro tema, cambierà qualcosa con le modifiche costituzionali?

Cambiano le prerogative statali nel settore assistenziale ma non dovrebbero cambiare per quel che riguarda la definizione delle modalità di gestione dei servizi privi di rilevanza economica. E’ così?

34

Definizione delle competenze legislative

• Si risolva ogni dubbio sulla competenza legislativa in materia di gestione associata dei servizi sociali.

• Se la competenza è delle regioni, che la esercitino con un ruolo attivo indicando la linea da seguire.

• Le regioni, per esempio, dicano esplicitamente che l’adesione dei comuni con meno di 5.000 ab. ad una azienda sociale o altro organismo similare per la gestione dei servizi sociali adempie all’obbligo di gestione associata delle funzioni fondamentali richiesto ai comuni con meno di 5.000 ab.

35

Risolvere i problemi che disincentivano la gestione

associata

I consorzi

Occorre dare certezza e stabilità ai consorzi socio assistenziali.

Come noto la L.191/2009 ha disposto la soppressione dei consorzi di funzioni fra gli enti locali.

Si sono poi succedute una serie di norme contraddittorie che si prestano a differenti interpretazioni che mettono in discussione la legittimità della permanenza dei Consorzi.

Occorre una norma chiara e netta che permetta ai consorzi socio assistenziali di continuare a gestire i servizi sociali.

Rappresentanza politica/1 La gestione dei servizi sociali non è uguale a quella del gas

metano o dei rifiuti dove i costi sono coperti dai cittadini e le tipologie di prestazioni sono poche e standardizzate e i nodi politici principali sono condensabili nelle sessioni di bilancio.

I servizi sociali sono invece finanziati, in buona parte , dalle risorse comunali, sono difficilmente standardizzabili, richiedono una mediazione nella distribuzione delle risorse fra i vari settori di intervento e fra gli enti locali.

I comuni per aderire alla gestione associata hanno bisogno di sentire che sia la loro rappresentanza politica a governare senza vincoli l’organismo di gestione associata.

Il recente D. LGS 39/2013 (contro la corruzione) pone un ostacolo importante su questo fronte.

Rappresentanza politica/2

Il D. LGS 39/2013 (contro la corruzione) stabilisce che sono inconferibili ed incompatibili gli incarichi di amministratore di ente pubblico con i componenti della Giunta comunale o del consiglio di un comune con popolazione superiore a 15.000 abitanti o di una forma associativa tra comuni avente la medesima popolazione.

Per «incarichi di amministratore di enti pubblici e di enti privati in controllo

pubblico» il decreto intende gli incarichi di presidente con deleghe gestionali dirette, amministratore delegato e assimilabili, di altro organo di indirizzo delle attività dell’ente, comunque denominato, negli enti pubblici e negli enti di diritto privato in controllo pubblico.

Le conseguenze

La norma comporta che i comuni più grandi (ma anche alcune unioni dei comuni) non possono esprimere il presidente nel caso questo abbia deleghe gestionali.

Nel caso non abbia deleghe gestionali bisogna comunque temere eventuali contenziosi con ANAC che ha dato alcune prime interpretazioni della norma piuttosto restrittive che ora mi pare stia in parte correggendo.

La conseguenza potrebbe essere il venir meno dell’interesse dei comuni verso la gestione associata se questa viene percepita come espropriante del potere dei comuni che non trovano una adeguata rappresentanza all’interno degli organi decisori.

40

PER CONCLUDERE

41

CONCLUDENDO: CRITERI PER LA SCELTA GESTIONALE

• La forma gestionale ottimale e valida per ogni realtà non esiste. Esistono necessità, obiettivi, caratteristiche particolari di cui occorre, localmente, tener conto.

• Contano gli obiettivi posti, i soci che debbono partecipare (pubbl. e privati) e i servizi da gestire e la dimensione del bilancio da gestire.

– Servono enti diversi per la gestione di una residenza protetta o per la gestione di tutti i servizi sociali, così come per un bilancio di un milioni di euro o di 10 milioni di euro, o se si coinvolge l’ASL.

• Servono: Partecipazione, consenso, gradualità e un forte indirizzo politico.

42

Come promuovere la gestione associata?

1. Siano i comuni a scegliere in autonomia la forma gestionale associata più adatta che coinvolga tutti i comuni dell’ambito; Le regioni legiferino sulla materia prevedendo in modo puntuale un ampio spettro di possibilità (ASP, unioni, convenzioni, aziende consortili, ecc.) che gli enti locali potranno scegliere (importante perché non c’è più l’elenco dell’art. 113bis del Tuel).

2. La forma gestionale prescelta deve mantenere in

capo ai comuni il potere di indirizzo politico e di controllo diretto.

3. Risolvere i problemi segnalati nelle slides precedenti.

Un quadro normativo nazionale adeguato.

4. Incentivare finanziariamente gli Ambiti sociali che realizzano la gestione associata.

43

GRAZIE PER L’ATTENZIONE