gobernabilidad local, convivencia y seguridad … · 2017-09-01 · gobernabilidad, convivencia y...

GOBERNABILIDAD LOCAL, CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA

• P R O Y E C T O R E G I O N A L D E G O B E R N A B I L I D A D L O C A L E N A M È R I C A L A T I N A – L A C - S U R F - P N U D • 1

PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO - PNUD PROYECTO REGIONAL DE GOBERNABILIDAD LOCAL EN AMÉRICA LATINA


MARCO PARA LA ACCIÒN

MMaayyoo dd ee 22000088



Las ciudades que son seguras para todo el mundo, harán a su vez de éste un lugar más seguro, ya que el delito y la violencia encarcelan a la gente en sus hogares e impiden a la vez la práctica de otros derechos humanos. Las estrategias de prevención dirigidas a las causas del delito urbano envuelven importantes promesas. Kofi Annan Secretario General, Organización de las Naciones Unidas-ONU

(1998).

Gobernabilidad, convivencia y seguridad ciudadana, Un marco para la acción. Mayo 2008 ISBN: Diseño, diagramación e impresión: El presente documento ha sido elaborado por el Proyecto Regional de Gobernabilidad Local en América Latina y el área de Gobernabilidad Local del LAC SURF. El documento ha sido conducido y elaborado por Héctor Riveros Serrato1, experto senior en gobernabilidad, convivencia y seguridad del Proyecto con el apoyo de Luis Eduardo Quintero y Norma Constanza Peña, consultores en convivencia y seguridad del Proyecto Regional/LAC SURF. Cuenta igualmente con insumos sustantivos de los expertos asociados de la RED PNUD, Señores Jairo Libreros, Claudia Peñaranda, Olga Segovia, y Ernesto Rodríguez. Nota: Las opiniones expresadas en este documento no reflejan necesariamente las del PNUD, su junta directiva, ni las de sus estados miembros.

1 Abogado constitucionalista, profesor titular de la Universidad Externado de Colombia, experto en temas de seguridad y convivencia ciudadanas y gobernabilidad. Se ha desempeñado como Viceministro del Interior de Colombia y Ministro encargado, Secretario de Gobierno de Bogotá y Alcalde encargado de la ciudad, cargos en los cuales debió diseñar y ejecutar políticas públicas a nivel nacional y local dirigidas a disminuir el conflicto y los índices de violencia y delincuencia. Actualmente participa como experto asociado para procesos de transferencia de conocimiento en varias ciudades de América Latina en materia de seguridad y convivencia ciudadana del proyecto regional Feria de conocimiento de Gobernabilidad local del PNUD para América Latina.



CONTENIDO 1. PRESENTACIÓN………………………………………………………………………………….4 2. ANTECEDENTES…………………………………………………………………………………4 3. CONVIVENCIA, SEGURIDAD CIUDADANA Y DESARROLLO HUMANO………………..6 4. INTERPRETACIÓN DE LOS FENÓMENOS DE VIOLENCIA Y SU INCIDENCIA EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS…………………..………………………………………………………….8 5. POLÍTICAS PÚBLICAS DE CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA……..…………11 6. LOS ÁMBITOS DE INTERVENCIÓN EN CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA....15 7. GOBERNABILIDAD LOCAL Y SEGURIDAD………….…….……...………………………...24 8. EXPERIENCIAS EXITOSAS Y LECCIONES APRENDIDAS…………………….……………28 9. BIBLIOGRAFÍA………..………..……………………………………………………………...31



1. PRESENTACIÓN

El Proyecto Regional de Gobernabilidad local para América Latina del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) promueve la transferencia de conocimiento entre municipalidades de la región. Para esto, identifica, documenta y promociona buenas prácticas en gobernabilidad local y actúa como facilitador entre la oferta y demanda de conocimiento para, a través de metodologías y herramientas específicas, contribuir a la sostenibilidad de las iniciativas.

El Proyecto Regional ha identificado, basándose tanto en la gran demanda existente como en la observación de las cifras de violencia y delincuencia- la seguridad y convivencia ciudadana como un tema prioritario para América latina en la actualidad. De esta forma, ha establecido una línea de trabajo concreta para desarrollar herramientas de conocimiento que permitan trabajar con las Oficinas PNUD para prestar servicios de asesoría técnica y metodológica a actores de gobiernos locales e intermedios para promover la convivencia y seguridad ciudadana.

Las herramientas de conocimiento surgen de un marco conceptual unificado que establece la posición del PNUD y la forma como éste entiende el concepto de Convivencia y Seguridad Ciudadana. Este documento se configura como dicho marco, el cual a la vez es un marco para la acción que sirva tanto a ejecutores de políticas públicas como a académicos a acotar los conceptos implicados y a convertirlos en herramientas de acción, con el fin de aportar a la gestión de la convivencia y seguridad ciudadana en la región.

El contenido del documento surge de las lecciones aprendidas en las iniciativas que ha desarrollado el PNUD en América Latina, de las buenas prácticas identificadas y también toma como insumo algunos de los diferentes enfoques que sobre el tema se han desarrollado.

El marco para la acción parte de la comprensión de la relación entre la Convivencia y Seguridad Ciudadana con el Desarrollo Humano, la Seguridad Humana y la Gobernabilidad Local. Posteriormente se centra en identificar las múltiples causas de los fenómenos de criminalidad y violencia en las ciudades. Finalmente, y basándose en las buenas prácticas, el documento busca proponer los elementos esenciales del rol de los gobiernos locales e intermedios en la gestión de la seguridad ciudadana así como en la vinculación de actores de la sociedad civil en procesos de corresponsabilidad en la materia.



2. ANTECEDENTES

La violencia urbana se ha convertido en uno de los mayores flagelos de los países de América Latina al poseer ésta el más alto índice de violencia homicida en el mundo. La mayor parte de los delitos que se presentan ocurren en zonas urbanas. De ellos son victimas y victimarios en mayor medida jóvenes habitantes de ciudades medianas o grandes. Se calcula que en la sub-región latinoamericana mueren anualmente 350.000 personas de manera violenta, de las cuales 110.000 aproximadamente son homicidios.2

La inseguridad forma parte de las preocupaciones de la mayoría de los ciudadanos en todos los países de la región.3 Solo superada por aspectos económicos y laborales, en la actualidad, el tema de la seguridad ha tomado importancia y en algunos casos, es la preocupación número uno de los ciudadanos. Es también la seguridad el tema en el que los habitantes de las ciudades esperan una gran concentración de esfuerzos por parte de sus gobernantes.

El costo económico que la violencia representa para la región es inmenso. Dicha carga económica contempla costos no solo en el presupuesto de los gobiernos, sino también costos individuales a los habitantes, las organizaciones, las empresas, la industria y las inversiones en general.

Las victimas de la violencia urbana se concentran en hombres jóvenes, quienes además son quienes hacen parte de las pandillas juveniles o maras, como se les denomina en Centroamérica. El conflicto urbano se expresa de manera muy violenta, se incrementa en relación con el grado de organización, por lo que acciones preventivas y de control resultan urgentes. De la efectividad de las mismas dependen miles de vidas de América Latina.

Al mismo tiempo se presenta un tipo de violencia oculta y pocas veces denunciada contra las mujeres, los niños, niñas y adolescentes al interior de los hogares. Por desconocimiento o temor, los hechos asociados a la violencia doméstica, de tipo físico o psicológico, quedan en la impunidad

2 Datos tomados de LA DEMOCRACIA EN AMÈRICA LATINA. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. PNUD 2.004 3 Según la encuesta de Latino barómetro 2.002 el tema de delincuencia y drogas es la tercera de las prioridades de los latinoamericanos. Si se le suma la de violencia política que aparece cuarta, alcanza casi el 20% de las respuestas, sólo superada por el desempleo y la pobreza. Adicionalmente, las encuestas de victimización aplicadas en las iniciativas apoyadas por el PNUD muestran cómo la seguridad está entre los tres temas de mayor preocupación de los ciudadanos.



y se configuran como factores causantes de violencia futura. Adicionalmente, las características del entorno urbano pueden llegar a convertirse, en muchos casos, en amenazas a la seguridad de las mujeres, hecho que se agrava cuando se presenta una tolerancia cultural a los comportamientos violentos o discriminadores hacia ellas.

Mientras las sociedades latinoamericanas experimentan afrentas constantes a la convivencia y seguridad de los habitantes, en la teoría se desarrollan conceptos como los de seguridad pública, o seguridad y convivencia ciudadana, abandonando los conceptos tradicionales de seguridad nacional y de defensa interior. Simultáneamente se han elaborado diversas teorías que tratan de explicar las causas del fenómeno y recomendar, a partir del análisis, la adopción de políticas dirigidas a prevenir el crimen y a intervenir en los conflictos urbanos. Sobre dichas interpretaciones que van desde las “causas sociales” hasta la “racionalidad económica” no hay unanimidad y mas bien parece necesario aceptar que el fenómeno es multicausal y que por tanto debe tratarse de manera integral.4

En esta transición de conceptos asociados a la seguridad se puede observar como cada vez más los gobiernos locales e intermedios adquieren roles relevantes en su gestión. Es así como el involucramiento efectivo de los gobiernos locales en la gestión de la seguridad y convivencia ha sido identificado como una condición necesaria para el éxito de políticas integrales. Estas políticas deben combinar adecuadamente instrumentos de intervención de carácter preventivo con estrategias de control tanto disuasivo como reactivo, por lo cual resulta esencial tener a disposición un detallado análisis situacional que permita identificar problemas que afectan la condición de seguridad ciudadana.

Deben resaltarse dos hechos que subrayan el papel del gobierno local en materia de seguridad ciudadana. De una parte, el hecho de que los ciudadanos reclaman cada vez más que sus problemas sean resueltos por las autoridades locales lo cual genera una responsabilidad política ineludible. De otra, que los problemas de seguridad que más agobian a los ciudadanos tienen que ver con el ámbito local y no lo trascienden. De hecho muchos municipios en la región destinan importantes recursos a programas de prevención del delito, de atención de víctimas y victimarios de hechos de violencia o de apoyo logístico a las policías, sin que ello necesariamente se refleje en la incidencia de la definición de las políticas públicas de convivencia y seguridad ciudadana.

4 Ver ARRIAGADA, Irma. Prevenir o reprimir: falso dilema de la seguridad ciudadana. REVISTA DE LA CEPAL 70 ABRIL 2000.



Desde hace ya más de dos décadas en distintas regiones del mundo los gobiernos locales han venido desarrollando iniciativas dirigidas a la prevención del delito mediante diversas estrategias entre las que se cuentan el mejoramiento de entornos urbanos deteriorados o la promoción de lazos de solidaridad y convivencia entre la comunidad, dando lugar a lo que algunos doctrinantes denominan seguridad comunitaria.

Una de las experiencias más difundidas es la de los contratos de seguridad celebrados en Francia a comienzos de los años 80s. Estos promueven el involucramiento de los gobiernos locales en el tema de seguridad ciudadana y la creación de instancias de deliberación sobre el tema con la comunidad. Los contratos han dado lugar a proyectos de prevención comunitaria que se han extendido por Francia y han propiciado la creación del Foro Europeo para la seguridad urbana que alienta y apoya a las autoridades locales a replicar las experiencias.

Legislaciones como la de Inglaterra5 han asignado de manera expresa responsabilidades a las autoridades locales en materia de seguridad ciudadana. Algunas de estas responsabilidades han sido el deber de crear instancias multi-agenciales para realizar diagnósticos, identificar líneas de acción y diseñar y ejecutar programas o proyectos dirigidos a la prevención del crimen.

En América Latina se han desarrollado iniciativas dirigidas a promover el liderazgo de los gobiernos subnacionales en la definición de políticas públicas de carácter local. En Córdoba (Argentina) se realizó en 1998 el Foro Latinoamericano sobre Seguridad Urbana. En Paraguay y Colombia se han emprendido iniciativas para dar asistencia desde el gobierno Nacional a las autoridades municipales y departamentales en la formulación, seguimiento y evaluación de sus políticas en seguridad con el programa de “municipios y departamentos seguros”. Igualmente, las ciudades de Cali, Bogotá y Medellín se destacan por su gestión a los temas de convivencia y seguridad ciudadana y los logros notables que han alcanzado en la reducción del crimen y la violencia urbana. La Secretaría nacional de Seguridad Pública (SENASP) de Brasil establece alianzas con los gobiernos locales para desarrollar la línea de seguridad ciudadana.

En suma, se puede afirmar que el sistema institucional de la seguridad ciudadana debe considerar de manera especial a los gobiernos locales, ya que ellos deben afrontar de manera directa un tema con características particulares y que tiene que ver, como el que más, con la

5 Crime and disorder act (1.998)



vida cotidiana de los ciudadanos. Las experiencias mundiales y regionales demuestran que el escenario local resulta mucho más adecuado para formular y poner en práctica una política de seguridad y convivencia ciudadana, adoptada de forma participativa, que refleje de una manera más certera las particularidades del fenómeno y que propicie un acercamiento entre las autoridades y la comunidad.6

3. CONVIVENCIA, SEGURIDAD CIUDADANA Y DESARROLLO HUMANO

Hay discusión sobre los conceptos que deben ser usados para identificar una política pública dirigida a prevenir y reducir los índices de violencia y delincuencia de una sociedad. Particularmente se debate entre los conceptos de seguridad pública -usado en varios países de la región- y el de seguridad ciudadana, un concepto acuñado en Latinoamérica y usado en la segunda mitad de la década de los 90s. Sin embargo, en algunos países se ha empezado a usar el término de convivencia y seguridad ciudadana para significar un contenido más comprensivo, lo que ha generado reacciones de escepticismo que estiman que ese concepto induce a una visión concentrada en lo preventivo, con resultados a muy largo plazo, lo que convertiría la política en parcial y seguramente con pocas posibilidades de éxito y ninguna posibilidad política. A lo anterior hay que agregarle la dificultad que para el concepto tiene el hecho de que no haya una palabra en el idioma inglés que signifique lo que ésta en el castellano7.

Convivir que en sentido lato es vivir en compañía de otros adquiere en este contexto una connotación de ausencia de violencia en las relaciones interpersonales y sociales, por lo que una política pública que se denomina como de convivencia ciudadana claramente irá dirigida a modificar reglas de comportamiento que regulan dichas relaciones para disminuir los índices de violencia.

La convivencia se ha definido como la cualidad que tiene el conjunto de relaciones cotidianas que se dan entre los miembros de una sociedad 6 Sobre el papel de los gobiernos locales Ver: DECLARACIÓN FINAL DEL "SEMINARIO DE REFLEXIÓN CIENTÍFICA SOBRE EL DELITO Y LA SEGURIDAD DE LOS HABITANTES" ( ILANUD, SAN JOSÉ DE COSTA RICA, 9-13 DE OCTUBRE DE 1995 ). En DELITO Y SEGURIDAD DE LOS HABITANTES. Coordinado por Elías Carranza. Siglo Veintiuno de España editores, s.a.MADRID ESPAÑA. primera edición, 1997. Seguridad ciudadana en la ciudad. Documento base del proyecto Urbal de la Comisiòn Europea y los trabajos del BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO, en especial los preparados por Rodrigo Guerrero 7 Algunas expresiones que se acercan al concepto de convivencia son “civic culture, living together y coexistence”.



cuando se han armonizado los intereses individuales con los colectivos y por tanto los conflictos se desenvuelven de manera constructiva. Este concepto resalta además la noción de vivir en medio de la diferencia, tema de especial relevancia en las sociedades contemporáneas caracterizadas por la heterogeneidad y el multiculturalismo. La noción tampoco riñe con el uso regulado de la fuerza del que las sociedades democráticas han revestido al estado para garantizar el libre ejercicio de la libertad y los derechos de los ciudadanos.

El concepto de desarrollo humano, introducido por el PNUD a comienzos de la década de los noventa, se refiere al aumento del rango de oportunidades de elección de las personas. La seguridad humana, término conocido a partir de 1994, implica que los individuos hagan uso de esas opciones de manera segura y absolutamente libre.

De esta forma, en la actualidad la seguridad es vista por el PNUD como un asunto relacionado directamente con el respeto por la vida y la dignidad. La seguridad humana es un término amplio que incluye la seguridad económica, alimentaria, medioambiental, personal, comunitaria y política. Más allá de la estabilidad nacional o territorial, ésta busca la protección de los individuos contra amenazas, tanto de carácter crónico como repentino, tales como el hambre, las enfermedades, la degradación ambiental, la producción y tráfico de drogas, la trata de personas, las disputas étnicas y el terrorismo internacional, entre otros. El informe mundial de desarrollo humano 1994 precisa que: “Al hablar de seguridad ciudadana o seguridad pública hacemos alusión a una dimensión más amplia que la mera supervivencia física. La seguridad es una creación cultural que hoy día implica una forma igualitaria (no jerárquica) de sociabilidad, un ámbito compartido libremente por todos. Esta forma de trato civilizado representa el fundamento para que cada persona pueda desplegar su subjetividad en interacción con los demás. Está en juego no sólo la vida de la persona individual, sino igualmente la de la sociedad.”

En la medida que la violencia y el delito atentan contra la vida, las libertades y los bienes de hombre, mujeres, niños y niñas de una sociedad, obstaculizan la lucha contra la pobreza y producen efectos corrosivos sobre la gobernabilidad democrática y el desarrollo humano.

En la compleja realidad latinoamericana la inseguridad es, a un mismo tiempo, causa y consecuencia de pobreza extrema y crecimiento acelerado de las desigualdades económicas y sociales; a la vez que se encuentra íntimamente ligada a condiciones de mal gobierno y alta corrupción política.


• P R O Y E C T O R E G I O N A L D E G O B E R N A B I L I D A D L O C A L E N A M È R I C A L A T I N A – L A C - S U R F - P N U D • 1 0

En efecto, en términos económicos, la inseguridad es un desincentivo importante para la inversión productiva; y en términos de dinámica democrática, las dificultades para controlar y disminuir los índices delictivos han llegado a comprometer la credibilidad de las instituciones públicas que no hallan respuestas eficaces para este problema.

El informe sobre la democracia en América Latina auspiciado por el PNUD agrega a esta descripción que en materia de ciudadanía civil la región no ha realizado avances sustantivos, sobretodo en lo referente a la seguridad de los ciudadanos y la capacidad del Estado de proveer protección8.

El problema más profundo, de cualquier manera, es que los factores asociados a la violencia y el conflicto se refuerzan unos con otros constituyendo una suerte de círculo vicioso que dificulta el desarrollo. De aquí la necesidad de analizar este fenómeno como una cuestión inherente al desarrollo humano.

En este contexto, la seguridad ciudadana es concebida como un tipo de protección circunscrito a las amenazas provenientes de actos violentos o criminales, y se ubica como un aspecto diferenciado y medular de la seguridad humana. Como resultado del encuadre de la seguridad ciudadana en el marco de la seguridad humana las políticas de seguridad, que tradicionalmente se centraban casi con exclusividad en la estabilidad estatal y la conservación del régimen, corren y amplían su foco de atención hacia el bienestar de las personas y los derechos humanos, reposicionando a la ciudadanía como el principal objeto de la protección estatal.

La situación de seguridad, entendida de esta manera, comporta elementos objetivos, como subjetivos. Corresponde a la tradicional distinción que se hace entre victimización y percepción para incluir no solamente aquellas amenazas objetivas como las percibidas. A estas dos nociones, se ha agregado el concepto de segurabilidad, definido como “el conjunto de pensamientos, sensaciones y comportamientos que le permiten a una persona sentirse segura y retornar a un estado de seguridad, tras experimentar cualquier tipo de situación de inseguridad”, es decir, “la capacidad personal para prevenir las amenazas y contender con ellas”9, con el objeto de resaltar la percepción de los ciudadanos de

8 Ver La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, 2004.

9 PNUD Venciendo el Temor: (In) Seguridad Ciudadana y Desarrollo Humano en Costa Rica. Informe Nacional de Desarrollo Humano 2005. San José 2005.



contar con recursos efectivos para prevenir o evitar las amenazas, con lo que el componente institucional adquiere un valor esencial.

En suma, la seguridad ciudadana deviene una condición necesaria –aunque no suficiente- de la seguridad humana que, finalmente, es la última garantía del desarrollo humano. Por consiguiente, las intervenciones institucionales destinadas a prevenir y controlar el fenómeno del delito y la violencia (políticas de seguridad ciudadana) se refieren a las amenazas a la seguridad provenientes de la violencia y en particular de la violencia cotidiana, la que se genera al interior de la familia, de la comuna, o que padecen los ciudadanos como resultado de situaciones de riesgo o de la actividad de organizaciones criminales asociadas a delitos de mayor entidad y que pueden ser prevenidos o enfrentados con políticas locales.

La transformación conceptual que comporta el paso de la noción de seguridad nacional al de seguridad ciudadana abre el espectro a un conjunto de ámbitos asociados a los temas de violencia y delincuencia y en general a los comportamientos ciudadanos que impone el reconocimiento de nuevos actores dentro de los cuales se destaca el gobierno local.

Si por seguridad ciudadana se entiende, como se dijo, una situación social libre de amenazas, donde las personas pueden gozar plenamente y ejercer integralmente sus derechos y libertades, las políticas se dirigirán a administrar el conjunto de riesgos o conflictos (concretos o previsibles) que lesionen aquella libertad o el goce pleno de esos derechos, mediante su prevención, control o represión, con lo que la tradicional asociación de las competencias de seguridad con los cuerpos policiales queda rebasada. Seguridad no es solo policía y actuación policial y por tanto la competencia estatal de intervención está atribuida a múltiples agencias a las que misionalmente les corresponde actuar en las áreas relacionadas con los denominados factores asociados.

El ámbito local permite diseñar una política integral y transversal que actúa en diversos escenarios, frente a distintas poblaciones objetivo y cuyos planes y programas son ejecutados por agencias de distintos niveles de gobierno dentro de las cuales se encuentran los cuerpos de policía.

La reducción de las tasas de criminalidad en las zonas urbanas de América Latina, especialmente las de violencia homicida, debe ser vista como una condición para el logro de las metas del Milenio, toda vez que los más afectados son los jóvenes de zonas marginadas de las ciudades de la



región. No de otra manera se podrá haber mejorado considerablemente, para el año 2020, la vida de por lo menos 100 millones de habitantes de los barrios más precarios de América Latina.

4. INTERPRETACIÓN DE LOS FENÓMENOS DE VIOLENCIA Y SU INCIDENCIA EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Es larga la elaboración conceptual que se ha hecho para tratar de explicar los comportamientos violentos de las personas y los fenómenos de violencia y delincuencia que afectan las sociedades contemporáneas y particularmente las latinoamericanas. La literatura ha desarrollado interpretaciones que consideran la pobreza como la principal causa de la violencia, posición que es la mayoritariamente aceptada por los ciudadanos de los distintos países cuando se les pide una explicación en las encuestas y que comparten académicos, sectores de la iglesia católica, e incluso muchas autoridades y policías encargadas de controlar el fenómeno. Últimamente, esta posición ha variado para afirmar que es la inequidad y el marginalismo social la variable fundamental para predecir violencia, con el apoyo fáctico de que la violencia se expresa y concentra en sectores urbanos marginados, aunque con necesidades básicas satisfechas y que en zonas homogéneamente pobres las tasas delincuenciales son bajas. Al otro lado se sitúan quienes consideran que la violencia se explica por una decisión individual de carácter racional que evalúa la relación costo-beneficio y que frente al menor riesgo opta por el uso de la violencia para obtener provecho de alguna naturaleza. Entre estos dos extremos se han construido hipótesis relacionadas con hábitos de comportamiento que se convierten en factores de riesgo, para lo cual echan mano del análisis epidemiológico del fenómeno, lo que con base en la estadística, ha llevado a considerar que conductas como el consumo de alcohol, drogas o el porte de armas explican buena parte de los comportamientos violentos que ocurren en la sociedad. Con base en análisis similares se consideran factores de riesgo la edad y circunstancias de vida como estar en situación de calle, de desplazamiento, de desempleo o de desescolaridad.



Recientemente10 se ha incorporado un elemento de análisis que tiene que ver con el capital social o el ejercicio de la ciudadanía con base en el cual se afirma que muchos de los fenómenos de violencia en América Latina se explican por las deficiencias de confianza en los demás, en las autoridades institucionales, deterioro en las relaciones interpersonales así como la debilidad de redes, controles sociales y estrategias de co-responsabilidad que incidan en los comportamientos individuales o colectivos. La revisión de las múltiples manifestaciones de violencia y delincuencia permite afirmar que ellas se explican por diversas razones, las cuales la literatura del tema ha abordado desde distintas disciplinas. Con un esfuerzo de sistematización se pueden agrupar tales explicaciones en seis categorías de problemas, en los que se reunen varios factores asociados. Esta propuesta busca facilitar el diagnóstico de la situación de violencia y delincuencia de un determinado lugar y ayudar a la identificación de líneas estratégicas de intervención, que respondan a dichos problemas, para el diseño de una política integral de convivencia y seguridad ciudadana. Las categorías de problemas que se proponen para simplificar el análisis son las siguientes: 1. Déficit de capital social. 2. Presencia de factores de riesgo (drogas, alcohol, armas). 3. Violencia intrafamiliar, de género e Inter.-generacional.

10 Carrión, Fernando (1994): “De la violencia urbana a la convivencia ciudadana”, en Concha Eastman, A. y Cobo, G. (editores), Ciudad y violencias en América Latina, PGU, Quito. Mario Lungo y Roxana Martel, CIUDADANIA SOCIAL Y VIOLENCIA EN LAS CIUDADES CENTROAMERICANAS, en Experiencias Territoriales Nelia Tello, Carlos Garza, La cultura de la legalidad, antídoto de la inseguridad, Artículo publicado en la Revista Este País, núm. 116, noviembre de 2000, p. 34. Myriam Jimeno,Departamento de Antropología, Centro de Estudios Sociales, Universidad Nacional de Colombia Cultura y Violencia. Antanas Mockus, Armonizar ley, moral y cultura . Cultura ciudadana, prioridad de gobierno con resultados en prevención y control de violencia en Bogotá, 1995-1997*Peñalosa, Enrique. Gobernabilidad Democrática para la Ciudad Latinoamericana. Un Nuevo Modelo para la Ciudad del Mundo en Desarrollo. Cláudio Santiago Dias Júnior. Capital social e violência: uma análise comparada em duas vilas de Belo Horizonte Universidade Federal de Minas Gerais



4. Contextos urbanos inseguros. 5. Ineficacia e ineficiencia policial y de justicia. 6. Presencia de crimen organizado. 44..11 .. AAUUSSEENNCCIIAA OO DDÉÉFF IICCII TT DDEE CC AAPPII TTAALL SSOOCCIIAALL Los problemas de violencia urbana están asociados con el crecimiento urbano desordenado que genera un deficiente capital social, axial como la desconfianza en las instituciones y una actitud complaciente con conductas contrarias a la ley producto de economías con alto nivel de informalidad. Los ciudadanos desconocen las normas, no están dispuestos a cumplirlas porque consideran que provienen de organismos que no buscan el bienestar general, sino el aprovechamiento particular y no están suficientemente sensibilizados con los beneficios de su acatamiento. Las relaciones interpersonales están caracterizadas por la desconfianza, el irrespeto y la intolerancia tanto en el nivel familiar, vecinal, como en el comunitario. Los conflictos interpersonales se convierten en riñas y no se acude a la justicia formal ni a la alternativa para su solución por la desconfianza en las autoridades y en los demás, respectivamente. Existe un alto grado de tolerancia cultural frente a los comportamientos violentos y en algunas ocasiones las conductas violentas se dirigen a grupos sociales tradicionalmente discriminados o excluidos. 44 ..22 .. PPRREESS EENNCCIIAA DDEE FFAACCTT OORREESS DDEE RRIIEESSGGOO Se han identificado diversos factores que pueden ser considerados como causa de la violencia, en tanto con su presencia se incrementan las posibilidades de que las personas incurran en actos o hechos violentos, así como de que resulten víctimas de esos hechos. Estos factores son de carácter social, cultural o espacial, tales como el porte y uso de armas, y el expendio y consumo de drogas o alcohol. El porte y uso de armas por parte de civiles denota, en muchos casos, la falta de confianza en las autoridades policiales por lo que los particulares sienten mayor seguridad garantizando así su “propia seguridad”. El expendio y consumo irresponsable de alcohol y otras drogas coincide en muchas ocasiones con la comisión de delitos, en relación con la vícitima y



el victimario. Está igualmente relacionado con la ocurrencia de accidentes de tránsito y lesiones personales.

44..33 .. VVIIOOLLEENNCCIIAA IINNTTRRAAFF AAMMIILL IIAARR,, DDEE GGÉÉNNEERROO EE IINNTTEERR--GGEENNEERRAACCIIOO NNAALL En la violencia intrafamiliar se pueden encontrar elementos de producción y reproducción de la violencia y por ende, representa una de las variables claves en la solución o aminoramiento del problema general. La familia es el primer referente que se tiene sobre los modelos de interrelación en la estructura social, donde, por lo demás se reproducen perfectamente las estructuras de poder, provenientes de valores, normas, obligaciones, responsabilidades, etc., que son aceptadas espontáneamente y que conllevan figuras de dominación y subordinación, con sus respectivos mecanismos de perpetuación, entre ellos, la violencia en cualquiera de sus manifestaciones, esto es, física, psicológica, sexual, etc. La violencia contra los niños y las niñas es casi una variable predictiva de violencia adulta. El temor, desconocimiento y la presión familiar hacen que este tipo de violencia sea repetitiva, perdurable y se mantenga oculta en el tiempo. La violencia contra las mujeres se produce no solo al interior de los hogares y en el ambiente familiar. Las mujeres perciben múltiples riesgos a su seguridad en el entorno urbano, espacio y transporte público de las ciudades. Asi mismo, la tolerancia cultural o la existencia de conductas violentas a las mujeres son frecuentemente aceptadas en las sociedades latinoamericanas. Muchas de las expresiones de violencia se explican como forma de manifestación de grupos sociales excluidos socialmente, lo que los pone en una condición especial de vulnerabilidad frente a la violencia y el delito, bien porque se conviertan en agentes o en victimarios. Tal ocurre con jóvenes desescolarizados, en situación de calle, maltratados, o con adicciones. Lo mismo se puede predicar de otros grupos sociales tradicionalmente vulnerables como minorías étnicas y raciales, mujeres y hombres en situación de prostitución, o habitantes de calle.



44 ..44 .. CCOONNTTEEXXTTOOSS SSOOCCIIOOUURRBBAANNOOSS IINNAADDEECCUUAADDOOSS OO IINNSSEEGGUURROOSS La arquitectura y la criminología han encontrado una fuerte relación entre el contexto urbano y el comportamiento de las personas, así como entre el diseño de los espacios urbanos y la percepción de seguridad y tranquilidad por parte de los ciudadanos. De la misma manera, paradójicamente, la sensación de temor ciudadano se expresa en muchas ocasiones en los lugares más concurridos, usualmente los centros de las ciudades, los cuales presentan un alto nivel de deterioro y una gran ocupación indebida de los espacios públicos con ventas callejeras, con vehículos estacionados e incluso con apropiación particular ilegal. Equipamientos urbanos deteriorados como las partes bajas de puentes, los puentes peatonales, parques abandonados son también mencionados como los lugares que generan mayor percepción de inseguridad por parte de los ciudadanos. Por otro lado se puede hacer referencia a los contextos socio-urbanos inseguros. La relación entre el indicador de desarrollo humano, el indicador GINI y otros similares con la situación de violencia y delincuencia puede develar una particular situación de inequidad o marginalismo que impida crear condiciones de prevención o reducción del fenómeno.

44..55 .. IINNEEFF IICCAACCIIAA IINNSSTT II TT UUCCIIOONNAALL Las instituciones encargadas de proveer seguridad y justicia actuan de manera ineficiente y desarticulada. En algunas ocasiones el personal de la policía es insuficiente para atender las necesidades de la ciudad o su distribución en diferentes labores que realiza es inadecuada. En otros casos, no posee las capacidades necesarias para atender la demanda tornándose en un órgano ineficaz. De igual forma, el personal puede carecer de preparación para atender situaciones de violencia doméstica o violencia contra la mujer. No son pocas las evidencias de que los cuerpos policiales se encuentran implicados en hechos de corrupción, maltrato y violación a los derechos humanos, así como en el involucramiento directo en hechos delincuenciales. Esto se constituye en un elemento devastador de la confianza institucional. En muchos casos la justicia no logra juzgar de manera correcta a los responsables de actos de violencia y delincuencia quedando muchas



situaciones en impunidad. Esto hace que la ciudadanía no confíe en sus instituciones judiciales lo que contribuye a la reducción en el porcentaje de denuncia de delitos, y esto a su vez, al aumento de la probabilidad de comisión de éstos. El hacinamiento y las malas condiciones de salubridad son una constante en muchas instituciones carcelarias de la región. La cárcel, permeada de corrupción y luchas de poder, se convierte en un instrumento para delinquir o adquirir nuevas técnicas para hacerlo. 44..66 .. PPRREESSEENNCCII AA DDEE CCRRIIMMEENN OORRGGAANNIIZZAADDOO OO DDEELL IINNCCUUEENNCCIIAA CCOOMMPPLLEEJJAA El surgimiento y crecimiento de organizaciones criminales asociadas a delitos como narcotráfico, trata de personas, contrabando, hurto de vehículos y en general hechos de delincuencia compleja, impacta los indicadores de violencia en forma importante, en especial, los delitos de homicidio, así como la presencia de armas de fuego, la corrupción policial y las lesiones personales. Las ciudades de América Latina han visto surgir organizaciones fuertemente armadas que reclutan centenares de jóvenes, casi todos ellos provenientes y concentrados en los cinturones de pobreza, y se disputan el control en un territorio con las autoridades legítimas o con otras organizaciones, con las que compiten por el mercado ilegal de droga y armas. Medellín, Ciudad de México, Rio de Janeiro, San Salvador, Ciudad de Guatemala, San Pablo y muchas otras ciudades de la región han sufrido o sufren este flagelo, como consecuencia del cual han visto crecer de manera alarmante sus tasas de muertes violentas.

La siguiente gráfica resume la interpretación multi-causal del fenómeno de la violencia y delincuencia urbana. Esta va desde los fenómenos asociados a la violencia incidental hasta aquellos de carácter instrumental o crimen organizado.



Entender la violencia y delincuencia como fenómenos que obedecen a múltiples causas permite explorar diversos enfoques para atenderla. En el siguiente apartado se examinarán los diferentes grupos de políticas públicas enfocadas a atender cada una de estos grupos de problemas. Esta discusión teórica produce un efecto directo relacionado las políticas públicas de seguridad con el tipo de estrategias de intervención que se adoptan. Las estrategias varían desde las puramente preventivas que buscan incidir en los comportamientos ciudadanos hasta estrategias de control dirigidas a incrementar el grado de riesgo de sanción en que incurre un delincuente cuando comete un hecho ilícito. La experiencia demuestra que cuando la política toma partido por una de las distintas posiciones teóricas en materia de seguridad fracasa y, al contrario, que en los pocos casos en los que decide abordar el fenómeno de manera integral produce resultados en el corto plazo los cuales, además, se mantienen en el tiempo.

5. POLÍTICAS PÚBLICAS DE CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA Las medidas de prevención, control, sanción y represión de la violencia y la delincuencia constituyen una responsabilidad básica e irrenunciable del Estado. Por ello, constituyen un componente vital de las políticas públicas, sin perjuicio de las responsabilidades que le caben a la sociedad civil. Atendiendo a estas premisas, se define la Política de Convivencia y Seguridad Ciudadana como el conjunto de intervenciones públicas llevadas a cabo por diferentes actores estatales y sociales abocados al

Contextos socio-urbanos

inseguros

Crimen organizado

Violencia intrafamiliar y de

género

Deficits de capital social

Factores de riesgo y

grupos sociales excluidos

VIOLENCIA INCIDENTAL

VIOLENCIA INSTRUMENTAL

Ineficiencia policial y de

justicia

Debilidad institucional



abordaje y resolución de aquellos riesgos y conflictos (concretos o previsibles) violentos y/o delictivos que lesionen los derechos y libertades de las personas, mediante la prevención, control y/o represión de los mismos. Tradicionalmente la región se ha caracterizado por la poca atención prestada a la seguridad ciudadana o la concepción de ésta como un asunto netamente policial. Uno de los rasgos históricos distintivos del sistema de seguridad pública de los países de América Latina ha sido el recurrente desgobierno político sobre los asuntos de la seguridad, que ha llevado a que la dirección, administración y control de los asuntos de la seguridad así como su organización y funcionamiento quedaran en manos de las propias agencias policiales, generando una suerte de “policialización” de la seguridad pública. También es cierto que ha habido un deficiente proceso de adopción de políticas públicas, las cuales han sido más intuitivas que analíticas, reactivas que planificadas, segmentadas que integrales, dispersas que focalizadas, fragmentadas que consensuadas. Y talvez lo más grave es que la mayoría de ellas no ha tenido un impacto real, lo que se evidencia en los altos índices de violencia y delincuencia han aumentado de manera sistemática en las dos últimas décadas, sin que los inadecuados esfuerzos de los gobiernos hayan logrado revertir la tendencia, salvo en excepcionales casos, casi todos ellos de carácter local o intermedio. De la revisión de los pocos documentos existentes, de las declaraciones de tomadores de decisiones, así como del propio debate público sobre el tema se advierte que en América Latina han primado interpretaciones mecánicas del fenómeno de la violencia que la suelen asociar de manera automática a los índices de pobreza o a debilidad del aparato estatal para castigar a los responsables, sin ningún grado de comprobación empírica. De hecho, una de las mayores deficiencias institucionales es la carencia de información veraz y confiable. La estadística criminal en la mayor parte de los casos está desactualizada o se integra con fuentes poco confiables, o con datos recogidos anti-técnicamente. En muchas ocasiones los datos proporcionados por algún organismo del estado no coinciden con la información que manejan otros. No deja de sorprender que las comparaciones internacionales que con frecuencia se publican, registran información de más de cinco años de antigüedad, que para un fenómeno tan dinámico como éste no sólo no son útiles, sino que en algunos casos resultan ser incluso inconvenientes. De otro lado, para analizar el fenómeno de seguridad la información de victimización y percepción ciudadana es indispensable, y en muchos casos no se encuentran disponibles estas cifras,



aparte de aquellas que manejan los medios de comunicación que pueden ser poco objetivas. De otra parte, los actos violentos suelen generar gran impacto social, que en ocasiones se traduce en fuerte presión hacia las autoridades a quienes se les exige actuar, lo que genera anuncios, o decisiones tomadas más como reacción que como resultado de un análisis sistémico y sistemático de la situación. Las políticas así adoptadas suelen tener efectos positivos de opinión pública por la simplicidad del mensaje y su carácter meramente simbólico. La interpretación de los hechos, como ocurre en la mayoría de los fenómenos sociales, está mediada por preconcepciones ideológicas, de alto contenido ético, lo que lleva a adoptar decisiones que privilegian un tipo de soluciones y desechan otras, lo que dificulta el logro de resultados ante un fenómeno multicausal como el de la violencia. La dificultad de trabajar con las personas que están en riesgo de ser víctimas o victimarios de la violencia y la simplicidad de los análisis hacen que las políticas se dirijan a donde no es, en particular en las políticas de carácter preventivo, en las que prefieren las denominadas de carácter terciario, que las secundarias o primarias, más directamente dirigidas a las poblaciones objeto de intervención. Tal vez una de las mayores debilidades de las políticas públicas de prevención y control de la violencia en América Latina es la casi total ausencia de mecanismos de monitoreo, seguimiento, mediciones de impacto y esquemas de control social que permitan precisar los resultados y los efectos reales de los esfuerzos que hacen los gobiernos, las ONGs, los organismos de cooperación y la banca multilateral. Una política eficaz debe, en cambio, ser el resultado de un detallado análisis de situación, basado en un juicio sistemático y analítico, consistente en el abordaje descriptivo e interpretativo de un conjunto de campos y dimensiones fundamentales de las problemáticas (situaciones de violencia, conflictos y delitos) existentes en dicha jurisdicción y de su sistema institucional de seguridad pública, de sus actores, organización y funcionamiento, considerar metas de mediano y largo plazo y comprender herramientas o instrumentos que abarquen los distintos tipos de problemas que la política debe enfrentar para prevenir y reducir el fenómeno de violencia y delincuencia. Varios casos en América Latina y otro tanto en distintos continentes evidencian que el nivel local (o intermedio) es un escenario privilegiado para realizar un análisis preciso. Así, partiendo de las manifestaciones de los problemas es posible hacer relaciones entre los factores asociados para



finalmente identificar o establecer los problemas que están afectando la convivencia y seguridad ciudadana en el territorio. Así mismo, una política exitosa debe corresponder a una visión de desarrollo basada en el desarrollo humano, el respeto y la dignidad de la persona y la construcción de relaciones de confianza entre los ciudadanos que les permita ejercer libremente sus derechos y cumplir sus deberes. Debe convocar a todas las agencias estatales, a las fuerzas políticas, el sector privado y las agencias internacionales y a la sociedad civil, para focalizar los esfuerzos y garantizar el carácter integral de la intervención. Así mismo, tendrá que contar, de entrada, con una línea de base y un sistema de medición de impacto que garantice que los resultados se alcanzan o que la política tiene la flexibilidad suficiente para adoptar los correctivos que se identifiquen durante su ejecución. Una política con estas características parte del supuesto básico que, siguiendo la tendencia moderna en el tema, las acciones deben realizarse en un amplio espectro que va desde el nivel preventivo, entendiéndose éste como la anticipación que se hace de los riesgos tanto en su aparición como en el control de su expansión, hasta los niveles legítimos de coerción de un Estado democrático de Derecho. La política pública que se adopte debe incorporar el enfoque de equidad de género de forma transversal, haciendo especial incidencia en la violencia contra las mujeres. La incorporación transversal del enfoque de género en el campo de la seguridad ciudadana implica producir y articular información para identificar lo específico y asociado que aportan las cuestiones de género en la producción o inhibición de la violencia y de la delincuencia, de tal forma que permita definir los medios y mecanismos más acertados que posibiliten a las políticas y estrategias tener la eficiencia y eficacia capaz de reducir los riesgos y el incremento de capacidades para lograr un desarrollo humano y democrático, donde la equidad sea una realidad. Ahora bien, el enfoque de género no sólo influye en el plano de la violencia de género y de los crímenes violentos contra las mujeres; también influye en las ubicaciones, desempeños y en la configuración de diversas estrategias de carácter delictivo. De igual forma, la incorporación del enfoque de género en aspectos esenciales como son la convivencia y la construcción de ciudadanía implica la generación y el cumplimiento de normas más equitativas y respetuosas y la valoración de las diferencias con el objetivo de lograr un trato equitativo entre hombres y mujeres.



La política pública con estas características se deberá poder reflejar en un diagrama como el que se muestra abajo, en el que se reconoce la multi-causalidad de los fenómenos de violencia, así como la heterogeneidad de sus manifestaciones, las cuales han sido tipificadas de diversas maneras por los autores, pero que para efectos de decisiones de política se pueden simplificar en dos tipos: violencia incidental y violencia instrumental o de crimen organizado. Entre estos dos extremos hay múltiples manifestaciones de violencia y delincuencia que son el resultado de múltiples factores que se conjugan en un determinado momento. Las simples estadísticas pueden no decir mucho ya que por ejemplo, se registra como un homicidio cualquier muerte violenta causada intencionalmente por una persona, independientemente si el móvil de esa muerte fue una riña callejera, un hecho de violencia doméstica, un hecho consecuente de un intento de robo o secuestro, o la venganza entre miembros de organizaciones criminales. El diagrama expresa también el tipo de políticas públicas que se pueden emprender y desarrollar para enfrentar los problemas que se identifiquen como los que prioritariamente deben abordarse para disminuir los índices de violencia y delincuencia en un territorio. Se han definido siete categorías de herramientas de intervención, en función del tipo de problemas que pretenden resolver, dentro de los cuales se encuentran las distintas áreas de trabajo o de análisis identificadas tanto por los ejecutores de políticas públicas como por académicos y estudiosos del fenómeno. Estas categorías son:

1. Herramientas para la construcción de capacidades para el diseño de políticas locales de seguridad y convivencia: fortalecimiento del esquema institucional encargado de la gestión de los temas de seguridad y convivencia y dotar a las autoridades locales con información de violencia y delincuencia para la toma de decisiones y mediciones de impacto. 2. Herramientas de autorregulación ciudadana: incremento del conocimiento de las normas y su acatamiento voluntario. 3. Herramientas para reducir los factores de riesgo de que conllevan a actos de violencia: reducción del consumo de alcohol y los factores de riesgo asociados a él, desarme e inclusión social de población en riesgo. 4. Herramientas para el mejoramiento de contextos urbanos: recuperación del espacio público, renovación urbana y recuperación de centros y actividades de animación urbana. Mejoramiento de contextos asociados al miedo o peligro real. 5. Herramientas para la prevención del abuso y la violencia intrafamiliar: atención a menores de edad y educación a las jóvenes, madres en embarazo y adultos de la tercera edad.

6. Herramientas para facilitar el acceso ciudadano a la justicia y la promoción de los mecanismos de solución pacífica de conflictos: Establecimiento de jueces de paz, comisarías de familia, centros de mediación y conciliación y casas de justicia.

7. Herramientas para el fortalecimiento de la policía: mejoramiento tecnológico de la actividad policial, de la capacidad operacional y programas para fortalecer la relación entre la policía y la comunidad.



6. LOS ÁMBITOS DE INTERVENCIÓN EN CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA

El análisis de los fenómenos de violencia y conflictividad urbana permite concluir que para disminuir la violencia y el delito y generar condiciones de seguridad se requiere intervenir en las siguientes áreas:

66..11 .. FFOORRTT AALLEECCIIMMIIEENNTTOO DD EE CCAAPPAACCIIDDAADDEESS LLOOCCAALLEESS EENN SSEEGGUURRIIDDAADD YY CCOONNVVIIVVEENNCCIIAA El primer desafío de líderes locales será la construcción de capacidades dirigidas a la gestión de la seguridad y la convivencia ciudadana. Estas capacidades tendrán un efecto directo sobre la actuación de las autoridades, mejorando su eficiencia y eficacia, así como sobre la valoración ciudadana de la gestión del tema de seguridad en el ámbito local. Así por ejemplo, la puesta en marcha de programas de policía comunitaria deberá reflejarse en el incremento de la confianza ciudadana en la institución policial, que a su turno es una variable fundamental en la condición de liderazgo exigida para garantizar las condiciones de éxito (o de gobernabilidad local) de los programas. Este aspecto del empoderamiento local resulta particularmente importante si se tiene en cuenta que tradicionalmente los temas de la seguridad han sido asignados de manera exclusiva a las autoridades nacionales y que buena parte de las agencias estatales que deben actuar

Violencia Crimen Incidental Organizado

Cumplimiento voluntario de

normas

Elementos de una política integral en seguridad y convivencia ciudadanas

Inclusión social y

disminución del riego

Mejoramiento del entorno

Acercamiento de la justicia al ciudadano

Fortalecimiento de la fuerza

pública

Creación de capacidades institucionales



tienen ese carácter y por tanto, no responden de manera jerárquica a las autoridades locales. En ocasiones, subsisten en los países diferentes niveles de policía y no hay pocas quejas referidas a las interferencias políticas en la relación entre alcaldes, síndicos o presidentes municipales y la policía nacional. Debe agregarse que la policía aparece con registros inferiores al 50% en la confianza ciudadana en casi todos los países de la sub-región11. La información adecuada es uno de los principales requerimientos para el buen diseño de una política pública de seguridad y convivencia ciudadana y en la mayoría de los países ésta es inexistente o poco confiable, por lo que los esfuerzos en este sentido incrementarán la capacidad de la autoridad local para liderar programas dirigidos a disminuir los índices de violencia y delincuencia. Así mismo, salvo avances aún aislados, los gobiernos locales no cuentan con estructuras administrativas de carácter civil que asuman el tema y dependen para su conocimiento e información de instituciones armadas. No cuentan con diagnósticos fiables, ni estadísticas que permitan definir la magnitud del problema. La identificación de recursos de origen local para invertir en seguridad y convivencia ciudadanas es otro desafío importante. Los gobiernos locales definen prioritariamente inversiones en aspectos distintos a éste que resultan más visibles o sobre los cuales la competencia es exclusivamente municipal. Finalmente, para solo mencionar algunos de los aspectos centrales de este eje, la participación de la comunidad en la definición de los diagnósticos y la identificación de las políticas a seguir en esta materia es una practica que debe ser regular, porque ello permitirá ser más certero en la escogencia de las herramientas a usar. Las experiencias en la región son recientes y aún incipientes, pero aún así, permiten identificar posibilidades de gestión que pueden resultar exitosas. § El programa de seguridad ciudadana 2001-2006, adoptado por la

ciudad de Valparaíso en Chile, con el apoyo del Ministerio del Interior de ese país, puede ser un buen ejemplo de la manera como se debe apuntar al diseño de una política local de carácter transversal y de mediano plazo en materia de seguridad.

11 Datos de Latinobaròmetro 2.003 y de algunas encuestas de victimización aplicadas en ciudades latinoamericanas entre 2006 y 2007.



§ La creación de la subsecretaria de seguridad y convivencia ciudadana en Bogotá, integrada por un pequeño equipo profesional de buen nivel, permitió dotar al alcalde de información oportuna y fiable para asumir el liderazgo del tema. Se trata de un grupo especializado que produce reportes permanente dirigidos al Secretario de Gobierno y el Alcalde Mayor, responsables directos del tema en la ciudad.

§ El sistema de información de violencia y delincuencia de Bogotá

(SUIVD), el anuario estadístico publicado por la Fundación Paz Ciudadana de Chile y los observatorios del delito que se han desarrollado en algunos municipios de la región son ejemplo de las acciones que pueden adelantar gobiernos locales, e incluso organizaciones de la sociedad civil para mejorar la información que soporte la toma de decisiones.

La inclusión de la participación comunitaria en la prevención de la violencia y la solución pacífica de los conflictos cuenta con experiencias, recientes y todavía no evaluadas, que merecen tenerse en cuenta. Tales son los casos de las juntas vecinales de seguridad de Córdoba en Argentina, los Frentes de seguridad local de Colombia y los Consejos de Seguridad de Sao Paulo, entre otros.

66..22 .. CCOONNSS TTRRUUCCCCIIÓÓNN DDEE CCAAPPII TTAALL SSOOCCIIAALL YY AAUU TTOORREEGGUULLAACCIIÓÓNN El capital social comprende las características de organización social, confianza, normas y sistemas que contribuyan a aumentar la eficiencia de una sociedad facilitando acciones coordinadas12. La construcción de ciudadanía supone, entonces, que existe una relación directa entre los niveles de confianza y la disposición de cooperación al logro de un propósito colectivo. Las distintas maneras de entender el concepto de capital social privilegian la capacidad de acción colectiva. Una formal dice que el capital social es la asociación “en amplias redes organizacionales”13, y otra material sostiene que él consiste en la conformación de una “comunidad cívica” –fenómeno dentro del que estaría la asociación– constituida por tres elementos básicos: i) relaciones de confianza personal que llegan a

12 Putnam, 1996[1993]p.177 13 Cuéllar, ídem.



generar confianza social o generalizada entre desconocidos, ii) prevalencia de normas de reciprocidad y iii) redes de compromiso cívico14. Las interacciones de los seres humanos determinan diferentes modos de relacionarse que pueden generar conflictos de diversa índole, abarcando ámbitos como el civil, el laboral, familiar, vecinal, comunitario, patrimonial y penal; siendo el estado el encargado de generar estrategias para regular y disminuir el impacto de estos conflictos. Cabe anotar cómo en la mayoría de los casos el tratamiento dado a la disputa se centra en los sistemas formales de justicia, es decir, la judicialización, lo que implica el uso del control social formal en su máxima expresión. Sin embargo, con el transcurso del tiempo diversas experiencias han demostrado que la judicialización no constituye la única forma de afrontar los distintos conflictos que surgen de la cotidianidad y que existen formas de abordaje más efectivas y menos onerosas para el estado y las partes involucradas, como son los mecanismos alternativos de resolución de conflictos (mediación, conciliación en equidad, jueces de paz, arbitraje tradicional y los nuevos arbitrajes). En relación con la seguridad se ha dicho que en una sociedad en la que hay alta cohesión social y sentimientos de cooperación es posible inhibir comportamientos criminales a partir de expresiones solidarias y trabajo colectivo. Con base en esta hipótesis se han realizado estudios en distintas partes de América Latina que han encontrado relación entre las variables de capital social y el fenómeno de violencia. El estudio de maras y pandillas en Centroamérica concluyó que “La confianza interpersonal y la presencia de espacios públicos de encuentro son, pues, las condiciones de capital social que parecen determinar más la presencia o no de las maras en algunas de las comunidades estudiadas de Centroamérica”15. Este estudio exploró las variables de confianza interpersonal, participación comunitaria, presencia de espacios públicos positivos de encuentro, existencia de espacios públicos “perversos” y percepción de violencia en la comunidad y encontró que en el caso de la confianza interpersonal, los espacios públicos y la percepción de violencia, la relación se da en la dirección supuesta por las hipótesis de trabajo. Esto es, que la confianza interpersonal dentro de la comunidad inhibe la aparición de pandillas; que los espacios comunitarios positivos neutralizan la aparición de los mareros o pandilleros; que la presencia de bares, discotecas, cantinas y burdeles (espacios públicos perversos) estimulan el 14 Putnam, Robert. Making Democracy Work. Civic Traditions in Modern Italy. Princeton University Press. En Lechner, Norbert. Desafíos de un

Desarrollo Humano : individualización y capital social. Documento de contribución al Foro Desarrollo y Cultura de la Asamblea del Banco

Interamericano de Desarrollo, París, 1999. http://www.iigov.org/iigov/pnud/bibliote/revista/revi sta7/docs/lechner.pdf

15 RUBIO, Mauricio. Maras y pandillas en centro América. 2003



aparecimiento de pandilleros y de violencia; y que una comunidad percibida como muy violenta da lugar también al desarrollo de las pandillas”. Este estudio también encontró que la variable de percepción de la violencia también se vincula estadísticamente con casi todos los factores de capital social. Antanas Mockus ha desarrollado una teoría con base en la cual sostiene que “el ejercicio sistemático de la violencia por fuera de las reglas que definen el monopolio estatal del uso legítimo de ella, o el ejercicio de la corrupción, crecen y se consolidan precisamente porque llegan a ser comportamientos culturalmente aceptados en ciertos contextos. Se toleran así comportamientos claramente ilegales y con frecuencia moralmente censurables”16. Y sustenta su afirmación en el divorcio entre la ley, la moral y la cultura como sistemas reguladores de comportamientos individuales y sociales. “Se expresa en acciones ilegales pero aprobadas moral y culturalmente, acciones ilegales y desaprobadas culturalmente pero moralmente juzgadas como aceptables y acciones ilegales, reconocidas como moralmente inaceptables pero culturalmente toleradas, aceptadas. Y como obligaciones legales que no son reconocidas como obligaciones morales o que en ciertos medios sociales no son incorporadas como obligaciones culturalmente aceptadas”17.

Estos conceptos sustentaron el diseño de programas de cultura ciudadana en Bogotá, cuyo objeto principal fue planteado como la autorregulación interpersonal, expresada en el ámbito privado, pero especialmente (y con fuertes repercusiones) en el ámbito de lo público.

Los programas de cultura ciudadana así entendidos buscan:

1. Aumentar el cumplimiento de normas de convivencia;

2. Aumentar la capacidad de unos ciudadanos para que lleven a otros al cumplimiento pacífico de normas;

3. Aumentar la capacidad de concertación y de solución pacífica de conflictos entre los ciudadanos;

4. Aumentar la capacidad de comunicación de los ciudadanos (expresión, interpretación) a través del arte, la cultura, la recreación y el deporte.

16 Antanas Mockus, 1995 17 Guía práctica de cultura ciudadana. MOCKUS, Antanas; BROMBERG, Paul; LONDOÑO, Rocío; PEÑARANDA, Claudia; CASTRO, Carolina; SANCHEZ, Efraín. Universidad Nacional de Colombia-PNUD, junio de 2005.



66..33 .. DDIISS MMIINNUUCCIIOO NN DDEE FFAACCTTOORREESS DDEE RRIIEESSGG OO QQUUEE PPRREEDDIICCEENN OO FFAACCIILL II TTAANN EEXXPPRREESSIIOONNEESS DDEE VVIIOOLLEENNCCIIAA YY AATTEE NNCCIIÓÓNN DDEE GGRRUU PPOOSS SSOOCCIIAALLEESS EEXXCCLLUUIIDDOOSS Desde hace algunos años, a partir de los estudios epidemiológicos de la OMS,18 se han identificado diversos factores que pueden ser considerados como causa de la violencia, en tanto con su presencia se incrementan las posibilidades de que las personas incurran o sean víctimas de actos o hechos violentos. Estos factores son sociales, culturales o espaciales y algunos de ellos son tratados en otros acápites de este documento. Los estudios19 demuestran que el consumo de alcohol, por ejemplo, genera en los individuos cambios comportamentales que se exteriorizan en comportamientos agresivos. Además se ha comprobado que un alto número de victimas y de victimarios (en los pocos casos en los cuales se cuenta con información) han ingerido licor en momentos previos a la ocurrencia de los hechos delictivos. De otra parte, se afirma que las armas de fuego son el mayor factor de riesgo para facilitar la ocurrencia de hechos violentos y, en especial para incrementar la letalidad de las agresiones.20 En todos los países en donde se cuenta con estadísticas fiables se ha encontrado que la mayoría de los homicidios ocurren con presencia de un arma de fuego, por lo que se han desarrollado varias experiencias dirigidas a desestimular a los ciudadanos a portarlas y se han adoptado medidas restrictivas para su venta y porte. Bogotá, Mendoza, Río de Janeiro, Panamá y 12 municipios de El Salvador, entre varios otros, han adelantado con éxito campañas de desarme voluntario, en las que se ha hecho énfasis en el componente pedagógico dirigido a niños a través del intercambio de juguetes bélicos por otro tipo de juguetes o de incentivos.

18 Ver INFORME MUNDIAL SOBRE LA VIOLENCIA Y LA SALUD realizado por la Organización Mundial de la Salud. 2.003. En www.paho.org .

Tambièn los trabajos de Rodrigo Guerrero sobre el control de la violencia a travès de los factores de riesgo.

19 Ver Londoño JL, Guerrero R. La violencia y sus costos en América Latina.Coyuntura Social; 1999. 21: 73-105 y Orpinas, P. Who is violent?:

factors associated with aggressive behavior in Latin America and Spain. Pan Am J Pub Health; 1999. 78: 232-244.

20 Ver Kellermann AL, Rivara FP, Somes G, Reay DT, Francisco J, Banton JG, et al. Suicide in the home in relation to gun ownership. N Engl J

Med 1992;327(7):467-72.Kellermann AL, Rivara FP, Rushforth NB, Banton JG, Reay DT, Francisco JT, et al. Gun ownership as a risk factor for

homicide in the home. N Engl J Med 1993;329(15):1084-91.Cummings P, Koepsell TD, Grossman DC, Savarino J, Thompson RS. The association

between the purchase of a handgun and homicide or suicide. Am J Public Health 1997;87(6):974-8 y Villaveces A, Cummings P, Espitia VE,

Koepsell TD, McKnight B, Kellermann AL. Effect of a ban on carrying firearms on homicide rates in 2 Colombian cities. Jama 2000;283(9):1205-

9



Así mismo, los elevados niveles de deserción escolar21, y sobre todo los elevados niveles de desempleo y subempleo juvenil, son un factor predisponente de la violencia, sobre todo en contextos donde las convocatorias al consumo son muy fuertes. La combinación de ambas dimensiones, lleva a las generaciones jóvenes a buscar el acceso a bienes de consumo por vías alternativas a las legalmente vigentes. La ausencia de espacios de socialización juvenil (en las familias, las comunidades y los espacios públicos) es otro factor predisponente de la violencia. En una etapa donde la socialización entre pares pasa a tener una relevancia muy grande, las y los jóvenes suplen aquellas carencias a través de la constitución de pandillas (maras, gangues, etc.) que les ofrecen los respaldos que no tienen en otros ámbitos, llevándolos al mismo tiempo a una participación creciente en espirales de violencia. La estigmatización de la que son objeto las y los jóvenes afectados por agudos cuadros de exclusión social, por parte de la sociedad integrada y las autoridades establecidas (públicas y privadas) y la vigencia de políticas de “mano dura” con las expresiones de descontento juvenil, agigantan los problemas que pretenden controlar, en la medida en que inhiben la posibilidad de tender puentes entre integrados y excluidos y a la vez fomentan el desarrollo de mecanismos de defensa más sofisticados y poderosos. Además, se puede afirmar con toda certeza que las muertes violentas se concentran especialmente en los hombres jóvenes. Los programas desarrollados en Bogotá en escenarios escolares para prevenir la violencia, así como el trabajo de “acciones para la convivencia”, demostraron ser herramientas eficaces para disminuir los riesgos del conflicto. En varios países de América Latina hay lecciones aprendidas en materia de prevención de violencia juvenil. En general, la presencia de grupos poblacionales vulnerables, como habitantes de la calle o personas que ejercen la prostitución, pueden convertirse en un factor predictor de ocurrencia de hechos violentos, por lo que procesos de intervención social que promuevan condiciones más dignas de vida mejoran las condiciones objetivas y subjetivas de seguridad. Algunas experiencias de este tipo de intervenciones se desarrollan en el marco de procesos urbanos en zonas deterioradas y de renovación urbana.

21 Ver BARRETO MUÑOZ, Marcos. Deserción escolar y criminalidad. División de seguridad ciudadana. Ministerio del Interior. Chile.Serie

Análisis. No. 1. Junio 2.002



Finalmente, también se han podido identificar experiencias replicables dirigidas a disminuir los contenidos violentos en los medios de comunicación, en particular en la televisión, los cuales incrementan los riesgos de uso de la violencia, en la medida en que otorgan status social a quien la usa y son un factor de imitación importante. La siguiente matriz contiene algunas experiencias relacionadas con jóvenes en América Latina, las cuales se pueden considerar como exitosas, innovadores y cuestionables. Entre los dos primeros grupos se encuentran prácticas en donde se consideran los intereses y necesidades de los jóvenes y se hace una apuesta a su participación activa así como al fortalecimiento de capacidades.

Tratamiento de las Violencias Relacionadas con Jóvenes: Evaluación Comparada de Éxitos y Fracasos en América Latina22

Experiencias

Exitosas

Experiencias Innovadoras

Experiencias

Cuestionables

Atención Primaria

Escuelas Abiertas de Brasil (Unesco – Ministerio Educación) Fomento de Cultura de Paz en Escuelas (Unesco y Asociados)

Participación Juvenil en Procesos de Presupuesto Participativo Participación Juvenil en Control Social de Políticas Públicas

Campañas “Moralizadoras” a Través de Medios Masivos de Comunicación y de la Educación Formal

Atención

Secundaria

Capacitación e Inserción Laboral de Jóvenes Vulnerables

Participación Juvenil en Experiencias de Desarrollo Local y Comunitario

Casas de la Juventud y Clubes Juveniles para “Potenciales Delincuentes”

Atención Terciaria

Sistema de Justicia Juvenil y Medidas Alternativas a la Privación de Libertad en Costa Rica

Sistemas Modernos de Privación de Libertad a Adolescentes en Conflicto con la Ley

Programas de “Mano Dura” y de “Tolerancia Cero” en Centroamérica

Notas Aclaratorias: Atención Primaria: Consiste en las medidas más generales y difusas que tienden a operar mucho antes que ocurran los hechos delictivos, promoviendo acciones de no violencia y el incentivo de caminos alternativos al delito y la violencia. Atención Secundaria: Las políticas y los marcos legales se enfocan a desarrollar medidas centradas en las respuestas más inmediatas a los actos de violencia, dirigidas a grupos o individuos ligados a pandillas juveniles o a grupos similares. Atención

22 Fuente: Ernesto Rodríguez (2005) Políticas Públicas y Marcos Legales para la Prevención de la Violencia Relacionada con Adolescentes y Jóvenes: Estado del Arte en América Latina 1995-2004. OPS-GTZ, Lima. En: Prevención y atención de las violencias relacionadas con jóvenes en América latina: una herramienta clave para la convivencia y la seguridad ciudadana a nivel local.



Terciaria: Las políticas y marcos legales se orientan a intervenciones centradas en la atención a largo plazo, con posterioridad a los actos violentos, e intentos por reducir los traumas o la discapacidad de larga duración. Experiencias Exitosas: Son aquellas que han sido probadas y evaluadas científicamente y han mostrado resultados e impactos satisfactorios en los jóvenes beneficiarios, en un número suficiente de casos. Experiencias Innovadoras: Son aquellas que han sido ensayadas y evaluadas de manera preliminar, y han mostrado buenos resultados, pero todavía se carece de un número suficiente de casos. Experiencias Cuestionables: Son aquellas que han sido ensayadas y evaluadas, en un número suficiente de casos y se ha constatado que no reúnen las condiciones mínimas necesarias como para ser consideradas experiencias exitosas o buenas prácticas.

66 ..44 .. VVIIOOLL EENNCCIIAA DDEE GGÉÉNNEERROO YY DDOOMMÉÉSSTT IICCAA En la violencia intrafamiliar o doméstica se pueden encontrar elementos de producción y reproducción de la violencia y por ende, esta representa una de las variables claves en la solución o aminoramiento del problema general. “El sufrir o estar expuesto a abuso crómico en la niñez es un precursor importante de violencia adulta” (BerKowitz 1996) es casi una variable predictiva de violencia adulta23, por copia del modelo de conducta. La violencia ejercida en el seno de las familias trasciende el ámbito de lo privado y de los derechos de las personas que encontrándose en condiciones de vulnerabilidad, son agredidas física, sexual o psicológicamente por aquellas encargadas de su cuidado. La familia es el primer referente que se tiene sobre los modelos de interrelación en la estructura social, donde, por lo demás se reproducen perfectamente las estructuras de poder, provenientes de valores, normas, obligaciones y responsabilidades, que son aceptadas espontáneamente y que conllevan figuras de dominación y subordinación, con sus respectivos mecanismos de perpetuación, entre ellos, la violencia en cualquiera de sus manifestaciones. Aun cuando el fenómeno de la violencia intrafamiliar atraviesa transversalmente a sociedades industrializadas y en desarrollo, a personas de bajos y altos ingresos, se ha identificado a América Latina como una de las regiones más violentas del mundo, en lo que a este tipo de violencia se refiere. Según múltiples encuestas realizadas en la región, casi la mitad de las mujeres sufren abuso psicológico, mientras que una o dos mujeres de 23 De acuerdo con un estudio sobre el perfil del homicida condenado en Cali, el 35% había sido víctima de violencia y falta de oportunidades. CISALVA 1998. Universidad del Valle. Facultad de Salud. Documentos de trabajo de la Red de Centros. R 339



cada cinco son víctimas de abuso físico24. “Según la mayoría de estudios, cada año entre 30% y 50% de las mujeres adultas con pareja son víctimas de actos de violencia psicológica, mientras que entre 10% y 35% sufren maltrato físico. Estos resultados son bastante uniformes en los distintos países de la región”25. Después de la aprobación de la Convención de Belém do Para, los gobiernos de estos países han facilitado la creación de Comisarías de la Mujer, y promulgado legislaciones especiales contra la violencia intrafamiliar (Argentina, Chile, Panamá, Uruguay, Ecuador, Bolivia, Costa Rica, México, Colombia, República Dominicana, Perú, El Salvador, Nicaragua, Guatemala y Venezuela.) En Latinoamérica según cifras manejadas por el BID, las mujeres que son víctimas de violencia doméstica tienen menores ingresos que aquellas que no lo son, lo cual representa una pérdida regional de salarios del 1,6% al 2,0% del PIB.26 Existen otros costos indirectos que se ven reflejados en los siguientes datos: § El 63,1 % de los hijos de mujeres víctimas de violencia física severa

han repetido alguna vez un año escolar. § Los hijos de víctimas de violencia física severa abandonan la escuela

cuatro años antes que el promedio general. § En hogares con violencia física grave sobre la mujer, los hijos son 100

veces más propensos a ser hospitalizados. Por lo demás, como se ha mencionado dicho insistentemente, la violencia familiar se traduce en violencia social. La violencia intrafamiliar se caracteriza por ser una violencia impulsiva o emocional, que no instrumental, lo cual evidencia la necesidad de implementar políticas donde prevalezca el componente de prevención, fundamentado en variables psicosociales y culturales.

24 LAS NACIONES UNIDAS, EN EL DÍA INTERNACIONAL DE “NO MÁS VIOLENCIA CONTRA LA MUJER” AFIRMÓ QUE “EN ALGÚN MOMENTO DE SUS VIDAS MÁS DE LA MITAD DE TODAS LAS MUJERES LATINOAMERICANAS HAN SIDO OBJETO DE AGRESIONES EN SUS HOGARES. UN 33 POR CIENTO FUE VÍCTIMA DE ABUSOS SEXUALES ENTRE LAS EDADES DE 16 Y 49 AÑOS, MIENTRAS EL 45 POR CIENTO RECIBIÓ AMENAZAS, INSULTOS Y LA DESTRUCCIÓN DE OBJETOS PERSONALES”. 25 BUVINIC MAYRA, MORRISON ANDREW Y SHIFTER MICHAEL. La violencia de las Américas. Marco de acción. Banco Interamericano de Desarrollo. 26 El contexto y los costos de la violencia doméstica. En La violencia en las Américas del BID.



En la óptica de implementación de políticas preventivas, tiene un gran valor el componente encaminado a incentivar la solución pacífica de conflictos, toda vez que enseña a tramitar las diferencias normales por una vía pacífica. No se trata pues de crear mundos idílicos donde los problemas no se presentan, si no de tramitar estos en forma racional y sin causar daño. Para implementar políticas preventivas es necesario fortalecer la capacidad de las autoridades en la valoración de ciertos hechos que constituyen importantes indicios de violencia intrafamiliar. Es importante continuar el fortalecimiento de las políticas públicas orientadas a incentivar la denuncia. Desde esta perspectiva resulta clara la necesidad de promover la participación de los medios de comunicación para enseñar actitudes sociales que puedan incidir positivamente en la reducción de la violencia intrafamiliar. 66..55 .. GGEENNEERRAACCIIÓÓNN DDEE EESSPP AACCIIOOSS SSOOCCII OO UURRBBAANNOOSS SSEEGGUURR OOSS Hace algún tiempo se ha trabajado la relación del entorno urbano con la seguridad y a partir de esos trabajos se ha avanzado en el diseño conceptual de los elementos de prevención situacional y las estrategias de prevención del crimen a través del diseño urbano. Sin embargo, esta concepción es parcial y debe ser considerada de manera integral con aquella que valoriza el espacio público como el escenario natural de integración social y por tanto, de encuentro. La arquitectura y la criminología han encontrado una fuerte relación entre el contexto urbano y el comportamiento de las personas, así como entre el diseño de los espacios urbanos y la percepción de seguridad y tranquilidad de los ciudadanos. En términos generales, se considera que los espacios urbanos bien planificados, diseñados y mantenidos pueden disuadir comportamientos violentos por que aumentan el riesgo de sanción o porque inducen a conductas adecuadas para su conservación. Los espacios públicos ordenados promueven lo que se ha denominado una vigilancia natural por parte de la comunidad lo que genera una mayor seguridad subjetiva, incrementa el uso del espacio por parte de la gente y disminuye las probabilidades de la comisión de delitos.



Peñalosa –ex alcalde de Bogotá- ha sostenido que la manera de construir ciudades y organizar la vida urbana puede ser un instrumento poderoso en la construcción de una sociedad más igualitaria e integrada y lograr que prevalezca el interés general, mejore la calidad de vida y aumente la autoestima. Así mismo, resalta el valor del contexto urbano para avanzar en la consecución de las claves del éxito, dentro de las cuales se debe incluir la felicidad, la cual tiene más relación con el desarrollo del potencial humano que con el nivel de consumo, en lo que el espacio público como escenario natural de encuentro adquiere una importancia relevante. “Un espacio público de alta calidad construye integración social, porque atrae a ciudadanos de todos los estamentos. Por el contrario, si el espacio público se deteriora, se profundiza la exclusión social, porque los ciudadanos de ingresos altos encuentran alternativas privadas al espacio público, mientras que los más pobres, sin otra opción, ven deteriorar su calidad de vida. Poco a poco se conforman patrones excluyentes y por supuesto espacios excluyentes en los que se desarrolla la vida urbana de manera cada vez más segregada”. En el mismo sentido, la investigación de maras y pandillas en Centroamérica consideró con gran importancia el tema de los espacios públicos de encuentro como elemento integrante de capital social porque, de acuerdo con los investigadores “es un indicador insustituible para medir la capacidad del barrio para interactuar y formar redes de participación y apoyo, que permiten que la comunidad logre sus objetivos. Una interpretación parecida puede hacerse de los “espacios perversos”. La existencia numerosa de éstos, en una barriada, constituye también un indicador pero de la incapacidad de la comunidad para controlar comportamientos que pueden ser perjudiciales para el funcionamiento de la misma. La presencia de una gran cantidad de bares en una vecindad, agobiada por las carencias de los servicios sociales, por ejemplo, puede exacerbar los problemas de alcoholismo en los hombres de la comunidad e incrementar la probabilidad de que los mismos ejerzan violencia en contra de los suyos y los miembros de la comunidad. Los espacios de interacción comunitaria reflejan, pues, la capacidad de la comunidad para actuar de manera conjunta y organizada, y presuponen ciertos niveles de interacción colectiva que, en ausencia de tales sitios, simplemente serían mucho menos frecuentes”. Complementa este concepto la idea según la cual la dotación de espacios públicos tiene como objetivo equilibrar en lo público las desigualdades que se dan en el ámbito de lo privado. Todo ello permite



construir redes sólidas que promueven la participación y el alcance de propósitos comunes. En las ciudades de América Latina algunos espacios públicos, lugar de ocurrencia de casi el 60% de los delitos, favorecen la comisión de delitos porque su diseño impide la vigilancia natural, tal como ocurre en desarrollos urbanos subnormales donde la estrechez de las vías, la inexistencia de infraestructura peatonal o recreativa, impiden la vigilancia natural, e incluso dificultan la acción policial. En lugares más consolidados la percepción de inseguridad ha llevado a que la comunidad adopte medidas, tales como cerramientos o barricadas que impiden el libre tránsito, que aparentemente mejoran en el corto plazo las condiciones de seguridad, pero que a más largo plazo destruyen las relaciones sociales e incluso empeoran la seguridad. De la misma manera, paradójicamente, la sensación de temor ciudadano se expresa en muchas ocasiones en los lugares más concurridos, usualmente los centros de las ciudades, los cuales presentan un alto nivel de deterioro y una gran ocupación indebida de los espacios públicos con ventas callejeras, con vehículos estacionados e incluso con apropiación particular. Equipamientos urbanos deteriorados como las partes bajas de puentes, los puentes peatonales, parques abandonados son también mencionados como los lugares que generan mayor percepción de inseguridad. En varias ciudades de América Latina como Lima, Quito, Santiago de Chile, y Bogotá se han adelantado programas de recuperación de espacios públicos invadidos en los cascos históricos, que han redundado en mejoras en la calidad de vida de las personas, en disminución significativa de los índices de delincuencia y en incremento de la tranquilidad. Intervenciones urbanas de otro tipo como la puesta en marcha del sistema de transporte masivo Transmilenio en Bogotá se han reflejado en una disminución considerable en la ocurrencia de hechos violentos, en especial atracos callejeros y homicidios y lesiones en accidentes de tránsito. Procesos de regeneración urbana como los de Puerto Madero en Buenos Aires y el Malecón de Guayaquil, así como la recuperación del cerro de Santa Ana en esta misma ciudad han modificado de manera drástica los entornos urbanos con consecuencias admirables en términos de seguridad ciudadana.



Actividades de animación urbana como la que se realiza semanalmente en Bogotá, replicada en otras partes de América Latina como Santo Domingo y Ciudad de México, en la que se cierran varias decenas de kilómetros de vías tradicionalmente destinadas a tránsito motorizado para dedicarlas al tránsito peatonal, de bicicletas y la recreación, incrementan los comportamientos solidarios y favorecen la apropiación por parte de la comunidad de los espacios públicos. Intervenciones simples como el mejoramiento de la iluminación y el aseo de los espacios públicos, la dotación de equipamientos urbanos o el control a grafittis pueden resultar de gran utilidad para promover el uso adecuado de esos espacios por parte de la comunidad. Todos los instrumentos que se usen con el objeto de mejorar el entorno urbano para la seguridad deberán procurar la participación de la comunidad en su diseño, su creación o recuperación e incluso su administración. La promoción de la participación en estos casos es una oportunidad para mejorar los lazos entre la comunidad, crear o fortalecer organización social e incrementar el sentido de pertenencia con su barrio y su municipio. Llama la atención la experiencia de la ciudad de Bogotá en la cual se desarrolló un audaz programa de recuperación y generación de espacios públicos concebidos como espacios de encuentro que coincide con la disminución sistemática durante once años consecutivos de los índices de violencia homicida en esa ciudad. Otros documentos se han referido a la disminución de los índices de delitos contra la propiedad ocurridos en Bogotá como consecuencia de la recuperación de espacios públicos invadidos por automóviles o vendedores ambulantes. En este punto se quiere resaltar la eventual coincidencia del uso de dichos espacios como espacios de encuentro que se expresa en múltiples actividades culturales y recreativas de carácter gratuito que se programan en dichos espacios, así como en el intensivo uso que se le da a equipamientos comunitarios como la red de bibliotecas públicas de la ciudad, que es la más visitada del mundo. Los programas que se desarrollen permitirán identificar y aumentar obstructores de violencia, como factores y elementos de capital social (confianza, redes y normas de convivencia entre otros), presencia, disuasión, control y trabajo con comunidad, adecuación de contextos para el cumplimiento de normas, ordenación de espacios, controles, mecanismos de comunicación para producir entendimiento, etc. Estos



fenómenos deberán ser objeto concreto de las acciones del trabajo interinstitucional.

El diseño de los proyectos deberá tener en cuenta dos estrategias dirigidas a mejorar su eficiencia y eficacia:

• La interagencialidad, de manera que convoque esfuerzos de las autoridades de los distintos niveles de gobierno, de las organizaciones de la sociedad civil organizada y de las comunidades asentadas en los sitios críticos.

• La focalización para lo cual se identificarán las zonas objeto de

intervención mediante la realización de una monografía municipal de seguridad que determine cuales son los barrios o comunas en los cuales se presentan los índices más altos de violación de la norma y del ejercicio de la violencia. Para lo cual se georeferenciará la información que se tenga sobre hechos violentos o actividades criminales. Y se promoverá una evaluación participativa de la situación de violencia en las zonas de mayor conflictividad .27

En estas zonas resulta pertinente trabajar bajo la lógica de cuadrantes y el programas de organizaciones vecinales de seguridad. Al determinar los cuadrantes es fundamental tener previamente referenciado en qué lugares, en qué horarios y qué tipo de población es la afectada, con el fin de definir claramente focos de acción. Segundo, la intervención que se realiza en estas zonas aunque pretende evitar que estas se deterioren y en esta medida es preventiva, no se limita a esto. Por el contrario se requieren, de igual forma, acciones que garanticen altos índices de seguridad y convivencia para la población residente o visitante, lo que implica la aplicación oportuna, adecuada y definitiva de la ley y el principio de autoridad.

66 ..55 .. MMEECCAA NNIISSMMOOSS DDEE SSOOLLUUCCIIÓÓNN AALLTTEERRNNAATT IIVVAA DDEE CCOONNFFLL IICCTTOOSS Por lo general, en América Latina los sistemas de justicia ordinaria tardan periodos más extensos que lo estimado para atender asuntos por métodos alternativos. En algunos casos, los sistemas están permeados por corrupción y lucha de poderes lo que lo convierte en un sistema ineficiente. En otros, los ciudadanos no conocen los procedimientos. 27 Al respecto resulta válido el concepto de Guillermo O´Donell sobre “zonas marrones” el cual sugiere la presencia de zonas al i nterior de

las ciudades de América Latina o áreas completas en países de la región en los cuales la legalidad del Estado y el monopolio de las armas

no se encuentran vigentes o coexisten con otro tipo de legalidades, y noción de la norma.



Debido a la ineficiencia e ineficacia de parte y parte, el sistema de administración de justicia se torna obsoleto mientras la confianza en él disminuye, convirtiéndose en un círculo vicioso. Esta situación aleja a los ciudadanos de los mecanismos institucionales de solución de conflictos, lo que se convierte en un factor generador de violencia y pertubador de la convivencia ciudadana. La complejidad institucional también hace que las víctimas de violación de sus derechos mediante actos violentos se sientan desprotegidos y vulnerables. En algunos países se han creado mecanismos para acercar la justicia al ciudadano y promover alternativas distintas para la solución de los problemas en las cuales el ciudadano tenga un rol más activo y pueda encontrar soluciones en corto tiempo. Entre las herramientas están: Jueces de paz, Centros de mediación y conciliación, comisarías de familia y casas de justicia. Estas herramientas han sido muy difundidas en Perú, donde existe una larga tradición de la jurisdicción de paz, mientras que las Casas de Justicia, ubicadas en lugares de alta concentración de conflictividad en las ciudades colombianas han ayudado a disminuir los hechos violentos y las tasas delincuenciales. Brasil ha desarrollado un fuerte programa de promoción de métodos alternativos de solución de conflictos y de procedimientos de justicia restaurativa que facilitan a los ciudadanos la solución pacífica de sus diferencias. Las herramientas dirigidas a facilitar el acceso de los ciudadanos a la solución alternativa de los conflictos deberían tener las siguientes características: - Facilidad física de acceso, lo que obliga a adecuar una infraestructura en diferentes zonas de las ciudades, con horarios extendidos, atención permanente y condiciones para atención a víctimas en forma individual, así como con espacios para terapias y trabajos de grupo. -Procedimientos flexibles, con el objeto de permitir a los ciudadanos, pero también a los funcionarios que conducen los procedimientos, a adecuarlos al caso concreto, a buscar alternativas de solución y a agilizar los trámites. Las reglas de este procedimiento deben estar dirigidas a la oralidad y a



facilitar a los ciudadanos a acudir a él sin formalismos o conocimientos especiales. -Atención interdisciplinaria, para proveer miradas e intervenciones integrales en conflictos en los cuales normalmente están implicados no solo, y no principalmente, discusiones de carácter jurídico sino aspectos que requieren apoyo profesional en trabajo social, psicología, medicina, entre otras disciplinas. -Presencia Inter-agencial, para facilitar a los ciudadanos acudir a la autoridad que corresponda de acuerdo con su caso y para permitir la acción efectiva de las diversas instituciones que deben actuar en estos casos. 66..66 .. FFOORRTT AALLEECCIIMMIIEENNTTOO DD EE LLAA PPOOLL IICCÍÍ AA La policía cumple un papel esencial en la prevención del delito. Su función tradicionalmente ha estado asociada a la protección civil de los ciudadanos. Sin embargo, en muchos países de América Latina los cuerpos policiales han adoptado modalidades de organización y funcionamiento que replican estructuras militares, con lo que se privilegia su papel de control sobre las acciones preventivas. Esta situación ha empezado a cambiar como producto de la consolidación de la democracia en la región, de la superación de conflictos armados internos –con la excepción colombiana- y del desarrollo de trabajos acadèmicos que demuestran la importancia de que la policía actúe en función de prevenir mediante el acercamiento a los ciudadanos, la presencia continua y la formación en derechos humanos. La policía, con base en esta nueva visión, actúa más en el plano local, debe ser una policía más cercana al ciudadano, mediante procedimientos descentralizados, con intervenciones proactivas resultado de la información y promueve alianzas con sectores sociales del municipio. Las experiencias policiales en esta materia demuestran que su actuación produce resultados palpables en materia de mayor presencia en las calles, mejor comunicación con los ciudadanos, mayor coordinación con otras agencias de control y prevención, todo lo cual redunda en una disminución de los índices de violencia y delincuencia y en una mayor sensación de seguridad por parte de los ciudadanos.



De otra parte, herramientas de fortalecimiento tecnológico de la policía que hacen màs eficaz su actuación son importantes en una política integral de seguridad y convivencia ciudadanas. Hay experiencias que demuestras como la implantación de un número único de emergencias que existen en prácticamente todos los países de alto nivel de desarrollo es recomendable para mejorar los tiempos de respuesta de la policía y de todas las demás instituciones encargadas de la protección de las personas. Así mismo, las ayudas tecnológicas como los circuitos cerrados de televisión y los seguimientos satelitales no solo facilitan la intervención policial, sino que producen un efecto disuasivo preventivo e incrementan la sensación de seguridad de los ciudadanos. Con todo, los mayores problemas que se enfrentan para el fortalecimiento de la policía son dos: el de coordinación con otras entidades, máxime cuando la policía es de carácter nacional o simultáneamente existen policía de los diversos niveles de gobierno, y el de la confianza de la ciudadanía. La encuesta de Latinobarómetro demuestra que la institución policial tiene un alto nivel de desprestigio entre los ciudadanos, lo que impone un desafío de grandes proporciones en materia de depuraciones internas, mejora de relación con las personas y eficacia. 7. GOBERNABILIDAD LOCAL, SEGURIDAD Y CONVIVENCIA CIUDADANA

Una política de convivencia y seguridad ciudadana requiere de la generación de condiciones de gobernabilidad que favorezcan su viabilidad y la construcción de capacidades institucionales de gestión de las agencias responsables.

La adopción de políticas desde lo local se dificulta por la debilidad institucional y la carencia de adecuadas condiciones de gobernabilidad, así como por la superposición de competencias en materia de seguridad, tema tradicionalmente relacionado con los Estados centrales. Por ello se hace necesario emprender acciones dirigidas al fortalecimiento de esas condiciones.

La generación de condiciones de gobernabilidad en lo local para la convivencia y la seguridad pasa por la definición precisa de las competencias locales en la materia, la adopción de un plan como herramienta de gestión, la asunción del liderazgo del tema por parte del alcalde, la creación de un sistema eficiente de gestión de la conflictividad en lo local, y el fortalecimiento de la acción policial.



77..11 .. LLAA DDEEFF IINNIICCII OONN DDEE LLAASS CCOO MMPPEETTEENNCCIIAASS LLOOCCAALLEESS EENN MMAATTEE RRIIAA DDEE SSEEGGUURRII DDAADD YY CCOONNVVIIVVEENNCCIIAA

La distribución de competencias entre los distintos niveles de gobierno en América Latina es muy dispar. Por esto, resulta difícil señalar a priori en cuál de las áreas de intervención identificadas arriba los gobiernos locales cuentan con instrumentos jurídicos, políticos o presupuestales que les permita actuar. Es así como se hace necesario desarrollar un ejercicio de evaluación institucional que incluya esta identificación para lo cual, además de las áreas mencionadas resulta útil diferenciar en cada caso entre las siguientes categorías competenciales:

De Promoción, Se propone como la más básica de las categorías, asumiendo que la capacidad básica que un actor puede tener es promover una agenda, ideas o iniciativas.

De financiamiento, para determinar la posibilidad del municipio de decretar y cobrar tributos de carácter local dirigidos a financiar programas y proyectos de convivencia y seguridad ciudadana.

De regulación, [es la capacidad de expedir normas de naturaleza legal o reglamentaria, reguladoras de comportamientos ciudadanos, que regulan el ejercicio de las libertades de los individuos, son generales, impersonales, preexistentes. Aunque son esencialmente regulatorias, la consecuencia jurídica derivada del incumplimiento suele ser una sanción por lo que se ubican dentro de la potestad punitiva del Estado, que se concreta en normas de carácter penal, de carácter contravencional (poder de policía) o administrativo (policía administrativa), de carácter disciplinario o fiscal.

De control, [es la gestión administrativa concreta del poder de policía, usualmente la ejercen autoridades de carácter civil, no pertenecientes a cuerpos uniformados, como alcaldes, inspectores, etc, a quienes se les atribuye la capacidad, previo el cumplimiento de un procedimiento especial, de verificar el cumplimiento de las normas derivadas del poder de policía y derivar la consecuencia jurídica correspondiente, la cual se concreta en una sanción como multa u otra o en una orden de policía como el desalojo, la demolición de una construcción, el cierre de un establecimiento de comercio,etc.

De ejecución, que desarrollan los cuerpos uniformados, que despliegan por orden superior la fuerza material instituida para ejecutar las órdenes o instrucciones emanadas de quien ejerce la función de policía o para hacer cumplir las normas derivadas del poder de policía y en general del poder punitivo del Estado. Dentro de este grupo debe considerarse la capacidad



de crear cuerpos uniformados que ejerzan actividad de policía, así como la capacidad de la autoridad civil de impartir instrucciones generales a dichos cuerpos.

La evaluación de la situación de la condición de existencia de una Visión Estratégica en materia de convivencia y seguridad ciudadana deberá considerar la manera como el concepto de seguridad se incorpora en el modelo de desarrollo local y el carácter integral de las acciones previstas.

77..22 .. UUNN PPLLAANN CCOOMMOO HHEERRRRAAMMIIEENNTTAA DDEE GGEESSTT IIÓÓNN

Es muy importante contar con un plan entendido como una herramienta de gestión que pretende hacer más eficiente la acción estatal y convocar la participación de los ciudadanos y las organizaciones sociales. Debe contener una visión integral del fenómeno, definir cursos precisos de acción, facilitar un adecuado seguimiento de su aplicación y resultados, establecer una política de mediano a largo plazo por lo cual los objetivos que se definen en el mismo, deben ser cumplidos en un periodo aproximado de 10 años. Teniendo en cuenta que las competencias en las materias asociadas a los temas de seguridad y convivencia se encuentran distribuidas entre los distintos niveles de gobierno, será muy importante valorar la congruencia y complementariedad entre las políticas públicas promovidas por ellos. Aunque los fenómenos delictivos y los hechos violentos suelen ser dinámicos y parte de la eficacia de las políticas está condicionada a que los agentes estatales encargados de la toma de decisiones cuenten con información oportuna que les permita prever manifestaciones de violencia o reaccionar a tiempo, también en seguridad como en cualquier proyecto se deberá valorar la continuidad de las políticas públicas. En este caso, en especial las políticas no policiales cuyo resultado generalmente solo se percibe en el mediano o largo plazo y precisamente tienen un gran valor para garantizar la sostenibilidad de las intervenciones policiales.

77..33 .. EELL LL IIDDEERRAAZZGGOO DDEELL AALLCCAALLDD EE Tal vez una de las mayores debilidades en la gestión estatal de la seguridad en los escenarios locales es la ambigua posición de las autoridades municipales para asumir el tema como propio. Muchos consideran que es un tema en el que se asumen muchos riesgos políticos y que al no estar todas las variables y herramientas a disposición del gobierno local resulta mejor asumirlo con un bajo perfil. Sin embargo, todas



las experiencias demuestran que en aquellos lugares donde el intendente, prefecto o alcalde ha asumido como propio el liderazgo de la gestión público-privada de la seguridad y la promoción de la convivencia, es donde se han alcanzado los mejores resultados. Además, como ya se señaló, una concepción holística de la seguridad lleva fácilmente a la conclusión que en la autoridad local reposa un gran número de competencias relacionadas con aquellas áreas en las cuales se hace necesario intervenir para prevenir y controlar los múltiples factores asociados a la violencia. Resulta imprescindible, entonces, que el Gobierno Local las asuma y comprenda que cada programa o proyecto que se desarrolle en esa área no es aislado sino que debe entenderse como parte de una política integral. De otra parte la evaluación de las condiciones de gobernabilidad para emprender una política de seguridad ciudadana deberá medir tanto el reconocimiento ciudadano del papel del gobierno local en el tema de seguridad como la percepción y expectativa ciudadana en el tema. Aunque en la mayoría de los temas la opinión pública se expresa de manera fluctuante, tal vez donde ocurren cambios de manera más rápida es en los temas de seguridad. La ocurrencia de un hecho violento que afecta a una persona con alto nivel de reconocimiento o con condiciones especiales de vulnerabilidad suele generar una reacción ciudadana que ubica el tema con la máxima prioridad ciudadana y que además presiona por medidas dirigidas al control y al castigo y es lo que usualmente induce a los gobiernos a privilegiar políticas unívocas y no integrales. La confianza es el factor más importante en términos de claves de éxito de una política de convivencia y seguridad ciudadana. Esta importancia se explica por varias razones, de una parte, porque una política integral va a buscar cambios en los comportamientos ciudadanos, algunos muy fuertes y tal propósito no lo logra un actor que no cuente con una alta capacidad de convocatoria social. En segundo lugar, porque muchas de las herramientas de prevención y control requieren que los ciudadanos acudan a las autoridades en condición de árbitros de los conflictos sociales, de garantes del ejercicio de la libertad y los derechos ciudadanos y de catalizadores de la reparación de daño recibido. En la práctica el mayor o menor grado de confianza se expresa no solo en el nivel de favorabilidad con que se califique a los actores locales y su gestión sino en conductas como las de acudir o no a las autoridades cuando se está frente a una situación conflictiva o se ha sido víctima de un delito, el grado de satisfacción de la atención recibida, la valoración de la gestión policial. La desconfianza ciudadana en las instituciones se refleja



en situaciones de “justicia por mano propia”, crecimiento de la “cifra negra” de delitos y la percepción de inseguridad, poco temor a ser sancionado cuando se incumple la ley y la desvalorización de lo público y el respeto por los derechos de los demás. 77..44 .. LLAA CCRREEAACC IIÓÓNN DD EE UUNN SS IISSTTEEMM AA LLOOCCAALL DDEE CCOONNVVIIVVEENNCCIIAA YY SSEEGGUURRIIDDAADD CCIIUUDDAADDAANNAA

En lo local se deberá contar con un sistema de gestión del tema que replique de alguna manera la estructura institucional nacional o estadual, esto es, que cuente con un cuerpo colegiado representativo de distintos sectores estatales y privados encargados de definir las líneas estratégicas de acción y de hacer el seguimiento al cumplimiento de las metas propuestas.

El sistema debe ser liderado por el Alcalde para lo cual es indispensable contar con una oficina especializada encargada del tema. A dicha oficina le debe corresponder la elaboración de las políticas de seguridad en sus diferentes dimensiones, la producción y actualización permanente de un cuadro de situación del delito y la violencia en los niveles estratégico y tácticos generales así como también la gestión de la información y el análisis necesarios, la dirección y control de la gestión administrativa del sistema de seguridad, la coordinación político-institucional con el sistema policial, la dirección y coordinación del sistema de prevención social de la violencia y el delito, y la coordinación integral de la participación comunitaria en asuntos de seguridad.

77..55 .. FFOORRTT AALLEECCIIMMIIEENNTTOO PP OOLL IICCIIAALL La policía cumple un papel esencial en la prevención del delito. Su función tradicionalmente ha estado asociada a la protección civil de los ciudadanos. Sin embargo, en muchos países de América Latina los cuerpos policiales han adoptado modalidades de organización y funcionamiento que replican estructuras militares, con lo que se privilegia su papel de control sobre las acciones preventivas. Esta situación ha empezado a cambiar como producto de la consolidación de la democracia en la región, de la superación de conflictos armados internos –con la excepción colombiana- y del desarrollo de trabajos académicos que demuestran la importancia de que la policía actúe en función de prevenir mediante el acercamiento a los ciudadanos, la presencia continua y la formación en derechos humanos.



La policía, con base en esta nueva visión, actúa más en el plano local, debe ser una policía más cercana al ciudadano, mediante procedimientos descentralizados, con intervenciones proactivas resultado de la información y promueve alianzas con sectores sociales del municipio. Las experiencias policiales en esta materia demuestran que su actuación produce resultados palpables en materia de mayor presencia en las calles, mejor comunicación con los ciudadanos, mayor coordinación con otras agencias de control y prevención, todo lo cual redunda en una disminución de los índices de violencia y delincuencia y en una mayor ssensación de seguridad por parte de los ciudadanos. De otra parte, herramientas de fortalecimiento tecnológico de la policía que hacen más eficaz su actuación son importantes en una política integral de seguridad y convivencia ciudadanas. Hay experiencias que demuestran cómo la implantación de un número único de emergencias, que existe en prácticamente todos los países de altos niveles de desarrollo, es recomendable para mejorar los tiempos de respuesta de la policía y la articulación con todas las demás instituciones encargadas de la protección de las personas. Así mismo, las ayudas tecnológicas como los circuitos cerrados de televisión y los seguimientos satelitales no solo facilitan la intervención policial, sino que producen un efecto disuasivo preventivo e incrementan la sensación de seguridad de los ciudadanos. Con todo, los mayores problemas que se enfrentan para el fortalecimiento de la policía son dos. Por un lado, el de coordinación con otras entidades, máxime cuando la policía es de carácter nacional o simultáneamente existen policía de los diversos niveles de gobierno. Por otro lado, el de la confianza de la ciudadanía. La encuesta de Latinobarómetro demuestra que la institución policial tiene un alto nivel de desprestigio entre los ciudadanos, lo que impone un desafío de grandes proporciones en materia de depuraciones internas, mejora de relación con las personas y eficacia. La organización y el funcionamiento policial debe estructurarse sobre la base de problemáticas criminales haciendo que el esfuerzo global de la institución esté centralmente destinado a las labores de prevención del delito, policiamiento complejo e investigación criminal, el policiamiento por resolución de problemas delictivos específicos debe constituir la modalidad predominante de labor policial. El proceso de modernización policial debe asentarse en una clara interpretación del vínculo institucional que debe existir entre la policía y la problemática delictiva. No hay posibilidad de lograr un sistema policial



eficaz y eficiente en el desarrollo de las actividades (estratégicas y tácticas) de prevención, policiamiento complejo e investigación criminal que no parta de la detección apropiada y conocimiento actualizado de las diversas problemáticas delictivas que guíen la disposición organizativa y las modalidades operacionales de dicho sistema y de sus diferentes componentes así como la evaluación y control del desempeño policial durante la puesta en marcha de las estrategias y tácticas decididas en cada caso.

De otra parte, la diferenciación institucional entre policiamiento preventivo y policiamiento complejo debe conformar el eje de la organización y funcionamiento policial. Para que las labores policiales estén únicamente abocadas a la resolución de las problemáticas delictivas identificadas y analizadas, resulta indispensable estructurar la organización de la institución policial y el funcionamiento operacional de la misma sobre la base de la distinción conceptual y la diferenciación institucional entre las dos esferas funcionales básicas de toda institución policial, a saber, el policiamiento preventivo y el policiamiento complejo. El desempeño eficaz y eficiente de cada una de estas labores policiales así como la profesionalización especializada de los efectivos encargados de ellas imponen el desarrollo de una estrategia de modernización policial basada en la paulatina diferenciación institucional de estas diferentes actividades profesionales. Para ello, las policías de nuestros países deben estructurarse orgánica y funcionalmente en torno de estas dos esferas de labores profesionales, conformando dos agrupamientos policiales diferenciados en cuanto al sistema de mando estratégico y táctico, la estructura organizativa y funcional, la carrera profesional de los efectivos y el sistema de formación y capacitación de los mismos.

La reforma y modernización policial debería considerar: el diseño e implementación de nuevas estrategias y modalidades de intervención policial preventiva y de control, así como el desarrollo de modalidades de policiamiento comunitario dedicadas a labores policiales de seguridad preventiva y de los desordenes, las faltas y los delitos leves desarrollados en el ámbito local, con intervención de la comunidad y el conocimiento y análisis policiales de las condiciones y circunstancias que llevan a la comisión de delitos o infracciones que causan conmoción en la comunidad local.

El fortalecimiento policial debe incluir la conformación y puesta en funcionamiento y/o el fortalecimiento de un sistema de policiamiento complejo dedicado a la producción de inteligencia criminal compleja y al desarrollo de modalidades operacionales de investigación y control de las diferentes manifestaciones de la criminalidad compleja, ya sea en el plano



estratégico como en el táctico, basado en el análisis estratégico de la información de inteligencia

8. EXPERIENCIAS EXITOSAS Y LECCIONES APRENDIDAS La preocupación creciente por la inseguridad ha generado gran actividad de parte de la academia, los organismos internacionales de cooperación, la banca multilateral, las agencias estatales y últimamente los gobiernos locales, todo lo cual ha generado un conocimiento valioso y dejado unas lecciones aprendidas que deberán tenerse en cuenta al momento de diseñar y poner en práctica una política integral de seguridad y convivencia ciudadanas. La Organización Mundial de la salud ha sido pionera en la promoción del análisis epidemiológico de la violencia, lo que ha permitido promover varias campañas mundiales de prevención de violencia que han obtenido resultados exitosos. De la misma manera, el informe mundial sobre violencia y salud es un muy valioso aporte para entender el fenómeno. El Banco Interamericano de Desarrollo ha apoyado financiera y técnicamente varios proyectos de políticas locales de seguridad en la región. Así mismo, ha patrocinado estudios y eventos que han permitido profundizar en la investigación y el análisis del conflicto urbano contemporáneo. El Banco Mundial también trabaja en la promoción de la gestión local de la seguridad y recientemente acaba de producir, para los actores locales, material que les permite identificar herramientas útiles para planificar acciones en este sentido. El sistema de Naciones Unidas a través de sus diferentes agencias (UNIFEM, ONUDD, UN-LIREC, entre otras) ha promovido programas dirigidos a prevenir la violencia urbana, a prevenir y reducir la violencia contra la mujer, a empoderar a los gobiernos locales para su gestión y a promover la cooperación internacional para actuar frente a factores de riesgo.28 Desde 1.996 la Agencia Hábitat desarrolla el programa de CIUDADES SEGURAS a petición de alcaldes africanos y tiene por objeto construir capacidades a nivel local para combatir la inseguridad urbana a partir de una estrategia de prevención. 28 Ver Guide to United Nations Resources and Activities for the Prevention of Interpersonal Violence Injuries and Violence Prevention

Department Noncommunicable Diseases and Mental Health Cluster. World Health Organization France. 2002



El Instituto Latinoamericano de las Naciones Unidas para la Prevención del Delito y el Tratamiento del Delincuente (ILANUD) establecido en 1975, colabora con los gobiernos en el desarrollo económico y social equilibrado de los países latinoamericanos, mediante la formulación e incorporación en los programas nacionales de desarrollo de políticas e instrumentos de acción adecuados en el campo de la prevención del delito y la justicia penal. Las oficinas nacionales del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) han desarrollado múltiples convenios de cooperación técnica con gobiernos nacionales de la región para apoyar programas de seguridad y convivencia ciudadana, dentro de los que se deben destacar los adelantados en Centroamérica después de superados los conflictos de los 80s y primera parte de los 90s, así como los que se adelantan en Argentina, Brasil, México, Ecuador y Colombia. A nivel nacional los países han adoptado diversas políticas dirigidas a prevenir o combatir el crimen con resultados variables, pero en general, poco exitosos, en tanto los índices han crecido en la mayoría de los países. Los esfuerzos locales son más recientes, han sido parciales y discontinuos por lo cual no es fácil evaluar su impacto en el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de las ciudades latinoamericanas. Sin embargo, dentro de las experiencias hay varias que merecen destacarse, ser identificadas como buenas prácticas y difundidas para ayudar a los gobiernos de la región a una mejor gestión de los temas de la seguridad ciudadana. Colombia, que es uno de los países más afectados por la violencia, ha sido escenario de varios procesos promovidos desde lo local. Cali y Medellín han adoptado políticas públicas de prevención del crimen que hasta hace unos años no lograba tener continuidad por lo cual los resultados no habían sido sostenibles, no obstante se observa una continuidad desde las últimas administraciones que ya como fruto ha logrado disminuir algunos de los indicadores más graves como la tasa de homicidios. Bogotá, en cambio ha desarrollado una política de seguridad y convivencia ciudadana desde 1.995, lo que le ha permitido reducir de manera sostenida los índices de los crímenes de más alto impacto, en especial el número de homicidios tanto los dolosos, como los culposos ocurridos en accidentes de tránsito. En los últimos quince años, Bogotá pasó de tener un índice de 90 homicidios por 100.000 habitantes a principios de los noventa a 18 homicidios por 100.000 habitantes en el año 2007, lo que la ubica por debajo de muchas ciudades del país y la región.



Bogotá logró también, a partir de 1.998 disminuir los índices de delitos contra la propiedad tales como los atracos callejeros y los hurtos a residencias o a establecimientos comerciales, gracias a políticas de vinculación de la comunidad a la seguridad, así como a una audaz política de recuperación y apropiación colectiva del espacio público y mayor presencia policial en la vía pública. La ciudad también logró después de varios años mejorar la percepción de seguridad por parte de los ciudadanos y el cambio de actitud ciudadana frente a lugares tradicionalmente considerados como peligrosos, así como el incremento del cumplimiento voluntario de normas. Lo significativo de la experiencia de Bogotá es que se destaca por sus resultados en ahorro de vidas humanas, en mayor tranquilidad de sus habitantes, en mejoramiento de su calidad de vida, y no por las actividades desarrolladas para alcanzar estos resultados. Debe señalarse también que el contexto en el que se ha desarrollado la experiencia de Bogotá es muy adverso, lo que releva las lecciones de esta ciudad. A la par que se han logrado los resultados citados, se ha escalonado el conflicto armado que vive el país, el narcotráfico sigue teniendo una alta presencia en Colombia y los indicadores económicos y sociales han sufrido un deterioro significativo. La experiencia de Chile es, en ese sentido, también considerada una buena práctica, en tanto ha logrado mantener los más bajos índices de violencia de los países de la región. Sin embargo, esta experiencia combina política de los distintos niveles de gobierno y de organizaciones de la sociedad civil, por lo que algunas de las herramientas que allí han resultado eficaces podrían no serlo en otras partes. El conocimiento detallado del fenómeno de la violencia urbana con estadísticas oficiales, pero también con investigaciones y análisis de la academia y de organizaciones sociales y privadas así como el fortalecimiento de la policía para desarrollar actividades de tipo preventivo y cercanas a la comunidad y la prevención situacional son las más importantes lecciones de las ciudades chilenas. En Centroamérica hay un amplio conocimiento del tema de violencia juvenil, creado a partir de la necesidad de desarrollar políticas dirigidas a atender el fenómeno de las pandillas o maras que han alcanzado a congregar miles de jóvenes en todos los países de la zona. Los gobiernos nacionales han persistido en las medidas de control y de endurecimiento de las penas, mientras que gobiernos locales y organizaciones sociales, así como organismos internacionales han hecho significativos aportes al



entendimiento del problema y a la formulación de políticas para su prevención y reducción del conflicto generado. Conociendo la existencia de múltiples lecciones aprendidas en el tema de convivencia y seguridad ciudadana en la región, el PNUD – a través del Proyecto Regional de Gobernabilidad Local en América Latina y la Unidad Sub-Regional de recursos de América Latina y el Caribe LAC SURF- se ha dado a la tarea de identificar dicho conocimiento, documentarlo y ponerlo a disposición de actores locales interesados en aprender de este. Este conocimiento ha permitido la construcción del enfoque integral de convivencia y seguridad que este documento expone, el cual se ha traducido en herramientas concretas de gestión de conocimiento que apoyan los procesos de transferencia de conocimiento. Herramientas que permiten:

i) Establecer un diagnóstico de las condiciones o situación de un territorio basándose en estadísticas oficiales, cifras de victimización y percepción ciudadana;

ii) Analizar las capacidades del territorio para manejar el tema de convivencia y seguridad ciudadana;

iii) Formular políticas, programas o proyectos con las características propias que contextualizan el fenómeno de violencia en un determinado territorio;

iv) Realizar seguimiento, monitoreo y evaluación a las iniciativas implementadas;

v) Crear y fortalecer capacidades en los actores involucrados para la gestión de la seguridad a través de diplomados in situ;

vi) Promocionar las buenas prácticas identificadas, animando a sus ejecutores a continuar con los procesos y retroalimentarlos de la experiencia de transferencia a territorios con características similares.

Dichas herramientas incorporan componentes que fortalezcan la gobernabilidad local, en la búsqueda de que las iniciativas implementadas, si bien logran sus primeros resultados en el corto plazo, sean sostenibles a lo largo del tiempo. Esta sistematización del conocimiento ha logrado que el diseño, ejecución y monitoreo técnico de una política de carácter integral contribuya a mejorar la gestión de la seguridad y a actuar con medidas preventivas y de control eficaces que impacten positivamente en la reducción de los índices de violencia y criminalidad.



A continuación se mencionan algunas de las iniciativas realizadas con gobiernos locales e intermedios de la región, bajo la asesoría técnica del PNUD y haciendo uso de las herramientas dentro del enfoque integral de gobernabilidad local para la convivencia y seguridad ciudadana: § Delegaciones de los gobiernos estatales de Brasil (estados de Río

Grande do Norte, Bahía y Espíritu Santo), de la Secretaría Nacional de Seguridad Pública de Brasil –SENASP, de El Salvador, del gobierno local de Tegucigalpa (Honduras), del Área Metropolitana de Guadalajara, y del Ecuador han visitado Bogotá para tener un contacto directo con los programas y proyectos que han logrado que la ciudad se convierta en una experiencia ejemplar en convivencia y seguridad ciudadana (2005-2008).

§ El Distrito Metropolitano de Quito DMQ (Ecuador) formuló su política

de seguridad y convivencia ciudadana basándose en el enfoque integral y las metodologías del PNUD (2003).

§ La Secretaría Nacional de Seguridad Pública de Brasil – SENASP

preparó junto con el PNUD un plan de seguridad y convivencia para los juegos Panamericanos de Río de Janeiro 2007. Dentro del Plan diseñó un proyecto para la construcción de espacios urbanos seguros con participación comunitaria. De igual forma, organizó junto con el PNUD tres diplomados dirigidos a fortalecer las capacidades de policías, funcionarios, y demás actores relacionados con la gestión de la convivencia y seguridad ciudadana en el país (Junio, septiembre y octubre de 2007).

§ La ciudad de Medellín (Colombia) realizó un diagnóstico de

convivencia y seguridad ciudadana y formuló una Política de seguridad ciudadana así como un Plan Maestro de seguridad. En este marco, formuló un programa de desarme que busca nutrirse de experiencias exitosas en el tema desarrolladas en la región (2004-2005).

§ La ciudad de Pereira (Colombia) formuló su política integral de

seguridad y convivencia ciudadana con el apoyo técnico y metodológico del PNUD (2004).

§ La ciudad de Manizales (Colombia) realizó su diagnóstico integral

(situacional e institucional), y formuló su Política Integral así como su Plan Maestro de equipamientos en Convivencia y Seguridad Ciudadana con el apoyo técnico y las metodologías del PNUD (2006-2007).



§ La ciudad de Cuautitlán Izcalli (México) realizó un diagnóstico

situacional e institucional, y formuló su Política Integral así como su Plan Maestro de equipamientos en Convivencia y Seguridad Ciudadana con la asesoría del PNUD. De igual forma, organizó con el apoyo técnico del PNUD y su red de expertos asociados, un diplomado para fortalecer a gestión de la convivencia y seguridad ciudadana, el cual contó con la participación de más de 200 personas entre policías, funcionarios, actores de la comunidad y del sector privado (2007).

§ Diagnósticos de convivencia y seguridad se realizaron en Asunción y

San Salvador para establecer el estado de la seguridad y se formularon recomendaciones para la adopción de un plan integral.

§ La ciudad de Villavicencio (Colombia) realizó un diagnóstico integral

de seguridad y convivencia. Así mismo, creó un Observatorio de Violencia y Delincuencia con el apoyo del PNUD (2005).

§ El PNUD junto con la Universidad Externado de Colombia organizó

dos diplomados para el fortalecimiento de la gestión de políticas locales en seguridad y convivencia ciudadana. Los diplomados realizaban un balance entre teoría y práctica, estudios de caso y herramientas de acción. Así, incluían seminarios dictados por expertos asociados al PNUD, estudios de caso, realización de trabajo aplicado y visitas guiadas a los programas o proyectos exitosos dentro de la experiencia de Bogotá. Asistieron a los diplomados policías, gestores de la seguridad y académicos provenientes de Colombia, Nicaragua, México, Venezuela, El Salvador y Ecuador (2004 y 2006).

§ La ciudad de Cartagena de Indias (Colombia) se encuentra

realizando un diagnóstico situacional e institucional con el fin de tener insumos para la formulación de su Política integral de convivencia y seguridad ciudadana y su Plan Maestro de equipamientos (2008).

Esos son algunos de los casos en los que el PNUD – a través de sus oficinas de país y programas asociados como BCPR (Bureau for Crisis Prevention and Recovery), el Proyecto Regional de Gobernabilidad Local en América Latina y la Unidad Sub-Regional de recursos de América Latina y el Caribe LAC SURF- ha trabajado con actores locales o intermedios en el fortalecimiento de la gobernabilidad local para la convivencia y seguridad ciudadana.



BIBLIOGRAFÍA LA DEMOCRACIA EN AMÈRICA LATINA. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. PNUD 2.004 ARRIAGADA, Irma. Prevenir o reprimir: falso dilema de la seguridad ciudadana. R E V I S T A D E L A C E P A L 7 0 A B R I L 2 0 0 0 Sobre el papel de los gobiernos locales DECLARACIÓN FINAL DEL "SEMINARIO DE REFLEXIÓN CIENTÍFICA SOBRE EL DELITO Y LA SEGURIDAD DE LOS HABITANTES" (ILANUD, SAN JOSÉ DE COSTA RICA, 9-13 DE OCTUBRE DE 1995). Carrión, Fernando (1994): “De la violencia urbana a la convivencia ciudadana”, en Concha Eastman, A. y Cobo, G. (editores), Ciudad y violencias en América Latina, PGU, Quito. Mario Lungo y Roxana Martel, CIUDADANIA SOCIAL Y VIOLENCIA EN LAS CIUDADES CENTROAMERICANAS, en Experiencias Territoriales Nelia Tello, Carlos Garza, La cultura de la legalidad, antídoto de la inseguridad, Artículo publicado en la Revista Este País, núm. 116, noviembre de 2000, p. 34. Myriam Jimeno, Departamento de Antropología, Centro de Estudios Sociales, Universidad Nacional de Colombia Cultura y Violencia. Antanas Mockus, Armonizar ley, moral y cultura. Cultura ciudadana, prioridad de gobierno con resultados en prevención y control de violencia en Bogotá, 1995-1997*Peñalosa, Enrique. Gobernabilidad Democrática para la Ciudad Latinoamericana. Un Nuevo Modelo para la Ciudad del Mundo en Desarrollo. Cláudio Santiago Dias Júnior. Capital social e violência: uma análise comparada em duas vilas de Belo Horizonte Universidade Federal de Minas Gerais Guía práctica de cultura ciudadana. MOCKUS, Antanas; BROMBERG, Paul; LONDOÑO, Rocío; PEÑARANDA, Claudia; CASTRO, Carolina; SANCHEZ, Efraín. Universidad Nacional de Colombia-PNUD, junio de 2005. Psicología de la conducta criminal. Banco Interamericano de Desarrollo. Departamento de Desarrollo Sostenible. División de Desarrollo Social.



CISALVA 1998. Universidad del Valle. Facultad de Salud. Documentos de trabajo de la Red de Centros. R 339 BUVINIC MAYRA, MORRISON ANDREW Y SHIFTER MICHAEL. La violencia de las Américas. Marco de acción. Banco Interamericano de Desarrollo. El contexto y los costos de la violencia doméstica. En La violencia en las Américas del BID. RODRIGUEZ, Ernesto, PREVENCION Y ATENCION DE LAS VIOLENCIAS RELACIONADAS CON JOVENES EN AMERICA LATINA: UNA HERRAMIENTA CLAVE PARA LA CONVIVENCIA Y LA SEGURIDAD CIUDADANA A NIVEL LOCAL. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2006.

gobernabilidad local, convivencia y seguridad … · 2017-09-01 · gobernabilidad, convivencia y...

Documents