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GIORNATA DELLA TRASPARENZA 2016REGIONE LIGURIA

Strutture della Giunta regionale

“Conoscere e condividere i precetti normativi essenziali della normativa”

Avv. Francesco Martinotti

“Conoscere e condividere i precetti normativi essenziali della normativa permette di essere più difficilmente

esposti al rischio di corruzione”

La corruzione è un fenomeno complesso e diffuso alivello globale. Per altro, non è certo una novità dei nostritempi

Negli ultimi anni però il modello comportamentale si èprofondamente modificato.

Infatti, scorrendo la casistica giudiziaria si trovano casi dicorruzione « vecchio modello » (con la dazione di denaro,spesso contante, le bustarelle o tangenti), accanto anuove e diverse forme corruttive: cessione fittizia di beni;costituzione di fondi neri da parte delle imprese; regali eviaggi esotici, attività e servizi svolti a prezzi scontati per ifunzionari della PA.

• Il concetto di 'corruzione' preso in considerazionedalla nuova “normativa Cantone” è inteso in sensolato.

• Esso è infatti comprensivo di tutte le variesituazioni in cui, nel corso dell'attività amministrativa,si possa riscontrare l'abuso da parte di un soggetto delpotere a lui affidato al fine di ottenere vantaggiprivati/personalistici.

• Si configurano, di conseguenza, situazionirilevanti più ampie delle corrispondenti fattispeciepenalistiche di corruzione.

Definizione di «corruzione»

• Le situazioni rilevanti sono più ampie della fattispeciepenalistica, che è disciplinata negli artt. 318, 319 e 319 ter, c.p.,e sono tali da comprendere non solo l’intera gamma dei delitticontro la pubblica amministrazione disciplinati nel Titolo II, CapoI, del codice penale, ma anche le situazioni in cui – a

prescindere dalla rilevanza penale - venga in evidenza un

malfunzionamento dell’amministrazione a causa dell’uso a fini

privati delle funzioni attribuite, ovvero l’inquinamentodell’azione amministrativa ab externo, sia che tale azione abbiasuccesso sia nel caso in cui rimanga a livello di tentativo.

Prevenzione e repressione

L'ordinamento giuridico ha intrapreso la strada di un'articolata politica di prevenzione

della corruzione e di promozione dell'imparzialità nelle pubbliche

amministrazioni.

Tutto ciò ad integrazione della tradizionale risposta repressiva penale.

Questa innovazione (prevenire e meglio che curare)determina una nuova impostazione, soprattuttoorganizzativa, in cui a farla da padrone è l’insieme diPiani previsti in materia, nonché il ruolo assunto dalResponsabile della prevenzione e della trasparenza edei vari referenti coinvolti (collaboratori)

Dunque, la strategia di prevenzione richiede unintervento corale: una prevenzione del fenomenocorruttivo a livello di singola amministrazione basatosulla collaborazione

La base del sistema: i Piani “a cascata”

E’ essenziale considerare che la legge n. 190/12promuove una strategia di prevenzione dellacorruzione su due livelli:

QUELLO NAZIONALE: attraverso il Piano NazionaleAnticorruzione - predisposto dal Dipartimento dellaFunzione Pubblica ed approvato dall'ANAC – con cui sisviluppa una strategia di prevenzione nazionale,tracciando le linee guida per la predisposizione dellestrategie di prevenzione delle singole amministrazioni

QUELLO DECENTRATO: ossia a livello di singolaamministrazione, dove, attraverso la predisposizione deiPiani Triennali di Prevenzione della Corruzione, si delineala strategia di prevenzione “ad hoc” per ciascunaamministrazione, individuando e mappando le aree dirischio, valutando l'esposizione al rischio corruttivo edadottando le misure di prevenzione idonee a ridurlo (oeliminarlo).

La formazione del piano triennale di prevenzione della corruzione (PTPC)

Cos’è un piano di prevenzione della corruzione

• Attraverso la predisposizione del PTPC l'amministrazione ètenuta ad attivare azioni ponderate e coerenti tra loro capaci diridurre significativamente il rischio di comportamenti corrotti.

• Il PTPC è un programma di attività, con indicazione delle areedi rischio e dei rischi specifici, delle misure da implementare perla prevenzione in relazione al livello di pericolosità dei rischispecifici, dei responsabili per l’applicazione di ciascuna misura edei tempi.

• Il PTPC non è un documento di studio o di indagine, ma unostrumento per l’individuazione di misure concrete, da realizzarecon certezza e da vigilare quanto ad effettiva applicazione equanto ad efficacia preventiva della corruzione.

La formazione del piano triennale di prevenzione della corruzione (PTPC)

Cos’è un piano di prevenzione della corruzione

• Il PTPC rappresenta il documento fondamentaledell’amministrazione per la definizione della strategiadi prevenzione all’interno di ciascuna amministrazione.

• Il Piano è un documento di natura programmatica cheingloba tutte le misure di prevenzione obbligatorie perlegge e quelle ulteriori, coordinando gli interventi.

• Le amministrazioni definiscono la struttura ed icontenuti specifici dei PTPC tenendo conto dellefunzioni svolte e delle specifiche realtà amministrative.

Anticorruzione e Trasparenza

Il SISTEMA DEI PIANI indicato si regge su due pilastri

Misure di anticorruzione

Misure di trasparenza

Normativa nazionale

1. Legge 190 del 2012 (legge “madre” perché, di delega dei

decreti legislativi sotto elencati)

2. D.lgs. 235/2012 (su incandidabilità a cariche elettive)

3. D.lgs. n. 39/2013, n. 39 (su inconferibilità ed incompatibilità acariche amministrative)

4. D.lgs. n. 33/2013 (su trasparenza amministrativa)

5. D.p.r. n. 62/2013 (Codice di comportamento dei dipendentipubblici).

6. Piani nazionali (anticorruzione e trasparenza)

7. Determinazione ANAC n. 8 del 18.06.2015;

8. Legge n. 69 del 27.05.2015

9. Decreto legislativi nn. 97 e 116 del 2016.

Lo snodo essenziale (art. 1, comma 7, l. n. 190/2012)

È rappresentato dal

RESPONSABILE DELLA PREVENZIONE

DELLA CORRUZIONE E DELLA TRASPARENZA

Su proposta del quale l’organo

d’indirizzo politico approva

PIANO TRIENNALE DI PREVENZIONE

DELLA CORRUZIONE E PIANO TRIENNALE TRASPARENZA ED INTEGRITA’

Lo snodo essenziale (art. 1, comma 7, l. n. 190/2012)

Il P.T.T.I. definisce le modalità di attuazione degli obblighi di trasparenza ed è

strettamente correlato al Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione (PTPC), del

quale, di norma, costituisce sezione

Le misure “obbligatorie” o “trasversali”

� Trasparenza

� Codice di comportamento

� Rotazione del personale

� Obbligo di astensione per conflitto di interesse

� Disciplina svolgimento incarichi extra-istituzionali

� Attività successiva a cessazione del rapporto di lavoro

� Disciplina incompatibilità/inconferibilità di incarichi

� Formazione di commissioni

� Tutela whistleblower

� Formazione

� Patti di integrità negli affidamenti

� Azioni di sensibilizzazione e rapporto con la società civile

• Ogni amministrazione adotta anche un Programma Triennale per laTrasparenza e l‘Integrità (PTTI), da aggiornare annualmente e pubblicare,entro il 31 gennaio, sul sito web istituzionale nella sezione«Amministrazione Trasparente».

• Il Responsabile per la Trasparenza predispone il Programma e vigila sullasua attuazione e sulle disposizioni in materia di trasparenza.

• Il Programma contiene le linee di intervento finalizzate alla pubblicazione ditutti i dati che riguardano l’organizzazione dell’amministrazione e leiniziative adottate per coinvolgere gli stakeholder interni ed esterni e perindividuare e soddisfare ogni ulteriore esigenza di trasparenza anche inbase al peculiare contesto di ogni amministrazione.

Decreto Legislativo 33/2013

Programma Triennale per la Trasparenza e Integrità (PTTI)

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Definisce

• Le misure, i modi e le iniziative finalizzate volte all’attuazione degli obblighidi pubblicazione;

• Le misure organizzative necessarie per assicurare la regolarità etempestività dei flussi informativi;

• Le modalità, i tempi di attuazione, le risorse e gli strumenti per la verificadell’efficacia delle iniziative di cui sopra.



Linee guida A.N.AC (già CIVIT) per il PTTI• Delibera n. 105/2010, “Linee guida per la predisposizione

del PTTI”

• Delibera n. 2/2012, “Linee guida per il miglioramento della

predisposizione e dell’aggiornamento del PTTI”

• Delibera n. 50/2013, “Linee guida per l’aggiornamento del

PTTI 2014-2016”

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• Strumento di programmazione autonomo rispetto al Piano di Prevenzionedella Corruzione, pur se ad esso strettamente collegato, considerato che ilProgramma “di norma” integra una sezione del predetto Piano.

• Il PTTI e il PTPC possono essere predisposti altresì quali documenti distinti,purché sia assicurato il coordinamento e la coerenza fra i contenuti deglistessi.

Responsabile della Trasparenza (RT)

il collegamento fra il PTPC e PTTI

assicura



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Gli obiettivi indicati nel PTTI sono formulati in collegamento con laprogrammazione strategica e operativa dell'amministrazione, definita in viagenerale nel Piano della Performance e negli analoghi strumenti diprogrammazione previsti negli enti.

La promozione di maggiori livelli di trasparenza costituisce un'area strategica diogni amministrazione, che deve tradursi nella definizione di obiettiviorganizzativi e individuali.

in ogni fase del ciclo di gestione della performance

Massima Trasparenza

garantita



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La prima definizione di Trasparenza è fornita dall’art. 11 del D.Lgs. 150/2009, “[..]intesa come accessibilità totale, anche attraverso lo strumento della pubblicazionesui siti istituzionali delle amministrazioni pubbliche, delle informazioni concernentiogni aspetto dell'organizzazione, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali eall'utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali, dei risultatidell'attività di misurazione e valutazione svolta dagli organi competenti, allo scopo difavorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento eimparzialità. Essa costituisce livello essenziale delle prestazioni erogate dalleamministrazioni pubbliche ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera m), dellaCostituzione.”

Art. 117 secondo comma, lettera m), della Costituzione“Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: […]m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili esociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”; […]

Concetto di “Trasparenza”

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La Trasparenza è garantita attraverso la pubblicazione sui siti webistituzionali delle pubbliche amministrazioni, delle informazioni riguardantii procedimenti amministrativi, secondo criteri di facile accessibilità,completezza e semplicità di consultazione, nel rispetto delle disposizioni inmateria di segreto di Stato di segreto d'ufficio e di protezione dei datipersonali.

Nei siti web istituzionali delle amministrazioni pubbliche sono pubblicatianche i relativi bilanci e conti consuntivi, nonché i costi unitari direalizzazione delle opere pubbliche e di produzione dei servizi erogati aicittadini.

La “Trasparenza” come mezzo di prevenzione della corruzione

Legge 190/201222

“La trasparenza è intesa come accessibilità totale delle informazioniconcernenti l'organizzazione e l'attività delle pubbliche amministrazioni, alloscopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento dellefunzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche”.

LE NOVITA’:

• Riordina e sistematizza gli obblighi di pubblicazione on line

• Nuovi obblighi, fra i quali: individuazione di un Responsabile per la Trasparenza(RT) e predisposizione del Programma Triennale per la Trasparenza e l’Integrità(PTTI)

• Introduzione dell’Accesso civico

• Tempi di pubblicazione certi

• Apparato sanzionatorio

I fondamenti del decreto “Trasparenza”


La Trasparenza come “strumento”:

• per assicurare i valori istituzionali dell’imparzialità e del buon andamentodella P.A. (Art. 97 Cost.);

• per favorire il controllo sociale e diffuso sull’azione amministrativa;

• per migliorare la qualità dell’attività amministrativa;

• per promuovere la cultura della legalità e prevenire fenomeni corruttivi.

I fondamenti del decreto “Trasparenza”


Le P.A. possono disporre la pubblicazione nel proprio sito istituzionaledi dati, informazioni e documenti che non hanno l'obbligo di pubblicareai sensi del presente decreto o sulla base di specifica previsione dilegge o regolamento, fermi restando i limiti e le condizioniespressamente previsti da disposizioni di legge, procedendo allaanonimizzazione dei dati personali eventualmente presenti.

Pubblicazione nel sito Web

Tutti i documenti, le informazioni e i dati oggetto di pubblicazioneobbligatoria ai sensi della normativa vigente sono pubblici e chiunqueha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, di utilizzarli eriutilizzarli.


• Dati personali sensibili e dati giudiziari;

• Informazioni in materia di tutela del segreto statistico;

• Dati idonei a rilevare lo stato di salute e la vita sessuale.

Dati da “proteggere”

Contemperamento dell’obbligo di diffusione dei dati e delleinformazioni con l’esigenza di preservare la protezione dei datisensibili.


Limiti alla trasparenza

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E’ il diritto di ogni cittadino a richiedere i documenti, le informazioni o i dati,che sono oggetto di pubblicazione obbligatoria sui siti istituzionali delle P.A.e che non siano ancora stati pubblicati.

Perché è importante conoscerlo?Perché favorisce la trasparenza pubblica intesa come possibilità per tutti icittadini, di avere conoscenza diretta dell’intero patrimonio informativo delleP.A.. Consente inoltre forme diffuse di controllo del rispetto dei principi dibuon andamento e imparzialità della P.A., favorisce l’efficienza, laprevenzione della corruzione e i fenomeni di cattiva amministrazione.

L’accesso civico è uno strumento di amministrazione attiva che tuttidovrebbero conoscere e sperimentare.


Accesso civico

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Chi può esercitare l’accesso civico? Ogni cittadino, in quanto tale, indipendentemente dalla situazionesoggettiva di cui è titolare e a prescindere dall’utilizzo o dal riutilizzo cheintenda fare di tali informazioni.

Quali sono le modalità per azionare il diritto?Non è prevista alcuna formalità. L’accesso è azionabile via fax, e-mail, asemplice richiesta.

A chi va indirizzata la richiesta?La richiesta va inoltrata al Responsabile per la Trasparenza le cui funzionisono di norma svolte dal Responsabile per la Prevenzione dellaCorruzione, dell’amministrazione obbligata alla pubblicazione, che dovràpoi pronunciarsi sulla stessa istanza.


Accesso civico

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Freedom of information Act

� Right to know come principio, a prescindere dagli obblighi di pubblicazione

� Su qualsiasi informazione (info pubbliche = di proprietà dei cittadini)

� Costi e attribuzione di risorse ingenti, tempi lunghi di attuazione

Accesso civico

� Il diritto nasce dagli obblighi di legge

� Il diritto si esercita solo sulle informazioni oggetto di pubblicazione obbligatoria

� A costo zero e entrata in vigore immediata


Freedom of Information Act (F.O.I.A.) e Accesso Civico

Il decreto, che dà attuazione alla delega contenuta nell’art. 7della Legge 124/2015 (cd. Riforma della pubblicaamministrazione), apporta importanti modifiche al D.lgs. n.33/2013 con particolare riferimento all’ambito di applicazionedegli obblighi e delle misure in materia di trasparenza dellaP.A.

Decreto legislativo n. 97/2016 (modifica della legge n. 190/2012 Anticorruzione e del D.lgs. n. 33/2013 Pubblicità e Trasparenza P.A. )

In particolare, ai sensi del nuovo art. 1, comma 1, delsuindicato decreto la trasparenza è ora intesa come“accessibilità totale dei dati e documenti detenuti dallepubbliche amministrazioni allo scopo di tutelare i diritti deicittadini, promuovere la partecipazione degli interessatiall’attività amministrativa”.


Si tratta di una modifica rilevante finalizzata a garantire lalibertà di accesso ai dati e ai documenti in possesso della P.A.tramite quello che viene definito il cosiddetto “accessocivico”.

Questo strumento è stato introdotto dal D.Lgs. n. 33/2013 enella sua versione originaria si sostanziava nel diritto dichiunque di richiedere documenti, informazioni o dati inmerito ai quali la P.A. ne aveva omessa la pubblicazione neicasi in cui vi era obbligata.

In pratica, l’accesso non era totalmente libero, ma scaturivasolo come conseguenza del mancato rispetto da parte dellaP.A. del relativo obbligo di pubblicazione


L'accesso non è altresì consentito per evitare un pregiudizioconcreto alla tutela di uno dei seguenti interessi privati:

�la protezione dei dati personali, in conformità con ladisciplina legislativa in materia;

�la libertà e la segretezza della corrispondenza;

�gli interessi economici e commerciali di una persona fisica ogiuridica, ivi compresi la proprietà intellettuale,

�il diritto d'autore e i segreti commerciali.


Rispetto alla procedura di accesso ai documenti amministrativi di cuiagli art. 22 e segg. della L. n. 241/90, l’accesso civico è consentitosenza alcuna limitazione soggettiva (ovvero non bisogna dimostraredi essere titolare di un interesse diretto, concreto e attuale ad unasituazione giuridica qualificata), non deve la richiesta esseremotivata ed è gratuita (salvo il rimborso del costo effettivamentesostenuto dall’amministrazione per la relativa riproduzione).

Relativamente alla procedura è previsto che la richiesta di accessocivico si concluda con un provvedimento espresso e motivato neltermine di trenta giorni dalla presentazione dell’istanza. In caso didiniego (totale o parziale) o mancata risposta entro il previstotermine il richiedente può presentare richiesta di riesame alresponsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenzache decide con provvedimento motivato, entro il termine di ventigiorni.

Decreto legislativo n. 97/2016 (modifica della legge n. 190/2012 Anticorruzione e d el D.lgs. n.

33/2013 Pubblicità e Trasparenza P.A.)

Limitando il ragionamento agli obblighi in tema di appalti – equindi anche con riferimento al nuovo codice declinato neldecreto legislativo 50/2016 – è ben anticipare che illegislatore ha dato rinnovato vigore alla questione dellatrasparenza come antidoto preventivo a comportamentiarbitrari e, più in generale, alla questione “corruzione”

Maggiori obblighi di trasparenza ex art. 29 del D.Lgs. 50/2016:

Decreto legislativo n. 50 /2016(Codice appalti)

Si ispirano a queste esigenze – in una sottolineata funzionesociale del potenziale controllo del cittadino, che ora dovràessere messo al corrente di ogni atto compiutodall’amministrazione anche e soprattutto in tema di appalti –,gli obblighi sanciti all’articolo 29 del nuovo codice ma anchealtre norme che condividono il fine della trasparenza intesacome conoscibilità/condivisione/comprensibilità.

Decreto legislativo n. 50/2016 (Codice Appalti)

Le amministrazioni che affidano appalti saranno tenute a presentareun programma biennale di acquisti di beni e servizi (oltre i 40 milaeuro), e un piano triennale dei lavori pubblici «in coerenza con ilbilancio» per importi superiori ai 100 mila euro.

Dovranno pubblicarli sul sito nella sezione «amministrazionetrasparente»:

�Indagini di mercato preliminari, se svolte;

�bandi di gara;

�elenco delle ditte che hanno presentato offerta;

�provvedimento di nomina della commissione di gara;

�verbali di gara;

�contratto;

�eventuale ordine di esecuzione delle prestazioni in via d’urgenza;ecc

Decreto legislativo n. 97/2016 (Codice appalti)

In questo senso deve essere letto, a mero titoloesemplificativo, anche il nuovo obbligo di redigere ilprogramma delle acquisizioni di beni e servizi (art. 21 delcodice), dell’istituzione dell’albo delle commissioni con laconseguenza rilevantissima per cui – nell’ambito di certesoglie – le stazioni appaltanti, per la prima volta, vengonoprivate della prerogativa di scegliere i membri valutatori delleofferte.

Dovrà essere pubblicata la composizione della commissionegiudicatrice e i curricula dei suoi componenti


Sono altresì pubblicati, nei successivi due giorni dalla data diadozione dei relativi atti, il provvedimento che determina leesclusioni dalla procedura di affidamento e le ammissioniall'esito delle valutazioni dei requisiti soggettivi, economico-finanziari e tecnico-professionali.

Nella stessa sezione sono pubblicati anche i resoconti dellagestione finanziaria dei contratti al termine della loroesecuzione.


Nell’ambito rientra anche il sistema di qualificazione dellestazioni appaltanti che calibra la possibilità di negoziare e/o dibandire gare autonome in funzione di unriconoscimento/qualificazione dell’ANAC sulla base di criteridi “serietà/capacità”.

A ben vedere rientrano nell’ambito della trasparenza e piùlatamente in un ambito esteso di previa condivisione, lestesse linee guida ANAC di completamento/dettaglio delcodice che comunque sono sottoposte ad unvaglio/consultazione pubblica.


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