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Cette publication est disponible en version electronique sur le site internet de CGLU:

www.cities-localgovernments.org/gold/gold_report.asp

Generalitatde Catalunya

La Décentralisation et la Démocratie Locale dans le Monde

Le Rapport mondial de Cités et Gouvernements Locaux Unis (CGLU) sur la Décentralisation et la Démocratie Locale, lepremier dans son genre, présente l'évolution récente des gouvernements locaux dans les différentes régions du monde.Il montre que, même si d'énormes progrès restent à faire dans de nombreux pays, la démocratie au niveau local progressepartout, en Afrique, en Amérique latine ou en Asie. Le Rapport analyse les pouvoirs locaux dans trois domaines : I) leurorganisation territoriale ; II) l'administration locale : les compétences, la gestion et les finances ; et III) la démocratielocale. Un chapitre spécifique est dédié à la gouvernance des grandes métropoles. Il ressort que les relations entre lesEtats et les autorités locales sont en évolution, tout comme le rôle des autorités locales dans le développement despolitiques globales. Le Rapport GOLD est le premier volet d'une future publication triennale.

™xHSMCTGy062641zISBN : 978-2-296-06264-1

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Premier Rapport mondial deCités et Gouvernements Locaux Unis

ee

01a PCf Introduction 16/9/08 14:19 Página 1

La décentralisation et la démocratie locale

dans le monde

PPrreemmiieerr RRaappppoorrtt MMoonnddiiaall -- CCGGLLUU


United Cities and Local Governments

Cités et Gouvernements Locaux Unis

Ciudades y Gobiernos Locales Unidos

Premier

Rapport

Mondial

La décentralisation

et la démocratie locale

dans le monde

20

08


AVERTISSEMENT

« Les termes utilisés et la présentation des informations dans ce rapport

n’impliquent nullement l'expression de quelconque opinion de la part de Cités et

Gouvernements Locaux Unis au sujet du statut juridique de chaque pays,

territoire, ville ou lieu, ou de ses autorités, de même en ce qui concerne de la

délimitation de frontières, de la considération de son système économique ou de

son degré de développement. L'analyse, les conclusions et les recommandations

de ce rapport ne reflètent pas nécessairement l’opinion de tous les membres de

Cités et Gouvernements Locaux Unis. »

Copyright © 2008 United Cities and Local GovernmentsCités et Gouvernements Locaux UnisCiudades y Gobiernos Locales UnidosAvinyó 15

08002 Barcelona

www.cities-localgovernments.org

TToouuss ddrrooiittss rréésseerrvvééss

Dessin graphique et production Mia BCN

Révision des épreuves Gérard Bony

Crédits photos archives CGLU, Rafael Escudé, Antonio Lajusticia

et Francisco Ontañón

Coordonné par le Groupe de Recherche

sur l’Administration Locale en Europe (GRALE)

sous la direction scientifique de Gérard Marcou,

Professeur de l’Université Paris-I Panthéon-Sorbonne, Directeur du GRALE


Préface 9

Projet éditorial 11

Remerciements 13

Introduction 17

Afrique 23

Amérique du Nord 53

Amérique latine 75

Asie-Pacifique 111

Eurasie 157

Europe 195

Moyen-Orient et Asie occidentale 233

Gouvernance métropolitaine 263

Conclusion 293

Postface 311

Bibliographie 321

SOMMAIRE

7


PPRRÉÉFFAACCEECités et Gouvernements Locaux Unis8


9

Je suis très heureux, en ma qualité dePrésident de l’Organisation mondiale desautorités locales et régionales, de présenterle Premier Rapport mondial sur ladécentralisation et la démocratie locale.

Ce rapport, le premier dans son genre,se propose de renforcer la connaissancedu rôle des gouvernements locaux dansle monde contemporain et d’enrichir lesdébats nationaux et internationaux surla relation entre décentralisation etdéveloppement.

De toute évidence, ce rapport montrequ’une révolution démocratique,silencieuse, est en cours partout dans lemonde. Car, même si d’énormes progrèsrestent à accomplir, notamment dans lespays en conflit au Proche-Orient, en Asieou en Afrique, la démocratie localeavance partout, jusqu’aux villages dela savane africaine, dans l’Altiplanod’Amérique latine ou les barangay desPhilippines.

Ainsi, dans un monde où désormais plusde la moitié de l’humanité vit en ville,les gouvernements locaux sont au cœurdes solutions de tous les grands enjeuxcontemporains : enjeux démocratiquesface à une mondialisation où l'échelonlocal donne un sens à la citoyenneté et àla construction des identités ; enjeuxécologiques, car le combat contre leréchauffement climatique et pour lapréservation de notre planète dépend engrande partie des solutions durablesmises en place pour transformer lesmodèles de production et de consommation,principalement urbains ; enjeux économiques, car c'est autour des villeset dans leurs arrière-pays que se concentrent une grande partie desrichesses et des opportunités, mais également les inégalités les plus vives ;enjeux sociaux et de solidarité, enfin,car les combats pour l'inclusion sociale, la mixité socioculturelle et contre l'insécurité se livrent d'abord au niveaulocal.

Bertrand DelanoëMaire de ParisFrancePrésident de CGLU

Premier Rapport Mondial

sur la décentralisation

et la démocratie locale

dans le monde

PRÉFACE


PPRRÉÉFFAACCEECités et Gouvernements Locaux Unis10

Cette publication fait écho à l’adoptionen 2007, par les Etats membres du conseil d’administration d’ONU Habitat,des Directives sur la décentralisation etle renforcement des autorités locales,premier texte de référence mondiale à« énoncer les principes fondamentauxqui sous-tendent les aspects démocratiques,constitutionnels, juridiques et adminis-tratifs de la gouvernance locale et de ladécentralisation1 ».

Autant les Directives que ce Rapport sont lefruit de longs efforts des gouvernementslocaux et de leurs partenaires. Leursactions conjointes doivent contribuer à l’appropriation et la mise en œuvre

de ces Directives par les Etats et lesautorités locales du monde. Le rapportconstitue ainsi le socle de l'Observatoiremondial sur la décentralisation et ladémocratie locale, mis en place sousl’impulsion des gouvernements locauxde CGLU, en accord avec la résolutiond’ONU Habitat.

Je suis convaincu que cette publication,qui sera suivie par des rapports périodiquestous les trois ans, permettra à Cités etGouvernements Locaux Unis dedevenir la « source mondiale majeured’information et d’analyse sur lesgouvernements locaux » que ses membresont appelée de leurs vœux.

1. ONU Habitat,

21e Conseil

d’administration,

Décisions et

Résolutions, Nairobi,

16-20 avril 2007 :

résolution 21/3.


11

Comité de pilotage de CGLU :• Jean Pierre Elong Mbassi, Secrétaire Général, CGLU Afrique• Christopher Hoene, Ligne nationale des villes, Etats-Unis• Béchir Odeimi, Représentant de CGLU au Liban et en Jordanie, Liban• Josep Roig, Secrétaire Général, Métropolis• Rashik Sagitov, Secrétaire Général, CGLU Eurasie• Jeremy Smith, Secrétaire Général, Conseil des Communes et Régions d’Europe

(CCRE)• Guillermo Tapia, Secrétaire Général de FLACMA, Amérique latine• Peter Woods, Secrétaire Général, CGLU Asie-Pacifique• Selahatim Yildirim, Secrétaire Général, CGLU Moyen-Orient et Asie de l’Ouest

Responsables de la publication - Secrétariat mondial de CGLU :• Directrice : Elisabeth Gateau, Secrétaire Général de CGLU• Coordination générale : Edgardo Bilsky, Directeur de Programmes et de Recherches,

CGLU• Conseil : Emilia Saiz, Directrice des Questions statutaires et institutionnelles, CGLU• Support CGLU: Hélène Abet, Dominique Arrestat, Mohamed Boussraoui, Orla de Diez,

Grégoire Husson, Sara Hoefflich, Marcus Mayr, Thomas Meekel, Olivia Paton,Marie-Laure Roa, Virginia Molina

Direction scientifique : • Gérard Marcou, Professeur à l’Université Paris-I Panthéon-Sorbonne, Directeur du

GRALE (Groupement de recherche sur l’administration locale en Europe), France

Comité éditorial :• Mustapha Adib, Professeur à l’Université libanaise et au Centre de technologie de

l’Université franco-libanaise, Directeur du Centre d’études stratégiques du Moyen-Orient(CESMO), Liban

• Alex B. Brillantes, Professeur et Doyen de l’Université des Philippines, Organisationrégionale de l’Est asiatique d’administration publique (EROPA), Philippines

• Adrian Campbell, Maître de conférences à l’Université de Birmingham, Ecole de poli-tique publique, Royaume-Uni

• Vincent Hoffmann-Martinot, Directeur de recherches au CNRS, Directeur de SPIRIT(CNRS), Institut d’études politiques de Bordeaux, France

• Talia Iaroulovna Khabrieva, Professeur, Directrice de l’Institut de législation et droitcomparé du Gouvernement de la Fédération de Russie

• Biram Owens Ndiaye, Directeur, Partenariat pour le développement municipal (PDM),Bénin

• Jefferey Sellers, Professeur à l’Université de Californie du Sud, Etats-Unis• Salvador Valencia Carmona, Professeur à l’Université nationale autonome du Mexique

(UNAM), Directeur du Centre de recherche en droit, Mexique

PROJET EDITORIAL


RREEMMEERRCCIIEEMMEENNTTSS12 Cités et Gouvernements Locaux Unis


13

Auteurs principaux par chapitres

Afrique :

• Mustapha Ben Letaief, Professeur àl’Université de Tunis-I, faculté de droit,Directeur du Département de droitpublic, Tunis

• Charles Nach Mback, Expert, Partena-riat pour le développement municipal,Bénin

• Jean-Pierre Elong Mbassi, SecrétaireGénéral, CGLU Afrique

• Biram Owens Ndiaye, Directeur, Parte-nariat pour le développement munici-pal, Bénin

Amérique du Nord :

• Jefferey Sellers, Professeur à l’Universi-té de Californie du Sud, Etats-Unis

Amérique latine :

• Mario Rosales, Directeur d’études, Asso-ciation des municipalités du Chili

• Salvador Valencia Carmona, Professeur àl’Université nationale autonome du Mexi-que (UNAM), Directeur du Centre de re-cherche en droit, Mexique

Asie-Pacifique :

• Andrew Nickson, Maître de conférences,École de politique publique, Universitéde Birmingham, Royaume-Uni

et• Alex B. Brillantes, Professeur et Doyen

de l’Université des Philippines, Orga-nisation régionale de l’Est asiatiqued’administration publique (EROPA),Philippines

• Wilhelmina L. Cabo, EROPA, Professeurà l’Université des Philippines

• Alice Celestino, EROPA, Université desPhilippines

• Nick Devas, Maître de conférences,Ecole de politique publique, Directeurdu Département de développementinternational, Université de Birming-ham, Royaume-Uni

Eurasie :

• L.V. Andrichenko, PhD, Institut de droitcomparé du Gouvernement de la Fédé-ration de Russie

• Talia Ia. Khabrieva, Professeur, Direc-teur de l’Institut de droit comparé duGouvernement de la Fédération de Rus-sie, Directeur de recherches

• V.I. Lafitsky, Professeur à l’Institut dedroit comparé du Gouvernement de laFédération de Russie

• A.V. Pavlushkin, PhD, Institut de droitcomparé du Gouvernement de la Fédé-ration de Russie

• A.E. Postnikov, Professeur à l’Institut dedroit comparé du Gouvernement de laFédération de Russie

• N.V. Putilo, PhD, Institut de droit com-paré du Gouvernement de la Fédérationde Russie

• Y.A. Tikhomirov, Professeur et Vice-Direc-teur de l’Institut de droit comparé du Gou-vernement de la Fédération de Russie

• V.A. Vasiliev, Professeur à l’Institut dedroit comparé du Gouvernement de laFédération de Russie

Europe :

• Gérard Marcou, Professeur à l’Universi-té Paris-I Panthéon-Sorbonne, Direc-teur du GRALE, France

• Hellmut Wollmann, Professeur émériteà l’Université Humboldt de Berlin, Alle-magne

REMERCIEMENTS1

1. Liste alphabétique.

Lorsqu’une

personne est citée

plusieurs fois, son

titre ou sa fonction

ne sont précisés

qu’à la première

citation.


RREEMMEERRCCIIEEMMEENNTTSSCités et Gouvernements Locaux Unis14

Moyen-Orient et Asie de l’Ouest :

• Mustapha Adib, Professeur à l’Universi-té libanaise et au Centre de technologiede l’Université franco-libanaise, Direc-teur du Centre d’études stratégiques duMoyen-Orient (CESMO), Liban

Gouvernance métropolitaine :

• Jefferey Sellers• Vincent Hoffmann-Martinot, Directeur

de recherches au CNRS, Directeur deSPIRIT (CNRS), Institut d’études poli-tiques de Bordeaux, France

Conclusion :

• Gérard Marcou

Autres contributions2

Afrique :

Chabane Benakezouh (Algérie), MustaphaBen Letaief (Tunisie), Hassan OuazzaniChahdi (Maroc), Jose Chivava (Mozam-bique), Lilian Dodzo (Zimbabwe), ElogneKadja (Côte d’Ivoire), Georges Kasumba(Ouganda), Sylvana Rudith King (Ghana),Djenabou Kone (Guinée), Nadjombe GbeouKpayile (Togo), Aliou Maguiraga (Mali),Albert Malama (Zambie), Jossy Materu(Kenya et Tanzanie), Charles Nach Mback(Rwanda), Issa Moko (Bénin), MahamadouNdriandy (Madagascar), Nneka UdummaNkpa (Nigeria), Jean Charles Simobang(Gabon), Enone Théodore (Cameroun),Ibrahima Thioye (Sénégal), Khaled Zaki(Egypte).Bureau d’études & d’ingénierie conseilCERDDEA (Niger), Cabinet Rammble Con-sultancy Leola Rammble (Afrique du Sud).

Amérique du Nord :

Jean-Pierre Collin (Canada), Jefferey Sel-lers (Etats-Unis).

Amérique latine :

Luciana Albuquerque Lima (Brésil), PinoAlonso (Cuba), Paola Arjona (Colombie),Michel Azcueta (Pérou), Felix Barrios (Gua-temala), Juan Carlos Benalcazar Guerrón(Equateur), Antonio Cararello (Uruguay),Salvador Valencia Carmona (Mexique),Fernando Carrión (Equateur), Jesús MaríaCasals Hernández (Venezuela), RokaelCardona Recinos (Costa Rica, Salvador,Guatemala, Honduras, Nicaragua, Pana-ma), Daniel Cravacuore (Argentine), Ra-món de la Cruz Ochoa (Cuba), RubenHernández Valle (Costa Rica), CarlosEduardo Higa Matsumoto (Brésil), EduardoKlinger (République Dominicaine), AntonioMoreira Maués (Brésil), Dalia Moreno Ló-pez (Mexique), Andrew Nickson (Bolivie etParaguay), Martha Prieto Valdés (Cuba),Mario Rosales (Chili), Alejandro Socorro(Cuba), Néstor Vega (Equateur), Alicia Ve-neziano (Uruguay), José Luis Villegas Mo-reno (Venezuela).

Asie-Pacifique :

Andy Asquith (Nouvelle-Zélande), ChrisAulich (Australie), Bambang P.S. Brodjo-negoro (Indonésie), Alice Celestino(Philippines), Chandra-nuj Mahakanjana(Thaïlande), Musharraf R. Cyan (Pakistan),Gao Xiao Ping (Chine), Mathew John (Inde),Nguyen Ngoc Hien (Vietnam), Park In-soo(République de Corée), Qiao Jingjing(Chine), Yasuhiro Sagawa (Japon), ArkajaSingh (Inde), Fauziah Swasono (Indonésie),Mike Tumanot (Philippines), Roger Wettenhall(Australie), Ahmad Jailani Muhamed Yunus(Malaisie).

Eurasie :

L.V. Andrichenko (Russie), Alexander V.Batanov (Ukraine), N.A. Ignatyuk (Russie),Leïla T. Januzakova (Kazakhstan), Artur G.Kazinian (Arménie), G. Marcou, A.V. Pav-lushkin (Russie), A.E. Postnikov (Russie),N.V. Putilo (Russie), Vage V. Rafaelian(Arménie), Nizami Safarov (Azerbaïdjan),Akmal Kh. Saidov (Kirghizstan, Tadjikistan,

2. La plupart des

auteurs signalés

dans cette rubrique

ont participé à

l’élaboration des

fiches de

présentation de la

situation des

gouvernements

locaux dans la

plupart des pays

mentionnés. Elles

seront accessibles

sur le site :

http://www.cities-

localgovernments.

org/gold/


15

Turkménistan, Ouzbékistan), KiamranShafiev (Azerbaïdjan), Edgar E. Shatirian(Arménie), V.A. Sivitsky (Russie), PaataTzinovadze (Géorgie), Grigorij A. Vasile-vitch (Biélorussie), V.A. Vasiliev (Russie).

Europe :

Yves Cabannes (Royaume-Uni), AdrianCampbell (Royaume-Uni), Carlo Iannello(Italie), Gerardo Ruiz-Rico Ruiz (Espagne),Mayte Salvador Crespo (Espagne).

Moyen-Orient et Asie de l’Ouest :

Mustapha Adib (Liban), Najem Al-Ahmad(Syrie), Mohammad Djalali (Iran), YeserenElicin (Turquie), Mohammad Hachemi(Iran), Adnan M. Hayajneh (Jordanie),Aude Signoles (Palestine).

Gouvernance métropolitaine :

Philip Amis (Royaume-Uni).

CGLU remercie toutparticulièrement pour leurconseil et soutien financier :

Generalitat de Catalunya [Conseil régional de Catalogne]

Diputació de Barcelona [Conseil général de Barcelone]

Conseil régional des Pays de la Loire

Groupe DEXIA


IINNTTRROODDUUCCTTIIOONN16 Cités et Gouvernements Locaux Unis


17

« Par autonomie locale, on entend le droit et la

capacité effective pour les collectivités locales

de régler et gérer, dans le cadre de la loi, sous

leur propre responsabilité et au profit de leurs

populations, une part importante des affaires

publiques. »

(Charte européenne de l’autonomie locale,

Partie I, art. 3.)

Dès sa constitution en 2004, Cités etGouvernements Locaux Unis (CGLU)s’est donné comme objectif de créer unObservatoire mondial sur la décentralisa-tion et la démocratie locale « pour analy-ser, sur une base périodique, les avancéeset les éventuels reculs de la démocratielocale et de la décentralisation dans lemonde, anticiper les évolutions possibles,analyser les obstacles rencontrés et lessolutions pour y faire face » (Bureau exé-cutif de CGLU, juin 2005).

Ce Premier Rapport mondial, tel que nous leprésentons aujourd’hui, est l’un des abou-tissements de cette initiative. Il est le pre-mier essai global qui propose une analysecomparative de la situation des gouverne-ments locaux dans toutes les régions dumonde. Les élus et mandataires locauxmembres des instances dirigeantes deCGLU partagent un certain nombre deconvictions sur les questions de la gouver-nance locale et sont attachés au principe de

subsidiarité selon lequel les décisionsdoivent être prises au niveau le plus prochedu citoyen. Ce rapport devrait aider auxcomparaisons et réflexions nécessaires.

Le Rapport, réalisé par un réseau d’ex-perts et d’universitaires de tous les conti-nents, constitué sous la responsabilitéscientifique du Groupement de recherchesur l’administration locale en Europe(GRALE1), ne prétend pas cependant àl’exhaustivité bien que la grande majoritédes Etats de la planète ait été abordée. Ceuxqui n’ont pu l’être sont essentiellementceux où la faiblesse des sources d’in-formations ou encore la situation in-terne – conflits armés, délitement de l’Etat,absence d’institutions locales – n’ont paspermis de les étudier. Le champ d’applica-tion de l’étude est strictement centré surle niveau municipal ou assimilable, ou surle niveau intermédiaire là où celui-ci est leniveau principal de gouvernement local.Bien évidemment, les relations entre leniveau local et les autres niveaux de l’ad-ministration territoriale sont égalementprises en compte.

Cet ouvrage propose au lecteur un péripleà travers sept régions du monde dont leslimites ont été définies en accord avec lesSections continentales qui forment lastructure de CGLU. Chaque région est trai-tée dans un chapitre spécifique qui abordetrois grands thèmes :

INTRODUCTION

1. Le GRALE est un réseau scientifique de dimension internationale rattaché au Centre national de la recherche scientifique (Paris) et constitué par une

convention signée en outre par l’Université Paris-I Panthéon-Sorbonne, l’Université de Reims-Champagne-Ardenne, l’Institut d’études politiques

d’Aix-en-Provence, le ministère de l’Intérieur, l’Assemblée nationale, la Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des

territoires, la Compagnie générale des eaux. Le réseau scientifique intègre plusieurs dizaines de centres de recherche en France et hors de France.

Les huit institutions académiques et spécialisées associées au GRALE pour la réalisation de ce projet sont : le Centre d’études stratégiques du

Moyen-Orient (CESMO) au Liban, l’Institut de législation et de droit comparé de Moscou en Russie, l’Institut de sciences politiques de Bordeaux en

France, l’Organisation régionale de l’Orient sur l’administration publique (EROPA) aux Philippines, le Partenariat pour le développement municipal au

Bénin, l’Université autonome du Mexique, l’Université de Birmingham au Royaume-Uni, l’Université de Californie du Sud aux Etats-Unis.


IINNTTRROODDUUCCTTIIOONNCités et Gouvernements Locaux Unis18

a) l’évolution des structures territoriales, b) les compétences, la gestion et les capa-

cités administratives, c) la démocratie locale.

Un huitième chapitre est consacré à lagouvernance des grandes métropolesdont la croissance rapide pose des défismajeurs, en particulier aux pays du Sudet surtout en Asie, et encourage desapproches comparatives globales. Cetteréflexion intéresse en particulier notreSection métropolitaine.

L’élaboration du Rapport a soulevé denombreuses difficultés méthodologiques etpratiques. Car, dans l’effort comparatif, lesmots, et surtout les concepts qu’ils véhi-culent, masquent souvent des contenusdivergents que la simple traduction ne per-met pas de révéler. Des analyses de fondsont nécessaires, notamment sur les no-tions essentielles. « Le Rapport mondialimpose, et en même temps rend possible,affirme le coordinateur scientifique, GérardMarcou, un effort de clarification des no-tions essentielles : qu’entend-on par dé-centralisation, démocratie locale ou encoreautonomie locale ? » Un effort de clarifica-tion est proposé dans la « Postface » duRapport.

Le Rapport met clairement en évidencequ’au cours des vingt dernières années ladécentralisation s’est imposée commephénomène politique et institutionneldans la majorité des pays du monde.Ceux-ci se sont dotés de gouvernementslocaux avec des assemblées locales éluesau suffrage populaire et un exécutif qui, àdifférents degrés, ont à répondre devantles citoyens. Ce processus global se ma-nifeste, malgré des différences impor-tantes entre pays, par une généralisationdes réformes législatives ou constitution-nelles apportant une reconnaissance plusétendue du rôle et de la place des collec-tivités locales, par un élargissementconsidérable de leurs compétences, parune hausse sensible, mais très souventinsuffisante, des financements. L’émer-

gence de nouveaux leaderships politiquesau niveau local se traduit presque partoutpar la constitution d’associations d’élus(pratiquement toutes membres de CGLU)ou de pouvoirs locaux dans plus de centtrente pays.

« La notion d’ “autonomie locale” – localself-government, Selbstverwaltung,“libre administration” –, constate en conclu-sion le Rapport, s’est progressivement im-posée comme norme de référence del’administration territoriale dans toutes lesrégions. »

Mais le tableau qui résulte de ces recher-ches est toutefois très contrasté. Dansde nombreux pays, ces réformes sonttrop récentes ou peinent à se mettre enœuvre. Deux questions émergent commeparticulièrement graves pour les adminis-trations locales, notamment dans les paysdu Sud : le financement et les ressourceshumaines.

Autour de ces questions se nouent éga-lement des débats de fond… Qu’advient-il de l’autonomie locale si l’autonomiefinancière, fondement de la première,est inexistante ou amoindrie par unetendance assez marquée à l’accroisse-ment de la part des ressources contrô-lées par l’Etat ? Quelle est la proportioncorrecte entre les ressources propresdes collectivités locales et les transfertsde l’Etat ? Ou encore que se passe-t-illorsque les interventions des niveauxsupérieurs de l’Etat affaiblissent l’auto-nomie des gouvernements locaux dansle libre choix des modalités de gestionde leurs services et de leurs structuresadministratives ? Plus largement, dansquelle mesure la décentralisation et lasubsidiarité qui y est attachée donnent-elles effectivement aux gouvernementslocaux et à leurs communautés la possi-bilité d’améliorer l’accès aux services etd’œuvrer pour le développement ? Deplus, comment assurer au mieux le ni-veau, la qualité et la bonne marche desservices attendus par les citoyens ?


19

Ces débats expliquent l’intérêt croissantdes autorités locales ainsi que celui des or-ganisations internationales pour la défini-tion de principes universels qui puissentservir de référence à l’échelle mondiale.L’approbation, en avril 2007, par ONUHabitat, des Directives sur la décentralisationet le renforcement des autorités localesconstitue, à ce propos, une avancée ma-jeure dans cette direction, en faveur de la-quelle CGLU a beaucoup œuvré.

Les Directives reconnaissent que c’est« grâce à une décentralisation effectivedes responsabilités, de la gestion des

politiques, du pouvoir décisionnel et àdes ressources suffisantes, y compris aupouvoir de lever des impôts au profit desautorités locales qui sont les plus prochesde leurs administrés et les représententle mieux », que le développement durableest possible. Elles sont conçues commeun guide pour des réformes sans cepen-dant imposer un modèle uniforme et rigide.Elles associent gouvernance et démo-cratie, démocratie représentative et dé-mocratie participative ; définissent desprincipes relatifs à l’exercice du mandatdes élus locaux, aux compétences et auxpouvoirs des autorités locales ; rappellent le


IINNTTRROODDUUCCTTIIOONNCités et Gouvernements Locaux Unis20

principe de subsidiarité ; appellent aussià l’introduction de garanties constitution-nelles et législatives de l’autonomie lo-cale et à ce que les collectivités localessoient dotées de ressources humaines etfinancières suffisantes en rapport avecleurs responsabilités. Elles s’inspirent dela Charte européenne de l’autonomie lo-cale à laquelle la Section européenne deCGLU a historiquement contribué. LaCharte, adoptée en 1985 par le Conseilde l’Europe et aujourd’hui ratifiée par46 pays, est le premier document de por-tée juridique, sur le plan international,relatif au statut et aux droits des collecti-vités locales2.

Le Rapport mondial permettra au lecteurde s’interroger sur les difficultés que pour-ra présenter la mise en œuvre de ces prin-cipes, et la façon de les surmonter. C’estpourquoi nous invitons les autorités localeset leurs organisations nationales, régio-nales et mondiales à engager des actionsavec CGLU pour :

• Diffuser ce Rapport et développer ledialogue avec les Etats pour la mise enœuvre des Directives sur la décentrali-sation et le renforcement des autoritéslocales ;

• Demander à leurs gouvernements na-tionaux qu’ils soutiennent l’adoption

des Directives sur la décentralisation etle renforcement des autorités localespar l’Assemblée générale des Nationsunies ;

• Obtenir que les principes des Directivessoient appuyés par les institutionsrégionales dans chaque continent afind’aider à leur mise en œuvre par lesEtats membres ;

• Contribuer à approfondir la réflexionglobale sur les systèmes de finance-ment et les systèmes de gestion desressources humaines des gouver-nements locaux qu’entend poursuivreCGLU.

Nous tenons enfin à remercier l’ensembledes experts et universitaires qui ont large-ment contribué à l’élaboration de ce Rap-port et, notamment, au GRALE qui aassuré la coordination et veillé à la qualitéscientifique de l’ensemble.

Nous devons également évoquer le soutiendes Sections continentales et métropoli-taine de CGLU qui, à travers leurs secré-tariats, ont constamment défendu lesorientations du projet.

Notre reconnaissance va également auxinstitutions et gouvernements locaux qui

2. La Charte européenne de l’autonomie locale consacre en particulier les principes suivants :

- Gestion d’une part importante des affaires publiques par les collectivités locales, par des organes élus et la participation des citoyens ;

- Libre initiative des collectivités locales en toute matière non réservée par la loi à une autre autorité ;

- Statut du personnel garantissant un recrutement fondé sur le mérite et la compétence ;

- Garanties du libre exercice des mandats électifs locaux ;

- Ressources financières en rapport avec les compétences à exercer et ressources propres suffisantes dont les collectivités locales peuvent disposer

librement ;

- Contrôle des actes limité à la légalité, en dehors des compétences déléguées de l’Etat ;

- Droit d’association des collectivités locales ;

- Protection légale de l’autonomie locale.


21

ont soutenu la réalisation de ce Rapport, eten particulier : à la Generalitat de Catalu-nya, qui nous a accompagnés tout au longdu projet, à la Diputació de Barcelona, auConseil régional des Pays de la Loire et auGroupe DEXIA.

Sans le dévouement et la collaboration detous ces partenaires, la réalisation de ceRapport n’aurait pas été possible.

Le Secrétariat mondialCités et Gouvernements Locaux Unis


02 PCf Afrique 17/9/08 10:12 Página 22

AAFFRRIIQQUUEE

MMUUSSTTAAPPHHAA BBEENN LLEETTAAIIEEFF

CCHHAARRLLEESS NNAACCHH MMBBAACCKK

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AAFFRRIIQQUUEECités et Gouvernements Locaux Unis24


25

Introduction

L’Afrique couvre 31 millions km2 et sa popula-tion est estimée à 933 millions1. Cette popula-tion en croissance rapide (> 2,5 % par an enmoyenne) est caractérisée par son extrêmejeunesse (âge médian, 20 ans) et composéed’une mosaïque de peuples utilisant une plura-lité de langues. Par ailleurs, la région connaîtune urbanisation rapide, le taux d’urbanisationse situant entre 40 à 70 %, avec un fort déve-loppement de métropoles de plus d’un milliond’habitants (au nombre de 34) confrontées, àdes degrés divers, à une certaine paupérisa-tion des banlieues, à la déficience des infra-structures, des transports publics et de lafourniture de services urbains de base. Lecapital humain d’une bonne partie du conti-nent est relativement peu formé (le taux d’al-phabétisation varie en moyenne entre 40 et60 %). En outre, dans divers pays du conti-nent, une bonne partie de la population estconfrontée aux effets de pandémies comme leVIH/SIDA, le paludisme et la tuberculose,entre autres.

Au plan économique, après près de vingtannées de mise en œuvre des politiquesd’ajustement structurel, les pays africains re-trouvent une santé financière avec un taux decroissance annuel positif situé, en 2005, entre4 % et 6 % en moyenne. Malgré ces signes po-sitifs, l’Afrique reste une région économique-ment peu développée : l’Afrique ne représenteque 2 % du commerce mondial (alors qu’ellereprésente 15 % de la population mondiale) etne capte que 3 % des investissements directsétrangers (contre 22 % pour la Chine). Sur les47 pays les moins avancés identifiés par lesNations unies de par le monde, 18 sont situésen Afrique subsaharienne. Le Nouveau Parte-nariat pour le développement de l’Afrique(NEPAD) n’a pas encore été en mesure dedrainer des flux significatifs d’aides et d’inves-tissements vers le continent ni de mobiliserl’épargne africaine dont les experts estimentque 40 % s’investissent hors d’Afrique. Toute-fois, certaines dispositions prises par la com-munauté internationale, notamment l’initiativepour les pays pauvres très endettés (PPTE),devraient permettre d’accroître les capacités

financières et d’intervention des pouvoirs pu-blics et des collectivités locales de certainspays, en particulier dans la lutte contre la pau-vreté, l’accès aux services et l’amélioration desconditions de vie des populations.

Au plan politique, depuis les années 1990,on note une progression importante dunombre de régimes politiques démocra-tiques sur le continent, contrairement à ce quise passait au cours des deux décennies quiont suivi les indépendances africaines desannées 1950-1960. A cette époque, l’accèsau pouvoir d’Etat était souvent fait à la suitede coups d’Etat, et les régimes politiquesétaient de façon dominante à parti unique. Ilexiste cependant encore des foyers de ten-sions et des pays où les systèmes politiqueset institutionnels restent fragiles : en Afriquecentrale (République démocratique duCongo, Centrafrique, Tchad), en Afrique del’Ouest (Côte d’Ivoire, Liberia, Guinée-Bissau, Sierra Leone, Togo) et en Afrique del’Est (Ethiopie, Erythrée, Somalie, Soudan).

De manière générale, les systèmes politiquesconsacrent le multipartisme et le suffrage uni-versel comme modalités du choix des diri-geants même si l’on peut relever la persistancede la nomination de certaines catégories de di-rigeants locaux (gouverneurs de régions, walisen Algérie, au Maroc et en Tunisie, mouhafidhsen Egypte, délégués au Cameroun, parexemple). Au cours des cinq dernières années,l’Afrique a connu 36 scrutins électoraux dont20 élections présidentielles, 5 élections légis-latives, 5 référendums constitutionnels2 et6 élections locales3. La majorité des Etats sontdes républiques unitaires ; mais on rencontreaussi trois Etats à régime fédéral (Afrique duSud, Ethiopie et Nigeria) et trois royaumes(Lesotho, Maroc et Swaziland). La comparaisondes régimes constitutionnels révèle une prédo-minance de régimes présidentiels, un régimemixte parlementaire et présidentiel en Afriquedu Sud, un régime semi-présidentiel au Niger,une monarchie constitutionnelle au Maroc.

Le tableau ci–après fournit les données debase sur la situation géographique, politique,économique et l’organisation territoriale.

La majorité des Etats

sont des républiques

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1. Internet world stats :

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2. Algérie, Egypte,

Kenya, Mauritanie,

Tunisie.

3. Données à jour au

20 décembre 2006.



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En matière de décentralisation, les actionsdes différents Etats africains semblent oscil-ler entre deux visions. La décentralisation estabordée soit, le plus souvent, comme unesimple technique d’organisation administra-tive, soit, beaucoup plus rarement, commeune véritable politique. Or, on sait que, si ladécentralisation est une « politique », ellepeut contribuer à changer le fonctionnementdes systèmes politiques en place. Si, enrevanche, elle n’est qu’une technique, elle nedébouchera, dans le meilleur des cas, quesur la rationalisation des structures adminis-tratives et leur efficacité.

En Afrique, la décentra-lisation a été conçue etmise en œuvre commeune technique adminis-trative. En effet, sou-vent, en s’installant, lespouvoirs coloniaux ontœuvré à la dislocation

des liens traditionnels afin d’asseoir leur em-prise tout en préservant le modèle adminis-tratif préexistant. Par conséquent, ladécentralisation n’a été introduite que demanière limitée et discriminatoire. Lesquelques structures décentralisées instau-rées par le colonisateur étaient considéréespar les populations locales non pas commedes organes d’autoadministration mais plutôtcomme des outils qui renforcent la présencecoloniale. Dans l’ensemble des pays de larégion, le socle fondateur de l’administrationterritoriale a ainsi été forgé à partir du legscolonial constitutif du couple centralisation/décentralisation, toujours controversé etconflictuel. Au lendemain des indépen-dances, confrontés aux multiples et urgents pro-blèmes de moyens, de gestion administrativeet de mise en place de structures étatiques,les pouvoirs publics optèrent rapidementpour la centralisation perçue comme le modeopportun et tout indiqué à la fois pourmaîtriser les données et orientations et pourcombler les manques et déficits de l’adminis-tration encore embryonnaire.

Cela explique, notamment dans les paysd’Afrique francophone, la « validation » du mo-

dèle centralisateur hérité du colonisateur. Latechnique privilégiée adoptée pour l’orga-nisation territoriale fut la déconcentration,qui a l’avantage de pallier les inconvénientsde la centralisation sans se démarquer de saphilosophie générale. La décentralisationétait redoutée et par conséquent délibéré-ment écartée ou, au mieux, conçue commeune simple technique d'administration vidéede sa substance politique et de sa portéedémocratique. Le souci des nouvelles élitesgouvernantes était en effet de consoliderles nouveaux pouvoirs. Dans cette optique,l’idée de l’unité nationale était privilégiée etelle paraissait impliquer la lutte contre lessolidarités tribales, locales ou régionalistesperçues comme incompatibles avec elle. Mo-dernisation, développement économique etunité nationale étaient ainsi les mots d’ordreprivilégiés.

Aussi, dans les différents pays du conti-nent, les concepts de décentralisation et dedéconcentration ont-ils été inscrits, dès ledépart, dans une démarche instrumentaledestinée avant tout à garantir au pouvoirl’unité de son action territoriale. La commodecentralisation devenait par la suite diffi-cilement réversible ; elle s’installa pourlongtemps, reléguant la décentralisation ausecond plan. Les limites de ces conceptsdans leur traduction pratique ont été depuislongtemps ressenties, mais les multiplesréaménagements dont ils ont fait l’objetn’ont été, dans de nombreux pays, que deseffets d’annonce, des « solutions » plus for-melles que réelles malgré le rang élevé deleur consécration juridique.

On distingue deux grands types de pays dupoint de vue des bases des politiques de dé-centralisation : 1º Les pays où la loi fonda-mentale (la Constitution) fait explicitementréférence aux collectivités locales commeun des niveaux de la gouvernance publique ;2º Les pays où la décentralisation est du res-sort des lois et règlements d’un niveau infé-rieur à la Constitution. A ce jour, moins de40 % des Etats africains mentionnent lescollectivités locales comme niveau spécifiquede gouvernance dans leur constitution.

En Afrique, la décentralisation a été

conçue et mise en œuvre comme une

technique administrative


29

Dans les pays où la décentralisation et lescollectivités locales sont définies dans destextes de lois d’un ordre inférieur à la Consti-tution, trois tendances se dégagent globale-ment. D’un côté, un ensemble de pays quidisposent d’une législation relativement four-nie avec un grand nombre de textes d’appli-cation (décrets, arrêtés…). Cette premièretendance se rencontre majoritairement dansles pays francophones. Cette profusion detextes complique la mise en œuvre de la dé-centralisation et introduit de la lenteur et desdélais importants entre le vote des textes delois et leur application concrète (des délais del’ordre de dix ans sont courants !). La deuxiè-me tendance législative se caractérise parl’existence d’un nombre relativement limitéde textes de lois et de règlements en matièrede décentralisation. En général, une demi-dizaine de textes suffit pour couvrir les diversaspects de la mise en œuvre de la décentrali-sation. La majorité des pays concernés sontde succession britannique. Entre ces deuxensembles se placent les pays de l’Afrique duNord où la politique de décentralisation n’apas véritablement connu de rupture ma-jeure. Le processus semble prendre racine de-puis l’époque coloniale et se poursuit jusqu’ànos jours dans une sorte de lente et parfoisinsensible continuité. Ainsi, les premierstextes datent souvent d’il y a deux sièclescomme en Tunisie (1858). Il peut cependant yavoir des réformes territoriales majeures en

rupture avec le passé, comme ce fut le cas enAlgérie avec la loi de 1984 ou au Maroc avecla réforme constitutionnelle de 1996 et la loide 1997 sur les régions. Mais, malgré lalongue expérience des pays d’Afrique du Norddans le domaine de la décentralisation,l’autonomie des collectivités locales par rapportà l’Etat central reste globalement limitée.

L’Afrique apparaît ainsi multiple, plurielle etprésentant un tableau différencié de don-nées historiques, sociologiques, culturelles,économiques, politiques et juridiques. Mais,au-delà de cette grande diversité, on peutdégager des tendances lourdes plus oumoins nettes d’évolution en matière de dé-centralisation et de démocratie locale.

La première tendance marquante est d’ordrequantitatif. On observe, en effet, un peu par-tout sur le continent, une croissance sensibleet continue, depuis les indépendances, dunombre des collectivités locales couvrant ain-si de plus en plus largement les territoires, enparticulier les tissus urbains africains. Onobserve également une diversification et unehiérarchisation plus affinée et parfois pluscomplexe des structures et des échelonsterritoriaux de la décentralisation.

En termes chiffrés, la situation des collectivi-tés locales se présente de la manière suivan-te en Afrique :

L’Afrique apparaît

ainsi multiple,

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Tableau 2 Situation démographique et urbanisation des collectivités locales

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La deuxième tendance, plus qualitative, est laconsolidation de la substance de la décentrali-sation en tant que politique.

En effet, dans la grande majorité des Etats, ladécentralisation a pendant longtemps été,pour diverses raisons historiques, politiqueset sociologiques, conçue surtout comme unesimple technique d’organisation et de gestionadministrative. Elle semble aujourd’hui ga-gner, dans nombre de pays, en consistance ets’orienter, progressivement et très lentement,de manière très inégale, vers une concep-tion plus substantielle impliquant des pou-voirs de décision autonomes accompagnésd’une consolidation progressive de la légiti-mité électorale et d’un renforcement de lacrédibilité des autorités décentralisées, mêmesi cette évolution semble contrastée et, danscertains pays, remise en cause (Algérie) ou,pour le moment, encore quasi absente.

Ainsi, de nombreux Etats,notamment au sud du Sa-hara (Afrique du Sud,Ouganda, Niger, Sénégal…),ont engagé des réformes del’organisation de l’Etat et de

la vie publique en adoptant notamment despolitiques de décentralisation. Ces Etats ontorganisé des élections locales qui ont vuémerger des autorités locales comme nou-velles figures de l’autorité publique à côté desautorités nationales. Dans presque tous cesEtats, ce dédoublement de la personne pu-blique pose des problèmes, la plupart desautorités nationales n’ayant pas encoreintégré ce changement institutionnel majeurdans leurs comportements.

Mais, dans l’ensemble, la mise en œuvre duprocessus de décentralisation s’avère rare-ment planifiée. Les pays d’Afrique du Nord ontune politique de décentralisation ancienne,mais la lisibilité du rythme suivi pour sa miseen œuvre ne semble pas évidente. En Afriquede l’Ouest et centrale, à part le Sénégal et leBurkina Faso, il n’y a pas véritablement deplan de mise en œuvre de la décentralisation ;celui-ci ne semble s’appuyer que sur lesannonces politiques faites dans les discours

des chefs d’Etat. En Afrique de l’Est et aus-trale, l’histoire de la décentralisation est trèsreliée à la sortie de crises sociales et poli-tiques. C’est la raison pour laquelle la mise enœuvre de la décentralisation apparaît enbonne place dans les programmes d’action desgouvernements et semble obéir à un calen-drier préétabli et dont la réalisation est régu-lièrement évaluée. Le cas le plus exemplaire àcet égard est celui de l’Afrique du Sud où lasortie de la politique de l’apartheid a imposéune approche nouvelle de la gouvernancefondée sur l’association de l’ensemble de lapopulation à la gestion publique à tous lesniveaux. Cette politique de transformation estcontenue dans le Reconstruction and Deve-lopment Programme (RDP) dont toute la phi-losophie est résumée dans la formule « Unemeilleure vie pour tous ». Entre le LocalGovernment Transition Act (1993), adoptépour régir la période de transition, le Munici-pal System Act (2000) et le Municipal Pro-perty Rating Act (2004), le gouvernementsud-africain s’est donné onze ans pour mettreen place un système de gouvernance localecomplètement révolutionnaire au regard de lapratique précédente.

De manière générale toutefois, à part le casde l’Afrique du Sud, les Etats africains n’ontpas mis en place une planification rigoureusede la mise en œuvre des politiques de décen-tralisation. Il n’est donc pas étonnant que laplupart n’aient pas de mécanismes d’évalua-tion face à la mise en place et à la conduite deces politiques qui sont pourtant une des meil-leures mesures de la modernisation de lagestion des Etats et de l’amélioration de lagouvernance. C’est la raison pour laquelle Ci-tés et Gouvernements Locaux Unis d’Afrique(CGLUA) demande que la gouvernance localefigure parmi les critères de bonne gouver-nance retenus par le mécanisme d’examenpar les pairs du NEPAD (peer review mecha-nism). Il faut noter par ailleurs que l’Observa-toire de la décentralisation, mis en place par lePartenariat pour le développement municipal(PDM), et qui publie depuis 2003 un « Etat dela décentralisation en Afrique », tente de remédieraux insuffisances constatées dans l’évaluationdes politiques publiques de la décentralisation.

En Afrique de l’Est et australe, l’histoire

de la décentralisation est très reliée à la

sortie de crises sociales et politiques


31

Ce travail devrait pouvoir s’inscrire dans l’agen-da de CGLUA et bénéficier de la création del’Observatoire mondial sur la décentralisationdont il devrait constituer la composante pour larégion Afrique.

Ainsi, malgré des résistances, la décentralisa-tion avance-t-elle dans la région, et on peuts’attendre à des progrès encore plus impor-tants avec la multiplication du nombre decollectivités locales et le renforcement deleurs capacités. Mais les trajectoires des poli-tiques de décentralisation ne sont pas iden-tiques : les contenus des politiques sontfortement influencés par les contextes histo-riques qui leur ont donné naissance et par latradition administrative héritée de la périodecoloniale.

La troisième tendance consiste en un accrois-sement relatif des responsabilités des collecti-vités locales dans de nombreux pays. Cetaccroissement témoigne, a priori, d’un renfor-cement de la décentralisation et s’inscrit dansla logique du désengagement de l’Etat et del’administration centrale. Mais il s’avère enréalité problématique, voire contreproductif,en l’absence de transfert réel des compé-tences et des moyens financiers et en raisonde la persistance de l’emprise des pouvoirscentraux sur les finances et la fiscalité localeset sur les aides et financements étrangers.

La quatrième tendance, encore embryon-naire, avec des expériences plus ou moinssignificatives et des résultats mitigés, est ledéveloppement du recours au secteur privé,local ou étranger, en matière de gestion et defourniture d’un certain nombre de servicesurbains tels que la collecte des déchets ména-gers ou industriels (Afrique du Sud, Bénin,Burkina Faso, Tunisie, par exemple), l’eau po-table (Maroc), les transports urbains et l’as-sainissement.

La cinquième tendance dont les contours sontesquissés est la constitution de réseaux decollectivités locales pouvant déboucher surdes formes et des modalités prometteuses decoopération décentralisée. La création d’asso-ciations nationales de collectivités locales et le

renforcement de leur rôle au plan nationalcomme au plan continental (avec la mise enplace de Cités et Gouvernements Locaux Unisd’Afrique) et mondial (avec la mise en placede l’organisation mondiale de Cités et Gou-vernements Locaux Unis, CGLU) en consti-tuent une consécration ainsi que des outils quicontribuent à crédibiliser les autorités localescomme des acteurs pertinents dans le dialoguesur le développement et la coopération enAfrique. Mais, en dehors de l’Afrique duSud qui reconnaît l’association des collectivi-tés locales – South African Local GovernmentAssociation (SALGA) – comme une institutionpublique, partout ailleurs, les associationsnationales de collectivités locales ont un sta-tut d’associations de droit privé même si,dans certains cas, ces associations peuventêtre reconnues d’utilité publique (cas de l’As-sociation des municipalités du Burkina Faso,AMBF).

Enfin, la sixième tendance esquissée est celled’un certain allègement, inégal d’un pays àl’autre, des contrôles exercés sur les collecti-vités locales. On observe ainsi un recul descontrôles de l’opportunité s’apparentant àl’exercice d’un pouvoir hiérarchique, ainsi qu’unelimitation de la sphère de ces contrôles auxaspects se rattachant à une légalité plus respec-tueuse des autonomies locales. Mais il est vraiqu’on peut observer également des situationsplus figées, voire des évolutions en sens in-verse, dans quelques rares pays du continent.

Ces différentes évolutions, plus ou moinsmarquées, plus ou moins visibles et tangibles,souvent très progressives, avec des pauses,des coups d’arrêt et, plus rarement, des sautsqualitatifs, se manifestent aussi bien au planorganique des structures, au plan matériel etfonctionnel des responsabilités et de la ges-tion qu’au plan plus global et plus substantieldes progrès et des limites de la démocratie locale.

I. L’évolution des structures

Les structures municipales apparaissent auXIXe siècle, notamment au Sénégal, en Egypteet en Tunisie. Le mouvement de communa-lisation connaît un essor au XXe siècle et

Ainsi, malgré des

résistances, la

décentralisation

avance-t-elle dans

la région, et on peut

s’attendre à des

progrès encore

plus importants

avec la

multiplication du

nombre de

collectivités

locales et le

renforcement de

leurs capacités



s’étend à tous les territoires coloniaux. Loindes principes de participation et de libertéslocales, le dispositif visait davantage la maî-trise du territoire colonial et l’encadrement despopulations locales par le colonisateur. Avantles indépendances, la commune française, lelocal government britannique et le municipeportugais inspirent la communalisation dans

les colonies. Mais partout la décentralisations’apparente à une déconcentration adminis-trative. Les organes locaux ne sont élus quetrès rarement (les exécutifs locaux sont géné-ralement nommés) et ne disposent que depouvoirs très réduits et généralement à titreconsultatif, contrairement à ce qui se passedans la métropole. Cette décentralisation estsurtout destinée à permettre à la populationoriginaire de la métropole d’être rétablie dansles mêmes régimes administratifs que ceuxqu’ils connaissaient en métropole.

Deux systèmes sont mis en place pour servirce dessein en Afrique, au sud du Sahara : lagestion directe, ou direct rule, et la gestionindirecte ou indirect rule. Le système de ges-tion directe (direct rule) consiste en unencadrement administratif du territoire colo-nial organisé en cercles, subdivisions et can-tons placés sous la responsabilité desadministrateurs coloniaux. Les assembléeslocales ne jouent qu’un rôle consultatif. Cesystème est surtout mis en place dans lespays colonisés par la France, la Belgique et lePortugal. Dans le système de l’indirect rule,mis en place surtout par le Royaume-Uni, lecolonisateur laisse une marge de manœuvreaux populations locales pour gérer leurspropres affaires comme la justice ou leprélèvement de l’impôt à partager avec l’ad-ministration. Les us et coutumes endo-gènes sont plus ou moins respectés, à chargepour les responsables locaux de préserver les

intérêts du colonisateur. Ce système pose engerme ce que seront les futures collectivitéslocales.

En Afrique du Nord, le processus colonial a étéplus complexe sur le plan administratif. Lecolonisateur devait compter avec des struc-tures étatiques préexistantes. La communali-sation coloniale s’appuie ainsi sur desstructures autochtones mais s’efforce de lesinfluencer. Cette recherche d’adaptation seretrouve aussi bien chez les Britanniques(Egypte, Soudan) que chez les Français (Al-gérie, Maroc, Tunisie).

Dans pratiquement tous les Etats, au lende-main des indépendances, les gouvernementschoisissent de maintenir intacte la structurehéritée des colonisateurs, ce qui ne contribuaguère à changer les perceptions sur ces struc-tures décentralisées. Dès le début, ellesfurent perçues comme des instruments d’ex-tension du pouvoir central en direction descommunautés locales. Il faut attendre lesannées 80, et surtout la vague de démocrati-sation des années 90, pour voir naître unenouvelle orientation et un regain d’intérêt àl’égard de la décentralisation avec des collec-tivités locales qui prennent en main unebonne partie des affaires qui les concernent. Ladécentralisation apparaît en effet au cœur detoute les interrogations sur la modernisationde l’Etat sur le continent, et donc de l’actionpublique, avec une « démocratie locale » à labase de toute l’organisation administrativeterritoriale. Depuis le milieu des années 80,face aux difficultés budgétaires engendréespar la rétraction de leurs ressources, face à laremise en cause des modes dirigistes de ges-tion publique et au retour en force des lo-giques libérales préconisant la réhabilitation desmécanismes de régulation par le marché, faceau désengagement de l’Etat et à la redistribu-tion des rôles entre secteur public et initiativeprivée, les Etats africains ont adopté des poli-tiques d’ajustement libéral et d’ouvertureéconomique. Ces politiques impliquent uneinsertion dans le mouvement de globalisationet de compétition internationale qui appelleune véritable politique de réforme et de re-structuration. Les réformes des collectivités

La décentralisation apparaît en effet au cœur de toute les

interrogations sur la modernisation de l’Etat dans le continent,

et donc de l’action publique, avec une « démocratie locale »

à la base de toute l’organisation administrative territoriale


33

locales et des politiques urbaines s’inscriventdésormais dans cette logique.

L’itinéraire des différents pays africains dansl’adoption et la mise en œuvre des politiquesde décentralisation n’est cependant pas iden-tique. Dans la majorité des pays, l’adoptiondes politiques de décentralisation s’est faite àla suite de la demande de participation forte-ment exprimée par les populations locales à lasuite des mouvements de démocratisationintervenus au cours des années 90. Du fait decette connexion démocratisation/décentrali-sation, l’adoption des réformes de la dé-centralisation a pu apparaître à certainscomme un corollaire de la démocratisation etde la libéralisation que les partenaires desEtats africains exigeaient comme conditionpour que ces Etats bénéficient de leur appui,et comme résultant d’une conditionnalitéposée par les bailleurs de fonds. Dans cer-tains autres pays (comme le Mali ou le Niger),la décentralisation a représenté une réponseà la quête d’une plus grande autonomie dansla gestion de leurs affaires que certainesrégions des pays exprimaient, y compris demanière violente, allant même jusqu’à évo-quer la possibilité d’une sécession. Dansd’autres encore, la décentralisation est uneoccasion de dépasser, voire d’effacer les stig-mates de l’organisation politique et adminis-trative antérieure (cas de l’apartheid enAfrique du Sud).

En Afrique du Nord, l’évolution des structuresdes collectivités locales paraît, cependant,plus lente et les réformes moins profondes.Dans l’ensemble des pays de la sous-région,la structure territoriale de l’Etat paraît assezfigée, rivée à la structure du gouvernorat(wilaya en Algérie, en Tunisie et au Maroc,mouhafadha en Egypte), échelon privilégiéplutôt de la déconcentration.

Néanmoins, presque partout, l’option de ladécentralisation est perçue comme un pro-grès, et l’on en attend :

• La mobilisation de la population pour ledéveloppement local durable et l’améliora-tion de ses conditions de vie ;

• Un moyen d’approfondissement et d’enra-cinement de la démocratie au niveaulocal ;

• Une entreprise de refondation de l’Etat etde reconstruction de la légitimité des insti-tutions publiques à partir de la base ;

• Le point de départ d’une intégration régio-nale réellement enracinée sur les réalitésafricaines.

Pour ce faire, les collectivités locales se voientreconnaître une compétence générale deprincipe sur le territoire dont elles ont lacharge. Dans certains cas, des compétencesexclusives leur sont attribuées et elles ontaccès à d’autres compétences partagéesavec d’autres niveaux de gouvernance pu-blique. Dans d’autres, comme en Afrique duNord, les compétences des collectivités lo-cales sont fortement concurrencées par l’in-tervention de l’administration centrale et dediverses entreprises publiques nationalesdans la fourniture des services urbains (édu-cation, santé, transport, assainissement,eau potable, électricité…).

Le contenu des politiques de décentralisationest cependant également différencié selonqu’il s’agit d’Etats unitaires ou d’Etats fédé-raux, et selon la tradition administrative héri-tée de la période coloniale à laquelle serattachent les différents Etats africains. Dans lesEtats fédéraux, les collectivités locales relè-vent de l’autorité des états fédérés auxquelsest laissé le soin de définir le contenu durégime des collectivités locales et de leuradministration. Ceci aboutit souvent à unemultiplicité de formes d’organisation descollectivités locales qui ne facilite pas une lec-ture comparative de la gouvernance locale.Dans les Etats unitaires, l’organisation descollectivités locales est généralement uni-forme sur l’ensemble du territoire national.Mais le contenu des compétences qui leursont reconnues est influencé par la traditionadministrative héritée de la colonisation.

Dans les pays francophones, la mise en placedes collectivités locales correspond en principeà une répartition des compétences entre auto-rités centrales et autorités locales, ces dernières

Le contenu des

politiques de

décentralisation

est cependant

également

différencié selon

qu’il s’agit d’Etats

unitaires ou

d’Etats fédéraux,

et selon la tradition

administrative

héritée de la

période coloniale

à laquelle se

rattachent les

différents Etats

africains



étant représentées par un organe délibérantélu et un organe exécutif élu ou nommé.La durée des mandats municipaux est géné-ralement du même ordre que celle des institu-tions nationales (généralement 4 ou 5 ans) etles mandats sont renouvelables. Dans cespays, l’exécutif municipal (le maire ou sonéquivalent) dispose généralement de pouvoirsde décision réels dans la gestion de la collecti-vité, pouvoirs définis dans des textes légaux.Mais cette capacité de décision est souvent

limitée par la pratiquede l’unicité de caisse(consistant à regroupertoutes les ressourcespubliques dans les cais-ses du Trésor public).Cette pratique attribueaux représentants duministère des Finances

auprès des collectivités (le contrôleur financieret le receveur municipal) un pouvoir que lesmaires jugent exorbitant, car ces représentantsen arrivent à bloquer des dépenses pourtantengagées conformément aux lois et règle-ments. C’est la raison pour laquelle un assou-plissement, voire une suppression, du principede l’unicité de caisse figure parmi les revendica-tions portées par les associations nationalesdes collectivités locales des pays francophonesd’Afrique. Notons qu’au Sénégal la loi prévoiedes dérogations. Les collectivités locales peu-vent être autorisées à ne déposer au Trésorqu’une partie de leurs fonds disponibles ou bienà déposer tous leurs fonds dans un établisse-ment bancaire.

Dans les pays de tradition administrative bri-tannique, les collectivités locales sont égale-ment dotées d’organes délibérants élus etd’organes exécutifs soit élus, soit nommés. Ladurée du mandat des organes délibérants estgénéralement du même ordre que dans lespays francophones, mais celui de l’organe exé-cutif est généralement beaucoup plus court (1à 3 ans au maximum), et dans certains cas iln’est pas renouvelable. Les maires sont géné-ralement « cérémoniels » et non pas « exécu-tifs ». La réalité du pouvoir exécutif appartienten fait à un fonctionnaire, le town clerc ou lechief executive officer (CEO), nommé généra-

lement par le ministre chargé des collectivitéslocales. Il n’est pas étonnant dans ces condi-tions que l’une des demandes récurrentes desassociations nationales des autorités localesdes pays anglophones d’Afrique soit l’institutionde maires exécutifs (executive mayors) en lieuet place des maires cérémoniels (ceremonialmayors) actuels, et l’allongement de la duréedu mandat des maires.

En outre, dans la plupart des pays du conti-nent, quelle que soit la tradition, on observeune tendance plus ou moins marquée à lamétropolisation conçue comme vecteur demodernisation et de compétitivité non seule-ment des villes elles-mêmes mais égalementde l’ensemble des territoires.

Ainsi, dans la plupart des pays de la région, ontrouve une certaine spécificité relative à l’orga-nisation des grandes métropoles, notammentdes capitales. Il peut s’agir des villes capitalespolitiques comme Rabat (Maroc), Lusaka(Zambie), Dakar (Sénégal), Tswane (Afriquedu Sud), Yaoundé (Cameroun), Accra (Gha-na), Alger (Algérie). Ce sont également desvilles présentant une certaine importance dé-mographique ou économique : Johannesburg(Afrique du Sud), Douala (Cameroun), Kumasiet Shama Ahanta (Ghana), etc. Toutes cesvilles sont placées sous un régime juridiqueparticulier, dérogatoire au droit commun desmunicipalités en ce qui concerne leur organi-sation et leur gestion.

Au Maroc, la nouvelle charte commu-nale du 3 octobre 2002 a prévu unrégime particulier pour les villes ayantplus de 500.000 habitants. Ces villessont gérées par une seule communeavec des arrondissements sans per-sonnalité morale. Le Maroc s’est inspi-ré ainsi de l’exemple français pourl’organisation des villes de Paris, Lyonet Marseille (loi dite « PLM »). Cettecharte a consacré également des sta-tuts spéciaux pour la commune ur-baine de Rabat (la capitale duRoyaume) et les communes des mé-chouars (sièges des palais royaux).

Plus généralement, les systèmes

africains de décentralisation procèdent

à une classification des collectivités

locales de base selon leur niveau de

développement ou d’urbanisation


35

L’espace urbain est très fragmenté en unitésadministratives suburbaines. Celles-ci peu-vent avoir la personnalité juridique commeau Cameroun pour les communes urbainesd’arrondissement des villes de Douala et deYaoundé. Les communes inframétropoli-taines ainsi créées sont alors régies par ledroit commun. Par contre, dans certainspays, les unités inframétropolitaines restentdes entités inframunicipales sans autonomieadministrative. C’est le cas des submetrosdes villes d’Accra et ou de Kumasi au Ghana,ou encore de Cotonou au Bénin.

Dans les municipalités métropolitainesd’Afrique, l’organe délibérant est le plus sou-vent élu au suffrage universel direct (Algérie,Nigeria, Gabon, Madagascar, etc.). Mais iln’est pas rare que la loi prévoie une électionau suffrage universel indirect, les conseillersmétropolitains étant élus par les organes dé-libérants des unités inframétropolitaines,généralement en leur sein comme au Came-roun. Mais l’exécutif est toujours désigné enson sein par l’organe délibérant. Dans larépartition des compétences, les unitésinfra-urbaines se chargent des services deproximité et constituent les espaces de dé-mocratie participative pendant que la collec-tivité urbaine assure les services de typefédératif et d’intérêt métropolitain.

Plus généralement, les systèmes africains dedécentralisation procèdent à une classifica-tion des collectivités locales de base selonleur niveau de développement ou d’urbani-sation. A titre d’illustration, au Cameroun,on a, par degré d’urbanisation décroissant,les communautés urbaines, les communesurbaines à régime spécial, les communesurbaines et les communes rurales. En Afri-que du Sud, le classement est catégoriel :communes de catégories A, B et C. Ces dif-férenciations permettent aussi d’identifierles collectivités les plus défavorisées et demettre l’accent sur leur développement àtravers des politiques d’appui spécifiques(politique de péréquation).

Dans l’ensemble, un des débats à l’ordre dujour en Afrique est la nécessité de définir un

contenu minimal commun aux décentralisa-tions africaines. On parle à ce propos d’unecharte africaine de la gouvernance locale. Cedébat est porté, notamment, par l’organisa-tion Cités et Gouvernements Locaux Unisd’Afrique et par la Conférence africaine de ladécentralisation et du développement local(CADDEL).

II. Les compétences, la gestion et les capacités administratives

On observe une tendance au renforcementdes compétences des collectivités locales.Cependant, les transferts de compétencesne sont globalement pas, ou suffisammentpas, accompagnés des transferts néces-saires des ressources et de la gestionfinancière. Sur le plan financier, les collec-tivités locales africaines continuent desouffrir de très sérieuses faiblesses de leursressources et de leurs pouvoirs.

En matière de capacités administratives,des difficultés et des insuffisances réellesmarquent également ces collectivités,notamment en ressources humaines et enterme d’encadrement. Quant à la gestion,on constate son caractère peu performantet inefficient, notamment en matière deplanification stratégique dans les domainesde l’urbanisme, de l’économie et du déve-loppement social. On observe égalementune tendance à introduire des logiques etdes pratiques issues du secteur privé dansla gestion des affaires, des services et desbiens locaux et, dans certains pays, peunombreux il est vrai, dans celle des tech-nologies modernes d’information et decommunication, notamment dans lesgrandes métropoles.

II.1. Les compétences

L’une des finalités les plus importantes de ladécentralisation est de permettre une ré-ponse efficace et adaptée aux besoins despopulations locales. Dans cette optique, lesservices publics locaux constituent l’illustra-tion la plus concrète de cette finalité. Leur

L’une des finalités

les plus

importantes de la

décentralisation

est de permettre

une réponse

efficace et adaptée

aux besoins des

populations locales



densité et leur efficacité constituent l’une desmanifestations majeures de la vigueur de ladécentralisation et l’une des sources essen-tielles de la légitimité des gouvernementslocaux. Ces services apparaissent cependantpeu satisfaisants dans l’ensemble des paysde la région et les prérogatives des collectivi-tés locales sont inégales. Deux tendances sedégagent de manière plus ou moins netted’un pays à l’autre :

• La première tendance est l’élargissementdes compétences des collectivités localesen matière de services publics et de ges-tion urbaine même si des exceptions no-tables sont à relever dans certains pays ;

• La deuxième tendance est l’association dusecteur privé à la gestion des servicespublics locaux selon des formules di-verses de dévolution au secteur privé(délégation, concession, partenariat...)avec des résultats très mitigés.

L’analyse du tableau ci-après révèle dans lamajorité des pays l’attribution aux collectivi-tés locales de compétences nombreuses etimportantes dans des domaines variés. Cescompétences portent sur les investisse-ments sociaux (infrastructures et équipe-ments à caractère social, santé, éducation,loisirs…), sur les biens et les services fournisdans les domaines de l’éducation, de la san-té, de la culture, des loisirs, du transport, del’eau, de la gestion des déchets et de l’assai-nissement. Les compétences s’étendent àl’administration, à la planification et à la ges-tion urbaines, et au développement local.

L’une des clés de la réussite de la décentrali-sation dépend de la manière dont sont trai-tés les transferts de compétences aux

collectivités locales. Partout, l’effectivité destransferts bute sur de nombreuses résis-tances de la part des gestionnaires des minis-tères. Ainsi, en Afrique du Nord, les transfertsde compétences peuvent être considéréscomme marginaux dans la mesure où il y aune tendance générale à confier les compé-tences dans le domaine de certaines poli-tiques sectorielles à des agences d’Etat et àdes entreprises publiques ou à des entre-prises privées. Les domaines comme l’éduca-tion et la santé sont gérés directement par lesministères correspondants, tandis que l’eaupotable, l’assainissement et l’énergie sont lemonopole d’entreprises d’Etat ou, à la faveurdes politiques de privatisation, transférésaux entreprises privées sans que soient pré-vus des contrats avec les collectivités locales.Cette tendance est également perceptible enAfrique de l’Ouest et centrale, même si engénéral les services de base (éducation, san-té, eau, salubrité, transport, etc.) y sontreconnus d’intérêt local. Les ministèresconcernés tendent à contourner les collecti-vités locales dans la mise en œuvre des poli-tiques sectorielles. Ils sont plus ou moinsencouragés dans cette tendance par la pra-tique des partenaires du développementdont la priorité désormais accordée à l’aidebudgétaire tend à restreindre la discussiondes politiques sectorielles avec l’Etat central,souvent dans l’ignorance des territoiresd’application de ces politiques.

Il faut toutefois signaler des développe-ments intéressants dans plusieurs paysd’Afrique de l’Est et australe ainsi que dansun nombre limité de pays anglophonesd’Afrique de l’Ouest. Dans ces pays, on noteun désengagement progressif des minis-tères sectoriels dans les phases d’exécutionde leurs programmes. Cela se traduit par lepassage sous l’autorité des collectivités lo-cales des services déconcentrés qui relevaientdes ministères sectoriels dans leur ressortterritorial. Ce transfert concerne à la fois lepersonnel, les ressources budgétaires, lepatrimoine et le pouvoir de décision. C’est lecas en Ouganda, en Afrique du Sud et auGhana. Dans ces pays, le gouvernementcentral définit les orientations stratégiques

Les domaines comme l’éducation et la santé sont gérés

directement par les ministères correspondants, tandis que l’eau

potable, l’assainissement et l’énergie sont le monopole

d’entreprises d’Etat ou, à la faveur des politiques de privatisation,

transférés aux entreprises privées sans que soient prévus des

contrats avec les collectivités locales


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des politiques sectorielles dans les domainestels que la santé, l’eau, l’éducation, et lescollectivités locales sont chargées de la miseen œuvre. Partout où une telle territorialisa-tion a eu lieu, comme pour la politique del’eau ou de lutte contre le VIH/SIDA enOuganda et au Rwanda par exemple, l’effi-cacité et les résultats de ces politiques sesont révélés beaucoup plus positifs que leurconduite directe par l’Etat central. Il restecependant que, dans une large mesure, ladécentralisation rencontre de grandes diffi-cultés avec les ministères chargés des poli-tiques nationales sectorielles qui privilégientencore généralement l’approche de la dé-concentration. L’une des réclamations récur-rentes des autorités locales africaines estque les politiques sectorielles soient territo-rialisées comme cela se fait au Ghana, enOuganda ou en Afrique du Sud, et que lescollectivités locales soient pleinement res-ponsables de leur mise en œuvre.

Cependant, si l’affirmation formelle de lacompétence des collectivités locales dans lesdifférents domaines ne fait aucun doutenulle part, ces compétences doivent encoreêtre transférées des administrations qui lesexercent matériellement aux collectivitéslocales nouvellement compétentes. Le défi àsurmonter est celui de l’efficacité et de l’ef-fectivité des transferts de compétences.

II.2. La gestion financière

Le financement des collectivités localesprovient de deux sources principales : lafiscalité locale, qui permet aux collectivitéslocales de disposer de revenus propres àpartir de l’assiette fiscale transférée oupartagée, et les transferts financiersconstitués par les subventions conditionnellesou inconditionnelles et divers concoursfinanciers de l’Etat. D’autres ressourcespropres peuvent provenir des taxes ou duproduit de l’exploitation de certains ser-vices ainsi que de l’exploitation du Domaine.Le mode de financement du développe-ment local varie selon les pays. La capacitéde mobiliser des ressources propres estune base essentielle de la décentralisation.

II.2.1. La mobilisation des ressources locales propres

Les collectivités locales africaines tien-nent de la loi une panoplie de ressourcesqu’elles sont appelées à mobiliser surleur territoire : fiscalité locale directe ouindirecte, taxes perçues en contrepartiede services rendus, produits de l’exploi-tation de certains services, produis del’exploitation du Domaine. Malheureuse-ment, la loi qui attribue les ressources neconfère pas toujours aux collectivitéslocales les prérogatives qui leur permet-traient d’agir sur leur volume, si bien quemême les ressources considérées commedes ressources propres sont étroitementcontrôlées par le pouvoir central.

Ce décalage apparaît nettement dans denombreux pays de tradition administrativefrançaise, où il existe en théorie unefiscalité locale diversifiée, souvent héri-tée de l’ancienne fiscalité locale fran-çaise, mais les collectivités locales sonten réalité dépourvues de pouvoir fiscal.Les taux d’imposition sont fixés par la loiou le pouvoir central, si bien qu’il s’agitdésormais d’impôts cédés par l’Etat plu-tôt que d’une fiscalité locale à proprementparler ; quelquefois, ils ont été transfor-més en impôts partagés (Côte d’Ivoire,Cameroun) – font exception le Gabon, leNiger et le Togo où les communes exer-cent un pouvoir fiscal. Il en va souvent demême pour les taxes et les redevances(mais les communes du Sénégal ont cetteliberté). Il est exceptionnel que lescollectivités locales puissent lever desdroits indirects sur certains produitslocaux (sauf au Togo, avec approbationde l’autorité de tutelle).

Les collectivités locales des pays de tradi-tion administrative britannique bénéfi-cient souvent d’un pouvoir fiscal plusétendu et d’une plus grande liberté enmatière de taxes, de redevances ou dedroits indirects locaux. C’est notammentle cas pour l’impôt foncier (Afrique duSud, Ghana, Tanzanie, Zambie, Zim-

Le financement des

collectivités

locales provient de

deux sources

principales : la

fiscalité locale, qui

permet aux

collectivités

locales de disposer

de revenus propres

à partir de

l’assiette fiscale

transférée ou

partagée, et les

transferts

financiers

constitués par les

subventions

conditionnelles ou

inconditionnelles

et divers concours

financiers de l’Etat


39

babwe) et pour les tarifs (dans lesmêmes pays ainsi qu’au Nigeria). Maisdans certains pays la fiscalité locale estnégligeable (Nigeria, Ouganda, où elleest passée en 5 ans de 30 à 11 % du totaldes ressources, notamment du fait de lasuppression de l’impôt le plus productif,le gradated tax). Il est cependant excep-tionnel que les collectivités locales puis-sent créer des droits indirects sur desproduits locaux (Zambie, c’est aussi lecas au Mozambique). Mais il faut relativi-ser la portée du pouvoir fiscal en tenantcompte du volume des ressources surlequel il porte, et qui peut être globale-ment extrêmement bas (voir le cas duGhana dans le graphique ci-après), de lapart limitée des ressources propres dansles ressources totales (30 % au plus, enmoyenne, à l’exception remarquable dela Zambie, 77 %, et de l’Afrique du Sud,90 %) et du contrôle exercé par le pou-voir central (approbation préalable destaux et tarifs en Zambie).

Les pays se distinguent encore selonqu’ils assurent le recouvrement desimpôts qu’ils perçoivent, ou que ceux-cisont prélevés par l’Etat qui reverseensuite le produit à la collectivité localebénéficiaire. La gestion centralisée carac-térise les pays de tradition administrativefrançaise, bien que, pour certaines taxeslocales, le recouvrement soit égalementlocal (Maroc, Mali, Sénégal) et que cer-tains pays fassent exception (Tunisiepour certains impôts dans 52 commu-nes). Mais dans tous les pays on constatedes taux de recouvrement faibles ou trèsfaibles quel que soit le système : parexemple, environ 50 % au Kenya, encoremoins en Nigeria, un taux de 20 % pourle recouvrement des taxes foncières enTunisie (recouvrement par les collectivi-tés locales) ; 45 ou 50 % en moyenne enCôte d’Ivoire ou au Niger (recouvrementpar l’Etat).

La fiscalité partagée tend à se répandrecomme modalité de financement desbudgets locaux. La TVA figure en bonne

place dans cette fiscalité partagée. Elleest instituée dans presque tous les paysavec des quotes-parts entre l’Etat et lescollectivités locales, qui varient d’un paysà un autre. Au Maroc par exemple, depuis1986, les collectivités locales en reçoivent30 % du produit, au Nigeria, 25 %. AuMozambique, c’est 75 % de la taxe surles véhicules et 30 % des taxes touris-tiques qui reviennent aux collectivitéslocales. Au Cap-Vert, il existe un en-semble d’impôts dits non consignés. Lescollectivités locales en reçoivent 7 % duproduit. Deux problèmes importants seposent dans la gestion de cette ressource :

d’une part, les termes du partage sonttrès souvent défavorables aux collectivi-tés locales et, d’autre part, les verse-ments ne sont pas réguliers. En matièrede partage, les situations sont variablesquant à la manière dont la part affectéeaux collectivités locales est répartie.Dans certains pays, on trouve des règleslégales alors que, dans la majorité despays, l’administration centrale disposed’un pouvoir discrétionnaire de décision.Quant à la régularité, il arrive que l’Etatprenne du temps, parfois des années,pour verser leur quote-part aux collecti-vités locales sans que celles-ci disposentde moyens légaux de recours contre detels manquements. Mais, au-delà de cesdifficultés, il reste que la fiscalité parta-gée ne peut pas être considérée vérita-blement comme une ressource propre carles collectivités locales n’exercent aucunpouvoir à l’égard des impôts partagés ;pour elles, du point de vue politique commedu point de vue économique, cette res-source est tout à fait comparable auxtransferts budgétaires globalisés.

En matière de partage de fiscalité, dans certains pays,

on trouve des règles légales alors que, dans la majorité

des pays, l’administration centrale dispose d’un pouvoir

discrétionnaire de décision



II.2.2. Les transferts financiers de l’Etat aux collectivités locales

Les dotations financières sont diversementorganisées d’un pays à l’autre. Et cette diver-sité se traduit aussi dans la consistance et larégularité des transferts. Globalement, lestransferts peuvent être globalisés et libresd’utilisation ou, au contraire, conditionnés ;ils peuvent aussi être attribués par le pouvoircentral sur la base de critères objectifs préa-lablement définis ou avec une marge discré-tionnaire plus ou moins importante.

Les transferts globalisés sont parfois enca-drés par la Constitution (celle-ci en fixe labase de calcul ou la procédure). La Constitu-tion du Ghana prévoit ainsi l’existence d’unfonds commun des assemblées de districtsauquel doivent être affectés au moins 5 % durevenu national, et que la répartition de cefonds entre les districts obéit à une formuleapprouvée par le Parlement (art. 252). Unetelle disposition reste toutefois un exempleunique. Au-delà des difficultés pratiques, cesystème a aussi accru la dépendance finan-cière des collectivités locales envers le pou-voir central. La Constitution du Nigeria de1999 prévoit que 13 % au moins de recettestirées de l’exploitation des ressources natu-relles et inscrites au compte de la Fédérationdoivent être versés aux états selon une for-mule qui tienne compte du principe dedérivation (du volume de ces recettes à l’in-térieur de chaque état), mais c’est au pouvoirlégislatif de déterminer la part qui doit en-suite revenir aux collectivités locales, et aupouvoir législatif de chaque état de former uncompte commun de la Fédération et de l’étatréunissant la contribution de la Fédération etcelle que doit attribuer l’état lui-même surses ressources (art. 162). Il n’y a donc pas degarantie constitutionnelle directe du volumede ressources garanti aux collectivités lo-cales. C’est d’ailleurs pour cette raison quela Fédération est passée à des transfertsdirects aux collectivités locales et a affectéune quote-part de la TVA à leur financement.

La loi définit néanmoins parfois une formulede répartition des dotations. L’un des meil-

leurs exemples est celui de l’Afrique du Sud ;il trouve son fondement dans les articles 213et 214 de la Constitution. Le Fonds nationaldes revenus (art. 213) concentre l’ensembledes ressources perçues par l’Etat central ;une loi (Division of Revenues Act) en déter-mine chaque année la répartition équitableentre l’administration nationale, les adminis-trations provinciales et les administrationslocales, ainsi que la pondération entre lescompétences à financer. Puis elle déterminela répartition de la part provinciale entre lesprovinces et, enfin, elle fixe le montant desdotations conditionnées qui seront allouéesaux provinces et aux collectivités locales etfinancées sur la part du fonds attribuée par laloi à l’administration nationale. La répartitionde ces dotations obéit aussi à des formulesfixées par la loi. L’article 214, paragraphe 2,de la Constitution indique les critères qui doi-vent être pris en compte dans la formule derépartition de la part provinciale entre lesprovinces (en principe la structure en estfixée pour cinq ans), les gouvernements pro-vinciaux, la représentation des collectivitéslocales – la Commission financière et fiscaleprévue par la Constitution ayant été enten-due. La répartition de la part municipale obéitaussi à une formule ; la Commission conseilleégalement les législatures provinciales. Tan-dis que le financement des provinces reposeessentiellement sur les transferts, celui descollectivités locales repose essentiellementsur leurs ressources propres (fiscalité, taxes,redevances…).

La situation des autres pays est en généralbeaucoup moins favorable. On peut distin-guer plusieurs situations en fonction dudegré de garanties qu’elles donnent auxcollectivités locales quant aux conditionsd’allocation des ressources. Dans certains pays,les dotations sectorielles, le plus souventconditionnées, dominent les transferts ; ellessont plus facilement contrôlables, mais assu-rent un contrôle central de la gestion locale :c’est le cas en Ouganda, au Zimbabwe ainsiqu’en Tanzanie où le gouvernement envisagede calculer le montant des attributions sur labase de formules stables ; en Zambie égale-ment, les transferts sont des dotations sec-

Globalement, les

transferts peuvent

être globalisés et

libres d’utilisation

ou, au contraire,

conditionnés ; ils

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préalablement

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torielles et les attributions ne sont pas calcu-lées sur la base d’une formule, mais elles nereprésentent que 3 % environ des budgetslocaux. Dans un deuxième groupe de pays, lestransferts sont organisés sur la base d’unedotation globale pour le fonctionnement oupour financer des transferts de compétences,tandis que les investissements donnent lieu àdes subventions exceptionnelles : la dotationglobale assure à la collectivité bénéficiaireune liberté d’utilisation de la ressource, maisles critères de calcul des attributions sontsouvent imprécis. Tel est le cas en Algérie, enTunisie, au Gabon, en Guinée, en Côted’Ivoire, au Sénégal, notamment, ainsi qu’auKenya (combinaison d’une dotation globale etd’une dotation spéciale pour les routes). EnAlgérie, toutefois, l’attribution des dotationsde péréquation du fonds de solidarité (95 %des ressources du fonds) repose sur un cri-tère clair d’éligibilité : un indice de richesse dela commune inférieur à la moyenne natio-nale. Enfin, certains pays n’ont aucun systèmeorganisé de trans-ferts : c’est le cas duNiger et du Togo,notamment. Il résul-te de ces situationsque le versementdes dotations estsensible aux aléaspolitiques et qu’il estsouvent irrégulier.En outre, notam-ment dans les paysde l’Union économi-que et monétaireoue s t - a f r i c a i n e(UEMOA) et de laCommunauté éco-nomique et moné-taire d’Afrique cen-trale (CEMAC), lesgouvernements sontsouvent hostiles à ladécentralisation desmoyens financiersdes compétences dé-centralisées dans ledomaine des politi-ques sectorielles qui

drainent pourtant les flux d’aide les plusimportants et les investissements publicsnationaux.

II.2.3. Le poids financier des collectivités locales

Le poids des collectivités locales est mesurépar deux indicateurs : la part des ressourceslocales dans le produit intérieur brut et lesdépenses contrôlées par les collectivitéslocales. Le graphique ci-dessous sur lesfinances locales permet de se faire unebonne idée du poids financier réel descollectivités locales. L’échantillon est réduità quelques pays : les six pays de la zonemonétaire ouest-africaine (UEMOA) pour lesannée 2001 à 2004, des pays où il a étépossible de rassembler des données fiableset assez exhaustives, et quelques pays an-glophones. Bien que réduit, l’échantillon deces pays de développement différent estassez représentatif.

Source : Compilation à partir des publications suivantes :

a) « Regard sur les finances locales dans les pays de l’UEMOA (2001-2004) » ;

b) NALAD, « Fiscal Decentralization and Sub-National Government Finance » ;

c) « Fiscal decentralization in South Africa », Ismail Momaniat.

Le graphique ci-dessus montre que, dans la plupart des pays, le poids des finances locales n’atteint pas

1 % du PIB ni 5 % des dépenses de l’Etat.

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Dans l’ensemble des pays de l’UEMOA, lesdépenses des municipalités étaient, en2004, de 150 milliards FCFA (228 millionsd’euros), soit 4,8 % des dépenses des Etats(de l’ordre de 3 103 milliards FCFA, soit 4,7milliards d’euros). Selon une étude de laBanque mondiale sur l’expérience de ladécentralisation dans 30 pays africains, lesdépenses contrôlées par les collectivitéslocales sont de l’ordre de 10 % en Afriquedu Sud, de 5 à 10 % pour le Nigeria, l’Ou-ganda et le Zimbabwe, de 3 à 5 % au Ke-nya, au Ghana, au Sénégal, au Mozambique,et en Zambie. De manière générale, lamoyenne est au-dessous de 5 % des res-sources budgétaires totales hors don et demoins de 1 % du produit intérieur brut (PIB).

Enfin, à part pour les collectivités locales del’Afrique du Sud et d’Afrique du Nord, l’accèsdes collectivités locales à l’emprunt dans lesautres pays est au stade du balbutiement.

Avec la faiblesse de leurs revenus propres,l’insuffisance des transferts aggravée parles modalités de leur attribution et les li-mites pour accéder aux marchés, les collectivi-tés locales africaines peuvent difficilementassumer les charges de leur fonctionne-ment, celles des compétences transférées,du développement local et de la lutte contrela pauvreté.

Les facteurs explicatifs de cette situationtiennent d’abord au fait que la fiscalité localeet les finances locales sont tributaires ducadre macroéconomique caractérisé par descontraintes financières sévères imposées auxEtats de l’Afrique subsaharienne. La pauvre-té de larges segments de la population im-pose des limites aux prélèvements fiscaux. Il

s'y ajoute l’absence fréquente d’une volontépolitique de redistribution des prélèvementsfiscaux plus favorables aux collectivités lo-cales et l’inefficacité de la chaîne fiscale, no-tamment du recouvrement. Parmi lesrevendications des élus, figure au rang despremières priorités un meilleur partage desressources avec comme objectifs de porter lapart de la fiscalité locale par rapport au PIBà 2 % et d’accroître les transferts financiers(5 à 10 %), ce qui permettrait de doubler,voire de tripler les ressources locales dont leniveau actuel hypothèque les retombéespositives attendues de la décentralisation.

La faiblesse des capacités financières setrouve aggravée par les faiblesses persis-tantes en matière de capacités administra-tives et de ressources humaines.

II.3. Les capacités administratives

II.3.1. Les ressources humaines

La mise en œuvre de la décentralisation arévélé le déficit en ressources humaines despays africains. Dans tous les pays, la priseen charge des compétences transférées oureconnues aux collectivités locales est ren-due difficile par le manque de personnelsqualifiés dans les administrations locales.

L’insuffisance de l’information, déjà sym-ptomatique en elle-même, n’a pas permisd’établir un tableau consolidé sur l’effectifdes personnels locaux et leur niveau dequalification. Néanmoins, sur la base deséléments complets sur le Bénin, la Côted’Ivoire, le Maroc, le Sénégal et la Tunisie,on voit que le ratio personnel/population esttrès faible : il varie entre 0,49 et 3,11 %. Ceratio devient encore plus faible au niveaulocal ; il oscille entre 0,012 et 0,46 %, soitmoins d’un agent pour 100 habitants. Ainsi,on a, pour 5 pays, les ratios suivants :

• Au Bénin, le ratio personnel/populationest de 0,49 au niveau national. Au ni-veau local, il est de 0,012 ;

• En Côte d’Ivoire, il est 0,69 % au niveaunational et de 0,029 % au niveau local ;

Dans tous les pays, la prise en charge des compétences

transférées ou reconnues aux collectivités locales est rendue

difficile par le manque de personnels qualifiés dans les

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• Au Sénégal, il est de 0,73 % au niveaunational et de 0,06 % au niveau local ;

• Au Maroc, au niveau national, ce ratioest de 1,7 % pour tomber à 0,46 auniveau local ;

• Enfin, en Tunisie, il est de 3,86 % au ni-veau national et de 0,2 % au niveau local.

Pour trouver une solution à ce problème,plusieurs expériences sont tentées. Ellesreposent toutes sur deux démarchescomplémentaires : d’une part, le renforce-ment des capacités propres des collectivitéslocales et, d’autre part, le transfert par l’Etatd’une partie de ses effectifs aux collectivitéslocales.

Le tableau 4 illustre ces constats.

II.3.2. Existence et niveau de formationdes principaux cadres municipaux

Les collectivités locales ont généralementbesoin d’une équipe minimale pour assisterle maire dans l’accomplissement de sesfonctions. Ce noyau administratif est consti-tué du secrétaire général pour la gestionadministrative générale et du personnel, dudirecteur des services techniques et dudirecteur des services financiers. En géné-ral, les communes des grands centres ur-bains disposent de cette équipe ou ont lesmoyens de la recruter. C’est pour les petitescommunes que le problème se pose. Lespersonnels de ces collectivités ont rarementle niveau de formation adéquat. On observepartout des effectifs composés essentielle-ment par des agents d’exécution et un tauxd’encadrement très faible. Les collectivitéslocales présentent alors l’image paradoxaled’administrations aux effectifs pléthoriquesmais sous-qualifiés.

II.3.3. Le statut des personnels

La solution la plus répandue pour améliorerles capacités administratives est le transfertpar mise à disposition ou détachement decadres de la fonction publique d’Etat auprèsde collectivités locales. Ainsi, dans nombrede pays, le trio des collaborateurs techniques

du maire est constitué de cadres en prove-nance de l’Etat.

Certains pays comme le Maroc et le Mali ontopté pour la mise sur pied d’une fonctionpublique territoriale. Le but est de rendreplus attractifs les emplois locaux et de fairebénéficier les agents locaux de tous lesavantages accordés aux fonctionnaires del’Etat. Cette solution est destinée à rétablirla motivation pour les emplois locaux par-fois considérés comme des emplois deseconde catégorie. Dans beaucoup depays, être affecté à un emploi local estconsidéré par l’agent de l’Etat comme unemesure disciplinaire et en tout cas vécucomme une disgrâce.

Quoi qu’il en soit, la solution de la fonctionpublique territoriale se révèle un pis-allerquand elle ne résout pas le problème defond qui est le manque de moyens finan-ciers pour la prise en charge de cadres dehaut niveau dans les collectivités locales.

Le faible poids financier des collectivités lo-cales se traduit du reste par la faiblesse desressources humaines et de la capacité degestion. Cette faiblesse des capacitéshumaines des collectivités locales est unhandicap important dans la mise en œuvredes politiques de décentralisation en Afri-que. Le problème du renforcement descapacités de maîtrise d’ouvrage des collecti-vités locales devrait en conséquence figurerparmi les priorités des interventions enfaveur de la décentralisation et en faveurdes collectivités locales en Afrique.

III. La démocratie locale

Le tableau suivant donne un panorama desinstitutions de la démocratie locale danschaque pays.

III.1. Le système politique local

Les collectivités locales sont confrontéesà la difficulté que rencontre le système del’Etat moderne au niveau des communautés

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locales. Tout d’abord, à ce niveau, les popu-lations participent à plusieurs sources delégitimité, notamment traditionnelle et reli-gieuse, et s’y réfèrent souvent dans leurcomportement de citoyen envers les insti-tutions de la démocratie politique. Ainsis’aperçoit-on qu’il existe une tendance à nepas comprendre pourquoi des « allogènes »pourraient être éligibles localement « alorsqu’ils ne sont pas d’ici ». Dans certainspays, les lois électorales obligent à s’affilierà un parti pour pouvoir se présenter auxélections locales (Sénégal par exemple). Lerisque est alors grand de voir les candida-tures refléter davantage des jeux politiciensau sein de partis nationaux que les préfé-rences des populations locales. Malgré cesrisques, les progrès de la démocratie localesont indéniables. Dans nombre de pays, lerenouvellement important des équipesmunicipales d’une élection locale à l’autremanifeste cet intérêt des citoyens, y comprisdans les Etats, les plus nombreux en Afri-que, où l’alternance politique est peu fré-quente au niveau de la représentationnationale, de la présidence ou du gouver-nement central. Les progrès de la démocra-tie participative peuvent être favorisés parun substrat culturel propice à la consulta-tion, au débat et à la participation à laconstruction de la décision collective. Surce plan, on peut conclure que le bilan restecontrasté avec des progrès sensibles dansde nombreux Etats, mais la situation restefigée dans certains autres pays (Egypte,Togo, Tunisie, Centrafrique, Tchad). Dansl’ensemble, les avancées sont encore fragilessur le plan de la transparence et de l’obliga-tion de rendre compte.

Le premier indicateur de ce progrès est leconsensus autour du suffrage universel.D’une part, le principe électoral a été géné-ralisé comme mode de désignation desautorités locales et, d’autre part, les élec-tions locales se tiennent en Afrique avecune régularité inédite dans l’histoire ducontinent4.

Un deuxième indicateur concerne les possi-bilités de cumul des mandats locaux entre

eux ou avec des mandats nationaux. Lescumuls sont très limités et même totale-ment interdits dans un pays comme le Gha-na où les partis politiques sont exclus desélections locales ; la liste n’est ouverte qu’àdes candidatures indépendantes. Mais c’estun cas plutôt rare dans un contexte où lejeu politique local et national reste mono-polisé par les partis politiques. Cependant,de nombreux pays permettent des candida-tures indépendantes aux élections localescomme le Mozambique, le Bénin, l’Afriquedu Sud et la Mauritanie.

III.2. La participation citoyenne

Les progrès réalisés en matière de démo-cratie représentative sont soutenus pardes avancées en matière de pratiques par-ticipatives dans plusieurs pays. Diversmécanismes sont en effet expérimentés envue d’associer les populations et les orga-nisations sociales à la gestion publique lo-cale. Ces mécanismes vont de la publicitédes sessions, largement consacrée par leslégislations nationales, aux périodes de dé-bats et de concertation entre assembléeset populations, à travers diverses formu-les. Ainsi, en Zambie, les habitants sontassociés dans le cadre de la mise en œuvrede certains projets de développement dansles secteurs des services de base (santé,éducation). En Ouganda, la participationva parfois jusqu’à la signature de proto-coles de collaboration entre la municipalitéet des associations de la société civile.Ces dernières se voient ainsi confier laconduite d’un projet ou d’une activité dedéveloppement local ou le suivi de telsprojets. Dans certaines municipalités duBénin, du Burkina Faso, du Mali ou du Mo-zambique, les élus utilisent de plus enplus les antennes des radios communau-taires pour garder le contact avec lespopulations et poursuivre les échangesavec elles sur les enjeux du développe-ment local. Ces échanges permettent auxleaders communautaires, aux chefs reli-gieux, aux enseignants, aux promoteursde la société civile de jouer leur rôle d’en-cadrement des populations et de relais

4. A titre d’illustration,

excepté le Mali où les

élections ont été

décalées, le

calendrier électoral a

été respecté au cours

des trois dernières

années pour le

Burkina, le Niger, la

Guinée, l’Afrique du

Sud et le

Mozambique.

Les progrès de la

démocratie

participative

peuvent être

favorisés par un

substrat culturel

propice à la

consultation, au

débat et à la

participation à la

construction de la

décision collective


47

des politiques publiques auprès d’elles,tout autant que d’exprimer des demandessociales auprès des autorités locales. Pourune meilleure représentativité des assem-blées, des pays comme le Ghana, le Niger,l’Ouganda, l’Afrique du Sud développentdes instruments pour intégrer, dans lesconseils locaux, des forces sociales, éco-nomiques ou coutumières afin de prendreen compte toutes les composantes socio-logiques dans la gouvernance locale.

Par ailleurs, pour assurer la représenta-tion des femmes, plusieurs pays adoptentla fixation de quotas voulus par la loi. C’estle cas du Niger où la loi impose que 10 %au moins des sièges dans les conseilslocaux soient réservés aux candidats desexe féminin. Au Mozambique, la repré-sentation des femmes dans les organeslocaux a augmenté, passant de 23 % aprèsles élections de 1999 à 28 % en 2004. Lalégislation sud-africaine encourage qu’unminimum de 50 % des candidats inscritssur les listes soient de sexe féminin. EnOuganda, la loi exige qu’au moins le tiersdes sièges dans les conseils locaux soitoccupé par des femmes. Mais les femmesne sont pas les seules catégories socialesdont la décentralisation promeut unereprésentation spécifique.

III.3. Les relations pouvoir central /collectivités décentralisées

Dans la majorité des pays africains, la dé-centralisation fut instaurée d'en haut, cequi en a fait un instrument de maîtrise desespaces et des populations urbaines par lepouvoir central et un relais de ses organeset de ses orientations plutôt qu'un cadred'apprentissage et d'enracinement de ladémocratie. C'est pourquoi l'autonomiedes collectivités locales a été, dans denombreux pays, difficilement assimiléetant par le pouvoir central que par leshabitants.

L'autonomie des collectivités locales setrouve ainsi, malgré les dispositions et lesgaranties constitutionnelles ou législatives,

limitée par une tutelle lourde portant aussibien sur les organes que sur les actes. Onobserve cependant une évolution positivedans un grand nombre de pays vers l’allè-gement des contrôles et leur recentragesur le contrôle de la légalité.

L’administration locale en Afrique reposeessentiellement sur deux piliers poli-tiques : un organe délibérant, le conseil, quiforme un organe exécutif composé dumaire assisté d’un ou plusieurs adjoints, dansles pays de tradition administrative fran-çaise, ou qui exerce lui-même les fonc-tions exécutives, mais les délègue en faità des administrateurs, dans les pays detradition administrative britannique. Lesorganes ainsi constitués exercent leursfonctions sous le contrôle de l’Etat. Cesdeux données sont constantes en Afriquedans tous les pays où la décentralisationest à l’ordre du jour. Les différences rési-dent essentiellement dans les modes dedésignation des organes locaux et dans ledegré de liberté qu’autorise le contrôle del’Etat. Ce contrôle porte à la fois sur lesorganes et sur leurs actes. Dans la majo-rité des pays du continent, on observeune tendance à l’allègement de la tutellede l’Etat sur les collectivités locales. Trèsrapprochée en Afrique du Nord où elles’applique à toutes les activités descollectivités locales, la tutelle vise aussi lapersonne même des autorités locales et serapproche davantage d’un contrôle hiérar-chique. Le système de tutelle a connurécemment un allègement en Afrique del’Ouest et centrale. Au contrôle a prioritend à se substituer le contrôle aposteriori, ce qui marque une évolutionpositive même si des matières importantes(budget, attribution des terres) demeurentencore soumises à un contrôle a priori, etsi le contrôle juridictionnel est loin d’êtreréellement organisé.

Notons enfin que, sur le plan de la transpa-rence de la gestion locale et de l’obligationde rendre des comptes (accountability), lestextes consacrent les mécanismes clas-siques de contrôle. Formellement, les conseils

L’administration

locale en Afrique

repose

essentiellement

sur deux piliers

politiques : un

organe délibérant,

le conseil, qui

forme un organe

exécutif composé

du maire assisté

d’un ou plusieurs

adjoints, dans les

pays de tradition

administrative

française, ou qui

exerce lui-même

les fonctions

exécutives, mais

les délègue en fait

à des

administrateurs,

dans les pays de

tradition

administrative

britannique



adoptent le budget, contrôlent et approu-vent les comptes administratifs et de ges-tion des exécutifs, lesquels doivent êtreapprouvés par les autorités de tutelle.Dans certains pays, des institutions spécia-lisées telles que la Commission sur lescollectivités locales (Committee on LocalGovernment and Chiefs Affairs), comme enZambie, sont chargées de suivre et decontrôler la gestion des autorités locales.En Ouganda, les transferts financiers dugouvernement aux collectivités locales fontl’objet de publicité aussi bien sur les mon-tants que sur les secteurs du développe-ment local qui doivent être pris en chargegrâce à ces financements. Le gouverne-ment encourage alors les populations às’assurer que les montants transférés ontété utilisés à bon escient. Le site Internetdu ministère chargé des collectivités lo-cales offre un espace d’échanges et dedébats où toute personne intéressée peutdonner son avis sur tel ou tel aspect de lagestion des autorités locales. On observecependant un décalage très importantdans certains pays entre le dispositif légalet le fonctionnement réel.

III.4. Le rôle des associations de collectivités locales

Le regroupement des élus locaux en asso-ciations (associations de pouvoirs locaux -APL) est devenu le mode principal demutualisation des intérêts des collectivitéslocales en Afrique. Dans presque tous lespays, les élus locaux sont réunis au seind’associations. La qualité de membre peutêtre reconnue aux seuls maires, à la muni-cipalité (maire et adjoints au maire) ou à lacollectivité locale en tant qu’institution.Ces associations sont parfois créées parcatégories de collectivités locales (commu-

nes et villes, régions, communautés ru-rales). Elles se donnent généralement unetriple mission :

• Représenter les collectivités membresdans une logique d’unité ;

• Offrir des services pour le renforcementdes capacités des collectivités locales ;

• Défendre et promouvoir les intérêts deleurs membres.

Les APL constituent des plateformesd’échanges entre leurs membres et de re-cherche d’opportunités pour ces derniers.Elles s’inscrivent dans une logique de pro-motion de la décentralisation par un lob-bying auprès de l’Etat et des partenairesinternationaux du développement. Dansbeaucoup de pays, elles contribuent à lamise en œuvre de la décentralisation enportant le point de vue des élus locauxdans des rapports et des propositions àl’attention du gouvernement. Cependant,dans beaucoup de pays, les APL font face àdes difficultés de moyens. Elles doiventcompter sur les contributions de leursmembres, une source très aléatoire du faitmême de la situation difficile de certainescollectivités locales.

Sur le plan institutionnel, très solidementconstituées en Afrique de l’Est et australeoù elles sont de véritables administrations,certaines APL d’Afrique de l’Ouest et cen-trale ne disposent même pas d’un siège oud’un personnel minimal de permanence.Leurs besoins de capacités institutionnellessont un défi permanent pour la mise enœuvre de la décentralisation.

Pour aller toujours davantage dans le sensde la mutualisation, des APL régionales ontvu le jour notamment en Afrique centraleet en Afrique de l’Est et australe. L’Associa-tion des maires d’Afrique centrale (AMAC)n’a pour l’heure qu’une existence nomi-nale. Par contre, l’Association des gouverne-ments locaux d’Afrique de l’Est paraît plusdynamique. Elle offre une plateforme ré-

Le regroupement des élus locaux en associations

(associations de pouvoirs locaux - APL) est devenu

le mode principal de mutualisation des intérêts

des collectivités locales en Afrique


49

gionale d’échanges entre les élus des paysmembres5.

a) CGLUA

L’organisation dénommée « Cités et Gou-vernements Locaux Unis d’Afrique » estl’organisation panafricaine des collectivitéslocales. Cette organisation est née de laréunion de trois organisations africaines decollectivités locales alors basées sur les cli-vages linguistiques : l’African Union ofLocal Authorities (AULA), qui regroupait lescollectivités locales des pays anglophonesd’Afrique ; l’Union des villes africaines(UVA) d’obédience francophone et l’Uniãodos ciudades y capitaes lusofono africana(UCCLA) qui se rattachait au registre de lalusophonie.

Cette initiative répond à un enjeu de ni-veau mondial. La dynamique de la mon-dialisation n’épargne en effet pas lescollectivités locales6. Le congrès fondateura eu lieu à Tshwane en mai 2005 et marquele point de départ du mouvementmunicipal africain unifié. CGLUA représentel’ensemble des collectivités localesd’Afrique. Son ambition est de s’arrimer àl’Union africaine pour porter la voix descollectivités locales africaines au sein del’organisation panafricaine.

b) La CADDEL

Dans l’esprit de l’unité africaine, les minis-tres africains ont décidé de mettre sur pied àleur tour une plateforme panafricaine de dis-cussions et d’échanges d’expériences sur ladécentralisation et le développement localen Afrique.

Réunis à Windhoek (Namibie), dans le cadredu Sommet Africités 2 en mai 2000, lesministres africains chargés de la décentrali-sation et les ministres chargés des financesont pris la résolution de faire progresser leprocessus de décentralisation en Afrique parla mise en place d’une instance politique auplan continental dénommée la « Conférenceafricaine de la décentralisation et du déve-loppement local » (CADDEL).

Au cours de cette rencontre, les initiateursde cette nouvelle dynamique ont égalementémis le souhait que l’Union africaine soitl’instance de rattachement de cette plate-forme.

Ils lui assignent les objectifs suivants :

• Amener les gouvernements à inscrire ladécentralisation parmi leurs priorités etpousser à une prise de conscience, tantdes gouvernants que des citoyens, que la

5. C’est dans le cadre d’une session extraordinaire de cette association tenue à Kigali (Rwanda) qu’a été désigné le représentant de

l’Afrique de l’Est au sein du bureau du CGLUA.

6. Les différents regroupements internationaux des collectivités se sont engagés dans l’unification en une seule organisation d’envergure

mondiale, créée en 2004 sous la dénomination « Cités et Gouvernements Locaux Unis ». Les collectivités locales de tous les continents

sont interpellées et, à ce titre, l’Afrique se doit d’apporter sa contribution et sa présence par une dynamique endogène. Les élus locaux

africains avaient déjà entrepris de réaliser l’union interne du mouvement municipal africain jusque-là pluriel.

L’idée en est partie du premier sommet panafricain des autorités locales, Africités, tenu à Abidjan (Côte d’Ivoire) en 1998. Au cours du

Sommet Africités 2 organisé à Windhoek (Namibie) en 2000, les trois organisations représentant le mouvement municipal en Afrique

ont accepté de se saborder pour donner naissance à une sorte d’ « Union africaine des villes ». Le processus de fusion a abouti en 2003

à la tenue de la première assemblée constituante de la nouvelle organisation faîtière des collectivités locales africaines. L’événement a

eu lieu au cours du Sommet Africités 3 à Yaoundé, Cameroun.

A l’issue de la rencontre, une déclaration dite de Yaoundé, adoptée par l’ensemble des participants, assigne un mandat au bureau élu.

Les termes de ce mandat sont les suivants :

• conduire l’Afrique des collectivités locales au congrès fondateur de l’association « Cités et Gouvernements Locaux Unis »,

• rédiger les statuts de la nouvelle organisation panafricaine,

• définir les conditions de recrutement du personnel,

• décider de la dénomination définitive de l’organisation et préparer son congrès fondateur.



décentralisation joue un rôle essentieldans le processus de développementéconomique ;

• Assurer la permanence de la décentrali-sation et du développement local dansles agendas politiques nationaux desEtats membres et de l’Union africaine auniveau continental ;

• Assurer que ces Etats africains main-tiennent leur engagement en faveur duprocessus de décentralisation sur lecontinent ;

• Etre une interface entre le collectif desassociations africaines des collectivitéslocales et leurs gouvernements pourtoutes les questions touchant à la décen-tralisation et au développement local ;

• Mobiliser des ressources auprès des par-tenaires au développement afin demettre en œuvre des programmes dedécentralisation et de développementlocal.


51

Conclusion

Ce portrait général de la décentralisation etde la démocratie locale dans les pays afri-cains permet de constater des avancéesimportantes au plan strictement institu-tionnel : aucun pays ne s’oppose plus à lamise en œuvre des politiques de décentra-lisation. Des collectivités locales sont insti-tuées partout et des élections localessont organisées pour désigner les autoritéslocales.

Outre ce développement quantitatif, on ob-serve un développement qualitatif de ladécentralisation illustré par un renforce-ment de l’autonomie et des progrès de ladémocratie locale. Cette évolution s’ac-compagne d’un accroissement de plus enplus important des responsabilités descollectivités locales dans la majeure partiedu continent.

La portée de ces évolutions semble cepen-dant être relativisée par la persistance d’un

certain nombre d’obstacles qui entravent laprogression effective de la décentralisationen Afrique. Les Etats éprouvent des diffi-cultés de passage à l’acte : les transfertsde ressources ne suivent pas les transfertsde compétences. Au niveau local, les col-lectivités locales ont des difficultés pouraccroître rapidement leurs ressourcespropres. Les ressources humaines qualifiéesfont défaut dans les administrations lo-cales. L’accès des citoyens aux servicespublics locaux est insuffisant.

Les deux chantiers de l’heure, les trans-ferts effectifs des compétences et des res-sources financières et humaines, d’une part,l’enracinement de la culture de la partici-pation et de la transparence, d’autre part,constituent les domaines prioritaires d’ini-tiative politique au niveau de chaque paysmais aussi au niveau panafricain.

Aucun pays ne

s’oppose plus à la

mise en œuvre des

politiques de

décentralisation.

Des collectivités

locales sont

instituées partout

et des élections

locales sont

organisées pour

désigner les

autorités locales


03 PCf Nord America 16/9/08 14:22 Página 52

L’AMÉRIQUE DU NORD(CANADA ET ETATS-UNIS)

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LL’’AAMMÉÉRRIIQQUUEE DDUU NNOORRDD54 Cités et Gouvernements Locaux Unis


55

Introduction

Ce chapitre compare l’administration localeet la décentralisation au Canada et auxEtats-Unis. Ces deux pays nord-américainspartagent un même héritage1. Les simili-tudes de leurs systèmes d’administrationlocale ont souvent conduit à les classer dansle même groupe avec d’autres pays ayant unhéritage semblable (Hesse et Sharpe, 1991;Sellers, 2006, 2007).

Le Canada et les Etats-Unis en Amérique duNord sont des démocraties constitutionnellesbien établies avec des structures fédérales. Ilspossèdent une économie hautement dé-veloppée et partagent un héritage juridique,institutionnel et culturel commun remontant àla colonisation britannique, du XVIIe au XIXe

siècle. Les pratiques de l’administration localedans certaines régions de chaque pays por-tent également la marque d’autres héritagescoloniaux et précoloniaux. L’influence fran-çaise est notoirement forte dans la provincecanadienne du Québec et a également mar-qué certains aspects des pratiques institution-nelles dans l’état de Louisiane. Dans certaineszones de chaque pays, les traditions indi-gènes demeurent importantes dans les pra-tiques de l’administration locale.

Dans les deux pays, l’administration locale aété mise en place dans les colonies britan-niques avant la création du gouvernement na-tional. L’organisation de l’administration localedans ce qui, aux Etats-Unis, allait devenir laNouvelle-Angleterre, provient directement decelle des premières colonies. Au Canada, cesont les lois provinciales des années 1840 et1850 qui ont mis en place la structure del’administration locale avant la loi de 1867.

Bien que, dans ces pays, l’administrationlocale actuelle puisse posséder des pouvoirsconsidérables, elle manque ou bien des pro-tections constitutionnelles nationales, oubien, dans de nombreux cas, d’une garantiejuridique générale d’autonomie. Les pouvoirsqui ont été attribués aux administrations lo-cales émanaient soit de la législation natio-nale, soit de mesures prises individuellement

par des états, provinces ou territoires. Danschacune des deux fédérations, l’administrationlocale est une création des états, des pro-vinces ou des territoires fédéraux. Au Canada, etdans un grand nombre d’états des Etats-Unis,les législatures d’état déterminent le contenuet les pouvoirs de l’administration locale. Laprincipale exception se trouve dans les dispo-sitions des constitutions de certains états desEtats-Unis relatives aux pouvoirs administra-tifs locaux. Aux Etats-Unis, la moitié environde ces documents définit une forme de compé-tence générale des administrations locales.

Les pratiques institutionnelles de ces paysoffrent également un reflet global de l’héri-tage de l’ « ultra vires principal » britannique quilimite l’autorité des administrations localesdans les affaires courantes. Aux Etats-Unis, laDillon’s rule (loi Dillon), à savoir le principeselon lequel les administrations locales nepeuvent pas prétendre à des pouvoirs excé-dant ceux spécifiquement attribués à elles parles législatures de l’état, illustre cette règle.Trente et un des cinquante états nord-améri-cains continuent d’appliquer la loi Dillon àtoutes les collectivités, et huit autres étatsl’appliquent à certaines mais pas à tous lestypes de collectivités (Richardson, Gough etPuentes, 2003 : 17). Néanmoins, on a intro-duit de plus en plus d’exceptions à ce principe.Dès le XIXe siècle, la législation des états aconsacré la compétence générale à l’adminis-tration locale dans la législation sur l’autono-mie locale ainsi que dans les constitutions desétats. Cette tendance s’est poursuivie jusquedans les années 1990. Il en résulte que, danstous les états sauf trois, l’administration localejouit d’une certaine liberté dans l’organisationde ses institutions, et que quelque 28 étatsexercent de larges pouvoirs qui, dans certainscas, vont jusqu’à la garantie d’une totaleautonomie dans la gestion des affaires locales(USACIR, 1993). Au Canada, des réformesqui datent de 1994 dans la province d’Alberta,de 1999 dans la Colombie-Britannique et de2000 dans l’Ontario et au Québec ontdonné de plus larges compétences auxcollectivités locales, bien que des villes deplus grande taille continuent à réclamer descompétences locales plus institutionnalisées.

Les pratiques

institutionnelles de

ces pays offrent

également un reflet

global de l’héritage

de l’ « ultra vires

principal »

britannique qui

limite l’autorité des

administrations

locales dans les

affaires courantes

1. Il existe un

troisième Etat

nord-américain, le

Mexique, qui est

traité dans le

chapitre Amérique

latine. On notera

que les petits Etats

insulaires des

Caraïbes également

issus de la

colonisation

britannique ne sont

pas traités dans ce

chapitre.


LL’’AAMMÉÉRRIIQQUUEE DDUU NNOORRDD56

Ces variations font apparaître d’une autre ma-nière que l’administration locale aux Etats-Unis,et dans une moindre mesure au Canada, diffèrede ce qu’elle est dans beaucoup d’autres pays.Aux Etats-Unis, puisque les états ont établi descadres législatifs variés, il existe cinquante sys-tèmes différents. Même à l’intérieur d’un état,les dispositions locales ont pu produire des sys-tèmes d’institutions locales plus hétérogènesqu’ailleurs. Les plus grandes villes, de mêmequ’au Canada Montréal, Winnipeg, Vancouveret Saint John, ont été dotées par leurs gouver-nements respectifs de « chartes particulières ».

L’expansion de la clause générale de compé-tence n’est que l’une des nombreuses direc-tions prises par la réforme. En dehors d’uneaugmentation des pouvoirs des autorités lo-cales, la législation dans chacun des deux paysa également précisé leurs compétences maté-rielles et détaillé des mécanismes de respon-sabilité dans quantité de secteurs spécifiquestels que l’éducation, l’environnement et l’urba-nisme. La privatisation est apparue commeune stratégie très fréquente pour la prestationdes services aux Etats-Unis, mais beaucoupmoins au Canada. Les administrations localesont également développé différents types depratiques pour répondre aux interrelationshorizontales croissantes entre collectivitéslocales et entre régions. Au Canada, ces réformesont souvent pris la forme de fusions ou de nou-velles modalités de gouvernance métropoli-taine ; aux Etats-Unis, la coopération informelleet les districts spéciaux se sont multipliés.

Dans les deux pays, les états et les provincestout comme les autorités locales elles-mêmesont été à l’origine des réformes. Ces réformesne sont pas allées aussi loin que les réformesd’ensemble adoptées en Nouvelle-Zélande oumême en Australie. Mais l’administration localepossédait déjà aux Etats-Unis et au Canada lespouvoirs qui lui ont été donnés dans les deuxnations océaniennes.

I. Les structures et l’évolution de l’administration locale

L’évolution des structures de l’administrationlocale au Canada et aux Etats-Unis doit être

appréhendée en relation avec le modèle dedécentralisation locale qui a depuis long-temps prévalu dans ces pays. D’une part, encomparaison des pays d’Europe continen-tale, le pouvoir fédéral ou les états (les pro-vinces) n’ont généralement accordé auxadministrations locales que des pouvoirs li-mités et moins de ressources financières.Mais, d’autre part, les administrations lo-cales sont également moins assujetties aucontrôle local direct des bureaux territoriauxou des préfectures et jouissent comparati-vement d’un haut degré d’autonomie fiscalelocale par rapport à leurs homologues euro-péens et asiatiques (Sellers, 2006 ; Sellerset Lidström, 2007). Au cours des dernièresannées, l’élaboration des politiques, aussibien au niveau local qu’aux niveaux supé-rieurs, a fait évoluer ce modèle. Les niveauxsupérieurs ont introduit de nouvelles compé-tences dans plusieurs secteurs. Bien qu’enun sens cette tendance puisse être consi-dérée comme une évolution centralisatrice,cela s’est souvent accompagné de nouvellesactivités et, incidemment, de nouveaux pou-voirs et de ressources fiscales pour les admi-nistrations locales.

L’administration locale revêt une multitude deformes, s’accompagnant d’une nomenclaturedifférente dans chaque pays (tableau 1). AuxEtats-Unis, l’administration locale s’échelonnefréquemment sur plusieurs niveaux, la plu-part des états comptant traditionnellement aumoins deux niveaux administratifs. Les comtésjouent un rôle important dans chaque étaten dehors de la Nouvelle-Angleterre en tantque prestataires majeurs de services géné-raux tels que les tribunaux, les prisons, lecadastre, les services sociaux, la santé et lesroutes. Plusieurs états de l’Est et du Middle-West des Etats-Unis ont également maintenuun niveau intermédiaire d’administration deville ou de township entre le niveau des com-tés et celui des collectivités avec un statut ju-ridique extrêmement variable en fonction deslois des états. Au Canada, les comtés et leurséquivalents ont généralement moins de pou-voirs et ne sont présents que dans quelquesprovinces, mais il existe une très grande va-riété de collectivités. Il n’existe qu’un seul ni-

L’évolution des

structures de

l’administration

locale au Canada et

aux Etats-Unis doit

être appréhendée

en relation avec le

modèle de

décentralisation

locale qui a depuis

longtemps prévalu

dans ces pays



57

veau de collectivités locales, sauf dans troisprovinces (l’Ontario, le Québec et la Colom-bie-Britannique).

Fusions de collectivités locales et gouver-nance interlocale. Les tendances récentes àla mise en place d’institutions régionales ouau regroupement des collectivités localesdans une grande partie de l’Europe ont ren-contré un accueil mitigé en Amérique duNord. Cela s’explique en partie par le rôleque des unités administratives déjà établiestelles que les provinces et territoires cana-diens, les états des Etats-Unis, ainsi que lescomtés et townships des Etats-Unis ont jouédans la mise en œuvre de la gouvernance

régionale et interlocale. Notamment auxEtats-Unis, des accords informels et des ins-titutions spécialisées se sont souvent substi-tués aux collectivités locales à compétencegénérale.

Au Canada, depuis 2000, on a fusionné desunités administratives locales au Québec, enNouvelle-Ecosse, dans l’Ontario et dans plu-sieurs régions métropolitaines (Rivard etCollin, 2006). Des initiatives plus récentesont entraîné un retour en arrière pour cer-taines de ces réformes au Québec et dansd’autres régions. Aux Etats-Unis, le degré deconcentration a toujours beaucoup varié entreles régions. Au cours des dernières décen-

Tableau 1 Caractéristiques administratives et nationales

Nom Canada Etats-Unis

HHaabbiittaannttss ((mmiilllliieerrss)) 31.362 288.205

SSuuppeerrffiicciiee ((kkmm22)) 9.984.670 9.631.420

HHaabbiittaannttss//kkmm22 3 30

PPNNBB//ccaappiittaa € 35.758 € 42.623

NNiivveeaauu nnaattiioonnaall Gouvernement fédéral Gouvernement fédéral

NNiivveeaauu iinntteerrmmééddiiaaiirree Provinces (10), territoires (3) Etats (50)

LLooccaall ::

NNiivveeaauu ssuuppéérriieeuurr :: Comtés, régions, districts (199) Comtés (3.034), quelques villes

NNiivveeaauu iinnfféérriieeuurr :: Villes, villes de moyenne importance, Communes (certains états) (16.504), municipalités (villes, villages, townships (3.731) villages, bourgs) (19.429), districts spéciaux (48.558)

Note : Données sur la population et le PNB pour 2002 ; données géographiques (terre et eau) pour 2006.

Sources : Géographiques : CIA World Factbook (reprises le 10 décembre 2006 sur

https://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/us.html) ;

Population et PNB : portail statistique de l’OCDE (repris le 10 décembre 2006 sur

http://www.oecd.org/statsportal/0,2639,en_2825_293564_1_1_1_1_1,00.html) ;

Gouvernements : Rivard et Collin 2006, p. 5.



nies, les fusions et les extensions territo-riales d’autorités locales sont devenues pra-tiques courantes dans les régions àdéveloppement rapide du Sud et de l’Ouest,mais sont demeurées plus limitées, voireexceptionnelles, dans des régions d’implan-tation plus ancienne comme le Nord-Est.Dans l’ensemble, de récentes tendancesinverses à la création de nouvelles collectivi-tés ont contrebalancé les tendances à laconsolidation. De 1992 à 2002, le nombred’administrations communales a augmentéde 150 pour atteindre 16.504 (U.S. Bureauof the Census, 1992, 2002).

Le regroupement des collectivités localesn’est que l’une des formules susceptibles defavoriser la gouvernance interlocale au seindes régions métropolitaines. Un niveau ad-ministratif local supplémentaire ou la coo-pération fonctionnelle entre collectivitéspeuvent aussi constituer des réponses. Lesmouvements dans cette direction au coursde la dernière décennie ont revêtu une infini-té de formes.

Les provinces et les communes canadiennesont entrepris l’une des réformes de la plusgrande ampleur en vue d’une nouvelle orga-nisation métropolitaine. Surtout dans l’estdu Canada, la réorganisation des zonesmétropolitaines a abouti à des unités métro-politaines plus larges. Outre les fusions decollectivités locales, on a formé des orga-nismes régionaux dans trois provinces et desinitiatives de planification urbaine à l’échellemétropolitaine ont été engagées dans ungrand nombre de zones métropolitaines(Rivard et Collin).

Une telle évolution est nettement moinsapparente aux Etats-Unis comme dans laplupart des autres démocraties. Aux Etats-Unis, seules quelques-unes des grandeszones métropolitaines telles que Portlandou Minneapolis-Saint Paul ont développédes institutions métropolitaines distinctes.Contrairement aux institutions canadiennescependant, les administrations de comtécomme King County, dans la métropole deSeattle, ou Pima County, dans la métropole

de Phénix, ont intégré de larges portions dela zone métropolitaine et ont souvent traitéles problèmes à l’échelle de la métropole.Dans un petit nombre de zones petites àmoyennes telles que Jacksonville, en Floride,et Sacramento, en Californie, la consolida-tion d’une administration de ville pour for-mer une administration de comté a créél’équivalent d’une administration métropoli-taine (Leland et Thurmaier, 2004). Les con-seils d’administration régionaux consultatifs,un legs des exigences fédérales pour la pla-nification des transports, offrent souventune base à la coordination autour des pro-blèmes relatifs à la planification. La plupartdes états autorisent également une coopéra-tion entre administrations locales (Richard-son, Gough et Puentes, 2003).

Bien plus qu’au Canada et dans les autrespays, la gouvernance interlocale auxEtats-Unis s’est développée sous la formede districts spécialisés qui interviennent in-dépendamment des collectivités locales àvocation générale. Les plus nombreux(13.506 en 2002) sont les districts scolairesqui administrent, dans tout le pays, leurspropres réseaux d’écoles publiques. D’autressont en charge de services publics commel’eau et l’assainissement, les hôpitaux ou lestransports. Bien que le nombre total de cesdistricts (48.588), selon le Recensement desadministrations des Etats-Unis, dépassecelui des collectivités locales à vocationgénérale (35.933), leur nombre réel est sansdoute encore plus élevé. Le nombre des dis-tricts scolaires a subi une légère baisse d’en-viron 900 unités de 1992 à 2002, souvent enraison de concentrations entre collectivitésau sein de métropoles. Mais le nombred’autres districts spécialisés a augmenté d’envi-ron 3.500 sur la même période. Au Canadaégalement, la majeure partie de l’enseigne-ment primaire et secondaire est gérée pardes conseils d’administration à l’éducation,et un certains nombre de conseils et decommissions assurent la gestion en commun,pour plusieurs collectivités, de servicesparticuliers. Cependant, à la différence desEtats-Unis, ces conseils ou commissionsn’ont pas de pouvoirs fiscaux.


Bien plus qu’au

Canada et dans les

autres pays,

la gouvernance

interlocale aux

Etats-Unis s’est

développée sous la

forme de districts

spécialisés qui

interviennent

indépendamment

des collectivités

locales à vocation

générale


59

C’est la décentralisation vers les collectivitéslocales qui a attiré le plus de critiques auxEtats-Unis où les compétences des collectivi-tés locales et la fragmentation géopolitiquelocale sont restées les plus importantes. Dansce pays, on s’est rendu compte que les struc-tures territoriales de la gouvernance localeaccroissent les inégalités dans les ghettos àminorités par les inégalités dans les serviceslocaux (Joassert-Marcelli, Musso et Wolch,2001 ; Blakely, 2000). Plus particulièrement,les inégalités en ce qui concerne l’accès àl’éducation aux Etats-Unis ont partout générédes débats et des propositions de réforme.

Les principaux effets de l’intégration régio-nale sur la gouvernance locale dans les paysd’Amérique du Nord sont difficiles à discer-

ner, et moins prononcés que les consé-quences de l’intégration transfrontalière enEurope. Son impact est plus marqué dansles régions frontalières de Cascadia, dans lePacifique du Nord-Ouest, particulièremententre les provinces et les états frontaliers(Blatter 2001).

II. Les finances, les compétenceset les capacités administratives

II.1. Les finances

En ce qui concerne leur place dans les dé-penses publiques, leurs finances et leurscompétences, les collectivités locales de cespays se situent dans la moyenne des paysdéveloppés. Mais le rôle des collectivités lo-

Tableau 2 Gestion financière

Australie Canada Nouvelle-Zélande Etats-Unis

Total des dépenses publiques (% du PIB) 37 % 42 % 42 % 35 %

Per capita (euros) € 11.486,56 € 13.717,90 € 9.692,57 € 14.507,04

Dépenses publiques locales (% du PIB) 2,4 % 7,5 % 3,9 % 9,6 %

Per capita (euros) € 275,68 € 1.031,16 € 380,50 € 1.386,30

Dépenses publiques locales/totales (%) 6,6 % 17,8 % 9,4 % 27,4 %

Investissements publics locaux/

Total des investissements publics 6 % » 16 % 8 %

RReecceetttteess :

Impôts locaux (% des recettes) 38 % 41 % 58 % 38 %

Impôt foncier (% des impôts locaux) 100 % 92 % 91 % 72 %

Autonomie fiscale locale (0 (haute) - 2(basse)) 0,34 0,12 0,43 0,82

Subventions (% des revenus locaux) 16 % 40 % 10 % 39 %

Sources : Dépenses publiques : l’OCDE en chiffres 2005. Dépenses locales : statistiques des finances publiques du FMI (Australie, Canada, Etats-Unis,

2001, Nouvelle-Zélande, 2003). Revenus locaux, impôts et subventions : statistiques des finances publiques du FMI (Australie, Canada,

2001; Etats-Unis, 2000 ; Nouvelle-Zélande, 2003). Autonomie fiscale locale, contrôle des emprunts : Sellers et Lidstrom 2007, tableau 4.

Investissements publics nord-américains : Bureau du recensement des Etats-Unis, 2005 ; Résumé statistique pour l’Amérique du Nord,

section 9 ; Compendium des finances publiques, 2002, tableau 1 (Australie et Nouvelle-Zélande) ; Brillantes et al., 2007, tableau 4.



cales est en général plus important auxEtats-Unis, ainsi qu’au Canada, si on lecompare à celui des collectivités locales dansles autres pays issus de la colonisation britan-nique comme l’Australie et la Nouvelle-Zélande. La relative liberté dont bénéficientles collectivités locales en ce qui concerne leursfinances, et les limites du contrôle exercé parles autorités du niveau supérieur contribuentaussi à les distinguer de leurs homologueseuropéennes et asiatiques.

Les dépenses. De manière générale, la partdes dépenses publiques dans le PIB de cespays demeure un peu au-dessous de lamoyenne de l’OCDE (tableau 2). La part descollectivités locales dans ces dépenses de-meure également inférieure à celle des collec-tivités locales de l’Europe du Nord, maiselle varie considérablement. Aux Etats-Uniset au Canada, les collectivités localesassurent respectivement 27 % et 18 % desdépenses publiques. La part la plusimportante dans ces dépenses est celle dusecteur de l’éducation ; elle représente 57 %des dépenses publiques locales auxEtats-Unis et 40 % au Canada. Les servicesde sécurité, comme la police et les pompiers,représentent 8 % des dépenses locales auxEtats-Unis et 9 % au Canada. Au cours desdernières années, les dépenses publiqueslocales ont à peine progressé.

Les recettes. Les recettes collectées au ni-veau local constituent la source de finance-ment la plus importante. Comme dans lesautres anciennes colonies britanniques tellesque l’Australie et la Nouvelle-Zélande, lesimpôts fonciers restent de loin la principaleressource des collectivités locales. Au Cana-da, ils génèrent 80 à 90 % de tous les reve-nus fiscaux de l’administration locale. AuxEtats-Unis, en partie à cause de la résistancedes contribuables, dans certains états,d’autres impôts locaux comme l’impôt sur lesventes, l’impôt sur le revenu, ainsi que lesredevances, ont vu leur part augmenter glo-balement de 22 % en 1975 à 28 % en 1999.Même alors, l’impôt foncier continue de pro-duire 72 % des recettes fiscales des collectivi-tés locales aux Etats-Unis (OCDE, 2001).

L’un des traits distinctifs des impôts fonciersainsi que de la plupart des autres impôts lo-caux dans ces pays est la liberté assez grandedont disposent les autorités locales à la foispour en fixer le taux et pour évaluer les basesd’imposition. Les comparaisons font appa-raître que cette autonomie est plus grandeque dans les autres pays. Aux Etats-Unis, leslois des états ont souvent limité les initiativeslocales lorsqu’il s’agissait d’augmenter lesimpôts ou de modifier les bases d’imposition,en imposant l’approbation des électeurs. AuCanada, les taux sont généralement fixéslibrement par l’autorité locale mais sous lecontrôle des provinces.

Dans les deux pays, au cours des dernièresannées, les collectivités locales sont deve-nues moins dépendantes des subventionsdes niveaux supérieurs. Aux Etats-Unis et auCanada, les subventions des états ou desprovinces pour l’éducation et d’autres ser-vices demeurent considérables, et néanmoinsmodestes en comparaison de beaucoupd’autres pays de l’OCDE. Avec 39 % actuel-lement aux Etats-Unis, elles sont en diminu-tion par rapport à la fin des années 70,quand elles pouvaient atteindre 45 %, maisce taux a connu des fluctuations au coursdes années 1990 et au début des années2000. Elles sont en diminution aussi auCanada, au niveau de 40 %, au lieu de 50 %à la fin des années 1970, mais en baisse de2 à 3 % seulement par rapport aux années1980 (OCDE, 2001).

Les ressources et les compétences. Malgréla diminution des subventions etl ’opposition de la population à la hausse dela fiscalité, les collectivités locales ont dû,aux Etats-Unis et au Canada, assumer denouvelles compétences. Les gouvernementsdes niveaux supérieurs y ont souvent contri-bué par leur législation et leurs politiques.Des domaines comme la réglementationenvironnementale, la planification, les trans-ports, la santé publique, l’immigration,l’éducation, la préparation aux situationsd’urgence et la sécurité ont souvent donnélieu à des délégations de compétences ou àdes prescriptions applicables à l’action lo-


Dans les deux

pays, au cours des

dernières années,

les collectivités

locales sont

devenues moins

dépendantes des

subventions des

niveaux supérieurs


61

cale. Dans la mesure où les collectivitéslocales conservent souvent une grande liber-té pour lever les ressources nécessaires àl’exécution de leurs tâches, elles sont parti-culièrement exposées à des exigencesqu’elles ne pourraient prétendre ne pouvoirsatisfaire faute de ressources.

Au Canada, la Fédération canadienne demunicipalités a relevé que de plus en plus decompétences sont déléguées aux commu-nes. Bien que la proportion des dépenses del’administration locale soit restée stable auniveau des provinces de 1990 à 2000, aug-mentant dans certaines provinces maisdiminuant dans d’autres (Diaz, 2003), leursressources ont diminué en termes relatifs.Aux Etats-Unis, malgré le Federal UnfundedMandates Act de 1995 (Loi fédérale de 1995sur les mandats non financés), l’administra-tion fédérale a procédé au vote de mesurestelles que le No Child Left Behind Act (Loicontre l’échec scolaire), lequel encourageaitl’administration fédérale à procéder à destests réguliers pour mesurer les perfor-mances des écoles publiques. Les programmesqui en sont résultés dans de nombreuxétats ont été critiqués au motif que la loiaurait obligé ainsi des districts scolaires àabandonner d’autres programmes, dont

la valeur n’était pas contestée, pour mo-biliser des ressources en vue d’améliorerles performances mesurées par les testsstandards.

Les emprunts des collectivités locales. Faceà ces pressions, on a également modifié lesrestrictions aux emprunts des collectivitéslocales. Le recours à l’emprunt est plusrépandu aux Etats-Unis (Sbragia, 1988). S’ilest souvent subordonné à l’approbation desélecteurs, l’approbation de l’autorité supé-rieure n’est requise que dans un seulétat. Au Canada, le recours à l’empruntest plus limité et nécessite parfoisl’approbation d’une autorité provinciale.Aux Etats-Unis comme au Canada, lescollectivités locales ont également re-cours aux redevances des usagers pourcompléter leurs ressources.


Le rôle limité de l’administration locale dansles dépenses et recettes publiques de cespays reflète les limites de ses compétences. Al’exception de l’éducation et de la sécuritépublique, les administrations locales conti-nuent de jouer un rôle subsidiaire par rapportau niveau central et aux niveaux inter-

Tableau 3 Les compétences de l’administration locale

Compétences Australie Canada Nouvelle-Zélande Etats-Unis

Planification

Logement état, local province, local (DS) central, territorial (DS) fédéral, local (DS)

Urbanisme local province (DS), local régional local

Planification agricole des sols état province, local (DS) local état (DS), local (DS)

Planification régionale local régional état (DS), local (DS)

Enseignement

Préscolaire état province central local (DS)

Primaire état province central local

Secondaire état province central local

Professionnel et technique état province central état, local

Enseignement supérieur état fédéral fédéral central état


LL’’AAMMÉÉRRIIQQUUEE DDUU NNOORRDD62 Cités et Gouvernements Locaux Unis

Formation continue état province central état, local

Autre état central

Services sociaux

Crèches et garderies état province central état, local (DS)

Allocations familiales état province central fédéral, état, local

Aides au logement état, local (DS) province, local (DS) central

Protection sociale fédéral province central fédéral

Autres territorial (DS)

Services de santé

Soins primaires fédéral province central privé

Hôpitaux état province central fédéral, local (DS)

Sécurité sociale fédéral, état, local fédéral, province central, territorial fédéral, état, local (DS)

Hôpitaux psychiatriques état province central état

Eau

Eau et assainissement état, local local territorial local (DS)

Distribution d’eau état, local (DS) province, local territorial local (DS)

Approvisionnement en énergie

Gaz état province central, régional local (DS)

Electricité état province territorial (DS) local (DS)

Transports publics

Routes état local central, territorial fédéral

Transports état local central, régional, territorial état, local

Voirie urbaine état, local local territorial état, local

Transports publics urbains local local territorial état, local (DS)

Ports état fédéral, province, local territorial (DS) local (DS)

Aéroports état fédéral, province, local central(DS), territorial(DS) fédéral, local (DS)

Autres types de transport fédéral, local (DS)

Soutien à la création d’entreprise

Agriculture, forêts et pêcheries fédéral, province, local (DS) fédéral, province central, territorial (DS) fédéral, état

Développement économique fédéral, province, local (DS) province, local central(DS), territorial(DS) état, local (DS)

Commerce et industrie fédéral, province,local (DS) fédéral, province central (DS) fédéral, état, local (DS)

Tourisme fédéral, province, local (DS) fédéral, province, local central (DS), régional (DS), territorial (DS) état, local (DS)

Autres services économiques fédéral, province, local (DS) central (DS), territorial (DS) local (DS)

Sécurité

Police état local (généralement) central, régional local

Pompiers état province, local régional, local local

(DS) : prestations de service à la discrétion des autorités respectives.Sources : Commonwealth Local Government Forum (2002a, 2002b, 2002c), Stephens and Wikstrom, 2000, p. 156, complété par des recherches de

l’auteur dans les sites web du gouvernement.

Tableau 3 Les compétences de l’administration locale (suite)


63

médiaires d’administration dans les politiquespubliques au sens large (tableau 3). Au coursdes dernières années cependant, les adminis-trations locales sont devenues plus activesdans un grand nombre de politiques dans lesdeux pays, reflétant des tendances plus géné-rales. La tendance dominante a été le déve-loppement d’une gouvernance à plusieursniveaux parce que les administrations localeset celles de niveau supérieur ont les unes etles autres dû assumer de nouveaux rôlesdans certains domaines.

Les compétences des administrations locales.Une liste des différentes compétences descollectivités locales au Canada et aux Etats-Unis montre que certaines d’entre elles nesont pas courantes dans les démocraties tra-ditionnelles. Les dépenses locales les plusimportantes dans les deux pays d’Amériquedu Nord proviennent essentiellement des res-ponsabilités de l’administration locale en ma-tière d’éducation et de sécurité publique. AuxEtats-Unis, les états attribuent aux adminis-trations locales des compétences en matièred’enseignement primaire, secondaire et pré-scolaire par l’intermédiaire de leur bureau pourl’enseignement, et ils leur attribuent descompétences plus uniformes dans desdomaines tels que la police et la sécuritépublique. Ces attributions sont devenues pluscomplexes mais ont peu évolué au cours desdernières décennies.

Les provinces canadiennes ainsi que les étatsdes Etats-Unis connaissent aussi d’impor-tantes variations dans un grand nombre d’autresfonctions attribuées à l’administration locale.Par exemple, plusieurs provinces et états ontorganisé à leur niveau la planification del’usage des sols ainsi que des terres agricoles,tandis que d’autres ont défini des prescriptionsspécifiques de planification que doivent res-pecter les autorités locales. Néanmoins, dansla plupart des états et des provinces, cetteplanification demeure une compétence locale.Les services de santé et les services sociauxdiffèrent également parce que la législationdes états et des provinces accorde aux autori-tés locales des compétences plus ou moinslarges pour les services sociaux, les hôpitaux

et autres. L’Ontario, par exemple, donne auxautorités locales compétence en matière desécurité sociale et de garderies, ce qui n’estpas le cas dans les autres provinces.

Les autres compétences assumées par lescollectivités locales sont communes à beau-coup de pays. Il est rare que ces fonctionssoient exclusivement locales. Mais les ser-vices environnementaux, de planification etd’urbanisme (permis de construire, utilisationdes sols), d’hygiène, de collecte des déchetsintègrent généralement une composantelocale. C’est le cas pour les routes locales auCanada, même si cela se vérifie surtout enzone urbaine. Les services culturels commeles musées, si leur création est souvent dis-crétionnaire, intègrent des composantes lo-cales dans les deux pays. On rencontred’autres types d’infrastructures et serviceslocaux comme les pompiers ou la protectionde la santé au niveau local dans chaque pays.

Au cours des trois ou quatre dernières décen-nies, on a assisté à une extension progressivedu nombre et des types de compétencesqu’assument les collectivités locales. A yregarder de plus près, nombre des secteursoù ce phénomène est intervenu laissent, laplupart du temps, apparaître un partage desresponsabilités entre différents niveaux. Celan’est pas surprenant pour les types d’admi-nistration locale où l’autorité locale a toujoursdépendu d’une autorisation d’en haut plutôtque d’autorités constitutionnellement indé-pendantes. Dans plusieurs des domaines d’in-tervention des administrations locales, parexemple la politique environnementale, lagestion des déchets, la santé publique et lestransports, les autorités nationales et provin-ciales ou de l’état jouent un rôle tout aussiimportant que les collectivités locales.

Les changements dans la prestation de ser-vices locaux. L’une des récentes transforma-tions qui a eu le plus d’impact sur laprestation de services locaux est le mouve-ment en faveur de la privatisation. La sous-traitance de services à des entreprises privéesou à des organisations à but non lucratif estdevenue une pratique courante de l’adminis-

Les services

environnementaux,

de planification et

d’urbanisme

(permis de

construire,

utilisation des sols),

d’hygiène, de

collecte des déchets

intègrent

généralement une

composante locale



tration locale aux Etats-Unis. Cela s’est pro-duit en général sans les interventions législa-tives qui ont ouvert la voie à la privatisationen Europe ou en Nouvelle-Zélande. Lesétudes révèlent que, pour les deux tiers desresponsables locaux, la privatisation a étéenvisagée et finalement approuvée en tantqu’alternative aux prestations du secteurpublic (ICMA, 2003). Cependant, après unpic dans les années 1990, il semble prudentde dire que, depuis l’an 2000, c’est uneapproche pragmatique qui prévaut. Le re-cours à la sous-traitance est demeuré stabledurant cette période. Bien que la privatisationsoit aussi restée à l’ordre du jour au Canada,elle n’a pas été poursuivie avec autantd’agressivité qu’aux Etats-Unis. Cependant,dans aucun des deux pays, il ne s’est produitun tournant aussi radical en faveur de laprivatisation qu’en Australie, en Nouvelle-Zélande et dans quelques pays européens.

Les entreprises municipales au sens de pro-priété locale de services publics, de transportset d’équipements sont moins nombreusesque dans de nombreux pays européens.Pourtant, il n’est pas rare de voir des collecti-

vités locales dégager des revenus par la ges-tion d’aéroports, de ports et autres activitésmarchandes. Aux Etats-Unis, ce sont souventdes autorités spéciales sous le contrôle descollectivités locales qui prennent en chargeces activités. La ville de Los Angeles, parexemple, tire une part importante de sesrevenus de l’aéroport international et du portde Los Angeles.


En termes de personnel, la taille de l’adminis-tration locale varie considérablement. Cela n’apas empêché le développement de pratiqueslargement parallèles conçues pour garantirl’intégrité de l’administration locale, mener àbien des réformes de management et intro-duire ne serait-ce que des éléments limitésd’administration électronique et de politiquesde parité entre les sexes.

Les personnels. Les différences dans la pro-portion d’agents publics travaillant dans l’ad-ministration locale excèdent largement lesdifférences déjà considérables dans les dé-penses publiques (tableau 4). Aux Etats-Unis,

Les entreprises

municipales au

sens de propriété

locale de services

publics, de

transports et

d’équipements

sont moins

nombreuses que

dans de nombreux

pays européens


Tableau 4 Personnel employé par niveau d’administration

Nom Australie Canada Nouvelle-Zélande Etats-Unis

TToottaall 1.485.800 2.552.613 227.220 19.869.558

National 248.500 357.308 205.540 2.878.819

Unités fédérées 1.090600 1.313.379 4.370.562

Local 146.700 881.926 21.680 12.620.177

PPoouurrcceennttaaggeess

National 17% 14% 90% 14%

Unités fédérées 73% 51% 22%

Local 10% 35% 10% 64%

Sources : 2000 (Etats-Unis), 2001 (Australie, Canada, Nouvelle-Zélande,).2002 OCDE.


65

plus de 60 % de l’ensemble des employés del’administration travaillent pour l’administrationlocale. Cette proportion se rapproche des dé-mocraties scandinaves ou nippone où l’essentielde l’Etat providence est administré au niveaulocal. Au Canada, cette proportion est moinsélevée mais déjà non négligeable avec 35 %.

Ces différences s’expliquent essentiellementpar les fonctions assumées par l’administra-tion locale. Bien que les administrationslocales canadiennes et des Etats-Unis n’aientpas la charge d’importants secteurs tels quela santé publique et les services sociauxcomme dans les pays scandinaves, ellesconservent la responsabilité de servicespublics comptant parmi les plus gros em-ployeurs de ce secteur. La grande majorité despersonnels des administrations locales em-ployés en dehors de l’administration propre-ment dite travaille dans le secteur éducatifet, dans les deux pays d’Amérique du Nord,les personnels de police comptent égale-ment pour une part importante du personneldes administrations locales. Au Canada, lesservices sociaux, de la santé, des infrastruc-tures et de l’enseignement emploient aussidans les administrations locales des agentsqui, en Australie ou en Nouvelle-Zélande,sont employés au niveau national ou provin-cial. Les faibles effectifs du personnel dansces deux pays reflètent également les consé-quences de politiques systématiques tendantà sous-traiter la majeure partie des infra-structures et des services publics.

La croissance de l’administration locale auxEtats-Unis a laissé loin derrière elle celle desautres niveaux. La part de l’administrationfédérale a décliné dans l’ensemble du per-sonnel administratif, et les administrationsdes états se sont maintenues essentielle-ment au même niveau alors que les effectifsdes administrations locales dépassentaujourd’hui de 4 % ceux des années 1980(U.S. Department of Commerce, 2006). AuCanada, l’emploi dans l’administration localea décliné au rythme de l’emploi dans le sec-teur public tout au long des années 1990. Ilaccuse à nouveau une hausse depuis 2002(Statistiques canadiennes, 2006, pp. 6-7),

plus ou moins de concert avec la croissancede l’emploi dans l’administration provinciale.

Les règles de la fonction publique et lesgaranties accordées aux employés. L’unedes caractéristiques distinctives de l’admi-nistration locale commune aux deux paysest l’absence d’une fonction publique natio-nale pour l’administration locale. Contraire-ment à ce qui se passe dans la majeurepartie des autres pays développés où le per-sonnel de l’administration locale relève soitde la fonction publique nationale, soit d’unefonction publique locale organisée au niveaunational, l’administration locale recrute elle-même ses agents. Il en résulte, au moinspartiellement, qu’une proportion non négli-geable de ces agents est habituellementrecrutée localement. Dans des domainesspécialisés de l’activité administrative locale,les recommandations professionnelles et lescertifications prennent souvent la place desstandards de la fonction publique. C’est par-ticulièrement vrai pour les Etats-Unis où lesprofesseurs, les officiers de police, les pom-piers et les employés aux finances doivent sesoumettre à des procédures d’accréditationprofessionnelle et suivre les formations quileur sont liées.

On trouve des mécanismes tendant à pré-server l’intégrité de l’administration publiquedans chaque pays. Les états des Etats-Unisainsi que les provinces canadiennes ontgénéralement adopté des codes de conduiteen matière d’éthique publique, qui s’étendentà la transparence et à la résolution adé-quate des conflits d’intérêt. Il est fréquentque les mesures éthiques à l’adresse de l’ad-ministration fassent partie d’un système denormes plus général appliqué à tous lesemployés du secteur public au sein d’un étatou d’une province. Ces mesures généralementassurent une notation assez élevée auxagents publics des deux pays dans les compa-raisons internationales concernant les normesanticorruption (Banque mondiale, 2006).

Les réformes et les initiatives en matière demanagement. Au niveau local, les Etats-Uniset le Canada ont fait un effort pour l’amélio-

L’une des

caractéristiques

distinctives de

l’administration

locale commune

aux deux pays est

l’absence d’une

fonction publique

nationale pour

l’administration

locale


C’est dans le

fonctionnement de

la démocratie au

niveau des

collectivités

locales que les

Etats-Unis et le

Canada conservent

certaines de leurs

pratiques les plus

caractéristiques.

Elections non

partisanes,

circonscriptions

électorales à un

seul siège,

élections

fréquentes,

démocratie directe

et un plus grand

choix d’institutions

font la singularité

des institutions

locales de ces pays


ration de la qualité et de l’efficacité des ser-vices. Il demeure difficile de dire quelle en aété la répercussion. Des organisations pro-fessionnelles comme l’International City/County Managers Association (Associationinternationale des gestionnaires des villes etcomtés) ont cherché à fournir des étudesqualitatives et comparatives et des guidesdes meilleures pratiques.

L’administration électronique. Une majoritécroissante de collectivités locales dans chacundes quatre pays a développé des pratiquesd’administration électronique. La plupart desadministrations locales a maintenant des sitesinternet, et les communes les plus impor-tantes y ont recours pour diffuser une quantitétoujours croissante d’informations à destina-tion du public. L’administration électroniquelocale présente d’importantes variations envolume et en portée. Des études menées auxEtats-Unis font apparaître que celle-ci est plusétendue et plus répandue dans les collectivi-tés les plus riches, comptant un grandnombre de citoyens ayant fait des étudessupérieures (Reece, 2006). De nombreusescommunes, et parfois des administrationsd’états ou de provinces sont allées au-delàd’un contenu passif. Au Canada, le Nunavetet le Yukon ont introduit une législation qui« autorise la tenue des réunions des conseilset des commissions en vidéoconférence ».(UNESCAP, 2005b).

Les politiques d’égalité des sexes. Dans cha-cun de ces pays, la portée des garantiesgénérales des droits civils sur le lieu de tra-vail s’étend à l’égalité des sexes dans lesadministrations locales.


C’est dans le fonctionnement de la démocra-tie au niveau des collectivités locales que lesEtats-Unis et le Canada conservent certainesde leurs pratiques les plus caractéristiques.Elections non partisanes, circonscriptionsélectorales à un seul siège, électionsfréquentes, démocratie directe et un plusgrand choix d’institutions font la singularité

des institutions locales de ces pays. Uncertain nombre de ces pratiques révèlentde nettes divergences par rapport auxtraditions de l’héritage britannique aussi bienque par rapport aux institutions d’autrespays comparables comme l’Australie et laNouvelle-Zélande.

Les partis et l’affiliation partisane. Au Cana-da et aux Etats-Unis, la grande majorité desélections locales est non partisane. Les can-didats canadiens tendent à s’inscrire commeindépendants ou à s’affilier à des partis lo-caux par opposition aux partis nationaux(UNESCAP, 2005b). Même quand des repré-sentants politiques nationaux se présententà des postes au niveau local, le lien entre lesélections locales et les organisations du partinational demeurent lâches. La plupart desétats des Etats-Unis et, en règle générale,ceux des zones « réformées » du Sud et del’Ouest exigent des élections non partisanes.Toutefois, dans les grandes villes, les affilia-tions partisanes sont souvent bien connueset peuvent jouer un rôle important, mêmedans le cadre d’élections non partisanes.

Des exécutifs élus. Bien que, dans les Etatsfédéraux, les élections locales puissentconnaître des modalités très variées,quelques grands schémas institutionnelsprédominent (tableau 5). Aux Etats-Unis, en-viron 38 % des collectivités locales ont un sys-tème associant un maire et un conseil, avecun maire élu qui dispose souvent de pou-voirs propres considérables (MacManus etBullock, 2003 p. 3). Cette disposition est laplus fréquente dans les grandes villes. Unemajorité croissante de villes des Etats-Unis– une étude menée en 2001 estimait la pro-portion à 53 % – l’a remplacée par un sys-tème formé d’un manager et d’un conseil.Dans ce système, le maire est élu par lesmembres du conseil et dispose habituelle-ment de pouvoirs limités. Au Canada, lesmaires des collectivités des échelons lesplus bas sont généralement élus. Mais, dansles collectivités rurales, les maires, gestion-naires et directeurs qui exercent l’autoritéexécutive sont généralement nommés parles conseils.



67

Les systèmes électoraux des conseils. Lessystèmes électoraux des conseils sontvariés mais possèdent plusieurs éléments encommun. Bien que le scrutin uninominal re-lève de la tradition britannique, aux Etats-Unis,on recourt de plus en plus souvent au scrutinde liste. Dans une étude sur les conseils mu-nicipaux urbains menée en 2001, 45 % desmembres des conseils des villes de plus de25.000 habitants déclaraient avoir été élus decette façon, contre 28 % élus dans le cadrede circonscriptions uninominales et 26 %selon un système mixte (Svara, 2003, p. 13).Dans les villes de plus de 200.000 habitants,

l’élection par circonscription uninominale de-meure cependant la plus fréquente. Au Cana-da également, les modes de représentationvarient d’une province à l’autre et au seind’une même province. Dans ce pays, le scru-tin majoritaire uninominal à un tour domine.

La participation des citoyens. L’administra-tion locale au Canada et aux Etats-Unis sedistingue par le grand nombre de possibilitésde participation offertes aux citoyens. Lesmandats électoraux sont courts, il y a plusde postes faisant l’objet d’une élection, lesprocédures de démocratie directe telles que

Tableau 5 Démocratie locale

Conseils locaux Exécutifs locaux Démocratie

directe

Vote à la proportionnelle/ Circonscriptions Mandat Mode de Mandat Collégial/ Rappel

à la majorité sélection Unitaire

Australie Vote préférentiel ou Uniques 3-4 ans En général, 3-4 ans Unitaire Non Rare

élection à la pluralité élections au

(4 états), vote suffrage direct,

préférentiel ou repré- parfois suffrage

sentation proportionnelle (2), indirect

représentation

proportionnelle (1)

Canada En général, élection à la Multiples 3 ans, Elections au 3 ans, Unitaire Non Fréquent pour les

pluralité 4 ans ou suffrage universel 4 ans ou impôts et

2-3 ans direct (8 provinces), 2-3 ans l’urbanisme

élections au

suffrage indirect (2)

Nouvelle- Election à la pluralité Multiples 3 ans Elections au 3 ans Unitaire Non Occasionnel :

Zélande suffrage universel infrastructures,

direct règles électorales

Etats-Unis En général, élection à la Multiples, uniques 3 ans Elections au Généralement Collégial Autorisé dans Fréquent à très

pluralité, quelques districts et mixtes en moyenne suffrage universel 2-4 ans (5 %), la moitié des fréquent : revenus,

électoraux avec plusieurs direct (50 %), (3 en moyenne) sinon états, utilisé infrastructures,

sièges, et quelques districts élections au suffrage unitaire à l’occasion problèmes

à vote unique transférable indirect (50 %) d’extension du

territoire de

l’autorité locale

Sources : Bush (1995), Commonwealth Local Government Forum (2002a, 2002b), International City/County Management Association (1997),

McManus (1999), Mouritzen et Svara (2002), United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific (2002), Canadian

provincial and territorial local government acts, Zimmerman 1997



le rappel et les référendums sont plus répan-dues qu’ailleurs, et les commissions de ci-toyens constituent depuis longtemps un traitdistinctif de l’administration locale.

Les électeurs canadiens et des Etats-Unis ontplus souvent l’occasion d’élire les respon-sables locaux que leurs homologues d’autrespays. La durée moyenne du mandat est detrois ans pour les responsables élus et lesconseillers municipaux, la pratique cana-dienne est peu différente ; ces élections fré-quentes ne représentent qu’un aspect de cetteparticipation. Même pour les conseils dotésd’un mandat de quatre ans, les mandats sontsouvent distribués de telle sorte que l’onpuisse organiser l’élection d’une partie du conseiltous les deux ans. Aux Etats-Unis, il n’est pasrare de rencontrer une multiplicité de fonc-tions électives au niveau local, parmi lesquellesdes conseils, des représentants administratifslocaux et parfois des juges. La procédure derappel pour les élus locaux est prévue dansenviron la moitié des Etats-Unis. En Califor-nie, c’est maintenant un phénomène récur-rent. La limitation de la durée des mandatsdans un nombre croissant de communesnord-américaines a aussi évité que les élus nes’installent dans une charge. Enfin, les réfé-rendums sont une caractéristique bien plusconstante de la politique locale dans la plupartdes états des Etats-Unis que dans n’importequel autre pays, sauf la Suisse. Bien que lerecours à la démocratie directe varie considé-rablement en fonction des états et régions,les élections jouent maintenant un rôlemajeur dans les transports, les infrastructureset les finances dans des états comme la Cali-fornie, l’Ohio et celui de Washington. Le Cana-da a lui aussi une longue tradition deréférendums (Hahn, 1968). A l’exception desmandats de trois ans pour les conseils, cespratiques distinguent ces deux pays de l’Aus-tralie et de la Nouvelle-Zélande.

Conformément à ce que l’on observe sur leplan international, la participation aux élec-tions locales est moindre que pour des élec-tions générales. Cette tendance estparticulièrement prononcée aux Etats-Unis oùla participation électorale se situe générale-

ment au-dessous de celle d’autres pays del’OCDE. Lors de certaines élections locales, ona calculé que la participation par rapport à lapopulation descendait jusqu’à un taux de10 % (Hajnal et Trounstine, 2005). Une étudemenée dans cinq zones métropolitainesmajeures entre 1996 et 2003 a fait apparaîtreun taux moyen de participation de 29 % auxélections municipales, contre 57 % lors desélections présidentielles de 2000 (Sellers etLatner, 2006). Au Canada où les seules don-nées dont on dispose concernent les grandesvilles, la participation aux élections localesdepuis les années 1990 va de 41 à 49 % lesannées d’élections générales, et de 31 à 39 %les autres années.

L’assemblée des habitants comme organedélibératif de la communauté villageoise, enNouvelle-Angleterre, ne survit aujourd’huique dans un très petit nombre de collectivitéslocales. Mais les commissions et les conseilsde citoyens demeurent une caractéristiqueconstante de l’administration locale auCanada comme aux Etats-Unis. Un grandnombre de communes ont adopté denouvelles formes innovantes de participationcitoyenne au cours des dernières années.Plusieurs villes plus importantes du Canadaet des Etats-Unis ont mis en place desconseils de voisinage avec des représentantsélus (Berry, 1993 ; Rivard et Collin, 2006 :7). Le plus souvent, on a confiné ces conseilsà un rôle consultatif. Dans quelques cas, telsque les bourgs de New York City et le conseilde voisinage de San Antonio, les conseilsinframunicipaux de ce type exercent aussides pouvoirs administratifs. Quelquescommunes canadiennes ont aussi expéri-menté des innovations telles que le budgetparticipatif. Les nouvelles pratiques dans undomaine particulier comme l’urbanismecomprennent aussi, souvent, la consultationdes associations de voisinage et des rési-dants individuels dans la préparation desplans locaux.

La libre détermination des institutions lo-cales. Au Canada et aux Etats-Unis, les ad-ministrations locales ont historiquementdisposé d’une liberté considérable sur la

Les commissions

et les conseils de

citoyens

demeurent une

caractéristique

constante de

l’administration

locale au Canada

comme

aux Etats-Unis



69

forme de leurs institutions. Les lois généralesqui régissent l’administration communaledans les provinces et les états permettentsouvent d’opter parmi un large éventaild’institutions différentes, et de même entredifférents systèmes électoraux, types d’exé-cutifs et autres. Habituellement, les choixproposés comprennent un nombre limité detypes standards qui varient en fonction de lataille de la population et du caractère ruralou urbain d’une juridiction. Particulièrementdans les zones d’implantation européenneplus tardive en dehors du Nord-Est desEtats-Unis, les lois des états pour la forma-tion et l’extension des communes facilitentla formation de nouvelles collectivités localeset l’extension de leur territoire. A travers lesEtats-Unis et dans un certain nombre devilles canadiennes, les administrations desplus grandes villes reposent sur une charteadoptée par une loi particulière de l’état oude la province. Cela conduit à différencierencore davantage les institutions dechaque ville. Une telle charte permet auxgouvernements supérieurs d’établir lastructure de la collectivité locale, ses pou-voirs fiscaux et d’autres pouvoirs pourchaque ville. Ce type d’autorité localereste inhabituel en Europe ou même enAustralie et en Nouvelle-Zélande, mais serencontre plus fréquemment dans lesrégions en développement.

La représentation politique locale. La repré-sentation des femmes dans les postes deresponsabilité des administrations locales aaugmenté au cours des dernières années.Une étude menée en 2001 par la Liguenationale américaine des villes faisait appa-raître 28 % de femmes parmi les membresdes conseils municipaux urbains, soit 2 %de plus qu’en 1989 (Svara, 2003, p. 5).Dans les conseils des grandes villes ainsi quedans des états libéraux comme celui de NewYork, ce nombre est passé à plus de 30 %(Anthony Center, 2006). En 2002, 17 % desmaires des villes de 30.000 habitants et plusétaient aussi des femmes (Conway, 2005 :60). La proportion était la plus forte dans lesconseils des districts scolaires, avec 44 %.Au Canada, la proportion demeure quelque

peu en deçà. Une étude de 2004 de la Fédé-ration canadienne des municipalités montreque seulement 21,7 % des conseillers muni-cipaux étaient des femmes (Fédérationcanadienne des municipalités, 2004 : 9), avecune représentation beaucoup plus faibledes femmes issues des minorités ethniques.

La représentation des minorités raciales etethniques continue à poser problème dansles deux pays. Aux Etats-Unis, avec l’aug-mentation du nombre de juridictions auxpopulations majoritaires et minoritairesdans nombre de villes-centres, les représen-tants afro-américains, latino-américains etasiatico-américains ont souvent acquis unrôle significatif, voire prédominant dans lesconseils locaux. Dans les villes de toutestailles, mais tout particulièrement dans les plusgrandes, les études indiquent que la repré-sentation des minorités a doublé entre 1979et 2001 (Svara, 2003, p. 7). Mais les étudesfont toujours apparaître une sous-représen-tation des minorités par rapport à leurnombre, une tendance souvent liée à unefaible participation électorale et à d’autresfacteurs (Hajnal et Trounstine, 2005). De façonsimilaire, une analyse de la compositiondu conseil de Montréal en 1998 a montréque seuls 29 % des membres provenaientde minorités ethniques, alors que celles-cireprésentent 43 % de la population totale(Simard, 2000, p. 17).

Les institutions traditionnelles. Dans cer-taines régions de chacun des deux pays,les populations indigènes de la périodeantérieure à la colonisation européennecontinuent à maintenir des institutions tra-ditionnelles qui peuvent modifier ouremplacer le fonctionnement d’autres ad-ministrations locales. Les relations entre lespratiques indigènes locales et l’adminis-tration locale se sont trouvées prises dansdes débats renouvelés au sujet des reven-dications indigènes à la propriété foncièreet à certaines formes de souveraineté(Langton, 2004). Les systèmes d’offre deservices et d’infrastructures à une échelleplus large ont dû également être adaptésaux institutions traditionnelles.

La représentation

des femmes dans

les postes de

responsabilité des

administrations

locales a augmenté

au cours des

dernières années



Au Canada, qui compte quelque 1.500 tribusindigènes, une série de traités a, depuis lesannées 1970, établi le droit des nations pre-mières à s’administrer librement (Morse,2004). La nécessité d’une coopération avecles administrations locales a mené lesnégociateurs du traité des Nations Pre-mières pour la Colombie-Britannique àaccepter un protocole garantissant auxreprésentants de l’administration localeune place dans les négociations du traité.

Dans les 550 réserves indiennes desEtats-Unis, le gouvernement tribal estl’autorité administrative locale. Les ré-serves sont dispensées de certains impôtstels que les impôts sur les ventes ettiennent souvent leurs propres cours dejustice tribales. L’isolement et la pauvretéde nombreuses réserves font d’elles deszones parmi les plus pauvres du pays(Kalt et Cornell, 2000).

La décentralisation et le contrôle de l’ad-ministration locale. Comme dans le sys-tème britannique qui a marqué les originesde ces pays, les gouvernements du ni-veau supérieur ne disposent d’aucunereprésentation territoriale telle qu’un pré-fet ou un représentant général de mêmetype. Dans les systèmes fédéraux desdeux pays, ce sont les différentes admi-nistrations des états, provinces et terri-toires qui exercent un contrôle général.Dans les provinces canadiennes, ce sontles ministères ou secrétariats à l’adminis-tration locale. Dans les états des Etats-Unis, ce sont les secrétaires d’état. EnNouvelle-Zélande, le ministère de l’Admi-nistration locale remplit la même fonctionà l’échelle nationale. Dans chaque pays,les activités de contrôle comprennentla supervision des élections locales, desaffaires administratives et de différentesexigences comme celle de budgetséquilibrés.

Les gouvernements nationaux des deuxpays ont limité les interventions directesdans les affaires communales. Le Canada asupprimé son ministère fédéral aux Affaires

urbaines dans les années 1970, le secré-tariat américain au Logement et au Déve-loppement urbain (Department ofHousing and Urban Development, HUD) avu son rôle diminuer d’année en année.Cependant, dans un grand nombre desecteurs où l’administration nationale aengagé des initiatives au cours des der-nières décennies, les secrétariats ouministères du gouvernement nationalsont intervenus directement dans lesaffaires locales. Au Canada, la création duministère de l’Infrastructure et desCollectivités en 2004, devenu le ministèredu Transport, de l’Infrastructure et desCollectivités en 2006, a donné naissanceà un nouveau mécanisme pour intervenirdans les questions locales. Dans certainsdomaines, aux Etats-Unis, tels que lessubventions pour le logement ou le déve-loppement local ou l’administration desparcs nationaux, une intervention directede ce type court-circuite les représen-tants des administrations de l’état ou dela province. Dans des domaines comme laplanification des transports ou la réglemen-tation de la pollution de l’air et des eaux,le gouvernement fédéral des Etats-Unis aintégré les administrations d’état dans uncadre réglementaire national et travaillequelquefois au niveau local avec des repré-sentants des états.

Les gouvernements du niveau supérieurconservent des pouvoirs étendus quantau contrôle des affaires locales et inter-viennent dans les activités de l’adminis-tration locale. Outre des pouvoirs decontrôle général et d’autorisation, lesministres des provinces canadiennes encharge de l’administration locale peuventaller jusqu’à dissoudre des conseils locauxet nommer des administrateurs pour enexercer les compétences. Aux Etats-Uniségalement, les gouvernements des étatsont généralement le droit de prendre encharge l’administration directe d’unecollectivité locale qui aura manqué à sesobligations financières ou échoué dequelque autre manière. C’est arrivé, parexemple, pour le district scolaire urbain


Les

gouvernements du

niveau supérieur

conservent des

pouvoirs étendus

quant au contrôle

des affaires locales

et interviennent

dans les activités

de l’administration

locale


71

de Philadelphie de la part de l’état dePennsylvanie. Ces pouvoirs sont égale-ment typiques des gouvernements supé-rieurs dans les pays issus de lacolonisation britannique comme l’Austra-lie et la Nouvelle-Zélande.

Parmi les élus, le cumul des mandats estrare et interdit dans une large mesure, sice n’est totalement, par les lois relativesaux conflits d’intérêts. Bien que les élusoccupent souvent des postes à différentsniveaux, ils le font en passant successive-ment d’un poste à l’autre. Dans les étatsdes Etats-Unis (comme la Californie) où leslimites à la durée des mandats restrei-gnent de plus en plus le nombre des man-dats que peut occuper un représentantpolitique, l’alternance entre les postes auniveau de l’état et les postes locaux est deplus en plus monnaie courante.

L’opinion publique sur l’administrationlocale. Comme dans beaucoup de démo-craties industrielles avancées avec desinstitutions anciennes, le scepticismeenvers les représentants du secteurpublic et le personnel politique s’est

accru. Néanmoins, aux Etats-Unis commeau Canada, l’opinion publique sur l’ad-ministration locale a évolué, au moinspartiellement, en opposition à cettetendance.

Depuis les années 1970, aux Etats-Unis,le public fait de plus en plus confiance àl’administration locale, surtout en compa-raison avec l’administration des niveauxsupérieurs. En 1972, une étude Gallup afait apparaître que 12 % des personnesinterrogées considéraient l’administrationlocale comme « très fiable » et 51 %comme « fiable ». En 2005, 23 % la considé-raient comme « très fiable » et 47 %comme « fiable ». Au cours des années2001-2004, la proportion pour les deuxcatégories s’élevait à environ 5 % de plusque la confiance dans l’administrationd’état, et à 11 % de plus que la confiancedans l’administration fédérale.

Au Canada, une étude récente a fait appa-raître un certain scepticisme au sujet desperformances de l’administration fé-dérale, mais une évaluation positive desperformances de l’administration locale



dans sa façon de traiter les problèmeslocaux (Infrastructures Canada, 2006).53 % des personnes interrogées quali-fient les administrations locales d’« excel-lentes » ou « bonnes » dans leur façon detraiter ces problèmes, contre 37 % pourl’administration provinciale et 32 % pourle gouvernement fédéral.

Les associations d’autorités locales. Commedans d’autres pays avec des systèmeshautement développés de gouvernancelocale, les associations nationales d’admi-nistrations locales et d’élus locaux jouentdes rôles variés. La Fédération canadiennede municipalités (FCM) est apparue en1901 sous le nom d’Union des communescanadiennes. Aux Etats-Unis, la Liguenationale des villes (National League ofCities) a été fondée en 1924, et la Confé-rence des maires des Etats-Unis (UnitedStates Conference of Mayors), en 1932.Les associations d’autorités locales auniveau de l’état ou de la province sont trèsactives et influentes. Les associations deprofessionnels des administrations locales,comme l’Association internationale pour lemanagement des villes et comtés (Inter-national City/County Management Asso-ciation), sont aussi très présentes.

L’un des rôles les plus importants que cesorganisations aient joué est celui dereprésentants collectifs des intérêts desadministrations locales dans la politiquenationale et celle des états ou des pro-vinces. Aux Etats-Unis, la Conférence desmaires (US Conference of Mayors) est néedes premiers efforts réussis d’une coali-tion de maires pour obtenir un ensembled’aides financières fédérales pour lesvilles pendant la dépression des années1930. La Fédération canadienne de muni-cipalités (FCM) s’est aussi révélée undéfenseur puissant des droits descommunes. En revanche, les organisationsnationales ont, aux Etats-Unis, diminuéleurs efforts au cours des dernièresdécennies pour influencer la politiquenationale comme composante de leuractivité générale. Les organisations de

collectivités locales des provinces et desétats sont souvent plus actives à ces ni-veaux de gouvernement où s’élabore l’es-sentiel des politiques et des cadresintéressant les collectivités locales.

Les organisations nationales se sont éga-lement appropriées quantité d’autresrôles. La documentation et la diffusion desmeilleures pratiques et de l’informationsur l’administration locale sont devenuesdes buts de toutes ces associations. Cerôle est particulièrement important pourles associations nationales des Etats-Unis. La Ligue nationale des villes (Natio-nal League of Cities - NLC) entretient unebase de données sur les meilleures pratiquesde l’administration locale, ainsi qu’un ser-vice de références communales qui ras-semble des informations sur les activitésde l’administration locale dans le pays. LaNLC et l’Association internationale pour lemanagement des villes et comtés mènentrégulièrement des études sur les ad-ministrations locales, lesquelles sont de-venues la première source d’informationsur les tendances générales au niveaulocal. Aux Etats-Unis, les responsableslocaux se retrouvent sur des forums na-tionaux en liaison avec les associationspour discuter de questions d’intérêtcommun. Enfin, la constitution de réseauxentre les administrations locales, au ni-veau national et au niveau international,complète ces activités. Dans le cadre desinitiatives de renforcement institutionnel,la FCM a créé un Centre communautaire dedévelopement durable et un Fonds muni-cipal vert doté de 500 millions de dollarsgrâce à un apport du gouvernement fédé-ral consacré au renforcement des capaci-tés locales et à l’environnement. Depuis1987, les communes canadiennes ontautorisé un Centre international pour ledéveloppement communal à représenterla FCM dans le cadre de travaux à l’échelleinternationale. Dans les deux pays, lespartenariats internationaux se sont multi-pliés en dehors aussi bien que dans lecadre des activités des associationsnationales.

La documentation

et la diffusion des

meilleures

pratiques et de

l’information sur

l’administration

locale sont

devenues des buts

de toutes ces

associations



73

Conclusion

Aussi bien au Canada qu’aux Etats-Unis, lescollectivités locales d’aujourd’hui se sontbeaucoup éloignées de l’héritage colonialbritannique. Cette évolution parallèle donneà ces nations de colons un type d’adminis-tration locale très différent qui ne peut êtrecompris qu’en partie à la lumière de ses res-semblances avec l’administration locale bri-tannique contemporaine ou même avecd’autres anciennes colonies britanniques.Parmi les caractéristiques durables de cessystèmes, on relèvera un statut juridiquefaible, une autonomie fiscale locale compa-rativement significative, une place cepen-dant modeste des collectivités locales dansles finances publiques générales, un rôle fortde l’action civique et un accent sur la démo-cratie locale. Par comparaison avec l’Europeet l’Extrême-Orient, ces systèmes semblentn’accorder qu’un rôle limité à l’administra-tion locale. Mais ce rôle est aussi beaucoupplus institutionnalisé et robuste que dansbeaucoup de pays où la décentralisation estrécente et moins sujette au contrôle d’enhaut que dans la plus grande partie duNord développé.

Dans les deux pays, mais spécialement auxEtats-Unis, la gouvernance locale continuede présenter une diversité considérable. Lescollectivités locales sont soumises à desrégimes juridiques différents selon l’état oula province, et même selon les villes, et pardes accords interlocaux formels et infor-mels qui diffèrent aussi à l’intérieur même

d’une seule aire métropolitaine. Des ten-dances communes de la gouvernance tellesque la croissance de l’administration locale,le transfert de compétences et de chargessur le niveau local, et la recherche de nou-veaux accords interlocaux ou public-privé neparaissent pas faiblir.

Aux Etats-Unis, l’administration locale s’estdéveloppée face aux défis que représentaientune décentralisation étendue, davantage decontrôle, la fragmentation territoriale et unrôle de plus en plus limité dans la politiquenationale. Les pouvoirs des collectivités lo-cales incluent dans quelques états la clausegénérale de compétence, comme en Europedu Nord, et surtout les effectifs de l’adminis-tration locale sont parmi les plus élevés aumonde en pourcentage de l’emploi public. A lafois cette dimension et la part des collectivitéslocales dans les dépenses publiques conti-nuent de s’élever. La confiance croissante descitoyens dans l’administration locale suggèreque cette évolution va se poursuivre.

Les collectivités locales canadiennes pos-sèdent traditionnellement des compétenceset des ressources fiscales plus limitées quedans beaucoup d’états des Etats-Unis, maiscela est peut-être en train de changer. Lesreprésentants des collectivités locales ontusé de leur influence pour renforcer cescompétences. Les nouvelles unités territo-riales et les nouveaux pouvoirs d’urbanismeau niveau métropolitain ont tenu et la con-fiance des citoyens dans les collectivitéslocales reste élevée.


04 PCf Amérique Latine 17/9/08 10:10 Página 74

AMÉRIQUE LATINE

MMAARRII OO RROOSS AALLEESS

SSAALLVVAADDOO RR VVAALLEENN CCIIAA CCAARRMM OONNAA11

DOCUMENT ORIGINAL EN ESPAGNOL


AAMMÉÉRRIIQQUUEE LLAATTIINNEE76 Cités et Gouvernements Locaux Unis

1. Au cours de ce travail, les appuis, informations et suggestions donnés par

Edgardo Bilsky de CGLU, Yván Finot de CEPAL, Néstor Vega de FLACMA, et

Andrew Nickson de l’Université de Birmingham ont été très importants, les

auteurs les en remercient et leur en sont reconnaissants. Néanmoins, la

responsabilité des données et affirmations de ce travail revient exclusivement

aux auteurs.


77

Introduction

L’Amérique latine est composée d’un en-semble de pays situés dans un immenseterritoire allant du Rio Bravo jusqu’à la Terrede Feu. Elle se divise en plusieurs espacesrégionaux : le Mexique et l’Amérique cen-trale (Costa Rica, Salvador, Guatemala,Honduras, Nicaragua et Panama) ; les An-tilles, avec Cuba et la République Domini-caine2, et l’Amérique du Sud, composée despays andins (Bolivie, Colombie, Equateur,Pérou, Venezuela3) et du cône Sud (Argen-tine, Brésil, Chili, Paraguay et Uruguay).

En Amérique latine vivent 550 millionsde personnes, métissage de populationsindigènes, de descendants de colonisa-teurs espagnols et portugais, d’anciensesclaves africains, de plusieurs vaguesplus tardives d’immigrants européens etd’autres groupes divers. C’est la plus ur-banisée des régions en voie de dévelop-pement : 77,8 % de ses habitants viventdans les villes, bien que le niveau d’urba-nisation varie de 93 % au Venezuela à42 % en Haïti (voir tableau 1).

Les pays latino-américains présentent desniveaux de développement très hétéro-gènes. Quoique le PIB moyen par habitants’élève à 4 471 USD (CEPAL, 2005), c’estl’un des continents ayant la plus grandeinégalité en terme de distribution desrichesses. Presque 40 % de la population viten dessous du niveau de pauvreté. Cettegrande diversité freine les avancées démo-cratiques et le plein exercice de la citoyen-neté (Rapport du développement humain,PNUD, 2005).

Les formes des Etats sont également trèsdiversifiées. Elles déterminent l’hétérogé-

néité des structures des quelque 100 étatsou provinces, 250 régions ou départementset de plus de 16 000 communes, districts oucantons qui constituent les différents niveauxlocaux de gouvernement et de l’administra-tion de ce sous-continent.

Des pays de grande superficie comme leBrésil, le Mexique, l’Argentine et le Vene-zuela ont adopté le système fédéral avecau moins deux niveaux de gouvernementau-dessous du gouvernement central.Les autres pays ont opté pour des Etatsunitaires.

Le régime présidentiel est majoritaire dansla région, avec le rôle prépondérant dupouvoir exécutif sur les autres pouvoirs del’Etat. Depuis 1980, les régimes autori-taires, alors majoritaires, furent peu à peuremplacés par des systèmes démocra-tiques, imposant ainsi l’élection populairedes autorités locales.

En 1980, rares sont les pays disposant demunicipalités démocratiquement élues.Actuellement, tous les Etats sont dotés degouvernements municipaux élus au suf-frage universel (voir tabl. 2, p. 86). La majeurepartie des pays démocratise et réformel’Etat par le biais de transformationsinstitutionnelles, politiques et juridiquesdans lesquelles s’inscrivent la décentralisa-tion et le renforcement des gouvernementslocaux4.

Néanmoins, la profondeur des réformes etleur impact diffèrent d’un pays à l’autre.Alors que, dans les trois plus grands Etatsde la région – Argentine, Brésil, Mexique –,un grand élan a été donné pour conforter lesystème fédéral, dans les pays unitaires, lerôle des communes a été élargi et des gou-

Le régime

présidentiel est

majoritaire dans la

région, avec le rôle

prépondérant du

pouvoir exécutif

sur les autres

pouvoirs de l’Etat

2. Les pays anglophones (Antigua et Barbuda, Barbade, Belize, Grenade, Jamaïque, Sainte-Lucie, Trinidad et Tobago) ne sont pas abordés

dans cette étude. Il en va de même pour Porto Rico, Haïti, des départements d’outre-mer de la France et des territoires d’outre-mer du

Royaume-Uni et des Pays-Bas. Une brève mention sera faite d’Haïti.

3. Surinam et Guyana ne sont pas non plus abordés dans cette étude.

4. Diego Valadés et José Maria Serna, 2000 ; Miguel Carbonell, 2004 ; Hector Fix et Salvador Valencia, 2005.



Tableau 1 Indicateurs de développement en Amérique latine (1)

Pays Type PIB par PIB par % population Ordre % population

d’États habitant habitant PPP sous le niveau IDH urbaine

en USD en USD de pauvreté (2)

AArrggeennttiinnee Fédéral 4.747 13.298 26,0 36 91,8

BBoolliivviiee Unitaire 990 2.720 63,9 115 64,2

BBrrééssiill Fédéral 4.250 8.195 36,3 69 83,4

CChhiillii Unitaire 7.085 10.874 18,7 38 86,6

CCoolloommbbiiee Unitaire 2.663 7.256 46,8 70 76,6

CCoossttaa RRiiccaa Unitaire 4.632 9.481 21,1 48 62,6

CCuubbaa Unitaire 2.797 » » 50 76,1

EEqquuaatteeuurr Unitaire 2.761 3.963 48,3 83 62,8

GGuuaatteemmaallaa Unitaire 2.492 4.313 60,2 118 50,0

HHaaïïttii Unitaire 454 1.892 » 154 41,8

HHoonndduurraass Unitaire 1.139 2.876 74,8 117 47,9

MMeexxiiqquuee Fédéral 7.239 9.803 35,5 53 76,5

NNiiccaarraagguuaa Unitaire 896 3.634 69,3 112 56,9

PPaannaammaa Unitaire 4.797 7.278 33,0 58 65,8

PPaarraagguuaayy Unitaire 1.201 4.813 60,5 91 58,4

PPéérroouu Unitaire 2.841 5.678 51,1 82 72,6

RR.. DDoommiinniiccaaiinnee Unitaire 3.815 7.449 47,5 94 65,6

SSaallvvaaddoorr Unitaire 2.469 5.041 47,5 101 57,8

UUrruugguuaayy Unitaire 4.860 9.421 18,8 43 91,9

VVeenneezzuueellaa Fédéral 5.275 6.043 37,1 72 92,8

AAmméérriiqquuee llaattiinnee 44..447711 3399,,88 7777,,88

SSoouurrcceess :: 1. CEPAL, 2006, Rapport de développement des Nations unies, 2006. 2. L’indice de développement humain : haut, va de 1 à 63 ; moyen, de 64 à 146 ; bas, de 147 à 177.


79

vernements intermédiaires ont été consti-tués dans les régions et les départements.

En Amérique du Sud, l’Argentine, le Brésil,la Bolivie, le Chili, la Colombie et l’Equateureffectuent des avancées progressives avecune redistribution des compétences et desressources en faveur des différents niveauxde gouvernement intermédiaires et locaux5.En ce qui concerne le Pérou, le processus dedécentralisation initié dans les années 1980régresse dans les années 1990 mais est relancéà partir de l’an 2000. Au Venezuela, la décen-tralisation, commencée dans les années1990, est confrontée depuis quelquesannées à des réformes qui peuvent modifierles institutions locales. En Uruguay et au Para-guay, les avancées sont moins sensibles.

Le Mexique s’engage dans un « nouveau fé-déralisme », dans la transformation dusystème politique et vers l’alternance dé-mocratique. Les réformes juridiques et fi-nancières favorisent les gouvernementslocaux, mais les progrès sont plus difficilesau niveau municipal.

Les pays d’Amérique centrale enregistrentdes évolutions plus lentes : le Guatemala etle Nicaragua édictent des lois de décentrali-sation ; le Honduras et le Salvador accrois-sent le montant des transferts financiersvers les communes. Le Costa Rica et lePanama progressent plus mollement bienque, pour le premier, l’élection populaire desmaires (2002) ait été introduite et, pour lesecond, la décentralisation ait été élevée àun niveau constitutionnel.

En République Dominicaine, la décentralisa-tion est, depuis dix ans, un thème de débatpublic, les ressources des communes ontprogressivement augmenté et de nouvelleslois favorables au régime municipal viennentd’être approuvées. Cuba demeure centraliséeet Haïti est confrontée à un grave problèmede gouvernance, mais elle vient néanmoinsde réaliser les premières élections localesdepuis de nombreuses années.

I. L’évolution des gouvernements locaux

La tension entre décentralisation et centrali-sation a été présente dans la région bienavant la construction des Etats nationaux.Héritage du passé colonial, le centralisme desCouronnes espagnole et portugaise se fissureau moment de l’indépendance lorsque lesconseils municipaux – les cabildos – adoptentdans les principales villes des positions éman-cipatrices contre les autorités coloniales.

Tout au long du XIXe siècle, les conflits et lesguerres sur lesquels sont fondées les nationslatino-américaines opposent des tendances fé-déralistes ou unitaires, reflet des débats entrelibéraux et conservateurs. Au cours du XXe siè-cle, les Etats émergents privilégient la centrali-sation politique et économique aux dépensdes entités intermédiaires et des communes.Après la Seconde Guerre mondiale, la planifi-cation nationale et les politiques de substitu-tion des importations, impulsées par lessecteurs prônant des politiques de dévelop-pement (desarrollistas), renforcent cestendances centralistes. Ces dernières s’affaiblis-sent dans le dernier tiers du siècle à la suite desuccessives crises économiques et politiques.

I.1. Les cycles de décentralisation

Au cours des années 1980 et 1990, la transi-tion démocratique s’accompagne de réformesde l’Etat et de la décentralisation. Le modèlecentraliste est perçu comme dépassé, on luipréfère la libéralisation des économies ainsique la réduction des dépenses publiquesconsidérées comme inefficaces. On distinguealors deux cycles de décentralisation : le pre-mier plutôt économique et néolibéral, lesecond orienté vers des aspects sociaux etdémocratiques6.

Le premier cycle de décentralisation se déve-loppe à partir des années 1980 dans un con-texte de crise de la dette et d’hyperinflation. Ilconsiste à réduire la taille de l’administrationcentrale afin d’éliminer le déficit fiscal et derenforcer le rôle du marché. Les économiesréalisent de forts ajustements structuraux, les

Tout au long du

XIXe siècle, les

conflits et les

guerres sur

lesquels sont

fondées les nations

latino-américaines

opposent des

tendances

fédéralistes et

unitaires, reflet des

débats entre

libéraux et

conservateurs

5. Le concept de

gouvernements

locaux se réfère aux

gouvernements des

états – ou

intermédiaires –

comme aux

communes.

6. Iván Finot, 2001,

et Eduardo

Wiesner, 2003.


AAMMÉÉRRIIQQUUEE LLAATTIINNEE80

responsabilités des prestations de servicesont partiellement transférées aux gouverne-ments régionaux ou locaux et d’autres sontprivatisées, y compris des entreprises natio-nales. Bien que la situation soit différente d’unpays à l’autre, ce premier cycle de politiquesn’entraîne pas les résultats escomptés etgénère de sérieux problèmes sociaux, écono-miques et politiques.

Le second cycle de décentralisation débutevers la fin des années 1990 en pleine fièvre

de crises financières et sociales qui affec-tent nombre de pays de la région (Argen-tine, Bolivie, Brésil, Equateur, Mexique,Pérou, Venezuela). Il intègre des stratégiescorrectrices du modèle néolibéral et despolitiques sociales plus participatives etdémocratiques. Ce mouvement décentrali-sateur est stimulé par un réel progrès de lagestion municipale dans toute la région.

Mais ces cycles se traduisent et se dévelop-pent de manière différente dans chaque


Synthèse 1 Evolution de la décentralisation en Amérique latine 1980-2005

(% de la dépense des gouvernements locaux sur la dépense gouvernementale totale)

Brésil 2002 42.1

Brésil 1980 32,4 Argentine 2004 41,6

Colombie 1982 26,3 Mexique 2000 31,9

Argentine 1980 22,2 Colombie 2005 29,8

Mexique 1980 22,0 Bolivie 2005 29,5

Equateur 1980 18,3 Pérou 2005 26,8

Bolivie 1986 14,8 Equateur 2004 22,1

Moyenne Amérique latine 11,6 Moyenne Amérique latine 18,8

Pérou 1990 9,1 Chili 2005 15,0

Uruguay 1980 8,6 Uruguay 2005 13,2

Salvador 19 78 5,8 Guatemala 1997 13,0

Paraguay 1980 5,5 Salvador 2005 8,7

Guatemala 1980 4,5 Paraguay 2005 7,0

Costa Rica 1980 4,0 R. Dominicaine 2004 7,0

Chili 1980 3,7 Costa Rica 2005 6,0

R. Dominicaine 1980 3,5 Nicaragua 2002 3,8

Nicaragua 1988 3,4 Panama 2002 3,8

Panama 1980 2,0

Source : Finance Yearbook FMI, Banque mondiale, Banques centrales, fiches-pays élaborées par l’auteur.


81

région du continent. Les pays fédérauxrenforcent principalement les niveauxintermédiaires de gouvernement puis lescommunes de la façon suivante.

Le Brésil est le pays le plus décentralisé de larégion7. Sa tradition fédérale remonte à lanaissance de la République à la fin duXIXe siècle. Les principales tentatives de renforce-ment de l’Etat central au détriment des étatsfédéraux ont lieu pendant la présidence deGetulio Vargas (1937-1945) et les gouverne-ments militaires (1964-1985). Au terme de ladernière période autoritaire, la décentralisa-tion est relancée afin de surmonter la crise del’Etat. Ainsi, la Constitution de 1988 définit leBrésil comme une « Union indissoluble d’étatset de communes et du district fédéral ». L’au-tonomie locale est renforcée, les compé-tences et les pouvoirs locaux sont augmentés.Les communes reçoivent un statut et unegestion d’entités fédérées et sont considéréescomme un gouvernement autonome définipar la Constitution fédérale. A partir de 1993,l’hyperinflation et la crise du surendettementde l’Etat obligent le gouvernement national àpromouvoir une recentralisation fiscale, àassainir et à privatiser les banques et les ser-vices publics des états fédérés. Depuis 2003,le gouvernement de Lula favorise le dialogueet une meilleure coordination du niveau fédé-ral avec les communes par le biais du secré-tariat des Affaires fédératives. Ce secrétariatest rattaché à la Présidence de la République,sa mission consiste à construire un nouveaupacte fédératif entre les trois niveaux du gou-vernement – municipal, étatique et fédéral. Ilcrée le ministère des Villes ayant à charge dedéfinir une politique nationale de développe-ment urbain qui garantisse le « droit à laville » en s’appuyant sur les communes pourla mise en œuvre de politiques urbaines et deprogrammes sociaux, comme « Faim zéro ».En mars 2003, dans le cadre de la VIe Marchepour la défense des communes, le gouverne-ment fédéral et les associations de communesont signé un protocole créant le Comité d’arti-culation fédérative (CAF). Ce comité est deve-nu l’espace principal de négociation entrel’Union fédérale et les communes sur un cer-tain nombre de points sensibles des commu-

nes brésiliennes comme les questions ayanttrait aux salaires, à l’éducation, aux trans-ports scolaires, aux réformes fiscales, auxretraites, entre autres.

En Argentine, il existe historiquement unerelation pleine de contradictions entre le gou-vernement fédéral et les provinces. La Consti-tution de 1853 tente déjà d’arbitrer cesrelations et transfère aux provinces l’appui aurégime municipal. Après la dictature militairede 1976-1983, la répartition des pouvoirs etdes ressources qui avaient été centralisés estrévisée. Au cours de la décennie suivante, legouvernement national et les provinces redé-finissent les règles de financement au moyende la « coparticipation » qui augmente lestransferts en échange d’une diminution de lafiscalité locale et de la privatisation des ser-vices. La réforme constitutionnelle de 1994reprend les aspects essentiels de ce dispositifde coparticipation fiscale entre le gouverne-ment central et les provinces. Elle reconnaîtégalement l’autonomie municipale et dote laville de Buenos Aires, capitale du pays, d’ungouvernement local autonome. Néanmoins,ce sont les provinces qui ont les pleins pou-voirs pour définir le régime municipal. Ilexiste de ce fait une grande diversité desituations pour chacune d’entres elles8.

Tout au long du XXe siècle, le Mexique vit unprocessus d’expansion et d’élargissement del’Etat central sur les bases de la Constitutionde 1917. Le gouvernement national absorbeles compétences locales et les ressources audétriment des états fédérés et des commu-nes. C’est tout récemment en 1977, 1983 et1999 que les réformes constitutionnellesfavorisent les communes en ouvrant la voieau pluralisme politique au niveau local avecun renforcement des finances et des res-ponsabilités de gestion des services publicslocaux. Au cours des années 1990, le gou-vernement national met en chantier despolitiques pour favoriser les entitéssous-nationales par le biais du « nou-veau fédéralisme ». Le pluralisme et l’alter-nance politique facilitent à leur tour la relancelocale. En 1994, le statut du gouvernement dudistrict fédéral du Mexique est approuvé et,

7. Plus de 40 % de la

dépense publique est

réalisée par les états

et les communes et

la distribution des

ressources entre les

3 niveaux de l’Etat

est la plus équitable

de la région.

8. De nombreuses

provinces ont

tendance à

restreindre

l’autonomie locale

des petites

communes. Par

exemple, dans la

province de Santiago

del Estero, seules 5

des 126 communes

jouissent de la pleine

autonomie locale.

Le Brésil est le pays

le plus décentralisé

de la région . Sa

tradition fédérale

remonte à la

naissance de la

République à la fin

du XIXe siècle



en 1997, son chef du gouvernement est élupar un vote populaire. Les communes mexi-caines sont également organisées par lesétats fédérés, mais elles sont aussi dépen-dantes du gouvernement national. Desexpériences novatrices se développent dansde nombreuses communes, démontrant ain-si une modernisation de la gestion locale.

Bien que sur la forme le Venezuela possèdeun système fédéral, c’est un pays forte-ment centralisé, phénomène aggravé parun modèle de développement fondé sur larente pétrolière. En 1989, la Loi organiquede décentralisation, délimitation et trans-ferts du pouvoir public lance le processusde décentralisation dont le premier aspectpositif fut l’élection directe des maires etdes gouverneurs. Le processus stagnedans la deuxième moitié de la décennie. En1999, la Constitution bolivarienne semblerelancer le processus, mais sa mise enœuvre doit attendre des lois qui serontpromulguées en 2005, la Loi organique dupouvoir public municipal et d’autres textes.Cette tension entre centralisme et auto-nomie locale s’est accrue avec la Loi desconseils communaux (2006) qui crée unréseau d’organisations locales, en relationdirecte avec la Présidence du pays, afin decanaliser le financement local. Au début del’année 2007, la Loi d’habilitation législa-tive est approuvée : elle autorise le gouver-nement national à intervenir sur les étatsprovinciaux et les communes.

Dans les pays unitaires, le débat sur la dé-centralisation est centré sur la relationentre gouvernement national et commu-nes. Le processus avance de façon pluslente au niveau intermédiaire, celui-ci étant,de fait, un trait d’union avec le niveau na-tional. Dans la majeure partie des payssud-américains et centraméricains, les ad-ministrations intermédiaires dépendent dupouvoir central, elles ont à leur tête unfonctionnaire nommé par le gouvernement.Mais il y a une tendance à l’élection popu-laire des autorités intermédiaires commec’est déjà le cas en Colombie, au Pérou, enEquateur, en Bolivie et au Paraguay.

La décentralisation dans les pays andins adonné lieu à de profondes réformes dansdes laps de temps assez brefs.

En Colombie, après une période de centra-lisation extrême dans les années 1960-1970 et la crise politique mise en relief parde nombreuses « grèves civiques » dansles années 1970 et au début des années1980, s’ébauche, au milieu de cette décen-nie, un processus clairement décentralisa-teur. La Constitution de 1991 reprend ceprocessus et pose les bases d’un régimeterritorial unitaire et décentralisé avec uneautonomie des entités territoriales : dépar-tements, communes et districts. Elle crée,en outre, les territoires indigènes, régionset provinces (permettant de regrouperdépartements et communes limitrophes).Elle établit également l’élection directe desmaires (1986) et des gouverneurs desdépartements (1992). Tout au long desannées 1990, une législation abondanteest promulguée, réglementant les diffé-rents aspects de la gestion locale commeles mécanismes de transfert et de partici-pation, la distribution des compétences etl’organisation territoriale. A la fin desannées 1990, l’endettement du gouverne-ment central et des gouvernementslocaux et la crise économique obligent àrevoir le système des transferts et im-posent un régime d’austérité des dépenses,accompagné d’une redistribution descompétences.

La Bolivie réalise un processus de décen-tralisation original reconnaissant sa naturemultiethnique et pluriculturelle avec deuxniveaux de gouvernement locaux : lescommunes et les départements. Après plu-sieurs décennies, des élections municipalessont réalisées en 1987. En 1994, la Loi departicipation populaire est approuvée, ellerenforce politiquement et financièrementles communes et favorise fortement la par-ticipation des communautés à la base.En 1995, la Loi de décentralisation ad-ministrative dote le niveau intermé-diaire, les départements, d’assemblées élues.En 1999, la nouvelle Loi sur les communes


dans les pays

andins a donné lieu

à de profondes

réformes dans des

laps de temps

assez brefs



83

est promulguée. Le préfet de département,initialement désigné par le gouvernementnational, est élu pour la première fois en2006 au suffrage universel direct. Cettemême année, à la suite d’une grave crisesociale et politique, Evo Morales accède àla Présidence de la République et convoqueune nouvelle Assemblée constituante ausein de laquelle les questions régionales etmunicipales ainsi que celles des commu-nautés indigènes tiennent une place pri-mordiale. Les départements les plusriches, en particulier ceux de l’Est, récla-ment une plus grande autonomie.

En Equateur, au milieu d’une profondecrise politique et sociale qui provoque lachute de plusieurs présidents et la dollari-sation de l’économie, la Constitution de1998 ratifie les principes de décentralisa-tion, de déconcentration et de participationénoncés dans des lois antérieures. La Loisur les assemblées de quartier (2000), lePlan de décentralisation, le règlement de2001 de la Loi de décentralisation et departicipation sociale de 1997 et les modifi-cations apportées à la Loi sur le régimecommunal (2004) mettent l’accent surl’amélioration des services et l’obligationdu transfert des compétences. Deux princi-paux niveaux de gouvernements auto-nomes sont reconnus : les provinces et lescantons ou communes. Les provinces sontnéanmoins limitées à cause de leurs faiblescompétences et ressources ainsi que parla coexistence de deux autorités, l’uneélue, le préfet, l’autre désignée par legouvernement central, le gouverneur.Les maires et les présidents de conseil(dans les petites communes) sont élusdepuis 1935.

Au Pérou, la Réforme constitutionnelle de2002 met l’accent sur la création des gou-vernements régionaux, par laquelle estrelancée une décentralisation tout d’abordgelée puis remise en question pendant legouvernement autoritaire d’Alberto Fuji-mori. Cette même année la Loi de base dela décentralisation est approuvée, elle serasuivie, dans les années 2002 et 2005, de

toute une série de lois parmi lesquelles onpeut citer la Loi sur les gouvernementsrégionaux, une nouvelle Loi organique surles communes, la Loi de décentralisationfiscale et la Loi-cadre sur le budget partici-patif. En novembre 2006, les gouverneursrégionaux sont élus pour la première foisau suffrage universel direct. Plusieurs ni-veaux de gouvernements ou d’administra-tions intermédiaires coexistent au Pérou :les régions, les municipalités provinciales(villes principales) et le district.

Les Etats unitaires du cône Sud – Chili,Uruguay et Paraguay – réalisent égalementleurs propres réformes.

Le Chili est un pays centralisé depuis lamoitié du XIXe siècle. Néanmoins, en1891, après une brève guerre civile, la Loisur la commune autonome est promul-guée, très en avance pour l’époque. Maiselle n’est pas appliquée et la Constitutionde 1925 centralise à nouveau le pays. Aucours des années 1980, le régime militaireapplique une décentralisation administra-tive qui délègue aux communes l’adminis-tration des centres de santé de proximité,l’éducation primaire et secondaire et lagestion des allocations sociales. Avec leretour à la démocratie de 1990, le paysavance vers une décentralisation plus poli-tique avec l’élection directe des maires etconseils en 1992. En 1993, 13 gouverne-ments régionaux sont créés, avec néan-moins des intendants désignés par legouvernement national. Dans les annéessuivantes, les communes obtiennent denouvelles compétences, missions et res-sources (modifications de 1999-2000 de laLoi organique sur les communes).

En Uruguay, le gouvernement local estassimilé au niveau départemental ; celui-cienglobe plusieurs agglomérations urbaineset une population supérieure à la moyennedes communes d’Amérique latine (voirtableau 2). Après le retour de la démocra-tie en 1985, la réforme constitutionnelle de1996 consacre pour la première fois l’obli-gation de l’Etat de formuler des politiques

Les Etats unitaires

du cône Sud

– Chili, Uruguay

et Paraguay –

réalisent

également leurs

propres réformes



de décentralisation afin de « promouvoir ledéveloppement régional et le bien-êtresocial ». La réforme prévoit également desélections départementales à des dates dis-tinctes des élections nationales et différen-cie le niveau local – assemblées locales –du niveau départemental. Il n’y a pasencore de loi d’application, mais un projetde loi sur la décentralisation est en coursde débat. Les 19 intendentes des départe-ments sont élus au suffrage universel di-rect depuis 19669.

Après trente-cinq ans de dictature (1954-1989), le Paraguay réalise les premièresélections des intendants municipaux en1991 et les premières élections des con-seils départementaux et des gouverneursqui les président en 1992. La Constitutionde 1992 reconnaît l’« autonomie » munici-pale dans la conduite des affaires, dans lagestion de la fiscalité et des dépenses.L’autonomie des départements est beau-coup plus limitée. En l’an 2000, il est crééun Conseil national de décentralisation del’Etat. Néanmoins, malgré la démocrati-sation et le nouveau cadre constitutionnel,les réformes du Code municipal n’avancentpas. Le gouvernement national et lepouvoir législatif continuent d’exercer uncontrôle direct sur les communes.

Les pays centraméricains ont égalementpromulgué des lois favorables à la décentra-lisation ; mais les principaux défis restentleur mise en œuvre et, surtout, la faible capa-cité financière des communes.

Au Costa Rica, la réforme du Code munici-pal (1998) permet pour la première fois,en 2002, l’élection directe des maires.Une réforme constitutionnelle en 2001prévoit une augmentation graduelle destransferts financiers vers les communesjusqu’à atteindre 10 % du budget national.Néanmoins, de fortes résistances sur-gissent et la loi d’application n’a pas étéencore votée.

Au Salvador, le gouvernement avait adopté,après une longue concertation, une Straté-

gie nationale de développement local, etdes Lignes stratégiques pour la décentrali-sation qui devaient être mises en œuvre aucours de la période 1999-2004. Une loi aété approuvée pour augmenter les trans-ferts financiers vers les communes (1998,révisée en 2005) et des réformes au Codemunicipal ont été récemment approuvées(2005). Actuellement, un débat sur unenouvelle Loi générale de décentralisation alieu au Parlement.

Au Guatemala, la Loi générale de décentra-lisation procède du décret nº 14-2002. Lenouveau Code municipal et la Loi sur lesconseils de développement urbain et ruralsont entrés également en vigueur en 2002 ;la Loi sur le cadastre a été promulguée en2005, et parallèllement a été arrêtée laPolitique nationale de décentralisation del’organisme exécutif.

Au Honduras, un Plan national de décen-tralisation et développement municipal estapprouvé en 1994, ainsi qu’un Plan d’ac-tion (1995-1998), mais ils n’ont jamais étémis en œuvre. Le débat est relancé en l’an2000 et associé à la politique de réductionde la pauvreté. Une nouvelle Loi sur l’amé-nagement du territoire est adoptée en2003 ainsi qu’une Loi de décentrali-sation du Service de l’eau en 2004. Desmodifications à la Loi sur les communessont en cours.

Au Nicaragua, les réformes constitution-nelles du début des années 1990 ren-forcent le pouvoir et le financementautonome des communes. Elles con-fortent également l’autonomie des deuxrégions de la côte atlantique créées en1987. En 2003, une politique de décentra-lisation est définie comme axe transversalde la Stratégie renforcée de lutte contre lapauvreté et d’éradication de la pauvreté(ERCERP). Entre 2002 et 2004, sont pro-mulguées la Loi sur le régime du budgetmunicipal, la Loi sur la participation ci-toyenne ainsi que les lois sur les trans-ferts financiers et la solvabilité fiscalemunicipale.

Les pays

centraméricains

ont également

promulgué des lois

favorables à la

décentralisation ;

mais les principaux

défis restent leur

mise en œuvre et,

surtout, la faible

capacité financière

des communes


9. Le terme d’intendant

est né des réformes

coloniales au

XVIIe siècle. Ces

fonctionnaires ont

remplacé les

« alcaldes

mayores ». En

Uruguay, les

« intendentes » sont

à la tête des

départements,

assistés par un

conseil composé de

conseillers

municipaux.


85

Le Panama élève au rang constitutionnel ladécentralisation de l’Etat à travers sa ré-forme constitutionnelle de 2004. Il définitun nouveau cadre juridique pour les pro-vinces, districts ou communes et corregi-mientos10.

Et pour finir, les Caraïbes hispanophones.

En République Dominicaine, les autoritésdes provinces sont désignées par le gou-vernement central, la commune étant leseul niveau de gouvernement local élu.Parmi les principales réformes récentes, onpeut citer la division en 2001 du districtnational en plusieurs communes ainsi quel’augmentation, par la loi de 2003, destransferts aux communes. En 2007, estprévue la convocation d’une Assembléeconstituante dont l’une des prérogativesserait l’approfondissement de la décentra-lisation. Tout récemment une Loi sur lebudget participatif vient d’être approuvéeet une nouvelle Loi sur les communes esten cours de discussion.

A Cuba, la Constitution en vigueur depuisle milieu des années 1970 reconnaît14 provinces et 169 communes dotéesd’une personnalité juridique. Elles sontadministrées par des institutions repré-sentatives dont les membres sont élusdans leur propre circonscription, lesassemblées du pouvoir populaire. Cesassemblées sont régies selon le principede la « démocratie socialiste » et dé-pendent des institutions supérieuresdu gouvernement. Leur autonomie estextrêmement limitée.

I.2. Communes, grandes villes et régions métropolitaines

Les gouvernements locaux de l’Amériquelatine sont extrêmement hétérogènes.Parmi les entités intermédiaires – états,provinces, départements –, certaines pos-sèdent des populations et des capacitésproductives supérieures à d’autres pays(exemples : São Paulo ou Buenos Aires),

d’autres sont plus petites et économique-ment pauvres.

Par ailleurs, presque 90 % des 16.000communes latino-américaines ont moinsde 50.000 habitants, certaines admi-nistrent des territoires très étendus, d’autresplus exigus. La majorité est confrontée àdes difficultés financières et à des pro-blèmes de ressources humaines et tech-niques pour exercer pleinement leurscompétences.

Pour que l’autonomie locale soit effective-ment fonctionnelle, la législation de cer-tains pays exige des conditions minimalespour la création de communes : un terri-toire aux dimensions raisonnables, unepopulation suffisante et des capacitéséconomiques, sociales et politiques leurfournissant une consistance institution-nelle adéquate. Il est néanmoins fréquentque des communes soient créées sans lesbases économiques nécessaires.

Par conséquent, dans certains pays se pro-duit une « fragmentation » municipale quientraîne des problèmes dans la prestationdes services municipaux et dans la coordi-nation avec les entités intermédiaires et lesinstitutions nationales. Au Brésil, parexemple, sur un total de 5.562 communes,1.485 ont été créées entre 1990 et 2001.Cette prolifération a motivé un amen-dement constitutionnel (15/96) afin depréciser les conditions pour la création decommunes. Le Mexique compte aujour-d’hui 2.438 communes et souffre, dansplusieurs états, de cette fragmentationmunicipale11.

Dans certains pays unitaires on observeaussi une certaine forme de fragmentationmunicipale. Ainsi, la Colombie possède1.099 communes et le Pérou plus de 2.000municipalités provinciales et de districts.En Bolivie, depuis la Loi sur la participationpopulaire (1994), 198 nouvelles commu-nes ont été créées sur un total de 327 danstout le pays.

Les gouvernements

locaux de l’Amérique

latine sont

extrêmement

hétérogènes. Parmi

les entités

intermédiaires –

états, provinces,

départements –,

certaines possèdent

des populations et

des capacités

productives

supérieures à

d’autres pays,

d’autres sont plus

petites et

économiquement

pauvres

10. Les

« corregimientos »

sont des entités

d’arrondissements

ayant un caractère

électif. En effet, la

Constitution du

Panama stipule que

chaque district doit

avoir un conseil

municipal dans

lequel sont intégrés

les représentants

de

« corregimiento »

qui ont été élus

dans leur

circonscription.

11. A Oaxaca il existe

570 communes ; à

Puebla, 217 ; à

Veracruz, 212, et

dans l’Etat de

Mexico, 124

communes.



Plus de la moitié de la population latino-américaine habite dans des villes d’aumoins un million d’habitants et plus. Ilexiste 50 villes de cette taille et quatred’entre elles font partie des dix plusgrandes villes du monde : São Paulo (17,8millions d’habitants), Ciudad de Mexico(16,7 millions), Buenos Aires (12,6 mil-lions) et Rio de Janeiro (10,6 millions).Trois autres agglomérations ont une popu-

lation de plus de 5 millions d’habitants(Bogota, Lima et Santiago du Chili) et uncertain nombre ont plus de 3 millionsd’habitants (Belo Horizonte, Salvador de Bahia,Fortaleza, Porto Alegre et Recife au Brésil ;Caracas au Venezuela ; Saint-Domingue enRépublique Dominicaine ; Monterrey etGuadalajara au Mexique). Il existe égale-ment un grand nombre de villes de taillemoyenne – entre 100.000 et un million


Tableau 2 Nombre de gouvernements locaux et population

Population Population Pays fédéraux Pays unitaires Dates des élections locales

Pays (en milliers) moyenne Etats ou Communes Régions Communes ou premières élections après

par commune provinces Départements une période autoritaire

BBrrééssiill 190.127 34.183 26 5.562 1986

MMeexxiiqquuee 107.537 44.091 32 2.439 1977

CCoolloommbbiiee 47.078 42.837 32 1.099 1986

AArrggeennttiinnee 38.971 17.531 23 2.223 1983

PPéérroouu 28.349 13.695 25 2.070 1981

VVeenneezzuueellaa 27.031 80.690 24 335 1992

CChhiillii 16.436 47.641 15 345 1992

EEqquuaatteeuurr 13.408 61 224 22 219 1935

GGuuaatteemmaallaa 13.018 39.211 22 332 1986

CCuubbaa 11.400 67.456 14 169 «

BBoolliivviiee 9.627 29.440 9 327 1987

RR.. DDoommiinniiccaaiinnee 9.240 60.789 32 152 1978

HHoonndduurraass 7.518 25.228 18 298 1982

SSaallvvaaddoorr 6.991 26.683 14 262 1984

PPaarraagguuaayy 6.365 27.554 17 231 1991

NNiiccaarraagguuaa 5.594 36.803 15 + 2 152 1990

régions autonomes

CCoossttaa RRiiccaa 4.399 54.309 7 81 1948

PPaannaammaa 3.284 43.787 9 75 1996

UUrruugguuaayy 3.478 183.053 19 1985

TToottaall 554499 ..885511 3333 554466 110055 1100..555599 225511 55..883311

Sources : CEPAL 2005. Fiches-pays et élaboration de l’auteur.


87

d’habitants – caractérisées par leur dyna-misme démographique et économique.

Une ample majorité des grandes villesd’Amérique latine et des Caraïbes en-globent plusieurs territoires communaux et,dans certains cas, plus d’un état ou d’uneprovince. Ciudad de Mexico et sa Zonemétropolitaine, définie en 1995, s’étendentsur 41 communes situées dans deux étatsen plus du District fédéral. Buenos Airesenglobe le territoire de la Ville autonomede Buenos Aires et 32 communes de laprovince de Buenos Aires ; le Grand San-tiago (Chili) comprend 52 communes etSão Paulo (Brésil), 39 prefeituras.

La gestion territoriale des grandes villesconstitue un problème majeur. Bien que denombreuses capitales d’Amérique latinepossèdent des régimes spécifiques,comme Bogota, Buenos Aires, Caracas, Lima,Mexico ou Quito, rares sont celles qui ontdéveloppé un gouvernement métropoli-tain permettant d’administrer de manièreglobale le territoire urbain. Parmi ces der-nières, on peut citer la Municipalité mé-tropolitaine de Lima dotée d’un régimespécial lui octroyant des facultés et descompétences de gouvernement régionaldans la juridiction de la province deLima12, le District métropolitain de Quito, créépar une loi en 1993, et le District métropo-litain de Caracas, en 200013. A Montevideo,le gouvernement national a créé récem-ment un Consortium métropolitain intégrant

les intendances municipales des dépar-tements de Canelones, Montevideo et SanJosé avec 2 millions d’habitants. Dans lamajorité des zones métropolitaines, il existeseulement des mécanismes de coordinationpar secteurs ayant une incidence limitée14.

Il existe également quelques mécanismesde coordination en Amérique centrale : laCorporation de l’aire métropolitaine de SanSalvador (COAMSS) et la Fédération mé-tropolitaine des municipalités de San José(FEMETROM) dont les compétences se li-mitent à la planification et à l’aménage-ment du territoire.

Etant donné la complexité des problèmesurbains et territoriaux, de nombreux paystentent des politiques de réaménagementdu territoire. D’autres, comme l’Argentine,la Bolivie, le Brésil, la Colombie, l’Equateur,et certains pays d’Amérique centrale, favo-risent la création de mécanismes intercom-munaux ou d’autres formes associativesafin d’aider à résoudre le problème de lapetite taille d’un grand nombre de commu-nes, petite taille qui limite leur capacité deréponse effective aux problèmes de leurscommunautés et de leurs citoyens.

En Bolivie ont été créées plus de 70 associa-tions municipales de développement et deprestations de service. En Argentine, ilexiste 72 entités intercommunales regrou-pant 770 gouvernements locaux de 22 pro-vinces argentines, orientées vers la

Bien que de

nombreuses

capitales

d’Amérique latine

possèdent des

régimes

spécifiques,

comme Bogota,

Buenos Aires,

Caracas, Lima,

Mexico ou Quito,

rares sont celles

qui ont développé

un gouvernement

métropolitain

permettant

d’administrer de

manière globale le

territoire urbain

12. La Région métropolitaine de Lima a été créée par l’article 33 de la loi nº 27783 sur les bases de la décentralisation. Voir aussi :

articles 65 et suivants de la Loi organique nº 27867 sur les gouvernements régionaux (modifiée par la loi nº 27902) ; article 151 de la

Loi organique nº 27972 sur les communes. Le maire de Lima Métropole exerce des attributions de président de région. En tant

qu’organe exécutif, le Conseil métropolitain de Lima exerce les attributions du conseil régional et l’Assemblée métropolitaine de Lima,

composée du maire métropolitain, des maires de districts et des représentants de la société civile et d’organisations de base de la

province de Lima, exerce des compétences et des fonctions de conseil consultatif de coordination régionale.

13. Quito possède une configuration relativement décentralisée, dotée d’un conseil et d’un maire métropolitain avec des responsabilités

sur la majeure partie du territoire. Caracas dispose d’un système de gouvernement municipal à deux niveaux avec un maire

métropolitain et un conseil législatif élu, comprenant les zones du Libertador (le district fédéral de Caracas a été supprimé) et les

communes de l’état voisin de Miranda.

14. Voir le Comité exécutif du Plan de gestion de l’environnement et la Gestion de bassin de Maranza-Riachuelo à Buenos Aires ou

l’expérience de coopération de la région de São Paulo-ABC (Santo André, São Bernardo, São Cayetano).



promotion du développement économique« microrégional », le développement touris-tique et la préservation de l’environnement.En Equateur, 20 associations de communesregroupant plus de 100 communes se sontorganisées pour dynamiser le développe-ment local15. Au Chili, plus de 60 associa-tions régionales, sous-régionales et desecteurs municipaux fonctionnent. En Co-lombie, il existe 44 associations de commu-nes qui représentent 454 communestravaillant de concert dans la prestation deservices publics, elles exécutent des tâchesou des fonctions administratives déléguéespar les communes associées.

II. Les finances, les compétences et les capacités de gestion

II.1. Progrès de la décentralisation et capacité de financement

L’état d’avancement du financement desgouvernements locaux peut se visualiser demanière générale dans le tableau 3. Il estimportant de signaler que les chiffres utilisésd’après des données du FMI et de la Banquemondiale, les comptes nationaux et autresne sont pas homogènes et doivent êtreanalysés avec prudence. Il est néanmoinsévident que la décentralisation a eu unimpact positif dans tous les pays. Lamoyenne de la dépense décentralisée en Amé-rique latine atteint les 11,6 % de la dépensegouvernementale totale aux alentours de1980 et les 18,8 % entre 2002 et 2005.

A partir des informations du tableau 3, laclassification qui suit peut être proposée...

Un premier groupe de pays, avec unedécentralisation avancée, dont la dé-pense publique locale est supérieure à20 %. Or, parmi ces pays, on trouve les paysfédéraux (hors Venezuela) et un groupe depays unitaires avec un processus de décen-tralisation avancée : Colombie, Bolivie,Pérou, Equateur. Néanmoins, dans les paysfédéraux, la plupart des dépenses localessont situées au niveau étatique ou provincial,

alors que la dépense publique municipaleest inférieure à 20 % au Brésil et à moinsde 10 % en Argentine et au Mexique.

Un deuxième groupe de pays, avec undegré de décentralisation intermédiaire,qui possède une dépense publique localede 10 % à 20 % : Chili, Uruguay et Gua-temala.

Un troisième groupe de nations, à la décen-tralisation encore embryonnaire, dont la dé-pense publique locale est inférieure à 10 %,avec le Salvador, le Paraguay, la RépubliqueDominicaine, le Costa Rica, le Honduras, leNicaragua et le Panama.

Néanmoins, si l’on prend seulement encompte la colonne 3 du tableau 3, le pour-centage des dépenses des collectivitéslocales sur le total des dépenses gou-vernamentales, seuls trois pays dépassentles 15 % : Equateur, Colombie et Brésil. Troissont à 13 % : Chili, Guatemala et Uruguay,quoique, dans ce dernier pays, les dé-partements soient plus proches du niveauintermédiaire que du niveau municipal depar leur taille. Dans quatre autres pays, ladépense des collectivites locales se situeentre 7 % et 9 % de la dépense du gouver-nement général : Bolivie, Pérou, Salvador etArgentine. Dans les autres pays, elle se situeentre 7 et 3,8 % : République Dominicaine,Costa Rica, Honduras, Paraguay, Mexique,Nicaragua et Panama.

Parmi les pays cités, le Brésil est le plusremarquable. Il constitue non seulement lepays avec le plus grand degré de décentrali-sation fiscale, mais c’est aussi celui quimontre le meilleur équilibre des dépensesentre les trois niveaux de l’Etat (plus grandeéquité verticale).

L’Argentine, le Brésil et la Colombie ont dûsurmonter des processus critiques, consé-quence de l’endettement excessif des gouver-nements locaux et du gouvernement central.Ceci a conduit ces pays à réaliser des ajuste-ments sévères, comme en Colombie. Néan-moins, depuis l’an 2000, le bilan fiscal des

La moyenne de la

dépense

décentralisée en

Amérique latine

atteint les 11,6 %

de la dépense

gouvernementale

totale aux

alentours de 1980

et les 18,8 % entre

2002 et 2005


15. Exemple en

Equateur, le

Syndicat de

communes pour la

réhabilitation du

chemin de fer

équatorien, créé au

moyen d’une

convention signée

en juin 2005 par

33 communes.


89

gouvernements locaux colombiens montre denotables améliorations. Fin 2004, le secteurdes régions et gouvernements locaux pré-sente un fort excédent équivalent à 1,1 % duPIB, situation qui se répète en 2005 et 2006.

Dans les pays unitaires, le poids des entitésintermédiaires est moindre, soit parcequ’elles dépendent partiellement ou totalement

du budget du gouvernement central, soitparce que leurs recettes propres sont engénéral peu importantes. En règle générale,dans ces pays, les progrès de la décentralisa-tion reposent davantage sur le dynamismedes communes.

En règle générale, les nations qui ont réali-sé les processus de décentralisation les plus

Tableau 3 Evolution et distribution des dépenses des gouvernements nationaux, intermédiaires et locaux en Amérique latine

Pays Dépenses Dépenses des Distribution des dépenses gouvernementales totales entre gouvernement

du secteur gouvernements national, intermédiaires et locaux (2002-2005)

public non sous-nationaux

financier en % des Gouvernement Gouvernement Gouvernement Gouvernement

(% du PIB) dépenses local intermédiaire national total

gouvernamentales

totales

AArrggeennttiinnee 25,2 41,6 7,8 33,0 59,1 100,0

BBoolliivviiee 30,0 29,5 8,5 21,0 70,5 100,0

BBrrééssiill 24,6 (GC) 42,1 16,6 25,5 57,8 100,0

CChhiillii 34,2 15,0 13,2 1,8 85,0 100,0

CCoolloommbbiiee 35,2 29,8 17,0 12,8 70,2 100,0

CCoossttaa RRiiccaa 25,5 6,0 6,0 » 94,0 100,0

RR.. DDoommiinniiccaaiinnee 19,3 (GC) 7,0 7,0 » 93,0 100,0

EEqquuaatteeuurr 24,5 22,1 17,2 4,9 77,8 100,0

GGuuaatteemmaallaa 11,7 (GC) 13,0 13,0 » 87,0 100,0

HHoonndduurraass 34,1 5,6 5,6 » 94,4 100,0

MMeexxiiqquuee 23,3 31,9 4,3 27,5 68,1 100,0

NNiiccaarraagguuaa 30,3 3,8 3,8 » 96,2 100,0

PPaannaammaa 24,8 3,8 3,8 » 96,2 100,0

PPaarraagguuaayy 33,3 7,0 5,2 1,8 93,0 100,0

PPéérroouu 19,2 (GG) 26,8 8,5 18,3 73,2 100,0

SSaallvvaaddoorr 17,5 8,7 8,7 » 91,3 100,0

UUrruugguuaayy 29,6 13,2 13,2 » 86,8 100,0

VVeenneezzuueellaa 32,2 » » » » »

Sources : FMI, Finance Yearbook, 2002-2006 ; Banque mondiale ; Banque de la république de Colombie ; Contrôleur général de la république du

Chili ; « Décentralisation fiscale en Amérique centrale », G. Espitia ; CONFEDELCA, GTZ, 2004 ; « Décentralisation en Equateur », CONAM ;

Ministère de l’Economie ; Banque d’Etat, 2006 ; fiches-pays. GC = gouvernement central. GG = gouvernement général. Elaboration : MERO.



affirmés ont amélioré visiblement la situa-tion de l’infrastructure, des services ainsique la participation dans les territoiresruraux les plus pauvres et les plus éloignés.La Bolivie en est un exemple remarquable :on constate une augmentation substan-tielle des ressources qui arrivent dans lesterritoires éloignés et une plus grandeparticipation et organisation, particuliè-rement dans les communautés rurales.

Parmi les pays ayant un degré moyen dedécentralisation, il existe des situationscontradictoires comme au Chili. Bien quel’on remarque des avancées considérablesdans la démocratisation des communes,le niveau intermédiaire continue à dé-pendre totalement du gouvernement central.Il existe l’exemple curieux où la législa-tion parle de « gouvernements régio-naux » en ce qui concerne le niveauintermédiaire déconcentré (avec un inten-dant désigné par le gouvernement cen-tral), et seulement d’« administrationlocale » pour les communes, bien quecelles-ci élisent leurs autorités locales,qu’elles possèdent une autonomie, desressources propres et dispensent une gammeétendue de services.

II.2. Recettes et capacité fiscale des entités intermédiaires et des municipalités

L’autonomie politique des collectivités lo-cales dépend fondamentalement de leur capa-cité financière, liée à des recettes propres etstables, principalement d’origine fiscale, surlesquelles les gouvernements locauxpeuvent exercer un contrôle direct. Mais, enAmérique latine, la restriction du pouvoir fis-cal est une des principales limites aux pro-cessus de décentralisation. Dans la majoritédes pays, les communes n’ont pas d’autono-mie en matière fiscale – taxes et impôtslocaux – et dépendent en grande partie destransferts centraux. Néanmoins la situationest très différente d’un pays à l’autre.

Dans les pays fédéraux, la majeure partiedes recettes provient de la fiscalité parta-

gée, néanmoins des impôts ont été réser-vés au niveau intermédiaire.

• En Argentine, les provinces perçoiventdes impôts sur les revenus, sur la pro-priété foncière, sur les droits de timbresfiscaux et sur les véhicules : respective-ment 64 %, 14,5 %, 7 % et 6 % desrecettes fiscales en 2004.

• Le Brésil a laissé aux états l’impôt surles ventes (impôt sur la circulation desmarchandises et services - ICMS) quireprésente 26 % des recettes fiscalesnationales.

• Au Mexique, certains états reçoivent desimpôts sur les revenus personnels et surl’acquisition de véhicules d’occasion. De-puis 2005 une taxe professionnelle (pres-tations de service, activités économiques,gestion immobilière) a été mise en place.

• Le Venezuela ne concède aux états que lesdroits sur les timbres fiscaux et sur lesmarais salants.

Dans les pays unitaires, la fiscalité des entitésintermédiaires, si elle existe, est plutôt rare :par exemple, les taxes sur les alcools, le tabac,les jeux et les immatriculations de véhiculesen Colombie16 ; les taxes sur les routes, auto-routes et ports au Chili ; les royalties départe-mentales sur l’exploitation des hydrocarburesen Bolivie. Dans ce dernier cas, le montant decette recette et le système de péréquation enfaveur des départements non producteursd’hydrocarbures expliquent l’importance rela-tive de la dépense du niveau intermédiaire.

Sauf exceptions, la majorité des pays nedonne pas aux communes la faculté de définirles impôts. L’approbation et le montant ensont réservés aux autorités fédérées dans lesEtats fédéraux et au parlement national dansles Etats unitaires, par l’adoption de lois surles ressources communales.

A quelques exceptions près, les compétencesfiscales locales sont semblables dans les paysfédéraux et dans les pays unitaires. Les

Sauf exceptions, la

majorité des pays

ne donnent pas aux

communes la

faculté de définir

les impôts


16. En Colombie, en

l’an 2000, les

recettes des impôts

des départements

représentent 10 %

du total national,

1,8 % du PIB, alors

qu’elles s’élèvent à

15 % pour les

communes et à

2,7 % du PIB

(Jaime Bonet,

« Descentralización

fiscal y

disparidades en

ingreso regional »,

Banque de la

République, CEER,

nov. 2004).


91

impôts les plus courants sont l’impôt foncier,les impôts sur la circulation des véhicules etsur les activités économiques (commerces ouindustries). Dans toute la région, l’impôt fon-cier est la principale source de revenus lo-caux, hormis l’Argentine où cet impôt revientà la province, le Salvador où il revient à l’Etat,et la République Dominicaine où il n’existepas. En ce qui concerne l’impôt sur la circula-tion des véhicules, font de même exception leBrésil et l’Argentine où il est perçu par lesautorités fédérées, et le Mexique où il de-meure une recette de l’Etat.

En règle générale, le taux d’imposition estfaible en Amérique latine (16,9 % du PIB,CEPAL17). Ceci est encore plus probléma-tique au niveau local où la capacité de recou-vrement est souvent insuffisante et leproduit recouvré représente généralementun pourcentage assez faible du budget local.A cause de l’hétérogénéité des territoires, dela population et de la distribution de larichesse, le rendement des impôts et destaxes locales est extrêmement inégal. Lescommunes urbaines avec un plus granddéveloppement accèdent à des ressourcespropres plus significatives que les commu-nes pauvres, rurales ou isolées.

Au Brésil, les recettes fiscales propres attei-gnent presque 32 % du budget des commu-nes de plus de 500.000 habitants en l’an2000, mais elles représentent à peine 5 %du budget dans les communes de moins de

20.000 habitants (72 % du total descommunes). Au Venezuela, 50 % des commu-nes de moins de 50.000 habitants dépendentdes transferts du gouvernement à hauteurde 80 %, alors que 2 % des communes lesplus peuplées disposent de 90 % des re-cettes propres. En Argentine, les produits fis-caux perçus par les collectivités localesatteignent, en l’an 2000, 48 % du total desrecettes, mais ce pourcentage descend à10 % dans certaines provinces18. En Colombie,le recouvrement des impôts à Bogota repré-sente 40 % des recettes municipales totalesen l’an 2000. Il en va de même des métro-poles des pays centraméricains.

Cette inégalité de la fiscalité locale se traduitdans de nombreux pays par une tendance à lastagnation des recettes fiscales municipales,qui sont remplacées par une augmentationdes transferts de l’Etat comme en Bolivie, enEquateur, au Salvador, au Guatemala, auMexique, au Nicaragua et au Venezuela. AuMexique, les recettes propres des communesdemeurent stables entre 1994 et 2004, alorsque les transferts sont multipliés par trois19.

Néanmoins, la situation est variée et il existedes exemples concrets où la décentralisationn’induit pas nécessairement la paresse fis-cale. En Colombie, les recettes des collectivitéslocales ont connu une croissance soutenueau cours de la dernière décennie et les re-cettes municipales ont un meilleur comporte-ment que les recettes départementales20. La

Cette inégalité

de la fiscalité

locale se traduit

dans de nombreux

pays par

une tendance

à la stagnation

des recettes

fiscales

municipales,

qui sont

remplacées par

une augmentation

des transferts

de l’Etat comme

en Bolivie,

en Equateur,

au Salvador,

au Guatemala,

au Mexique,

au Nicaragua

et au Venezuela

17. Cité par Oscar Cetrángolo, « Descentralización y Federalismo fiscal: aspectos teóricos y práctica en

América latina », Séminaire international, Arequipa, 30 et 31 octobre 2006. Le pays avec le taux

d’imposition le plus élevé est le Brésil (35,9 %) et le plus bas, le Guatemala (10,6 %).

18. La principale source fiscale provient des taxes des services d’éclairage, de collecte des déchets et de

propreté, des taxes sur l’environnement perçues auprès des entreprises et des industries, des taxes du

service de voirie et pour l’amélioration des infrastructures.

19. Même processus au Pérou : le produit fiscal local augmente à un rythme inférieur aux transferts (21 et

82 % respectivement entre 2003 et 2006), ce qui est dû à l’accélération du processus des transferts de

compétences et ressources depuis 2002 (Conseil national de décentralisation, rapport 2005).

20. En termes réels, les recettes municipales ont augmenté de 28 % entre 1996 et 2004 contre 20 % pour les

recettes départementales, selon la Cour des comptes de la République. « Rapport social. Evaluation des

transferts intergouvernementaux (1994-2005) » et Boletín de Coyuntura fiscal, ministère des Finances et

du Crédit public, Colombie.



croissance de la part des entités territorialesdans les recettes courantes de la nation s’estaccompagnée d’une augmentation de l’effortfiscal des collectivités locales. Entre 1996 et2004, dans la plupart des communes, onconstate une augmentation réelle des re-cettes fiscales. Au cours de la dernièredécennie, l’expérience des communes nevérifie pas l’hypothèse selon laquelle uneaugmentation des transferts génère un reculdes recettes fiscales locales.

Il est fréquent que les communes ne pos-sèdent pas les moyens nécessaires à l’aug-mentation des recettes fiscales, parce qu’ellesne perçoivent pas directement l’impôt ou parcequ’elles n’ont pas le pouvoir de fixer les tauxd’imposition. Le recouvrement de l’impôt fon-cier, par exemple, est loin d’être efficace àcause de la non-actualisation des valeurs ducadastre, des exonérations fiscales excessiveset du manque de discipline fiscale dans lesservices des communes comme chez les ci-toyens21. Néanmoins, la situation varie selonles pays et selon les municipalités. Au CostaRica par exemple, quand les communes assu-rent la gestion du cadastre, leurs recettesaugmentent de manière substantielle, maisl’Etat change les règles du jeu à l’encontre descommunes qui réalisent un plus grand effortfiscal. En Equateur, la législation oblige lescommunes à réviser tous les deux ans lesévaluations cadastrales, entre un minimum de2,5 pour mille et un maximum de 5 pour mille.

En outre, la structure de la fiscalité locale estparfois archaïque et inefficace, ce qui se tra-duit par un faible taux de recouvrement.En République Dominicaine, par exemple,sur 70 impôts locaux prévus, les communesn’en perçoivent que 30 %.

Dans les communes centraméricaines, lesrecettes fiscales représentent en moyenne0,58 % du PIB. La contribution du niveaucommunal au produit national est très faible

et cela se reflète dans le bas niveau de la fis-calité locale. Au Salvador, au Guatemala et auNicaragua, les communes dépendent engrande partie des transferts de l’Etat. AuNicaragua, la fiscalité locale était importante,il y a quelques années, grâce à l’impôt muni-cipal sur les ventes (ISV), mais le tauxd’imposition a été réduit de 5 % à 1 %.

Au Costa Rica et au Panama, la faiblessedes transferts financiers et surtout le faibleniveau des compétences et des dépensesmunicipales font que les revenus propres,impôts et taxes, assurent entre 96 % et75 % des recettes municipales. Mêmechose au Paraguay où les transferts nereprésentent seulement que 11 % desbudgets municipaux. Mais, dans ce groupede pays, le bon niveau des revenus propresn’est pas synonyme d’une plus grande auto-nomie fiscale, il indique plutôt le manqued’intérêt et le manque d’efficacité dessystèmes de redistribution des gouver-nements centraux en faveur des territoiresdéfavorisés. Ainsi, le haut pourcentage desrevenus propres ne s’explique que par lafaiblesse des budgets et les compétenceslimitées des communes.

II.3. Transferts financiers et systèmes de péréquation

Les transferts financiers de l’Etat – ou desautorités fédérées pour les pays fédéraux –vers les collectivités locales se sont accrus demanière significative ces dernières années.Ces transferts peuvent être de libre dispo-sition ou affectés. Ils intègrent souvent dessystèmes de péréquation afin de limiter lesdéséquilibres régionaux. Les transferts delibre disposition sont utilisés librement parles collectivités locales et sont alimentésprincipalement par des systèmes d’impôtspartagés. Les transferts affectés financentdes politiques nationales, comme des ser-vices de santé et d’éducation dont la mise

Il est fréquent que

les communes ne

possèdent pas les

moyens

nécessaires à

l’augmentation des

recettes fiscales,

parce qu’elles ne

perçoivent pas

directement l’impôt

ou parce qu’elles

n’ont pas le pouvoir

de fixer les taux

d’imposition


21. Andrew Nickson, 2006. Certaines villes font des efforts pour améliorer le retard cadastral (Bogota, La Paz, Quito, les communes du

Nicaragua). Parmi les mesures entreprises, on peut citer la restructuration du cadre légal, la modernisation de la perception de l’impôt,

les systèmes informatisés et l’autoévaluation du prix de la propriété.


93

Synthèse 2 Systèmes de transferts financiers en Amérique latine

• Argentine. Le régime fédéral de coparticipation (impôts partagés) prévoit de céder aux provinces 57 % des recettes des impôts sur les revenus, le patrimoine et les ventes au

niveau national 22. Les provinces transfèrent une partie de ces fonds aux communes et rajoutent deux financements : a) pour l’entretien des écoles et hôpitaux et des projets

spécifiques, b) des fonds libres d’utilisation. L’ensemble représente plus de 50 % des recettes municipales.

• BBrrééssiill.. Les deux sources principales sont le Fonds de participation des communes (FPM) et le Fonds de participation des états et du district fédéral (FPE) qui sont alimentés par

des impôts nationaux23 . Les communes reçoivent également des transferts des états (à hauteur de 25 % de l’impôt sur la circulation des marchandises et des services, de 50 % de

l’impôt sur les véhicules et l’exportation des biens). Certaines communes reçoivent des royalties pour l’exploitation des ressources naturelles. Les transferts sur les budgets

municipaux ont augmenté au cours de la décennie passée, atteignant 90 % du budget pour les plus petites communes.

• MMeexxiiqquuee.. Deux financements principaux : la « participation » et les « concours », tous deux alimentés par les recettes fédérales. Les premiers sont transférés aux états et aux

communes (Fonds de développement municipal). Les seconds sont des dotations affectées à des fonctions spécifiques24. Il existe d’autres transferts sur les recettes du pétrole

et sur l’exportation dans certains états. Le montant des transferts représentait 52 % des ressources communales en 1990. Il en représente 90 % en 2005 grâce au « chapitre 33 ».

• VVeenneezzuueellaa.. La part des transferts dans les budgets des collectivités locales augmente de 35 % en 1986 à 48% en 1998. Le montant des transferts est déterminé par la garantie

constitutionnelle (Situado constitucional - 20 % des recettes fiscales) et des contributions extraordinaires (Fonds intergouvernemental de décentralisation, alimenté par des

recettes de TVA, et Loi d’allocations économiques spéciales, alimentées par les recettes du pétrole).

• CCoolloommbbiiee. Le Système général de participations (art. 356 et 357 de la Constitution politique) est l’ensemble des revenus que la nation tranfère aux collectivités territoriales afin de

financer les services à leur charge. Les départements, communes, districts et territoires indigènes en sont les bénéficiaires. Les revenus sont répartis en dotations sectorielles

pour l’éducation (58 %), la santé (24,5 %), l’eau potable et l’assainissement de base (17 %), et en dotations spéciales (4 %). Les revenus sont distribués selon des critères de

population, population desservie, population à desservir, équité, efficacité fiscale, efficacité administrative et pauvreté relative.

• BBoolliivviiee La Coparticipation fiscale (impôts partagés) transfère aux communes 20 % des impôts nationaux, excepté l’impôt spécial sur les hydrocarbures. S’ajoutent les

ressources de remise de la dette (HIPC I et II) pour l’éducation, la santé et l’investissement en infrastructure et le Fonds d’investissement productif et social (FPS). Les transferts

représentent deux tiers des budgets municipaux. 85 % de ces fonds sont affectés à des investissements déterminés.

• EEqquuaatteeuurr. Les transferts proviennent du Fonds de développement sectoriel (FODESEC) et de la distribution de 15 % des recettes courantes du budget de l’Etat. Ces deux

ressources sont réparties respectivement pour 80 % et 70 % du total aux communes et pour 20 % et 30 % aux conseils provinciaux. Les transferts représentent de 47 % à 74 % des

budgets municipaux (1998-2000) et sont destinés à l’investissement public sous la forme de subventions affectées, et non aux dépenses courantes..

• CChhiillii. Le Fonds commun municipal redistribue 30 % des impôts municipaux (impôt foncier, sur les activités commerciales, la circulation des véhicules) avec un mécanisme de

péréquation entre communes riches et pauvres. Les ministères de la Santé et de l’Education allouent des fonds pour financer ces compétences. Le Fonds national de

développement régional (FNDR) et le Fonds national d’investissement social (FOSIS) financent des projets d’investissement et de réduction de la pauvreté. Il y a en outre

plusieurs fonds sectoriels. Les ressources transférées représentent la moitié du budget municipal.

• PPéérroouu. Les transferts libres d’utilisation se sont multipliés entre 2003 et 2006, les communes étant les principales bénéficiaires. 36 % des transferts proviennent du Fonds de

compensation municipale basé sur la recette fiscale nationale, 16 % proviennent de la redevance et des royalties pour l’exploitation de ressources naturelles et 2 % des droits de

douane. Il y a, en outre, des transferts liés à des programmes et à des projets sectoriels (FONCODES, PRONAA, PROVIAS, etc.).

• UUrruugguuaayy.. Les transferts constituent de 33 % à 16 % des budgets départementaux.

• PPaarraagguuaayy.. Les transferts sont limités, ils proviennent des royalties des entreprises hydroélectriques binationales.

• AAmméérriiqquuee cceennttrraallee.. La législation assigne un pourcentage croissant des budgets nationaux aux communes : 10 % au Guatemala, 7 % au Salvador, 6 % au Nicaragua (il atteindra 10 %

en 201025), 5 % au Honduras, bien que les gouvernements ne tiennent pas ces engagements. Au Costa Rica, la réforme constitutionnelle de 2001, qui attribue 10 % du budget

national aux communes, n’a pas encore été suivie d’effet. Au Panama, il n’existe aucune loi sur les transferts financiers aux communes.

• RRééppuubblliiqquuee DDoommiinniiccaaiinnee.. Bien que la Loi 166 (2003) augmente de 6 % à 10 % du budget national les transferts aux communes, seuls 8 % ont été transférés (2005). Malgré tout,

les recettes ont doublé en deux ans. La Ligue municipale dominicaine gère ces transferts et exerce un contrôle sur les conseils municipaux. Les transferts représentent 90 % du

budget local pour la plupart des communes.

22. En outre, les provinces reçoivent, par l’intermédiaire des fonds fiduciaires pour le développement provincial, des ressources pour des

programmes de réduction de la dette en échange d’une plus grande discipline fiscale.

23. Ils sont alimentés par 22 % des impôts sur le revenu, 21,5 % des impôts sur les produits industriels, 50 % de l’impôt foncier rural et

30 % de l’impôt sur les opérations financières. En outre, il y a un Fonds de compensation pour l’exportation de produits industriels

(FPEX), un Fonds de maintenance et de fonctionnement de l’enseignement (FUNDEP).

24. Le chapitre 33 du budget inclut 7 fonds pour des activités municipales (éducation primaire et école normale ; santé ; infrastructure

sociale ; renforcement municipal et délégation du District fédéral ; apports multiples ; éducation technologique et éducation pour les

adultes ; sécurité publique).

25. La loi sur les transferts financiers de 2004 stipule que, sur la base de 4 % des recettes courantes de l’Etat, les transferts aux

communes doivent augmenter annuellement jusqu’à atteindre 10 % du budget en 2010. Les communes reçoivent, en outre, des

ressources pour investissement du FISE et de l’Institut pour le développement rural (IDR).



en œuvre est déléguée aux collectivitéslocales avec des systèmes de suivi, decontrôle et d’évaluation souvent lourds.

En Amérique latine, plusieurs systèmesde transferts sont utilisés avec des pour-centages fixes ou variables appliqués auxrecettes fiscales ou au budget national,avec des critères de partage entre les dif-férentes collectivités territoriales (inter-médiaires et locales) et des conditionsd’attribution variées (voir synthèse 226).Les critères d’attribution tiennent comptede plusieurs variables – population, ni-veau de pauvreté, accès aux services,potentiel économique, efficacité dans lagestion – mais leur impact sur les inéga-lités régionales est globalement limité.

Les transferts conditionnés répondent plutôtà des politiques nationales et, seulement demanière incidente, au renforcement de ladémocratie et de la gouvernance locale. Lamajorité des pays disposent de fonds de cetype pour les politiques sectorielles. Dansles pays fédéraux ils peuvent être adminis-trés par les états27. Dans les pays unitaires,ils sont administrés par des institutionsautonomes qui gèrent de manière centrali-sée les ressources de l’Etat et les finance-ments internationaux28. Par exemple, leFonds d’investissement productif et social(FPS) en Bolivie cofinance des infrastruc-tures et les équipements des établisse-ments scolaires.

En Amérique centrale, ces fonds furent crééspour aider à la reconstruction dans le cadre

des accords de paix ou dans le cadre despolitiques nationales d’ajustement macro-économique. Ils avaient initialement unobjectif conjoncturel, mais ils se sont pé-rennisés. Ils canalisent l’essentiel de l’inves-tissement en infrastructures, en services debase ou en développement productif. Leursressources dépassent parfois celles descommunes sans être assujetties au contrôledémocratique de celles-ci.

La multiplication de fonds affecte d’unemanière négative les communes petites etmoyennes. Elles se voient dépasser par lacomplexité de cette offre et par le manquede personnel compétent pour élaborer cesdifférents projets. On estime qu’au Chili ilexiste environ 200 fonds et programmessectoriels qui sont en relation avec la ges-tion municipale.

Des systèmes de financement direct dugouvernement national aux familles et per-sonnes pauvres ont pris récemment unegrande importance. Ils ne tiennent pascompte en général des collectivités lo-cales29. Ces financements sont à l’origine denombreux programmes : au Mexique« Opportunités », en Argentine « Chef defamille », au Brésil « Bourse famille », auVenezuela « Différentes Missions » et enColombie « Familles en action ». Un nou-veau système national de protection socialeest organisé au Chili. Il est fondé sur la basede l’unification et d’une meilleure coordina-tion des différentes allocations socialesoctroyées aux familles pauvres par le biaisdes communes.

Les critères

d’attribution

tiennent compte de

plusieurs variables

– population,

niveau de

pauvreté, accès

aux services,

potentiel

économique,

efficacité dans la

gestion – mais leur

impact sur les

inégalités

régionales est

globalement limité


26. Juan Martin et Ricardo Martner, 2004, pp. 77 et suivantes ; Iván Finot, 2001, pp. 87 et suivantes.

27. C’est le cas en Argentine avec les fonds nationaux du logement, de la voirie provinciale, de l’électrification rurale, avec les transferts du

Système unique de santé et de la Contribution sociale pour le salaire-éducation au Brésil, avec les fonds de concours pour l’éducation

primaire et l’Ecole normale et pour les services de santé au Mexique.

28. Fonds d’investissement productif et social (FPS), en Bolivie ; Fonds d’indemnisation et de développement social, au Pérou ; Fonds

national de développement régional (FNDR) et Fonds de solidarité et d’investissement social (FOSIS), au Chili ; Fonds d’investissement

social (FIS) et Fonds de solidarité pour le développement communautaire (FDSC), au Guatemala ; FISDL au Salvador ; FHIS au

Honduras ; FISE au Nicaragua ; Fonds de développement indigène guatémaltèque, Fonds de développement de l’agriculture et Fonds

guatémaltèque du logement.

29. Il y a en outre parfois des manipulations à des fins électorales.


95

II.4. Systèmes de contrôle et difficultés d’endettement

Les dépenses des communes latino-améri-caines sont assujetties à des contrôles in-ternes et externes. Pour le contrôle interne, lesmunicipalités de grande taille sont dotéesd’une unité d’audit interne, organisme dotéd’une certaine autonomie technique. Dansles plus petites communes, cette tâche estconfiée au trésorier municipal ou au préposéaux finances.

En ce qui concerne le contrôle externe, diffé-rents modèles sont appliqués. Dans certainspays, il existe encore un contrôle a priori surle budget de la part des institutions natio-nales dont la fonction est l’appui, le contrôle etla tutelle. C’est le cas de la Ligue municipaledominicaine, mais aussi des instituts dedéveloppement municipaux ou des cours descomptes (controlaría) dans quelques payscentraméricains. Au Costa Rica, parexemple, les budgets municipaux doiventêtre approuvés par la controlaría avant touteutilisation des revenus.

Dans de nombreux Etats unitaires, le con-trôle externe des collectivités locales duniveau intermédiaire et des communesest confié à la controlaría. Suivent ce mo-dèle de contrôle externe la Bolivie, le Chili, leCosta Rica, l’Equateur, le Guatemala, le Ni-caragua, le Paraguay et le Venezuela. Au Sal-vador et au Honduras, ce contrôle est exercépar la Cour des comptes ou le Tribunal supé-rieur des comptes.

Dans les pays fédéraux, le contrôle externeest plus complexe du fait qu’interviennenttant les entités locales que nationales. Ainsi,en Argentine et au Brésil, le contrôle externedu maire – intendente ou prefeito – est exer-cé par le conseil délibérant ou par la cham-bre municipale avec l’appui de la courprovinciale des comptes, de l’état ou de lacour municipale des comptes créée par legouvernement de la province ou par l’état.Dans le cas où la fédération a cédé des res-sources aux communes, le contrôle est réali-sé par la Cour des comptes de l’Union. Au

Mexique, le contrôle des communes est réa-lisé par les Congrès des états fédérés parl’intermédiaire d’un organe de contrôle dontl’autonomie est assurée dans l’exercice deses fonctions. Mais, quand il s’agit de res-sources fédérales, le contrôle est exercé parle biais de l’Audit supérieur de la Fédérationqui dépend du Congrès national.

Le problème de la dette est devenu priori-taire ces dernières annèes, et de nombreuxpays ont été confrontés à des problèmes fis-caux à cause de l’endettement des collectivi-tés locales. Bien que, dans la majorité desnations, l’endettement des collectivités lo-cales soit limité par l’Etat, cela ne garantit pasune totale discipline et certains pays tententdes solutions originales pour éviter le re-cours excessif au crédit30.

Ainsi, en 1997, la Colombie a institué lesystème dit du « sémaphore » par l’intermé-diaire duquel sont créées des instances pourdemander des crédits suivant le taux d’en-dettement de la collectivité locale. La loi éta-blit les bases des crédits pour ajuster lesressources fiscales au moyen de conventionsde contrôle national de la dette qui condi-tionnent non seulement la capacité de s’en-detter, mais aussi la gestion à mettre œuvrepour assurer la capacité réelle de rembourser.Autrement dit, on reproduit sur le plan in-terne le schéma du FMI. D’autres lois com-plètent cette politique avec de bons résultats.

II.5. Les services publics

La capacité financière des communes estétroitement liée à la fourniture des ser-vices publics, mais ceux-ci ont été affectéspar une forte centralisation. Durant la se-conde moitié du XXe siècle, les états et lescollectivités de niveau intermédiaire ontabsorbé des services publics qui, selon leprincipe de subsidiarité, sont de la compé-tence des communes31. Cette tendancecentralisatrice a commencé à s’inverser.

Les services publics généralement attri-bués aux communes sont : le nettoiementdes voies et lieux publics, la collecte et le

Les dépenses des

communes latino-

américaines sont

assujetties à des

contrôles internes

et externes

30. La Loi de

responsabilité

fiscale au Brésil

(2000), le

« Système de feu

rouge » en

Colombie, la loi

nº 358 de 1997,

la Loi de

responsabilité,

stabilisation et

transparence fiscale

en Equateur

(2002).

31. Juan Martin et

Ricardo Martner

(coordinateurs),

« Etats des finances

publiques :

Amérique latine et

Caraïbe », op. cit.,

pp. 62 et suiv., voir

tableau 9 sur les

recettes et

dépenses totales

par niveau du

gouvernement.



traitement des déchets ; l’eau potable etl’assainissement ; l’éclairage urbain ; l’ur-banisme, les parcs et jardins et les activi-tés sportives ; les marchés ; les cimetièreset abattoirs ; la circulation, les routes et lasécurité publique ; les spectacles publics etla culture (voir tableau 4).

Le Brésil, la Bolivie, le Chili, la Colombie etle Mexique ont, en outre, transféré auxniveaux intermédiaires et locaux diffé-rentes responsabilités de gestion des centresde santé de proximité et de l’éducation pri-maire et secondaire ainsi que des poli-tiques d’assistance sociale32.

Les communes latino-américaines parta-gent également la gestion des servicespublics avec les entités intermédiaires etl’Etat. Ces services varient suivant le pays,mais les plus courants sont la planification,l’éducation, la santé, la protection civile, laprotection de l’environnement, le sport etla culture. Pour ces services, chaque ni-veau assume certaines composantes de lapolitique mais les problèmes de coordina-tion et de nombreux flottements dans larépartition des responsabilités sont cou-rants entre chacun des niveaux.

Pendant les années 1990, sous l’influencedu néolibéralisme, de nombreux pays favo-risent la concession ou la privatisation desservices publics locaux. En Argentine, c’estla totalité des services publics de l’airemétropolitaine de Buenos Aires et des pro-vinces de l’intérieur qui sont donnés enconcession — l’eau, l’assainissement etl’énergie, principalement. Le Chili privatiseles services de l’eau et de l’assainissement,l’électricité, le gaz et le téléphone qui sontconfiés à des entreprises régionales et/ou

nationales. En Bolivie et en Equateur, lagestion de l’eau potable et de l’assainisse-ment dans les principales municipalités est« capitalisée », donnée en concession oudéléguée (La Paz, Cochabamba, Guayaquil).On observe néanmoins récemment le re-tour de certains services à la gestion muni-cipale (en Bolivie et prochainement àGuayaquil), ou nationale (à Buenos Aires,en Argentine).

Au Brésil, il existe une certaine superposi-tion des compétences entre les différentsniveaux de gouvernement dans certainesrégions et une absence ou une faiblesse decertains services dans d’autres régions.Alors que l’on transfère des responsabilitésdans le domaine de l’éducation et de lasanté aux gouvernements intermédiaireset aux municipalités les plus grandes, lespetites communes cèdent au niveau fédé-ral une partie de leurs responsabilités,comme la construction et l’entretien desroutes, en contrepartie d’une partie del’impôt sur les combustibles. La répartitiondes compétences s’accommode des lo-giques sectorielles (l’eau, l’assainissement etl’éducation à la charge des états ; le finan-cement de la santé, du logement et de l’as-sainissement à la charge du gouvernementfédéral).

En Argentine, pendant les années 1990,parallèlement à la privatisation des servicesgérés par le gouvernement national et lesprovinces, les communes conservent lesservices dont elles ont la gestion. En outre,les municipalités les plus importantesassument de nouvelles responsabilités33.Par délégation des niveaux supérieurs dugouvernement, certaines municipalitésassument des politiques sociales et de

Pendant les années

1990, sous

l’influence du

néo-libéralisme, de

nombreux pays

favorisent la

concession ou la

privatisation des

services publics

locaux


32. Il y a des différences importantes entre les pays. Au Chili, les communes administrent intégralement les centres de santé de

proximité et l’éducation primaire et secondaire. En Bolivie, les communes ne s’occupent que de l’administration et de la

maintenance des divers établissements. En Argentine, les communes réalisent des actions complémentaires à la maintenance

des infrastructures et pour la santé, elles partagent l’attention de proximité.

33. Parmi les nouvelles responsabilités : environnement, sécurité citoyenne, promotion économique, accès à la justice et résolution

de conflits familiaux et/ou de voisinage par le biais de moyens non judiciaires ; promotion sociale (jeunesse, troisième âge,

égalité des sexes, handicapés), santé, promotion de la culture et du sport ; et l’éducation, en complément des autres niveaux

gouvernementaux.


97

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retour à l’emploi, l’aide àux micro-entreprises et aux petites et moyennesentreprises, ainsi que les programmes deprotection de la santé publique, entre autres.

Au Mexique, les institutions étatiques et,occasionnellement, les institutions fédéralesinterviennent régulièrement dans la presta-tion des services locaux. L’eau potable, lagestion de l’urbanisme, la voirie et la collectedes impôts sont très souvent assumés parles états. La participation des collectivitéslocales dans l’administration de l’éducationse limite à la maintenance de quelquesinfrastructures. A l’inverse, depuis 1997, lefinancement de programmes sociaux a étédécentralisé. La concession de services ausecteur privé est plus inhabituelle que dansd’autres pays latino-américains.

En Bolivie, une stratégie de décentralisa-tion uniforme est appliquée pour tous lesservices publics, y compris la santé, l’édu-cation, les routes communales et la micro-irrigation, au bénéfice des communes. EnEquateur, la politique de décentralisation aopté, depuis 2001, pour des transfertsvolontaires de compétences par le biais dela négociation des conventions individuellesentre le gouvernement central et les commu-nes intéressées. Les nouvelles compétencesqui intéressent particulièrement les collectivi-tés locales se concentrent dans les domainesde l’environnement, du tourisme, des loisirset, dans une moindre mesure, ceux de l’édu-cation, du logement et de la santé34.

Au Paraguay, les communes fournissent unnombre limité de services de base35. Legouvernement central assure la prestationde la majorité des services essentiels, enparticulier l’eau potable, l’éducation et letransport public36. En Uruguay, ces ser-vices sont assumés au niveau départementalavec de plus en plus de services d’appuisocial (centres de santé de proximité), deprotection de l’environnement et de déve-loppement culturel.

En Amérique centrale, la plupart des col-lectivités locales, excepté le Guatemala,assument avec difficulté les services debase, et dans de nombreux cas de manièreprécaire. Dans la majorité des cas, les acti-vités à fortes responsabilités et qui de-mandent les investissements les pluslourds – éducation, santé, loisirs, logement,aqueducs et assainissement – sont assurésau niveau national.

Les communes assument parfois des res-ponsabilités non prévues par la législation.La municipalité de San Pedro Sula, au Hon-duras, assume l’entretien de l’hôpital et lessalaires des médecins, infirmières et pro-fesseurs, en plus du service de la gestiondes ordures des hôpitaux. Dans de nom-breux pays, les communes participent à laconstruction et à la maintenance desinfrastructures d’éducation et de santé. AuHonduras, en 2003, la gestion de l’eau,autrefois aux mains d’une entreprise éta-tique, est en passe d’être décentralisée37.

En Amérique

centrale, la plupart

des collectivités

locales, excepté le

Guatemala,

assument avec

difficulté les

services de base,

et dans de

nombreux cas de

manière précaire


34. Fernando Carrión, « Le Processus de décentralisation en Equateur », juillet 2006. L’intérêt en nouvelles compétences pour les

collectivités locales se concentre sur trois secteurs : environnement 31,5 %, tourisme 24,6 %, loisirs 23,3 %. Dans une moindre

proportion, éducation 7 %, logement et santé 4 %.

35. Propreté urbaine, gestion des déchets, éclairage public, abattoirs, marchés, cimetières, terminus de transport.

36. A la fin des années 1990, des accords sont passés entre le ministère de la Santé et les départements et les communes afin de créer

des conseils départementaux et communaux de santé avec des compétences limitées à la planification et à la gestion. En 2005, seuls

25 % des communes avaient signé des accords avec le ministère de la Santé. En 1996, le département d’Itapúa crée un fonds de

médicaments pour pharmacies sociales, qui administre 70 pharmacies sociales dans 30 communes (2002). Source : fiche Paraguay.

37. Au Salvador, une quinzaine de projets pilotes sont en marche pour le transfert de la gestion de l’eau à des syndicats intercommunaux

ou à des entreprises locales. Au Nicaragua, il existe des entreprises municipales ou des concessions au niveau municipal ou régional. Il

existe également au Salvador et au Nicaragua, dans les domaines sociaux, une forme de déconcentration limitée vers les

communautés de quartier ou de village (ministères de l’Education, de la Santé, des Travaux publics). Exemples : le programme

EDUCO (« Education avec la participation de la communauté ») dans les zones rurales du Salvador et Cogestion éducative et santé au

Nicaragua.


99

Il y a malheureusement peu d’études per-mettant de mesurer l’impact de tous cesprocessus de transfert sur l’accès et laqualité des services de base. Néanmoinsles données existantes sont prometteuses.En Equateur, on calcule que, depuis ledébut de la décentralisation, le pourcen-tage de logements avec le tout à l’égoutpasse de 39,5 % en 1990 à 48,5 % en2001 ; les logements avec l’électricité de78 % à 91 % ; l’eau potable à domicileaugmente de 10 points en pourcentage etla collecte des déchets, de 20 points enpourcentage au niveau national38.

Au Chili, la gestion locale se traduit par uneévolution positive des principaux indicateurssociaux et de développement humain (édu-cation, assainissement basique, santé). Poursa part, le système d’allocations personnali-sées, géré par les communes, a été détermi-nant dans la réduction de la pauvreté, de38 % en 1989 à 18 % en 2002.

En Colombie, le département de Planifica-tion nationale constate que la décentralisa-tion a amélioré les taux de scolarisation,d’alphabétisation et de couverture des ser-vices de santé. Néanmoins, selon la mêmesource, les progrès sont insuffisants en cequi concerne les infrastructures socialesde base et la prestation de service, car lesdisparités régionales ont augmenté. Lesaméliorations dans la gestion ont étéimportantes mais encore insuffisantes auregard des déséquilibres préexistants etdes difficultés dues au conflit armé et aumanque de gouvernabilité dans certaineszones.

II.6. Le personnel des collectivités locales et la fonction publique de carrière

L’absence d’une fonction publique decarrière constitue une grave déficience desentités intermédiaires et des communes.Dans la majorité des pays, le spoil system,ou « système des dépouilles », pratiquédans les collectivités locales, entraîne une

grande rotation de personnel, tout particu-lièrement chez les cadres supérieurs etintermédiaires à chaque fois que des chan-gements politiques se produisent.

Les pays qui se classent le mieux de cepoint de vue par leur niveau de développe-ment et les institutions de l’Etat sont leChili, le Brésil et le Costa Rica. D’autrespays, comme le Venezuela, le Mexique,l’Uruguay, la Colombie et l’Argentine, ontdes systèmes moyennement performants.La situation est plus critique pour le restedes pays centraméricains et pour la Boli-vie, le Pérou, le Paraguay et l’Equateur oùla politisation est très forte39. Cette situa-tion s’aggrave au niveau des collectivitéslocales.

Au Brésil, au Chili, au Costa Rica, les fonc-tionnaires territoriaux sont généralementintégrés dans les systèmes nationaux defonction publique. Mais des systèmes degestion apparaissent au niveau territorial.Au Brésil, la Constitution de 1988 permetaux collectivités locales de créer un statutterritorial pour leurs 3 millions de fonction-naires, mais son application est encorelimitée.

Au Chili, les 185.000 employés municipaux(54 % du personnel public, personnelenseignant et de santé inclus) sont majori-tairement intégrés aux divers statuts de lafonction publique au niveau national, ainsiqu’aux systèmes d’évaluation et de gestiondes carrières.

Le Costa Rica compte 10.755 employésmunicipaux en 2004 (4,7 % de l’emploipublic), dont 25 % travaillent à San José40.En 1988, une loi sur la fonction publiquemunicipale a été approuvée mais sa miseen place n’est pas encore effective. LeNicaragua a également adopté en 2004 uneLoi sur la gestion de la carrière administrativemunicipale.

L’Equateur et la Colombie disposent d’uncadre juridique pour l’ensemble des em-ployés du secteur public. En Colombie, on

L’absence d’une

fonction publique

de carrière

constitue une

grave déficience

des entités

intermédiaires et

des communes

38. Juan Ponce, « Le

logement et

l’infrastructure

basique en

Equateur 1990-

2001 », SIISE. Cité

par F. Carrión, « Le

Processus de

décentralisation en

Equateur »,

juillet 2006.

39. Voir le Rapport du

service civil en

Amérique latine,

BID, 2006.

40. Ministère des

Affaires étrangères

(DGCID), « Bilan

des politiques de


Amérique latine »,

décembre 2005.


41. Le Paraguay

compte 13.250

employés

municipaux (7,7 %

du total des emplois

publics), la moitié

se concentre dans

la ville d’Asunción

(6.500 employés).

Au Nicaragua, le

nombre des

employés

municipaux s’élève

à 8.648 employés

en 2000, dont

31 % travaillent à

Managua.


estimait que, dans les années 1990, le per-sonnel municipal représentait moins de10 % du personnel du secteur public et auMexique, 5 %.

Dans certaines provinces argentines, lepersonnel municipal accède au même sta-tut que le personnel public des provinces ;certains gouvernements locaux ont crééleur propre régime, mais les situationsmixtes sont les plus courantes.

Dans la plupart des pays, les fonction-naires et agents publics des collectivitésinfranationales sont soumis à la législa-tion nationale du travail et à un statutd’employé public ou communal, bienqu’en pratique l’une et l’autre soient rare-ment appliqués. Malheureusement, laplupart des pays manquent de statis-tiques précises sur le personnel employé.En règle générale, dans la majorité despays, les fonctionnaires et employés descollectivités locales bénéficient des ré-gimes nationaux et du statut des employéspublics, mais dans la pratique ces droitssont peu appliqués. Malheureusement,on ne dispose pas, en général, de statis-tiques précises concernant le personneldes entités intermédiaires et des communes41.


III.1. Les communes et les systèmes électoraux locaux

Pour désigner l’institution municipale, cha-que pays d’Amérique latine emploie diffé-rents noms : municipalidad, alcaldía,cabildo, ayuntamiento, prefectura ou cor-poración municipal. Dans la majorité descas, l’institution municipale est composée :a) du maire, intendente, síndico, présidentmunicipal ou prefeito, qui représentel’administration ; b) des conseillersmunicipaux, regidores ou vereadores, quiagissent en tant qu’organe délibérantbien qu’ils reçoivent parfois des mandatsspécifiques.

Dans la région, l’élection directe desmaires prédomine à des dates distinctesdes élections nationales (Chili, Equateur,Salvador, Nicaragua, Pérou, RépubliqueDominicaine, Uruguay). Dans les paysfédéraux, les élections locales tendent àcoïncider avec les élections provinciales oudes états (Argentine, Brésil, Mexique). Tou-tefois, en Bolivie, le maire est élu par lesmembres du conseil municipal qui sont, eux,élus au suffrage universel direct. Le systèmedes élections a changé récemment et estpassé du suffrage indirect au suffrage directau Chili (2001), au Costa Rica (2002), auNicaragua (1995), au Venezuela (1989).Pour l’élection des conseillers, c’est généra-lement la représentation proportionnelle oules systèmes mixtes qui sont appliqués(exemple : uninominal et par listes au Venezuela).

Mais dans certains pays il existe des spéci-ficités selon les différentes normes et traditions.

La durée du mandat des maires et conseil-lers des instances représentatives varie se-lon les pays. La plupart des pays ont choisides mandats de quatre ans (Amérique cen-trale, Argentine, Brésil, Chili, Colombie, Ré-publique Dominicaine, Venezuela), troisans pour le Mexique, deux ans et demi pourCuba et cinq ans pour la Bolivie, le Pérou,l’Uruguay, le Paraguay et le Panama. Laréélection du maire et des conseillers muni-cipaux est généralement permise, avectoutefois quelques exceptions comme auMexique et en Colombie où est appliqué leprincipe de non-réélection.

Les communes de chaque pays possèdentleurs propres divisions territoriales avec desentités inframunicipales ayant des dénomi-nations distinctes. Le rôle de ces structuresest de plus en plus pris en considération et,dans certains pays, ses membres sont aussiélus au suffrage universel. Des expériencesintéressantes sont à signaler : dans les corre-gimientos au Panama ; au Chili, les conseilsde quartier ont une personnalité juridique etsont élus au suffrage direct ; en Bolivie, il

Dans la plupart

des pays, les

fonctionnaires et

agents publics des

collectivités

infranationales

sont soumis à la

législation

nationale du

travail et à un

statut d’employé

public ou

communal, bien

qu’en pratique

l’une et l’autre

soient rarement

appliqués



101

existe les conseils de surveillance pour exer-cer un contrôle sur la gestion des élus ; lesjuntas parroquiales (assemblées de pa-roisse) sont élues depuis les années 1960en Equateur (avec une brève interruptiondans les années 1980) ; au Mexique, lesprésidences auxiliaires sont élues à Tlaxcalaainsi que les groupes d’intégration descommunautés municipales de Tabasco.

Les grandes métropoles latino-américainesont amorcé, ces dernières années, desprocessus de décentralisation partiels

(18 centres d’arrondissement à Montevideo et15 conseils d’arrondissement à BuenosAires) ou des processus de déconcentra-tion dans des délégations, sous-mairies ousous-prefeituras (16 dans la ville de Mexi-co, 31 à São Paulo). Dans la ville deMexico, des chefs de délégation sont élusau suffrage direct et, à Buenos Aires, lesconseils d’arrondissement doivent êtreélus en 2007 pour la première fois.

Dans les pays unitaires, le processus del’élection des autorités des entités inter-

Tableau 5 Mairesses en Amérique latine (entre 1999 et 2002)

PPaayyss NNoommbbrree PPoouurrcceennttaaggee

1. Panama 1999 11 14,8

2. Costa Rica 1998 10 12,3

3. Chili 2000 39 11,4

4. Honduras 2002 29 9,7

5. Salvador 2000 22 8,3

6. Nicaragua 2000 11 7,2

7. Colombie 2002 76 7,0

8. Argentine 1999 136 6,4

9. Bolivie 2002 19 6,0

10. Brésil 2000 317 5,7

11. Paraguay 2002 12 5,6

12. Venezuela 2000 16 4,7

13. Mexique 2002 80 3,3

14. Pérou 2002 52 2,6

15. Equateur 2000 5 2,3

16. Guatemala 1999 3 0,9

AAmméérriiqquuee llaattiinnee 883388 55,,33

SSoouurrccee : Alejandra Massolo, « Participar es llegar », INSTRAW.

Nations unies. République Dominicaine, 2006.



médiaires (départements, régions) évoluetrès lentement. En 2004, seule la moitiédes départements et des régions du conti-nent avait des élections (Colombie, Bolivie,Equateur, Pérou et Paraguay). Dans lespays fédéraux, la durée des mandats desgouverneurs ne correspond pas toujoursà celle des autorités municipales. AuMexique, par exemple, les gouverneursont un mandat de 6 ans alors que lesmaires ont un mandat de 3 ans.

En ce qui concerne la participation desfemmes dans les institutions communaleslatino-américaines, les études récentesmontrent un niveau très bas. Entre 1999 et2002, il y avait seulement 838 mairessesdans 16 pays, ce qui représente à peine5,3 % du total (tableau 5). La proportionaugmente légèrement parmi les membresdes conseils municipaux.

Dans tous les pays de la région, le débats’est ouvert et des actions ont été enga-gées afin d’augmenter la proportion defemmes dans les institutions municipales.Un des mécanismes les plus utilisés pourfavoriser la participation des femmes estla création de quotas42.

III.2. Participation citoyenne

La démocratie en Amérique latine a réaliséde grands progrès. Selon l’Indice de démo-cratie électorale (IDE), dont la valeur va de0 à 1, la région passe de 0,28 en 1977 à0,93 en 2002. En outre, 89,3 % des votantspotentiels sont inscrits sur les listes électo-rales, 62,7 % votent et 56,1 % émettent unvote valide. Ces taux de participation élec-torale sont inférieurs à ceux des pays europé-ens mais supérieurs à ceux des Etats-Unis43.Des progrès significatifs sont bien sûr encorenécessaires dans de nombreux domaines :transparence dans le financement des par-tis, lutte contre la corruption, dépassementdu clientélisme.

Au niveau local, la participation électoraleest élevée, bien que dans certains pays elletende à diminuer. En Argentine, au Brésil et

en Uruguay, la participation dépasse les80 %, mais le vote est obligatoire.

En Bolivie, la participation aux électionslocales a oscillé entre 59 % et 63 % depuisle milieu des années 1990. Au Paraguay,après les premières élections démocratiquesdes autorités locales en 1991-1996, la parti-cipation électorale chute de 80 % à 50 %entre 2001-2006. Au cours des électionslocales de 2005 au Venezuela, l’abstentionatteint les 69 % des votants à cause de laconjoncture politique et de l’appel de l’oppo-sition à s’abstenir, mais l’abstention auxélections municipales est historiquementforte au Venezuela.

En Amérique centrale, la moyenne généralede participation se situe autour de 50 % dela population en âge de voter, excepté auNicaragua où la participation dépasse les70 %. Durant les élections de 2003 au Gua-temala, 58 % des inscrits votent aux élec-tions municipales et générales. Au CostaRica, au cours des premières élections lo-cales de maires en 2002, l’abstentionnismea atteint 48 % dans certains cantons.

Le pluralisme politique s’est enraciné danstoute la région, excepté à Cuba. Au Mexique,par exemple, une réelle compétence poli-tique émerge au niveau local qui a dépassé,en quelques années, le quasi-monopole ins-titutionnel exercé par un seul parti, contri-buant ainsi à la démocratisation de la viepolitique nationale. Surgissent, en outre, denouveaux partis locaux et régionaux avec denouveaux leaderships.

Au Pérou, la nouvelle Loi sur les partis poli-tiques a permis l’émergence de mouvementspolitiques régionaux et la formation de comi-tés provinciaux et de comités d’arrondisse-ment, ce qui a obligé les partis nationaux àrevoir leurs structures et à rénover leurs lea-derships. En Colombie et dans d’autres pays,des figures politiques nationales issues duniveau local font leur apparition.

De multiples procédures de participationcitoyenne se sont formellement implantées


42. En Argentine, par

exemple, la loi

prévoit que les

candidates doivent

être en proportion

suffisante pour être

élues ; en Bolivie,

un candidat sur

trois doit être une

femme ; au

Paraguay, on exige

qu’un candidat sur

cinq soit une

femme ; au

Mexique, la loi

oblige à ce que les

candidats d’un

même sexe

n’excèdent pas

70 % des

postulants ; au

Pérou, 25 % au

moins des

postulants doivent

être des femmes. Il

existe également

des systèmes de

quotas électoraux

en Equateur et en

République

Dominicaine.

43. « La Démocratie en

Amérique latine »,

PNUD, 2004, pp. 77

et suiv.


103

dans presque tous les pays, quoiqu’elles nesoient pas toujours effectives ni réellementutilisées. Les constitutions ni les réformeslégislatives définissent un large éventail deformes de participation.

Au Brésil, la Constitution de 1988 men-tionne : le plébiscite, le référendum, la tribunepopulaire, les conseils populaires, ou le droitd’initiative populaire avec l’appui de 5 % desélecteurs. Mais c’est le « budget participa-tif » qui a recueilli une reconnaissance mon-diale en tant qu’expression de la démocratiedirecte en vertu de laquelle la communautéparticipe à la formulation du plan d’investis-sement municipal. Cette procédure estappliquée à Porto Alegre depuis 1989 et estutilisée dans plus de 100 villes brésiliennes.Elle est également appliquée dans quelquesvilles en Argentine, en Equateur, en Colom-bie, en Uruguay, en République Domini-caine, au Paraguay ou au Chili. En RépubliqueDominicaine, en 2006, plus de 110 commu-nes (2/3 du pays) appliquaient le budgetparticipatif.

En Bolivie, la Loi de participation populairede 1994 a engendré de nouvelles pratiquesparticipatives dans les communes par lebiais des organisations territoriales de base(OTB). Par leur intermédiaire, les commu-nautés participent à l’élaboration des plansde développement municipaux et des plansopérationnels annuels, requis pour accéderaux fonds de coparticipation (impôts parta-gés). Le comité de vigilance élu par les OTBexerce un rôle de contrôle dans la réalisationdes plans de développement. Le résultat aété très encourageant dans la plupart descommunes, surtout dans la région du Cha-pare et de Santa Cruz. Mais, dans de nom-breux cas, les exigences légales ont entraînédes pratiques bureaucratiques qui aliènent laparticipation réelle, renforçant le clienté-lisme et la corruption.

Au Venezuela, la Constitution et la loi sontassez prolixes dans l’établissement de mé-canismes de participation citoyenne, mais lafaçon de les rendre opérationnels n’est pasclairement définie. La Loi sur les conseils

communaux, récemment promulguée (avril2006), crée un nouveau cadre de participa-tion à travers des conseils citoyens dont l’ob-jectif est d’intégrer les organisationspopulaires, les groupes de quartier, etc.pour la gestion directe de politiques publiquesau niveau local. Cette initiative risque néan-moins de déplacer vers ces conseils commu-naux, hautement dépendants des instancesprésidentielles, des programmes et des res-sources qui pourraient être canalisés à traversles gouvernements locaux en tant qu’institu-tions locales proches des habitants et lieuxd’exercice de la participation démocratique.

En Equateur, dans un contexte général deperte de légitimité des institutions natio-nales, la participation citoyenne se concentredans les collectivités locales pour l’élabora-tion de plans de développement au niveaudépartemental [province] (18 exemples),municipal (plus de 100) et de budgets parti-cipatifs par le biais de comités sectorielslocaux pour la réalisation d’opérations et deservices. Un des exemples les plus remar-quables de participation citoyenne est lacommune de Cotacachi.

Au Pérou, la législation récente favoriseégalement la création de conseils de coor-dination régionaux et locaux en tant qu’es-paces de participation, ainsi que des plansde développement et budgets participatifsaux différents niveaux de gouvernement(municipalités provinciales et de district etgouvernements régionaux).

Dans la majorité des pays, l’organisation despopulations des quartiers est encouragée parle biais de juntas de vecinos (comités de voisi-nage), des commissions et des conseils dequartier et d’autres formes associatives (Ar-gentine, Chili, Paraguay, Equateur, Vene-zuela, Colombie, Uruguay). Il existe plusde 65.000 organisations locales au niveaucommunal au Chili. Mais le niveau de participa-tion aux élections de quartiers et dans la vie desorganisations locales a tendance à s’affaiblir.

En Uruguay, les conseils de quartier deMontevideo sont élus et ont un rôle consul-

Dans la majorité des

pays, l’organisation

des populations des

quartiers est

encouragée par le

biais de juntas de

vecinos (comités de

voisinage), des

commissions et des

conseils de quartier

et d’autres formes

associatives

(Argentine, Chili,

Paraguay, Equateur,

Venezuela,

Colombie, Uruguay)



tatif. Les « défenseurs du peuple » (ombuds-mens) ont été également créés, fonctionprévue aussi dans la réforme constitution-nelle argentine (1994).

L’initiative populaire et la consultation sontlégalement prévues dans plusieurs payslatino-américains (Chili, Uruguay). Parailleurs, le cabildo abierto (session pu-blique du conseil municipal), avec une plusample participation de la communauté,sert à consulter la communauté dans laprise de certaines décisions. Cette modali-té a été diffusée plus particulièrement enAmérique centrale (Costa Rica, Nicaraguaet Salvador), parallèlement à la consulta-tion populaire de quartiers et à la consulta-tion des peuples indigènes au Guatemaladepuis 2004, bien qu’elles constituentencore des processus embryonnaires44.

Il existe également la révocation du mandatmunicipal. En Colombie, la loi prévoit le« vote programmatique » : si le maire nerespecte pas les engagements inscrits dansson programme, il peut être révoqué. AuVenezuela, un référendum sur la révocationdu maire est prévu dans la législation. Dansd’autres pays, la révocation est prévue encas de corruption ou de non-accomplisse-ment du plan de développement municipal(Equateur, Costa Rica). En Bolivie, le maireest destitué par un vote de censureconstructive de 60 % des conseillers, etceux-ci élisent un autre maire. Or ce systèmeest le plus souvent utilisé a des fins poli-tiques que pour mauvaise gestion.

Afin de favoriser une plus grande transpa-rence dans la gestion, certains pays, dont leBrésil, ont légiféré pour obliger les collectivi-tés locales à publier leurs comptes, à côtéd’autres mécanismes de diffusion d’informa-tions sur la gestion.

A Cuba, la « démocratie socialiste » a établile principe de l’obligation de « rendrecompte » une fois par an et celui de révo-cation de mandat des délégués élus àl’Assemblée du pouvoir populaire.

III.3. Droits des minorités

Les peuples indigènes représentent unegrande partie de la population de nombreuxpays latino-américains. En Bolivie, en Equa-teur, au Guatemala, au Pérou, dans cer-taines régions du Mexique, ils constituent entre12 % et 70 % de la population. Dansd’autres pays, ils représentent des groupeshumains significatifs – 10 % ou plus de lapopulation – concentrés parfois dans desrégions spécifiques du Belize, du Chili, duParaguay, du Salvador, du Honduras, duNicaragua ou du Panama. Les droits despeuples indigènes et d’autres minorités sontpeu à peu reconnus, mais la législation n’estpas respectée dans tous les pays.

• En Bolivie, la Loi sur les groupements decitoyens et les groupes indigènes (2004)leur donne des garanties électorales, ledroit de présenter des candidats et lareconnaissance des autorités tradition-nelles. Hérités des ayllus qui étaient desformes anciennes de démocratie directe,les syndicats agraires, les assemblées dequartier et les différentes formes de par-ticipation communautaire font partie desusages de la vie locale.

• Le Brésil reconnaît constitutionnellementles droits indigènes.

• En Colombie, il est possible de créer desentités territoriales indigènes avec leursconseils et il est prévu une circonscriptionspéciale pour les groupes ethniques, lesminorités politiques et les Colombiens del’extérieur, pouvant avoir 5 représentantsau Congrès.

• Le Guatemala reconnaît le caractère plu-riethnique et pluriculturel de la commu-ne, ainsi que les mairies indigènes, lesconseils et assesseurs mayas et la Loi deslangues nationales.

• Conséquence du soulèvement du Chia-pas, le Mexique prend en compte lesdroits indigènes dans la Constitution. Ence qui concerne la législation des états, il

Les droits des

peuples indigènes

et d’autres

minorités sont peu à

peu reconnus, mais

la législation n’est

pas respectée dans

tous les pays


44. Des procédures de

participation sociale

dans la planification

sociale se sont

aussi instituées :

les conseils

communautaires de

développement

(COCODES) et les

conseils municipaux

de développement

(COMUDES) au

Guatemala ; les

conseils de

développement

municipal (CODEM)

au Honduras, etc.


105

Tableau 6 Associations de municipalités en Amérique latine

PPaayyss // RRééggiioonn NNoomm ddee ll’’aassssoocciiaattiioonn SSiiggllee AAnnnnééee ddee ccrrééaattiioonn

Associations régionales

AAmméérriiqquuee llaattiinnee Fédération latino-américaine de villes, municipalités et associations de gouvernements locaux FLACMA 2003

Associations locales

AAmméérriiqquuee cceennttrraallee Fédération de communes de l’isthme centraméricain FEMICA 1991

MMeerrccoossuurr Mercociudades 1995

Associations nationales

AArrggeennttiinnee Fédération argentine de communes FAM 1997

BBoolliivviiee Fédération d’associations municipales de Bolivie FAM 1999

BBrrééssiill Association brésilienne de communes ABM 1946

Confédération nationale de communes CNM 1980

Front national de prefeitos FNP 2001

CCoolloommbbiiee Fédération colombienne de communes FCM 1989

CCoossttaa RRiiccaa Union nationale de gouvernements locaux UNGL 1977

CChhiillii Association chilienne de communes ACHM 1993

EEqquuaatteeuurr Association de communes équatoriennes AME 1940

SSaallvvaaddoorr Corporation municipale de la république du Salvador COMURES 1941

GGuuaatteemmaallaa Association nationale de communes du Guatemala ANAM 1960

HHoonndduurraass Association de communes du Honduras AMHON 1962

MMeexxiiqquuee Association des autorités locales du Mexique AALMAC 1997

Association mexicaine de communes AMMAC 1994

Fédération nationale de communes du Mexique FENAMM 1997

NNiiccaarraagguuaa Association de communes du Nicaragua AMUNIC 1993

PPaannaammaa Association de communes du Panama AMUPA 1995

PPaarraagguuaayy Organisation paraguayenne de coopération intermunicipale OPACI 1964

PPéérroouu Association de communes du Pérou AMPE 1982

Association nationale de maires de districts ANADIS 2003

Réseau de communes rurales du Pérou REMURPE 1997

RR.. DDoommiinniiccaaiinnee Fédération dominicaine des communes FEDOMU 2001

UUrruugguuaayy Congrès national des intendants CNI 1959

VVeenneezzuueellaa Association de maires vénézuéliens ADAVE 1996

Association de maires bolivariens ADABOVE



est important de remarquer Oaxaca où480 communes élisent leurs autoritésselon leurs us et coutumes.

• Le Nicaragua concède une autonomieconstitutionnelle aux deux régions de lacôte atlantique, avec un statut d’autono-mie et leur propre loi sur la propriété, oùvivent côte à côte des populations indi-gènes, des populations d’origine africaineet d’autres groupes sociaux.

• Au Panama, la région de San Blas pos-sède une autonomie constitutionnelle. Danscette région habite le peuple kuna qui a sapropre charte et dont la plus grande auto-rité est le Congrès de la culture kuna. Ilsont droit à 2 députés au Parlement.

• Au Venezuela, la loi reconnaît que,dans les communes où existent descommunautés indigènes, leurs valeurs,leur identité ethnique et leurs traditionsdoivent être respectées. La communeindigène est instituée comme un régimede gouvernement et d’administrationlocale dans lequel les peuples etcommunautés indigènes définissent,exécutent, contrôlent et évaluent lagestion publique.

III.4. Associations des pouvoirs locaux et défense de l’autonomie locale

Les transformations des gouvernementslocaux, provoquées par le processus dedécentralisation, permettent la création et lerenforcement des associations nationales etrégionales d’autorités locales. Excepté leBrésil, l’Equateur et quelques pays d’Améri-que centrale, la majeure partie des associa-tions régionales et nationales des communesd’Amérique latine se sont constituées dansles années 1980 à 2000 (voir tableau 6).

Dans de nombreux pays, les associationsjouissent d’un statut juridique reconnu par lalégislation nationale (Argentine, Bolivie,Equateur, Colombie, Paraguay, Uruguay).Néanmoins, leur représentativité et leurcapacité institutionnelle sont inégales. Elles

offrent généralement des services deconseil, d’information et de formation, ellesentretiennent une communication régulièreavec les gouvernements et mobilisent lesressources de la coopération internationale.Nombre d’entres elles ont des structures ins-titutionnelles encore faibles.

La Fédération latino-américaine de villes,municipalités et associations de gouver-nements locaux (FLACMA) – dont les ra-cines remontent à 1981 – regroupe la majoritédes associations nationales de la région. Enoutre, deux organisations opèrent sur deuxrégions : FEMICA, avec 6 associations natio-nales d’Amérique centrale (AMHON, AMU-NIC, AMUPA, ANAM, COMURES, UNGL) et leRéseau de villes Mercociudades, regroupant181 villes d’Argentine, Brésil, Paraguay, Uru-guay, Venezuela, Chili et Bolivie. Récem-ment, un réseau de villes andines a été crééainsi qu’une instance regroupant les asso-ciations de gouvernements locaux (AGL)sud-américaines, appelée COSUDAM.

En outre, la plupart des pays ont des asso-ciations infranationales regroupant lescommunes par régions. La FAM en Bolivieest, de fait, une fédération d’associationsdépartementales de communes. Il existeaussi des associations de maires indigènes(AGAAI au Guatemala, Coordination desgouvernements locaux alternatifs en Equa-teur) ainsi que des structures associativesdes édiles ou des conseillers (Colombie,Paraguay, Uruguay).

Les gouverneurs de provinces ou d’états, etplus récemment de régions ou de départe-ments, constituent leurs propres organisa-tions (CONAGO au Mexique, Conférencenationale de gouverneurs en Colombie).L’Organisation latino-américaine des gou-vernements intermédiaires (OLAGI) a étéconstituée fin 2004. Elle réunit des gouver-neurs, intendentes, préfets et présidentsde régions de 14 pays latino-américainsqui administrent des entités intermédiaires.

Des organisations de femmes municipalistesse sont aussi constituées. En Bolivie existe

Dans de nombreux

pays, les

associations

jouissent d’un

statut juridique

reconnu par la

législation

nationale. En outre,

la plupart des pays

ont des

associations

infranationales

regroupant les

communes par

régions



107

l’Association des conseillères de Bolivie,ACOBOL. Au Salvador opère l’Associationnationale de régisseuses, syndics et mai-resses salvadoriennes, ANDRYSAS. EnEquateur existe l’Association de femmesmunicipalistes, AMUME. Au Paraguay fonc-tionne le Réseau de femmes municipalistesdu Paraguay, RMMP. Dans d’autres pays, ilexiste des organisations locales comme leRéseau des régisseuses d’Ayacucho auPérou. Dans le cadre organisateur de l’Asso-ciation chilienne des municipalités, unCongrès biannuel de mairesses et conseillèresest réalisé. En 1998, la Fédération desfemmes municipalistes d’Amérique latine etdes Caraïbes, FEMUM-ALC, rattachée à laFLACMA, est constituée.

III.5. Réalisations, limites et perspectives de la décentralisation

De manière progressive et parfois contradic-toire, la décentralisation et le renforcementdes communes et collectivités localesd’Amérique latine sont une réalité. En un peuplus de deux décennies, des réussites im-portantes sont à signaler :

• L’élection populaire des autorités localess’est généralisée. Elle a transformé lefonctionnement des partis, provoqué larénovation des leaderships et fait de lacommune un espace de formation desleaders d’où sont sortis plusieurs prési-dents de la République.

• Les nombreuses réformes constitution-nelles et légales ont transformé les Etats,avec des transferts de compétences et deressources vers les collectivités locales,bien qu’elles n’aient pas toujours étéaccompagnées de stratégies et de moda-lités claires.

• Les ressources des collectivités localesont augmenté de façon conséquentemais inégale et la dépense décentraliséemoyenne continentale augmente de11,6 % en 1980 à 18,8 % de la dépensepublique totale entre 2002 et 2005.

• Les nouvelles responsabilités des collecti-vités locales s’accompagnent d’un déve-loppement institutionnel progressif – bienqu’inégal – où quelques villes se dis-tinguent par leur capacité d’initiative etd’innovation alors que d’autres maintiennentencore leurs structures et leurs pratiquestraditionnelles.

• Les pratiques de démocratie locale ontdonné lieu dans divers pays à des expé-riences novatrices de participation ci-toyenne comme les plans stratégiquesparticipatifs ou les budgets participatifs.

• Des expériences de déconcentration oude décentralisation inframunicipales sedéveloppent pour rapprocher la gestionde la population et ouvrir des espaces àdes groupes antérieurement marginali-sés (indigènes, populations en situationde pauvreté).

• Cette évolution des collectivités locales etde leurs relations avec l’Etat a abouti à lacréation et au renforcement des associa-tions nationales et régionales des collec-tivités locales.

• Dans plusieurs pays – comme la Bolivie,le Brésil, le Chili, la Colombie et l’Equa-teur – les résultats de la décentralisa-tion se sont traduits positivement parl’augmentation de l’investissement lo-cal, l’extension des services de base,l’amélioration des indicateurs de déve-loppement humain, la diminution de lapauvreté et une plus grande participa-tion citoyenne.

Néanmoins, le processus de décentralisationmontre des faiblesses et doit faire face auxobstacles suivants :

• Des rapports inégaux et de subordi-nation des collectivités locales vis-à-vis des entités intermédiaires et desgouvernements nationaux, problèmeaccentué par l’émiettement et l’hété-rogénéité des communes.

Dans le cadre

organisateur de

l’Association

chilienne des

municipalités, un

Congrès biannuel de

mairesses et

conseillères est

réalisé. En 1998, la

Fédération des

femmes

municipalistes

d’Amérique latine et

des Caraïbes,

FEMUM-ALC,

rattachée à la

FLACMA, est

constituée


45. Blocage centralisé

des salaires des

autorités locales,

coupe drastique

dans les transferts

et centralisation des

décisions de

financement de

projets.


• Un déphasage entre la profusion de lalégislation et le déficit dans son applica-tion.

• Des gouvernements locaux aux ressour-ces financières limitées, la résistance desinstitutions centrales à transférer lesfinancements dans un contexte d’instabili-té macroéconomique, mais aussi l’ab-sence de politiques de financement et decrédits adéquates, le manque de culturefiscale des citoyens habitués à des ser-vices subventionnés, enfin, un manquede volonté politique de renforcer lacapacité locale de gestion.

• L’inefficacité de nombreuses adminis-trations locales dans la prestation de ser-vice à cause du manque de ressourceshumaines et d’une mauvaise gestion dupersonnel (rotation, absence de systèmede carrière), ce qui implique un faibleniveau d’efficacité et de professionna-lisme du personnel local.

• Des limites à la participation citoyennedans la gestion du développement parmanque de ressources financières ethumaines locales à cause de lois et depolitiques centrales inadaptées mais aus-si de difficultés dans l’organisation et lamobilisation de la communauté.

Le processus de décentralisation en Amé-rique latine montre des signes divers etcontradictoires et traverse des momentsd’incertitude. Dans de grands pays commele Brésil, le Pacte fédératif doit être révisé etles politiques de transferts de financementsau niveau local renforcées afin de faire faceaux coûts croissants des nouvelles compé-tences dans les secteurs de l’éducation et dela santé.

En Argentine, le centralisme politique despartis continue à être un facteur de limita-tion de l’autonomie locale, tout particulière-ment au niveau des provinces. Au Venezuelapersiste la crainte croissante que le gouver-nement intervienne pour limiter l’autonomiedes gouvernements locaux.

Au Mexique où la vie politique nationale etlocale s’est démocratisée de manière signifi-cative, une forte pression persiste sur legouvernement fédéral afin d’avancer enmatière de fédéralisme et de décen-tralisation.

Dans certains pays unitaires, le processuss’est ralenti. En Colombie, on contrôle ladépense des gouvernements locaux afind’alléger le déficit fiscal du gouvernementcentral et, au cours de ces dernières années,la décentralisation ne s’est pas approfondie.En Equateur, le transfert des compétencesest laissé en suspens et les autorités localesdemandent au gouvernement des initiativesconcrètes afin de relancer le processus. AuPérou, les autorités locales expriment leurinquiétude face à de récentes mesures dugouvernement national qui les affectent45.

En Bolivie où les gouvernements locauxadministrent désormais la moitié de l’inves-tissement public national, la rigidité dusystème de transferts et l’absence de clarifi-cation dans le partage des compétencesentre le niveau local, régional et étatique en-traînent des tensions entre le niveau munici-pal et le niveau départemental. Dans lecadre de l’Assemblée constituante actuelle,le thème de la décentralisation et de la ré-gionalisation est au cœur du débat politiquenational.

Au Pérou, en Equateur et en RépubliqueDominicaine, on espère également des ré-formes constitutionnelles qui auront proba-blement des implications concrètes sur lesgouvernements locaux. Dans ce dernierpays, on vient d’approuver une nouvelle Loisur le budget participatif et l’on attend unenouvelle loi municipale.

Pour sa part, au Chili, le gouvernementnational et l’Association chilienne descommunes négocient une nouvelle ré-forme municipale afin de développer lescompétences et les ressources des com-munes dans le but de favoriser le déve-loppement local et réduire les inégalitéssociales et territoriales.

Le processus de


Amérique latine

montre des signes

divers et

contradictoires et

traverse des

moments

d’incertitude



109

Dans les pays où le processus est moinsavancé, la situation paraît stable. Au Para-guay, le contrôle du gouvernement centralcontinue à être déterminant dans l’actiondes collectivités locales, quoique l’Organisa-tion paraguayenne de coopération inter-municipale (OPACI) ait présenté un projetde loi de réforme de la législation municipaleau gouvernement national.

En Uruguay, plusieurs intendances départe-mentales demandent un renforcement desassemblées locales et proposent de nou-veaux mécanismes de participation. Parallè-lement, un projet de loi de décentralisationlocale suit son cours au Parlement afin derapprocher la gestion publique des citoyensen élisant, à partir de 2010, des autoritésmunicipales dans les agglomérations de plusde 2 500 habitants.

Conclusion

Malgré les progrès de la décentralisation,l’Amérique latine reste un continent carac-térisé par un degré élevé de centralisationterritoriale, politique et économique, parun phénomène exacerbé de concentrationmétropolitaine et par d’immenses dispari-tés territoriales et sociales.

On voit se profiler de nouveaux débats,dans un proche avenir, avec l’émergencede nouvelles formes de centralisation,comme l’accréditation préalable des capa-cités locales qui conditionne le transfert decompétences et des ressources nouvellesau Costa Rica, ou comme des systèmesd’information ou de suivi (monitoring) quiintroduisent de nouveaux mécanismes decontrôle.

Les expériences de décentralisation relan-cent également le débat sur l’importancedu développement local en tant que condi-tion pour un développement national sou-tenable et socialement équitable.

Malgré les progrès

de la

décentralisation,

l’Amérique latine

reste un continent

caractérisé par un

degré élevé de

centralisation

territoriale,

politique et

économique, par un

phénomène

exacerbé de

concentration

métropolitaine et

par d’immenses

disparités

territoriales et

sociales


111


05 PCf Asia Pacific 17/9/08 10:16 Página 110

RÉGION ASIE - PACIFIQUE

AANNDD RREE WW NNIICCKK SSOONN

NNIICCKK DDEE VVAA SS

AVEC ALE X B. BRILL ANTES

WILHELMINA L. CABO

ALICE CELESTINO1


AASSIIEE--PPAACCIIFFIIQQUUEE112 Cités et Gouvernements Locaux Unis

1. La rédaction finale est de Andrew Nickson ; le texte a été révisé et complété

par Gérard Marcou. Les auteurs remercient Jose Tiu Sonco, Frances Fatima

Cabana et Prejean Prieto, de l’équipe de recherche du Collège national

d’administration publique de l’Université des Philippines, pour leur

collaboration.


113

Introduction

La région Asie-Pacifique regroupe des Etats-nations de tailles extrêmement variées : lesdeux géants démographiques mondiaux, laChine et l’Inde qui, à elles deux, repré-sentent un tiers de la population mondiale, ycôtoient de nombreuses îles-Etats du Paci-fique qui comptent moins de 100.000 habi-tants. La région présente également unegrande diversité de niveaux de vie, incluantdes pays de l’OCDE à hauts revenus tels quel’Australie, le Japon, la Corée du Sud etla Nouvelle-Zélande, ainsi qu’un certainnombre des pays les moins développés dumonde comme le Bangladesh et le Népal. Fontpartie de la région certaines des économiesaux taux de croissance les plus élevés aumonde actuellement, notamment la Chine,l’Inde et le Vietnam, ainsi que la Corée duSud, pays qui a connu l’accroissement du ni-

veau de vie le plus spectaculaire au mondeau cours de la période 1950-2000.

La région Asie-Pacifique incarne égalementune grande diversité d’expériences histo-riques. A des degrés divers, de nombreuxpays ont intégré des modèles coloniaux degouvernance : anglaise, dans le cas de l’Aus-tralie, de la Nouvelle-Zélande, de l’Inde, duPakistan, de Sri Lanka, de la Malaisie et decertaines îles du Pacifique ; française dans lecas du Vietnam, du Cambodge et du Laos(dans ces pays, cet héritage a été largementsupplanté par les modèles communistes) ;hollandaise dans le cas de l’Indonésie, etaméricaine dans le cas des Philippines. Derécentes lois pakistanaises reflètent aussi lesinfluences américaine, allemande et japo-naise. Le système du parti unique commu-niste, adopté par la Chine, le Laos, la Corée duNord et le Vietnam, doit beaucoup à l’idéolo-

Tableau 1 Indicateurs de développement de la région Asie-Pacifique, 2004

Pays Population Densité % Population PNB / habitant Rang dans le classement mondial IDH

(millions) (hab. / km2) urbaine* (USD) (index de développement humain)

AAuussttrraalliiee 20,1 3 88,2 26.900 3

CChhiinnee 1.296,5 139 40,4 1.290 81

IInnddee 1.079,7 363 28,7 620 126

IInnddoonnééssiiee 217,6 120 48,1 1.140 108

JJaappoonn 127,8 351 65,8 37.180 7

MMaallaaiissiiee 25,2 77 67,3 4.650 61

NNoouuvveellllee--ZZééllaannddee 4,1 15 86,2 20.310 20

PPaakkiissttaann 152,1 197 34,9 600 134

PPhhiilliippppiinneess 83,0 278 62,7 1.170 84

RRéépp.. ddee CCoorrééee 48,1 488 80,8 13.980 26

TThhaaïïllaannddee 62,4 122 32,3 2.540 74

VViieettnnaamm 82,2 252 26,4 550 109

Sources : Banque mondiale 2006, UNDESA 2006, UNDP 2006a.

* Données 2005.


AASSIIEE--PPAACCIIFFIIQQUUEE114

gie marxiste-léniniste de l’ancienne Unionsoviétique.

Ce chapitre passe en revue les résultats dedouze études de cas sur la décentralisationet la démocratie locale dans des pays appar-tenant à la région : Australie, République po-pulaire de Chine, Corée du Sud, Inde,Indonésie, Japon, Malaisie, Nouvelle-Zélande, Pakistan, Philippines, Thaïlande etVietnam. Cet échantillon met en avant lesnations les plus développées et/ou celles quiconnaissent la plus forte croissance, maiségalement celles où l’on met en œuvre despolitiques actives de décentralisation, et cecibien qu’elles suivent des modèles très diffé-rents. Ce chapitre s’appuie également surd’autres publications concernant ces paysainsi que sur les connaissances personnellesdes auteurs sur la région.

La région Asie-Pacifique présente égalementdes données remarquables en matière d’ur-banisation globale et englobe 23 des 40 plusgrandes aires métropolitaines du monde(tableau nº 2). 15 des 100 plus importantesaires métropolitaines se trouvent en Chine(représentant une population totale de96,2 millions d’habitants), 9 en Inde (popu-lation totale de 80,1 millions) et 3 au Japon(population totale de 49,1 millions).

Face à une telle diversité en termes de popu-lations, de revenus par habitant, d’expé-riences historiques et de systèmes politiques,il n’est pas surprenant que les modèles dedécentralisation et d’administration localevarient de manière considérable. En raisonde ce manque d’homogénéité, il est à la foisdifficile et contestable de vouloir établir desgénéralisations sur la région dans sonensemble. De fait, les expériences en ma-tière de décentralisation et de démocratielocale dans la région ont été très variées.Néanmoins, certains thèmes et problèmescommuns à toute la région seront examinésdans ce chapitre. Quatre des pays de notreéchantillon – l’Australie, l’Inde, la Malaisie etle Pakistan – sont des Etats fédéraux quiaccordent aux états fédérés un degré d’auto-nomie plus ou moins large. Puisque, dans un

système fédéral, les collectivités locales sonten général du ressort des états fédérés, cettesituation peut déboucher sur une grande di-versité d’expériences en termes de gouver-nance locale au sein d’un même pays. C’esttrès certainement le cas en Australie et enInde, c’est moins vrai en Malaisie et au Pa-kistan. La taille gigantesque de la Chine, bienqu’elle soit un État unitaire, implique unediversité considérable des pratiques entreles provinces. Cette remarque est égale-ment valable pour l’Indonésie, vaste Etat-archipel.

I. L’organisation territoriale

I.1. La place des collectivités locales

On entend généralement par collectivitéslocales des unités administratives directe-ment responsables de la fourniture de ser-vices à la population dans le cadre decirconscriptions territoriales déterminées.Mais leur classification et leur place dans lesystème d’administration territoriale varientselon les pays de la région Asie-Pacifique.L’expression « collectivités locales » est utili-sée de manière générique dans tous les payspour désigner des unités administrativesinfra-étatiques ou infrarégionales. Dansquelques pays, on utilise d’autres expres-sions comme les « conseils » en Australie et enNouvelle-Zélande ou l’« administration dedistrict » en Malaisie. Au Japon, on préfèreles termes « autonomie locale » pour souli-gner la liberté de décision par rapport aupouvoir central et une responsabilité propredans la gestion des affaires locales. Selon lataille de la population, le revenu et la situa-tion géographique, les collectivités locales dela région sont classées comme cantons,arrondissements, communes, comtés, munici-palités, villes, préfectures et provinces. Etbien que toutes ces unités puissent être engénéral considérées comme des collectivitéslocales, leur classification varie tellementqu’une unité municipale dans un pays (Indo-nésie) peut être beaucoup plus grandequ’une unité de niveau intermédiaire dansun autre (par exemple, la province aux Phi-lippines ou au Vietnam).

L’expression

« collectivités

locales » est

utilisée de manière

générique dans

tous les pays pour

désigner des

unités

administratives

infra-étatiques ou

infrarégionales



115

Tableau 2 Classement des aires métropolitaines de la région Asie-Pacifique

Classement Nom Nom français Pays Population Observations

1 T––oky ––o Tokyo Japon 33.600.000 inclut Yokohama, Kawasaki, Saitama

2 Seoul (S–oul) Séoul Corée du Sud 23.400.000 inclut Bucheon, Goyang, Incheon, Seongnam, Suweon

5 Mumbai Bombay Inde 21.600.000 inclut Bhiwandi, Kalyan, Thane, Ulhasnagar

6 Delhi Delhi Inde 21.500.000 inclut Faridabad, Ghaziabad

9 Shanghai Shanghai Chine 17.500.000

10 Ösaka Osaka Japon 16.700.000 inclut Kobe, Kyoto

12 Kolkata Calcutta Inde 15.700.000 inclut Haora

13 Manila Manille Philippines 15.600.000 inclut Kalookan, Quezon City

14 Jakarta Djakarta Indonésie 15.100.000 inclut Bekasi, Bogor, Depok, Tangerang

15 Kar–achi Karachi Pakistan 15.100.000

16 Guangzhou Canton Chine 14.700.000 inclut Foshan

19 Beijing Pékin Chine 12.800.000

20 Dhaka Dacca Bangladesh 12.600.000

28 Shenzhen Shenzhen Chine 9.150.000

29 Krung Thep Bangkok Thaïlande 8.650.000

30 Wuhan Wuhan Chine 8.650.000

33 Nagoya Nagoya Japon 8.250.000

36 Tianjin Tianjin Chine 8.000.000

37 Lahore Lahore Pakistan 7.950.000

38 Chennai Madras Inde 7.850.000

40 Bangalore Bangalore Inde 7.350.000

41 Hyder–ab–ad Hyderabad Inde 7.150.000

43 Hong Kong (Xianggang) Hong Kong Chine 7.100.000 inclut Kowloon, Victoria

44 T’ai-pei (Taibei) Taibei Taiwan 6.700.000

46 Chongqing Chongqing Chine 6.200.000

Source : les principales agglomérations du monde (2007),

http://citypopulation.de/world.html



Dans les Etats fédéraux de l’Australie, del’Inde, de la Malaisie et du Pakistan, les collec-tivités locales forment le premier degré d’ad-ministration. Dans ces pays, les collectivitéslocales dépendent des états fédérés.

Bien qu’il y ait parfois des dispositions géné-rales sur les collectivités locales dans lesconstitutions fédérales, comme dans le casde l’Inde et de la Malaisie, c’est en généralaux états ou aux provinces de déterminer laplace des collectivités locales dans ces pays.Il n’est donc pas surprenant qu’il existe enpratique des différences sensibles dans lescollectivités locales entre les états fédérés àl’intérieur d’un même pays. Par exemple, lesystème électoral des conseils locaux varie,en Australie, d’un état à l’autre. En Inde, ladécentralisation administrative et fiscale estinégalement mise en œuvre selon les états,si on la compare à la décentralisation poli-tique, bien que la démocratie locale connaisseaussi des degrés différents de développe-ment selon les états. En revanche, il y a peude différences au niveau des collectivitéslocales au Pakistan et en Malaisie.

Dans les Etats unitaires, les collectivités lo-cales constituent les seuls niveaux d’administra-tion au-dessous de l’Etat si bien qu’elles sontplacées sous le contrôle direct du gouverne-ment central. En théorie, les Etats unitairessont enclins à la centralisation et à la limita-tion de l’autonomie locale. Mais l’expériencemontre qu’il n’en est pas nécessairement ain-si. Des collectivités locales et une démocratielocale solide existent au Japon, en Nouvelle-Zélande, aux Philippines comme en Australie.La Chine, bien qu’elle soit un Etat unitaire,connaît, en pratique, une grande diversité auniveau de l’administration locale entre les pro-vinces compte tenu de l’immensité du pays. Ilva de même, dans une moindre mesure, enIndonésie.

Dans tous les pays, les collectivités localesexercent leurs compétences sur la base duprincipe de l’ultra vires. Les pouvoirs, le rôleet les compétences sont définis dans des loisparticulières de l’Etat central ou des autoritésfédérées ; ils sont plus ou moins étendus se-

lon les pays. Le Japon fait exception car lescollectivités locales y bénéficient de la clausegénérale de compétence. Mais, dans la me-sure où les réformes continuent de caractériserles relations entre les différents niveauxd’administration dans les pays de la régionAsie-Pacifique, les bases politiques et fonc-tionnelles des collectivités locales continuentaussi d’évoluer. En Australie, par exemple, ons’oriente vers une approche moins prescrip-tive en ce qui concerne le rôle et les compé-tences des conseils locaux, tandis que leurresponsabilité a été accrue et qu’ils sont sou-mis à des exigences plus strictes en matièrede programmation et de rapports d’activité.En Nouvelle-Zélande, les réformes récentes,notamment la loi de 2002, ont étendu lescompétences des conseils locaux, leur accor-dant pratiquement la clause générale de com-pétence. En revanche, les compétences descollectivités locales des Philippines sont spéci-fiquement définies dans le Code des collectivi-tés locales. Mais, de manière significative, laclause générale du Code sur le bien-être deshabitants (general welfare clause) autorisepratiquement les collectivités locales à fairetout ce qu’elles croient utile pour améliorer lebien-être des habitants et de la collectivitésous réserve des limites expressément poséespar la loi. En tout cas, l’étendue des compé-tences des collectivités locales varie d’un paysà l’autre, et même entre collectivités locales àl’intérieur d’un même pays. Ces pratiquessont le résultat des traditions historiquespropres à chaque pays, mais aussi, de plusen plus, de considérations politiques, écono-miques et financières, comme le montrent lesprogrammes de décentralisation mis en œuvrepar les pays de la région. Dans la plupart despays, les collectivités locales exercent unlarge éventail de compétences pour répondreaux besoins locaux et promouvoir le bien-êtreéconomique et social des citoyens et de leurterritoire. Les compétences des collectivitéslocales seront étudiées dans la section II.1.

I.2. Le cadre juridique

Le cadre juridique régissant les collectivi-tés locales au niveau de la région Asie-Pacifique est inscrit soit dans les constitutions

Dans la plupart des

pays, les

collectivités

locales exercent un

large éventail de

compétences pour

répondre aux

besoins locaux

et promouvoir le

bien-être

économique et

social des citoyens

et de leur territoire



117

nationales, soit dans la loi. L’annexeprésente les principales législations surles collectivités locales dans les pays del’échantillon. La plupart des pays recon-naissent les collectivités locales dans leurconstitution mais disposent égalementd’une législation spécifique en la matière.Cependant, les collectivités locales nesont pas reconnues par la Constitution duCommonwealth d’Australie mais par unelégislation détaillée des états et, parfois,leurs propres constitutions y font réfé-rence. En Nouvelle-Zélande, pays qui n’a pasde constitution formelle, les collectivitéslocales ont été grandement renforcéespar la législation nationale de 2002 quileur reconnaît le principe de la compé-tence générale, mettant fin ainsi aux restric-tions antérieures imposées par le principede l’ultra vires. Bien que ne bénéficiantpas d’une protection constitutionnelle, lescollectivités locales de ces deux paysjouissent de compétences substantiellesque l’on ne retrouve pas dans plusieurs paysde la région où la constitution offre pourtantune protection constitutionnelle à l’autono-mie locale.

Les pays de la région ont rapidement pro-gressé au cours des dernières décenniesdans le renforcement des cadres institu-tionnels de la décentralisation. Le cadre estétabli dans la loi fondamentale de l’Etat etdans divers statuts et lois au niveau natio-nal ou des états fédérés. C’est le cas aussibien dans les démocraties avec multipar-tisme que dans les pays socialistes et lesrégimes militaires. Même lorsque l’autonomielocale est promue au rang d’objectif national,le gouvernement central intervient tou-jours pour introduire et appuyer ces ré-formes. C’est le cas de l’Inde où laConstitution de 1950 (art. 40) impose que« les états devront mettre en place l’orga-nisation de panchayat dans les villages etles doter des pouvoirs et de l’autorité né-cessaires pour leur permettre de fonction-ner en tant qu’unités d’autonomie locale »,mais leur laisse le soin de légiférer en lamatière. En raison de la mise en placeinégale des panchayat selon les états, les

73e et 74e amendements constitutionnelsde 1992 ont exigé que les états organisentdes élections dans les collectivités localesafin de leur transférer la responsabilité fis-cale et administrative de certains serviceset fonctions, aussi bien dans les zonesurbaines que dans les zones rurales. On aainsi assisté à une nette amélioration de ladémocratie locale dans de nombreusesrégions de l’Inde, mais les exigencesconstitutionnelles en matière de décentra-lisation administrative et financière ne sontpas encore remplies de manière égale partous les états. Au Japon également, l’ar-ticle 92 de la Constitution a été suivi parplusieurs étapes de législation, princi-palement en 1947 et en 1995-1999.

Les constitutions récentes des Philippines(1987, art. 10), de la Corée du Sud (1987,art. 117 et 118) et de la Thaïlande (1997,art. 78) prévoient toutes l’autonomie descollectivités locales, mais non les Constitu-tions de la Chine et du Vietnam (a contra-rio, voir : Chine, art. 110, Vietnam, art. 6).Aux Philippines, la loi nº 7160 de 1991 – éga-lement connue sous le nom de Code descollectivités locales – renforce les mesuresconstitutionnelles concernant les principesde décentralisation et d’autonomie localeen transférant la responsabilité de nom-breux services de base aux collectivitéslocales, modifiant ainsi fondamentalementles rapports entre institutions centrales etlocales. En Corée du Sud, l’article 117 de laConstitution de 1987 spécifie que lescollectivités locales « devront s’occuperdes affaires concernant le bien-être deshabitants, administrer leurs propriétés etpourront établir leur propre réglementa-tion en ce qui concerne l’exercice de l’auto-nomie locale qui leur est accordée par les loiset règlements nationaux ». Cependant,cette disposition constitutionnelle estrestée lettre morte jusqu’en juillet 1995lorsque, pour la première fois en plus detrente ans, eut lieu l’élection des maires.Jusqu’alors, les collectivités localesn’étaient rien d’autres que des divisionsadministratives locales de l’Etat. Les chefsde collectivités locales (dans les faits, de

Les pays de la

région ont

rapidement

progressé au cours

des dernières

décennies dans le

renforcement des

cadres

institutionnels de

la décentralisation



simples autorités administratives) étaientdésignés par le gouvernement central etleur capacité de prise de décision auto-nome était virtuellement nulle. En Thaïlande,la Constitution de 1997 impose la promo-tion de la décentralisation comme politiquefondamentale du gouvernement et a été sui-vie de bases législatives en 1999 sous laforme d’un Plan de décentralisation etd’une loi sur les procédures. En juin 2003, huitlois d’habilitation avaient été proposées pourappuyer les principes de la décentralisation,quatre d’entre elles ont été promulguées.Plus généralement, plus de tâches ne signi-fient pas plus de responsabilités ; en Inde,les collectivités locales des deux niveauxsupérieurs sont considérées, même aprèsles amendements constitutionnels entrés envigueur en 1994, comme des « agencesd’exécution des gouvernements des états

2».

L’Indonésie représente le plus spectacu-laire exemple de réforme législativemajeure en faveur d’une autonomie ren-forcée des collectivités locales. Le « bigbang » de la décentralisation se produisitsur la base de la loi n° 22 de 1999 sur lesprovinces qui éliminait la relation hiérar-chique entre les autorités provinciales etmunicipales. D’importantes ressources etresponsabilités des autorités centrales etprovinciales furent transférées vers lesmunicipalités urbaines (kotamadya) etrurales (kabupaten) (niveau de l’arrondis-sement). Aux termes de la loi n° 32 de2004 sur l’autonomie régionale, onzecompétences obligatoires furent assignéesaux arrondissements alors que les pro-vinces ne conservaient qu’un rôle secondaire.En même temps que ces responsabilitésaccrues, eut lieu un important transfertd’agents administratifs (environ 2,5 millionsde fonctionnaires, dont environ trois quartsde professeurs et professionnels de la san-té) des administrations centrales et provin-ciales vers les arrondissements au coursd’une période de transition très courte(2000-2001). La loi nº 33 de 1999 surl’équilibre financier entre l’Etat et les pro-vinces, amendée par la loi n° 25 de 2004,fournit un nouveau cadre à leurs relations

pour l’allocation de dotations générales(DAU) qui se substituent à un ensemble desubventions pour le financement des coûtscorrespondant aux nouvelles fonctions dé-centralisées (en lieu et place des subven-tions spécifiques d’antan). Dans l’anciensystème centralisé, les indicateurs sociauxet ceux des services publics de certainesdes plus importantes régions productives dupays étaient faibles, mais ces régions sevoient à présent allouer une partie des reve-nus générés afin de redresser ce déséqui-libre. Les collectivités locales ont égalementobtenu le pouvoir de lever leurs propresimpôts dans le cadre de la réglementationen vigueur sur le type d’impôt et les tauxmaximaux applicables (ADB, 2006b).Cependant, à cette date, le cadre juridiqueet la répartition des compétences entre lesniveaux d’administration restent opaques.

I.3. L’évolution des structures des collectivités locales

L’évolution des structures de l’adminis-tration locale a été marquée, dans la ré-gion Asie-Pacifique, par une grandediversité d’expériences historiques mê-lant de vieilles traditions locales d’auto-nomie et des formes d’organisationimportées par les expériences colonialeset marxistes-léninistes. Des traditionscommunautaires d’autonomie existentdepuis longtemps dans la région, mêmesi elles n’ont pas nécessairement atteintle degré de sophistication des institutionsd’aujourd’hui. Ainsi, en Corée du Sud, lescollectivités locales sont nées d’organisa-tions bénévoles et informelles qui se sontformées dans le but de promouvoir l’en-traide entre les citoyens et de renfoncerle sentiment d’appartenance communau-taire (Sproats, 2003). Au Japon, certainesinstitutions traditionnelles ou coutu-mières fonctionnent toujours aujourd’huisous la forme d’un large réseau d’asso-ciations bénévoles de voisinage quiopèrent en pratique comme sous-traitantsdes collectivités locales. Dans les payspassés sous le contrôle d’une puissanceétrangère, ces anciens systèmes ont subi

L’évolution des

structures de

l’administration

locale a été

marquée, dans

la région

Asie-Pacifique,

par une grande

diversité

d’expériences

historiques mêlant

de vieilles

traditions locales

d’autonomie

et des formes

d’organisation

importées par

les expériences

coloniales et

marxistes-

léninistes


2. G. Rao / N. Singh

(2000), « How to

think about local

government reform

in India? Incentives

and institutions,

Berkeley », p. 9 ;

adde : G. Sethi (ed.)

(2004), « Fiscal

decentralization to

rural governments in

India », World Bank,

p. 19.


119

les effets de la colonisation qui a modeléles contours des administrations localesaujourd’hui en place. Cependant, l’indé-pendance nationale de pays commel’Inde ou les Philippines les encouragea àrestaurer leurs systèmes traditionnels degouvernance, les panchayat et les ba-rangay respectivement, et à les intégrerau système formel d’administration lo-cale. Dans la période qui a immédiatementsuivi l’indépendance de nombreux pays,la centralisation fut considérée comme lemoyen le plus efficace d’atteindre les ob-jectifs de reconstruction de l’identité na-tionale et de croissance économiquerapide. Pourtant, la plupart de ces paysont réalisé par la suite des réformes d’ad-ministration locale dans le cadre d’unlarge mouvement d’amélioration de l’efficacitédu secteur public et de démocratisation(Sproats, 2003).

Dans la région Asie-Pacifique, on ren-contre de nombreux facteurs favorables àla décentralisation mais aussi des freins.Dans d’autres parties du monde, notam-ment en Amérique latine dans les années1980 et 1990 et en Europe centrale etorientale juste après la chute de l’Unionsoviétique, les citoyens ont massivementréclamé plus de démocratie locale et unplus grand contrôle démocratique sur lesaffaires locales. Cela n’a pas été le cas enAsie où la décentralisation a, le plus sou-vent, été conduite par le haut. Dans le casde la Chine, la décentralisation était plusmotivée par les réformes économiques,s’inscrivant dans le cadre d’une mutationvers une économie de marché et mobili-sant le potentiel économique des régionset des municipalités, que par des promessespolitiques ou des questions de compétenceslocales. Au Vietnam également, le vasteprocessus de Doi moi (rénovation), initié àla fin des années 1990, concernait surtoutdes réformes économiques et administra-tives, y compris le transfert de compétencesadministratives. Un trait caractéristique duDoi moi fut d’encourager et de légitimer laparticipation des citoyens aux décisions auniveau local ainsi que de renforcer les

mécanismes de transparence et de respon-sabilité au niveau communal. En ce sens, lacréation de structures et de procéduresdécentralisées est l’une des manifestationsd’un mouvement plus global de démocra-tisation de la région car elle établit uncontexte favorable à une plus large partici-pation citoyenne à la gouvernance locale.

En revanche, les récents programmesassez radicaux de décentralisation, menésaux Philippines et en Indonésie, ont étéplus ouvertement liés à des processus dedémocratisation menés à partir de la base.Aux Philippines, le transfert substantiel decompétences et de ressources aux collecti-vités locales faisait partie d’un programmeradical de réformes visant, après la chutedu régime de Marcos en 1986, à renforcerla participation politique et à rapprocher laprise de décision politique des citoyens.L’Indonésie a mis en place depuis 1999 undes programmes de décentralisation lesplus radicaux au monde, transférantcompétences et ressources financières ethumaines aux collectivités locales. Ce pro-gramme exprima, en partie, une réactioncontre l’Etat très centralisé de l’époqueSuharto, reconnu responsable de bien desmaux du pays. Bâties sur des structurespréexistantes, les réformes ont restituédes pouvoirs substantiels de décision à cequi n’avait jusqu’alors été à peine plusqu’un système d’administration localedéconcentrée (quoique qualifiée d’« auto-nomie locale » dans la législation anté-rieure). Néanmoins, ce « big bang » de ladécentralisation a également été provoquépar le besoin urgent de satisfaire les inté-rêts d’îles éloignées, riches en ressourcesnaturelles, qui, depuis longtemps, se sen-taient marginalisées et menaçaient de fairesécession.

Dans certains pays de la région est apparuun remarquable mouvement de balancierentre périodes de centralisation et dedécentralisation. Cela a particulièrementété le cas du Pakistan où des réformes del’administration locale ont eu lieu en 1960,1979 et 2001. L’objectif principal de la

En revanche,

les récents

programmes assez

radicaux de

décentralisation,

menés aux

Philippines et en

Indonésie, ont été

plus ouvertement

liés à des

processus de

démocratisation

menés à partir

de la base



réforme de 2001 était, pour le gouverne-ment militaire central, de renforcer sa légi-timité et de regagner une certainepopularité dans le pays. Mais l’institution-nalisation de la responsabilité politique auniveau local (en dehors de tout parti poli-tique) a été fortement contrecarrée par lecontrôle persistant des provinces sur lescollectivités locales et par la difficulté àmettre en place les mesures permettant larévocation des élus (Cheema, 2006). Cefut également le cas, dans une certainemesure, de l’échec des premières tenta-tives de décentralisation au Bangladesh.En Thaïlande, l’insurrection communiste aucours des années 1970 et 1980 a conduitau renforcement du contrôle central. Cen’est que depuis les années 1990, et endépit de la forte opposition du ministère del’Intérieur, que les gouvernements ontœuvré en faveur de la décentralisation. Paropposition, le Bangladesh et la Malaisie ontconnu une forte résistance du pouvoir cen-tral à toute décentralisation substantiellequi renforcerait le rôle politique de l’admi-nistration locale. C’est pourquoi les collec-tivités locales de ces pays sont plutôtperçues comme des agents locaux desautorités supérieures.

La décentralisation n’est jamais un proces-sus facile à mener. Il existe de nombreuxintérêts contradictoires qui, pour certainsd’entre eux, résistent à la décentralisation.Une forte résistance peut provenir desministères du gouvernement central quiperçoivent la décentralisation comme uneérosion de leurs pouvoirs et de leurs res-sources. Pour des raisons similaires, lesfonctionnaires du gouvernement centralsemblent vouloir résister à la décentralisa-tion, surtout quand celle-ci implique leurtransfert à des niveaux régionaux de gou-vernement, ce qui fut le cas pour un grandnombre de fonctionnaires indonésiens outhaïlandais. La compétition politique entrepartis peut aussi représenter un obstaclemajeur quand les partis d’opposition s’op-posent aux propositions de décentralisation.Ce phénomène s’aggrave avec la compétitionpolitique au niveau régional : si l’opposi-

tion est susceptible de prendre le contrôled’un grand nombre d’unités décentralisées,la majorité sera réticente à mettre en placeune politique de décentralisation. Lesconflits politiques tripartites entre lessyndicats, l’état fédéré et les collectivitéslocales en Inde ont été l’une des princi-pales causes des amendements de laConstitution votés en 1992 pour protégerles intérêts des collectivités locales contreles ingérences excessives des états. Tou-jours est-il que de tels conflits politiquescontinuent à gêner une décentralisationefficace dans certains états indiens.

Enfin, certains pays de l’OCDE, notammentl’Australie, le Japon, la République de Co-rée et la Nouvelle-Zélande, mettent l’ac-cent sur l’importance de la décentralisationcomme partie intégrante de leurs pro-cessus de réformes administratives encours. Le Japon, l’Australie et la Nouvelle-Zélande ont une longue expérience enmatière d’administration locale, ce quiexplique pourquoi les réformes récentessont restées relativement modestes et ontété réalisées dans le cadre de la résolutionde problèmes spécifiques ou de change-ments conjoncturels. Une série de ré-formes de la législation sur les collectivitéslocales dans tous les états fédérés austra-liens a étendu le champ de leurs pouvoirsau cours des années 1990. En 2006, unaccord intergouvernemental a accru lescompétences des collectivités locales dansles domaines de l’urbanisme, de la santé,de la protection de l’environnement et desactivités culturelles. En Nouvelle-Zélande,la loi sur les collectivités locales de 2002 aoctroyé aux autorités régionales et localesde larges pouvoirs.

Au Japon, des résolutions sur la décentrali-sation ont été adoptées en 1993 par lesdeux Chambres du Parlement sur la basedu constat que la structure centralisée del’administration ne pouvait plus faire faceaux rapides évolutions au niveau local. Uneloi de promotion de la décentralisation aété votée en 1995, un plan de promotion dela décentralisation a été mis en place à partir

Enfin, certains

pays de l’OCDE,

notamment

l’Australie, le

Japon, la

République de

Corée et la

Nouvelle-Zélande,

mettent l’accent

sur l’importance de


comme partie

intégrante de leurs

processus de

réformes

administratives

en cours



121

de 1998, puis la loi globale de décentralisa-tion a été votée en 1999 et en 2004, enfin,la loi sur les collectivités locales de 1947 aété amendée afin de renforcer l’autoritéadministrative des villes.

En République de Corée, une série de lois etde politiques ont été présentées à partir desannées 1990, reconnaissant une importancetoujours accrue à l’autonomie locale,incluant même l’élection directe des exécu-tifs locaux. De même qu’au Japon, ces ré-formes ont été largement menées par lepouvoir central. La pratique actuelle de ladécentralisation en Corée du Sud a été dé-crite comme un « curieux mélange dedéconcentration et de décentralisation »(Seong, 1998, 13). Un trait caractéristiquede ce processus est le Saemaul undong,une organisation communautaire établie aucours de la présidence de Park Chung-heedans les années 1970. Bien que ces organi-sations aient été utilisées par le gouverne-ment central pour exercer un contrôle d’enhaut, elles ont finalement servi à développerune variante de la « participation citoyenne »qui a contribué de manière significative audéveloppement rural du pays.

I.4. Niveaux et taille des collectivités locales

On constate des différences considérablesdans la région Asie-Pacifique à la fois sur le

nombre de niveaux d’administration localeet sur la taille moyenne de la populationdes collectivités locales. L’organisationterritoriale des pays ici étudiés est présen-tée dans le tableau n° 3. Deux des quatreÉtats fédéraux ont un seul niveau de gou-vernement local en dessous de l’état fédé-ré (l’Australie et la Malaisie), tandis que lePakistan utilise trois niveaux et que l’Indefonctionne sur un seul niveau dans leszones urbaines mais sur un, deux ou troisniveaux dans les zones rurales, selon lesétats. Sur les huit États unitaires, quatreont un système d’administration locale àdeux degrés (Indonésie, Japon, Thaïlandeet Nouvelle-Zélande) tandis que troisautres pays ont un système à trois degrés(Philippines, République de Corée, Viet-nam), la Chine comptant quatre niveauxd’administration sous le niveau national.En outre, ce niveau d’administration localen’est pas toujours clair, notamment quandse combinent des structures modernesd’administration locale et des institutionstraditionnelles ou coutumières comme celaest habituel dans de nombreux pays de larégion au niveau du village. Les critères debase devraient être l’exercice de la puis-sance publique et d’un pouvoir budgétaire,mais même la matérialité de ces critèresest parfois incertaine.

La population moyenne des collectivitéslocales de la région apparaît dans le ta-

On constate

des différences

considérables

dans la région

Asie-Pacifique à la

fois sur le nombre

de niveaux

d’administration

locale et sur la

taille moyenne de

la population des

collectivités

locales

Tableau 3 L’organisation territoriale des pays de la région Asie-Pacifique

Pays Régime Type Autorités fédérées, Niveau régional / Niveau supérieur Niveau

d’Etat régions ou territoires provincial d’administration inférieur

dotés de droits spéciaux locale d’administration

Australie Monarchie constitutionnelle Fédéral 6 états et 2 territoires Un seul niveau : 703 conseils diversement nommés

et démocratie parlementaire (ville, municipalité, comté...) dans 7 systèmes

(le gouverneur général différents d’autorités locales.

réprésente la reine ; Le territoire de la capitale australienne (Canberra)

le Premier ministre est le n’a pas d’autorités locales

chef du gouvernement)



* Données sur la Chine : Qiao Jing (2005), « La réforme de l’administration chinoise face aux rites confucéens », thèse de le doctorat en droit, Université de Paris-I Panthéon-Sorbonne, p. 125 (non publiée), mises à jour par le Dr Qiao.

** Autonome signifie ici un régime administratif spécial basé sur la reconnaissance de droits spéciaux pour certains groupes ethniques.

Tableau 3 L’organisation territoriale des pays de la région Asie-Pacifique (suite)




Chine Régime communiste Unitaire Non applicable 1) Niveau provincial : Niveau de l’arrondissement : Niveau de la commune :

(2006)* (le secrétaire général 34 unités : 2.860 unités : 41.040 unités :

du Parti communiste chinois - 23 provinces, - 1.463 arrondissements (xian) - 14.119 communes (xiang)

est le président de la RPC - 4 municipalités et grandes - 369 villes ayant rang - 19.369 bourgs (zhen)

et le président de la Commission villes relevant directement d’arrondissement - 10 conseils

militaire centrale ; le Premier du gouvernement central - 856 arrondissements intercommunaux

ministre est le chef du - 5 régions autonomes **: intérieurs dans les plus (qu gong suo)

gouvernement) Mongolie intérieure, Guangxi grandes villes - 6.355 sections

Zhuang, Tibet, Ningxia Hui, - 117 arrondissements d’administration

Xinjiang Ouïgour autonomes** (zi zhi xian) municipale des villes

- 2 régions administratives - 49 « bannières - 1.088 communes

spéciales : Hong Kong ethniques » (qi) ethniques (min zu xiang)

et Macao - 3 bannières autonomes** - 98 tribus (sumu)

2) Niveau régional : (zi zhi qi) - 1 tribu ethnique

333 unités : - 2 zones spéciales

- 17 régions (diq) - 1 zone forestière 644.000 comités de village

- 283 villes de niveau régional (85 % des villages) et

- 30 préfectures autonomes 71.375 comités de

(zi zhi zhou) voisinage dans les villes

- 3 unions (meng) (70 % des quartiers , en

2004) : ne constituent

pas des autorités locales

Inde Démocratie parlementaire Fédéral 28 états et - Zones urbaines, un seul niveau : 3.694 municipalités de ville

(Président de l’Union, chef de 7 territoires de l’Union - Zones rurales, un, deux ou trois niveaux selon les états , 246.977 conseils ruraux comprenant :

l’Etat ; Premier ministre, - 459 zilla panchayat (arrondissement : troisième niveau),

chef du gouvernement) - 5.930 panchayat samitis (canton : deuxième niveau)

- 240.588 gram panchayat (village : premier niveau)

Indonésie Régime présidentiel Unitaire 2 districts spéciaux : - 33 provinces Un seul niveau, 450 unités (2006) ; municipalités de

(le Président est à la fois le chef de Aceh et Papouasie (dont les districts spéciaux) ville : Kotamadya (2004 : 91) ; régences (municipalités

l’Etat et le chef du gouvernement) - District-capitale de Djakarta d’arrondissement en zone rurale) : Kabupaten (2004 : 349).

Villages : Desa (environ 70.000), leur organisation et leurs

fonctions sont de la compétence des autorités provinciales

(loi n° 22/1999) au lieu du modèle uniforme imposé en 1979,

ils sont intégrés aux municipalités de ville ou d’arrondissement

Japon Monarchie constitutionnelle Unitaire Non applicable 47 préfectures 1.820 communes, soit :

élective (le roi est le chef de l’Etat ; - 779 conseils de ville

le Premier ministre - 844 conseils de commune

est le chef du gouvernement) - 197 conseils de village


123





Malaisie Monarchie constitutionnelle élective Fédéral 13 états 144 collectivités locales, dont, selon la population :

(le roi, chef de l’Etat, est élu par les 3 territoires fédéraux - 10 conseils de ville

chefs des états de la Fédération ; - 36 conseils communaux pour les grandes communes

le Premier ministre est - 98 conseils d’arrondissement (circonscriptions

le chef du gouvernement comprenant de petits centres urbains)

Nouvelle- Monarchie constitutionnelle Unitaire Non applicable 12 conseils régionaux 74 autorités territoriales locales (TLA) comprenant :

Zélande et démocratie parlementaire 4 conseils de district unitaire - 4 districts unitaires

(le gouverneur général représente - 15 conseils de ville

la reine ; le Premier ministre est - 54 conseils de district

le chef du gouvernement) plus le conseil des îles Chatham

Bureaux communaux, créés librement par les autorités

territoriales locales : 150 en 2006 dans 50 % des TLA

Pakistan République, régime présidentiel Fédéral 4 provinces 111 unités du niveau de 396 unités de sous-district 6.125 administrations d’union

(Président , chef de l’Etat ; l’arrondissement, comprenant : (cantons)

Premier ministre, - districts - Tehsil dans les districts

chef du gouvernement) - villes à statut de district : - commune dans les villes

aires métropolitaines à statut de district

Philippines République, régime présidentiel Unitaire Région autonome de Mindanao 83 provinces 120 villes Niveau du village :

(Président à la fois chef d’Etat 1.501 municipalités 41.982 barangay

et chef de gouvernement)

République République, régime présidentiel Unitaire Province autonome 9 provinces 230 unités municipales Unités municipales inférieures

de Corée (Président à la fois chef d’Etat spéciale de Jeju 6 villes métropolitaines supérieures : (sections) : Dong (urbaine),

et chef de gouvernement) Séoul (ville métropolitaine - à Séoul : 25 Eup/Myeon (rurale),

spéciale) - dans les villes différenciées selon la

métropolitaines : 49 population (Eup = unité plus

- dans les provinces : importante en zone rurale,

75 villes peut devenir une ville si elle

+ 81 arrondissements dépasse 50.000 habitants)

ruraux - Séoul : 522 Dong

- villes métropolitaines :

689 Dong, 10 Eup, 36 Myeon

- Provinces (incl. Jeju) :

942 Dong, 213 Eup,

1.112 Myeon

Thaïlande Monarchie constitutionnelle Unitaire - 75 organisations - Villes et bourgs : 1.129 communes

(roi, chef d’Etat ; Premier ministre, administratives provinciales - Conseil de ville de Pattaya

chef de gouvernement) - Bangkok : administration - Zones rurales : 6.744 organisations administratives de

spéciale sous-district (tambon)



bleau n° 4. La pertinence de cet indicateurdépend beaucoup de la façon dont le premierdegré est compris : comme une unité territo-riale assez vaste pour assurer un certainnombre de compétences, ou comme un cadrefondé sur les unités de peuplement et mainte-nant des liens étroits avec la population. Lesdeux peuvent exister dans le même pays : lasignification de l’indicateur dépend alors de ladistribution des compétences. Nous devonsaussi tenir compte du fait que certains paysont deux degrés pour le niveau de base (laplupart des états de l’Inde, Pakistan, Philip-pines, République de Corée, Vietnam), tandisque d’autres n’en ont qu’un seul (Australie,Indonésie, Japon, Malaisie), ou exceptionnel-lement trois dans certains états de l’Inde ouen Chine. En outre, les compétences de cesdifférents niveaux varient selon les pays. Enréalité, les compétences les plus importantesde l’administration locale sont généralementexercées au niveau local supérieur dans lespays qui ont deux degrés pour le niveau debase. C’est pourquoi ce degré doit être pris encompte pour la comparaison avec les paysdont le niveau local ne comporte qu’unseul degré ; c’est celui qu’on appellera parconvention « arrondissement » bien qu’ilporte le nom de district au Pakistan.

Dans ce tableau, c’est le deuxième degré duniveau local qui est retenu pour les pays ayantun niveau local à deux degrés, le niveau local

simple pour les autres pays. Ce tableau pour-rait, à certains égards, induire en erreur, car ilnéglige les services territoriaux des adminis-trations nationales ou provinciales qui révèlentd’un degré plus élevé de fragmentation. Ilsous-estime le rôle du plus bas degré d’admi-nistration municipale de la population du pointde vue de la démocratie locale (voir par exempleles cas de l’Inde et des Philippines). Cepen-dant, le niveau élevé de la populationmoyenne suggère que la décentralisation béné-ficie plutôt au deuxième degré du niveau localqu’au degré de base (par exemple, en Indoné-sie, au Pakistan et en République de Corée).

Les changements dans l’organisation territo-riale de la région reflètent deux processus encours très différents. Dans les études de cassur les pays à hauts revenus, membres del’OCDE, le nombre des collectivités locales adiminué ces dernières années à la suite desfusions soutenues par le gouvernement à larecherche d’économies d’échelle dans la four-niture des services publics locaux. En Austra-lie, le nombre des autorités locales a ainsidiminué de 200 au cours des trente dernièresannées. Au Japon, la politique de fusion decommunes du gouvernement central pourréaliser de telles économies d’échelle a faittomber le nombre des communes de 3.229 à1.820. En Nouvelle-Zélande, une importanteréforme territoriale introduite en 1989 a ré-duit de manière radicale le nombre des collec-






Vietnam Régime communiste : le bureau Unitaire Non applicable 59 provinces 662 unités du niveau de 10.776 communes, dont :

politique détermine la politique 5 villes placées sous le l’arrondissement, dont : - 1.181 sections, seulement

du gouvernement, il est présidé contrôle direct du - 25 villes provinciales, dans les zones urbaines

par le secrétaire général du Parti gouvernement central - 42 arrondissements - 583 bourgs, centres urbains

communiste du Vietnam ; (dont la capitale) intérieurs dans les villes d’arrondissements ruraux

le Président est le chef de l’Etat ; placées sous le contrôle - 9.012 communes, unités du

le Premier ministre est le direct du gouvernement premier degré dans les zones

chef du gouvernement central rurales et les zones urbaines

Sources : fiches-pays et CLGF, 2005.


125

tivités locales de 830 à 74 collectivités localesde base en créant un niveau supérieur forméde 12 régions. En République de Corée, lesefforts de l’Etat pour regrouper les collectivi-tés locales en 1994 et 1995 avaient pour ob-jectif non seulement de réaliser des économiesd’échelle mais aussi de corriger les décou-pages territoriaux qui avaient été très critiqués.A la suite de cette réforme, le nombre decollectivités locales a été diminué de 265 à241 (y compris les arrondissements auto-nomes et arrondissements ruraux de Séoul et desvilles métropolitaines), et les frontières desarrondissements ruraux et des villes secon-daires ont été redéfinies pour former desvilles intégrant espaces ruraux et urbains et lesséparer des villes-districts nouvellement créées.

Dans les pays à bas revenus, le tableau estbeaucoup plus contrasté. Pour soutenir ledéveloppement de la démocratie ou la légiti-

mité des leaders politiques, on a rétabli lesconseils locaux ou les autorités locales éluspar les habitants, mais, dans le même temps,les fonctions les plus importantes ont ététransférées au niveau intermédiaire. C’esttypique des réformes chinoises : 644.000 co-mités de villages ont été élus pour 3 ans ausuffrage universel direct ; ces comités s’oc-cupent de la location des terres et de la gestiondes affaires locales. Cependant, les principalescompétences sont exercées au niveau del’arrondissement et au niveau de la province(ou de la région). En outre, les titulaires desfonctions dirigeantes au niveau des communessont désignés de plus en plus souvent par desélections semi-ouvertes. La même évolutionpeut être observée au Vietnam : le nombre descommunes s’est accru de 265 unités entre2000 et 2004, la vitalité des institutions villa-geoises traditionnelles est soutenue par l’Etatet certaines tâches administratives peuvent

Tableau 4 Population moyenne des collectivités locales dans la région Asie-Pacifique

Pays Population Nombre de collectivités locales (premier Taille moyenne

(millions) niveau, degré unique ou deuxième degré) (nombre d’hab.)

AAuussttrraalliiee 20,1 703 28 592

CChhiinnee 1.296,5 2 860 453 147

IInnddee 1.079,7 9 624 112 115

IInnddoonnééssiiee 217,6 450 483 556

JJaappoonn 127,8 1 820 70 220

MMaallaaiissiiee 25,2 144 175 000

NNoouuvveellllee--ZZééllaannddee 4,1 73 54 931

PPaakkiissttaann 152,1 396 384 091

PPhhiilliippppiinneess 83,0 1 621 51 300

RRééppuubblliiqquuee ddee CCoorrééee 48,1 230 209 010

TThhaaïïllaannddee 62,4 7 874 7 924

VViieettnnaamm 82,2 662 124 169

Source : tableaux 1 et 3.



leur être déléguées par le comité populaire dela commune ; cependant, les niveaux essen-tiels sont la province et l’arrondissement. Cen’est pas le cas seulement dans les pays com-munistes. Des tendances comparablespeuvent être observées dans des pays ayant unautre type de régime. Par exemple, en Indo-nésie, la réforme de 1999 a entraîné le trans-fert d’importantes compétences aux collectivitéslocales, mais sous la forme de très vastes uni-tés municipales (environ 450.000 habitants enmoyenne) ; les villages peuvent être rétablissur la base des traditions locales ; leur organi-sation et leurs compétences relèvent de lacompétence des autorités provinciales et ilsfont partie de l’administration municipale. AuxPhilippines, les compétences sont moins con-centrées aux niveaux supérieurs ; néanmoins,le niveau communal demeure de taille relati-vement grande, avec plus de 50.000 habitantsen moyenne, tandis que le barangay, unecollectivité d’origine précoloniale que la loi arestaurée à l’époque de la colonisation espa-gnole, demeure plutôt un niveau de participa-tion ou d’accès à certains services plus qu’unniveau de décentralisation.

Dans d’autres pays à bas revenus, il s’est pro-duit un processus de municipalisation avec letransfert de compétences plus nombreuses àun niveau local plus proche des habitants,mais encore doté de certaines capacités admi-nistratives. L’exemple le plus important estl’Inde, bien que la situation puisse varier consi-dérablement d’un état à l’autre : le niveau leplus bas, le gram panchayat, gère l’enseigne-ment scolaire et préscolaire, fournit quelquesservices de base (bibliothèques), quelqueséquipements (sports, loisirs), soutient l’agri-culture locale et le développement écono-mique. Au Pakistan également, bien que leniveau des cantons soit essentiel, les « admi-nistrations d’union » sont des collectivitéslocales de bonne taille avec quelques capaci-tés. En Thaïlande, les réformes de 1999 et2000 ont conduit à la consolidation du niveaumunicipal dans les villes et les bourgs et à latransformation des organisations administra-tives cantonales en véritables collectivités lo-cales, absorbant les chefs de village, jusqu’alorsélus par les habitants mais subordonnés à

l’administration provinciale. Elles représententun pas important vers la généralisation del’administration municipale en Thaïlande bienque le système administratif dans son en-semble soit encore assez centralisé.

La croissance urbaine très rapide de l’Asie – lapopulation urbaine a été multipliée par septdepuis 1950 (ADB, 2006a) – représente unénorme défi pour la gouvernance urbaine. Pa-rallèlement, les politiques de décentralisationdans de nombreux pays ont laissé la gestionde ces défis aux mains des collectivités locales(ibid, p. 4). Bien que les administrations muni-cipales des villes et zones urbaines soient sou-vent les plus anciens gouvernements établisdans ces pays (certains remontant à plus d’unsiècle), ils ont généralement été dépassés parles exigences de l’urbanisation. Ces municipa-lités ne s’occupent en général que du cœur dece qui forme aujourd’hui de vastes zones mé-tropolitaines. Bien que leurs frontières aientparfois été repoussées, cela a rarement étésuffisant pour permettre de contrôler la rapideexpansion urbaine.

En conséquence la périphérie urbaine estsouvent gérée par une multiplicité de munici-palités plus petites, de conseils de ville ou devillage, sans avoir un système global de ges-tion à l’échelle métropolitaine. Les ressourcesfiscales disponibles sont souvent concentréesdans le cœur des villes, alors que les périphé-ries mal desservies (où vivent les pluspauvres) sont gouvernées par des conseils devillage ou des conseils municipaux qui n’ontqu’un accès minimal à ces revenus. Cettefragmentation de la gouvernance urbaine re-présente un sérieux problème pour le finan-cement et la gestion des infrastructures etdes services dans toute la ville.

Dans quelques aires métropolitaines (MetroManilla, Bangkok, Tokyo) fonctionnent desautorités métropolitaines et, en Chine, les plusgrandes villes ont toujours été dirigées par desautorités municipales fortes qui contrôlent degrands hinterlands ruraux. En Australie, lamajorité de la population urbaine vit en dehorsdes centres-villes et une coopération infor-melle en termes de planification tient lieu de gou-

Les ressources

fiscales

disponibles sont

souvent

concentrées dans

le cœur des villes,

alors que les

périphéries mal

desservies (où

vivent les plus

pauvres) sont

gouvernées par des

conseils de village

ou des conseils

municipaux qui

n’ont qu’un accès

minimal à ces

revenus



127

vernance métropolitaine. Seule la municipalitéde Brisbane englobe toute l’aire métropoli-taine (ADB, 2006a). En Nouvelle-Zélande,douze collectivités locales, représentant lesplus grandes villes et les arrondissementspériphériques dans les six plus grandes zonesmétropolitaines, ont rejoint les associations decollectivités locales afin de développer desstratégies communes en réponse aux pro-blèmes de gouvernance.

Ailleurs, on trouvera certains mécanismes decoordination entre les différentes municipali-tés. Mais celles-ci disposent rarement des pou-voirs ou des ressources nécessaires pour faireface aux besoins en services et en infrastruc-tures à l’échelle d’une métropole. Parexemple, à Djakarta, l’aire de compétencede l’autorité municipale (DKI) ne recouvreque la zone métropolitaine telle qu’elle étaitdans les années 1970. Ces dernières années,quatre municipalités additionnelles ont été crééesdans les aires adjacentes où s’étaient concen-trés les nouveaux développements urbains.Bien qu’il existe une structure de planificationpour la région métropolitaine dans sonensemble (jabodetabek), celle-ci doit fonc-tionner sur la base d’un consensus entretoutes les autorités qui la constituent. La mul-tiplicité des agences impliquées dans ledéveloppement urbain, les infrastructures etla fourniture de services compliquent encore lasituation. Cela est particulièrement le cas enInde où existe une longue tradition de créationd’agences pour prendre en charge un pro-blème particulier (Special Purpose Agency - SPA).Ainsi, dans une ville comme Bangalore, enplus du gouvernement de l’état, de la munici-palité et de tous les villages et petites commu-nes des environs, existe une pléthore de cesSPA telles que l’Autorité de développement deBangalore (Bangalore Development Authori-ty), le Comité des eaux et égouts de Banga-lore (Bangalore Water and Sewerage Board),le Comité d’assainissement du bidonville deKarnakata (Karnataka Slum Clearance Board)(Devas, 2005). Cette situation crée à la foisdes doublons et des lacunes et se traduit parune absence de coordination dans les ré-ponses aux besoins d’une population qui croît ra-pidement. Dans de nombreuses grandes villes

de la région, les conflits politiques endémiquesentre les différents degrés – municipalité, étatet union – rend la coordination au niveau mé-tropolitain encore plus problématique.

II. Les compétences, les finances et les capacités administratives

II.1. Les compétences des collectivités locales

Comme dans d’autres parties du monde, lescollectivités locales des pays étudiés de larégion Asie-Pacifique ont des rôles multiples :prestations de service, gouvernance, planifi-cation, développement de la communauté etréglementation. Le tableau n° 5 fournit unaperçu des compétences des collectivitéslocales. En général, tous les pays ont décen-tralisé quelques-uns de leurs services de basevers le niveau local, comme la planification,l’éducation, les services sociaux et la santé, ladistribution d’eau, les transports publics et lesoutien au développement des entreprises.En Indonésie, la loi n° 32 de 2004 a établi uneliste de seize compétences que les collectivi-tés locales doivent obligatoirement assurer.

L’éducation est le service le plus importantfourni par les administrations locales. EnChine, au Japon, en Inde, en Indonésie, auPakistan, au Vietnam et aux Philippines, lesadministrations locales ont des compétencesen matière d’éducation, de la maternelle àl’enseignement secondaire. Les seules ex-ceptions sont l’Australie, la Nouvelle-Zélandeet la Malaisie où l’éducation de base reste duressort des états ou du gouvernement central.La prestation de certains services de santé etservices sociaux par les collectivités localesreprésente un dénominateur commun dans laplupart des pays, à l’exception de l’Australie etde la Nouvelle-Zélande où ces fonctionsrestent de la responsabilité des états fédéréset de l’Etat central respectivement. En Coréedu Sud, les services sociaux et de santé repré-sentaient 31 % des dépenses consolidées descollectivités locales en 2007. Aux Philippines,ces mêmes services ont été entièrementtransférés depuis 1992. L’approvisionnementen eau est principalement de la responsabilité

Les collectivités

locales des pays

étudiés de la région

Asie-Pacifique ont

des rôles

multiples :

prestations de

service,

gouvernance,

planification,

développement de

la communauté et

réglementation


des collectivités locales dans plusieurs pays dela région (Australie, Japon, Indonésie, Pa-kistan et Vietnam). En revanche, la fournitured’électricité reste de la compétence de l’Etatdans toute la région, à l’exception de la Chineoù elle revient aux municipalités.

Sous l’influence de la Nouvelle Gestion pu-blique (New Public Management -NPM), lesecteur privé a considérablement accru saparticipation dans la fourniture de serviceslocaux en Nouvelle-Zélande. La loi sur l’admi-nistration locale de 1989 oblige les autoritéslocales à prendre en compte les avantages etdésavantages des différentes options dans laprestation de ces services, ce qui a conduit àune forte augmentation de l’externalisationpar voie contractuelle. Au milieu des années1990, 75 % de tous les services étaient ainsirendus par des entreprises privées (Boston1996). En Inde, la pression mise sur le recru-

tement ainsi que la généralisation des initia-tives liées au NPM au niveau des états fédérésont conduit de nombreuses collectivités lo-cales à établir de nouvelles conventions deprestation de services et d’activités dans lecadre de partenariats public-privé. Mais lessystèmes de contrôle de ces accords et lesindicateurs de service public correspondantsne sont encore guère développés.

En plus des compétences recensées dans letableau n° 5, de nombreuses collectivités lo-cales réalisent également certains travauxpublics tels que la construction de routes (enAustralie, en Inde, au Pakistan, aux Philip-pines) ou même d’aéroports (en Australie).Dans la plupart des pays de la région, lescollectivités locales sont également respon-sables de la protection de l’environnement, bienque leurs pouvoirs de contrainte soient extrê-mement limités. La Chine est le seul pays où


Tableau 5 Services fournis par les collectivités locales dans la région Asie-Pacifique

Pays Planification Education Services sociaux Services de Distribution Fourniture Transports Soutien aux

de base de base santé de base d’eau d'électricité publics entreprises

AAuussttrraalliiee Oui Non Non Non Oui Non Oui Oui

CChhiinnee Oui Oui Oui Oui Oui Oui Non Oui

IInnddee Oui Oui No Oui Oui Non Oui Oui

IInnddoonnééssiiee Oui Oui Oui Oui Oui Non Oui Oui

JJaappoonn Oui Oui Oui Oui Oui Non Oui Oui

MMaallaaiissiiee Oui Non Non Non Oui Non Oui Oui

NNoouuvv..--ZZééllaannddee Oui Non Non Non Oui Non Oui Oui

PPaakkiissttaann Oui Oui Oui Oui Oui Non Oui Oui

PPhhiilliippppiinneess Oui Non Oui Oui Oui Non Non Oui

RRéépp.. ddee CCoorrééee Oui Oui Oui Oui Oui Non Oui Oui

TThhaaïïllaannddee Oui Oui Oui Non Oui Non Oui Oui

VViieettnnaamm Oui Oui Oui Oui Oui Non Oui Oui

Source : Banque mondiale 2006 et fiches-pays.


129

les autorités locales, dans les régions auto-nomes, remplissent des fonctions normalementréservées au gouvernement central (commel’administration de la justice, la recherchescientifique, les allocations de chômage).

Un certain nombre de collectivités localesexercent des activités commerciales, sur-tout en Chine et au Vietnam où elles sontde gros producteurs de biens industriels. EnNouvelle-Zélande, la loi sur l’administrationlocale de 2002 les habilite à créer leurspropres entreprises commerciales (LocalAuthority Trading Enterprise - LATE). Cesentreprises, dont les collectivités localesdoivent détenir au moins 50 % du capital,emploient leurs propres agents et sont sou-mises à la fiscalité sur les entreprises. Ellesopèrent dans des domaines comme lestransports publics, les centres commer-ciaux, les cinémas, les parcs de stationne-ment, la distribution d’eau, l’administrationde leurs propriétés et les carrières. Cer-taines provinces des Philippines sont proprié-taires de bâtiments importants tels que descentres de congrès ou des centres commer-ciaux qui sont gérés comme des « centresde profits » fournissant une source de reve-nus locaux supplémentaires. Ailleurs, lescollectivités locales fournissent tout aumoins un soutien aux activités écono-miques. L’activité commerciale la plusrépandue des communes est la gestiond’entreprises publiques locales telles queles marchés, les abattoirs, les gares rou-tières et les parcs de stationnement.

II. 2. Les finances locales

L’importance économique relative des collec-tivités locales varie grandement dans larégion, ainsi que le montre le tableau nº 6. EnChine, les différents niveaux d’administrationlocale jouent un rôle primordial dans la four-niture de services et le développement éco-nomique local, puisqu’ils gèrent 80 % desentreprises d’Etat. En conséquence, ils repré-sentent 81 % des dépenses publiques et22 % du PIB. Au Japon, les collectivités localesont de larges compétences et assurent plusde la moitié des dépenses publiques et 10 %

du PIB. En Indonésie, à la suite du « big bang »de la récente décentralisation, les collectivi-tés locales sont désormais responsables d’untiers du total des dépenses publiques. Enrevanche, en dépit de leurs traditions depuislongtemps établies, les collectivités localesd’Australie et de Nouvelle-Zélande n’ont quedes compétences limitées et ne représententque 10 % du total des dépenses publiques etenviron 2 à 4 % du PIB. L’importance descollectivités locales au Vietnam s’est rapide-ment accrue au cours des dernières années– leurs dépenses ont plus que doublé envolume et sont passées entre 1997 et 2002de 40 à 48 % du total des dépenses publiques.Cependant, jusqu’à l’introduction en 2004 dela loi sur le budget de l’Etat, le Vietnamétait dans les textes un des pays les moinsdécentralisés du monde, les collectivitéslocales prenant essentiellement en charge,sous les instructions du gouvernement central,certaines fonctions déconcentrées (Banquemondiale, 2005, 87). Pour les plus grandspays de la région, les données globalesmasquent d’énormes disparités entre régionset entre collectivités locales.

Les collectivités locales des pays de notreéchantillon sont toutes dotées du pouvoir delever des impôts, comme le montre le tableaun° 7. La fiscalité immobilière est de loin leursource de revenus la plus importante ; elle re-présente 100 % de leurs revenus propres enAustralie et 91 % en Nouvelle-Zélande. Dansces deux pays ainsi qu’en Chine, les autoritéslocales peuvent fixer le montant de cesimpôts de manière discrétionnaire, alors quedans d’autres pays ce montant est générale-ment fixé par le gouvernement central oucelui de l’état fédéré. Dans certains pays, lesimpôts sur les entreprises sont égalementune source importante de revenus. Les muni-cipalités de toute la région perçoivent destaxes sur les hôtels, les restaurants et leslieux de divertissement. Certaines taxes lo-cales sont particulières à certains pays. Parexemple, au Japon, les villes lèvent une taxed’urbanisme ; les municipalités pakistanaisesperçoivent des taxes sur la santé et l’éduca-tion et les municipalités chinoises perçoiventdes taxes agricoles et des impôts sur les

L’importance

économique

relative des

collectivités

locales varie

grandement dans

la région



Tableau 6 Volume relatif des dépenses et recettes locales dans la région Asie-Pacifique

Pays Dépenses Dépenses Ratio Ratio Dépenses Part des impôts Recettes de la

publiques publiques locales Dépenses publiques partagés et des fiscalité propre

totales (niveau local et publiques locales subventions (= taxes assujetties à

a) en % du PIB intermédiaire locales / d'investissement / générales en % un pouvoir local de

b) en €par seulement) Dépenses Total des dépenses des revenus du taxation) en % des

habitant a) en % du PIB publiques d'investissement gouvernement revenus du

b) en €/ hab. totales public civil local gouvernement local

Australie a) 37 % a) 2 % 7 % 6 % 52 % 38 %

(2005) b) 11 486 b) 276

CChhiinnee a) 27 % a) 22 % 81 % nc 32 % 29 %

(2004) b) 291 b) 235

IInnddee (2002) a) 19,1 % a) Karnataka : 2,9 % Karnataka : 18,5 %nc Conseils ruraux Autorités locales urbaines :

(panchayat) : 90 % (moyenne, 60 % des revenus produits par

ensemble de l’Inde) l’impôt sur prop. immobilière

(moyenne, ensemble de l’Inde)

b) nc b) nc

IInnddoonnééssiiee a) 19 % a) 6 % 33 % 36 % 70 % <10 %

(2006) b) 189 b) 62

JJaappoonn a) 22,9 % a) 12,3 % 53,6 % nc 69 % 34 %

(2004) b) 7 243 b) 3,903

MMaallaaiissiiee a) 27 % a) 4 % 13 % 11 % 35 % 26 %

(2003) b) 1 152 b) 155

NNoouuvveellllee ZZééllaannddee (2005) a) 42 % a) 3.9 % 9.4 % 16 % 68 % 56 %

b) 9 693 b) 380

PPaakkiissttaann** (2005) a) 18,5 % a) 2,6 % 14 % nc 90 % 10 %**

b) nc b) nc

RRéépp.. ddee CCoorrééee a) 36 % a) 16 % 44 % nc 53 % 34 %

b) nc b) nc

TThhaaïïllaannddee a) 21 % a) 2 % 9 % 15 % 45 % 12 %

(2002) b) 376 b) 34

VViieettnnaamm a) 24 % a) 11 % 48 % 51 % 44 % 24 %

(2002) b) nc b) nc

Sources : FMI 2006, OCDE 2005, Banque mondiale 2006 et fiches-pays. NB : tous les pays considérés dans cette étude ne sont pas inclus dans ce

tableau en raison de l'absence de données.

* Estimations fondées sur les calculs des auteurs (sources : M. Cyan, 2006, ADB/DfID/WB, 2004).

** Estimation comprenant l’ensemble des ressources propres.

Note : nc, non communiqué.


131

entreprises collectives. En Indonésie, depuis2004, les municipalités collectent une taxesur l’eau de surface. Avec la taxe sur les eauxsouterraines, ce système participe de l’effortdes gouvernements pour résorber les dom-mages environnementaux causés par lasurexploitation des ressources en eau.

En Chine, en Indonésie et au Vietnam, le pro-duit de la fiscalité collectée au niveau local estpartagé avec les niveaux supérieurs. EnChine, les sommes perçues au titre de l’impôtsur le revenu, des taxes sur les produits et desimpôts sur les entreprises ainsi que sur lesentreprises communes sont partagées entrel’Etat et les administrations locales. Au Viet-nam les administrations locales n’exercentaucun pouvoir fiscal propre ; en revanche,

elles partagent avec l’Etat le produit de laTVA, de l’impôt sur les bénéfices des entre-prises et sur les hauts revenus, de la taxe spé-ciale sur la consommation de biens et servicesdomestiques et de la taxe sur les carburants.Le produit d’autres impôts leur est spéciale-ment reversé comme celui de l’impôt foncieret de la taxe d’habitation, les taxes sur lesressources naturelles (à l’exception du pé-trole), les droits sur les licences et les droitsde mutation immobilière. En Indonésie, lescollectivités locales se partagent le produit del’impôt foncier, de l’impôt sur la propriétéimmobilière et de l’impôt sur les véhicules àmoteur. De nombreuses municipalités col-lectent également des redevances qui repré-sentent un faible pourcentage, en généralmoins de 10 %, de leurs revenus propres.

Tableau 7 L'étendue des pouvoirs fiscaux des autorités locales dans la région Asie-Pacifique

Pays Principaux impôts locaux

Australie Impôt sur la propriété immobilière

CChhiinnee Impôt sur les entreprises publiques locales, impôts sur les terrains non bâtis et à usage agricole

IInnddee Impôt foncier, octroi (taxe sur les biens entrant sur le territoire de la municipalité)

IInnddoonnééssiiee Taxe sur les hôtels et les restaurants, taxe sur les divertissements, taxe sur la publicité, taxe sur l’électricité (éclairage des rues), taxe sur l’industrie

minière non stratégique ou non vitale, taxe sur le stationnement, taxe sur les eaux souterraines et taxe d’’environnement. En outre, le produit de la

fiscalité foncière et immobilière, sur les véhicules à moteur, sur la cession de véhicules et sur les carburants est partagé avec les provinces

JJaappoonn Impôt de capitation, taxe sur les entreprises, taxe locale de consommation, taxe automobile, impôt foncier, taxe d’urbanisme, taxe locale sur le tabac

MMaallaaiissiiee Impôt sur la propriété immobilière

NNoouuvveellllee--ZZééllaannddee Impôt sur la propriété immobilière

PPaakkiissttaann Districts et villes : taxe de santé, taxe d’éducation, taxe sur les véhicules (sauf les véhicules à moteur). Tehsil : impôt foncier, taxe sur les services, droits de

mutation immobilière

PPhhiilliippppiinneess Impôt foncier, taxe sur les entreprises, taxe sur les divertissements, taxe sur le sable et le gravier, taxe sur l’impression et la publication, taxe de franchise, impôt de capitation

RRéépp.. ddee CCoorrééee Impôt sur la propriété immobilière ; impôt sur les entreprises ; droits de mutation immobilière ; droits d’enregistrement ; droits sur les licences, impôt de

capitation, impôt sur les terres agricoles ; taxe sur la viande ; taxe sur les activités de loisirs ; taxe sur la consommation du tabac ; taxe d’urbanisme ; taxe de

développement régional ; taxe sur les carburants ; taxe locale d’éducation

TThhaaïïllaannddee Impôt foncier et immobilier ; taxe d’urbanisme ; taxe sur les enseignes ; droit d'abattoir, droits sur les nids d'hirondelles ; taxe sur le tabac, taxe sur les carburants, taxe sur les hôtels

VViieettnnaamm Impôts foncier et immobilier, taxes sur les ressources naturelles (excepté celles concernant les activités pétrolifères), droits sur les licences, taxe de transfert

de droits d’utilisation foncière, droits de bail

.Sources : études de cas et fiches-pays, Service national des impôts de la République de Corée, Dana Weist, 2001.



Alors que toutes les collectivités localespossèdent leurs propres ressources fis-cales, leur degré d’autonomie fiscale varieconsidérablement d’un pays à l’autre. Lespays les plus développés, tels que l’Aus-tralie et la Nouvelle-Zélande, génèrentune part substantielle de leurs revenuslocalement et sont moins dépendants destransferts du gouvernement central. Lapart des transferts dans le total des res-sources des collectivités locales est pas-sée de 23 % dans les années 1980 à 16 %à la fin des années 1990 en Australie, etde 18 % à 10 % en Nouvelle-Zélande aucours de la même période (OCDE, 2001).Au Japon, la réforme des finances locales(la « réforme en trois axes ») de 2005-2007 remplace les subventions affectéespar des ressources fiscales (transfert del’impôt national sur le revenu à l’impôt decapitation, cependant pour un rendementattendu inférieur) ; la dotation globale,jusqu’ici le principal instrument de péré-quation du budget de l’Etat, est réduite demanière drastique. Au contraire, dans lespays en voie de développement commel’Inde, l’Indonésie, le Pakistan et la Thaï-lande, les collectivités locales (en dehorsdes grands centres urbains) ne génèrentqu’une part réduite du total de leurs reve-nus par le biais de la fiscalité locale (engénéral, de 10 à 30 %), ce qui montrequ’elles sont très dépendantes des trans-ferts et des subventions provenant del’Etat. En Thaïlande, aux termes de la loide procédures et de planification de ladécentralisation de 1999, les collectivitéslocales devaient se voir allouer 20 % dubudget national au titre de l’année fis-cale 2001, et au moins 35 % sur l’exer-cice fiscal 2006. Ce dernier but n’a pasencore été atteint et ces objectifs ont faitl’objet de débats passionnés. Pourtant ledegré d’autonomie fiscale locale n’estpas nécessairement fonction du niveauglobal des revenus du pays. Par exemple,au Japon, les collectivités locales netirent que 34,4 % du total de leurs res-sources propres alors qu’en Chine lesdotations budgétaires et les impôts par-tagés de l’Etat n’assurent que 32 % du

total de leurs ressources. Cette disparitéreflète le rôle important d’« agent » dugouvernement central que jouent lescollectivités locales au Japon en matièrede prestations de service, comme l’éduca-tion et l’aide sociale, financées par destransferts spécifiques. Par opposition, ladécentralisation fiscale, beaucoup pluspoussée en Chine par le biais de méca-nismes de partages des revenus, estcontrebalancée par une centralisationpolitique extrême.

L’idéal serait que les ressources finan-cières dont disposent les collectivités locales– propres

3ou provenant de subventions et de

transferts – soient suffisantes pour garan-tir la prestation de tous les servicesqu’elles doivent fournir. Ce n’est le cas nien Inde, ni au Pakistan, ni aux Philippines.Dans ces pays, les ressources propres etles transferts de l’Etat central restentinsuffisants pour financer les serviceslocaux, et un transfert de pouvoirs fiscauxsupplémentaires s’avère nécessaire pourcorriger ce déséquilibre. Par opposition, laforce des associations de collectivités lo-cales dans les pays de l’OCDE a permisque le transfert de nouvelles compétencessoit accompagné des ressources supplé-mentaires nécessaires. En Australie, ces« transferts de charges » aux gouverne-ments ont constitué l’élément centrald’un Accord intergouvernemental signéen 2006 par le gouvernement et l’Austra-lian Local Government Association. EnNouvelle-Zélande, ce fut un des pro-blèmes majeurs qui conduisit à plusieursréformes successives à partir de 1989. Ace problème vient s’ajouter celui des« transferts de charges non financés ».L’Etat a tendance à transférer des compé-tences plus étendues aux collectivitéslocales, ce qui représente une chargesupplémentaire pour les budgets locaux.C’est le cas des Philippines où les collecti-vités locales doivent payer des primesd’encouragement au personnel hospitalieret aux fonctionnaires de l’Etat (par ex.,les juges et la police) en poste sur leurterritoire. Ces transferts de charges non

L’idéal serait que

les ressources

financières dont

disposent les

collectivités

locales – propres

ou provenant de

subventions et de

transferts – soient

suffisantes pour

garantir la

prestation de tous

les services

qu’elles doivent

fournir

3. Ressources propres :

revenus levés

directement par les


et dont elles peuvent

augmenter le

montant.



133

financés grèvent les finances des collecti-vités locales et restent un sujet brûlant dedébat entre l’Etat et les collectivités lo-cales dans de nombreux pays de la région.

L’emprunt est une autre source de finan-cement des collectivités locales. Par lepassé, les gouvernements des pays de larégion ont limité l’accès des collectivitéslocales aux marchés des capitaux à causedu risque inhérent de surendettement quipourrait créer une instabilité macroéco-nomique. En Corée du Sud, le volume dela dette des administrations locales àrecouvrer sur obligations s’est à peinemodifié au cours de la période 2000-2006en raison du strict contrôle exercé parl’Etat sur les emprunts locaux. La Chine aimposé à ses administrations locales deslimites strictes dans l’accès à l’emprunt.Mais celles-ci ont malgré tout trouvé lemoyen d’emprunter par l’intermédiaired’entreprises dont elles sont proprié-taires. Cependant, certains Etats de larégion encouragent de plus en plus lesgrandes municipalités à emprunter. AuJapon, depuis avril 2006, les empruntsdes collectivités locales ne sont plus sou-mis à autorisation préalable, mais unaccord reste nécessaire. En Inde, plu-sieurs grandes villes ont émis des obliga-tions et, dans l’état de Tamil Nadu, on apermis à certaines municipalités plus pe-tites de participer à cette émission d’obli-gations. Néanmoins, ceci dépend autantd’un marché de capitaux performant quede la capacité des municipalités à rem-bourser. Aux Philippines, les collectivitéslocales peuvent légalement – et elles ysont encouragées – exploiter les marchésfinanciers et utiliser d’autres sources definancement non traditionnelles pour êtremoins dépendantes des subventions del’Etat. Malgré cela, peu d’entre elles sesont risquées à lever des fonds sur lemarché des capitaux. Certaines collectivi-tés locales ont choisi d’autres systèmescomme les BOT (construire – exploiter –transférer) et d’autres formes de partici-pation du secteur privé de façon à finan-cer les projets de développement les plus

importants. Cependant, l’intérêt descollectivités locales pour ce type de struc-tures a quelque peu diminué à la suite dela crise financière en Asie de l’Est.

L’emprunt auprès des banques commer-ciales reste rare à cause du manque degaranties financières. Les prêts contrac-tés auprès des institutions financièresgouvernementales (IFG) sont plus cou-rants, parce que celles-ci jouent aussi unrôle de banque de dépôts pour les trans-ferts destinés aux collectivités locales. LesIFG peuvent donc toujours retenir cestransferts en cas de défaut de rembourse-ment, même si ce système laisse la porteouverte à des prêts hasardeux. En Indo-nésie, la plupart des emprunts contractéspar les administrations locales se fontauprès de l’Etat, souvent sous la formed’un prêt octroyé par des bailleurs defonds. En Nouvelle-Zélande, une loi de1996 a facilité l’approbation des prêtsmais a aussi imposé de nouvelles restric-tions. Au lieu d’obtenir l’approbation dugouvernement central, les administra-tions locales sont obligées de spécifierexplicitement le but et les bénéficiaires del’emprunt et de budgéter en consé-quence le coût des dépenses de fonction-nement. En Australie, les prêts auxadministrations locales sont coordonnéspar un Conseil national des prêts qui oc-troie les prêts et régule la dette des étatsfédérés.

II.3. Les capacités administratives des collectivités locales

Les données sur la part du personnel auniveau local dans le total des effectifs dela fonction publique dans les pays de larégion Asie-Pacifique figurent dans letableau n° 8. Cette part culmine à 92 % enChine et à 77 % en Indonésie, et est la plusfaible en Malaisie (7 %) et en Nouvelle-Zélande (10 %). La plupart du personnelappartenant à des administrations localesde la région a des postes permanentsdont la stabilité de l’emploi est garantiepar la loi, même si, en Nouvelle-Zélande,

L’emprunt est une

autre source de

financement des

collectivités

locales. Par le

passé, les

gouvernements

des pays de la

région ont limité

l’accès des

collectivités

locales aux

marchés des

capitaux à cause du

risque inhérent de

surendettement

qui pourrait créer

une instabilité

macroéconomique



les directeurs généraux sont employés surla base d’un contrat de sept ans renou-velable.

Le tableau nº 9 récapitule les cadres institution-nels et politiques de recrutement ainsi que larépartition des responsabilités dans l’organi-sation des processus de recrutement auniveau local. Des lois spécifiques régissent lafonction publique territoriale dans la plupartdes pays de la région. Au Japon, la loi de lafonction publique territoriale définit les cri-tères de recrutement du personnel, ainsiqu’un système de classements, de grades etd’échelons, la rémunération et les avan-tages, les horaires de travail, les droits et obli-gations des fonctionnaires et la formation.Aux Philippines, le personnel des collectivitéslocales est réglementé par les lois sur lafonction publique territoriale et par les règlesde la Commission de la fonction publique(CSC), l’agence centrale pour le personneldu secteur public. De plus, le Code de l’admi-

nistration locale de 1991 contient des dispo-sitions concernant la gestion du personnel. Ilstipule que toutes les collectivités localespeuvent concevoir et mettre en place leurpropre structure organisationnelle et leursystème de recrutement du personnel enprenant en compte les exigences du serviceet les moyens financiers. Il impose aussi cer-tains postes et la création d’une direction dela sélection du personnel dans chaquecollectivité locale afin d’assister le directeurgénéral pour assurer un processus de sélec-tion et de promotion équitables. Malgré cesgaranties, des problèmes tels que le népo-tisme et le non-respect du principe de méritedans le recrutement et la promotion sontendémiques dans les fonctions publiques denombreux pays de la région.

Le degré d’influence des niveaux supérieursdans la sélection du personnel des adminis-trations locales reste considérable dans larégion. En Chine, ce sont les comités du


Table 8 Effectifs des administrations locales dans la région Asie-Pacifique

Pays Effectifs des Total des effectifs de Part du personnel de niveau local dans le

administrations locales la fonction publique total des effectifs de la fonction publique

Australie 147.500 1.357.600 11 %

CChhiinnee 5.000.000 (est.) nc 92 %

IInnddee nc nc nc

IInnddoonnééssiiee (2006) 2.781.476 3.635.816 77 %

JJaappoonn 1.432.494 2.311.920 62 %

MMaallaaiissiiee 58.000 829.000 7 %

NNoouuvveellllee--ZZééllaannddee 21.680 227.220 10 %

PPaakkiissttaann nc nc nc

PPhhiilliippppiinneess (1999) 390.561 1.445.498 27 %

RRéépp.. ddee CCoorrééee (2006) 345.989 611.219 56 %

TThhaaïïllaannddee nc nc 20 %

VViieettnnaamm nc nc 60 %

Source : Fiches-pays et Banque mondiale, 2005.


135

Tableau 9 Politiques et cadres institutionnels du recrutement et de la gestion des ressources humaines au niveau local dans la région Asie-Pacifique

Pays Régime applicable au Procédures de recrutement pour Mesures institutionnelles pour la formation

personnel (droit public ou les postes à responsabilité professionnelle des agents des

privé, carrière ou poste) administrations locales

Australie Droit public Recrutement individuel pour chaque poste Organisée et financée par poste individuel

disponible en gouvernement local

Chine Droit de la fonction publique Concours annuel au niveau local et national Organisée et financée par les collectivités locales

Inde Dans la majorité des cas, régi par le droit public Le personnel au niveau central ou étatique est recruté Pas imposée par la loi mais organisée par le gouvernement

par concours puis désigné aux postes de responsabilités central et les gouvernements des états fédérés

Indonésie Droit public avec postes de carrière Le gouvernement central exerce toujours un contrôle Implicitement imposée par le gouvernement central et les

sur le recrutement, généralement par le biais de administrations locales

concours, les postes à responsabilité étant confiés

par promotion à des fonctionnaires de carrière

Japon Droit de la fonction publique pour les postes à Concours pour toutes les administrations locales Réglementée par le droit de la fonction publique locale et mise

plein temps, régime de carrière en place par les collectivités locales

Malaisie Commissions de recrutement des conseils locaux, Par l’autorité locale sous réserve d’approbation par le L'Institut national d'administration publique (INTAN) est l'opérateur

supervisées par la Commission de la fonction publique gouvernement de l’état fédéré pour le compte de la Commission de la fonction publique

Nouvelle- Sécurité de l'emploi pour les agents et contrats fixes Niveaux de recrutement fixés par chaque CEO qui recrute Les possibilités de formation professionnelle fournie par les

Zélande de sept ans pour les directeurs généraux (CEO) et fait office d'employeur légal de tout le reste du personnel administrations locales sont limitées

Pakistan Les cadres de la fonction publique fédérale, Recrutement centralisé au mérite par le biais de la Plusieurs institutions de formation de la fonction publique

provinciale et locale sont fixés par les lois Commission de la fonction publique, les cadres

de la fonction publique provinciaux étant assignés aux postes de

responsabilité des administrations locales

Philippines Code des collectivités locales de 1991, loi et Recrutement par chaque collectivité locale Académie de l’administration locale, ministère de l'Intérieur et

règlements nationaux sur la fonction publique des collectivités locales, Centre de la gouvernance locale et

régionale (UP-NCPAG)

Rép. de Loi sur la fonction publique locale pour les Personnels de l’Etat affectés aux collectivités locales ; Instituts de formation des administrateurs locaux (LATI) ;

Corée emplois à plein temps autres personnels recrutés par concours ou par contrat autres institutions de formation du secteur public

Thaïlande Contrôle fort par le gouvernement central mais Le gouvernement central fixe des critères généraux au Du ressort du gouvernement central et des provinces

récent transfert des responsabilités niveau national pour le recrutement, le licenciement, les

aux collectivités locales salaires et les primes dans les administrations locales.

La gestion du personnel est à présent largement confiée

aux exécutifs locaux.

Vietnam Régi par l'ordonnance de 2003 sur les cadres et Agents du gouvernement central assignés aux postes de Académie nationale d'administration ; écoles politiques au

fonctionnaires publics responsabilité des administrations locales. Autres agents niveau des provinces et des arrondissements

recrutés par concours ou sur une base contractuelle

Source : Fiches-pays et Brillantes, 2006.



Parti communiste chinois qui choisissent,gèrent, encadrent et renvoient les fonction-naires, y compris ceux des administrationslocales. L’organisme de recrutement est res-ponsable de la discipline et du renvoi desagents qu’il a nommés. A l’autre bout duspectre des pratiques en la matière, en Aus-tralie et en Nouvelle-Zélande, les conseilslocaux désignent les directeurs généraux(CEO) mais tous les autres agents sontemployés directement par les CEO. Au Pa-kistan, les autorités provinciales désignentdans une large mesure les cadres supérieursdes administrations locales, le personnel desdistricts et des villes étant composé de fonc-tionnaires publics provinciaux et fédéraux.En Indonésie, malgré une réforme de décen-tralisation radicale, l’Etat exerce toujours uncontrôle sur les nominations des agents desadministrations locales. En Inde, la sélectionet le recrutement des agents sont effectuéssoit par les autorités locales elles-mêmes,soit par l’organisme spécialisé concerné parle recrutement au niveau de l’état fédéré. EnMalaisie, l’administration locale peut recru-ter, former, gérer et régler la discipline deson personnel, mais toutes les mesuresdoivent être approuvées par l’état fédéré.Les budgets locaux sont aussi soumis à soncontrôle.

En Thaïlande, les connexions verticales trèsfortes entre les responsables locaux et l’ad-ministration centrale, en particulier au seindu Département de l’administration localedu ministère de l’Intérieur, qui étaient autre-fois cruciales pour les responsables dans leurcarrière, ont été démantelées, et les déci-sions concernant les personnels sont désor-mais largement entre les mains desexécutifs locaux. Les bureaucrates résidantà Bangkok rechignent souvent à être trans-férés en province, car cela représente poureux un déracinement, des changementsmajeurs, une éventuelle perte d’autorité etune possible diminution de leur salaire. Enrevanche, les transferts vers les collectivitéslocales sont plus intéressants pour les res-ponsables provinciaux, car les administra-tions des provinces et des arrondissementsont vu leur autorité diminuer en raison de la

décentralisation ; de plus, ces transfertsn’impliquent pas pour eux de changementde résidence.

Les réformes les plus poussées concernantles collectivités locales ont été menées enNouvelle-Zélande où la loi sur les collectivi-tés locales de 2002 impose une planificationannuelle et à long terme ainsi qu’une priseen compte systématique des résultats pourle public. Elle pose également le principe deconsultations publiques incluant une présen-tation claire des propositions, options et pro-cédures. La plupart des états fédérésaustraliens ont introduit des mécanismes degestion de la performance pour les collectivi-tés locales tels que des indicateurs de per-formance et autres stratégies d’évaluation.En particulier, l’introduction de la comptabili-té en droits constatés (accrual accounting) aeu un impact majeur sur la gestion descollectivités locales car elle impose d’évaluerles biens et d’effectuer les provisions néces-saires en vue de leur dépréciation. Dansd’autres pays de la région, des programmesimportants de décentralisation ont créé desérieuses tensions dans la gestion descollectivités locales qui tentent de faire faceaux défis induits par le rapide transfert deresponsabilités et de personnels qui incom-baient jusqu’alors au gouvernement central.

Les défis auxquels font face toutes les collec-tivités locales en raison de leurs faibles res-sources sont amplifiés en milieu urbain. Lesproblèmes de gestion urbaine sont pluscomplexes et les risques majeurs (naturelsou d’origine humaine) sont plus importants.Les problèmes environnementaux y sontparticulièrement aigus : traitement des dé-chets humains et industriels, grave pollutiondes ressources aquifères, grave pollution del’air liée aux activités industrielles et à larapide croissance du parc automobile. Bienque les gouvernements des villes soientmieux à même de recruter du personnelqualifié que les gouvernements ruraux, leurcapacité à réguler le développement et àcontrôler efficacement les risques environ-nementaux reste assez limitée. De la mêmefaçon, bien que les gouvernements des villes


Les défis auxquels

font face toutes les

collectivités

locales en raison

de leurs faibles

ressources sont

amplifiés en milieu

urbain


137

aient accès à de plus importantes ressourcesfiscales, leurs besoins de financements sontégalement beaucoup plus élevés, car la four-niture de services et la mise en place d’in-frastructures sont souvent beaucoup plusonéreuses en milieu urbain. De plus, uneinfrastructure matérielle inadéquate est sou-vent un frein majeur au développementindustriel et à la croissance économiqueurbaine dont dépend tout le développementéconomique national.

Dans son rapport sur l’urbanisation et ledéveloppement durable en Asie (ADB,2006a), la Banque asiatique de déve-loppement identifie un certain nombred’exemples de bonne gouvernance urbainedans douze pays de la région : des approchesinnovantes dans la captation de revenus etle financement capitalistique ; une adminis-tration améliorée et une gestion orientéevers les résultats ; un accès amélioré à l’in-formation et la transparence dans la prisede décisions ; une plus grande participationcitoyenne à la prise de décisions ; la colla-boration entre municipalités au sein d’unemétropole ou d’une sous-région écono-mique ; de sérieux efforts pour faire face auxproblèmes environnementaux et la mise enœuvre efficace des contrôles antipollution ;d’importants programmes de réduction dela pauvreté et un soutien aux programmesd’amélioration des services aux populationslocales. Cependant, de telles initiatives sontrestées l’exception qui confirme la règle.Dans tous les cas, c’est le leadership localqui a constitué le facteur déterminant : unleadership engagé en faveur des réformes,décidé à améliorer les conditions de viede la municipalité et efficace dans larecherche de soutiens à ces initiatives,sans oublier le principe de responsabiliténi l’obligation de rendre des comptes auxcitoyens. Le développement d’une telleforme de leadership reste un enjeu majeurpour toute la région.

Les réformes de décentralisation qui ontconduit à une plus grande autonomie localeconfrontent les bureaucraties locales de larégion Asie-Pacifique à de grands défis rela-

tifs au renforcement des compétences et dela formation (Brillantes, 2006). Comme lemontre le tableau nº 9, les programmes deformation et de renforcement institutionnelmis en place dans les pays sélectionnés fontgénéralement partie des systèmes de fonc-tion publique. Cependant, il est remarqua-ble qu’en Corée du Sud, pays qui a placé lagestion de la connaissance au centre de sondéveloppement, le renforcement de la fonc-tion publique s’est poursuivi à travers lamise en place de deux instituts séparés deformation spécialisée, l’Institut de forma-tion des fonctionnaires de l’Etat (OTI) etl’Institut de la formation des administra-teurs locaux (LATI) pour les administrationslocales.

Dans le contexte des réformes de décentrali-sation actuelles dans la région, un change-ment d’attitude de la part du personnel del’Etat est nécessaire pour mieux prendre encompte les nouveaux défis et difficultés aux-quels le personnel des administrations lo-cales est confronté. Au Japon, ce processusest encouragé par l’échange de fonctionnaires,des agents du ministère de l’Intérieur étantdétachés auprès des administrations lo-cales, une pratique qui n’est pas du touthabituelle en Nouvelle-Zélande. En plus depermettre à ces fonctionnaires centraux dedécouvrir la psychologie des fonctionnaireslocaux, « décentralisant » ainsi leur propremode de pensée, cette pratique apporteégalement des gains d’efficacité aux admi-nistrations locales qui bénéficient de l’expé-rience des cadres supérieurs de l’Etat. A cepropos, il existe un intérêt grandissant pourencourager la création d’instituts d’adminis-tration publique communs aux personnelsde l’Etat et des administrations locales defaçon à promouvoir des échanges d’idées etla collaboration entre les différents niveauxd’administration. Etant donné l’effort continuen matière de décentralisation dans larégion, les avantages respectifs d’institu-tions de formation séparées pour le person-nel de l’Etat et le personnel local (comme enCorée et aux Philippines) et la mise en placed’institutions de formation communes mé-ritent toute notre attention.

Dans le contexte

des réformes de

décentralisation

actuelles dans la

région, un

changement

d’attitude de la part

du personnel de

l’Etat est

nécessaire pour

mieux prendre en

compte les

nouveaux défis et

difficultés

auxquels le

personnel des

administrations

locales est

confronté



II.4. Intégrité et corruption

La corruption dans le secteur public, ycompris au niveau des collectivités locales,reste un problème global. Les pays développéset en voie de développement sont rongés pardes problèmes de corruption. L’indice deperception de la corruption annuel (IPC)publié par Transparency International révèleque certains pays de la région Asie-Pacifique(Indonésie, Pakistan, Philippines, Vietnam)se trouvent au bas de l’échelle, ce qui im-plique que la corruption dans ces pays estperçue comme un problème majeur. En hautde l’échelle, la Nouvelle-Zélande arrive aupremier rang des pays les moins corrompuset l’Australie est neuvième (TransparencyInternational, 2005). Bien que l’IPC ne serapporte pas directement à la corruption auniveau local, les collectivités locales ne sontpas exemptes de cette perception négative.De fait, en Chine et en Indonésie, l’idéeselon laquelle la décentralisation a accentuéla corruption est largement répandue. Il esten effet possible que la décentralisationaccroisse les problèmes de corruption, outout au moins qu’elle l’éparpille sur plusieursniveaux de gouvernement et la rende doncplus difficilement contrôlable. Toutefois, ladémocratisation et le renforcement de lasociété civile rendent la corruption plus vi-sible, ce qui explique pourquoi les citoyenspeuvent avoir la sensation que le problèmes’est aggravé même si ce n’est pas nécessai-rement le cas.

Plusieurs pays en voie de développementde la région connaissent de sérieux pro-blèmes de corruption. C’est moins le casdes pays riches, tels que le Japon, l’Aus-tralie et la Nouvelle-Zélande, en raisondes plus hauts niveaux de rémunérationdes fonctionnaires et des modes decontrôle et de surveillance mis à la dis-position du public dans ces pays. EnNouvelle-Zélande, la Commission des ser-vices de l’Etat a élaboré et contrôlé lamise en place d’un code de conduite enmatière d’éthique publique et de conflitsd’intérêts aussi bien au niveau de l’Etatque de celui de l’administration locale.

L’auditeur général de la nation assure lerespect de ces règles et des poursuitespénales peuvent être engagées en casd’infraction. Ailleurs, la corruption peutsérieusement diminuer les ressources fi-nancières disponibles destinées aux ser-vices locaux et empêcher les citoyens, enparticulier les plus pauvres, d’obtenir unaccès à ces services.

De nombreux pays ont mis en place denouveaux mécanismes de lutte contre lacorruption, comme par exemple une plusgrande transparence dans la prise dedécisions. En Malaisie, une améliorationdes procédures de recrutement et de ré-munération des fonctionnaires des collec-tivités locales ainsi que des initiativesfavorisant une « e-gouvernance » ont étémises en place afin d’améliorer les stan-dards éthiques et la transparence dans laprestation des services locaux. Aux Philip-pines, le Projet de gestion responsable dela transparence inclut une surveillance du« style de vie » des fonctionnaires publicset des réformes des procédures de tran-saction réalisées par les administrationslocales (achats, gestion des entreprisespubliques locales, administration de l’im-pôt foncier, système de délivrance destitres). En Inde, de nombreux états fédé-rés ont nommé un lokayuktha (ombuds-man) chargé de combattre la corruptionet les mauvaises pratiques gouvernemen-tales, y compris au niveau local. Au Ja-pon, on a recensé 92 cas de corruption en2004 au niveau des communes. Parmi lesmesures mises en œuvre figurent égale-ment le renforcement des systèmes d’au-dit externe, le contrôle d’urgence et laréforme des procédures comptables.Mais, ailleurs (au Pakistan, aux Philip-pines, en Indonésie), la capacité du pouvoircentral à contrôler et à réaliser des auditssur la gestion des collectivités localesreste un problème majeur. Par exemple,les rapports du Centre philippin dujournalisme d’investigation attestent queprès de 70 % des fonds destinés à la san-té disparaissent à cause de la corruptionau niveau local.


De nombreux pays

ont mis en place de

nouveaux

mécanismes de

lutte contre la

corruption, comme

par exemple une

plus grande

transparence dans

la prise de

décisions


139

II.5. Les relations entre pouvoir central et collectivités locales

Les collectivités locales des pays concernéspar notre étude opèrent dans un cadre juri-dique défini par les plus hautes autoritésgouvernementales ou les assemblées légis-latives. Dans les nations unitaires telles quela Chine, l’Indonésie, le Japon, la Corée, lesPhilippines, la Nouvelle-Zélande, le Vietnamet la Thaïlande, l’Etat définit les pouvoirs etles compétences des collectivités locales.Dans les systèmes fédéraux comme en Aus-tralie, en Inde, au Pakistan ou en Malaisie,les collectivités locales rendent des comptesau gouvernement de l’entité fédérée. EnAustralie, les ministres compétents des étatsfédérés ou des territoires peuvent dissoudreles conseils locaux et désigner des adminis-trateurs qui se substituent aux collectivitéslocales. Lorsqu’une telle situation se produit,les ministères doivent généralement menerune enquête publique sur les manquementsallégués, justifiant ainsi leur intervention.Même les dispositions constitutionnelles quilimitent ces pouvoirs peuvent être amen-dées assez facilement (CLGF, 2005, 29). EnNouvelle-Zélande, la loi sur les collectivitéslocales de 2002 donne au ministère desCollectivités locales le pouvoir d’ouvrir uneenquête pour mauvaise gestion ou carencedans la prise de décision. En Inde, il n’existepas d’instance spéciale pour le dialogueintergouvernemental et les collectivités lo-cales ne disposent pas d’une représentationformelle auprès de structures étatiques.(CLGF, 2005 :106).

D’une manière générale, les collectivitéslocales, en tant qu’institutions autonomes,doivent rendre compte à la fois à leurs ci-toyens et aux autorités supérieures dont ellessont les agents. Au Pakistan, la responsabili-té politique locale est loin d’être une réalitéen raison des pouvoirs de contrôle queles gouvernements provinciaux continuentd’exercer sur les collectivités locales dansdes domaines comme la gestion du person-nel local et des finances locales. Les collecti-vités locales ne peuvent pas non plus pesersur les programmes subventionnés sur leur

territoire car ces programmes sont en géné-ral contrôlés par les autorités provinciales ounationales. En revanche, en Indonésie, ladécentralisation a fondamentalement modi-fié la manière de rendre des comptes. Avantles réformes de 1999, les collectivités localesdevaient répondre principalement devant lesautorités centrales, mais après l’introductiondu principe d’élection directe des exécutifs etdes assemblées provinciaux et locaux, ilsdoivent désormais rendre des comptes àleurs propres électeurs.

Dans la plupart des pays de notre échan-tillon, des autorités nationales ou étatiquesremplissent généralement des fonctions decontrôle des collectivités locales en matièred’audit et de contrôle de probité. Cependant,l’étendue de cette responsabilité « vers lehaut » des collectivités locales diffèregrandement selon les pays. En Chine etau Vietnam, les collectivités locales sontdoublement subordonnées : de manière sec-torielle (au gouvernement central et auxagences spécialisées) et territoriale (auxconseils du peuple). Les conseils du peuplesont eux-mêmes soumis à la surveillance etaux directives des autorités nationales etaux contrôles des ministères sectoriels etdes agences gouvernementales. En Inde,les agences d’état des grands secteursexercent des fonctions qui entrent souvent enconflit avec les compétences des collectivitéslocales.

Contrairement à beaucoup de pays de la ré-gion, les ministères et les agences gouverne-mentales du Japon n’ont pas de pouvoir detutelle ni de contrôle direct sur les collectivi-tés locales mais peuvent leur fournir infor-mations et suggestions. Une tutelle et uncontrôle budgétaire central sont exercés defacto par le ministère de l’Intérieur par lebiais d’un modèle de budget qu’il adressechaque année aux administrations locales.Lorsque le gouvernement désapprouve leursdécisions ou leurs politiques, les administra-tions locales peuvent faire appel devant laCommission de règlement des différends.Cette procédure est cependant peu utilisée ;en général, les autorités locales préfèrent

Dans la plupart des

pays de notre

échantillon, des

autorités

nationales ou

étatiques

remplissent

généralement des

fonctions de

contrôle des

collectivités

locales en matière

d’audit et de

contrôle de probité



poursuivre les discussions. Une situation si-milaire prévaut en Corée du Sud où, en dépitde leur taille très importante, les collectivitéslocales ont beaucoup moins d’autonomiedans la pratique que ne le suggère la loi. Lemanque de clarté dans la répartition descompétences entre l’Etat et les provinces– deux tiers des compétences confiées auxcollectivités locales sont exercées conjointe-ment avec la province – est particulièrementcriant dans le cas de l’éducation où les collec-tivités locales fournissent ce service commedes agences de l’Etat. Les provinces et lesvilles métropolitaines jouissent d’un pouvoirde contrôle considérable sur les collectivitéslocales inférieures (villes, arrondissementsruraux et districts urbains autonomes).

Même lorsque de grandes réformes de dé-centralisation ont été mises en place, le pou-voir de l’Etat peut continuer à prévaloir surcelui des collectivités locales. En Inde, leministre de l’Administration locale peut dis-soudre les instances issues du suffrage uni-versel et gouverner directement pour unepériode pouvant aller jusqu’à six mois.Cependant, des élections doivent avoir lieudans ce délai pour renouveler le conseillocal. A contrario, dans le cas des Philip-pines, la dissolution des organes locaux élusest interdite, même par les plus hautes auto-rités de l’Etat. Un tel processus ne peut venirque d’« en bas », soit par l’intermédiaired’élections régulières, soit par la procédurede « rappel » (recall), les électeurs décidanteux-mêmes du sort de leurs élus. Ceci re-pose sur le principe que les élus sont unique-ment responsables devant les citoyens quiles ont choisis.

En Thaïlande, le ministère de l’Intérieur estperçu comme le principal opposant à ladécentralisation. En pointant du doigt lesfaiblesses locales en termes de personnelet de capacité administrative, le ministèrea tenté de freiner la perte de son autorité.Le ministère met en avant la nécessité deconserver les larges pouvoirs de tutellequ’il exerce sur les collectivités locales aumoyen des administrations provincialesqu’il a sous son contrôle. Les collectivités

locales sont soumises à un audit annuel. Leministère intervient pour mettre fin à despolitiques qu’il estime contraires aux inté-rêts de la nation, ou pour les modifier. Enconséquence les gouverneurs de provinceet les chefs d’arrondissement détiennenttoujours une autorité considérable sur lescollectivités locales.

II.6. Les associations de collectivités locales de la région

Le développement des collectivités localesdépend, sans aucun doute, dans une largemesure des « petites mains » qui animentces communautés. Cependant, il y des situa-tions dans lesquelles les collectivités localesdoivent regarder au-delà de leur paroisse etanticiper pour peser sur leur avenir. Lescollectivités locales auraient souvent besoinde quelque mécanisme qui travaille pourleurs intérêts mutuels et, plus encore, repré-sente leur intérêt collectif en traitant avec legouvernement et les institutions extérieurestelles que les agences financières internatio-nales. A cet égard, les associations de collec-tivités locales sont devenues l’instrumentque les collectivités locales de la régionont adopté pour promouvoir leurs intérêtsmutuels. Ces associations remplissent di-verses fonctions pour celles-ci.

Un rôle important que remplissent ces asso-ciations est d’agir comme les représentantset les défenseurs des intérêts des collectivi-tés locales auprès du gouvernement. La plusancienne association de la région est sansdoute celle de l’Australie. Créée en 1947,l’Association australienne des collectivitéslocales (ALGA) siège à la Conférence despremiers ministres4 et au Conseil du gouver-nement australien, ainsi que dans diversconseils ministériels, comités intergouverne-mentaux5 et organes consultatifs spécialisés.L’Association a contribué à dessiner l’agendades réformes des années 90 telles que laPolitique nationale de compétitivité et lesrapports sur les relations intergouvernemen-tales. On trouve aussi au niveau des étatsdes associations de collectivités locales qui

Même lorsque de

grandes réformes

de décentralisation

ont été mises en

place, le pouvoir de

l’Etat peut

continuer à

prévaloir sur celui

des collectivités

locales

4. Des états membres

de la fédération

(NdT).

5. Réunissant des

représentants des

administrations de

différents niveaux

(NdT).



141

font le lien entre les forums intergouverne-mentaux, les négociations et les efforts decoopération en général, d’une part, et lesdomaines spécifiques d’activité, d’autre part.Comme en Australie, les collectivités localesde Nouvelle-Zélande ont formé l’Associationdes collectivités locales de Nouvelle-Zélandereprésentant les intérêts des 86 autoritéslocales qui en sont membres. Depuis 2000,quand le forum gouvernement central / col-lectivités locales a été lancé, l’Associationa constamment représenté les collectivitéslocales dans les discussions sur les pro-blèmes communs et la coordination des ser-vices publics. Les cadres des collectivitéslocales de ce pays ont aussi formé un orga-nisme professionnel national, la Société desgestionnaires de collectivités locales. L’ap-partenance aux associations australienneet néo-zélandaise est volontaire mais lesconseils locaux des deux pays ont choisi d’endevenir membres à cause de la contributionréelle et potentielle qu’elles leur apportent.D’autres associations ont vu le jour dans lasous-région ; ont ainsi été créées récem-ment l’Association des collectivités localesdes Fidji et l’Association du niveau local eturbain de la Papouasie-Nouvelle-Guinée.

Aux Philippines, une Union des autoritéslocales des Philippines (ULAP) a été créée auniveau national en 1997 ; elle se compose dedifférentes ligues représentant les niveauxdes provinces, des villes, des municipalités etdes villages (barangay). Ces ligues repré-sentent leurs intérêts respectifs et poursuiventla solution des problèmes qui les concernentdirectement. L’ULAP cherche à unifier tousses membres en vue d’assurer une réelleautonomie à toutes les collectivités locales.Les élus locaux (tels que les maires adjoints,les femmes maires, les jeunes élus) ainsi queles personnels spécialisés (trésoriers, asses-seurs et urbanistes) ont aussi leurs associa-tions nationales. En Indonésie, sixassociations indépendantes de collectivitéslocales, selon leurs catégories respectives,ont été créées en 2001 à la suite de la loinº 22 de 1999 sur les collectivités locales :l’Association des conseils municipaux indoné-siens (ADEKSI), l’Association panindoné-

sienne des conseils législatifs de régence(ADKASI), l’Association des conseils provin-ciaux indonésiens (ADPSI), l’Association desmunicipalités indonésiennes (APEKSI), l’Asso-ciation des administrations indonésiennes dedistrict (autrefois APKSI, aujourd’hui BKKSI)et l’Association des administrations provin-ciales indonésiennes (APPSI). Ces associationsfont du lobbying auprès du Parlement et dugouvernement pour débattre des problèmeset défendre les intérêts locaux. Les associa-tions servent aussi de forums de discussionpour les intérêts locaux et pour sceller despartenariats entre collectivités locales. EnMalaisie (Association malaise des autoritéslocales - MALA), au Vietnam (Association desvilles à statut provincial, rebaptisé Associationdes villes du Vietnam - ACVN) et en Thaïlande(Ligue nationale des municipalités de Thaï-lande - NMLT), les associations sont plusétroitement liées au gouvernement. Au Cam-bodge, les plus récentes sont l’Associationprovinciale de communes et sangkat (PAC/S)et la Ligue nationale de communes etsangkat (NLC/S) fondée en août 2006.

L’Inde a plusieurs associations de collectivi-tés locales, y compris le Conseil panindiendes maires, représentant les communes, etle Nagar Palik Pramukh Sangthen qui repré-sente les autres municipalités urbaines. A ladifférence de l’Australie, de la Nouvelle-Zélande et des Philippines, ces associationsne sont pas reconnues par la loi. Dans denombreux états de l’Inde, il existe une asso-ciation des managers des villes pour lescadres des administrations urbaines. Endépit de l’existence de ces associations, lescollectivités locales n’ont pas de représenta-tion formelle dans les structures gouverne-mentales des états ; des rencontres etdialogues avec les institutions du niveau del’état se produisent de manière aléatoire etpour des collectivités locales particulières.Une association des collectivités locales del’Inde est en cours de création depuis 2003.Au Bangladesh, au Népal et au Sri Lanka,des associations de collectivités locales ontété créées depuis la fin des années 906. Al’inverse, il n’y pas d’association de collecti-vités locales au Pakistan.

6. Il existe l’ADDC/N,

une association

népalaise des comités

de développement de

district (fondée en

1995) ; le MuAN,

l’Association

municipale du Népal

(fondée en 1995), et

le NAVIN, l’Association

nationale des comités


villages. Après la

création de l’ADDC/N,

un nouvel élan a été

donné par la force

collective des comités


district (DDC),

partisans de

l’accélération de la

décentralisation.

Quatre ans plus tard,

une nouvelle loi sur

l’autonomie locale a

été adoptée en 1999 ;

elle peut être

considérée comme un

tournant dans

l’évolution progressive

mais constante vers la

décentralisation au

Népal. Le Sri Lanka

dispose du Chapitre

national des maires

(NCM) créé en 1997,

de l’Association des

conseils urbains unis

(UCA) et de

l’Association

Pradeshiva Sabhas

(PSA) créée en 2002.

Le Bangladesh a fait

l’expérience

d’associations de

collectivités locales en

2003 quand sont

apparues à la fois

l’Association

municipale du

Bangladesh (MAB) et

l’Union nationale

Parishad Forum

(NUPF).



Au Japon, il n’y a pas d’association formellede collectivités locales qui représente leursintérêts. Mais il existe un certain nombred’associations formées sur la base des fonc-tions exercées, telles que l’Association desmaires urbains, l’Association des maires decommunes et de villages, l’Association desmaires des villes désignées, l’Association desmaires des villes-centres, l’Association natio-nale des présidents des conseils de ville etl’Association des présidents des conseilsmunicipaux. Ces associations coopèrentavec l’Association nationale des gouverneurset l’Association nationale des présidents desconseils de département pour présenter etnégocier des politiques alternatives avec legouvernement. En Chine, les collectivités lo-cales sont représentées par l’Associationchinoise des maires, créée en 1991. En Répu-blique de Corée, la nouvelle politique enfaveur de la décentralisation a été accom-pagnée par la création d’associations natio-nales : l’Association nationale des maires(1996) et l’Association des gouverneurs deCorée (1999).

Un autre domaine où les associations rem-plissent un rôle important est celui de laformation et du développement descompétences des conseils et du personnel.En Australie, les associations des étatss’occupent des conseils locaux en tantqu’employeurs du point de vue des relationssociales ; elles offrent à leurs membresdes projets de formation et de développe-ment des compétences, ainsi que des ser-vices spécialisés tels que des assurancesgénérales, des plans d’assurance pour l’in-demnisation des travailleurs ou des fondsde retraite. La documentation et la diffu-sion des informations relatives aux bonnespratiques des collectivités locales sont desfonctions de plus en plus importantes de lapart de ces associations.

Au-delà de la défense des intérêts descollectivités locales auprès de leur gouver-nement, les associations avancent sur leterrain international leurs enjeux et leursintérêts respectifs. Cela est vrai, au moins, enAustralie et en Nouvelle-Zélande. Les asso-

ciations de collectivités locales de ces payssont membres d’organisations internatio-nales et régionales dédiées aux collectivitéslocales telles que le Forum des collectivitéslocales du Commonwealth et la section Asie-Pacifique de Cités et Gouvernements LocauxUnis. En outre, plusieurs pays ont développédes organisations de collectivités localesayant pour objet la coopération internatio-nale avec des collectivités locales étran-gères : l’Association des villes de Chine pourl’amitié internationale ; au Japon, le Conseildes autorités locales pour les relations inter-nationales (CLAIR), et, en République deCorée, la Fondation coréenne des autoritéslocales pour les relations internationales.


Un peu partout à travers la région Asie-Pacifique, la démocratie plurielle connaît uncertain essor au niveau local. Le systèmeconseil-maire fait office de norme à traversla région bien que les pratiques électoraleslocales varient considérablement, que lesmaires soient directement ou indirectementélus (UNDP 2006b). Dans la plupart despays, les citoyens élisent directement leursconseils tout comme les autorités exécu-tives (maires) tels qu’en font état les ta-bleaux nº 10 et nº 11 ci-après. La Malaisieéchappe à cette règle : les conseils et lesautorités exécutives sont désignés par lesgouvernements des états fédérés bien queles premiers soient mandatés pour agir enqualité de représentants de la communautélocale. Au Pakistan, une large part de l’ad-ministration locale n’a pas d’entité directe-ment élue. L’élection procède d’un collègeformé de membres des conseils du niveauinférieur. En Chine et au Vietnam, les com-munautés locales élisent leurs représen-tants ou leurs conseils mais les candidatssont soumis à un processus de sélectionpréalable. À leur tour, ces conseils locauxnomment la plupart des représentants auniveau des villes, des municipalités, desvillages et des provinces. Au Vietnam, bienque les candidats aux élections du conseilsoient toujours des membres du particommuniste au pouvoir, des efforts récents


Un autre domaine

où les associations

remplissent un rôle

important est celui

de la formation et

du développement

des compétences

des conseils et du

personnel


143

ont été faits pour attirer des membres n’ap-partenant pas au parti ou des candidatsindépendants pour qu’ils se présentent auxélections locales. Au cours des électionslocales de 2004, les candidats n’apparte-nant pas au parti ont remporté 312 siègescontre 25 aux élections précédentes.

III.1. Les systèmes électoraux des conseils locaux

On estime généralement que la représenta-tion proportionnelle (RP) favorise la représen-tation car elle tend à produire des résultatsélectoraux qui reflètent mieux les tendances

Tableau 10 Les systèmes électoraux des conseils locaux dans la région Asie-Pacifique

Pays Systèmes électoraux pour Système électoral pour Durée du mandat et Participation électorale

l’élection des gouvernements l’élection des gouvernements nombre de mandats et tendance

locaux du niveau inférieur locaux du niveau supérieur

Australie Système mixte – RP et système Deux ans (2 états), trois ans Vote obligatoire dans quatre états. Ailleurs, la

majoritaire à un tour (first past the (3 états), quatre ans (1 état) participation est généralement faible, sauf

post, ou FPTP) et 1-4 ans dans le nord du territoire s’il y a le vote par courrier

Chine Système mixte partout Système mixte Cinq ans En baisse

Inde Tous les conseils de gouvernements locaux (ruraux et urbains, et tous les niveaux) Cinq ans Chiffres non disponibles

recourent au SMT, à la circonscription uninominale

Indonésie Tous les conseils de gouvernements locaux recourent au système RP à liste ouverte. Cinq ans avec possibilité illimitée Chiffres complets non disponibles

de reconduire un mandat

Japon Tous les conseils de gouvernements locaux recourent au système de liste RP Quatre ans avec possibilité illimitée En baisse

de reconduire un mandat 56,23 % (2003)

Malaisie* Inapplicable

Nouvelle- La plupart du temps SMT mais aussi STV dans certains cas Trois ans 50 % (2001)

Zélande 52 % (2004)

Pakistan Les conseils d’union recourent au SMT Inapplicable Quatre ans Chiffres non disponibles

+ circonscriptions plurinominales

Philippines Les conseils des barangay recourent au Les conseils municipaux et des villes et les Trois ans et un maximum Environ 80 %

FPTP avec un arrangement du mode conseils provinciaux recourent au FPTP de trois mandats

de scrutin

Rép. de Corée Election directe des conseils : sièges pourvus au scrutin majoritaire à un tour dans Quatre ans

des circonscriptions + sièges pourvus au scrutin de liste à la RP dans le territoire de

l’autorité locale comme circonscription unique

Thaïlande Tous les conseils de gouvernements locaux recourent au système SMT Quatre ans 35,39 % (Bangkok, Conseil

d’administration métropolitain)

Vietnam Les conseils populaires (commune, district et province) recourent au SMT Cinq ans 98,7 % (2004)

+ circonscriptions plurinominales

Source : fiches-pays et UNDP (2006b).

Note : SMT = système majoritaire à un tour ; RP = représentation proportionnelle ; STV = vote unique transférable.

* Il n’existe pas de système électoral pour l’administration locale en Malaisie.



actuelles des électeurs, tandis que les sys-tèmes majoritaires à un tour (ou à la pluralitédes voix) sont pensés pour améliorer la trans-parence dans la mesure où ils donnent auxélecteurs un représentant spécifique aveclequel ils s’identifient. Cela n’est cependantpas toujours vrai. Les systèmes de RPpeuvent concentrer le pouvoir dans certainspartis plus qu’entre les mains des électeurscependant qu’une élection au scrutin majori-taire à un tour ne se traduit pas forcément parune plus grande transparence de la part del’élu envers ses électeurs (UNDP, 2006b).

Les caractéristiques majeures des systèmesélectoraux pour les conseils locaux dans lespays sélectionnés de la région Asie-Pacifiquesont présentées dans le tableau nº 10. Dansla plupart des pays, les membres du conseilsont directement élus au scrutin majoritaireà un tour dans des circonscriptions uninomi-nales (appelées « districts » aux Philip-pines). Les seules exceptions sont le Pakistanet le Vietnam où le système majoritaire à untour est plurinominal. Le scrutin de liste estemployé pour les élections locales dans lecas des barangay aux Philippines où les élec-teurs disposent d’autant de votes qu’il y a desièges à pourvoir. Ils peuvent utiliser tousleurs votes ou seulement une partie d’entreeux, et ce sont les candidats qui obtiennentle plus de voix qui remportent l’élection. LaNouvelle-Zélande est le seul pays où lesélections locales se font uniquement aumoyen du vote par correspondance. Dansquatre états de l’Australie, le vote aux élec-tions locales est obligatoire.

L’Indonésie et le Japon sont les seuls pays àrecourir exclusivement à la RP pour les élec-tions locales, un système qui tend à renforcerle pouvoir des partis politiques nationaux audétriment de la vie politique locale. Afin deréduire le pouvoir de sélection des candidatslocaux des cadres du parti national, l’Indoné-sie est passée, en 2004, d’un système RP fer-mé de liste à un système ouvert. Cetteréforme électorale a permis de donner auxélecteurs plus de poids pour décider quelsindividus (et non plus quels partis) les repré-senteraient au conseil local. La Nouvelle-

Zélande et l’Australie ont un systèmemixte pour élire les membres du conseil,combinant le scrutin majoritaire à un tour, laRP et le vote unique transférable. La Coréedu Sud applique aussi des systèmes mixtescombinant scrutin majoritaire à un tour et RP.

III. 2. L’élection des autorités exécutives locales

Le mode d’élection de l’autorité exécutivelocale diffère d’un pays à un autre dans toutela région mais, dans bien des cas, il varie éga-lement entre les différents niveaux d’adminis-tration locale d’un même pays. Les principalescaractéristiques des modes d’élection de l’au-torité exécutive dans les pays étudiés sontprésentées dans le tableau nº 11. Générale-ment, l’autorité exécutive (ou le maire) estélue au suffrage direct (par exemple auJapon, en Nouvelle-Zélande et aux Philip-pines). L’Indonésie applique un système à deuxtours (ballottage) pour garantir que celle-ciait bien obtenu la majorité (à savoir plus de50 %) des suffrages. Cela a pour but de sur-monter l’un des désavantages du scrutinmajoritaire à un tour, à savoir la probabilitédes votes « perdus ». En Indonésie et auPakistan, les autorités et les députés desconseils des niveaux inférieurs sont directementélus mais sur la base de candidatures liées(« ticket commun »). En Indonésie, l’électionrepose sur les partis tandis qu’au Pakistanl’élection est non partisane. En Inde, le sys-tème électoral des panchayat et des dirigeantsmunicipaux varie d’un état à un autre. Danscertains états, l’autorité exécutive locale estdonc élue par les membres du conseil appar-tenant au parti majoritaire. L’Australie disposed’un système mixte : dans trois états, l’autori-té exécutive locale est élue au suffragedirect ; dans trois autres états, le conseildécide si elle doit être élue au suffrage directou par le conseil lui-même ; enfin, dans unétat, ce sont les électeurs qui décident direc-tement du mode d’élection de l’exécutif local.

Là où les conseils des niveaux supérieurssont eux-mêmes directement élus par lesélecteurs (et non par des collèges électo-raux), leurs autorités exécutives sont inva-


Dans la plupart des

pays, les membres

du conseil sont

directement élus

au scrutin

majoritaire à un

tour dans des

circonscriptions

uninominales

(appelées

« districts » aux

Philippines). Les

seules exceptions

sont le Pakistan et

le Vietnam où le

système

majoritaire à un

tour est

plurinominal


145

riablement élues au suffrage direct (parexemple l’Inde, l’Indonésie, les Philippines,le Vietnam). Par contre, là où les conseilsdes niveaux supérieurs sont élus au suffrageindirect, les autorités exécutives locales sontélues de la même manière. Tel est le cas duPakistan, qui dispose d’un système hybride

d’élections indirectes pour les autorités exé-cutives locales. Le dirigeant (nazim) de n’im-porte quel district (tehsil) ou ville est éluau suffrage indirect par un collège électoralformé de tous les membres des conseilsd’union7 dans leurs circonscriptions respec-tives. Ils sont ainsi élus au suffrage indirect

The presence

of decentralized

structures and

processes has

been considered

one manifestation

of a wider

movement in the

region towards

democratization

7. Le conseil d’union est le conseil des administrations d’union (union administrations), lesquelles regroupent des villages ou des quartiers qui

ont leurs propres organes élus. Il existe au Pakistan 6.125 administrations d’union, qui forment l’administration municipale de base, pour des

unités qui comptent en moyenne environ 15.000 habitants (note G.M.).

Tableau 11 Les systèmes électoraux pour les autorités exécutives dans la région Asie-Pacifique

Pays Maires Maires élus par le conseil Maire désigné par le Durée du Nombre Rappel du

directement niveau supérieur mandat maximal maire de la part

élus du maire de mandats des citoyens

Australie Dans trois états Dans trois états Non Quatre ans Illimité Dans certains états

Chine Non Non Oui Cinq ans Illimité Non

Inde La plupart du temps Dans le cas du samitiet des zilla, Non Cinq ans Illimité Non

président d’un comité

Indonésie Oui Non Non Cinq ans Deux mandats Non

Japon Oui Non Non Cinq ans Illimité Oui

Malaisie Non Non Oui Indisponible Indisponible Non

Nouvelle- Dans tous les cas Seulement dans le cas des présidents Non Trois ans Illimité Non

Zélande de comité régional

Pakistan Union nazim et naib Tehsil (district) nazim élus par tous les Non Quatre ans Illimité Non

nazim sur la base d’un membres du conseil d’union dans leurs

principe commun juridictions respectives.

Naib nazim du tehsil (district)

élus par leurs conseils respectifs

Philippines Oui Non Non Trois ans Trois mandats Oui

République Oui Non Non Quatre ans Trois mandats Oui, à partir de

de Corée juillet 2007

Thaïland Oui Non Non Quatre ans Deux mandats Oui

Vietnam Non Présidents des comités permanents Non Cinq ans Illimité Non

des conseilspopulaires indirectement élus

par les conseils populaires. Présidents de

comités populaires (de commune, de district

et provincial) élus par les conseils populaires.

Source : fiches-pays et CGLU, 2007.



par tous les conseillers, y compris les leadersdes conseils d’union (nazim) et leurs ad-joints (naib nazim), dans leurs territoiresrespectifs. Toutefois, les naib nazim du teh-sil (niveau du district) sont élus par leursconseils respectifs en leur sein et non par uncollège électoral plus étendu.

La durée du mandat d’une autorité exécutivelocale varie à travers toute la région, allantd’un minimum de trois ans (par exemple, enNouvelle-Zélande et aux Philippines) à unmaximum de cinq ans (par exemple, en Aus-tralie, en Chine, en Inde, en Indonésie et auVietnam). Plusieurs pays imposent des res-trictions au nombre de mandats consécutifsque l’on peut exercer – deux mandats aumaximum (en Indonésie et en Thaïlande) outrois mandats (aux Philippines).

III.3. Le rôle des partis politiques

Les élections locales partisanes repré-sentent la norme dans la région Asie-Pacifique.Les seules exceptions significatives sont laNouvelle-Zélande et l’Australie où la normerepose sur l’absence de parti ou l’affiliationindépendante, exception faite des grandesvilles. Le Pakistan et les Philippines, deuxpays où les partis politiques font partie inté-grante de la vie politique au niveau national,ont connu une tentative de dépolitisation del’administration locale. Au Pakistan, les par-tis politiques sont exclus des élections lo-cales et, aux Philippines, ils ne peuvent pasparticiper aux élections des barangay maissont autorisés à tous les autres niveaux.Toutefois, dans la pratique, les partis poli-tiques jouent un rôle majeur dans les élec-tions locales au Pakistan en appuyant descandidats clairement affiliés à tel ou tel parti.

En Chine et au Vietnam, le seul parti poli-tique autorisé dans le contexte des électionslocales est le parti communiste au pouvoir.Les candidats indépendants peuvent se pré-senter aux élections au Vietnam mais tousles candidats (affiliés au parti ou non)doivent préalablement être sélectionnés parun éventail d’institutions telles que le Front dela Mère Patrie, clairement lié au Parti com-

muniste vietnamien. Cela garantit efficace-ment que tous les candidats « parlent » plusou moins le même langage politique (celuidu parti) et impose ainsi une limite à toutevariation entre les programmes politiquesdes candidats. En Chine, l’élection libre ausuffrage direct des comités de village a étéintroduite depuis 1987 et a été étendue àtout le pays depuis 1997 (XVe Congrès duParti communiste chinois) ; en 2004, descomités étaient élus dans 85 % des villageset 75 % des communautés de voisinagedans les zones urbaines. Depuis 1995 (pre-mière expérience), les positions dirigeantesdans les communes (gouverneur, vice-gou-verneur et parfois secrétaire du Parti) ontdonné lieu à des élections semi-compétitivesdans la province de Sechuan et dans quelquesarrondissements d’autres provinces. Cetteprocédure semi-compétitive comporte unesorte d’élection primaire, parmi des can-didats qui se présentent eux-mêmes, par uncollège assez large (150 à 300 personnesavant l’approbation par la direction du Partiau niveau de l’arrondissement), et l’électionfinale par les citoyens parmi les candidatsainsi sélectionnés. Bien que ces électionsdemeurent sous le contrôle du Parti, ellesont déjà changé en faveur des villages lesrelations entre les villages et l’administrationlocale de base8.

Les élections locales sont ardemment dispu-tées dans la région mais sont souventaccompagnées de manipulation et de triche-ries de la part des partis en lice. Dans la plu-part des pays, les partis politiques locauxsont des branches des partis politiquesnationaux. Les candidats indépendants sontinterdits en Indonésie mais permis aux Phi-lippines. Les élections locales et nationalessont bien souvent synchronisées, lesbranches du parti local recevant des fonds deleurs quartiers généraux nationaux en vuede promouvoir les campagnes électoralesdes candidats à une fonction nationale. Danstoute la région, les hommes politiques voientdans l’administration locale le tremplin pouraccéder à une fonction politique nationale.Toutefois, en raison des réformes de décen-tralisation, les élections locales sont de plus

La durée du mandat

d’une autorité

exécutive locale

varie à travers

toute la région,

allant d’un

minimum de trois

ans à un maximum

de cinq ans


8. Gunter Schubert

(2003), « Democracy

under one-party

rule ? », China

Perspectives n° 46,

mars-avril ; Lai

Hairong (2004),

« Semi-competitive

elections at township

level in Sichuan

province », China

Perspectives n° 51,

janvier-février.


147

en plus influencées par des enjeux locaux,ce qui change considérablement le jeu.

III.4. La participation citoyenne à la gouvernance locale

Le gouvernement local est le niveau de gou-vernement le plus proche des citoyens. Entant que tel, c’est le tout premier niveau quidonne aux citoyens la possibilité d’influencerles décisions publiques. Dans tous les paysconcernés par cette étude, on accorde deplus en plus d’importance à la participationcitoyenne dans la gouvernance locale. Laforme de participation la plus courante s’ef-fectue par les urnes. Tous les pays per-mettent aux citoyens, au niveau local, dechoisir, à des degrés divers, les dirigeants quivont gérer les affaires de la collectivité,des congrès du peuple consultatifs auVietnam et en Chine jusqu’aux conseils etmaires élus au suffrage direct au Pakistan,au Japon, en Inde, en Australie, en Nouvelle-Zélande, en Indonésie et aux Philippines. Leniveau de participation électorale au niveaulocal varie considérablement parmi les paysétudiés. La participation atteint des niveauxélevés dans les pays de gouvernementcommuniste à parti unique comme auVietnam (98,7 % en 2004) et en Chine(80 % dans les élections municipales enzones rurales). Le vote est obligatoire dansquatre états d’Australie mais la participationaux élections locales reste habituellementfaible dans les autres états lors des électionslocales, sauf là où le vote par correspondanceest admis. Dans le reste de la région, laparticipation va de 80 % aux Philippines à56 % (2003), 52 % (2004) et 47 % (2005)respectivement au Japon, en Nouvelle-Zé-lande et au Pakistan, pour atteindre unplancher de 35 % dans l’Administrationmétropolitaine de Bangkok en Thaïlande.

Cependant, la participation citoyenne à lagestion locale ne se réduit pas au vote lorsdes élections locales. L’existence de struc-tures et de processus décentralisés estconsidérée dans la région comme la ma-nifestation d’un vaste mouvement de dé-

mocratisation car cela ouvre la voie à uneplus grande participation citoyenne et àun engagement actif de la société civiledans le concert démocratique. Assurer laparticipation de la société civile (organi-sations non gouvernementales non lucra-tives - ONG), d’entreprises et du secteurprivé en général dans le processus de gou-vernance locale demeure une conditionsine qua non pour réussir la décentralisa-tion. Le moyen de surmonter la divisionappelée « division psychologique » entrele gouvernement et la société civile resteainsi un défi qu’abordent les pays de larégion de différentes manières.

Les citoyens japonais peuvent demanderl’organisation d’un référendum sur desthèmes importants tels que la relocalisationd’une base militaire nord-américaine, desites nucléaires ou la construction de sites dedéchets industriels. Ils peuvent exiger la for-mulation, l’amélioration ou l’abrogation d’or-donnances, d’audits et même la dissolutionde l’assemblée locale, tout comme la révo-cation du maire, de conseillers municipauxou de fonctionnaires locaux. En Corée duSud, la participation citoyenne a considéra-blement été renforcée par trois réformeslégislatives très récemment : la loi sur leréférendum local de 2005, confirmant lepouvoir des conseils de convoquer un réfé-rendum ; la loi de 2006 sur le régime del’ombudsman local et le droit de pétitionlocal contre les abus dans les finances lo-cales, et, enfin, la loi de 2007 sur le rappeldes élus locaux par laquelle des maires et desconseillers élus peuvent être destitués depar un vote local. En Nouvelle-Zélande, envi-ron la moitié des municipalités ont introduitdes conseils communautaires dans le cadred’une stratégie visant à resserrer les liensentre les habitants et le conseil municipal.Bien que ces structures soient autorisées envertu de la loi sur l’administration locale de2002, ces conseils sont dépourvus d’autoritéadministrative et de ressources financièresindépendantes.

Aux Philippines, on a observé une augmen-tation sensible de la participation citoyenne

La forme de

participation la

plus courante

s’effectue par les

urnes. Tous les

pays permettent

aux citoyens au

niveau local de

choisir, à des

degrés divers, les

dirigeants qui vont

gérer les affaires

de la collectivité,

des congrès du

peuple consultatifs

au Vietnam et en

Chine jusqu’aux

conseils et maires

élus au suffrage

direct du Pakistan,

du Japon, de l’Inde,

de l’Australie, de la

Nouvelle-Zélande,

de l’Indonésie et

des Philippines



à la gestion locale au cours des dernièresannées. Le Code des collectivités locales de1991 a établi de nouveaux mécanismes deconsultation et de participation. Les référen-dums au niveau local et les élections antici-pées provoquées par les citoyens ont étéintroduits, et 29 élections anticipées provo-quées par les citoyens ont été enregistréesentre 1993 et 1997 (Teehankee, 2002). LeCode demande que toutes les municipalitésétablissent un conseil de développementlocal (LDC), dont au moins un quart desmembres sont des représentants d’organi-sations non gouvernementales et populaires.Le LDC propose un plan de dévelop-pement global qui doit être approuvé parle conseil municipal.

Les tentatives de promotion de la participa-tion citoyenne s’opposent souvent à de puis-sants intérêts et ne sont pas toujourscouronnées de succès. La gram sabha (ouassemblée de tous les électeurs inscrits d’unpanchayat) est une caractéristique clé descollectivités locales rurales indiennes et lesorganismes locaux ruraux sont obligés detenir des réunions de gram sabha où sontapprouvées d’importantes décisions. L’ac-cent est également mis de plus en plus sur lacréation de groupes d’usagers qui prennentdes décisions et participent à l’élaboration età la gestion des services publics locaux.Cette mesure semble plus controversée carelle apparaît comme une dilution du rôle ins-titutionnel des organes locaux élus. Actuelle-ment, les villes n’ont pas d’institutioncorrespondant au gram sabha et les citoyensn’ont pas de rôle institutionnel au-delà deleur vote au moment des élections, même sion multiplie les appels pour établir uneplate-forme de l’engagement citoyen au ni-veau des circonscriptions électorales. Pour allerde l’avant vers une plus grande responsabili-té des autorités locales envers les citoyens,l’Inde a récemment adopté une loi sur ledroit à l’information abrogeant les lois précé-dentes qui protégeaient du contrôle des ci-toyens les politiques gouvernementales etles processus de décisions. Les lois surles collectivités locales de certains étatscontiennent leurs propres dispositions rela-

tives au droit à l’information et déterminentles informations qui peuvent ou non fairepartie du domaine public.

Au Pakistan, un objectif important de laréforme de décentralisation de 2001 a étéd’institutionnaliser la participation citoyennedans la gouvernance locale. Dans cette op-tique, un quart du budget de développementlocal est destiné aux organisations commu-nautaires. Malgré cela, le nombre d’organi-sations communautaires et la participationcitoyenne n’ont pas augmenté. L’allocationdes ressources aux organisations commu-nautaires est devenue un sujet hautementpolitique au sein des conseils. Les lois sur lescollectivités locales ont également institu-tionnalisé le système traditionnel de règle-ment des litiges afin de faciliter laparticipation des citoyens. Mais ces méca-nismes ont montré leur inefficacité pour ladéfense des intérêts des plus faibles et desplus pauvres.

Dans plusieurs pays, une grande attention aété portée aux villages parce qu’ils sontenracinés dans la structure traditionnelle desrelations sociales et constituent une baselégitime, appropriée à la population, pour ledéveloppement local. C’est pourquoi auxPhilippines le système d’administration lo-cale soutient les barangay. En Indonésie, legouvernement militaire avait réorganisé lesvillages, en 1979, de manière à les intégrerau nouveau système de gouvernement.Cependant, la réforme de 1999 a remis encause cette réforme de manière à redonnervie aux villages dans les zones ruralescomme structures sociales fondées sur desinstitutions et des règles coutumières quipeuvent contribuer à intégrer la populationdans la gestion des affaires locales. Desétudes ont montré que le village pouvait jouerun rôle dans le règlement des différends à laplace de la police et de la justice à moins quedes autorités formelles ne soient impliquéesdans le différend (Banque mondiale, 2004).D’autres études montrent cependant qu’endépit des réformes les habitants ont le senti-ment que leur participation aux décisions etleur influence sur le processus de décision


Les tentatives

de promotion

de la participation

citoyenne

s’opposent souvent

à de puissants

intérêts et ne sont

pas toujours

couronnées

de succès


149

demeurent très faibles (Alatas, Pritchett,Wetterberg, 2002) ; il faut probablementplus de temps pour parvenir à des résultatsen ce domaine.

Les gouvernements des grandes villes sontconfrontés à des défis particuliers de repré-sentation et de responsabilité. Leur grandetaille peut les isoler des citoyens et des élec-teurs. En termes de réactivité, tout dépenddes arrangements électoraux et institution-nels particuliers en vigueur (Rakodi, 2004).Il est possible de garder un certain degréde réactivité, en particulier vis-à-vis despauvres, en instituant des collectivités localesplus petites, à un niveau inférieur, commec’est le cas des barangay aux Philippines,qui disposent de ressources pour des ser-vices et des équipements (Devas, 2004).Toutefois, à l’exception des pays de l’OCDEtels que l’Australie, le Japon, la Corée du Sudet la Nouvelle-Zélande qui jouissent de plusimportantes ressources et d’une plus longuetradition de démocratie locale, les villes despays de la région Asie-Pacifique manquentgravement de réactivité face aux besoinsde leurs citoyens, en particulier des plus dé-munis, et il est affligeant qu’elles échappentà leur contrôle. Leur manque de réactivitépeut, dans une large mesure, être attribué àdes ressources insuffisantes, à la fois humaineset financières. Mais il peut également êtreattribué non seulement à des systèmesadministratifs faibles, opaques et irrespon-sables mais aussi à des systèmes politiquesrépressifs et non représentatifs ainsi qu’à dehauts niveaux de corruption. Face à ces pro-blèmes, ce sont les demandes de la sociétécivile qui obligent de plus en plus les admi-nistrations municipales à faire preuve deplus de transparence et à se soumettre à soncontrôle (ibid.).

III.5 La représentation politique desgroupes défavorisés et minoritaires

La représentation de l’élite a eu tendance às’imposer dans les systèmes électoraux dela région Asie-Pacifique, même là où lesélections à la représentation propor-tionnelle étaient la règle, et spécialement là où

les administrations locales de niveau supé-rieur sont élues au suffrage indirect. C’estpourquoi de nombreux pays ont introduitdes discriminations positives afin de pro-mouvoir la représentation politique desgroupes défavorisés et minoritaires auniveau local. En principe, l’élection démo-cratique des conseils locaux donne une voixà tous les citoyens. Mais, dans la pratique,certains arrangements électoraux sont plusfavorables à l’intégration que d’autres, par-ticulièrement envers les femmes maisaussi envers les groupes minoritaires etles pauvres. Dans la plupart des pays étudiés,aucune législation ne demande auxpartis politiques de garantir un pourcentagede candidats représentatifs des groupesminoritaires ou défavorisés dans le cadredes élections locales. Toutefois, au Vietnam,la loi établit que la sélection des candidatsqui se présentent aux élections doit garantirla nomination d’un nombre approprié defemmes tandis que, dans les localitéscomptant de nombreux groupes ethniquesminoritaires, ceux-ci doivent être représentésdans les conseils populaires.

Plusieurs pays de la région, dont l’Inde, lePakistan, les Philippines, ont introduit dansles régimes électoraux des quotas et dessièges réservés en faveur des femmes etdes groupes minoritaires et défavorisés.L’Inde offre l’exemple le plus typique deréussite de discriminations positives enfaveur de la représentation des femmes etdes minorités. Pas moins d’un tiers (ycompris des sièges réservés aux castes inscri-tes, CR, et aux tribus inscrites, TR) dessièges et des présidences des conseilslocaux de tous les états sont réservésaux femmes. Ainsi, plus d’un million defemmes sont membres des conseils locauxen Inde. Les CR et les TR ont égalementdes sièges réservés dans les conseils dansla même proportion que ce qu’elles repré-sentent dans la population totale. L’obliga-tion de réserver aux femmes et/ou auxgroupes minoritaires des postes supérieursrenforce également leur accès au pouvoirbien que les résultats soient plus mitigés,certains états tels que Kerala et le Bengale

Les gouvernements

des grandes villes

sont confrontés

à des défis

particuliers de

représentation et

de responsabilité.

Leur grande taille

peut les isoler

des citoyens

et des électeurs



occidental avançant plus rapidement queles autres sur ce point (Blair, 2000).

Au Pakistan, lors de l’élection au suffragedirect des conseils de villages ou de voisi-nage, un siège est réservé aux femmes etun siège est réservé aux paysans et auxouvriers tandis qu’aux élections directesdes conseils d’union quatre sièges sont ré-servés aux femmes musulmanes, sixsièges (dont deux pour les femmes) sontréservés aux ouvriers et aux paysans etun siège aux groupes minoritaires. En cequi concerne les élections au suffrage indi-rect des conseils de zilla, de tehsil et deville, les femmes doivent représenter33 % de tous les membres, les paysans etles ouvriers doivent représenter 5 %, lesmembres des groupes minoritaires dansles différentes unions d’administration lo-cale doivent au moins représenter 5 %.Pour pourvoir ces sièges, le collège électo-ral comprend les membres des conseilsd’union d’administration. Toutefois, ungrand nombre de ces sièges réservés res-tent vacants ou tout simplement horsconcours. Aux élections de 2000-2001,17 % des membres des conseils d’unionétaient des femmes, 15 % au niveau destehsil et 11 % au niveau des districts etdes villes (CLGF, 2005, 1183).

Des traditions fortement ancrées de domi-nation des élites locales dans de nombreuxpays de la région font que l’instaurationd’une représentation plus ouverte à l’inté-gration est un processus de longuehaleine, bien que la croissance de la sociétécivile et son engagement dans les collecti-vités locales apportent une aide précieuseen faveur du changement. C’est particuliè-rement le cas aux Philippines où des ONGet des organisations de la société civilejouissent d’une protection juridique im-portante et de droits au sein du systèmede l’administration locale. Le Code de l’ad-ministration locale de 1991 établit qu’ildoit y avoir trois représentants de chaquesecteur au sein des conseils locaux à tousles niveaux, à savoir une femme, unouvrier de l’agriculture ou de l’industrie et

un représentant des pauvres de la ville,des communautés culturelles indigènes,des personnes handicapées ou de tout autresecteur comme pourra le déterminer leconseil concerné. De surcroît, les Philip-pines ont un des systèmes de représenta-tion locale les plus ouvertement favorablesà la jeunesse au monde. Le Code descollectivités locales prévoit l’établisse-ment, dans chaque barangay, de conseilsde jeunes dont les membres sont élus parles personnes âgées de 15 à 21 ans. Lesprésidents de ces conseils de jeunes et deleurs fédérations représentent la jeunesseen qualité de membres de droit à chaqueniveau du système d’administration locale.

En Australie et en Nouvelle-Zélande, le droitdes populations indigènes à l’autonomielocale représente un problème politique,plus en termes d’autodétermination qued’intégration (Sproats, 2003). En Austra-lie, la difficulté d’intégrer la populationaborigène aux institutions ne date pasd’aujourd’hui. Dans certaines régions, deszones spéciales des administrations lo-cales sont consacrées aux besoins de la po-pulation aborigène afin de lui assurer uneplus forte représentation. Bien que la po-pulation maorie en Nouvelle-Zélande re-présente 15 % de la population totale, ellene comptait que 6 % des membres desconseils locaux en 1998-2001. En dépit del’absence de discrimination positive dansces deux pays, la représentation féminineau niveau de la politique locale y est consi-dérable. En 2000, 26 % des membres desconseils locaux en Australie étaient desfemmes et elles étaient absentes de seule-ment 10 % des conseils. Près de 15 % desconseils ont pour maire une femme, da-vantage dans les zones métropolitaines(21 %) que dans les conseils ruraux(11 %) (UNESCAP, 2005a). En Nouvelle-Zélande, les femmes représentent 34 %des membres des conseils de ville et 28 %des membres des conseils de district en2004. La même année, sur les 16 mairesdes villes, 4 étaient des femmes et 12 %des maires de district étaient égalementdes femmes (UNESCAP, 2005b).


Des traditions

fortement ancrées

de domination des

élites locales dans

de nombreux pays

de la région font

que l’instauration

d’une

représentation plus

ouverte à

l’intégration est un

processus de

longue haleine,

bien que la

croissance de la

société civile et

son engagement

dans les

collectivités

locales apportent

une aide précieuse

en faveur du

changement


151

Conclusion

Si l’on considère l’impact de la décentralisa-tion et de la gouvernance démocratiquelocale sur l’offre de services, la voix des ci-toyens, la transparence et la diminution de lapauvreté, il est important de ne pas perdrede vue que, tandis que certains pays de larégion se sont engagés dans une décentrali-sation conséquente des fonctions de l’Etat(notamment en Indonésie, aux Philippines etdans certains états de l’Inde, tout commedans certains secteurs de la Chine et dansune moindre mesure en Corée du Sud, enThaïlande et au Vietnam), dans d’autrespays, les réformes du système d’administra-tion locale sont plus modestes (Australie,Japon – mais importantes sur les financeslocales – et Nouvelle-Zélande). La décentra-lisation et la gouvernance locale montrentégalement de profondes différences dans ledegré de contrôle démocratique et de res-ponsabilité à travers la région. En tant quetel, il s’avère difficile de généraliser à partird’expériences si différentes, spécialement làoù la décentralisation est un phénomènerécent comparé à d’autres parties dumonde. Néanmoins, nous pouvons aboutir àdeux conclusions sur l’impact de la décentra-lisation et de la réforme démocratique localedans la région.

Tout d’abord, en termes d’impact de décen-tralisation démocratique sur l’offre de ser-vices, on note un soutien à travers toute larégion (par exemple en Indonésie, en Coréedu Sud, aux Philippines et dans certainsétats de l’Inde) à l’idée positive selon la-quelle l’efficacité des services augmentelorsque les décideurs locaux sont élus, car ilssont alors davantage tenus de répondre auxdemandes des citoyens et de se soumettre àleur contrôle. La décentralisation devrait enprincipe ouvrir un espace politique à la par-ticipation et à la voix des citoyens et ainsicréer une situation favorable au contrôledes décideurs locaux. En Inde, en Indonésie,au Pakistan et aux Philippines, la décentrali-sation a d’ailleurs grandement augmenté lenombre des fonctions électives et a de ce faitaugmenté la portée du contrôle démocra-

tique. Mais les traditions de relations patron-client entre les élites locales et les citoyens, sifortes dans de nombreux pays de la région,risquent sérieusement de priver ce contrôlede sa portée.

La décentralisation peut ouvrir la voie à la« politique de l’argent » comme c’est le casen Indonésie où l’argent l’emporte sur lecontrôle (Hofman et Kaiser, 2006). EnChine et au Vietnam, le choix démocratiquedes leaders villageois commence à s’appli-quer et les citoyens sont de plus en plusdisposés à demander des comptes aux éluslocaux. En Malaisie où il n’existe pas decontrôle direct, puisque les membres desconseils locaux sont nommés et non élus,des innovations pour assurer un accès pluslarge du public à l’information sont en coursdans le but d’élargir le contrôle sur l’admi-nistration locale. Dans de nombreux pays,tout particulièrement aux Philippines etdans certains états de l’Inde, les organisa-tions locales de la société civile sont plusque disposées à utiliser cette informationpour exercer leur contrôle. En parallèle,dans des pays où les systèmes d’adminis-tration locale sont déjà bien établis, telsque l’Australie, le Japon et la Nouvelle-Zélande, les efforts des deux dernièresdécennies ont cherché à améliorer la ges-tion et l’efficacité de l’offre de serviceslocaux, y compris par l’adoption d’une ges-tion orientée vers la performance, et à faci-liter l’accès des citoyens à l’information àtravers des initiatives dans le domaine del’administration électronique. Cela pourraitavoir un impact positif sur les résultats desservices locaux offerts.

En second lieu, les données disponibles sontinsuffisantes pour aboutir à des conclusionsdéfinitives quant à l’impact de la décentrali-sation sur la diminution de la pauvreté. Enprincipe, conjuguée à un système de réparti-tion efficace et équitable des richesses, ladécentralisation devrait étendre plus large-ment les bénéfices de la croissance et ainsicontribuer à la diminution de la pauvreté.


et la gouvernance

locale montrent

également de

profondes

différences dans le

degré de contrôle

démocratique et de

responsabilité à

travers la région



Cependant, sans un tel système de péréqua-tion, la décentralisation peut favoriser l’ac-croissement des inégalités entre régions.C’est ce que l’on observe en Chine où laréforme économique, y compris la décen-tralisation économique, a, d’une manièregénérale, considérablement augmenté lesniveaux de vie et substantiellement réduit lenombre de ceux qui vivent dans une pauvre-té absolue mais, en même temps, cetteréforme a considérablement augmenté lesinégalités entre les personnes et entre lesrégions. En Indonésie, la décentralisation aaccru les richesses au niveau local maiscette croissance est davantage apparuedans les régions déjà riches que dans lesautres. Si elle peut contribuer à corriger lesdifférences historiques de niveaux de déve-loppement entre régions, il n’en va pas auto-

matiquement de même pour la pauvreté oupour les inégalités entre régions.

En conclusion, il est clair que la décentralisa-tion a été un thème central de réforme de lagouvernance dans toute la région au coursde la dernière décennie. En général, cettedécentralisation a été accompagnée d’unélargissement de la démocratie locale. Maisles formes et les modèles de la gouvernancelocale varient considérablement, ce qui re-flète la diversité des contextes propres àchaque pays. Alors qu’il existe clairementdes faiblesses évidentes dans l’organisationactuelle de la décentralisation dans laplupart des pays et que d’autres réformessont encore nécessaires, il est difficiled’imaginer qu’un retour global à la centralisationsoit possible et politiquement acceptable.



153

Annexe Principales lois concernant le gouvernement local dans les pays de l’Asie-Pacifique

Pays Année

Australie 1989 Victoria : Loi sur les collectivités locales

1993 New South Wales : Loi sur les collectivités locales

1993 Territoire du Nord : Loi sur les collectivités locales

1993 Queensland : Loi sur les collectivités locales

1993 Tasmanie : Loi sur les collectivités locales

1995 Loi sur l’assistance financière des collectivités locales

1995 Australie de l’Ouest : Loi sur les collectivités locales

1999 Australie du Sud : Loi sur les collectivités locales

Chine Il n’existe pas de base constitutionnelle ou légale consacrée aux administrations locales. Les lois suivantes sont pertinentes pour le rôle des administrations

locales : Réforme fiscale complète (1994), Loi sur le budget (1995), Loi sur les impôts partagés (1994)

Inde 1950 Constitution (art. 40)

1992 73e et 74e amendement constitutionnel

Indonésie 1974 Loi n° 5 sur l’autonomie locale

1975 Loi sur la décentralisation (decentralisatiewet) qui a mis en place le Système des régions autonomes

1999 Loi n° 22 sur les gouvernements régionaux et Loi n° 25 sur l’équilibre fiscal entre le gouvernement central et régional

2000 Amendement constitutionnel renforçant la base de la décentralisation

2004 Loi n° 32 sur le gouvernement régional (Loi n° 22 amendée) et Loi n° 33 sur l’équilibre fiscal entre le gouvernement central et régional

(Loi n° 25 amendée)

Japon 1947 Loi sur les collectivités locales

1993 Résolutions du Parlement et de la Diète sur la décentralisation

1995 Loi pour la promotion de la décentralisation.

1999 Loi globale de décentralisation

2004 Révision de la loi de 1947 sur les collectivités locales

2005-2007 Réforme des finances locales « en trois axes » (Trinity Reform)

République de Corée 1949 Loi sur l’autonomie locale, amendée en 1956, 1958, 1960 et 1961

1986 Loi sur l’autonomie locale

1987 Constitution : titre VIII (art. 117 et 118) sur l’autonomie locale

1990 Loi révisée sur l’autonomie locale



Annexe Principales lois concernant le gouvernement local dans les pays de l’Asie-Pacifique (suite)

Pays Année

Malaisie 1950 Ordonnance des élections des autorités locales

1952 Ordonnance des conseils locaux

1976 Loi sur les administrations locales

2003 Bref agenda de la gouvernance de l’administration locale

Nouvelle-Zélande 1989 Lois d’amendement sur les collectivités locales nº 1 et nº 2

1991 Loi sur la gestion des ressources

2001 Loi sur les élections locales

2002 Loi sur les collectivités locales

2002 Loi sur la fiscalité locale

Pakistan 1959 Arrêté élémentaire sur les démocraties

1960 Ordonnance sur l’administration municipale

1972 Ordonnance sur les collectivités locales

1979 Ordonnances sur les collectivités locales passées dans chaque province

2001 Ordonnances sur les collectivités locales passées dans chaque province

2005 Amendement sur les ordonnances sur les collectivités locales de 2001

Philippines 1959 Loi sur l’autonomie locale

1960 Loi sur la charte de quartier

1963 Loi révisée sur la charte de quartier

1967 Loi sur la décentralisation

1983 Code du gouvernement local (Batas Pambansa)

1987 Constitution : article 10 soutenant l’autonomie locale

1991 Loi de la République (connue sous le nom de Code des collectivités locales)

Thaïlande 1933 Loi sur l’administration locale

1985 Loi sur l’administration métropolitaine de Bangkok

1991 Loi nationale sur l’organisation administrative

1997 Constitution : article 78 soutenant l’autonomie locale

1997 Loi régionale sur l’organisation administrative

1999 Loi sur le plan et les procédures de décentralisation


155

Annexe Principales lois concernant le gouvernement local dans les pays de l’Asie-Pacifique (suite)

Pays Année

Vietnam 1958 Loi sur les collectivités locales

1994 Loi sur les organisations du conseil populaire et des comités administratifs à tous les niveaux du gouvernement

1996 Ordonnance sur les tâches concrètes

1998 Loi sur le budget

2004 Loi révisée sur le budget de l’Etat

Sources : étude de cas par pays, Brillantes 2006, CLGF 2005 et Banque mondiale 2005.


06 PCf Eurasia 17/9/08 10:21 Página 156

EURA SIE

TTAALLIIAA IIAA.. KKHHAABBRRIIEE VVAA

(CHEF DU GROUPE

DE RECHERCHE),LL..VV.. AANNDD RRII CCHHEENNKKOO

VV..AA .. VVAA SSIILLIIEE VV


EEUURRAASSIIEE158 Cités et Gouvernements Locaux Unis


159

Introduction

Ce chapitre analyse les étapes de for-mation, les grandes tendances, les caracté-ristiques générales et spécifiques du déve-loppement de l’autonomie locale dans lesEtats de la région eurasienne qui sont issusde l’ancienne Union soviétique : Arménie,Azerbaïdjan, Biélorussie, Géorgie, Kazakh-stan, Kirghizie, Moldavie, Ouzbékistan, Rus-sie, Tadjikistan, Turkménistan, Ukraine.

Jusqu’à la chute de l’Union soviétique en1991, tous ces pays partageaient un sys-tème uniforme d’administration locale. Lesgrands principes de ce système étaient :

1. Que les soviets (conseils) locaux fai-saient partie de l’Etat ;

2. Que les soviets à chaque niveauétaient subordonnés aux soviets detous les niveaux supérieurs (aucun ni-veau de gouvernement n’avait defonctions propres) ;

3. Que l’exécutif à chaque niveau de gouver-nement était théoriquement responsabledevant un conseil représentatif, mais, enpratique, les pouvoirs représentatif etexécutif à chaque niveau de gouverne-ment étaient subordonnés à l’organisa-tion du parti établie à ce niveau.

Pris ensemble, ces principes ou caractéris-tiques du système soviétique d’organisa-tion territoriale forment un héritage quicontinue à influencer l’évolution des autori-tés infranationales dans les Etats succes-seurs. Dans les premières années de latransition postsoviétique, cet héritage étaitévident, vu les difficultés pratiques cau-sées par l’effondrement du système précé-dent. Après 1991, il y eut des difficultésdues à l’imbrication des fonctions et auxcompétences partagées ainsi qu’aumanque de relation claire entre les fonctionsou responsabilités, d’une part, et les res-sources (propres ou transférées par le haut),d’autre part. La disparition du contrôle duparti sur les pouvoirs exécutif et représen-tatif a ouvert le champ à une lutte de pou-voir entre ces deux branches dans les Etats

de cette région où des élections dé-mocratiques réelles étaient organisées auxniveaux infranationaux.

Bien que ce soit au niveau des idées quiont alimenté les débats autour de laréforme de l’autonomie locale, dans lespays eurasiens, l’héritage soviétiquecontinue d’exercer une influence directe ouindirecte. L’héritage est plus clairementévident dans les débats permanentsconcernant la relation entre les collectivi-tés locales et l’Etat. D’un côté, les idéescentralistes de l’ère soviétique continuentparfois d’alimenter les points de vue desélites dirigeantes sur l’autonomie locale.D’un autre côté, la défense de l’autono-mie locale et de la décentralisation, dansl’esprit de ceux qui désirent rompre avecl’héritage institutionnel de la période so-viétique, peut conduire à considérer defaçon excessivement idéaliste les collecti-vités locales. Le premier groupe voit lescollectivités locales comme une partieintégrante de l’Etat, entièrement subor-données aux « organes étatiques de rangsupérieur ». Le second groupe voit lescollectivités locales (idéalement) commeune institution sociale créée par lepeuple/la communauté locale et entièrementséparée de l’Etat.

Le point de vue « social » a servi de baseà la défense des municipalités contre l’in-tervention excessive venant d’en haut.C’est ce point de vue qui a inspiré l’article12 de la Constitution de la Russie fédé-rale, qui dispose que les collectivités lo-cales ne font pas partie de l’Etat, point deréférence central de tous les débats surles collectivités locales dans la Fédérationde Russie. Dans le même temps, on peutdire que le point de vue « social » limitelui-même le rôle des collectivités localesdans la mesure où leur rôle de représen-tation de la communauté prend le pas surleur rôle en matière de prestation de ser-vice. Ce point de vue peut encourager lafragmentation en petites unités munici-pales qui ont des pouvoirs sur le papiermais pas en pratique (comme cela s’est

Bien que ce soit au

niveau des idées

qui ont alimenté les

débats autour de la

réforme de

l’autonomie locale,

dans les pays

eurasiens,

l’héritage

soviétique continue

d’exercer une

influence directe

ou indirecte


EEUURRAASSIIEE160

produit dans plusieurs des pays d’Europecentrale et orientale après 1989 tant lesréformateurs adhéraient de manière en-thousiaste à l’idée de séparer les collecti-vités locales de l’Etat).

Cependant, tant que la vision « étatique »des collectivités locales reste influentedans les cercles gouvernementaux, lavision « sociale » est nécessaire commecontrepoids. Le débat entre ces visionsopposées des collectivités locales tend à seconcentrer sur la question clé de savoir siles maires sont nommés ou élus (ou, dansun système non basé sur les maires, si leconseil élu a du pouvoir sur l’exécutif), cequi est effectivement le test décisif de l’au-tonomie locale. C’est le cas, par exemple,dans le débat récurrent à l’intérieur de laFédération de Russie sur la désignation desmaires. A plusieurs occasions ces dernièresannées, les projets de loi qui auraientintroduit la nomination plutôt que l’électiondes maires ont failli être adoptés, nedevant leur retrait dans l’étape finale qu’aufait que des partisans des deux points devue sur les collectivités locales pouvaientse trouver aux plus hauts niveaux de gou-vernement. Dans le contexte postsovié-tique, le principe de l’autonomie locale estsouvent entré en conflit avec celui de l’au-tonomie régionale et, nulle part plus quedans la Fédération de Russie, depuis ledébut des années 1990, le conflit entre lesgouverneurs régionaux et les maires descapitales régionales n’a eu autant d’in-fluence sur la politique locale et le dévelop-pement local, parfois pendant des années.Dans ce cas, les gouverneurs régionauxont fréquemment soutenu la vision « éta-tiste » des collectivités locales (selonlaquelle les autorités locales devraient êtresubordonnées aux organes d’Etat de larégion), alors que les défenseurs de lavision « sociale » et non étatique descollectivités locales pouvaient paradoxale-ment se trouver aux niveaux national oufédéral.

La plupart des pays eurasiens ont héritéd’une manière ou d’une autre de l’unité de

base du territoire soviétique, le raion(arrondissement1), consistant en un en-semble de localités (posielenie) sur unterritoire donné (assez proche d’un districtdu Royaume-Uni). Dans la plupart despays de la région, c’est le niveau où lamajorité des fonctions et des servicespublics locaux est exercé. Au départ trèscritiqué comme héritage du précédentrégime, le raion est devenu difficile à rem-placer. En Ukraine, ce qui est peut-être laréforme la plus importante proposée en2005 (mais non adoptée du fait d’une scis-sion cette année-là dans la coalitionOrange) aurait fait des raion de véritablesautorités locales avec un exécutif respon-sable devant le conseil (ce n’est actuelle-ment pas le cas). En Russie, la réforme de1995 insista sur les localités plutôt que surles districts. En conséquence, beaucoup defonctions locales étaient exercées par l’Etat.La réforme de 2003 mit fin à cette anoma-lie en créant un système à deux degrésavec, en haut, les raion chargés des fonc-tions qui requièrent des économiesd’échelle (et des fonctions déléguées parl’Etat, comme dans les modèles allemandet autrichien), laissant aux municipalitésbasées sur le village faire le reste. EnGéorgie, la réforme communale a transfor-mé les raion en municipalités et étendu lerégime d’autonomie locale aux villes noncomprises dans le ressort des raion. Lesraion continuent d’être le socle des sys-tèmes d’administration locale d’Asie centrale,bien que la libre administration locale(dans le sens d’autonomie locale) soit limi-tée au niveau inférieur à celui du raion,mais avec peu de fonctions exercées. Dansdes cas comme les makhalya locales enOuzbékistan, les services publics sont four-nis à ce niveau-là, mais la véritable auto-nomie est restreinte.

L’autonomie locale dans les Etats de la ré-gion eurasienne a atteint des niveaux diffé-rents de développement institutionnel.Dans plusieurs Etats, elle existe dans desinstitutions indépendantes alors que, dansd’autres, il s’agit de structures liées auxinstitutions du pouvoir étatique.


La plupart des pays

eurasiens ont

hérité d’une

manière ou d’une

autre de l’unité de

base du territoire

soviétique, le

« raion »

(arrondissement),

consistant en un

ensemble de

localités

(« posielenie »)

sur un territoire

donné (assez

proche

d’un district du

Royaume-Uni)

1. La traduction du motrusse « raion » enfrançais connaît desvariations :« région », ce qui estinexact, « district »ou« arrondissement ».On retiendra ici lemot« arrondissement »pour trois raisons : 1) l’étymologie ; 2) l’analogie avec lacirconscriptionallemande du« Kreis » ; 3) pour conserver lemot « district » pourla traduction du motrusse « okrug » quiest utilisé aussi pourdes circonscriptionstrès vastes (ainsi lessept « districtsfédéraux » danslesquels sontnommés lesreprésentantsplénipotentiaires duPrésident de laFédération de Russie)(NdT).


161

Tableau 1 Informations générales et structure territoriale

Pays Territoire Population Division territoriale administrative Unités locales Forme de

(milliers de km2) (millions) (niveau intermédiaire) gouvernement

AArrmméénniiee 29,7 3,21 (recense- 10 régions 930 unités municipales Etat unitaire avec forme dement de 2001) Ville d’Erevan gouvernement mixte

présidentielle-parlementaire AAzzeerrbbaaïïddjjaann 86,6 8,4 Haut-Karabagh, république arménienne 1) 59 arrondisements (raion), Etat unitaire avec forme de

de facto luttant pour la sécession 11 villes-districts gouvernement présidentielleRépublique autonome de Nakhitchevan 2) 2757 municipalités

BBiiéélloorruussssiiee 207,6 9,75 6 régions 1 665 unités municipales : Etat unitaire avec forme deVille de Minsk 1) district (base) gouvernement présidentielle

2) unité principaleGGééoorrggiiee 69,7 4,661 9 arrondissements 1 017 unités municipales Etat unitaire avec forme de

9 villes gouvernement présidentielleRép. autonomes d’Abkhazie et d’Adjarie

KKaazzaakkhhssttaann 2717,3 15,074 14 régions 1)159 arrondissements et 36 villes-arrondissements Etat unitaire avec forme de3 villes 2) 45 villes, gouvernement présidentielle

241 municipalités,2 042 unités rurales

KKiirrgghhiizziissttaann 198,5 4,823 (recense- 7 régions 1) 40 arrondissements et 10 villes-arrondissements Etat unitaire avec forme dement de 1999) Ville de Bishkek 2) 11 villes et gouvernement présidentielle

465 municipalités ruralesMMoollddaavviiee 33,8 4,466 1 entité territoriale autonome : Gagauz Eri 1) 32 arrondissements, Etat unitaire avec forme de

1 unité territoriale : la Transnistrie, 3 villes gouvernement parlementairerépublique de facto luttant pour la sécession 2) 907 municipalités et communautés

OOuuzzbbéékkiissttaann 448,9 26 12 régions 233 municipalités urbaines Etat unitaire avec forme de Ville de Tachkent 164 municipalités rurales gouvernement présidentielleRépublique autonome de Karakalpakie environ 10 000 communautés locales (makhalya).

RRuussssiiee 17 075,2 142,893 84 sujets* de la Fédération 23 972 unités municipales, comprenant : Etat unitaire avec forme de(états membres) 1) 1 802 arrondissements municipaux et gouvernement présidentielle(depuis le 1er janvier 2007) 522 villes-districts

2) 19 892 communes rurales et1 756 communes urbaines

TTaaddjjiikkiissttaann 143,1 7,32 2 régions 1) 58 arrondissements, Etat unitaire avec forme de 1 région autonome : le Haut-Badakhshan 23 grandes villes gouvernement présidentielle

2) 47 villes, 256 villages,2 803 bourgs

TTuurrkkmméénniissttaann 491,2 5,37 (recense- 5 régions 1) 50 arrondissements Etat unitaire avec forme dement de 2001) 2) Plusieurs centaines de villes, villages et bourgs gouvernement présidentielle

UUkkrraaiinnee 603,7 48 24 régions, 1) 490 arrondissements et 176 villes à statut Etat unitaire avec forme deRépublique autonome de Crimée d’arrondissement, gouvernement mixte2 villes au statut de région 2) 279 villes subordonnées à un arrondissement, présidentielle-parlementaire(Kiev et Sébastopol) 884 municipalités urbaines

et 28 573 localités (mais seulement 10 227conseils)

(*) La Russie est une fédération constituée de 84 sujets. Ces sujets ont des droits fédéraux égaux, c’est-à-dire une représentation égale(deux délégués chacun) au Conseil de la Fédération (Chambre haute du Parlement russe). Ils diffèrent cependant dans le degréd'autonomie dont ils jouissent. Au 31 décembre 2005, la Russie comptait : 21 républiques autonomes, 9 territoires autonomes (kraj),46 régions (oblast), 1 région autonome (oblast), 5 districts autonomes (okrug), 2 villes fédérales. Eux-mêmes se subdivisent enarrondissements, villes-districts, communes (posielenie) rurales ou urbaines, et comprennent parfois des districts autonomes [NdT].


EEUURRAASSIIEE162

A cet égard, il est possible de distinguertrois groupes de pays.

Dans le premier groupe se trouvent la Rus-sie, l’Arménie et l’Azerbaïdjan, où la collec-tivité locale est autonome juridiquement etinstitutionnellement séparée des struc-tures du pouvoir étatique et où elle estconsidérée comme une institution au tra-vers de laquelle la communauté locale dé-cide sur les questions locales.

Dans le deuxième groupe, la Géorgie, laKirghizie, la Moldavie et l’Ukraine, le pro-cessus de formation des collectivités lo-cales n’est toujours pas terminé. Lesréformes sont difficilement appliquées oun’ont simplement pas pu être achevées àce jour. La tendance mentionnée plus hautdans le développement de la libre adminis-tration locale n’a été changée ni au coursde la « révolution orange » en Ukraine, niau cours de la « révolution des roses » enGéorgie.

Le troisième groupe est composé des Etatsd’Asie centrale (Kazakhstan, Tadjikistan,Turkménistan, Ouzbékistan). L’autonomielocale n’y fonctionne qu’au niveau le plusbas, dans les petits villages. Pour la plu-part, les questions locales sont traitées,dans cette région, par des organes éta-tiques locaux subordonnés au gouverne-ment central. Néanmoins, les premièresétapes de la réforme sont en marche avecpour but d’augmenter le rôle des organesdes collectivités locales et d’élargir leursfonctions.

Mais un autre modèle d’autonomie locales’est développé en Biélorussie, avec unecombinaison particulière de différents élé-ments du gouvernement central de l’Etat,des autorités étatiques locales et descollectivités locales.

Le tableau 1 ci-avant décrit les structuresterritoriales de la région en relation avecdes données géographiques et démogra-phiques. On distingue le niveau intermé-diaire de gouvernement (meso level)

séparé du niveau local (municipal). Ce der-nier peut être organisé avec un ou deuxéchelons (voir ci-après).

I. L’évolution des structures

Les structures territoriales et institution-nelles reflètent à la fois l’introduction denouveaux principes politiques et juridiqueset l’héritage du passé.

I.1. La renaissance de l’autonomie localeet ses bases constitutionnelles

Pour la première fois, l’expression « auto-nomie locale » fut utilisée dans la loi del’URSS sur « les fondements généraux del’administration locale et de l’économielocale », adoptée pendant la vague dedémocratisation à la fin des années 1980et au début des années 1990.

Après l’effondrement de l’Union sovié-tique, chacun des Etats va développerindépendamment son propre modèle d’ad-ministration locale. Néanmoins, l’héritagecommun du passé se retrouve dans beau-coup de notions juridiques : autonomie lo-cale, administration locale d’Etat, pouvoirspropres et délégués, budget municipal,propriété municipale, programmes dedéveloppement économique et social descommunes, service public local, pouvoirsdes organes représentatifs des collectivitéslocales, destitution des exécutifs commu-naux, etc.

Les constitutions de tous les Etats de larégion contiennent des articles, sections etnormes séparés consacrés à l’autonomielocale et aux garanties de sa réalisation.Elles proclament que le droit des citoyens àl’autonomie locale ne peut être restreint.Les constitutions de plusieurs Etats dispo-sent que les droits des citoyens à l’autono-mie locale ne peuvent être suspendus qu’entemps de guerre ou pendant l’état d’ur-gence (en Russie et en Ukraine). Les constitu-tions règlent les relations entre les organescentraux et locaux sur des principes tels laséparation des pouvoirs de l’Etat et des

Les constitutions

de tous les Etats de

la région

contiennent des

articles, sections

et normes séparés

consacrés à


et aux garanties de

sa réalisation



163

pouvoirs des collectivités locales, l’indépen-dance organisationnelle et fonctionnelle decelles-ci dans la sphère de leurs compé-tences, l’unité et l’intégrité du territoire éta-tique, la combinaison de la centralisation etde la décentralisation dans l’exercice dupouvoir étatique, le développement socialet économique équilibré des territoires, etla responsabilité des organes et des agentsdes collectivités locales envers l’Etat. Cer-taines constitutions, y compris celle del’Ouzbékistan, disposent que les relationsentre les organes centraux et locaux doiventêtre construites sur la base de la subordina-tion et de la coopération mutuelle.

Toutes les constitutions, à l’exception decelle du Kazakhstan, déterminent les pou-voirs principaux des autorités locales. Letransfert de tels pouvoirs à d’autres or-ganes n’est pas autorisé.

Les Constitutions de la Russie et du Ka-zakhstan proclament le principe de la sé-paration des organes d’administrationcentrale et des organes d’administrationlocale.

Plusieurs constitutions (par exemple, cellede l’Arménie) interdisent la dissolution desorganes représentatifs des collectivitéslocales (les conseils municipaux). C’est uneimportante garantie de leur indépendance.Dans un certain nombre d’Etats, il existedes procédures d’annulation et de suspen-sion des actes des organes déconcentrésde l’Etat et des collectivités locales ainsique le droit des citoyens de porter plainteauprès des tribunaux contre leurs déci-sions (par exemple, en Biélorussie et enOuzbékistan).

Les constitutions de plusieurs Etats éta-blissent les garanties de l’intégrité desterritoires locaux. Il est en particulier né-cessaire d’organiser un référendum localpour changer les limites territoriales descommunes (en Arménie).

Ainsi, sur un plan pratique, toutes les cons-titutions contiennent des normes détaillées

pour le développement de l’autonomielocale. Mais elles ont été appliquées à desdegrés différents.

I.2. Stades de développement

L’autonomie locale a suivi des évolutionsdifférentes d’un pays à l’autre. Dans plu-sieurs Etats, elle se développe dans uneinstitution indépendante, dans d’autres,elle est combinée ou subordonnée aux or-ganes du pouvoir étatique. Trois groupesde pays peuvent être distingués.

• Dans le premier groupe de pays, quicomprend la Russie, l’Arménie et l’Azer-baïdjan, les collectivités locales sont in-dépendantes : elles sont séparées dusystème des organes étatiques ; les or-ganes représentatifs locaux de la popu-lation décident, indépendamment deceux-ci, sur les questions locales.

En Russie, le système d’autonomie localefut introduit en 1991 par la loi sur l’autono-mie locale dans la RSFSR. Plus tard, laConstitution de la Fédération de Russie de1993 a garanti l’autonomie locale en dispo-sant que les organes des collectivités lo-cales sont séparés du système de pouvoir del’Etat (art. 12). En 1995 fut adoptée la loifédérale sur les principes généraux de l’or-ganisation de l’autonomie locale. Elle pro-clame les fondements démocratiques del’autonomie locale, mais cela n’a pas étépleinement appliqué. De ce fait, en 2003,une nouvelle loi a été adoptée « sur lesprincipes généraux de l’organisation del’autonomie locale » (loi fédérale n° 131),qui a étendu, en tenant compte des exi-gences de la Charte européenne de l’auto-nomie locale, les fonctions des entitésmunicipales et transféré un certain nombrede fonctions des Etats membres aux or-ganes de l’Etat fédéral.

En Arménie, le système actuel d’autono-mie locale a été bâti à partir de la Constitu-tion de 1995. En 1995-1997, le Parlementa adopté des lois « sur les élections des or-ganes des collectivités locales », « sur l’au-

Plusieurs

constitutions

(par exemple,

celle de l’Arménie)

interdisent

la dissolution

des organes

représentatifs

des collectivités

locales

(les conseils

municipaux)


EEUURRAASSIIEE164

tonomie locale » et des « dispositions tran-sitoires réglant les relations des organesdes collectivités locales et des organes del’administration territoriale », entre autres.C’était la période de formation de la basejuridique et institutionnelle de l’administra-tion territoriale de l’Etat et des collectivitéslocales. L’autonomie locale était définiecomme le droit et la capacité des commu-nautés de décider sous leur propre respon-sabilité des questions locales suivant lesintérêts de la population locale.

En Azerbaïdjan, la Constitution de 1995contenait une section séparée consacrée àl’autonomie locale. Les exigences constitu-tionnelles furent appliquées en 1999 dansles lois sur « le statut des communes » et« les élections municipales », qui fixèrentla base du système d’autonomie localedans le cadre de la République. Plus tard,environ 20 autres lois furent adoptées, etparmi elles les lois sur « le transfert de pro-priété à la propriété municipale », « lesservices municipaux », « le statut des élusmunicipaux », « les fondements des finan-ces municipales », « la gestion des terrainsmunicipaux », « le contrôle administratif surles activités des communes », etc., ce qui arenforcé la base organisationnelle, juridiqueet économique de l’autonomie locale.

• Dans le deuxième groupe de pays – laGéorgie, la Kirghizie, la Moldavie etl’Ukraine –, le processus de formationdes collectivités locales n’est toujourspas achevé.

La Constitution de la Géorgie de 1995 aproclamé le principe général selon lequelles questions locales doivent être de la res-ponsabilité des organes des collectivitéslocales sous réserve du respect de la sou-veraineté de l’Etat. La procédure de forma-tion et les pouvoirs des organes descollectivités locales ainsi que leurs rela-tions avec les organes étatiques furentréglementés par la loi organique de 1997.Pendant la réforme municipale de 2000-2001, les pouvoirs des organes des collec-tivités locales ont été étendus de façon

significative, mais ils n’ont pas eu le sou-tien matériel nécessaire. Cette situationétait l’un des thèmes principaux des débatsaux élections locales qui se sont tenues le5 octobre 2006.

En Kirghizie, le fondement de l’autonomielocale se trouve dans la Constitution et leslois sur « l’autonomie locale et l’adminis-tration déconcentrée de l’Etat », « lesbases financières et économiques de l’auto-nomie locale », « la propriété municipale »,« la fonction publique municipale », etc.Une nouvelle période de réformes a débutéavec la Stratégie nationale sur « la décen-tralisation de l’Etat et le développement del’autonomie locale dans la République deKirghizie pour la période allant jusqu’à2010 ». Néanmoins, les questions localessont encore de la responsabilité des « or-ganes déconcentrés de l’administrationd’Etat ».

En Moldavie, les fondements démocra-tiques de l’autonomie locale furent posésdans la Constitution de 1994. Mais, en fait,le processus de formation a été déclenchéquatre ans plus tard avec l’adoption deslois sur « l’administration publique locale »et « l’organisation administrative territo-riale ». La division du territoire au niveauintermédiaire a été modifiée deux fois :des arrondissements (raion) aux départe-ments (judete), puis retour aux arrondis-sements. L’étape suivante de la réformemunicipale a commencé en 2003 quand leParlement a modifié la législation en éten-dant de façon significative les pouvoirs desorganes des collectivités locales. Néan-moins, beaucoup de problèmes ne furentpas résolus. La base matérielle de l’auto-nomie locale n’est toujours pas suffisanteet l’indépendance par rapport aux admi-nistrations de l’Etat n’est pas dûmentassurée.

En Ukraine, les fondements de l’auto-nomie locale ont été dessinés par laConstitution de 1996 et par la loi sur« l’autonomie locale en Ukraine » du21 mai 1997. On y trouve la proclamation des

En Ukranie, les

projets de réforme

n’ont pu aboutir du

fait des divisions

politiques et sont

toujours en

suspens



165

principes de décentralisation des pouvoirspublics et de la primauté des gromada(collectivités locales de base). Mais ces prin-cipes n’ont pas été totalement appliqués.Pour l’instant un système mixte existe, ilcombine l’administration déconcentrée del’Etat et les collectivités locales au niveaudes arrondissements (raion) et des régions(oblast). D’un côté, il y a des conseilsrégionaux et de district comme organesdes collectivités locales représentant lesintérêts des gromada. De l’autre, il y a lesadministrations de l’Etat dans les régionset les arrondissements (les organes locauxdu pouvoir exécutif de l’Etat), en mêmetemps investis de fonctions exécutives deces conseils. Une telle combinaison desstructures municipales et étatiques dérogeen fait aux principes de l’autonomie localeet la cantonne dans le domaine de l’autori-té de l’Etat. Les projets de réforme n’ontpu aboutir du fait des divisions politiqueset sont toujours en suspens.

• Le troisième groupe est composé de paysd’Asie centrale : Kazakhstan, Tadjikis-tan, Turkménistan et Ouzbékistan.Les collectivités locales ne fonctionnentqu’au niveau le plus bas, dans les petitsvillages, tels que les jamoaty shakhrak etles dekhot au Tadjikistan, les makhalyaen Ouzbékistan, etc. Néanmoins, il estnécessaire de noter que ces Etats sontinscrits dans un processus de réformesayant pour but d’augmenter le rôle descollectivités locales et d’étendre leursfonctions. Au Kazakhstan par exemple,une législation récemment adoptée vaintroduire l’élection directe des maires.

Les constitutions des Etats d’Asie centralereconnaissent et garantissent l’autonomielocale. Certaines lois de ces républiquescontiennent des définitions originales dela notion d’autonomie locale. Ainsi, la loide l’Ouzbékistan sur « les organes del’autonomie locale des citoyens » définitl’autonomie locale comme une activité in-dépendante exercée par les citoyens, per-mettant le traitement des questions localesen tenant compte de leurs intérêts, du

développement historique, des valeurs na-tionales et spirituelles, des coutumes ettraditions locales.

Mais, le plus souvent, les questions localesdans ces pays ne sont pas confiées aux or-ganes des collectivités locales, mais auxorganes de « l’administration déconcentréede l’Etat » (Kazakhstan), aux « organes dupouvoir d’Etat au niveau local » (Tadjikis-tan et Ouzbékistan), au « pouvoir exécutifétatique au niveau local » (Turkménistan).

• Un autre modèle d’autonomie locale a étédéveloppé en Biélorussie. La loi sur « lescollectivités locales et l’autonomie localedans le République du Bélarus » a établiune combinaison particulière de diffé-rents éléments du gouvernement centralde l’Etat, de l’administration déconcentréede l’Etat et des collectivités locales. L’auto-nomie locale est définie comme la formed’organisation et d’action des citoyenspour une solution indépendante sur lesquestions locales, directement ou par l’in-termédiaire d’organes élus, prenant encompte les intérêts de la population et ledéveloppement des unités administrativesterritoriales, ceci sur la base de ressourcesmatérielles et financières propres et demoyens que les collectivités locales puis-sent générer ou attirer. Mais, à chacun destrois niveaux (province, district ou villeavec les droits d’un district, communesrurales ou urbaines), les organes exécutifssont intégrés dans le système du pouvoirexécutif de l’Etat et sont en même tempsdes organes des collectivités locales.Ainsi, les conseils locaux n’ont pas leurspropres organes exécutifs.

I.3. Organisation et réformes territoriales

Les pays de la région ont des formes diffé-rentes d’organisation territoriale du pou-voir public, mais tous les pays n’ont pasune hiérarchie claire des unités territo-riales avec les organes des collectivités lo-cales, comme on le voit plus haut dans letableau 1 (p. 161).

Les constitutions

des Etats d’Asie

centrale

reconnaissent et

garantissent

l’autonomie locale.

Mais, pour la

plupart, les

questions locales

dans ces pays ne

sont pas confiées

aux organes des

collectivités

locales


EEUURRAASSIIEE166

La plupart des pays ont introduit ou reconnudes unités territoriales autonomes afin d’ad-mettre l’existence de particularités ethniquesou régionales, parfois avec une dimensionconflictuelle : en Azerbaïdjan (Haut-Kara-bagh et Nakhitchevan), en Géorgie (ré-publiques d’Abkhazie et d’Adjarie), en Moldavie(Gagauz Eri et Transnistrie), en Ukraine (Cri-mée), au Tadjikistan (Haut-Badakhchan), enOuzbékistan (Karakalpakie).

La Russie est le seul pays fédéral de larégion. Au-delà de la Russie, cependant,plusieurs pays ont un niveau intermédiairede gouvernement sur une échelle assezlarge, distinct des niveaux local ou muni-cipal d’administration. Il est générale-ment appelé oblast, ici traduit par« région » : en Arménie, en Biélorussie, auKazakhstan, au Kirghizistan, au Tadjikis-tan, au Turkménistan, en Ukraine, en Ouz-békistan ; la Géorgie a aussi un tel niveauterritorial (mkhare). La capitale et d’autresgrandes villes ont le statut de province,c’est-à-dire qu’elles sont directement sou-mises au gouvernement central.

Généralement le niveau local de gouverne-ment (le niveau municipal) est organisésur deux échelons, comme on le voit dansle tableau 1. Le plus important est le ni-veau de l’arrondissement, qui est une cir-conscription assez petite, rassemblantbeaucoup de villages mais aussi des villes,et à laquelle sont renvoyées les principalesfonctions municipales, sauf pour les plusgrandes villes qui sont indépendantes del’arrondissement. En général, le niveauinférieur, municipal, a des fonctions beau-coup moins importantes. Ce schéma peutêtre comparé avec l’organisation munici-pale allemande (le Kreis, district ou arron-dissement, et les villes indépendantes d’unarrondissement) ou les districts anglais,mais il était courant à l’époque soviétique.De nos jours, une telle organisation muni-cipale à deux niveaux peut être rencontréeen Azerbaïdjan, en Biélorussie, au Ka-zakhstan, en Kirghizie, en Moldavie, enRussie, au Tadjikistan, en Ukraine. Il y a unseul niveau municipal, bien qu’il soit diffé-

rencié, en Arménie, Géorgie et Ouzbékis-tan. Au Turkménistan les institutions lo-cales existent seulement au niveau del’arrondissement. Comme nous le verrons,le niveau de l’autonomie locale varie beau-coup entre les pays ayant des schémasterritoriaux similaires.

Si on va plus loin dans le détail, soulignonsque la Russie, en tant qu’Etat fédéral, estcomposée d’Etats membres (sujets de laFédération) : républiques, territoires (kraj),régions (oblast), région autonome, dis-tricts autonomes (okrug) et villes fédé-rales. Cependant, tous les sujets de laFédération de Russie ont un statut égal.

L’autonomie locale dans la Fédération deRussie est exercée dans les zones d’habi-tation urbaines et les villages rurauxconstitués en communes (posielenie),arrondissements municipaux (municipal-nij raion), villes-districts (gorodskoï okrug)et dans les territoires des villes fédérales(Moscou et Saint-Pétersbourg).

En Ukraine, l’organisation administrativeterritoriale a une structure à trois degrés :le niveau le plus haut comprend la Répu-blique autonome de Crimée, les régions(oblast) et deux villes, Kiev et Sébastopol,qui ont un statut spécial. Le niveau munici-pal le plus haut comprend les districts etles villes-districts ; le niveau plus bas inclutles arrondissements communaux, les villessubordonnées à des districts, les communes,les villages et les bourgs.

Le territoire du Tadjikistan est divisé dansune hiérarchie descendante en provinces(veloyat), arrondissements (nohiya),villes d’importance nationale, villes d’im-portance provinciale, villages et bourgs(qyshloq).

Dans les pays d’Asie centrale (Kazakh-stan, Tadjikistan, Turkménistan, Ouzbékis-tan), les collectivités locales jouent unrôle limité. Les fonctions principales sontexercées par les autorités déconcentréesde l’Etat.

Au-delà de la

Russie, cependant,

plusieurs pays ont

un niveau

intermédiaire de

gouvernement sur

une échelle assez

large, distinct des

niveaux local ou

municipal

d’administration



167

En Russie, en Azerbaïdjan, en Arménie, enGéorgie, au Kirghizistan et en Moldavie, lesorganes des collectivités locales ont uneplus grande autonomie et sont séparés desorganes du gouvernement étatique.

Dans la plupart des pays de la région, lamajorité de la population réside dans lesvilles. Ainsi, au 1er janvier 2006, 73 % de lapopulation de la Fédération de Russie rési-daient dans des zones d’habitation ur-baines et 27 % de la population résidaientdans des régions rurales. La population ur-baine excède de peu les 70 % de la popu-lation en Biélorussie, passe à 68 % enUkraine, et à près de 60 % au Kazakhstan.Par contre, en Ouzbékistan, au début del’année 2006, 36 % de la population rési-daient dans les villes et 64 % dans lesrégions rurales. La population rurale estaussi supérieure dans d’autres Etats d’Asiecentrale. La législation du Kazakhstan (loidu 8 décembre 1993) distingue l’adminis-tration de territoires et celle de zones peu-plées. Les territoires sont les provinces, lesdistricts et les zones rurales ; les zonespeuplées sont les villes, les villages et lesbourgs. Cela signifie que la zone munici-pale est en général limitée aux villages,alors que les zones qui se situent entreceux-ci et qui sont peuplées sont admi-nistrées par le niveau supérieur de gou-vernement. La nouvelle loi sur l’autonomielocale de la Fédération de Russie est entrain de s’éloigner de cette conception, etle territoire de chaque sujet de la Fédéra-tion est divisé en communes ; c’est seule-ment dans les zones à basse densité que leterritoire intersticiel entre les communespeut être administré par l’arrondissement(loi n° 131, art. 11, par. 1).

Un certain nombre de pays a appliqué desréformes territoriales après le changementpolitique, visant, entre autres, à améliorerle fonctionnement de l’Etat (en Biélorussie,au Kazakhstan, en Moldavie, en Russie, enUkraine, en Ouzbékistan). Les principauxbuts et tendances des réformes territo-riales étaient différents. Dans un certainnombre d’Etats, elles ont eu pour résultat

l’agrandissement des unités territorialesrégionales (au Kazakhstan, en Ukraine).Dans d’autres Etats, la réforme territorialea permis de rendre l’exercice du pouvoirpublic plus proche de la population (enArménie, en Azerbaïdjan, en Russie, enOuzbékistan).

Dans la Fédération de Russie, en applica-tion de la loi de 2003, les sujets de la Fédé-ration ont fixé les limites territoriales desentités municipales et ont défini le statutrespectif des collectivités locales en tantque zones urbaines ou rurales, arrondisse-ments municipaux (municipalnij raion),villes-districts (gorodskoï okrug). 2005 futune année décisive pour l’établissementen Russie d’un modèle de collectivités lo-cales à deux degrés. Les Etats membresde la Fédération de Russie ont fixé les li-mites territoriales à 24.274 entités locales,comprenant 20.112 communes rurales,1.823 communes urbaines, 1.819 arron-dissements municipaux et 520 villes-districts.

I.4. Capitales et zones métropolitaines

Dans la majorité des pays, les capitales ontun statut juridique spécial, comme le pré-voient les constitutions et les lois (en Biélo-russie, au Kazakhstan, en Russie, enUkraine, etc., voir tableau 1). Dans la Fé-dération de Russie, le régime séparé deMoscou est mis en place par la Constitutionet la loi sur « le statut de la capitale de laFédération de Russie ». En Ouzbékistan,un régime juridique séparé pour la capitaleest prévu seulement par la Constitution.Par contre, la capitale de l’Azerbaïdjan, Ba-kou, n’a pas de régime spécial.

Plusieurs Etats ont des zones métropoli-taines avec des administrations spécifiques.Dans la Constitution de la Fédération deRussie, deux zones métropolitaines – Mos-cou et Saint-Pétersbourg – ont le statutd’états membres de la Fédération. C’est laloi qui prévoit une réglementation juridiquespécifique de leurs formes d’autonomielocale. Selon les chartes de Moscou et de

Un certain nombre

de pays a appliqué

des réformes

territoriales après

le changement

politique, visant,

entre autres, à

améliorer le

fonctionnement

de l’Etat


EEUURRAASSIIEE168

Saint-Pétersbourg, l’autonomie locale estexercée par les organes des collectivitéslocales constituées sur leurs territoires res-pectifs. L’énumération des questions lo-cales et des sources de revenu des budgetslocaux des unités municipales est détermi-née par des lois de Moscou et de Saint-Pétersbourg, prenant en compte la nécessitéde préserver l’unité du système écono-mique de chaque ville.

En Géorgie, des formes spécifiques d’ad-ministration sont appliquées à deux villes,Tbilissi et Poti, en Biélorussie à Minsk, auKazakhstan à Astana et Alma-Ata. Lesdépenses des capitales sont identifiéescomme telles dans les budgets des Répu-bliques ; les villes reçoivent des dotationset des subventions ; beaucoup de biensd’Etat furent transférés à la propriétémunicipale ; les Etats accordent des garantiespour les investissements dans leur capitale.Au Kazakhstan, des règles distinctes sontprévues pour Alma-Ata afin de soutenir ledéveloppement de la ville comme centrefinancier international pour la région. EnGéorgie, un statut spécial a été accordé àla ville de Poti dans le but de créer unezone franche économique.

Le tableau ci-contre donne la liste et la po-pulation des capitales et des principalesvilles des pays de la région (2006).

I.5. Evolution des relations entre le gouvernement central et les collectivités locales

Les relations entre le gouvernement cen-tral et les collectivités locales sont de na-ture complexe. En général, ils développentune coopération étroite. Par exemple, enRussie, les organes fédéraux de l’Etat etles organes des collectivités localespassent des accords de coopération etparticipent conjointement à la réalisationde programmes spéciaux.

Il existe différentes administrations de l’Etatqui sont compétentes en matière de col-lectivités locales. Dans la Fédération de


Tableau 2 Capitales et villes les plus importantes

Pays Capitales et villes les Population (en

plus importantes milliers d’habitants)

Arménie Erevan 1 104

Azerbaïdjan Bakou 1 874

Biélorussie Minsk 1 781

Georgie Tbilissi 1 103

Kazakhstan Astana 550

Kazakhstan Alma-Ata 1 248

Kirghizie Bishkek 799

Moldovie Chisinau 660

Ouzbékistan Tachkent 2 141

Russie Moscou 10 425

Russie Saint-Petersbourg 4 581

Russie Novossibirsk 1 397

Russie Nijni-Novgorod 1 284

Russie Ekaterinbourg 1 308

Russie Samara 1 143

Russie Omsk 1 139

Russie Kazan 1 113

Russie Tcheliabinsk 1 093

Russie Rostov-sur-le-Don 1 055

Russie Oufa 1 030

Tadjikistan Douchanbé 647

Turkménistan Achkhabad 828

Ukraine Kiev 2 693

Ukraine Kharkov 1 463

Ukraine Dniepropetrovsk 1 047

Ukraine Donetsk 994

Ukraine Odessa 1 002

SSoouurrccee :: Comité interétatique de statistiques de la CEI.


169

Russie, un décret du Président a établi unministère spécialisé, le ministère du Déve-loppement régional de la Fédération deRussie, qui est investi, entre autres, dupouvoir de déterminer et d’appliquer lapolitique de l’Etat dans la sphère de l’auto-nomie locale. En Moldavie, de telles fonc-tions sont assurées par l’Agence dedéveloppement régional.

Dans d’autres Etats, la fonction « collectivi-tés locales » est exercée essentiellementdans la province ou dans des départe-ments sectoriels des organes de l’Etat. Ain-si, en Azerbaïdjan, l’Administration duPrésident a une division responsable dutravail avec les communes ; le ministère dela Justice a constitué un centre spécialisésur les questions d’autonomie locale ; auParlement, il y a une commission perma-nente sur les questions régionales.

II. La gestion, les compétences, et les capacités administratives

En théorie, les ressources doiventcorrespondre aux fonctions (principe deconnexité) ; en pratique, les fonctions sontajustées aux ressources, et l’adéquationdépend de la capacité financière des bud-gets publics. Cependant, il reste beaucoupà faire pour améliorer le système financieret la gestion afin d’utiliser les rares res-sources plus efficacement.

II.1. La gestion financière

Le problème le plus grave est la pénurie deressources financières qui empêche ougêne l’exercice des compétences.

Impôts locaux. L’indicateur principal dupouvoir financier des collectivités localesest le droit de lever des impôts locaux.Dans la plupart des pays de la région, lapart des impôts locaux dans le revenu totaldes collectivités locales est extrêmementbasse.

En Azerbaïdjan, la part des impôts et taxeslocaux dans les budgets municipaux est de

24,5 % (dont 22,6 % sont attribués auximpôts locaux).

En Arménie, les collectivités locales ne peu-vent percevoir que des cotisations et despaiements. Les taux des cotisations lo-cales dans les cadres prescrits par la loisont définis par les conseils municipaux àl’initiative des exécutifs des communes,avant l’adoption des budgets annuels. Lestaux des impôts et taxes locaux sont défi-nis par les conseils municipaux sur la pro-position des exécutifs des communes pourdes sommes nécessaires à l’exercice deleurs activités respectives. Le 27 novembre2005, des amendements constitutionnelspermettant de lever des impôts locaux ontété adoptés.

La Constitution de la Biélorussie (art. 121)et les lois annuelles sur le budget de laRépublique énumèrent les impôts et taxesqui peuvent être établis par les conseilslocaux. Par exemple, la loi sur le budgetde la République de Biélorussie pour l’an-née 2006 prévoit les impôts et taxeslocaux suivants pour l’année financière2006 : impôt sur la vente au détail, impôtsur les services publics, impôt à but spé-cial, taxes pour les usagers, taxes sur lesfournisseurs, taxes pour l’accès aux soins.La part des taxes et impôts locaux dans letotal des recettes de l’Etat est très faible,environ 2,1 %.

Dans la Fédération de Russie, il y a seule-ment deux impôts locaux : l’impôt foncieret l’impôt sur la propriété des personnesphysiques. Les organes représentatifs descollectivités locales définissent, dans lecadre du Code des impôts de la Fédérationde Russie, les éléments suivants de l’im-position : les taux, la procédure et leséchéances du paiement des impôts. Lesautres éléments de la fiscalité locale sontdéfinis dans le Code des impôts. Selon lesdonnées provisoires de 2005, les impôtslocaux représentent seulement 4,29 %des recettes des budgets locaux. Lesressources propres des collectivités localesn’ont cessé de diminuer. Ainsi la loi du 21 dé-

Le problème le plus

grave est la pénurie

de ressources

financières qui

empêche ou gêne

l’exercice des

compétences


EEUURRAASSIIEE170

cembre 1991 sur les bases du systèmefiscal prévoyait 23 sortes d’impôts locauxet de droits. En 1998, ils rapportaientencore 12 % du total des ressources descollectivités locales ; toutefois, même àcette époque, les autorités locales ne pou-vaient fixer les taux, dans d’étroites li-mites, que pour 8 d’entre eux. La versioninitiale du Code des impôts de la Fédérationde Russie du 31 juillet 1998 maintenaitl’ensemble de ces impôts et droits. Mais,en 2000, ils ont été réduits à 5. Avec lesamendements de 2004 au code budgétaire,les propositions de transférer la taxe sur lesvéhicules aux budgets locaux et d’établir unetaxe locale sur le commerce de détail ont étéécartées, et il ne reste que deux impôtslocaux : l’impôt foncier et l’impôt sur la pro-priété des personnes physiques.

En Ukraine, les organes des collectivitéslocales peuvent établir, dans le respect dela loi, les taxes et impôts locaux qui sontattribués à leurs budgets respectifs. Desréunions de citoyens doivent introduire destaxes locales sur les principes d’une auto-taxation volontaire. En 2005, les impôts ettaxes locaux correspondaient à 2,4 % desrecettes des budgets locaux.

Les organes déconcentrés de l’Etat en Asiecentrale sont privés d’indépendance enmatière fiscale et budgétaire. Ils ne sontpas compétents pour définir les taux d’im-position ni d’autres éléments de l’imposi-tion locale. Les taux et autres élémentsd’imposition sont déterminés par les or-ganes centraux pour tous les impôts, ycompris locaux. En Ouzbékistan, lesimpôts locaux et leurs taux sont établis parle cabinet des ministres. Au Kirghizistan,les impôts et taxes locaux ne peuvent êtreintroduits que par le Parlement. Dans l’en-semble, les impôts locaux représententune part insignifiante de revenu dans lesbudgets locaux.

Les impôts partagés. Dans tous les pays dela région, la participation des collectivitéslocales au produit des impôts nationaux estla principale source de revenu des budgets

locaux. Il s’agit généralement d’une partdu rendement local d’impôts nationaux.

Au Kazakhstan, la loi ne distingue pas entreimpôts locaux et impôts nationaux. Lesbudgets locaux reçoivent 50 % de l’impôtsur le revenu des sociétés et 50 % des taxeslevées sur les biens. L’impôt sur le revenudes personnes physiques, les taxes sociales,sur le sol et le transport, les paiementspour l’usage de l’eau et des ressources dela forêt sont entièrement attribués aux budgetslocaux. Certaines taxes sont considéréescomme des revenus de l’impôt.

Le renforcement de la base des revenusdes budgets locaux est réalisé en augmen-tant la part des impôts laissés aux budgetslocaux aux dépens des impôts de l’Etatcentral (par exemple, en Ouzbékistan et auKazakhstan).

En Biélorussie, la part des impôts et taxesétatiques dans le revenu des budgetslocaux est de plus de 14 %.

En Ukraine, depuis l’introduction du nou-veau code budgétaire (adopté en 2001),l’impôt sur le revenu des personnes phy-siques est attribué en totalité aux budgetslocaux des différents niveaux (régions,arrondissements, communes) selon des clésde répartition fixées par la loi.

La Russie étant un pays fédéral, la plupartdes budgets locaux dépendent des budgetset des choix politiques des sujets de laFédération dans le cadre établi par le codebudgétaire. La base d’imposition des sujetsde la Fédération a été renforcée en 2004 et2005 avec le transfert de la taxe sur lestransports et de celle sur les avoirs des per-sonnes. Une partie du revenu actuel dechaque sujet de la Fédération doit êtreréattribuée aux budgets locaux. Les lois dessujets de la Fédération cèdent l’affectationadditionnelle des revenus de l’impôt desbudgets régionaux. En général, de tellesaffectations doivent être faites avec des tauxuniformes. Et, seulement dans les cas pré-vus par la loi et pour la période 2006-2008,

Les organes

déconcentrés de

l’Etat en Asie

centrale sont

privés

d’indépendance en

matière fiscale et

budgétaire



171

des affectations différentielles peuvent êtreétablies. En 2005, les affectations d’impôtsreprésentaient 36,7 % des recettes des bud-gets locaux (ministère des Finances). La partdu revenu des budgets locaux (régionaux etlocaux) dans l’ensemble des fonds budgé-taires de la Fédération de Russie est de 10 %.

Transferts budgétaires. Les transferts ontdeux fonctions principales :

• Harmoniser les revenus en fonction des mis-sions à assurer en tenant compte des dispa-rités de la base et des besoins en recettes ;

• Compenser les coûts des tâches assi-gnées aux budgets locaux par les gouverne-ments centraux ou régionaux (desdotations sont utilisées spécifiquementdans ce but). L’efficacité et l’équitédemandent de la transparence et de l’ob-jectivité dans l’attribution des ressources.Les réformes budgétaires des paysimportants de la région (Russie, Ukraine)sont orientées dans cette direction. Mais,dans beaucoup de pays, il n’existe pasune formule pour le calcul des transfertsdus à chaque collectivité, ou bien cetteformule est trop compliquée et les don-nées manquent pour la mettre en œuvre.

En Ukraine, la dotation de péréquation pourles principaux budgets locaux (environ 700)est calculée en faisant la différence entre lesbesoins en dépenses, évalués avec une for-mule mise en place par le gouvernementcentral, et les recettes provenant des impôtspartagés. Cela suppose aussi un coefficientqui détermine le niveau de péréquation.Tous les besoins ne sont pas pris en compte,mais seulement ceux qui correspondent àdes fonctions dont la liste figure dans le codebudgétaire (par exemple, les dépenses pourl’éducation, l’aide sociale, la santé...) alorsque d’autres fonctions (logement, servicespublics locaux, voirie, transports publicslocaux...) doivent être financées sur la basede ressources propres (impôts locaux, rede-vances...), car elles ne sont pas prises encompte dans le schéma de péréquation. Bienque le système soit sain dans ses principes

de base, il a été biaisé par les modificationsdes coefficients apportées par les gouverne-ments et par des décisions multiples affec-tant les ressources ou les missions descollectivités locales, ainsi que par l’augmen-tation de la dotation de péréquation. Cettedotation représente la majeure partie desrecettes actuelles de cinq budgets locauxconcernés sur sept. Un schéma similaire depéréquation a été introduit au niveau desarrondissements pour les communes. Enfin,l’insuffisance des ressources propres conduitau sous-financement des fonctions nonprises en compte dans la péréquation.

En Russie, davantage de liberté est laisséeaux sujets de la Fédération ainsi qu’auxrégions en Ukraine en ce qui concerne lesystème d’allocation de ressources aux bud-gets locaux. Les ressources de base sont lesquotes-parts d’impôts partagés, venant del’impôt sur le revenu des personnes phy-siques et des impôts régionaux, telles quedéterminées par les lois des sujets de laFédération. Mais le principe de la péréqua-tion est le même : il y a une estimation desbesoins basée sur des standards de dé-penses, et une dotation de péréquation pourcouvrir la différence entre les recettes et leniveau de péréquation déterminé par la loi.Une partie de l’impôt sur le revenu est, làencore, consacrée à la péréquation. Lesdotations sont payées par les sujets de laFédération de Russie par le biais des fondsd’arrondissement pour le soutien aux com-munes et des fonds régionaux pour le sou-tien aux arrondissements municipaux etvilles-districts. Il y a aussi un fonds de sou-tien régional aux communes recevant descontributions des fonds d’arrondissement.Les dotations sont distribuées aux unitésmunicipales selon les méthodes prévues parles lois des sujets de la Fédération et confor-mément aux conditions du Code du budgetde la Fédération de Russie. Les dispositionsdu Code du budget excluent la distributionarbitraire des dotations. Elles doivent êtredistribuées parmi les unités municipales« de façon automatique ». La situation varieconsidérablement d’un sujet à l’autre, pasuniquement pour des raisons géogra-

En Russie,

davantage de

liberté est laissée

aux sujets de la

Fédération ainsi

qu’aux régions en

Ukraine en ce qui

concerne le

système

d’allocation de

ressources aux

budgets locaux


EEUURRAASSIIEE172

phiques, mais aussi selon le niveau de la péré-quation. La péréquation peut être basée surdes estimations de dépenses ou sur des esti-mations de besoins, selon qu’on choisit decentraliser le pouvoir de dépense, laissantseulement l’exécution aux collectivités lo-cales (par exemple, les régions de Novossi-birsk et de Tiumen, la République deCarélie), ou au contraire qu’on leur délèguela responsabilité de la dépense (exemple deLipietsk). Cependant, les conséquences de lamonétarisation des avantages sociaux par laloi fédérale n° 122 de 2004 et les change-ments continuels des compétences depuis2004 rendent difficile toute évaluation dusystème de transfert et de péréquation.

Dans le but de se procurer des subventionspour le financement partagé des pro-grammes d’investissement et des projets de dé-veloppement de l’infrastructure publique auniveau communal, les sujets de la Fédéra-tion peuvent établir des fonds pour le déve-loppement municipal. Des fonds pour le fi-nancement conjoint des dépenses socialespeuvent aussi être créés dans les budgetsdes sujets de la Fédération de Russie pourattribuer des subventions pour un finance-ment partagé des dépenses sociales dans lesbudgets municipaux. Les unités municipalespeuvent recevoir d’autres formes d’aidefinancière du budget fédéral et des budgetsdes sujets de la Fédération de Russie. Lacondition principale est la transparence de ladistribution des ressources financières.

Selon les données du ministère des Finan-ces, en 2005, les transferts budgétairesvers les budgets locaux représentent52,5 % des dépenses des budgets locaux.Dans le volume total des transferts, 54 %étaient des subventions, 32 % des dota-tions et 14 % des participations

2.

L’étude des dynamiques de corrélation desdépenses des budgets locaux par rapportau PIB montre une tendance continue à labaisse. Ainsi, dans la Fédération de Russie,la part des dépenses des budgets locauxpar rapport au PIB était de 6,5 % en 2003,6,2 % en 2004, 5,3 % en 2005.

Le 1er janvier 2006, la part des dépenseslocales dans le volume général des ser-vices publics atteint 18 % des dépensesdes budgets consolidés de la Fédération deRussie et 40 % des dépenses des budgetsconsolidés des Etats membres de la Fédé-ration de Russie.

Dans d’autres pays aussi, les transfertsoccupent une place importante dans lesressources des budgets locaux. Parexemple, en Biélorussie, la part des transfertsdans le total des recettes peut aller jusqu’à58 % (selon le type d’unité territoriale et lerapport entre l’administration déconcen-trée de l’Etat et les collectivités locales).

En Ouzbékistan, où la loi proclame le prin-cipe de l’équilibre des budgets locaux, lesdotations sont utilisées pour couvrir les dé-ficits actuels.

Au Kazakhstan, la part des dotations estélevée et elle a tendance à augmenter(en 2004, 19,81 %, en 2005, 25,28 %,en 2006, 37,1 %). Une tendance similairepeut être observée dans plusieurs pays telsque l’Ukraine ou la Géorgie. Cela reflète lafaiblesse des taxes partagées en comparai-son avec les besoins de dépenses qui aug-mentent plus rapidement.

La compensation financière pour certainesfonctions étatiques déléguées aux organesdes collectivités locales est réalisée aumoyen de subventions transférées auxbudgets locaux par le budget étatique (fé-déral ou régional). Les organes des collec-tivités locales sont responsables de l’usagedes équipements et des ressources finan-cières reçues par eux pour l’exercice decertains pouvoirs étatiques.

L’ensemble des données sur les financesdes Etats d’Eurasie est présentée dans letableau 3. Mais de telles données doiventêtre utilisées avec précaution. Du fait de lasituation économique instable dans denombreux pays de cette région, les indica-teurs économiques sont volatiles, et desdifférences très importantes de PIB et de

La compensation

financière pour

certaines fonctions

étatiques

déléguées aux

organes des

collectivités

locales est réalisée

au moyen de

subventions

transférées aux

budgets locaux par

le budget étatique

(fédéral ou

régional)

2. Note de l’éditeur :

selon les définitions

données par le Code

budgétaire de la

Fédération de Russie

(art. 6), les dotations

sont les transferts

budgétaires couvrant

les dépenses

courantes ; les

subventions sont les

transferts

budgétaires

finançant des

dépenses spécifiques

(fonctions

déléguées) ; les

participations sont

les transferts

budgétaires

participant au

financement de

dépenses

spécifiques.



173

pourcentage de PIB peuvent survenir d’uneannée sur l’autre. De plus, les change-ments dans les proportions peuvent avoirdes significations différentes, dépendantd’autres caractéristiques de la situation.Par exemple, une diminution de la part desdépenses des collectivités locales peutêtre due à la centralisation de certainesdépenses ou à une augmentation nette duPIB, par exemple après une augmentationdes prix du pétrole.


Les compétences des autorités locales nesont pas clairement définies par les loisdes différents pays. Une telle situations’explique principalement par le proces-sus constant de redistribution des pouvoirsentre les différents niveaux de gouverne-ment. Néanmoins, il est possible de distin-

guer plusieurs modèles de transfert de cescompétences.

Compétences principales. Les compétencesprincipales des collectivités locales en Rus-sie et en Arménie permettent d’assurer laparticipation de la population aux affaireslocales, de garantir un développementcomplexe des territoires, de répondre auxdemandes de la population en matière deservices publics, de représenter et de proté-ger les droits et les intérêts de la collectivitélocale, de gérer la propriété et les financesmunicipales, de protéger l’ordre public,d’organiser les transports publics, etc.

En Russie, au cours de la réforme de l’auto-nomie locale, les compétences des unitésmunicipales ont été étendues, limitant ainsile domaine de la réglementation par dessujets de la Fédération. La loi a redessiné les

Tableau 3 Indicateurs de finances locales (différentes années)

Pays Dépense Dépense Ratio dépenses Taxes partagées + transferts Revenus de l’impôt local

publique publique publiques locales budgétaires en % du revenu en % du revenu total

totale locale sur dépenses total

(% PIB) (% PIB) publiques totales

AArrmméénniiee (2003) 20,6 % 1,3 % » » »

AAzzeerrbbaaïïddjjaann (2003) 17,8 % 0.2 % 27,5 % (1999) Subventions : 10,4% 22,6 %

BBiiéélloorruussssiiee (2004) 48 % 19,3 % 40,1 % Transferts vers les collectivités Impôts et paiements

de base : 45,6 % locaux : 2,1 %

GGééoorrggiiee 13,9 % (2003) 4,6 % (2005) » » »

KKaazzaakkhhssttaann (2004) 22,1 % 10,8 % 48 % Transferts : 37,1 % Les collectivités locales ne

peuvent créer d’impôts

KKiirrgghhiizziiee (2005) 28,7 % 3,4 % 12 % » »

MMoollddaavviiee (2003) 25 % 7,2 % 29 % » »

OOuuzzbbéékkiissttaann (2005) 32,5 % 23 % 55 % Subventions : 16,2 % pour couvrir »

(estimations) le déficit budgétaire

RRuussssiiee (2005) 18 % 5,3 % 18 % Transferts aux budgets locaux : 52,5 % 4,29 %

UUkkrraaiinnee (2005) 45,2 % 11 % » » 2,4 %

Sources : Sources nationales, PNUD, Banque mondiale, telles que compilées par les auteurs ; données sur le Tadjikistan et le Turkménistan

insuffisantes ou indisponibles. Il n’a pas pu être vérifié que toutes les données reposent sur les mêmes bases, notamment en

raison de l’existence de fonds extrabudgétaires..


EEUURRAASSIIEE174

compétences des unités municipales (pre-nant en compte leur genre et leur statut),a défini plus clairement les bases écono-miques de l’autonomie locale (en énumérantles objets de propriété municipale) et a fixéles attributions des organes et des fonction-naires des collectivités locales. La loi a intro-duit de nouveaux schémas de coopérationéconomique entre les communes et a régle-menté plus précisément les procédures detransfert de certaines compétences de l’Etataux organes des collectivités locales. Aujour-d’hui, la plupart des dépenses des collectivi-tés locales sont réalisées dans les domainesde l’éducation, de la santé publique, de laprotection sociale, de la culture, de l’écono-mie locale, de l’activité physique et sportive,de la politique de la jeunesse.

Les mêmes compétences sont transféréesau niveau local dans de nombreux Etats dela région. Par exemple, en Ukraine, les ser-vices de santé, l’éducation et la protectionsociale représentent plus de 80 % de ladépense publique totale. De plus, les auto-rités locales ukrainiennes gèrent la pro-priété communale et les finances locales.Elles assurent le développement des terri-toires de leur ressort, fournissent des ser-vices publics à la population, assurent laparticipation de la population à la vie pu-blique, protègent l’ordre public et assurentle respect de la loi sur leurs territoires.

Dans la plupart des Etats d’Asie centrale, detelles compétences sont exercées par lesorganes exécutifs étatiques intégrés dans unsystème hiérarchiquement centralisé. Donc,les compétences « unitaires » de l’Etat sontredistribuées entre les différents niveaux dela structure verticale. Les compétences nor-matives appartiennent aux organes cen-traux. Les compétences d’organisation del’exécution des lois et des actes normatifsappartiennent aux autorités locales. Parexemple, les dépenses des collectivités lo-cales au Kazakhstan présentent un profildifférent selon les matières, et le rôle descollectivités locales dans la protection de lasanté et de l’aide sociale reste significatif.Les dépenses des collectivités locales du Ka-

zakhstan en 2004 se répartissent de lafaçon suivante : fonctions administratives,4 %, défense, 2 %, police, 4 %, éducation,31 %, protection de la santé, 20 %, aidesociale, 7 %, économie communale, 12 %,transport, 6 %, autres, 14 % des moyensbudgétaires locaux. En Ouzbékistan, lesbudgets des régions et des villes couvrent64,4 % des dépenses sociales dans leur en-semble (parmi lesquelles 69,6 % des dé-penses en matière d’éducation et 61,4 %des dépenses de santé).

Planification. La planification dans les Etats dela région est utilisée assez fréquemment. EnRussie, elle sert de base au programmedestiné au développement des territoires desunités municipales pour la réalisation desprogrammes fédéraux et régionauxspéciaux et de leurs propres programmes(municipaux). Au lieu des anciennesméthodes de gouvernement strictementcentralisées qui étaient la caractéristique dela période soviétique, de nos jours, l’Arménieet la Russie ont recours à de nouvellesapproches de planification qui excluent lesmesures administratives obligatoires.

Les Etats d’Asie centrale gardent, en gé-néral, des systèmes de planification cen-tralisés modelés par les programmesgénéraux étatiques et les plans de déve-loppement économique et social.

Education. Dans la plupart des Etats, lescompétences dans le domaine de l’éduca-tion sont partagées entre les administra-tions déconcentrées de l’Etat et lescollectivités locales. Ces dernières, engénéral, se voient attribuer la compétenceen matière d’enseignement préscolaire etd’enseignement de base (secondaire).Néanmoins, les organes centraux de l’Etatétablissent des normes juridiques géné-rales dans cette matière, et les organesdes collectivités locales appliquent cesnormes dans le cadre de leur région etcontrôlent leur exécution.

En Ouzbékistan, le domaine de l’éducationest centralisé. La séparation des pouvoirs

Dans la plupart des

Etats, les

compétences dans

le domaine de

l’éducation sont

partagées entre les

administrations

déconcentrées de

l’Etat et les

collectivités

locales



175

en matière d’éducation préscolaire etd’éducation de base (secondaire) entre lecentre, les régions (oblast), les villes etles arrondissements fonctionne de la ma-nière suivante : l’Etat central adopte desstandards, fournit des ressources, contrôlel’exécution des lois pendant que les autresniveaux doivent fournir les services et dé-ployer des ressources.

Au Tadjikistan, les organes des collectivi-tés locales sont responsables pour lesinstitutions préscolaires et les écoles élé-mentaires, alors que les villes et lesarrondissements sont responsables desétablissements d’enseignement secon-daire et des collèges.

En Ukraine, il n’y a pas de séparationstricte des compétences en matière d’édu-cation, ce qui a pour résultat une confusiondes pouvoirs des organes de l’Etat et descollectivités locales.

En Arménie, selon la loi sur les établisse-ments non commerciaux de l’Etat, l’Etat,représenté par le Gouvernement, conservele rôle de fondateur des institutions éduca-tives. Dans le même temps, comme prévudans la loi sur l’autonomie locale, toutesles institutions de l’éducation préscolaireont été attribuées sans compensation auxmunicipalités (transférées en propriétémunicipale).

Services sociaux. Dans la plupart des Etatsde la région, les organes des collectivitéslocales ont des compétences relativementétendues en matière de prestation de ser-vices sociaux. Par exemple, en Russie, laloi dispose que les collectivités locales sontresponsables de l’organisation de la pro-tection sociale de la population, fournis-sant l’assistance sociale, établissant diversservices sociaux, assistant les institutionsgérant les services sociaux.

En Arménie, la matière des services so-ciaux est attribuée aux organes étatiques.Mais même alors, les organes des collecti-vités locales se sont vus attribuer des pou-

voirs pour la prestation de certains ser-vices à l’intérieur de leurs propres pro-grammes sociaux.

C’est exactement la même situation quiexiste au Tadjikistan où les compétencesconcernant les services sociaux sontremplies sur trois niveaux : national,régional et local. Les deux derniers ontpour mission d’assurer le fonctionnementdes institutions fournissant une assis-tance à domicile.

Au Kazakhstan, les organes de l’adminis-tration déconcentrée de l’Etat sont compé-tents pour payer les indemnités etallocations pour les chômeurs, les famillesnombreuses, les orphelins, les mères iso-lées, les naissances, les aides au logementet les dépenses pour les obsèques.

L’Ukraine a séparé de façon relativementclaire les pouvoirs des organes respectifsdans la matière des services sociaux. Laloi sur les services sociaux (2003) établitdeux domaines de services, étatiquesou locaux, financés par des budgetsdifférents.

Santé publique. A l’exception de l’Ukraineoù les pouvoirs des collectivités locales nesont pas clairement définis, presque tousles Etats de la région ont séparé les pou-voirs dans le domaine de la santé publiqueentre les organes (nationaux et régionaux)de l’Etat et ceux des collectivités locales.En Russie et dans un certain nombred’autres Etats, les autorités locales sontresponsables des soins de premier niveau,organisant l’aide médicale dans la « zonede premier contact » avec les patientsdans les hôpitaux, les dispensaires et lescentres médicaux, et gérant les servicesmédicaux de prévention.

Selon les lois d’Arménie, les dirigeants desmunicipalités sont responsables de l’orga-nisation et de la gestion des institutionsmunicipales de protection de la santé. Ceslois favorisent une amélioration de la situa-tion sanitaire et prévoient des mesures

Selon les lois

d’Arménie, les

dirigeants des

municipalités sont

responsables de

l’organisation et de

la gestion des

institutions

municipales de

protection de la

santé


EEUURRAASSIIEE176

sanitaires, d’hygiène et de prévention desépidémies.

Au Kazakhstan, cette matière se trouvedans les compétences des autorités décon-centrées de l’Etat. Celles-ci assistent lespolycliniques et les hôpitaux locaux géné-ralistes, les cliniques spécialisées, lessanatoriums, les centres de diagnostic, lescentres médicaux dans les zones rurales ;elles sont responsables de la prévention etde la lutte contre les infections dange-reuses.

En Ouzbékistan, la fonction de prestationde service en matière de santé publiqueest exercée essentiellement par les or-ganes d’Etat. Les collectivités locales sontresponsables de l’organisation et de l’en-tretien des centres médicaux.

La majorité des Etats ont un système definancement des services sociaux à plu-sieurs niveaux. En général, les autoritésdéconcentrées de l’Etat et les organes descollectivités locales n’ont pas les res-sources financières adéquates pour assurerle fonctionnement des services publicsdans les domaines de l’éducation, de lasanté publique et de l’aide sociale, bienque les volumes totaux de financementaugmentent de façon constante.

Au Tadjikistan, la santé publique et les ser-vices sociaux sont exclus de la compétencedes organes locaux, même si les budgetslocaux financent respectivement 7 % et8 % des dépenses en matière d’aide so-ciale et d’éducation.

Un autre modèle existe en Ouzbékistan.100 % des dépenses de sécurité socialesont couvertes par les budgets locaux,pendant que l’aide sociale, la santé pu-blique et l’éducation sont financées dansles proportions suivantes : environ 20 %des dépenses sont financées par le centre,50 % par les budgets régionaux et 20 à30 % par les budgets d’arrondissement(raion).

En 2005, dans la Fédération de Russie, lesbudgets locaux finançaient 22 % desdépenses de santé publique, 16 % desdépenses de l’action sociale et 43 % desdépenses d’éducation.

Distribution d’eau, distribution d’énergie ;transports publics. En Russie, la distribu-tion d’eau, d’énergie, de gaz et de chauf-fage ainsi que les transports publics sontattribués aux collectivités locales. Lesorganes des collectivités locales ont reçudes pouvoirs importants et peuvent déte-nir les ouvrages nécessaires en propriétémunicipale pour l’exercice de ces compé-tences. En Arménie, la propriété des in-frastructures de distribution de gaz,d’électricité et d’eau utilisées pour les be-soins municipaux doit être, selon la loi surl’autonomie locale, transférée aux munici-palités.

En Biélorussie, en Ukraine et dans les Etatsd’Asie centrale, les compétences en ma-tière de distribution d’eau et d’énergie ain-si que de transports publics sont de lacompétence des administrations décon-centrées de l’Etat. Elles ont l’obligation desubvenir aux besoins de l’exploitation et del’entretien des ouvrages locaux et de sub-ventionner les utilisateurs. Néanmoins, ilest nécessaire de noter que les budgetslocaux ne sont pas toujours en mesure desubvenir de façon adéquate aux besoins degestion et d’entretien de ces ouvrages dufait de leur très mauvais état et de la pénu-rie de moyens financiers.

Soutien au développement économique.En Arménie, en Azerbaïdjan, en Russie eten Ukraine, le soutien au développementéconomique peut être réalisé à tous lesniveaux : par les organes d’Etat centraux,régionaux et locaux et par les organes descollectivités locales. Plusieurs pays, dont laRussie, ne font pas que proclamer le droitpour les organes des collectivités localesde soutenir le développement économique,ils prévoient les ressources financièresnécessaires pour cela.


En Russie, la

distribution d’eau,

d’énergie, de gaz

et de chauffage

ainsi que les

transports publics

sont attribués

aux collectivités

locales


177

Tableau 4 Domaines de compétence des collectivités locales (niveaux intermédiaire et local)

Pays Urbanisme Education Services sociaux Santé publique Fourniture Fourniture Transport Soutien à

d’eau d’énergie public l’économie

AArrmméénniiee Oui Non (à l’exception Non (à l’exception de Oui Oui Oui Oui Oui

des institutions l’application volontaire

préscolaires) de programmes sociaux

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non occupés par l’Etat)

BBiiéélloorruussssiiee Oui Oui Oui Oui Oui Oui Oui Oui

GGééoorrggiiee Oui Oui Oui Oui Oui Oui Oui Oui

KKaazzaakkhhssttaann Oui Oui (éducation Oui Oui Oui Oui Oui Oui

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et professionnelle)

KKiirrgghhiizziiee Oui Oui Oui Oui Oui Oui Oui Oui

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OOuuzzbbéékkiissttaann Oui Oui Oui Oui Oui Oui Oui Oui

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SSoouurrccee :: fiches-pays et CGLU, 2007.

Dans les Etats de l’Asie centrale, le soutienau développement économique est exercéla plupart du temps par les organes del’Etat central. Néanmoins, le rôle desautorités locales est aussi considérable.Les organes locaux sont responsables dela délivrance des licences nécessaires àcertaines activités économiques au ni-veau local, ils donnent l’autorisation deconstruction des réseaux et immeublespublics, organisent les appels d’offre pourla fourniture des services sociaux et lavente des biens publics, etc.

Un tableau récapitulatif des matières danslesquelles les autorités locales exercentdes compétences est présenté ci-dessous.


L’exercice efficace des pouvoirs des collec-tivités locales est déterminé non seule-ment par un financement adéquat, maisaussi par une fonction publique municipaleou déconcentrée professionnelle et bienorganisée.


EEUURRAASSIIEE178

La fonction publique municipale. La no-tion de fonction publique municipaledans les Etats d’Eurasie s’applique auxcollectivités locales. Contrairement àbeaucoup d’autres pays, elle n’inclut pasles employés engagés dans le domainede l’éducation. La fonction publique mu-nicipale est considérée comme une acti-vité professionnelle qui est exercéeindépendamment des organes étatiqueset des forces politiques et des résultatsdes élections.

Dans tous les pays de la région, les or-ganes exécutifs des villes fonctionnent sur unniveau plus professionnel. Les collectivitéslocales rurales ont beaucoup moins d’em-ployés municipaux, leur connaissance de lagestion et du marketing au niveau munici-pal est basse. L’amélioration du niveauprofessionnel des employés municipauxest toujours un problème sérieux pour ledéveloppement de l’autonomie locale.

En Russie, au 1er mai 2006, il y avait envi-ron 280.000 employés municipaux (enmoyenne, un employé municipal pour 500citoyens). Selon la législation russe, lafonction publique municipale comprendexclusivement les personnels employésdans l’administration des collectivités lo-cales. Les établissements des collectivitéslocales (par exemple, dans l’enseignementou la santé) ne sont pas considérés commefaisant partie de l’administration locale, etil en résulte que leurs personnels ne sontpas considérés comme faisant partie de lafonction publique municipale. Le statutjuridique des employés municipaux estétabli par les lois fédérales, par les loisdes sujets de la Fédération et par leschartes municipales. Le statut des em-ployés municipaux et les garanties de leuractivité sont essentiellement basés sur lesgrands principes appliqués à la fonctionpublique de l’Etat. L’évaluation du travaildes employés municipaux est réalisée surla base d’examens de qualification etd’attestations. En cas de non-exécution oud’exécution incorrecte de leurs tâches, lesemployés municipaux peuvent être soumis

à des sanctions disciplinaires. La loi-cadrefédérale n° 25 du 2 mars 2007 établit unenouvelle base légale unifiée pour la fonc-tion publique municipale, liée à la fonctionpublique d’Etat mais clairement différen-ciée des responsables élus. Le but est laprofessionnalisation et la stabilisation desfonctionnaires municipaux. La nouvelle loiest entrée en vigueur le 1er juin 2007 et se-ra mise en œuvre par les lois des sujets dela Fédération.

Actuellement en Azerbaïdjan, il y a environ25.000 employés municipaux (en moyenne,un employé municipal pour presque 300 ci-toyens). En Biélorussie, les fonctionnairesde l’Etat travaillent au niveau local. Leurnombre est d’environ 22.000 personnes(en moyenne, un employé municipal pour450 citoyens).

Ethique des responsables élus et des fonc-tionnaires : prévention de la corruption.Les autorités municipales sont confrontéesau même risque de corruption que lesautres niveaux de pouvoirs publics. Lesmédias rendent compte de l’inculpationd’employés municipaux pour pots-de-vin,pour vols, pour abus dans l’exercice de leurfonction publique, etc.

Des enquêtes sociologiques conduites dansl’une des régions (oblast) d’Ukrainemontrent qu’annuellement 60 % des personnesinterrogées sont confrontées au moins àun fait de corruption (15,69 % ont fait étatde nombreux faits de corruption et28,55 % de plusieurs).

Un certain nombre de pays ont élaboré desrègles juridiques destinées à lutter contrela corruption. Par exemple, le gouverne-ment d’Arménie a adopté le décret sur lastratégie anticorruption et son programmed’application. Il prévoit des mesures ren-forçant le contrôle public sur les organesdes collectivités locales, mettant en placedes procédures transparentes pour l’adop-tion des budgets et la réalisation desdépenses sur les fonds publics locaux. Ilinsiste sur la nécessité de mettre en cause

Dans tous les pays

de la région, les

organes exécutifs

des villes

fonctionnent sur un

niveau plus

professionnel



179

Tableau 5 Personnel des collectivités locales

Pays Personnel (nombre Régime (droit Statut Procédure de recrutement, Formation

absolu et % de public ou privé, (loi ou contrat) particulièrement pour

l’ensemble de la carrière ou emploi) les hauts postes

fonction publique)

AArrmméénniiee » Droit public, personnel Le statut juridique est contenu Les employés municipaux sont élus La loi prévoit municipal professionnel dans la loi sur le personnel par les responsables des l’organisation de de carrière et contractuel municipal municipalités formations

AAzzeerrbbaaïïddjjaann 25.000 (en moyenne Droit public, personnel Le statut juridique est contenu Les présidents des municipalités »1 employé municipal municipal professionnel dans la loi sur le personnel nomment les chefs des départements pour 300 citoyens) de carrière et contractuel municipal du 30 novembre sur la base des décisions des

1999 municipalités ; les autres employésmunicipaux sont nommés directement par les responsables des municipalités

BBiiéélloorruussssiiee 22.000 (fin 2005) Droit public, personnel Le statut juridique est défini Les employés municipaux sont nommés Formations étatique contractuel dans la loi sur la fonction par les responsables des organes de la

publique de l’Etat de la collectivité locale sur la base d’examensRépublique de Biélorussie

KKaazzaakkhhssttaann 46.546 Droit public, personnel Les activités des organes Les akim et les chefs de personnel des »municipal contractuel locaux ont été réglementées régions, de la capitale et de la ville d’Alma-Ata

par la législation sur la sont des employés de l’Etat nommés fonction publique d’Etat politiquement. La majorité des employés

des organes représentatifs et exécutifs sont des employés de carrière (en fonction de leursrésultats à des concours et de leurs certificats)

KKiirrgghhiizziiee » Droit public, personnel Le statut juridique est contenu Les employés municipaux sont engagés »municipal contractuel dans la loi sur le personnel en fonction de leurs résultats à des et de carrière municipal concours et de leurs certificats

MMoollddaavviiee » Droit public, Application de la loi de fonction Nommés et revoqués pour le maire »contrat publique d’Etat ou le chef du district

OOuuzzbbéékkiissttaann » Droit public, personnel Législation sur la fonction Nomination par les organes supérieurs et »municipal contractuel publique étatique les chefs des organes locaux

RRuussssiiee Environ 280.000 Droit public, personnel Le statut juridique est défini par Les chefs des collectivités municipales Formations(en moyenne 1 employé municipal contractuel les lois fédérales, les lois des peuvent être élus directement par la municipal pour 500 membres de la Fédération de population ou nommés par les organes habitants) Russie et les chartes des représentatifs des collectivités. Les autres

collectivités municipales employés sont nommés par eux

TTaaddjjiikkiissttaann » Droit public, personnel Législation sur la fonction Les employés des organes locaux sont »municipal contractuel publique d’Etat nommés par les chefs des administrations

locales

TTuurrkkmméénniissttaann » Droit public, personnel Législation sur la fonction Les employés des organes locaux sont nom- »municipal contractuel publique étatique més par les chefs des administrations locales

UUkkrraaiinnee 91.925 employés Droit public, personnel Législation sur la fonction Election et nomination des employés Réserves de personnel municipaux au municipal contractuel publique d’Etat municipaux pour la nomination et la 1er septembre 2006 promotion des

employés municipaux

SSoouurrcceess :: Fiches-pays et CGLU, 2007.


EEUURRAASSIIEE180

la responsabilité des responsables des or-ganes des collectivités locales.

Plusieurs Etats d’Eurasie ont ratifié laConvention des Nations unies contre lacorruption et la Convention pénale sur lacorruption du Conseil de l’Europe.

Réformes de gestion. Un certain nombred’Etats (la Russie, l’Ukraine, etc.) ont lancédes réformes administratives dans le butd’améliorer la gestion publique à tous lesniveaux. Pour les collectivités locales, l’ac-cent est mis sur le recrutement d’adminis-trateurs professionnels possédant desconnaissances et une expérience suffisantespour résoudre les questions locales. Cesdernières années, le pourcentage de telsemployés dans les collectivités locales avisiblement augmenté. Ces changementsont été la conséquence directe du renou-vellement et de la formation intensivedes employés municipaux. Les Etats dela région adoptent des mesures pourintroduire des technologies modernes degestion. Un rôle important est attribué àl’enregistrement strict et au traitementattentif des demandes et des déclarationsdes citoyens.

L’amélioration de la qualité des servicespublics locaux est aussi liée à une privatisa-tion ultérieure de la propriété municipale, enparticulier dans le domaine des servicespublics locaux de nature économique.


Un indicateur du progrès de la démocra-tie locale est certainement le fait que lesélections locales sont de plus en pluscompétitives aux niveaux où elles sontorganisées. Dans certains pays, cela estlimité au plus bas niveau. La participationélectorale reste faible dans certains pays,mais elle est comparable aux pays euro-péens dans d’autres cas. Avant d’aller plusloin, il est pourtant nécessaire de préciserle statut juridique des organes des collecti-vités locales, car cela peut avoir un impact

sur les relations entre les organes élus etl’administration locale.

Le tableau suivant résume les caractéris-tiques institutionnelles essentielles de la dé-mocratie locale dans les pays de la région.

III.1. Les organes des collectivités locales

Tous les Etats de la région ont des modèlesdifférents d’organisation de collectivités lo-cales. Au niveau territorial le plus bas, iln’y a pas d’organes permanents. Les pro-blèmes locaux sont résolus, en général,par le biais de la démocratie directe. Devéritables organes apparaissent aux ni-veaux supérieurs des collectivités locales.

Les institutions des unités municipales su-périeures dans la Fédération de Russie, enArménie, en Azerbaïdjan, en Géorgie et enMoldavie se composent d’organes repré-sentatifs, de chefs d’unités municipales(maires), d’administrations locales etd’autres organes et de responsables élus decollectivités locales tels que prévu dans leslois et chartes des unités municipales. Lastructure des administrations locales estétablie par les organes représentatifs sui-vant les propositions des responsables desadministrations locales.

En règle générale, les unités municipalesdes Etats de la région n’ont pas les droitsd’une personne morale. Néanmoins, ellesprennent part aux relations de droit civilsur une base égalitaire avec d’autres parti-cipants, personnes physiques et morales(en particulier, en Russie, en Biélorussie,au Kazakhstan et au Tadjikistan). Lesdroits des personnes morales sont accor-dés aux organes des unités municipalesagissant pour leur compte. Ceux-ci peu-vent obtenir et exercer les droits de pro-priété et les autres droits, ainsi que lesobligations qui s’y rattachent, et représen-ter les unités municipales devant les coursde justice. En général, ce sont les organesreprésentatifs locaux et les administrationslocales qui jouissent du statut de personnemorale. Dans un certain nombre d’unités

Un indicateur du

progrès de la

démocratie locale

est certainement le

fait que les

élections locales

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aux niveaux où

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loca

ux

Syst

èmes

éle

ctor

aux

–

Nom

bre

de c

onse

iller

s à

Du

rée

du m

anda

t

repr

ésen

tati

fs lo

cau

xca

ract

éris

tiqu

es g

énér

ales

élir

e (

ma

xim

um /

min

imum

)

Géor

gie

Kaza

khst

an

Kirg

hizi

e

Mol

davi

e4

ans.

L’effe

ctif

des

cons

eils

dép

end

de

la p

opul

atio

n.

11.9

67 m

embr

es d

es c

onse

ils lo

caux

ont

été

élu

s au

x

élec

tions

loca

les

de 2

007.

Repr

ésen

tatio

n pr

opor

tionn

elle

pou

r les

con

seils

;

scru

tin m

ajor

itaire

à d

eux t

ours

pou

r les

mai

res

(deu

xièm

e to

ur p

our l

’éle

ctio

n de

473

mai

res

le 17

juin

2007

).

899

mai

res

ont é

té é

lus

lors

des

éle

ctio

ns d

u 3

juin

200

7.Le

s co

nsei

ls lo

caux

et l

es

les

mai

res

sont

élu

s.

Les

hoki

m d

es

adm

inis

trat

ions

d’E

tat

des

arro

ndis

sem

ents

sont

nom

més

pou

r

4 an

s.

»Re

prés

enta

tion

prop

ortio

nnel

le p

our l

es c

onse

ils

loca

ux : 6

.737

con

seill

ers

ont é

té é

lus

en 2

004.

Les

chef

s d’

adm

inis

trat

ion

des

cerc

les

rura

ux s

ont

élus

dire

ctem

ent.

En 2

006,

des

éle

ctio

ns o

nt e

u lie

u da

ns 3

4 ce

rcle

s

rura

ux a

yant

une

pop

ulat

ion

ne d

épas

sant

pas

9.0

00

habi

tant

s

Les

orga

nes

exéc

utifs

de

l’aut

onom

ie lo

cale

son

t élu

s.

Mai

s le

che

f de

l’adm

inis

trat

ion

d’Et

at d

’arr

ondi

ssem

ent

(hok

im) e

st n

omm

é et

révo

qué

par l

e Pr

ésid

ent a

vec

l’acc

ord

du c

onse

il com

péte

nt, a

près

con

sulta

tion

du

Prem

ier m

inis

tre.

Auto

nom

ie lo

cale

seu

lem

ent

au n

ivea

u de

s lo

calit

és.

Le h

okim

pré

side

le c

onse

il

et d

irige

l’adm

inis

trat

ion.

4 an

s.L’e

ffect

if de

s co

nsei

ls e

st

déte

rmin

é en

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tion

de la

popu

latio

n, s

elon

une

pro

cédu

re

fixée

par

la lo

i sur

les

orga

nes

de

l’adm

inis

trat

ion

loca

le d

e l’E

tat.

Ils n

e pe

uven

t avo

ir pl

us d

e

50 m

embr

es à

Ast

ana

et A

lma-

Ata,

de 3

0 p

our l

es v

illes

et d

e

25 p

our l

es a

rron

diss

emen

ts .

Scru

tin m

ajor

itaire

pou

r l’é

lect

ion

des

cons

eils

loca

ux a

yant

la q

ualit

é d’

orga

ne d

e l’E

tat ;

un

deux

ièm

e to

ur e

st o

rgan

isé

si a

ucun

can

dida

t n’a

obte

nu 5

0 %

des

suff

rage

s.

L’éle

ctio

n de

s ak

im d

u pr

emie

r deg

ré a

lieu

au

suff

rage

dire

ct d

ans

les

unité

s ad

min

istr

ativ

es q

ui

ne d

épas

sent

pas

5.0

00 h

abita

nts,

au

suff

rage

indi

rect

(par

l’int

erm

édia

ire d

e gr

ands

éle

cteu

rs)

quan

d la

pop

ulat

ion

dépa

sse

5.00

0 ha

bita

nts.

Les

orga

nes

exéc

utifs

de

l’adm

inis

trat

ion

loca

le d

’Eta

t

(aki

m) o

nt é

té ju

squ’

à m

aint

enan

t nom

més

par

le

Prés

iden

t ou

l’aki

m d

u ni

veau

sup

érie

ur. M

ais

ils

peuv

ent ê

tre

élus

sel

on la

pro

cédu

re d

éter

min

ée p

ar le

Prés

iden

t. En

200

5-20

07, l

’éle

ctio

n de

s ak

im a

été

prog

ress

ivem

ent i

ntro

duite

dan

s le

s vi

llage

s, le

s

arro

ndis

sem

ents

rura

ux e

t, à

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exp

érim

enta

l, da

ns

plus

ieur

s ar

rond

isse

men

ts e

t les

arr

ondi

ssem

ents

urba

ins

d’As

tana

et A

lma-

Ata.

L’aut

onom

ie lo

cale

est

pré

vue

au n

ivea

u le

plu

s ba

s (v

illag

e,

com

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ille.

..), m

ais

ces

inst

itutio

ns n

’ont

pas

été

form

ées.

Des

con

seils

, aya

nt

la q

ualit

é d’

orga

nes

de l’E

tat,

sont

élu

s au

niv

eau

des

régi

ons,

des

arr

ondi

ssem

ents

et d

es v

illes

d’im

port

ance

régi

onal

e ou

répu

blic

aine

.

4 an

s.Le

cons

eil d

e Tb

iliss

i se

com

pose

de

37 m

embr

es : 2

5 so

nt é

lus d

ans

10 ci

rcon

scrip

tions

plu

rinom

inal

es à

la m

ajor

ité ; l

es 12

autre

s siè

ges s

ont

attri

bués

aux p

artis

qui

ont

obt

enu

plus

de

4 %

des s

uffra

ges d

ans c

es

10 ci

rcon

scrip

tions

.

Aux

élec

tions

loca

les

de 2

006,

ont

été

élu

s

69 c

onse

ils d

ans

4 vi

lles

doté

es d

e l’a

uton

omie

loca

le, 6

0 m

unic

ipal

ités,

4 c

olle

ctiv

ités

des

zone

s de

conf

lit a

insi

qu’

à Tb

iliss

i.

Syst

ème

mix

te, m

ajor

itaire

et r

epré

sent

atio

n

prop

ortio

nnel

le (1

733

con

seill

ers

élus

sel

on c

e

syst

ème)

; aup

arav

ant r

epré

sent

atio

n pr

opor

tion-

nelle

à T

bilis

si.

Les

mai

res

sont

élu

s pa

r les

con

seils

loca

ux. L

e

cons

eil d

e Tb

iliss

i élit

le m

aire

en

son

sein

pou

r

un m

anda

t de

4 an

s.

Les

cons

eils

loca

ux

(sak

rebu

lo) s

ont é

lus

(1 0

17).

Tabl

eau

6La

dé

mo

crat

ie lo

cale

(su

ite)


183

Pay

sFo

rmat

ion

des

org

anes

O

rgan

es e

xécu

tifs

loca

ux

Syst

èmes

éle

ctor

aux

–

Nom

bre

de c

onse

iller

s à

Du

rée

du m

anda

t

repr

ésen

tati

fs lo

cau

xca

ract

éris

tiqu

es g

énér

ales

élir

e (

ma

xim

um /

min

imum

)

Ouzb

ékis

tan

Russ

ieLa

dur

ée d

u m

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t est

fixée

par

le s

tatu

t de

la

colle

ctiv

ité lo

cale

.

L’eff

ectif

du

cons

eil e

st fi

xé p

ar le

stat

ut d

e la

col

lect

ivité

loca

le,

mai

s ne

peu

t êtr

e in

férie

ur à

:

7, p

our m

oins

de

1 00

0 ha

bi-

tant

s;

10, d

e 1

000

à 10

000

hab

itant

s ;

15, d

e 10

000

à m

oins

de 3

0 00

0 ha

bita

nts

;

20, d

e 30

000

à m

oins

de 1

0000

0 ha

bita

nts

;

25, d

e 10

0 00

0 à

moi

ns

de 5

00 0

00 h

abita

nts

;

35, p

our 5

00 0

00 h

abita

nts

et

plus

.

Cons

eils

d’a

rron

diss

emen

t :

selo

n le

sta

tut,

mai

s au

moi

ns

15 m

embr

es.

Cons

eils

d’a

rron

diss

emen

t

urba

in d

es v

illes

d’im

port

ance

fédé

rale

: sel

on le

sta

tut m

ais

au

moi

ns 1

0 m

embr

es.

La lo

i per

met

de

choi

sir l

a re

prés

enta

tion

prop

ortio

nnel

le o

u le

scr

utin

maj

orita

ire. L

e sc

rutin

maj

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st le

plu

s ré

pand

u.

Selo

n le

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tut d

e la

col

lect

ivité

loca

le, l’

exéc

utif

est

élu

au s

uffra

ge d

irect

ou

par l

e co

nsei

l.

L’adm

inis

trat

ion

loca

le e

st d

irigé

e pa

r l’ex

écut

if ou

par u

n m

anag

er re

crut

é pa

r con

cour

s et

em

ploy

é

sur l

a ba

se d

’un

cont

rat.

Les

cons

eils

loca

ux

peuv

ent ê

tre

élus

dan

s

tout

e lo

calit

é de

100

élec

teur

s et

plu

s ; a

u-

dess

ous,

les

droi

ts d

u

cons

eil s

ont e

xerc

és p

ar

l’ass

embl

ée d

es

habi

tant

s. To

utef

ois,

l’exe

rcic

e de

s dr

oits

d’un

e co

llect

ivité

loca

le

supp

ose

une

unité

de

100

0 ha

bita

nts

au

moi

ns (3

000

dans

les

zone

s de

plu

s fo

rte

dens

ité).

5 an

s po

ur le

s co

nsei

ls

de d

éput

és d

u pe

uple

et

les

hoki

ms

;

De 2

à 5

ans

pou

r les

prés

iden

ts (a

ksa-

kak)

des

cons

eils

de

l’aut

onom

ie lo

cale

.

»Sc

rutin

maj

orita

ire s

ur u

ne b

ase

plur

alis

te p

our l

es

élec

tions

aux

con

seils

de

régi

on, d

’arr

ondi

ssem

ent e

t

de v

ille.

Le h

okim

est

, au

nive

au d

e la

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on, d

e

l’arro

ndis

sem

ent o

u de

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lle, à

la fo

is le

titu

laire

du

pouv

oir e

xécu

tif e

t le

prés

iden

t du

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eil d

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tés d

u pe

uple

.

Les c

onse

ils d

es d

éput

és

du p

eupl

e (k

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shi)

sont

des o

rgan

es re

prés

enta

tifs

loca

ux d

e l’E

tat a

u ni

veau

des r

égio

ns, d

es

arro

ndis

sem

ents

et d

es

ville

s.

Les

orga

nes

de

l’aut

onom

ie lo

cale

son

t

form

és a

u ni

veau

des

loca

lités

, vill

ages

, bou

rgs,

dans

les

quar

tiers

(mak

haly

a) d

es v

illes

, des

loca

lités

et d

es b

ourg

s.

Tabl

eau

6La

dé

mo

crat

ie lo

cale

(su

ite)



Pay

sFo

rmat

ion

des

org

anes

O

rgan

es e

xécu

tifs

loca

ux

Syst

èmes

éle

ctor

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–

Nom

bre

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onse

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Du

rée

du m

anda

t

repr

ésen

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fs lo

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xca

ract

éris

tiqu

es g

énér

ales

élir

e (

ma

xim

um /

min

imum

)

Tadj

ikis

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Turk

mén

ista

n

Ukra

ine

4 an

s»

Scru

tin m

ajor

itaire

pou

r les

con

seils

mun

icip

aux e

t les

exéc

utifs

élu

s.

Repr

ésen

tatio

n pr

opor

tionn

elle

pou

r les

con

seils

loca

ux d

es

ville

s, d

es a

rron

diss

emen

ts e

t des

régi

ons,

ain

si q

ue p

our l

e

Parle

men

t de

la R

épub

lique

de

Crim

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Le c

hef d

e la

com

mun

e (g

rom

ades

) est

élu

au

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age

dire

ct, e

t le

cons

eil f

orm

e l’e

xécu

tif s

ur

prop

ositi

on d

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lui-c

i.

Régi

ons,

arr

ondi

ssem

ents

, Kie

v et

Séb

asto

pol :

l’exé

cutif

est

ass

uré

par u

ne a

dmin

istr

atio

n

loca

le d

’Eta

t, do

nt le

che

f est

nom

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é

par l

e Pr

ésid

ent s

ur p

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n du

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net d

es

min

istr

es.

Coex

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nt d

eux

mod

èles

d’a

uton

omie

loca

le :

– au

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eau

mun

icip

al :

un c

onse

il lo

cal e

t un

exéc

utif

élus

, pas

d’or

gane

d’ad

min

itrat

ion

d’Et

at ;

–au

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eau

de

l’arr

ondi

ssem

ent e

t de

la ré

gion

: sys

tèm

e

mix

te a

vec

un c

onse

il

élu

et d

es o

rgan

es

d’Et

at a

ssur

ant

l’exé

cutif

et

l’adm

inis

trat

ion.

5 an

s.»

»Le

pou

voir

exéc

utif

d’Et

at e

st e

xerc

é pa

r le

haki

m,

nom

mé

et ré

voqu

é pa

r le

Prés

iden

t et

resp

onsa

ble

deva

nt lu

i.

Le c

onse

il loc

al é

lit s

on p

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en

son

sein

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hyn)

.

L’aut

onom

ie lo

cale

est

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cée

au n

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s

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lités

par

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cons

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s

(gen

gesh

i) et

des

orga

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d’ad

min

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atio

n.

»»

Scru

tin m

ajor

itaire

.L’a

utor

ité d

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uvoi

r exé

cutif

est

nom

mée

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Prés

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t ave

c l’a

ccor

d du

con

seil ;

elle

pré

side

le

cons

eil.

L’aut

onom

ie lo

cale

ne

fonc

tionn

e qu

’au

nive

au

des

loca

lités

. Des

con

seils

loca

ux s

ont é

lus,

en

tant

qu’o

rgan

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caux

de

l’Eta

t, au

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eau

des

régi

ons

et d

es

arro

ndis

sem

ents

.

SSoouurr

cceess

::Fic

hes-p

ays C

GLU,

2007

.

Tabl

eau

6La

dé

mo

crat

ie lo

cale

(su

ite)


185

municipales (par exemple, dans l’oblast deVologod dans la Fédération de Russie), cestatut est aussi accordé à certains organesexécutifs ou à certaines divisions desadministrations locales. Les organes descollectivités locales en tant que personnesmorales sont soumis à une formalitéd’enregistrement obligatoire.

Un autre modèle existe en Azerbaïdjan eten Moldavie. Selon la loi de la Répu-blique de Moldavie sur l’administrationpublique locale, les unités administra-tives territoriales ont les droits d’une per-sonne morale de droit public. Ellespeuvent obtenir la propriété, en disposeret contracter des obligations par le biaisde leurs propres organes agissant dansle cadre des pouvoirs prévus par lesactes normatifs et les chartes des unitésmunicipales.

Les organes des unités municipales d’Azer-baïdjan jouissent des mêmes pouvoirs. A ladifférence des organes des unités munici-pales d’autres pays (Kirghizie, Ukraine, Ouz-békistan, etc.), ils n’ont pas la qualité depersonne morale.

III.2. Systèmes politiques locaux

Le rôle des partis politiques varie considé-rablement selon le niveau de développe-ment et la taille de la collectivité locale.

Rôle des partis politiques. Des organesreprésentatifs locaux sont constituésdans tous les Etats de la région. Parexemple, en Géorgie, il y a 1.017 conseilslocaux (sakrebulo).

En Russie, il y a 252.000 membres élusd’organes représentatifs locaux qui fonc-tionnent en principe sur une base nonprofessionnelle. Les conseils locaux sontcomposés au minimum de 7 membres(pour les unités municipales avec une po-pulation supérieure à 1.000 habitants) etau minimum de 35 membres (pour lesunités municipales ayant une populationsupérieure à 500.000 personnes).

Les pays de la région se distinguent par leniveau de participation des partis poli-tiques aux élections des organes représen-tatifs locaux. Dans les pays ayant desformes développées d’autonomie locale(par exemple, en Arménie, en Azerbaïdjan,en Géorgie, au Kirghizistan, en Russie, enUkraine), les partis politiques prennentpart aux élections. Dans ces pays, en gé-néral, la création de partis locaux est inter-dite par la loi.

La fonction principale des partis politiquesest de proposer et de soutenir des candi-dats (en Biélorussie, Russie et Ukraine) oude soutenir des candidats qui se sont pré-sentés d’eux-mêmes (en Arménie). Parexemple, en Russie, 9 à 17 % des candi-dats aux élections municipales sont propo-sés par les partis politiques.

Dans l’ensemble, les élections localesdans ces pays sont conduites dans uneatmosphère de forte concurrence. Ainsi,en Azerbaïdjan, les candidats de 26 partispolitiques ont pris part aux électionsmunicipales en 1999. En Géorgie, 21 partiset groupes politiques ont pris part auxélections municipales de Tbilissi en 2002.Ce sont 7 partis politiques qui ont parti-cipé aux élections locales de 2006 (deuxd’entre eux ont présenté des listescommunes de candidats). En Moldavie,22 partis politiques ont pris part aux élec-tions locales de 2007.

Dans un certain nombre d’entités munici-pales en Russie, en Arménie, en Azerbaïd-jan et en Géorgie, plus de 10 candidatsétaient en lice pour un siège vacant.

Dans les pays où certains éléments de l’au-tonomie locale existent seulement au ni-veau le plus bas (Ouzbékistan, Kirghizistan,Tadjikistan), la participation des partis po-litiques est moins importante bien qu’unetelle participation soit prévue par la loi. Engénéral, les élections de l’ensemble desorganes des collectivités locales sont nonpartisanes (l’Ouzbékistan est une excep-tion à cette règle générale, 5 partis poli-

Le rôle des partis

politiques varie

considérablement

selon le niveau de

développement et

la taille de la

collectivité locale


EEUURRAASSIIEE186

tiques ayant participé aux élections desorganes représentatifs locaux). La législationdu Kirghizistan prévoit que les candidatsaux mandats électifs municipaux peuventêtre proposés par des électeurs sur leurlieu de travail ou de résidence, au cours deréunions d’électeurs ou de conférences departis politiques, ou les candidats peuventse présenter eux-mêmes.

Dans les Etats prévoyant une séparationdes organes représentatifs et exécutifs(l’Arménie, le Kirghizistan, la Moldavie,l’Ouzbékistan, l’Ukraine dans les villes-districts), les organes exécutifs sont éluspar la population.

En Russie, il y a deux procédures pourl’élection des organes des collectivitéslocales. Selon la première procédure, lesresponsables des pouvoirs exécutifs (ilssont aussi dirigeants des entités munici-pales) sont élus par la population dans desélections générales directes. Selon l’autreprocédure, ils sont nommés sur la base decontrats qui sont signés en tenant comptedes résultats d’un concours. Aux électionsmunicipales de 2005, plus de 30 % desdirigeants des entités municipales ont étéélus.

En Azerbaïdjan, chaque municipalité a sonpropre organe exécutif qui comprend leprésident de la municipalité, les chefsd’agences et de départements, les spécia-listes et autres employés des entités struc-turelles du personnel exécutif de lamunicipalité.

La représentation des femmes dans lesorganes de l’autonomie locale est en aug-mentation régulière en Russie, Biélorussie,Moldavie, Ukraine et quelques autresEtats. Ainsi, en Fédération de Russie, 30 %des chefs d’exécutifs locaux et 47 % desmembres des conseils locaux sont desfemmes. Aux élections locales de 2007 enBiélorussie, 45,7 % des sièges dans lesconseils ont été remportés par des femmes.En Ukraine, 40,2 % des membres des con-seils locaux sont des femmes. En même

temps, en Géorgie, aux élections de 2006,seulement 11,4 % des sièges sont allés àdes femmes. En Kirghizie, après les élec-tions de 2004, les femmes représentaientseulement 19,1 % des membres desconseils locaux.

III.3. Systèmes électoraux

Aux élections des organes représentatifsdes collectivités locales, c’est en général lesystème électoral majoritaire qui est appli-qué. En Ukraine, le système proportionnela été utilisé de façon relativement étenduedepuis 2004. Ce système est en particulierutilisé pour l’élection des conseils munici-paux des villes. Il a parfois été la caused’une politisation excessive des collectivi-tés locales, du transfert artificiel, au niveaulocal, des débats de la politique régionale,linguistique et étrangère, et il a augmentéles affrontements entre les partis dans dif-férentes régions du pays.

En Russie, la loi permet l’utilisation desdeux systèmes électoraux, proportionnelet majoritaire, pour les élections des or-ganes représentatifs des collectivités locales.Le choix du système électoral approprié sefait dans la charte de la collectivité locale.En pratique le système majoritaire domine.

En Géorgie, aux élections locales de 2002et de 2006, le système proportionnel a étéappliqué aux élections de Tbilissi. Dansd’autres régions, le système majoritaire aété utilisé en 2002, puis un système élec-toral mixte en 2006.

En Ouzbékistan et au Tadjikistan, c’est lesystème majoritaire qui est utilisé pour lesélections locales.

III.4. Participation des citoyens

L’attitude des citoyens envers la vie poli-tique locale est très différenciée. En géné-ral, ils continuent de préférer s’adresseraux organes de l’Etat pour résoudre leursproblèmes bien que cela commence àchanger. Dans les collectivités où les organes


La représentation

des femmes dans

les organes de


est en

augmentation

régulière en

Russie,

Biélorussie,

Moldavie, Ukraine

et quelques autres

Etats


187

locaux ont des ressources suffisantes, oùils décident efficacement sur les questionslocales et défendent les intérêts de lapopulation locale, l’autorité du pouvoirlocal est forte et peut être comparée àl’autorité des organes étatiques. Parexemple, en Russie, les maires de plusieursvilles sont plus populaires que les gouverneursdes sujets de la Fédération. Dans les paysoù les ressources des collectivités localessont limitées (par exemple, en Arménie, enGéorgie, en Moldavie), la population al’impression que les organes des collectivitéslocales sont en fait seulement le plus basniveau du pouvoir étatique, dépendanttotalement de lui.

La participation de la population aux élec-tions des organes des collectivités localesest dans l’ensemble plus faible que pourl’élection des organes de l’Etat.

En Russie, 56,43 % et 54,81 % des élec-teurs ont pris part respectivement aux élec-tions des organes représentatifs et deschefs du pouvoir exécutif des villagesruraux. Aux élections des organes représen-tatifs et des chefs du pouvoir exécutif desdistricts municipaux, la participation étaitrespectivement de 50,46 % et 54,81 %.

En Azerbaïdjan, en 2004, selon les donnéesofficielles, environ 46 % des électeurs ins-crits ont pris part aux élections munici-pales. En Biélorussie, environ 73 % desélecteurs inscrits ont participé aux élec-tions locales de 2003. En Géorgie, plus de40 % des électeurs participèrent aux élec-tions de 2006.

Dans tous les pays de la région, la législa-tion prévoit différentes formes de démo-cratie directe. Mais ces formes sontutilisées avec divers niveaux de participa-tion et de cohérence.

En Russie, la loi prévoit des procédurestelles que le référendum, la révocation deresponsables élus des collectivités locales,le vote sur les changements de limitesterritoriales des entités municipales et sur

leur réforme, l’initiative populaire, lesauditions publiques, les réunions et confé-rences de citoyens, etc. En 2004-2005,environ 400 référendums locaux avaientété tenus dans 22 sujets de la Fédérationde Russie, essentiellement sur des ques-tions relatives à la structure des organesdes collectivités locales.

En Biélorussie, la Constitution et le Codeélectoral prévoient des référendums locauxet la révocation des membres des soviets(conseils) locaux. Mais, en fait, il n’y ajamais eu de référendum local et les révo-cations de conseillers ont été très rarementutilisées. Par contre, les réunions localessont très largement utilisées conformé-ment à la loi de 2000.

En Ukraine, la loi prévoit des élections, desréférendums, des réunions générales sur lelieu de résidence, des initiatives locales,des auditions publiques, la révocation desconseillers et des responsables élus descollectivités locales. Ce sont les réunionsgénérales sur le lieu de résidence, les ini-tiatives locales et les auditions publiques quisont le plus fréquemment utilisées. Les réfé-rendums ne se tiennent que très rarement.

La législation dans les pays de l’Asie cen-trale prévoit des élections et des référen-dums. Mais ce sont essentiellement desréférendums au niveau national qui ontlieu. En Ouzbékistan, les assemblées decitoyens comme organes des collectivitéslocales sont convoquées dans les villages,bourgs, kishlak, aul et makhalya. Lesorganes de ces structures d’autonomielocale sont élus dans les territoires respec-tifs par la population et responsablesdevant elle.

La Constitution de l’Arménie met en placedeux formes principales de démocratiedirecte : les élections et les référendums.Mais aucun référendum n’a jamais été tenu.

Dans un certain nombre de pays de larégion, il existe des formes appropriées departicipation démocratique des citoyens au-

Dans tous les pays

de la région, la

législation prévoit

différentes formes

de démocratie

directe


EEUURRAASSIIEE188

dessous du niveau municipal. En Russie, auniveau inframunicipal (partie d’immeuble,immeuble, groupement d’immeubles,unité résidentielle/quartier, village ruralnon municipal), il y a une autonomie localepublique territoriale qui est exercée par lebiais de réunions à des conférences decitoyens et d’élections des organes descollectivités territoriales. Ce niveau estresponsable pour des questions telles quel’entretien des immeubles et des espacesqui en dépendent, ou pour la recherche desolutions aux questions de la vie locale.

L’Azerbaïdjan a adopté en 2001 la loi surles règles de principe des comités de quar-tier des communes, qui a servi de basepour l’établissement de nouveaux organesdevant assister les municipalités au plusbas niveau d’autonomie locale : dans lesimmeubles et les quartiers des villes. Lescomités de quartier composés de 5 à 11personnes sont élus lors de réunions decitoyens.

En Biélorussie, les collectivités territorialesfonctionnent non seulement au niveau desunités résidentielles, des complexes d’im-meubles, des quartiers, des villes, maisaussi dans les villages. Dans l’ensemble, ily a 43.758 organes d’autonomie locale dece type.

En Ouzbékistan, il y a plus de 10.000communautés locales (makhalya). Lesmembres de ces communautés sont unispar le lieu de résidence, leurs traditions etcoutumes, les formes de communication,les relations juridiques, économiques etfamiliales. Depuis des siècles, ils serventde moyen d’élaboration et de détermina-tion des principes et des règles de la vie encommunauté, modelant les points devue idéologiques et philosophiques, formantla morale, les traditions et les opinionspubliques.

En Ukraine, les citoyens, de leur propreinitiative, peuvent créer des comitésd’immeuble, de rue, de quartier etd’autres organes d’auto-organisation avec

le consentement des conseils locauxcompétents. Les organes d’auto-organi-sation de la population se sont déployésde façon inégale. Par exemple, à Faustov(50.000 habitants), environ 200 organesd’auto-organisation ont été créés alorsqu’à Kiev (2.660.000 habitants) ils sontseulement 80.

Dans l’ensemble, les citoyens reçoiventune information sur les activités des or-ganes des collectivités locales sous les formestraditionnelles (médias, requêtes person-nelles, etc.). Dans un certain nombred’Etats (la Russie, l’Ukraine...), la partici-pation des citoyens est facilitée par lesréseaux de communication électroniquesdes organes municipaux. Mais l’informa-tion fournie par de tels réseaux est consa-crée essentiellement à une informationofficielle sur les activités des organes descollectivités locales. L’information sur laparticipation de la population aux affaireslocales est publiée de façon irrégulière.

III.5. Relations centrales et locales

Dans tous les pays de la région, il y a unsystème de contrôle étatique sur l’adminis-tration déconcentrée de l’Etat et les collec-tivités locales. Il est exercé par les organesdu pouvoir exécutif, les organes du pro-cureur général et les tribunaux. Dans plu-sieurs pays, les organes de contrôlecoopèrent les uns avec les autres ; dansd’autres, ils fonctionnent sans coordination.

Le Président, le Gouvernement de la Fédéra-tion de Russie et les chefs des sujets de laFédération peuvent prendre en considéra-tion les griefs et demandes des citoyens àpartir des actions (ou inactions) des em-ployés municipaux et des responsables. Lesministres fédéraux peuvent agir suite à desgriefs ou des demandes de citoyens dans lebut de les aider à restaurer des droits violés.

En Azerbaïdjan, le contrôle sur les collecti-vités locales est exercé par le ministre dela Justice. Celui-ci exerce le contrôle de lalégalité des actes des collectivités locales,


Dans l’ensemble,

les citoyens

reçoivent une

information sur les

activités des

organes des

collectivités

locales sous les

formes

traditionnelles

(médias, requêtes

personnelles, etc.)


189

le contrôle des dépenses publiques, lecontrôle du respect des droits de l’homme.Annuellement, le ministère de la Justicefournit un rapport sur ces questions. En2005, sur la base des résultats de ce typede contrôle, 240 normes ont été annuléeset 70 normes provenant de municipalitésont été amendées.

Dans la Fédération de Russie, le ministèrede la Justice n’a pas de telles fonctions. Lecontrôle des activités des collectivités lo-cales est exercé par les organes du procureurgénéral.

En Ukraine, le contrôle sur les organes descollectivités locales est exercé par lescommissions du Parlement et par l’admi-nistration déconcentrée de l’Etat. Lecontrôle financier est conduit essentielle-ment par la Chambre des comptes, le Ser-vice du contrôle d’Etat et de révision, leFonds de la propriété d’Etat.

Le contrôle financier, en général, est exer-cé par le ministère des Finances (enArménie, en Biélorussie, en Russie, enUkraine) ou par le ministère des Recettesintérieures (en Biélorussie). Des contrôlessectoriels sont exercés par les départe-ments respectifs des ministères et agencesd’Etat. Les organes des procureurs géné-raux dans tous les Etats exercent uncontrôle en vue d’assurer une exécutionstricte et uniforme des lois.

En outre, il existe des formes de contrôlepopulaire sur les collectivités locales.Ainsi, en Russie, les chartes des entitésmunicipales peuvent prévoir la révoca-tion des responsables élus des collectivi-tés locales.

En Arménie, en Russie et en Ukraine, lesnormes émises par les organes des collec-tivités locales peuvent être annulées selondeux procédures : par les tribunaux ou parles organes qui ont adopté ces normes.

Dans d’autres Etats de la région, les normeslocales peuvent être annulées ou suspen-

dues par le chef de l’Etat (en Biélorussie),par un corps législatif supérieur (leConseil de la République de Biélorussie, leParlement en Ouzbékistan), par les organessupérieurs du pouvoir d’Etat (dans les Etatsd’Asie centrale).

Il peut être mis fin aux fonctions des or-ganes des collectivités locale à leur propreinitiative (autodissolution), par la décisiond’une cour (en Arménie, en Russie) ou parla décision du Parlement (au Kazakhstan,en Kirghizie). En Azerbaïdjan, la dissolu-tion des organes des collectivités localesn’est pas prévue par la loi.

Dans les Etats d’Asie centrale, dans laFédération de Russie et en Arménie, lesemployés nommés des organes locauxpeuvent être révoqués par les respon-sables supérieurs qui les ont nommés. Larévocation des employés municipaux enRussie et en Arménie résulte en général :de décisions prises par les tribunaux inter-disant d’occuper des fonctions munici-pales, de l’expiration du contrat de travailou de l’arrivée à l’âge limite.

Dans la majorité des Etats d’Asie centrale,il y a des organes exécutifs centraux parbranches, qui assurent la conduite d’unepolitique d’Etat uniforme dans leurs do-maines respectifs d’activités. Ils coopèrentavec les organes des collectivités localessur les problèmes qui entrent dans l’exécu-tion de leurs fonctions, ils adoptent dans lecadre de leur compétence normative desactes juridiques, donnent des instructionset des recommandations pour un bon exer-cice des pouvoirs au niveau local. Lesministères peuvent exercer des fonctionsde coordination et de contrôle (à l’excep-tion des organes locaux des affaires inté-rieures – police – qui sont soumis à unedouble subordination, similaire à l’anciensystème soviétique de gouvernement).

En Arménie, en Biélorussie et en Ukraine,l’impact des branches du pouvoir exécutif(centrales et régionales) sur les activitésdes organes des collectivités locales est

Dans la majorité

des Etats d’Asie

centrale, il y a des

organes exécutifs

centraux par

branches, qui

assurent la

conduite d’une

politique d’Etat

uniforme dans

leurs domaines

respectifs

d’activités



démontré dans le contrôle de l’exécutiondes fonctions respectives de l’Etat qui sontdéléguées. En cas de violations, les or-ganes de l’Etat compétents peuvent don-ner de façon écrite des instructionsobligatoires requérant d’éliminer ces viola-tions. En Russie, il peut être fait appel detelles instructions devant les tribunaux.

Dans tous les pays de la région, les or-ganes des collectivités locales peuventattaquer en justice les organes de l’Etat ou lesresponsables étatiques pour leurs actionsou décisions enfreignant leurs droits. Ledroit de déposer une plainte est aussi pré-vu pour les citoyens, si leur droit à l’auto-nomie locale est violé par les organes et lesresponsables étatiques et ceux des collec-tivités locales. Dans plusieurs pays (parexemple, en Arménie), les conflits entreles organes des collectivités locales et lespersonnes privées (physiques ou morales)peuvent être résolus seulement par les tri-bunaux ; avec le consentement oral ouécrit des parties, les conflits peuvent êtrerésolus par d’autres procédures. Dansun certain nombre de pays, les normesémises par les organes et les responsablesdes collectivités locales peuvent aussi êtreannulées par les tribunaux (en Arménie, enRussie, au Kazakhstan). Selon la législa-tion d’Ukraine, les normes émises par lesorganes des collectivités locales peuventêtre suspendues si un recours en annula-tion devant un tribunal a été introduit,comme la loi le permet. Les conflits concer-nant les collectivités locales en Ukrainedoivent être traités par les tribunaux admi-nistratifs. Mais, jusqu’à aujourd’hui, seulela Cour administrative suprême a été miseen place et les fonctions des tribunauxadministratifs locaux sont toujours exer-cées par les tribunaux de droit commun.Dans plusieurs pays (en Russie, en Ukrai-ne), les affaires des collectivités localessont de la compétence des tribunaux éco-nomiques (appelés « cours d’arbitrage »),qui s’occupent essentiellement desconflits entre les organes des collectivitéslocales avec les citoyens et les personnesmorales.

III.6. Associations nationales de collectivités locales

Dans les Etats d’Eurasie ayant des formesplus développées d’autonomie locale, il y ades institutions nationales représentant lesintérêts des collectivités locales. Dans lespays d’Asie centrale, il existe seulementdes projets en vue de mettre en place detelles institutions.

Dans la majorité des pays, il y a des unionsde communes. Ainsi, dans la Fédération deRussie, on trouve le Congrès des communesde Russie, mis en place par 46 associationset unions municipales, l’Union des villes deRussie, l’Union des petites villes de Russie,etc. En Kirghizie, les collectivités localessont représentées par l’Association desvilles et l’Association des collectivités lo-cales, des villages et bourgs. En Ukraine, ilexiste un Congrès des collectivités locales etrégionales. En Arménie, il y a environ 20associations et unions municipales. Actuel-lement, l’Azerbaïdjan met en place desassociations régionales de communes sur labase de la loi du 3 mai 2005 sur le modèlede la Charte des associations régionales decommunes. Dans plusieurs pays, il y a desassociations de différentes sortes d’unitésmunicipales (par exemple, rurales, ur-baines, etc.). Dans un certain nombre depays, il y a des associations de différents or-ganes de collectivités locales (par exemple,au Kazakhstan et en Russie).

Les associations et unions d’unités munici-pales poursuivent les buts suivants : éta-blir et développer les collectivités localesen tant qu’institutions politiques et base dela société civile, créer les conditions pourun développement global, social et écono-mique des entités municipales, coordonnerla coopération des entités municipales etde leurs associations avec les administra-tions de l’Etat ; elles font cela dans l’intérêt descollectivités locales et dans le but de déve-lopper la coopération intercommunale.

L’établissement d’associations d’élus lo-caux contribue à renforcer l’autorité de ces

Dans tous les pays

de la région, les

organes des

collectivités

locales peuvent

attaquer en justice

les organes de

l’Etat ou les

responsables

étatiques pour

leurs actions ou

décisions

enfreignant leurs

droits


191

organes, favorise le développement de l’activitécivique de la population ainsi que la partici-pation au travail de réflexion avant les électionset invite au débat avec le gouvernement cen-tral sur ses projets de lois en matière d’admi-

nistration déconcentrée et d’autonomie lo-cale, et plus généralement sur toute questionpolitique concernant cette dernière. Leuropinion est généralement requise de façonformelle lors de l’élaboration des projets de loi.


EEUURRAASSIIEE192

Conclusion

Les Etats d’Eurasie ont atteint des niveauxdifférents dans le développement de l’au-tonomie locale. Mais, malgré toutes les dif-férences, ils partagent plusieurs tendanceset caractéristiques générales.

Premièrement. Le cadre juridique de l’au-tonomie locale a été mis en place. Lesconstitutions de tous les Etats contiennentdes articles, des sections et des normesconsacrés à l’autonomie locale et à sa réa-lisation. Elles proclament que les droits descitoyens à l’autonomie locale ne peuventêtre restreints. Les constitutions de lamajorité des Etats, à l’exception du Ka-zakhstan, prévoient les principaux pou-voirs des autorités locales.

Deuxièmement. L’héritage commun dupassé explique beaucoup de similitudesdans les problèmes auxquels sont confron-tés tous les pays de la région.

Troisièmement. Dans tous les pays, il y aune aspiration de plus en plus grande descommunautés locales à décider localementdes questions sociales par le biais de leursorganes représentatifs, indépendammentdes organes étatiques. Mais cette tendanceest restreinte par les traditions et, danscertains pays, par une situation politique etéconomique instable. Le processus généralde décentralisation et de renforcement del’autonomie locale est compromis par la

pénurie chronique des ressources néces-saires pour l’exercice effectif de leurs pou-voirs par les collectivités locales. Dansplusieurs Etats (par exemple, au Kazakh-stan), l’autonomie locale est seulementproclamée dans la Constitution et n’existeguère en pratique. Tous les Etats n’ont pasréussi à surmonter la méfiance de la popu-lation envers les structures du pouvoirlocal. Il est seulement possible de parler derapprochement graduel des populationslocales avec les institutions publiques. Acet égard, dans tous les pays de la région,un rôle spécial doit être attribué à l’électiondes organes représentatifs afin d’assurerque leurs fondements démocratiques soientconstamment renforcés.

Quatrièmement. Dans tous les pays, le dé-veloppement de l’autonomie locale est sa-pé par une base financière faible. Dans cedomaine, il est nécessaire de renforcer lafiscalité locale, de développer les relationsinterbudgétaires, de mettre en place uneprocédure qui exclut l’intervention des fac-teurs subjectifs sur les recettes et lesdépenses des collectivités locales.

Cinquièmement. Le développement et lerenforcement de l’autonomie locale dansles pays de la région, en général, se dé-roulent dans le cadre de la réforme admi-nistrative qui a pour but de séparerclairement les pouvoirs entre les niveaux


Tous les Etats n’ont

pas réussi à

surmonter la

méfiance de la

population envers

les structures du

pouvoir local


193

de gouvernement tout en tenant comptedu principe de subsidiarité. Du fait de lasituation économique compliquée dansplusieurs Etats, du fait de fréquents chan-gements de directions politiques, les pro-grès sont fragiles.

Sixièmement. Tous les pays de la régionfont l’expérience de l’important impact sur

les collectivités locales des principes etstandards du Conseil de l’Europe – spécia-lement pour ceux qui en sont membres –,de la Communauté des Etats indépendantset de la Communauté économique eura-sienne. Cela permet de prédire la préser-vation d’un haut niveau de similitudes dansla réglementation de l’autonomie locale…


07 PCf Europe 17/9/08 10:24 Página 194

EUROPE

GGÉÉRRAARRDD MMAARR CCOOUU

AVEC LE CONCOURS DE

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EEUURROOPPEE196 Cités et Gouvernements Locaux Unis


197

Introduction

L’Europe de ce chapitre est la fois plus largeque l’Union européenne et plus réduite quel’Europe géographique puisqu’elle s’arrête àl’est des frontières de l’Union européenne.Les 35 Etats qui la composent forment unensemble plus diversifié que jamais. Ils sedistinguent cependant d’autres régions dumonde par deux traits :

1. Il n’est aucune parcelle du territoire quine soit administrée par une commune ;

2. Tous reconnaissent un ensemble de prin-cipes fondamentaux qui forment la basede la démocratie locale. Ces principes, àl’élaboration et à la mise en œuvre des-quels les collectivités locales et leurs or-ganisations ont contribué, ont étéconsacrés par la Charte européenne del’autonomie locale de 1985, égalementratifiée depuis par des Etats extérieurs àla région ici définie, et le principe del’autonomie locale est reconnu au niveaude l’Union européenne.

Mais l’accord sur les grands principes n’ex-clut pas une grande diversité dans les insti-tutions et les pratiques, et des tendancescommunes n’excluent pas davantage desévolutions contrastées. A la diversité tradi-tionnelle propre aux Etats de l’Europe occi-dentale s’ajoutent aujourd’hui les Etatsd’Europe centrale et orientale dans lesquelsle principe de l’autonomie locale ne se tra-duit dans les institutions que depuis lesannées 1990, et d’autres Etats, en Europedu Sud-Est, dans lesquels les réformes sontencore plus récentes et plus fragiles.

Malgré cela, plusieurs grandes tendancespeuvent être dégagées.

• La première concerne l’organisation terri-toriale. Tout d’abord, disons que les payseuropéens paraissent entrer dans unenouvelle phase de réforme territoriale,différente de celle des années 60-70.Cette évolution ne touche pas tous les Etatsde la même manière et certains restent àl’écart. Elle se résume par : le renforcement

du cadre communal et intercommunal, latendance à la régionalisation et les diffi-cultés d’organisation des aires urbaines.

Les réformes des années 60 et 70 avaientpermis d’opposer deux conceptions de lacommune : la commune agence de services(avec pour archétype le Royaume-Uni) et lacommune fondée sur une communautéd’habitants (avec la France comme arché-type). Les pays partageant la seconde concep-tion n’ont pas connu, à cette époque, deréforme territoriale. Depuis la fin des années90, la réforme territoriale est revenue àl’ordre du jour : la rationalisation des struc-tures s’impose désormais quelles que soientles références institutionnelles. La finalité esttoujours de permettre aux collectivités lo-cales du premier degré1 d’assumer, directe-ment ou indirectement, davantage deresponsabilités en acquérant des capacitéssuffisantes. Cet objectif a cependant étéparfois contrarié par la volonté de rappro-cher la commune des habitants ; cela s’esttraduit par de nombreuses scissions decommunes après le changement de régimeen Europe de l’Est (République tchèque,Hongrie, Slovaquie, Etats nés de l’éclate-ment de la Yougoslavie, sauf la Serbie et leMonténégro pour le moment).

Ensuite, précisons que l’organisation terri-toriale des pays européens évolue vers larégionalisation. Contrairement à une idéereçue, la régionalisation est un phénomènefonctionnel avant d’être un phénomène ins-titutionnel, c’est-à-dire qu’elle se manifestepar des politiques territoriales, en réponse àdes problèmes dont l’échelle n’est ni localeni nationale, davantage que par de nou-velles institutions. Elle se traduit de manièretrès différente en fonction du cadre consti-tutionnel de chaque Etat et du croisementavec des enjeux d’ordre intérieur : dans l’or-ganisation urbaine aux Pays-Bas et par lerégionalisme institutionnel en Espagne, etsous de nombreuses autres formes, en de-hors de ces extrêmes, dans les autres pays.Elle se superpose parfois aux collectivitésintermédiaires traditionnelles sans lesaffaiblir (le département en France). Ces

A la diversité

traditionnelle

propre aux Etats de

l’Europe

occidentale

s’ajoutent

aujourd’hui les

Etats d’Europe

centrale et

orientale dans

lesquels le principe

de l’autonomie

locale ne se traduit

dans les

institutions que

depuis les années

1990, et d’autres

Etats, en Europe du

Sud-Est, dans

lesquels les

réformes sont

encore plus

récentes et plus

fragiles

1. Le premier degré est

celui des autorités

locales de base,

quelle qu’en soit la

définition dans le

cadre national.


EEUURROOPPEE198

exemples attirent aussi l’attention sur lesimplications que peut avoir la régionalisa-tion sur le niveau communal.

Enfin, tous les pays européens sont confron-tés au problème de l’organisation desgrandes aires urbaines, y compris, bien sûr, lescapitales. Le problème n’est pas nouveau,mais il est revenu sur le devant de la scènedepuis la fin des années 90. Il s’agit toujoursd’articuler les différentes échelles de l’orga-nisation urbaine en conciliant les exigencesfonctionnelles et les exigences démocra-tiques. Les réponses varient entre l’adapta-tion du droit commun et l’application destatuts particuliers, entre l’intégration dansune autorité métropolitaine et la concentra-tion sur la ville-centre.

• La deuxième tendance concerne les compé-tences et la gestion. On la résumera endisant que les compétences dévolues auxcollectivités locales augmentent, mais queles Etats tendent à renforcer leur contrôlesur les finances locales. La tendancegénérale se conjugue avec de nombreusesproblématiques particulières à chaqueEtat, et certains pays échappent à la ten-dance générale. L’instauration des auto-nomies régionales a été défavorable auxcompétences communales, même si desmesures correctives ont été prises (larévision constitutionnelle de 2001 et sessuites en Italie) ou sont en débat (les« pactes locaux d’autonomie » en Espagne).

En ce qui concerne les compétences pro-prement dites, les collectivités locales sontaffectées par des évolutions sectorielles etpar des évolutions générales. Au titre desévolutions générales, on relèvera la géné-ralisation de la clause générale de compé-tence, bien que la situation juridique resteindécise à cet égard dans quelques paysimportants (Espagne, Italie, Portugal,Royaume-Uni), et le recours croissant ausecteur privé dans la fourniture de servicespublics locaux bien que cette évolution soitmoins significative dans les pays où il s’agitd’une pratique ancienne (France, Belgique,Espagne, Italie, Grèce). Certains pays ont

développé la pratique des compétencesdéléguées (Allemagne, Autriche, Italie,République tchèque, Hongrie, Slovénienotamment), ce qui permet aux commu-nes d’exercer des fonctions administra-tives relevant traditionnellement de l’Etat.Parmi les évolutions sectorielles, on noteune implication croissante des collectivitéslocales dans le domaine de l’enseigne-ment, lorsqu’elles n’en avaient pas déjà lagestion, et dans le domaine de la sécuritépublique, mais avec un renforcement ducontrôle du pouvoir central dans les paysoù les communes et les maires exerçaientdéjà en ce domaine des compétencesassez larges.

Enfin, des progrès dans la gestion publiquepeuvent être observés dans tous les pays,même dans les pays les plus récemmentvenus à la démocratie et à la décentralisa-tion en raison des programmes développéspar de nombreuses organisations interna-tionales et la coopération bilatérale. Lespréceptes de la « nouvelle gestion publique »ont été diversement reçus dans les payseuropéens en fonction de leur propre tradi-tion administrative, mais l’augmentationdes responsabilités et le rationnement desressources ont exercé une contrainte trèsforte sur les administrations locales pourles conduire à chercher les moyens derationaliser leur gestion afin de dégagerdes marges de manœuvre. La « culture dela performance » a progressé ; elle s’ex-prime dans la définition des objectifs etdes indicateurs permettant d’évaluer lesrésultats ; les outils de comparaison avecles autres (benchmarking) se diffusent.

• La dernière tendance qui caractérise lescollectivités locales dans les Etats euro-péens concerne les institutions et la démo-cratie locale. Avec les progrès de ladémocratie locale on assiste à une différen-ciation, en fonction des rapports entre l’as-semblée et l’exécutif, de la conceptionmême de l’exécutif local, des modes d’élec-tion pratiqués (diffusion de l’élection directedu maire) et de la place faite à la participa-tion des citoyens. Malgré la diversité des

L’instauration des

autonomies

régionales a été

défavorable aux

compétences

communales,

même si des

mesures

correctives ont été

prises ou sont en

débat



199

processus et des réformes, on peut recon-naître un fil rouge : la recherche d’un lea-dership politique qui assume uneresponsabilité politique identifiée enversles citoyens. L’affirmation d’un exécutiflocal, distinct de l’assemblée, s’imposepartout comme un moyen de renforcer leleadership politique et la responsabilitédevant les citoyens, même en l’absencede l’élection directe du maire, comme lemontrent en particulier les exemples duRoyaume-Uni et des Pays-Bas.

Même en se situant à un niveau élevé degénéralité, un tableau de la démocratielocale en Europe doit rendre compte à lafois des tendances communes et de la di-versité des institutions et des pratiques.On les retrouvera dans les trois parties sui-vantes de ce chapitre :

1. l’organisation territoriale ; 2. les finances, les compétences et les ca-

pacités administratives ; 3. la démocratie locale.

I. L’organisation territoriale

Il convient de distinguer la collectivité localede base (la commune) et les niveaux inter-médiaires, mais on se concentrera ici sur leniveau communal, étendu aux groupementsde communes. Toute présentation compara-tive des structures territoriales des Etatseuropéens est devenue difficile à la suitedes réformes intervenues au cours destrente dernières années et de la diversifica-tion des structures qui en résulte. Elle sup-pose de définir au préalable les niveaux del’organisation territoriale.

I.1. Définition des niveaux de l’organisation territoriale

La présentation traditionnelle repose surl’idée que les collectivités locales d’un Etats’organisent habituellement en deux ni-veaux : un niveau communal et un niveausupérieur dont la circonscription peut êtreplus ou moins vaste, les compétences lo-

cales étant distribuées entre ces deux ni-veaux selon des critères fonctionnels (Mar-cou, Verebelyi, 1993 ; Norton, 1993). Danscertains pays, les villes peuvent cumuler lesfonctions de la commune et celles du niveausupérieur. Par exemple :

• En Allemagne, la commune et l’arrondis-sement (Kreis), les communes urbainesles plus importantes ayant aussi le statutd’arrondissement et les compétencescorrespondantes (même schéma aujour-d’hui en Hongrie et en Pologne) ;

• En Angleterre, le district et le comté.Avant la réforme de 1972, certainsbourgs avaient les attributs d’un comtéet, depuis les réformes de 1986 et 1996,certaines zones ont une administrationlocale à un seul niveau : le district dansles zones métropolitaines et les conseilsunitaires dans d’autres régions ;

• En France, en Espagne, en Belgique eten Italie : la commune et le départe-ment ou la province, pour ces trois der-niers pays, avant la mise en place derégions de statut constitutionnel2.

Cette présentation traditionnelle laissaitdans l’ombre quelques pays où il n’exis-tait qu’un seul niveau de décentralisa-tion (Finlande, Grèce, Portugal), etnégligeait les différences de taille, et dedonc de sens, du niveau supérieur3 ainsique l’existence de circonscriptions répon-dant seulement aux besoins de l’Etat. Elleexcluait aussi de la présentation les enti-tés fédérées (Allemagne, Autriche). Maison pouvait admettre une certaine unitéconceptuelle de la notion de collectivitélocale (ou de local government) fondéesur un ou deux niveaux.

Aujourd’hui, les choses sont devenuesbeaucoup plus complexes. D’une part, desrégions ont été créées dans plusieurs pays,mais selon des conceptions très différentes,et qui ont d’ailleurs évolué avec le temps.La Belgique est devenue un Etat fédéral ;en Espagne et en Italie, le développementdes autonomies régionales a mis fin au ca-ractère unitaire de l’Etat ; le Royaume-Uni

2. En Italie, les régions

à statut ordinaire

n’ont été mises en

place qu’en 1970,

bien qu’elles fussent

prévues par la

Constitution de

1947.

3. Par exemple entre le

« Kreis » allemand,

considéré à la fois

comme une

collectivité locale et

un groupement de

communes, et le

comté britannique

dont la

circonscription est

beaucoup plus vaste

– mais la traduction

de « Kreis » par

« county » masque

cette hétérogénéité.


EEUURROOPPEE200

connaît une organisation asymétrique avecdes autonomies régionales, d’ailleurs diffé-rentes, pour l’Ecosse et l’Irlande du Nord,et un régime unitaire pour l’Angleterre et,dans une certaine mesure, le Pays de Galles(absence d’un pouvoir législatif propre). EnFrance, en revanche, la région a été conçuecomme une collectivité locale de troi-sième niveau, modèle suivi par la Pologne.D’autre part, dans les pays qui n’avaient pasconnu de réforme territoriale, le développe-ment d’institutions de coopération inter-communale pour prendre en charge lesfonctions que les communes trop petitesne pouvaient assurer a conduit à une diffé-renciation accentuée du premier niveau,mais ces institutions sont venues aussi s’in-sérer au deuxième niveau en concurrenceavec les collectivités locales traditionnelles.L’analyse des collectivités locales en deuxniveaux ne suffit donc plus aujourd’hui àrendre compte de la réalité, et on rencontrele plus souvent une organisation asymé-trique, le nombre et la nature des collectivi-tés territoriales pouvant varier d’une partieà l’autre du territoire. Cette complexiténouvelle oblige à prendre en compte, d’une

part, les différents niveaux de l’organisa-tion territoriale de l’Etat dans son ensembleet, d’autre part, les différences de statutdes institutions que l’on rencontre à chacunde ces niveaux.

Pour schématiser les structures territorialesen tenant compte de cette complexité, letableau ci-dessus classe les Etats en fonc-tion du nombre de niveaux de leur organisa-tion territoriale auxquels sont instituées descollectivités territoriales, et selon qu’il s’agitd’Etats unitaires ou d’Etats composés. Onappelle Etats composés, par référence à ladéfinition donnée par le Tribunal constitu-tionnel espagnol, les Etats fédéraux et lesEtats à autonomie régionale qui partagentles caractéristiques suivantes :

1. Il existe une pluralité de pouvoirs législa-tifs, au niveau central et au niveau descomposantes, expression de leur auto-nomie politique ;

2. La constitution détermine et garantit larépartition des compétences entre le pou-voir central et les composantes. Par con-


Niveaux Etats unitaires Etats composés

Allemagne (cités-états : Berlin, Brême, Hambourg) ;

Autriche (Vienne)

1) Bulgarie, Chypre, Estonie, Finlande, Islande, Lituanie,

Luxembourg, ex-République yougoslave de

Macédoine, Malte, Monténégro, Portugal (continental),

Republika Srpska, Royaume-Uni (Angleterre : unitary

councils et metropolitan districts), Serbie, Slovénie

2) Certaines capitales : Bucarest, Budapest, Prague, Zagreb

1 niveau : communes et groupements de communes

1) Néant

2) Allemagne (kreisfreie Städte), Autriche, Belgique

(Bruxelles-Capitale), Fédération de Bosnie et

Herzégovine, Portugal (régions insulaires), Espagne

(communautés autonomes uniprovinciales),

Royaume-Uni (Ecosse, Irlande du Nord), Suisse

1) Croatie, Grèce, Hongrie, Irlande, Lettonie, Norvège,

Pays-Bas, Pologne (villes à statut d’arrondissement),

Roumanie

2) Albanie, Danemark (au 01/01/2007), France (Paris),

République tchèque, Royaume-Uni (Angleterre, Pays

de Galles), Serbie (Vojvodine), Slovaquie, Suède

2 niveaux :

1) commune, province / département / arrondissement /

comté

2) commune, région ou entité fédérée

Allemagne, Belgique, Espagne, ItalieFrance, Pologne3 niveaux : commune ; département / province /

comté/arrondissement ; région ou entité fédérée

Tableau 1 Les niveaux de collectivités territoriales par pays


201

vention, on fera figurer dans deux cellulesles Etats qui ont une structure asymé-trique : autonomies régionales sur unepartie seulement du territoire ; commu-nes non comprises dans la circonscriptiondu deuxième niveau ou disparition de laprovince quand la région se confond avecsa circonscription. Enfin, les structuresintercommunales ou supracommunales(y compris les intercommunalités trèsintégrées, en France ou en Hongrie) ainsique les entités infracommunales (les fre-guesias au Portugal, les « mairies » enBulgarie...) seront considérées commefaisant partie du niveau communal.

On constate un retour à l’agenda de la ré-forme territoriale, plutôt désormais sur unebase fonctionnelle4, et une tendance géné-rale au renforcement politique de la collecti-vité territoriale de base et des garanties deson autonomie ; les niveaux intermédiairessont caractérisés par la tendance à la régio-nalisation, bien que la constitution de ré-gions politiques fortes ne soit le fait qued’une minorité d’Etats. L’établissement depouvoirs régionaux forts peut s’opérer audétriment des communes.

Les capitales nationales ont parfois un statutparticulier qui les place dans un rapportdirect avec le pouvoir central (Berlin, Buca-rest, Budapest, Paris, Prague, Vienne...).

I.2. La collectivité locale de base : la commune

C’est au niveau de la commune que se posedans tous les pays de la manière la plusaiguë la question de la conciliation entrel’espace politique et l’espace fonctionnel,particulièrement dans les zones urbaines(Bennett, 1989 ; Kersting / Vetter, 2003,Baldersheim, Illner / Wollmann, 2003).

On peut distinguer les pays, du point devue des structures communales, selon deuxcritères :

1. Les pays à forte fragmentation commu-nale (France, Autriche, Espagne, Italie,

Suisse, Hongrie, République tchèque),par opposition aux pays qui ont connuune réorganisation communale tendantà constituer de plus grandes unités (Alle-magne, Belgique, Grèce, Royaume-Uni5,pays nordiques, pays d’Europe del’Est dans les années 50 à 70, Lituanieaujourd’hui) ;

2. Les pays à unité de statut communal(Europe de l’Ouest et Europe du Nord,sauf le Royaume-Uni) par opposition auxpays qui comportent un régime particu-lier pour les villes (Royaume-Uni, Europecentrale et orientale, à partir del’Allemagne).

Cette dernière distinction ne s’expliquequ’en Angleterre par la pression de l’urba-nisation (avant les réformes des années1970) ; dans les autres pays, elle estla conséquence de structures socialesqui ont longtemps fait obstacle à l’intro-duction du régime communal dans lescampagnes.

Aujourd’hui la réforme territoriale revientà l’agenda dans de nombreux pays, maisdans une perspective différente. Les ré-formes des années 50-70 se référaient à larecherche d’une taille minimale ou opti-male en fonction des compétences exer-cées. Les réformes des dernières annéesobéissent davantage à une logique fonc-tionnelle et peuvent donc prendre desformes plus variées que la simple fusion decommunes ; le traitement de la fonctionn’est plus strictement lié à un territoireadministratif. Elles prennent aussi davan-tage en compte la dimension civique etdémocratique, et pas seulement techniqueet managériale, de l’organisation commu-nale. Des formes intégrées de coopéra-tion intercommunale sont ainsi apparuescomme une alternative à la fusion decommunes.

Mais, dans les pays d’Europe centrale etorientale, on note que les pays où lesréformes territoriales de l’après-guerreont résisté sont ceux où l’on a maintenu

4. C’est-à-dire pour

répondre aux

besoins de

l’accomplissement

de certaines

fonctions.

5. Où les autorités

locales sont les

moins nombreuses

et les plus vastes :

aucun district n’a

moins de 20.000

habitants en

Angleterre et au

Pays de Galles, et la

population moyenne

des districts (ruraux,

métropolitains ou

unitaires) est proche

de 150.000 (Office

of National

Statistics, Census

2001, table KS01).

C’est au niveau de

la commune que se

pose dans tous les

pays de la manière

la plus aiguë la

question de la

conciliation entre

l’espace politique

et l’espace

fonctionnel


EEUURROOPPEE202 Cités et Gouvernements Locaux Unis

6. Réforme

fonctionnelle :

réforme portant sur

l’attribution de

certaines

compétences et

ayant pour objectif

d’améliorer la façon

dont une

compétence est

exercée.

7. On appelle

« services

extérieurs » les

services

administratifs de

compétence

territoriale

subordonnés à

l’administration

centrale. Dans

certains pays, on les

appelle

« administrations

périphériques ».

Réforme territoriale et réforme fonctionnelle

Les grandes réformes territoriales du passé ont répondu à des objectifs de réformefonctionnelle6. Par exemple, en Grèce, la réforme communale de 1912 prévoyaitque pouvait se constituer en commune toute agglomération de plus de 300 habi-tants où fonctionnait une école élémentaire. En Suède, les réformes territorialesde 1952 et de 1970 ont répondu principalement aux objectifs d’une réforme sco-laire devant être mise en œuvre au niveau communal. En Allemagne, la réformecommunale des années 1965-1975 s’appuyait sur la théorie des lieux centraux,fondée sur la gamme de services et d’équipements devant desservir une popula-tion donnée. Ces réformes ont eu aussi pour but de donner aux communes unebase territoriale permettant d’élargir à l’avenir leurs compétences (Allemagne,Suède). Tel est le cas ces dernières années en Allemagne où les gouvernementsde certains Länder ont transféré de nouvelles attributions aux arrondissements etaux villes à statut d’arrondissement : la réforme la plus radicale a été celle duBade-Wurtemberg où la plupart des attributions des services extérieurs7 du gou-vernement du Land leur ont été transférées.

La réforme grecque de 1997 illustre le tournant qui s’est produit. C’est une ré-forme radicale qui a fait passer le nombre des communes (dèmes et communesrurales) de près de 6.000 à 1.033. Mais l’originalité de cette réforme tient au faitqu’il ne s’agissait pas seulement d’un plan de fusion de communes, mais d’un pro-gramme d’aménagement du territoire et d’équipement en vue duquel la réformecommunale était proposée. Il s’agissait de mettre en place des collectivités localescapables de mettre en œuvre ce programme, ce qui nécessitait de les doter desinstitutions, des personnels et des ressources financières indispensables. C’estpourquoi un programme de cinq ans (1997-2001) financé par l’Etat devaitaccompagner les nouvelles communes et permettre le financement du pro-gramme d’équipement. Ce programme visait aussi à favoriser le recrutement descadres des nouvelles municipalités afin qu’elles aient les moyens en personnelsnécessaires à l’exercice d’une plus large autonomie administrative et financière.Une autre originalité de la réforme était de maintenir une représentation desanciennes communes au sein des nouvelles collectivités locales, et une partici-pation aux délibérations du nouveau conseil municipal, ce qui a sans doute facilitél’acceptation de la fusion par la population locale.

A l’inverse, dans les nouveaux Länder allemands, le transfert de la réforme commu-nale qui avait été réalisée à l’ouest a d’abord été un demi-échec. Le regroupementdes petites communes était perçu comme contraire à l’objectif de restauration de ladémocratie, et l’on a cherché à surmonter cette difficulté par la mise en place d’orga-nismes intercommunaux (Verwaltungsgemeinschaft...). Cependant, la réformeterritoriale a été menée à bien au niveau des arrondissements. Plus récemment, laréforme territoriale connaît un nouveau départ : le Land de Brandebourg a supprimépar voie de fusion de nombreuses petites communes, réduisant par la même occa-sion le nombre des organismes intercommunaux, et le Land de Mecklembourg-Poméranie antérieure a réalisé une réforme radicale des arrondissements, portantleur population moyenne à 350.000 habitants.


203

dans les communes élargies une forme dereprésentation des anciennes collectivitéstraditionnelles (Pologne, Bulgarie) ; c’estaussi la stratégie choisie par la réformeterritoriale de la Lituanie de 1995 qui a di-visé le pays en seulement 60 municipali-tés d’arrondissement.

Dans les pays très urbanisés qui ont connuune importante réorganisation commu-nale, on cherche à rétablir des institutionsde proximité au niveau infracommunal(Royaume-Uni, Suède). Ces évolutions etces expériences doivent attirer notreattention sur l’importance de ce que l’onappelle en droit espagnol les « entités lo-cales mineures » (en Castille, La Manche)dans l’expression de la démocratie locale,et en particulier sur l’expérience de payscomme le Portugal ou la Bulgarie où degrandes communes s’appuient sur des ins-titutions infracommunales fortes.

En revanche, la nouvelle concentrationdes collectivités territoriales qui est entrée envigueur au Danemark au 1er janvier 2007,réduisant le nombre des communes de271 à 98 et le nombre des « communesadministratives » (comtés) de 14 à 5« régions » , obéit à une logique d’écono-mie d’échelle compte tenu de la hausseprévisible des dépenses sociales (per-sonnes âgées notamment). Alors que lescommunes gèrent la quasi-totalité desservices publics, le système de santé seraadministré au niveau des comtés élargis(régions), lesquels assumeront aussiquelques autres fonctions (transports pu-blics, développement régional et planifi-cation régionale, certains servicessociaux).

Mais, dans beaucoup d’autres pays où lescompétences communales sont, il estvrai, moins étendues, c’est surtout par ledéveloppement d’un second niveau d’ad-ministration communale, fondé sur desinstitutions de coopération, que l’oncherche à résoudre les problèmes liés à laprise en charge par les communes de cer-taines fonctions, sans remettre en cause

les communes préexistantes. La France etla Hongrie illustrent, chacune à leurmanière, cette tendance qui permet decomposer avec la vitalité politique del’institution communale. Mais l’extensiondes compétences exercées au niveauintercommunal pose le problème de lalégitimité démocratique de ces institutionsqui sont actuellement une émanation desconseils municipaux.

C’est sans doute dans l’institution d’un se-cond niveau d’administration communalequ’il faut rechercher la solution des pro-blèmes d’organisation des grandes agglo-mérations, car le développement urbainignore le découpage communal et les limitesadministratives (Hofmann-Martinot, 1999 ;Hoffmann-Martinot / Sellers, 2005 ; Le Ga-lès, 2002). La loi française prévoit à ceteffet la formule de la communauté urbainepour les agglomérations les plus impor-tantes en dehors de Paris (il en existe 14) et,pour les agglomérations moins importantes,celle de la communauté d’agglomération(au nombre de 164 aujourd’hui). Aux Pays-Bas, le cadre de coopération a succédé àl’échec de la tentative de créer des régionsurbaines demandées par la loi de 1994pour les 7 plus grandes agglomérations dupays, dotées d’un établissement public decoopération, mais sans fiscalité propre, à ladifférence de la formule française ; la loi dedécembre 2005 reprend cette formule etpermet de l’appliquer à de nouvelles agglo-mérations (loi dite « Regio Plus »). En Alle-magne, certaines lois des Länder ont parfoisinstitué de tels organismes d’agglomération(ainsi pour Francfort, Munich et Stuttgart).En revanche, en Italie, la città metropolita-na introduite par la loi n° 142 de 1990 esttoujours en échec, malgré sa constitution-nalisation par la révision constitutionnellede 2001 (nouvel art. 114). Seuls troispérimètres ont été délimités (Bologne,Gênes et Venise), mais ils ne constituent quedes cadres assez lâches de coopération vo-lontaire. Dans certaines régions (Piémont,Campanie), la province de la capitale régio-nale souhaiterait se transformer en cittàmetropolitana, mais il n’est pas sûr qu’un tel

C’est sans doute

dans l’institution

d’un second niveau

d’administration

communale qu’il

faut rechercher la

solution des

problèmes

d’organisation des

grandes

agglomérations


EEUURROOPPEE204

projet aboutisse. Les implications pour ladémocratie locale ne sont pas univoques ;elles dépendent des solutions institution-nelles retenues.

Enfin, au Royaume-Uni, la réforme du pre-mier niveau et celle du deuxième niveausont liées. Le Livre blanc publié en octobre2006 (Strong and Prosperous Communities,Cm 6939) prévoit la reprise de la formationdes conseils unitaires dans les régions oùexiste encore une organisation à deux ni-veaux. Le gouvernement a annoncé le25 juillet 2007, au terme d’un processus deconsultation, la formation de 9 nouveauxconseils unitaires, et la loi du 30 octobre2007 a créé les conditions juridiques de leurréalisation et de la poursuite du processus(Local Gouvernment and Public Involve-ment in Health Act, 2007, c. 28).

I.3. Les niveaux intermédiaires

Sans aucun doute, c’est au niveau inter-médiaire que se sont produites les muta-

tions les plus importantes dans l’orga-nisation territoriale des Etats au coursdes deux ou trois dernières décennies,aussi bien sur le plan institutionnel quesur le plan fonctionnel (Marcou, 2000 et2002).

Historiquement, le niveau intermédiaireest étroitement lié à la construction del’Etat, et plus précisément à ce que l’on apu appeler la fonction de « pénétrationterritoriale », c’est-à-dire le processuspolitique et institutionnel par lequel lepouvoir central est parvenu à établir sonautorité incontestée sur l’ensemble deson territoire et de la population qui s’ytrouve (illustré de manière très diffé-rente par la France, la Prusse et le Royaume-Uni). Ce processus n’a pas été menéà son terme dans tous les pays euro-péens, quelquefois il ne l’a été que tardi-vement ou il a été remis en cause pardes recompositions politiques ultérieures(disparition du royaume de Prusse,constitution d’une Allemagne fédérale,


8. « Libro blanco para

la reforma del

gobierno local »,

Madrid, ministère

des Administrations

publiques.

La réforme territoriale par la coopération

En France, pays des 36.000 communes, la coopération a depuis longtemps permis degérer les services publics qu’une commune isolée ne pouvait assurer. Mais, depuis uneloi de 1999, avec un fort engagement de l’Etat et des incitations financières, se sontrapidement développés des établissements publics de coopération intercommunale àfiscalité propre qui concentrent de plein droit les compétences stratégiques (aménage-ment du territoire, développement économique, principaux équipements...) et dis-posent d’un pouvoir fiscal indépendant de celui des communes. Au début de l’année 2007,33.414 communes étaient regroupées en 2.588 EPCI comptant 54,2 millions d’habitants.

En Hongrie, une loi de novembre 2004 organise le développement de la coopéra-tion intercommunale au sein de 166 microrégions répondant à des objectifs dedéveloppement local ; l’objectif principal était d’assurer la prise en charge de lagestion des établissements scolaires par ces groupements de communes. Audébut de 2006, des groupements de communes avaient été créés dans 118 micro-régions, et dans 90 d’entre elles ils regroupaient toutes les communes.

C’est la voie suivie également en Italie avec les unions de communes, et enEspagne avec le projet de loi sur la réforme du régime local faisant suite au Livreblanc de 2005 qui entend favoriser la coopération intercommunale

8.

Toutefois, les « intercommunalités » françaises continueront de se distinguer parl’existence d’un pouvoir fiscal propre et une gamme étendue de compétencesdéterminées par la loi.


205

dislocation de l’empire des Habsbourg).Mais il a déterminé la formation de cer-tains cadres territoriaux durables (le dé-partement français et les provinces depays voisins marqués par le modèle na-poléonien, le comté en Angleterre ou enSuède, l’arrondissement – Kreis, powiat,okres... – dans la plupart des pays del’Europe centrale, la circonscription degouvernement – Regierungsbezirk – enAllemagne) et parfois d’institutions ty-piques (le préfet, mais aussi en Allema-gne le Landrat, sous des noms divers,devenu en 1872 un fonctionnaire nommépar le roi de Prusse quand le Kreis acquitles caractères d’une collectivité localesans cesser d’être le cadre d’une autoritéadministrative de l’Etat). En ce sens, lapremière fonction du niveau intermé-diaire a été celle de relais d’autorité dupouvoir central soit en prenant appui surl’aristocratie locale (Allemagne, Angle-terre, Hongrie), soit, au contraire, contreelle (France).

Depuis la fin du XIXe siècle, cependant, sousl’influence des progrès du libéralisme et dela démocratie, et pour prendre en chargedes fonctions sociales et économiques quel’Etat devait désormais assumer, le niveauintermédiaire a connu schématiquementdeux types d’évolutions institutionnelles etfonctionnelles :

1. L’établissement d’une collectivité localequi s’est rapprochée des communes àfois sur le plan institutionnel et par lesfonctions exercées ;

2. La différenciation et la réduction desfonctions administratives de l’Etat. De-puis la fin du XXe siècle, la régionalisations’affirme comme une tendance nouvellequi répond à des évolutions socio-écono-miques, mais aussi politiques dans cer-tains pays. Elle s’exprime parfois parl’apparition de cadres territoriaux etd’institutions nouveaux, mais souventaussi par l’évolution et la réforme desinstitutions existantes.

La première tendance est à l’origine dusystème d’administration locale à deux de-grés qui caractérise, encore aujourd’hui, laplupart des pays européens. L’élection d’uneassemblée représentative s’est progressive-ment imposée dans tous les pays (Allema-gne : 1872, en Prusse, pour l’arrondissement ;Belgique : conseils de province, sur la basede la Constitution de 1831 ; France : intro-duction de l’élection du conseil général dudépartement en 1831 ; Grande-Bretagne :1888, élection des conseils de comté ; Pays-Bas : 1853, états provinciaux, etc.). Par lasuite, les institutions des collectivités localesdu niveau intermédiaire se sont rapprochéesde celles du niveau local de base, notam-ment par l’élection des exécutifs (ils restentcependant nommés, au niveau communalcomme au second niveau, en Belgique etaux Pays-Bas, bien que la loi ait pu intro-duire une composante élective). Ces collecti-vités locales ont assumé progressivementdes fonctions attribuées par la loi, qui ontrépondu empiriquement à deux besoins :

1. Assurer les fonctions d’intérêt localdépassant les capacités et l’aire de des-serte des services communaux (routes,établissements scolaires, établisse-ments de soins, selon les pays) ;

2. Assurer les fonctions de solidarité et depéréquation dans les limites de leurterritoire (services sociaux, soutien auxpetites communes). Ces types de fonc-tions se retrouvent dans les collectivitéslocales de second niveau en Europecentrale et orientale aujourd’hui, no-tamment en Hongrie (megyiei), en Rou-manie (judet), en Croatie (z

vupanije) et

en Pologne (powiat), ainsi que dans lescompétences des « régions » (kraj)tchèques et slovaques.

Cependant ces collectivités locales de se-cond niveau se différencient selon trois fac-teurs :

1. leur taille ; 2. le régime des villes ; 3. l’existence d’administrations sectorielles

concurrentes.

Ce processus n’a

pas été mené à son

terme dans tous les

pays européens,

quelquefois il ne l’a

été que

tardivement ou il a

été remis en cause

par des

recompositions

politiques

ultérieures


EEUURROOPPEE206

Dans les pays qui ont été marqués par l’in-troduction tardive de l’autonomie commu-nale dans les zones rurales, ou parl’influence de l’Allemagne ou de l’Autriche,les collectivités locales du second niveausont de petite taille (Kreis allemand, powiatpolonais, notamment) ; dans d’autres, ilexiste des collectivités plus larges (départe-ments français, comtés anglais ou suédois,megyei hongrois, provinces en Belgique,Espagne, Italie, Pays-Bas, nomos en Grèce,« régions » tchèques ou slovaques). Saufpour la République tchèque et la Slovaquie,ces découpages territoriaux sont d’origineancienne et liés aux circonscriptions desautorités de l’Etat qui ont précédé la créa-tion des collectivités locales. Mais à ces dif-férences de taille ne correspondent pasnécessairement des différences de fonc-tions. En effet, d’autres facteurs influen-cent celles-ci, tels que : les compétencesexercées au niveau communal, le rôle desadministrations de l’Etat, l’existence d’ad-ministrations sectorielles.

En outre, dans plusieurs pays, les villes sontsoustraites au cadre territorial du secondniveau et en absorbent les attributions :cela correspond à une différenciation insti-tutionnelle ville-campagne du régimecommunal dont on a déjà souligné l’impor-tance. Dans ces pays, les villes qui cumulentles fonctions du second niveau bénéficientalors d’un statut renforcé dans le systèmeadministratif. Cette situation se rencontreau Royaume-Uni entre 1888 et 1972 (lesbourgs-comtés) et de nouveau depuis lasuppression, en 1986, des conseils decomté dans les zones métropolitaines, et laconstitution depuis 1996 des unitary coun-cils ; elle se rencontre également en Hon-grie (22 villes ayant le rang de megyei), enAllemagne (116 kreisfreie Städte) et enPologne (65 villes ayant rang de powiat) ;elle a existé au Danemark avant la réformeterritoriale de 1970.

L’existence d’administrations sectoriellesspécialisées a une incidence sur les compé-tences du niveau intermédiaire : notam-ment les hôpitaux publics sont rattachés au

niveau intermédiaire au Danemark, enSuède, en Hongrie, mais à une organisationnationale au Royaume-Uni (National HealthSystem), en France (agences régionalesd’hospitalisation, bien qu’ils conservent lanature juridique d’établissements publicslocaux), en Italie (bien que les régionsfinancent les « unités locales de santé »).On rencontre une différenciation semblableen matière d’éducation.

Dans les Etats fédéraux ou à autonomiesrégionales, ce sont les états fédérés ou lesautonomies régionales qui ont absorbé, demanière directe ou indirecte, les compé-tences en ces matières. En Allemagne, les Län-der sont compétents en matière d’éducationet pour la législation hospitalière et lesinvestissements dans les hôpitaux publics,tandis que la gestion est rattachée au ni-veau de l’arrondissement. En Espagne, leshôpitaux publics ont été transférés dans lacompétence de toutes les communautésautonomes en 2002. Au Royaume-Uni, lesystème national de santé est placé sous latutelle du pouvoir régional en Ecosse et auPays de Galles, mais demeure organiséselon le principe fonctionnel9. En Belgique,la santé et l’éducation sont des matièresdites « personnalisables » qui relèvent de lacompétence des communautés10.

Comme les cas précédents le suggèrent,l’organisation des niveaux intermédiaires secombine aujourd’hui avec la tendance à larégionalisation. Du point de vue des fonc-tions, celle-ci est une réponse à l’impor-tance nouvelle reconnue aux territoiresdans le développement économique. Dupoint de vue institutionnel, elle consacre lechangement de fonctionnalité des niveauxintermédiaires. Toutefois, la régionalisationse manifeste dans des Etats dont la taille, laconstitution et les institutions territorialessont extrêmement variées, et celles-ci rem-plissent d’autres fonctions que celles qui serattachent au développement régional. Sil’on tient compte encore des facteurs poli-tiques, il ne faut pas s’étonner de la trèsgrande diversité institutionnelle au traversde laquelle la régionalisation peut se mani-


9. C’est-à-dire que la

gestion du service

de santé échappe à

la compétence des

autorités locales.

10. Composantes du

système fédéral

belge, aujourd’hui

administrées par

des institutions

communes, ou en

grande partie

communes, avec

celles de la région.

L’existence

d’administrations

sectorielles

spécialisées a une

incidence sur les

compétences du

niveau

intermédiaire :

notamment les

hôpitaux publics

sont rattachés au

niveau intermédiaire

au Danemark, en

Suède, en Hongrie,

mais à une

organisation

nationale au

Royaume-Uni , en

France , en Italie. On

rencontre une

différenciation

semblable en

matière d’éducation


207

fester. Dans de nombreux cas elle se limite àune régionalisation administrative, c’est-à-dire reposant sur des institutions subordon-nées au pouvoir central (par exemple :l’Angleterre proprement dite, la Grèce, lePortugal continental, la Bulgarie, la Hon-grie). A l’opposé, elle est assumée par desautonomies régionales dans quelques pays(Espagne, Italie, statut de l’Ecosse). Dansde nombreux pays, la régionalisation semanifeste dans les compétences des collec-tivités locales ou des institutions qui endépendent (Finlande, Irlande, Pays-Bas,Roumanie...). Enfin, d’autres pays ont sim-plement étendu leur régime d’autonomielocale au niveau régional ou en donnant auniveau intermédiaire une vocation régionalesans mettre en cause le caractère unitairede l’Etat (Danemark depuis le 1er janvier2007, France, Pologne, République tchèque,Slovaquie).

II. Les finances, les compétences et les capacités administratives

Les collectivités territoriales n’exercentleurs fonctions que dans le cadre d’unsystème qui les met en interaction avecl’Etat, et plus généralement les autoritéssupérieures. La gouvernance de ce sys-tème est devenue de plus en plus com-plexe à mesure que les compétences descollectivités locales se sont étendues à desfonctions dont l’importance a justifié unelégislation nationale (ou régionale) et despolitiques nationales (ou régionales). Ellemet en cause les modalités de répartition,ainsi que celles de partage des compé-tences, le financement des budgets locauxet les capacités administratives des collec-tivités locales.

En théorie, ce sont les compétences àexercer qui déterminent le niveau desressources nécessaires pour couvrir lescharges correspondantes. C’est ce quepréconise la Charte européenne de l’auto-nomie locale : les ressources financièresdes collectivités locales doivent être pro-portionnées aux compétences que celles-ci

doivent exercer selon la loi, et ces ressour-ces doivent être suffisamment diversifiéeset évolutives pour qu’elles suivent l’évolu-tion réelle des coûts (art. 9, par. 2 et 4). Enpratique, les finances locales sont le pro-duit de l’histoire complexe des financespubliques dans chaque pays ainsi que deson histoire administrative, et ces facteursexpliquent, plus que tout autre, lescaractéristiques, ainsi que le volume, entermes budgétaires, des compétences lo-cales. Cela est vrai également pour lespays qui ont introduit les institutions del’autonomie locale depuis le début desannées 90 ou sont encore en train de lefaire : la mise en place d’un systèmefiscal efficace et la réorganisation descircuits financiers prennent plus detemps que de changer la loi. C’est pourquoion commencera par présenter les systèmesde finances locales avant de comparerles compétences et les capacitésadministratives.

II.1. Les finances locales

L’autonomie financière est la base de l’auto-nomie locale, comme le rappelle l’article 9de la Charte de l’autonomie locale, et ellecomporte trois aspects : des ressources enrapport avec les charges correspondantaux compétences obligatoires ; la libertéde disposer des ressources qui leur sontallouées ; la possibilité d’agir de façon si-gnificative sur le volume des ressourcespropres.

Cependant, malgré l’abondance des sour-ces nationales et internationales, lacomparaison internationale des systèmesde finances locales présente, même enEurope, de réelles difficultés de méthodeet d’interprétation. Dans ce qui suit, lesautonomies régionales sont assimilées àdes entités fédérées et ne sont donc pasconsidérées comme des collectivités lo-cales, à la différence de ce que font à tortcertaines sources internationales.

On analysera les grandes tendances enmatière de dépenses et de ressources

Les collectivités

territoriales

n’exercent leurs

fonctions que dans

le cadre d’un

système qui les

met en interaction

avec l’Etat, et plus

généralement les

autorités

supérieures


EEUURROOPPEE208

(Dafflon, 2002 ; Travers, 2005). Ces ten-dances reflètent le rôle croissant descollectivités locales en Europe, mais celas’accompagne d’une réduction de l’au-tonomie financière en ce qui concerneleurs ressources.

II.1.1. Les dépenses des collectivités locales

On partira du graphique 1 suivant qui re-présente la part des dépenses publiquestotales dans le PIB des Etats européens.Ce diagramme représente, d’après lesdonnées publiées par Eurostat, la partdes dépenses publiques locales dans lePIB. Par dépenses publiques locales, onentend les dépenses des administrationspubliques locales, c’est-à-dire des admi-nistrations infranationales, à l’exceptiondes entités fédérées et des autonomiesrégionales. Mais, alors que l’Espagne esttraitée comme un Etat fédéral, l’Italie nel’est pas en dépit du niveau de compé-tences en matière de dépenses publiqueset de législation des régions italiennes. Ilen va de même du Royaume-Uni pourl’Ecosse et l’Irlande du Nord ; ainsi quepour le Pays de Galles par le volume desdépenses qui lui sont déléguées. Alorsque les Etats européens ont habituelle-ment un ou deux niveaux de collectivitéslocales, le tableau conduit comparative-ment à surestimer légèrement les dé-penses publiques locales des pays qui onttrois niveaux d’administration locale(France, Pologne). Malgré ces approxi-mations, le diagramme fait apparaîtretrois groupes de pays relativement biendistincts :

• 3 pays nordiques (Danemark, Finlande,Suède) et la Suisse, dont le volume desdépenses publiques locales est supé-rieur à 20 % du PIB ;

• Un grand groupe de pays dont lesdépenses publiques locales sont en réa-lité comprises entre 6 et 13 % du PIB :en effet, en Italie, les dépenses descommunes et de leurs groupementsainsi que celles des provinces repré-

sentent environ 6,3 % du PIB (en 2003)et, aux Pays-Bas, 8,5 % du PIB (2003) ;

• Enfin, un petit groupe de pays dans les-quels les dépenses publiques locales sesituent à un niveau inférieur à 5 % duPIB : la Grèce, Chypre, l’ancienne Ré-publique yougoslave de Macédoine etMalte.

Dans le groupe médian, on est en présenced’un continuum au sein duquel il estpresque impossible de placer un seuil. Mais,au-dessous de 8 ou 8,5 % du PIB, on netrouve que des pays d’assez petite taillepour maintenir une certaine centralisationfinancière, et les Etats fédéraux ou à auto-nomies régionales dans la mesure où unepartie des charges supportées par lescollectivités locales dans les Etats unitairesle sont par les budgets régionaux.

Toutefois, le volume des dépenses ne suffitpas à caractériser l’autonomie financière.Celle-ci dépend encore du degré de libertéavec lequel les dépenses sont engagéeset les ressources contrôlées par l’autoritélocale.

Dans le graphique 2 ci-après on représentela part des dépenses d’investissement descollectivités locales dans le PIB. Cet indica-teur permet de mettre en lumière le rôledes collectivités locales dans l’équipementdu pays. Il porte seulement sur l’Europe à25, faute de données suffisantes sur lesautres pays. L’investissement public repré-sentait la même année dans l’Europe à 25un volume équivalent à 2,4 % du PIB, ladispersion étant comprise entre 1,1 % pourl’Autriche et 5 % pour la République tchèque.

Il en ressort que les collectivités localesassurent la majeure partie de l’investisse-ment public, sauf dans 10 pays (Autriche,Chypre, Estonie, Grèce, Hongrie, Lituanie,Luxembourg, Malte, République tchèque etSlovénie). Le tableau ne prend en compteque les investissements des collectivitéslocales, mais non les investissements desentités fédérées. Il prend cependant en

Le volume des

dépenses ne suffit

pas à caractériser

l’autonomie

financière. Celle-ci

dépend encore du

degré de liberté

avec lequel les

dépenses sont

engagées et les

ressources

contrôlées par




209

compte les dépenses d’investissementsdes autonomies régionales dans les paysoù elles existent, ce qui conduit à suresti-mer les investissements des collectivitéslocales pour les raisons déjà exposées. Ilen va de même pour la France en ce quiconcerne les premier et deuxième niveaux,car les régions, qui sont des collectivitéslocales, ont une capacité d’investissementbeaucoup plus importante et représententaujourd’hui environ 10 % des dépenses

réelles d’investissement des collectivitésterritoriales et de leurs établissementspublics.

Il faut aussi relativiser ce constat par desconsidérations de conjoncture et de phased’évolution. Des politiques macroécono-miques peuvent peser sur l’investissementdes collectivités locales (cas de l’Allemagne etde l’Autriche), et les dépenses d’investisse-ment peuvent connaître sur plusieurs années

Graphique 1 Dépenses publiques locales en pourcentage de PIB (2005)

Danemark

Suisse

Suède

Finlande

Pays-Bas

Italie

Pologne

Royaume-Uni

Norvège

Hongrie

République tchèque

France

Islande

Lettonie

Roumanie

Slovénie

Lituanie

Autriche

Croatie

Allemagne

Slovaquie

Estonie

Irlande

Albanie

Bulgarie

Portugal

Belgique

Espagne

Monténégro

Serbie

Luxembourg

Grèce

Chypre

FYROM

Malte

33,00 %25,20 %

25,00 %20,10 %

15,47 %15,40 %

13,50 %13,20 %13,10 %

13,00 %12,10 %

11,10 %10,13 %

9,50 %8,50 %

8,44 %8,10 %

7,90 %7,50 %

7,30 %7,00 %

6,91 %6,80 %

6,70 %6,50 %

6,30 %6,10 %

5,90 %5,80 %

5,60 %5,40 %

3,10 %1,90 %

1,80 %0,70 %

0,00 % 5,00 % 10,00 % 15,00 % 20,00 % 25,00 % 30,00 %

SSoouurrccee :: Eurostat, 2005.


0 % 0,5 % 1 % 1,5 % 2 % 2,5 %

EEUURROOPPEE210

des variations plus importantes que lesdépenses courantes. Si la croissance de l’in-vestissement des collectivités locales a étédynamique dans l’ensemble de l’Unioneuropéenne au cours des dernières années,elle a été plus forte dans les nouveaux Etatsmembres, ce qui reflète le besoin de nou-velles infrastructures dans ces pays. Entre2000 et 2005, la progression de l’investisse-ment des collectivités locales a été enmoyenne de 2,9 % par an dans l’Europe à

15, mais de 4,9 % dans les nouveaux Etatsmembres, tandis que cette évolution amême été négative en Allemagne et enAutriche11.

Dans les pays issus de l’ancienne Yougosla-vie ainsi qu’en Albanie, en Bulgarie et enRoumanie, le pouvoir central a d’abordconservé le contrôle des moyens d’investis-sement, y compris pour les investissementspublics locaux. La situation a commencé à


11. Dexia, « Finances

publiques

territoriales dans

l’Union

européenne ».

Evolutions 2000-

2005, novembre

2006.

Graphique 2 Dépenses publiques locales d’investissement en pourcentage du PIB

Espagne


Irlande

France

Pologne

Pays-Bas

Portugal

Italie

Luxembourg

Finlande

Suède

Hongrie

Lettonie

Slovaquie

Danemark

Royaume-Uni

Grèce

Belgique

Lituanie

Estonie

Chypre

Autriche

Allemagne

Slovénie

Malte

2,5 %

2,3 %

2,3 %

2,3 %

2,1 %

2,1 %

2 %

1,9 %

1,7 %

1,7 %

1,6 %

1,6 %

1,3 %

1,2 %

1,2 %

1,1 %

0,9 %

0,9 %

0,8 %

0,8 %

0,8 %

0,8 %

0,7 %

0,5 %

0,2 %

SSoouurrccee :: Dexia, 2006.


211

changer depuis 2004. L’accès à l’emprunt aété facilité en Bosnie et Herzégovine, Croa-tie, ex-République yougoslave de Macé-doine et Serbie ; en Albanie, une procédured’appel d’offres a été introduite pour sélec-tionner les projets locaux bénéficiant d’unfinancement de l’Etat ; en Bulgarie et enRoumanie, l’accès aux fonds européens per-met d’accroître le rôle des collectivités lo-cales en matière d’investissement dans lesinfrastructures économiques ou sociales12.

II.1.2. Les ressources des collectivités locales

En ce qui concerne les ressources, deuxproblèmes se posent : celui du volume desressources par rapport aux charges et celuidu contrôle de la collectivité sur le volumede ses ressources, c’est-à-dire sa capacité àaugmenter ses ressources.

La Charte de l’autonomie locale prévoit queles collectivités locales doivent avoir des« ressources propres suffisantes » dontelles peuvent disposer librement dansl’exercice de leurs compétences, et que lesressources financières des collectivitéslocales doivent être « proportionnées auxcompétences prévues par la Constitutionet par la loi » (art. 9, par. 1 et 2). La pre-mière proposition exprime une conditionde la liberté locale ; la seconde exprimeune garantie, pour les collectivités locales,d’être dotées des ressources nécessairesau financement des compétences que la loileur attribue.

L’exigence d’une correspondance entre lescompétences obligatoires et les ressources,ou principe de connexité, est la plus difficileà satisfaire car elle dépend de l’estimationdes charges, laquelle à son tour dépend duniveau de service que l’on croit devoir oupouvoir assurer à la population. Elle est aucentre des demandes des collectivités lo-cales aux pouvoirs supérieurs dont dépen-dent leurs ressources. Il est de plus en plusfréquent que la législation prévoie que touttransfert de compétence par la loi doives’accompagner d’un transfert adéquat deressources. Ce principe, inscrit en France

dans la loi en 1982, est entrée dans laConstitution (art. 72-2, al. 4) en 2003. EnAllemagne, la révision constitutionnelledu 28 août 2006 a été l’occasion d’inscriredans la Loi fondamentale l’interdictiond’opérer, par la loi fédérale, l’attribution descompétences matérielles aux communes età leurs groupements (nouvel art. 85,par. 1) ; elle entend mettre un terme à lapratique par laquelle le législateur fédéralavait créé des charges nouvelles pour lescollectivités locales sans en assurer lefinancement. Au contraire, à l’intérieur duLand, la cour constitutionnelle du Land veilleau respect du principe de connexité.

Mais l’autonomie financière dépend essen-tiellement de la structure et du régime desressources. C’est en ce domaine que l’évo-lution des finances locales présenteaujourd’hui un certain nombre de signesdéfavorables à l’autonomie locale.

a) La structure des ressources

Dans la plupart des Etats européens, lesrecettes fiscales des collectivités localessont en fait, pour la plus grande part, uneparticipation au produit d’impôts partagéspour lesquels le pouvoir fiscal appartientaux pouvoirs centraux. Or les seules re-cettes courantes sur lesquelles les autoritéslocales disposent de pouvoirs suffisantspour leur permettre de faire varier, par leurdécision directe, le montant de leurs res-sources sont la fiscalité propre et les pro-duits de l’exploitation de services publicspour lesquels les usagers paient un prix ouun droit d’accès. Comme le volume de cesrecettes d’exploitation dépend beaucoup dumode de gestion du service (directementpar la collectivité, ou par une entreprise quiperçoit directement les recettes sur les usa-gers), c’est le volume de la fiscalité proprequi constitue la variable la plus significativeen ce qui concerne la capacité des autoritéslocales de déterminer par leurs décisionsl’évolution de leurs ressources. Au contraire,la participation au produit d’impôts par-tagés est, du point de vue économiquecomme du point de vue politique, équiva-

Dans la plupart des

Etats européens,

les recettes

fiscales des

collectivités

locales sont en fait,

pour la plus grande

part, une

participation au

produit d’impôts

partagés pour

lesquels le pouvoir

fiscal appartient

aux pouvoirs

centraux

12. Ken Davey (2007),

« Fiscal

decentralisaion in

South-Eastern

Europe », dans

Conseil de l’Europe,

« Effective

democratic

governance at local

and regional level »,

Budapest, OSI,

actes de la

Conférence de

Skopje,

8-9 novembre 2006.


EEUURROOPPEE212

lente à des transferts. La seule différenceest que la part de la collectivité locale estparfois calculée sur le produit local del’impôt (par exemple, la participation descommunes, en Allemagne, au produit del’impôt sur le revenu) ; on suppose alorsque le contribuable se satisfait de savoirqu’une partie de sa contribution sert au fi-nancement de services publics locaux, maisles élus n’ont aucune part dans le montantde la pression fiscale et il n’y aucune rela-tion entre le niveau de la fiscalité et le ni-veau des services.

Les systèmes européens de finances localesse différencient, principalement pour des rai-sons historiques, en fonction de l’origine desressources des budgets locaux. Tous fontappel à la fiscalité locale, à des transferts dediverse nature, à des impôts partagés, à desproduits d’exploitation, notamment. Ce quifait la différence, c’est la pondération de cesdifférentes composantes ainsi que les carac-téristiques des plus importantes d’entreelles. On peut ainsi différencier les systèmesde finances locales selon que la structure desressources est commandée par la fiscalitépropre ou, au contraire, par les transferts, ycompris la participation au produit d’impôtsnationaux. Le graphique 3 met en relationces deux types de ressources dans les res-sources totales des collectivités locales de laplupart de pays européens. Il ne représentedonc pas l’ensemble des catégories de res-sources. Comme les graphiques précédents,il ne prend en compte que le niveau local, engénéral un ou deux niveaux, mais trois enFrance et en Pologne, et non les entités fédé-rées et les autonomies régionales. Outre laplupart des Etats de l’Union européenne, ilintègre des données disponibles sur cer-tains Etats issus de l’ancienne Yougoslavieet sur l’Albanie.

Le graphique fait immédiatement apparaîtreque le produit de la fiscalité propre est supé-rieur à la somme des participations au pro-duit d’impôts nationaux et des transfertsdans seulement 8 pays13 : Belgique, Dane-mark, Finlande, France, Islande, Norvège,Suède et Suisse. Dans tous ces pays, les

revenus de la fiscalité locale propre repré-sentent plus de 40 % du total des res-sources des budgets locaux. Dans tous lesautres pays représentés, la part de la fiscali-té locale propre descend au-dessous de35 % du total des ressources (sauf en Alba-nie où ce pourcentage atteint 40 % à lasuite d’une réforme entrée en vigueur en2005) ; elle n’est supérieure à 30 % qu’enGrèce, Hongrie, Luxembourg, Pologne etPortugal, mais, même dans ces dernierspays, la part des transferts et des participa-tions à des impôts nationaux représente unpourcentage bien supérieur des ressources(sauf au Luxembourg).

Ces observations suggèrent qu’il existe bienune différenciation des systèmes de fi-nances locales qui se produit à un niveau si-tué entre 30 et 40 % de ressources provenantde la fiscalité locale propre, ces ressourcesétant alors supérieures à celles provenantdes transferts et des impôts partagés.Quand ces deux conditions sont remplies,on peut dire que le système des ressourcesest commandé par la fiscalité locale. Lestransferts ont pour fonction d’assurer un fi-nancement de base ou une péréquation, oula compensation de charges déterminéespar la loi. Le volume de la fiscalité locale estsuffisant pour permettre aux autorités lo-cales d’avoir une politique fiscale. Aucontraire, dans les autres pays où la part de lafiscalité propre est sensiblement inférieure àcelle des transferts ou des impôts partagés,et généralement très inférieure aussi à30 % du total des ressources, on peut direque le système des ressources est comman-dé par les transferts. Dans ce cas, la fiscalitépropre sert, en théorie, au financement dedépenses non obligatoires – compétencesfacultatives – ou à abonder la couverture dedépenses pour lesquelles les transferts etles ressources des impôts partagés ne suf-fisent pas. Mais plus la part de la fiscalitépropre est faible dans l’ensemble des res-sources, plus son utilisation pour lever desressources supplémentaires est politique-ment difficile, car une augmentation si-gnificative des ressources nécessite une forteaugmentation des taux d’imposition... à

Les systèmes

européens de

finances locales

se différencient,

principalement

pour des raisons

historiques,

en fonction

de l’origine

des ressources

des budgets

locaux


13. On ne tient pas

compte de la

Lituanie, car la

classification

statistique des

ressources est

manifestement

erronée : en 2002,

la fiscalité propre

des autorités locales

ne dépassaient pas

8,4 % du total de

leurs ressources

(G. Marcou,

« Les structures

régionales dans les

pays candidats et

leur compatibilité

avec les fonds

structurels (Europe

centrale et

orientale) »,

Luxembourg,

Parlement

européen, STOA

105 FR, 2002,

Partie B : fiches par

pays).


213

moins que l’évolution négative des trans-ferts ne l’impose aux autorités locales. Tou-tefois, les droits et redevances acquittés parles usagers peuvent représenter une res-source alternative à la fiscalité, surtout auniveau communal, et leur augmentationpeut être mieux tolérée que l’augmentationde la fiscalité. Enfin, dans les pays d’Europecentrale et orientale, les recettes patrimo-niales (aliénations ou exploitations) peuventconserver un rôle important et augmenter la

part des ressources propres placées sous lecontrôle des autorités locales ; il ne s’agitque d’une situation transitoire mais elle faci-lite justement la transition.

b) La fiscalité locale propre

En ce qui concerne la structure de la fiscalitépropre, on peut faire plusieurs constats.Dans tous les pays, sauf la Suède, il existeun impôt foncier. Cet impôt est réputé le

Graphique 3 Structure des ressources des budgets locaux : fiscalité propre et transferts ou impôts partagés

0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1

Albanie (2005)Allemagne

AutricheBelgique

Féd. Bosnie-Herz.Bulgarie (2005)

Croatie (2005)Danemark

EspagneEstonie

FinlandeFrance

GrèceHongrieIrlandeIslande

ItalieLettonieLituanie

LuxembourgMonténégro (2005)

Norvège (2003)Pays-Bas

PolognePortugal

République tchèqueRoumanie

Royaume-UniSlovaquie

SlovénieSuède

Suisse

% d’impôts partagés et subventions générales sur le revenu total

% d’impôts propres sur le total des revenus (impôts propres= impôts sous contrôle des pouvoirs locaux)

47 %40 %

51 %18 %

36 %14 %

42 %45 %

62 %0 %

58 %10 %

61 %5 %

18 %50 %

55 %27 %

88 %1 %

22 %42 %

23 %57 %

42 %31 %

60 %34 %

46 %26 %

8 %70 %

61 %24 %

73 %15 %

21 %78,30 %35 %

32 %32 %

15 %36 %

43 %57 %

7 %67 %

33,50 %45 %

32 %71 %

3 %55 %

8 %64 %

13 % 38 %14 %

61 %19 %

13 % 57 %22 % 44,35 %

SSoouurrccee :: DEXIA, 2002, Conseil de l’Europe, 2003, 2005.


EEUURROOPPEE214

mieux adapté à la fiscalité locale en raisonde la localisation des bases d’imposition ; ilen va même dans la plupart des pays dumonde. Mais le rendement de cet impôt estconditionné par l’existence d’un cadastre etcelui-ci fait défaut ou est encore inachevédans les pays d’Europe centrale et orientale.La fiscalité locale des ménages repose rare-ment sur un impôt local sur le revenu : c’estle cas seulement dans les pays nordiques eten Suisse ; ce sont également les pays où leniveau des dépenses locales est le plus éle-vé. Dans de nombreux autres pays, enrevanche, l’impôt sur le revenu est un impôtpartagé dont le produit est attribué en par-tie ou en totalité aux budgets locaux (Alle-magne, Autriche, Pologne, Hongrie, latotalité en Bulgarie, Croatie, Roumanie...).Dans quelques pays, les autorités localespeuvent voter un impôt additionnel sur lerevenu qui s’ajoute à l’impôt d’Etat(Suisse) ou se base sur le produit local del’impôt sur le revenu (Croatie). L’intérêt del’impôt sur le revenu est qu’il établit un liendirect entre le contribuable et les servicesdont il est usager et qui sont financés parl’impôt. En Grèce, la fiscalité locale reposeprincipalement sur des taxes qui repré-sentent un financement de services publics, etnon sur des impôts proprement dits ; c’étaitégalement le cas en France de la taxe d’habi-tation, mais celle-ci est devenue à présentun impôt direct, et c’est aujourd’hui le cas dela taxe d’enlèvement des ordures ména-gères qui a été utilisée comme variable d’ajus-tement par de nombreuses communes (ouintercommunalités) ces dernières années.

En revanche, moins de la moitié des pays del’Union européenne ont un impôt local spé-cifique sur les activités économiques : Alle-magne, Autriche, Chypre, Danemark,Espagne, France, Hongrie, Irlande, Luxem-bourg, Portugal. L’assiette en est variable.Mais il ne représente une ressource signifi-cative, compte tenu de l’ensemble de la fis-calité propre et des volumes budgétaires encause, que dans 6 pays : Allemagne,Espagne, France, Hongrie, Irlande, Luxem-bourg. Mais ces impôts sont exposés auxmesures de politique économique visant à

réduire les charges des entreprises ; cesdernières années, les bases d’imposition ontété réduites notamment en Allemagne, enEspagne, en France.

Globalement, tout concourt à une éro-sion continue de la fiscalité propre dansl’ensemble des ressources des collecti-vités locales, au profit de ressourcesdont les variations sont contrôlées parle pouvoir central. En France comme enAllemagne, on a réduit les bases de l’impôtsur les entreprises ; en France cet impôt aété plafonné à 3,5 % de la valeur ajoutée, cequi concerne près de la moitié des redeva-bles. Aux Pays-Bas en 2006, l’impôt foncierlocal a été supprimé pour les locataires etplafonné pour les propriétaires. Il en résulteune diminution de l’autonomie financière.La Suède et l’Italie sont, dans des contextestrès différents, deux exceptions remar-quables de la tendance générale à l’érosionde la fiscalité locale propre, ainsi que la Slova-quie où, depuis 2005, plusieurs taxes lo-cales nouvelles ont été substituées à desdotations. En Suède, elle représente tou-jours plus de 70 % des ressources des col-lectivités locales, et l’Italie a poursuivi larestauration de la fiscalité locale depuis 1992après que celle-ci ait été pratiquement sup-primée en 1971 dans un but de meilleurepéréquation. Cela signifie que, dans la plu-part des pays, prévaut une logique degarantie de ressources sur une logiquede responsabilité financière. Les clés derépartitions des impôts partagés, dans la me-sure où elles sont relativement stables ounégociées (Allemagne, Autriche), et les ga-ranties d’évolution pour les dotations (du type« pacte de stabilité ») assurent une certaineadéquation des ressources aux charges –sous la contrainte du contexte économique.

c) Les autres sources de financement

Parmi les alternatives au financement bud-gétaire que l’on a vu se développer ces der-nières années pour le financement desinvestissements figurent les différentes for-mules de partenariat public-privé (PPP), ins-pirées par le Private Finance Initiative (PFI)

Globalement, tout

concourt à une

érosion continue de

la fiscalité propre

dans l’ensemble

des ressources des

collectivités

locales, au profit de

ressources dont les

variations sont

contrôlées par le

pouvoir central



215

britannique de 1992. Sous des formes juri-diques qui varient selon les pays, nombreuxà avoir adopté une législation sur les PPPdepuis la fin des années 90, le principe restele même : l’autorité publique confie à uneentreprise ou à un consortium une missionglobale de conception, de réalisation, definancement et d’exploitation ou de mainte-nance, pour son compte, d’un ouvrage public.Elle élargit les possibilités traditionnelle-ment offertes par les concessions. La véri-table raison du développement du PPP estd’ordre budgétaire.

Toutefois, le bilan reste mitigé. Même auRoyaume-Uni, les PPP ne représententpas plus de 11 % du volume de l’investis-sement public, et ce succès relatif s’ex-plique par le fait que les conditionsd’accès des autorités locales au créditétaient, jusqu’au Local Government Act2003, très restrictives, si bien que le PFIreprésentait la possibilité d’accéder à desressources supplémentaires.

Si le PPP permet d’accélérer le financementde certaines opérations, il présente aussi desinconvénients du point de vue du finance-ment. En effet, les capitaux étant réunis parle cocontractant sur le marché, ils serontobtenus à des conditions moins favorablesque celles habituellement consenties à uneautorité publique ; de plus, la redevanceacquittée par l’autorité publique doit couvrirtous les coûts, y compris les coûts finan-ciers, si bien que le PPP transforme la detteen dépense courante, mais cela ne constituepas en soi une économie. Enfin, les entre-prises réclament des marges plus élevéesau nom des risques qu’elles assumeraient,mais il est difficile de contrôler ces marges14.Dans les autres pays, le niveau des PPPdans l’investissement public reste à un ni-veau assez bas, même si les gouverne-ments fixent parfois des objectifs ambitieux(ainsi en France : 10 % en 2010).

Les limites de cet instrument expliquentpeut-être la réapparition des organismes definancement dédiés aux collectivités localeset créés, sur une base coopérative, sur le

modèle de Kommuninvest, société coopé-rative née en Suède en 1986 pour fournirdes financements aux collectivités locales15

– ce qu’était autrefois le Crédit Communalde Belgique.


Il convient de préciser le statut des diffé-rentes catégories de compétences avantd’étudier les domaines des compétencesmatérielles (Comité des régions, 2002 ;Marcou, 2007).

II.2.1. Les catégories de compétences

Tout d’abord, on doit souligner la généralisa-tion de la clause générale de compétence,prévue par l’article 4.2 de la Charte, aumoins au niveau de la collectivité territorialede base. Contrairement à ce que l’on pensesouvent, la clause générale de compétencen’est pas un principe de répartition descompétences mais un principe de liberté ;c’est ce qui fait son importance, même si lesactivités qu’elle autorise restent modestesen termes budgétaires. La plupart des Etatseuropéens (à l’échelle du Conseil de l’Eu-rope) admettent aujourd’hui, par leur constitu-tion ou par leur législation, le principe de laclause générale de compétence pour lescommunes. Quelques pays font encoreexception avec des nuances (le Royaume-Uni, le Portugal et certains pays d’Europecentrale et orientale), et deux autres paysposent des questions d’interprétation (l’Es-pagne et l’Italie).

Il reste que la plupart des compétencesexercées par les collectivités locales sontdéterminées par la loi. On peut relever unetendance générale à l’extension du volumedes compétences locales, parfois sous laforme de « compétences à des fins spéci-fiques » (selon la terminologie de la Chartede l’autonomie locale, art. 4), lesquellessont exercées au nom de l’Etat et sous sadirection. C’est notamment le cas en Alle-magne, Autriche, Italie, Républiquetchèque, Hongrie, Slovénie. Cela conduit lescommunes à exercer des fonctions adminis-

Si le partenariat

public-privé permet

d’accélérer le

financement de

certaines

opérations, il

présente aussi des

inconvénients du

point de vue du

financement

14. On trouve dans les

rapports de la

Commission des

comptes publics de

la Chambre des

Communes de

nombreuses études

qui incitent à la

prudence quant aux

bénéfices que les

collectivités

publiques peuvent

retirer du PFI (par

exemple, HC 567,

16 juillet 2003 ; HC

446, 31 mars 2005 ;

HC 553, 14 juin

2005 ; HC 694,

3 mai 2006).

15. Kommuninvest

regroupe

aujourd’hui

196 communes

et 7 conseils de

comté.


EEUURROOPPEE216

tratives relevant traditionnellement de l’Etat.Cela va dans le sens de l’universalité de lacompétence communale, mais la portéeréelle de ce type de compétences dépend ducontrôle réellement exercé par l’Etat.

Dans les Etats de l’Europe centrale et orien-tale, l’étendue des compétences matériellesdes collectivités locales demeure très vastedans la mesure où celles-ci sont les héri-tières des anciens organes locaux du pou-voir d’Etat, sauf dans les pays où a étérétablie ou maintenue au niveau local, danscertains domaines, une administration d’Etatséparée. Les « compétences à des finsspécifiques » dominent alors les compé-tences locales (par exemple, au niveau desrégions en République tchèque). Celapeut maintenir les collectivités locales enposition d’agents de l’Etat. Les moyens dis-ponibles suffisant à peine pour financer lescompétences déléguées par l’Etat, l’autono-mie ne peut guère s’exercer.

Un examen plus détaillé du régime descompétences locales conduit aussi à s’in-terroger sur la pertinence de distinctionscommunément admises. En effet, lescompétences de base sont toujours régle-mentées par la loi lorsqu’elles portent surdes matières qui ont une dimension natio-nale ; ces compétences sont de natureobligatoire. C’est alors l’étendue de la ré-glementation et son degré de détail quidéterminent le degré d’autonomie laisséaux collectivités locales, qui peut, dansdes cas extrêmes, rapprocher le régimede telles compétences de celui de compé-tences déléguées. C’est bien cette situa-tion qui est à l’origine des réformesintervenues dans les pays nordiques dansles années 1980, souvent réunies sous levocable de « commune libre », et dontl’objet était de réduire le poids de laréglementation nationale et des tutellesfinancières qui pesaient sur les collectivi-tés locales. Parfois, la jurisprudence veilleà ce que la réglementation respecte lesdroits d’autonomie de la collectivité locale(Allemagne) en censurant les dispositionsqui iraient au-delà de ce que justifient les

buts de la réglementation, mais ce n’estpas le cas général.

II.2.2. Les compétences matérielles

En ce qui concerne les compétences maté-rielles effectivement exercées en applica-tion de la loi, on se limitera au niveau descommunes et de leurs groupements. Unecomparaison détaillée fait apparaître quecertaines fonctions sont exercées par lescommunes ou leurs groupements, et le caséchéant avec leurs subdivisions (commeavec les freguesias du Portugal), dans l’en-semble des pays européens : les princi-pales fonctions en matière d’urbanisme (laplanification, les autorisations d’utilisationdes sols, les opérations d’aménagement),l’attribution d’aides sociales et la gestiond’institutions sociales destinées à certainescatégories de la population (notammentpour les personnes âgées), la voirie etles transports publics (en fonction de lataille de la collectivité), la distributiond’eau (à l’exception notable de l’Angle-terre), le logement (à l’exception notabledes Pays-Bas, de l’Italie et de la Suisse), laconstruction et l’entretien de locaux sco-laires (que complètent aujourd’hui danstous les pays des activités d’accompagne-ment éducatif), le développement écono-mique (qui se traduit dans certainesactions, même dans les pays où il n’est pascité, dans les attributions légales descommunes). On peut considérer que cesfonctions forment le contenu commun dela compétence communale en Europe.

Les principaux facteurs de variation portentsur les compétences en matière d’enseigne-ment, de santé et de protection ou d’aidesociales. Schématiquement, ces compé-tences sont largement prises en charge parles collectivités locales, dans les pays nor-diques, sur la base d’une législation nationale(au Danemark, les régions gèrent à partirdu 1er janvier 2007 l’ensemble du systèmede soins et d’assurance-maladie, qui est déjàactuellement en grande partie de la compé-tence des comtés ; en Suède, la gestion dela sécurité sociale est assurée sur le plan

Les principaux

facteurs de

variation portent

sur les

compétences en

matière

d’enseignement, de

santé et de

protection ou

d’aide sociales



217

national, les comtés assurent en revanchela gestion des hôpitaux et du système desoins). En Allemagne, en France, en Italieou en Espagne, les collectivités localesn’exercent en ces domaines que des compé-tences partielles ou marginales. Il en va demême dans le domaine de l’éducation : lerecrutement et la gestion des personnelssont en général de la compétence de l’Etatou des pouvoirs régionaux (Länder alle-mands et autrichiens, communautés auto-nomes espagnoles, communautés deBelgique, mais pas en Italie) ; mais dansles pays nordiques c’est une compétencecommunale, et c’est encore le cas dans unelarge mesure au Royaume-Uni.

On rencontre aussi des approches très dif-férentes en ce qui concerne les compé-tences en matière de police et d’ordre public.C’est une compétence traditionnelle impor-tante des maires ou des autorités localesdans certains pays (Belgique, Pays-Bas,Royaume-Uni) ; elle est au contraire quasi-ment absente des compétences locales dansd’autres pays (Allemagne, Hongrie, Suède).

Dans les pays d’Europe de l’Est, les solu-tions varient et ont pu varier dans unmême pays. Ainsi, en Bulgarie, la gestiondu système de santé et la gestion desétablissements scolaires, qui étaient descompétences communales, sont redevenusdes compétences de l’Etat en 2003. EnAlbanie, ces fonctions sont financées depuis2003 par le budget de l’Etat, bien que lepaiement des salaires soit administré parles communes. En Hongrie, en Lituanie, enPologne et en Roumanie, l’administrationdes établissements et des personnels del’éducation est décentralisée. En revanche,elle est partagée entre l’Etat et les collectivi-tés locales, l’Etat conservant la compétencepour la gestion des personnels en Estonie,Lettonie, République tchèque, Slovaquie etSlovénie.

Dans plusieurs pays, on observe une ten-dance à la centralisation dans certainsdomaines : l’éducation (Royaume-Uni), lasanté (Norvège) et la sécurité publique

(Belgique, Pays-Bas), tandis que, dansd’autres, les communes s’impliquent de plusen plus dans le secteur éducatif et la sécuri-té publique lorsqu’elles n’étaient pas titu-laires de compétences administrativesétendues dans ces domaines. Dans d’autrespays, ce sont des réformes de la gestion,faisant appel au secteur privé, qui ont réduitles compétences locales (Royaume-Uni,Pays-Bas, Suède).


Les capacités administratives dépendentdes personnels et des modes de gestion.Les uns et les autres ont connu des évolu-tions importantes au cours des dernièresannées.

II.3.1. Les personnels

Il existe des différences considérables dansles effectifs employés par les collectivitéslocales. Sans surprise, ces différences re-flètent celles que l’on a relevées dans lescompétences. Les pays dans lesquelsles collectivités locales, et notamment lescommunes, gèrent les services publics essen-tiels et leurs agents emploient les effectifsles plus élevés. Tel est le cas des pays nordi-ques, du Royaume-Uni et de la Suisse, oùles personnels employés par les collectivitéslocales représentent autour de 80 % del’ensemble des agents publics (63 % seule-ment en Norvège) : ce sont pour la plupartdes personnels de l’enseignement et desservices de santé. Malgré l’étendue de leurscompétences, les collectivités locales d’Eu-rope de l’Est affichent des effectifs bienmoins élevés (autour de 40 %), sauf enHongrie (69 %) et en Slovaquie (90 %)(CNFP, 2005 ; Pollitt / Boukaert, 2004).

En revanche, la structure de l’Etat n’a guèred’incidence. C’est d’ailleurs plutôt dans desEtats unitaires que l’on trouve les effectifsproportionnellement les plus élevés em-ployés par les collectivités locales. En de-hors des cas précédents, les situations sontplutôt comparables : 28 % en Allemagne,31 % en France, 24 % en Espagne, 34 % en

On rencontre aussi

des approches très

différentes en ce

qui concerne les

compétences en

matière de police et

d’ordre public. C’est

une compétence

traditionnelle

importante des

maires ou des

autorités locales

dans certains

pays ; elle est au

contraire

quasiment absente

des compétences

locales dans

d’autres pays


EEUURROOPPEE218

Belgique, 19 % en Italie, 18 % au Portugal,par exemple. C’est par les effectifs réduitsde la fonction publique centrale que se dis-tinguent les Etats fédéraux ou à autonomiesrégionales, non par de forts effectifs dansles collectivités locales, car c’est au niveaurégional que sont employés les plus groseffectifs16. On voit aussi que les effectifsréduits des collectivités locales dans cer-tains pays (Grèce, Irlande) reflètent lesfaibles compétences de celles-ci.

Ces dernières années, les autorités localesde nombreux pays ont dû réduire leurseffectifs sous la contrainte budgétaire et àcause de l’externalisation de nombreusesactivités répondant aux stratégies inspiréesdu New Public Management, et visant àaugmenter la performance.

Le statut des personnels est aussi un fac-teur important de la qualité de la fonctionpublique locale : il doit assurer un recrute-ment au mérite et protéger la neutralité duservice public ; il doit aussi permettre lamobilité des agents entre les collectivi-tés locales, sinon les collectivités petites oumoyennes auront des difficultés à attirerdes agents de bon niveau. Il existe de mul-tiples manières d’atteindre ces objectifsmais ils peuvent aussi ne pas être atteints àcause d’un régime inadéquat.

Dans le régime des personnels des collecti-vités locales comme dans le régime des per-sonnels des administrations publiques engénéral, on peut distinguer deux types derégime:

• Un régime de carrière, de droit public,caractérisé essentiellement par la nomi-nation et la garantie de l’emploi ;

• Un régime d’emploi, rattaché au droitprivé, reposant sur le contrat et ne com-portant pas de garantie d’emploi.

Mais les régimes existant dans les payseuropéens sont bien plus variés et compor-tent souvent la coexistence de régimes dif-férents. En outre, certaines situations sonttrompeuses, et régime de droit public et ré-

gime de carrière ne correspondent pas tou-jours. Ainsi, aux Pays-Bas, un régime d’em-ploi prévaut dans le cadre d’un statut dedroit public, tandis que les agents descollectivités locales ont accès à une carrièredans un cadre fixé par des accords collectifsen Italie et en République tchèque.

Tandis que les régimes des personnels descollectivités locales ont évolué vers uneflexibilisation des conditions d’emploi et l’in-troduction de modes de rémunération inci-tatifs, s’inspirant ainsi du message du NewPublic Management, ils continuent de se dif-férencier en fonction de traditions natio-nales spécifiques. Tandis que certains paysse sont orientés plus nettement vers un« régime contractuel », quelquefois bienavant la diffusion de ces doctrines, d’autresmaintiennent à titre principal le régime decarrière. Dans de nombreux cas il en résulteune sorte d’« hybridation » mêlant des élé-ments des deux modèles.

Les pays qui sont allés le plus loin dans l’ali-gnement des personnels des collectivitéslocales avec ceux du secteur privé sur labase du droit du travail comprennent leRoyaume-Uni (où la distinction juridiqueentre secteur public et secteur privé dupoint de vue de l’emploi n’est pas tradition-nelle) ainsi qu’un groupe de pays qui ontpresque entièrement abandonné leurs an-ciens régimes de carrière et ont introduit unrégime contractuel, tels que la Suède(1974), le Danemark (1969) et l’Italie(1993). Dans la plupart des pays, on a in-troduit partiellement le régime d’emploi(contractuel) tout en maintenant un régimede carrière pour les fonctions de direction.De tels systèmes « mixtes », avec une fortecomposante de régime de carrière, se ren-contrent notamment en Allemagne, Fin-lande ou Suisse. En Allemagne, un telrégime caractérise depuis longtemps lescollectivités locales, la très grandemajorité du personnel étant employé sousun régime contractuel, bien que les deuxsystèmes ont convergé (en effet, aprèsquinze ans passés sous contrat, les agentssont titularisés).

Les pays qui sont

allés le plus loin

dans l’alignement

des personnels des

collectivités

locales avec ceux

du secteur privé

sur la base du droit

du travail

comprennent le

Royaume-Uni ainsi

qu’un groupe de

pays qui ont

presque

entièrement

abandonné leurs

anciens régimes de

carrière et ont

introduit un régime

contractuel, tels

que la Suède, le

Danemark et l’Italie


16. Pollitt / Bouckaert

(2004), p. 44

et suiv.


219

Dans les régimes postcommunistes d’Eu-rope centrale et orientale, la construction desstructures et le régime d’emploi des collecti-vités locales ont connu une évolution indé-cise dans les années 90. Le régime dupersonnel des collectivités locales verslequel chaque pays s’est orienté, souvent àla suite de divers changements, a dépendude traditions nationales spécifiques, deréactions différentes à la transformationpostcommuniste, de l’attention consacrée àla formation de personnels compétents et àla prévention de la corruption et aussi, dansles pays qui se préparaient à l’adhésion à laCommunauté européenne, du processusd’adhésion lui-même. La combinaison decet ensemble de facteurs a donné des résul-tats différents selon les pays : des régimesplutôt contractuels notamment en Bulgarie,Pologne ou Slovaquie, tandis que le régimede carrière prévaut en Hongrie, Lettonie,Lituanie, Roumanie ou Slovénie.

Il reste que, globalement, le régime decarrière de droit public domine. L’applicationdu droit du travail aux agents publics sup-pose un régime d’accords collectifs rigoureux,qui ne peut exister sans de puissantes asso-ciations de collectivités locales et des syndi-

cats représentatifs également puissants, cequi n’est le cas que dans un petit nombre depays. La coexistence de deux régimes nedoit pas nous tromper. Lorsque c’est le cas,le régime de carrière de droit public s’ap-plique en effet aux emplois d’autorité etd’encadrement, bien que des agents souscontrats occupent parfois de telles posi-tions, et il conserve donc une place détermi-nante dans le système de gestion despersonnels et en ce qui concerne les rela-tions de ces cadres avec le personnel poli-tique. En outre, dans de nombreux autrespays, c’est la majeure partie du personnelqui relève d’un régime de carrière de droitpublic. Ces observations peuvent être résu-mées dans le tableau 2 selon la caractéris-tique dominante du régime du personnel.

Une critique majeure adressée aux adminis-trations publiques fondées sur le régime decarrière est le manque de reconnaissancedes bonnes performances dans le systèmede rémunération et la prépondérance del’avancement selon l’ancienneté. C’estpour introduire des éléments de compétitioninterne et un régime de rémunérationincitatif que l’on a voulu passer du régimede carrière au régime contractuel. Les

Régime de carrière de droit public ou de droit Régime de carrière de droit Régime d’emploi de droit

privé pour les emplois d’autorité et d’encadrement public d’application générale privé ou de droit public

Bulgarie

Danemark

Ex Rép. yougoslave

de Macédoine

Norvège

Pays-Bas

Pologne

Royaume-Uni

Slovaquie

Suède

Belgique

Chypre

Espagne

France

Grèce

Hongrie

Irlande

Lettonie

Lituanie

Luxembourg

Malte

Monténégro

Portugal

Roumanie

Slovénie

Albanie

Allemagne

Autriche

Bosnie et Herzégovine

Croatie

Estonie

Finlande

Italie


Serbie

Suisse

Tableau 2 Typologie des pays européens selon le régime des personnels des collectivités locales

Une critique

majeure adressée

aux

administrations

publiques fondées

sur le régime de

carrière est le

manque de

reconnaissance

des bonnes

performances dans

le système de

rémunération et la

prépondérance de

l’avancement selon

l’ancienneté


EEUURROOPPEE220

régimes les plus incitatifs semblent avoir étéintroduits au Royaume-Uni, en Suède et enItalie. Mais on note une évolution, en cesens, des régimes de rémunération aussidans des régimes de carrière.

Dans les pays où le régime d’emploi de-meure dominé par le régime de carrière dedroit public, l’évolution vers des modesd’avancement et de rémunération plusflexibles a été plus lente et moins prononcée,mais elle est nette aujourd’hui en Alle-magne et en France aussi.

II.3.2. Les réformes de la gestion

Depuis le début des années 80, le processus demodernisation a été inspiré par les conceptsdu New Public Management, mais la voguede celui-ci semble s’épuiser (Pollitt / Bouc-kaert, 2004 ; Kersting / Vetter, 2003).

L’idée centrale du NPM était de dépasser lesrigidités et l’inefficacité imputées à l’admi-nistration publique (let managers manage)et de remplacer le contrôle hiérarchique parun management fondé sur des indicateurset le suivi.

Au Royaume-Uni, après 1979, les réformesont imposé aux autorités locales d’intro-duire dans leur organisation la séparationdes fonctions d’acheteur et de fournisseuret la mise en concurrence de leurs servicesavec des fournisseurs extérieurs (competiti-ve tendering). Ces principes ont été partiel-lement révisés à partir de 2000 avec lenouveau programme dit des best valueauthorities, qui met l’accent davantage surles prestations que sur les coûts. La sépara-tion des fonctions d’acheteur et de fournis-seur a été introduite aussi dans lescollectivités locales de Suède. En Alle-magne, cette évolution s’est exprimée dansle « nouveau modèle de direction » (NeuesSteuerungsmodell), qui remettait en causela primauté traditionnelle de la légalité et ducontrôle hiérarchique. En France, les élec-tions de 1983 avaient conduit à l’élection demaires qui se réclamaient d’une nouvelleconception de la gestion municipale assimi-

lant la ville à une entreprise ; les électionsmunicipales suivantes ont été marquées,entre autres, par la perte d’attractivité de cemodèle, mais pas par le reflux des tech-niques modernes de gestion. Aujourd’hui,est discutée l’extension, aux budgetslocaux, des principes de la réforme dubudget de l’Etat (la loi organique sur les loisde finances de 2001 : gestion par programmeorientée vers les résultats).

Dans les pays d’Europe centrale et orien-tale, la mise en place des nouvelles structuresadministratives a d’abord fait appel aumodèle traditionnel, et la pénétration dumodèle managérial est plus lente.

Dans le débat sur la modernisation du secteurpublic, les privatisations et le marché ont étépromus à deux titres (Lorrain / Stoker, 1996).

Tout d’abord, le recours à la privatisation aété soutenu comme un moyen de réduirele poids des fonctions centrales duwelfare state en permettant aux forcesdu marché de prendre le relais. Depuis lesannées 80, le thème de l’« Etat modeste »(lean state, schlanker Staat...) a été diffusétant dans le cadre national que dans lecadre international.

Mais, d’autre part, le recours au marchépour la fourniture des services a été défen-du avec l’idée qu’il suffirait que les autoritéspubliques se limitent à une fonction organi-satrice (enabling function), tandis que l’exé-cution de ces fonctions serait confiée parcontrat à des entreprises privées sur unebase concurrentielle. Cette approche a étédéfendue par la Commission européenne dansle but de promouvoir le « marché unique ».

C’est peut-être au Royaume-Uni et en Suèdeque ces doctrines ont eu l’impact le plusimportant parce que le monopole du secteurpublic local y était le plus étendu. Mais enSuède, seulement 15 % environ des servicesmunicipaux ont été effectivement externa-lisés. Dans les pays d’Europe centrale etorientale où les services sociaux étaient four-nis en totalité par l’Etat ou des organismes


L’idée centrale du

New Public

Management était

de dépasser les

rigidités et

l’inefficacité

imputées à

l’administration

publique (let

managers manage)

et de remplacer le

contrôle

hiérarchique par un

management fondé

sur des indicateurs

et le suivi


221

publics sous le régime communiste, le volumeet les modes de gestion de ces services ontconnu des changements fondamentaux avecune intervention de plus en plus importantedu secteur privé. En revanche, en Allemagneoù la plupart des services sociaux sont tradi-tionnellement assurés par des organismesprivés à but non lucratif (freie Wohlfahrtsver-bände), les collectivités locales se concentrentsur les fonctions d’organisation et de contrôle ;l’écho du NPM a donc été assez limité ; parla suite il a conduit à la diversification des« fournisseurs ». Dans les pays comme laFrance ou l’Espagne où il était de longue datehabituel de déléguer au secteur privé l’exploi-tation de services publics locaux, ce discoursapparaissait comme peu pertinent, même sion a créé plus récemment de nouveaux ins-truments pour faciliter le recours au secteurprivé. Mais l’impératif de performance a faitson chemin, à la fois par des interventions del’Etat (en France les réformes des nomencla-tures comptables) et par les initiatives descollectivités locales elles-mêmes.

Enfin, le droit communautaire exerce uneinfluence déterminante sur l’évolution desmodes de gestion des services publics. Eneffet, tous les services qui ont la nature deservices d’intérêt économique général au sensde l’article 86.2 du traité relatif à la Commu-nauté européenne sont soumis aux règles deconcurrence, à moins que celles-ci ne fassentobstacle à l’accomplissement de leur missiondans des conditions compatibles avec la viabi-lité de l’entreprise. Selon la Cour de justice,dès lors qu’une collectivité locale entend confierl’exploitation d’un service public à une entre-prise, elle doit procéder à un appel à la concur-rence, alors même qu’elle aurait elle-mêmecréé une entreprise locale spécifique pourassurer le service en cause, à moins qu’ellene puisse établir qu’elle exerce sur cetteentreprise un contrôle équivalent à celuiqu’elle exerce sur l’un de ses services admi-nistratifs (exception dite in house). Pour laCour, il suffit que ladite société compte desactionnaires extérieurs, même très minoritaires,pour que cette dernière condition ne puisseêtre remplie. Il en résulte que l’intégration parle marché, telle qu’elle est interprétée par la

Cour de justice, aboutit à réduire la liberté descollectivités locales de choisir le mode de ges-tion des services publics de leur compétence,qui est pourtant considéré de longue datecomme un élément important de l’autonomielocale dans de nombreux pays (Allemagne,France, Espagne...), bien que d’autres aiententrepris de réduire la liberté des autoritéslocales à cet égard (Royaume-Uni, Italie,notamment) au nom de l’ouverture dumarché. De même, le nouveau règlementnº 1370/2007 du 23 octobre 2007 relatif auxservices publics de transport de voyageurspar chemin de fer et par route met fin àl’exception à l’ouverture à la concurrence quiavait été maintenue pour les transports publicsurbains et régionaux. Toutefois, les autoritéslocales compétentes conservent la possibilitéd’exploiter elles-mêmes les services de trans-port de voyageurs ou par l’intermédiaire d’uneentité distincte sur laquelle elles exercent uncontrôle analogue à celui qu’elles exercentsur leurs propres services, et à laquelleelles peuvent attribuer directement lecontract de service public. Les systèmes detransports urbains de nombreuses grandesvilles européennes devront être réexaminésà l’entrée en vigueur de ce règlement(3 décembre 2009). Leur liberté de choixquant aux modalités de gestion en sera li-mitée. En revanche, la plupart des servicesd’intérêt général devraient rester en dehorsdu champ d’application de la directive « Ser-vices » du 12 décembre 200617.


Les orientations que l’on distingue peuventêtre exposées en distinguant le système po-litique local, le rôle des citoyens, les contrôles,l’impact de la décentralisation sur la politiquenationale et le rôle des associations d’éluslocaux ou de collectivités locales.

III.1. Le système politique local

L’élection des conseils municipaux, ou plusgénéralement des collectivités territorialesde base, au suffrage universel direct, libreet secret est aujourd’hui une réalité dans

Le droit

communautaire

exerce une

influence

déterminante sur

l’évolution des

modes de gestion

des services

publics

17. St. Rodrigues, « Les

sevices publics

locaux face au droit

communautaire. Les

exigences du

marché intérieur »,

2007, p. 113.


EEUURROOPPEE222

tous les pays du Conseil de l’Europe, et ilsuffit de regarder en arrière pour mesurerl’importance de cette conquête. En ce quiconcerne les collectivités locales du niveauintermédiaire, la situation est plus diversi-fiée : dans certains cas, on a préféré le suf-frage indirect afin de relier les fonctionsdu niveau intermédiaire aux compétencescommunales pour éviter la formation delégitimités concurrentes de celles descommunes et pour protéger l’autonomie decelles-ci (par exemple : les députations pro-vinciales en Espagne, les autorités régio-nales en Irlande, les conseils régionaux enFinlande, les conseils régionaux en Rouma-nie...). En Espagne, on considère que lesdéputations provinciales font partie du ni-veau local et sont au service des commu-nes. Toutefois, on a renoncé au suffrageindirect en Norvège et en Hongrie pour lesconseils de département.

C’est au niveau des exécutifs des collecti-vités territoriales de base que l’on noteles évolutions les plus significatives : enfaveur d’une certaine personnalisationde l’exécutif et de l’élection au suffragedirect (Bäck / Heanelt / Magnier, 2006 ;Szücs / Strömberg, 2006). Les évolutionsles plus caractéristiques sont celles de l’Alle-magne, de l’Italie et du Royaume-Uni. EnAllemagne, l’ancienne diversité des institu-tions communales a laissé la place à unmodèle unique, dans ses grandes lignes,caractérisé par l’élection du maire au suf-frage universel direct et par la possibilitéde le révoquer. L’Italie a introduit l’élec-tion directe des maires, des présidents deprovince et enfin des présidents de ré-gion. Au Royaume-Uni, après avoir intro-duit l’élection du maire de Londres ausuffrage direct, la loi prévoit la possibilitépour les villes d’adopter un modèle voisinselon deux variantes. En Europe centrale etorientale, les maires sont élus au suffragedirect, sauf dans les Etats baltes, en Po-logne, en République tchèque et en Croatie.La question est discutée en Belgique et auxPays-Bas. Dans ce dernier pays, une propo-sition de révision de la Constitution tendantà permettre l’élection du bourgmestre a

échoué en 2005 ; celui-ci reste donc nommépar le pouvoir central, sur proposition duconseil municipal, laquelle peut faire l’objetd’une consultation des citoyens. Le mairereste nommé en Belgique et au Luxem-bourg, mais, comme au Pays-Bas, dans lecadre d’un exécutif collégial dont les autresmembres sont élus par le conseil.

Au Royaume-Uni, le Local Government Act2000 conduit les autorités locales à aban-donner le système traditionnel d’exercicedes fonctions exécutives par des commis-sions du conseil, à différencier les fonctionsexécutives et non exécutives et, dans cer-taines circonstances, à soumettre à référen-dum un projet de constitution localepouvant comporter l’élection directe dumaire. Mais cette réforme n’a pas reçu lesoutien escompté. Parmi les 386 autoritéslocales susceptibles d’avoir un maire élu, untel référendum n’a eu lieu (fin 2006) quedans 31 autorités locales avec un résultatfavorable à l’élection directe du maire seule-ment dans 12 cas. Cependant, une caracté-ristique de ces réformes est que leshabitants peuvent prendre l’initiative d’unréférendum sur l’introduction d’un maire enprésentant à leur autorité locale une péti-tion signée par 5 % des électeurs. Un aspectmoins connu de cette réforme, mais peut-être de plus grande portée à long terme, estla différenciation des fonctions exécutiveset non exécutives, qui doit conduire àrevaloriser le rôle d’orientation politiqueet de contrôle des conseils locaux par rap-port aux organes exécutifs. Le Livre blancd’octobre 2006 prévoit de relancer la ré-forme institutionnelle en vue de renforcerle leadership politique dans les autoritéslocales.

On doit en rapprocher la réforme néerlan-daise dite de la « dualisation » (dualisering).Cette réforme, introduite par les lois du7 mars 2002 sur les communes et du 16 janvier 2003 sur les provinces (modifiantla loi du 10 septembre 1992), consiste à sé-parer l’exécutif de l’assemblée. Désormais,les échevins (les députés au niveau de laprovince) ne peuvent plus être membres du


Une

caractéristique de

ces réformes est

que les habitants

du Royaume-Uni

peuvent prendre

l’initiative d’un

référendum sur

l’introduction d’un

maire en

présentant à leur

autorité locale une

pétition signée par

5 % des électeurs


223

conseil, et l’organe exécutif concentrepresque tous les pouvoirs administratifs. Encontrepartie, on a voulu renforcer le rôle dedirection politique et de contrôle de l’assem-blée. On remarquera que le décalage de ladurée des mandats concourt aussi à la dua-lisation : 4 ans pour le conseil et les éche-vins, 6 ans pour le maire (le commissaire dela reine).

Derrière ces évolutions et ces réformesqui paraissent très différentes dansleur esprit, c’est en fait la même ques-tion qui est posée : celle de la restaura-tion ou du renforcement du leadershippolitique dans les collectivités localeset, en premier lieu, au niveau commu-nal. Bien sûr, cette question ne se posaitpas dans les pays comme la France ou lesLänder du sud en Allemagne où la traditiond’un maire fort était ancrée depuis long-temps. On remarquera que tous les paysque l’on a cités en Europe de l’Ouest ont tra-ditionnellement un exécutif local collégial oumême n’avaient aucun organe exécutif dis-tinct du conseil. En Europe de l’Est, c’estl’aspiration à la démocratie qui a imposél’élection directe du maire dans la plupartdes pays. Mais on voit que, selon les pays,cette question est abordée de manière trèsdifférente. Dans la plupart des cas, l’électiondirecte du maire a paru la formule quiassure le mieux la responsabilité politique dansla mesure où le mandat du maire est re-nouvelable. Mais, aux Pays-Bas et proba-blement au Royaume-Uni, c’est dans lerenforcement du rôle politique du conseilque ce renforcement du leadership politiqueest recherché. Cette question était aussi àl’arrière-plan des réformes dites de la« commune libre » dans les pays nordiquesdans les années 80 : en donnant aux conseilsmunicipaux la liberté de fixer l’organisationinterne de la commune alors que les comi-tés exécutifs étaient auparavant déterminéspar la loi, la réforme (voir notamment la loisuédoise de 1991 sur l’administration lo-cale) a permis au conseil d’exprimer des choixau travers de l’organisation choisie et a ren-forcé le rôle de direction du conseil exécutifsur les différents secteurs spécialisés.

En ce qui concerne les assembléeslocales, les évolutions sont moinsnettes, mais on voit se dessiner unecertaine « parlementarisation » deleur fonctionnement qui se caracté-rise par le renforcement des droits desconseillers et la possibilité de mettreen cause la responsabilité politique del’exécutif. Une telle évolution est particu-lièrement nette en Espagne, et elle accom-pagne le transfert d’attributions du conseilau maire dans le but de renforcer la capa-cité d’action de l’exécutif, notamment dansles villes importantes (lois de 1999 et de2003). La possibilité de mise en cause dela responsabilité du maire peut aller dansquelques pays jusqu’à une procédure derappel par les citoyens (dans la plupart desLänder allemands et dans certains paysd’Europe centrale, dont la Pologne où plu-sieurs cas peuvent être relevés). De ma-nière plus générale, on voit s’officialiser lesgroupes politiques au sein des assembléeslocales dans les grandes collectivités lo-cales, et la loi leur reconnaît parfois desdroits (France). Cela correspond à unecertaine officialisation du rôle des partispolitiques dans le fonctionnement desinstitutions locales.

L’accroissement des responsabilités descollectivités locales ne pouvait rester sansconséquences sur le statut des élus (Gué-rin-Lavignotte / Kerrouche, 2006). Danstous les pays on relève une tendancenette à la professionnalisation du sta-tut des exécutifs locaux et au renforce-ment des garanties professionnellesnécessaires à l’exercice de leur man-dat. Cette tendance à la professionnalisa-tion se manifeste par la transformation desindemnités en un véritable traitementcomportant des droits de sécurité sociale etdes droits à pension, et corrélativementon tend à exclure le cumul des fonctionsexécutives. En Europe de l’Est, l’ancienneassimilation des exécutifs locaux à desfonctionnaires trouve une justification dansle nouveau contexte institutionnel. En Alle-magne, le maire à temps plein est assimilé àun fonctionnaire pour la durée de son man-

L’accroissement

des

responsabilités

des collectivités

locales ne pouvait

rester sans

conséquences sur

le statut des élus


EEUURROOPPEE224

dat ; dans la plupart des autres pays, l’assi-milation est partielle.

En revanche, la situation des simplesconseillers membres des assemblées déli-bérantes est en général moins satisfaisante.Le régime des autorisations d’absence, descongés et des indemnités pour perte de re-venus, qui est nécessaire à l’exercice dumandat, est souvent insuffisamment pro-tecteur. La formation des élus est peu orga-nisée. En outre, le régime des inéligibilitéset des incompatibilités, qui doit prévenirl’usage abusif de certaines fonctions et lesconflits d’intérêts, est insuffisant dans denombreux pays.

Malgré les réformes dont on peut faireétat, le fait majeur est cependant labaisse de la participation aux électionslocales ou la stabilité à un niveau rela-tivement bas (Gabriel / Hoffmann-Marti-not, 1999). Cela traduit une certainedésaffection envers la politique plus qu’en-vers les collectivités locales proprementdites, et, dans les pays d’Europe de l’Est, unniveau de participation bien plus bas qu’auxélections nationales traduit le sentiment dif-fus que les collectivités locales ont peu deresponsabilités. Seuls 4 pays font excep-tion : la Hongrie, l’Irlande, le Royaume-Uni(à partir d’un taux très bas) et la Suisse ; enEspagne l’évolution est indécise.

III.2. La participation des citoyens

Ces évolutions s’accompagnent d’un déve-loppement notable des formes de participa-tion institutionnelles des citoyens auxdécisions des collectivités locales. La plusvisible de ces formes est le référendum,notamment sous la forme du référendumd’initiative populaire, qui est de plus en plussouvent prévu par la loi. Son utilisationsemble cependant plutôt exceptionnelle,sauf dans les pays où il s’agit d’une institu-tion traditionnelle comme en Suisse et enAllemagne (à un moindre degré).

On doit en rapprocher l’importancecroissante reconnue aux entités infra-

communales qui permettent d’assurerune représentation et une participationdes citoyens au niveau le plus prochepossible de leur cadre résidentiel. Cesentités se rencontrent essentiellement dansles pays qui ont des communes de grandetaille. Elles sont traditionnelles en Bulgarieet au Portugal et leur rôle a tendance às’accroître, ce qui soulève aussi aujourd’huides critiques du point de vue de la gestioncommunale. Dans les pays qui ont réalisédes réformes territoriales, on rencontre detelles institutions mais sans fonction admi-nistrative ; il s’agit plutôt de maintenir unereprésentation qui légitime le regroupe-ment (les paroisses en Angleterre et lescommunities au Pays de Galles, les villagesen Pologne, Grèce, Lituanie). On en rappro-chera les institutions de voisinage quiexistent en Espagne. Dans les pays nordiques,des institutions inframunicipales se voientdéléguer des fonctions de gestion aux-quelles correspondent des formes de par-ticipation des citoyens sur une basesectorielle. Dans d’autres pays, on a insti-tué des conseils de quartier représentantles résidants ; ils sont obligatoires en Francedans les villes de plus de 80.000 habitantset facultatifs dans les villes moins impor-tantes. En Italie, les conseils de quartier ontconnu une certaine popularité dans lesannées 70, mais ont décliné par la suite.

C’est souvent sur la base de procéduressectorielles qu’ont été réalisés des progrèsen matière de participation des citoyens,notamment dans les domaines de l’urba-nisme, de la protection de l’environnementet du cadre de vie, parfois en prenant appuisur des instruments internationaux dont lescollectivités locales ont souvent fait desmoyens de sensibilisation et de mobilisation(la convention d’Aarhus, plus récemment,l’étude d’impact environnemental des planset programmes à la suite de la directivecommunautaire de 2001). Il est très difficilede porter une appréciation sur la portéeréelle de toutes ces procédures du point devue de l’effectivité de la participation descitoyens, mais on peut affirmer qu’ont unimpact celles dont le non-respect entraîne la


On doit en

rapprocher

l’importance

croissante

reconnue

aux entités

infracommunales

qui permettent

d’assurer une

représentation et

une participation

des citoyens au

niveau le plus

proche possible de

leur cadre

résidentiel


225

nullité des décisions prises ; cette sanctioncontribue à rendre les citoyens plussensibles à leurs possibilités réellesd’intervention.

On ne doit pas non plus oublier les pro-grès réalisés sur le droit à l’information descitoyens. Cela ne concerne pas seulement lapublication des actes des autorités locales,mais aussi le droit d’accès aux documentsadministratifs, condition indispensable de latransparence administrative. L’Europe doit àla Suède la reconnaissance aujourd’huigénérale de ce principe, et, même si sa miseen œuvre ne prend généralement pas lecaractère systématique qu’elle prend enSuède, il est de nature à permettre auxcitoyens, à leurs associations et à la pressed’accéder à une information plus complètesur l’action de l’administration, ce qui estla condition d’une participation et d’uncontrôle effectifs de la part de la société. Aucours des dernières années, plusieurs paysd’Europe centrale et orientale se sont dotésd’une législation sur l’accès aux documentsadministratifs (en dernier lieu notamment laRépublique tchèque et la Slovaquie) ; enEurope de l’Ouest, le Royaume-Uni vientégalement de se doter d’une loi sur l’infor-mation du public (Freedom of InformationAct). Enfin, tous les pays européens s’orien-tent vers le développement de l’administra-tion électronique. Cette évolution n’est paspropre à l’administration locale et elle pré-sente plusieurs aspects18. Le plus importantaujourd’hui concerne la simplification desprocédures administratives. La dématériali-sation des marchés publics illustre lespotentialités des technologies de l’informa-tion pour les procédures administratives.Toutefois, en dehors de ce domaine, les exi-gences de la sécurité informatique et de laprotection des données personnelles frei-nent l’extension de leur application jusqu’àl’édiction de l’acte dans la plupart des cas(par exemple : édiction automatisée descertificats mais non des actes créateurs dedroits). En ce qui concerne la démocratielocale proprement dite, Internet multiplieles sources d’information auxquelles lescitoyens ont accès, mais ne garantit pas que

soient mises à leur disposition les informa-tions pertinentes pour juger de la gestionou des politiques. Pour cela, il faudraitque l’information à mettre à la dispositiondes citoyens soit réglementée comme c’estle cas au Royaume-Uni avec les indicateursde performance, mais ceux-ci permettentaussi un renforcement du contrôle du pou-voir central.

Dans certains pays demeurent des restric-tions au droit de suffrage, actif ou passif,d’une partie de la population (Lettonie, Es-tonie, Lituanie, en ce qui concerne les ci-toyens russophones), difficilement compatiblesavec la Convention européenne des droits del’homme. D’autres, au contraire, ouvrent ledroit de suffrage aux ressortissants étrangers(non-ressortissants de la Communauté euro-péenne) sous certaines conditions (Pays-Bas,Suède).

III.3. Les contrôles

Les contrôles sur les collectivités territo-riales sont normalement exercés par l’Etat,mais dans les Etats fédéraux ils le sont nor-malement par les entités fédérées, et dansles autonomies régionales ils sont au moinspartiellement transférés aux régions.

En ce qui concerne les contrôles administra-tifs, il existe une tendance générale à lalimitation du contrôle à un contrôle de léga-lité, au moins pour ce qui concerne lescompétences propres (ou compétences debase), et à la juridictionnalisation du contrôle.Cette évolution est favorable à l’autono-mie locale. Mais, à y regarder de plus près,on note que, dans la plupart des Etats, l’au-torité administrative a d’abord le pouvoir decensurer les actes contestés, la collectivitépouvant ensuite déférer au juge l’acte decontrôle, ou que l’autorité administrative ale pouvoir de suspendre tout acte qu’elledéfère au juge. Peu de pays réduisent lepouvoir de l’autorité chargée du contrôle,comme en France, en Espagne ou en Hon-grie, à la saisine du juge, l’acte attaqué res-tant exécutoire sous réserve de quelquesexceptions. Toutefois, en Italie, la révision

18. G. Chatillon /

B. Marais (dir.)

(2003),

« L’administration

électronique au

service des

citoyens »,

Bruxelles, Bruylant.

On ne doit pas non

plus oublier les

progrès réalisés

sur le droit à

l’information des

citoyens


EEUURROOPPEE226

constitutionnelle de 2001 a conduit à la to-tale suppression du contrôle de légalité quiétait exercé auparavant au niveau régional(mais pas par la région). Subsiste un pou-voir de substitution que le gouvernementpeut exercer dans le cas où sont notam-ment en cause les engagements internatio-naux et communautaires de l’Italie. Il existeaussi la possibilité pour le gouvernement denommer un « commissaire extraordinaire »pour prendre en charge le règlement d’unproblème à la place d’une collectivité localequi n’y parvient pas. Cette procédure a étéutilisée pour résoudre des problèmes rela-tifs à l’eau et aux déchets dans certainesvilles du sud.

Enfin, les pouvoirs régionaux peuvent aussiexercer certains contrôles : tel est le cas enmatière d’urbanisme ou d’aménagement oùles pouvoirs régionaux, en Italie comme enEspagne, disposent d’un pouvoir d’approba-tion préalable des plans communaux oupeuvent subordonner l’approbation à cer-taines modifications.

Dans certains pays, le pouvoir de révocationou de dissolution des organes locaux parl’autorité supérieure est fort peu encadrépar la loi et a pu donner lieu à des abus. Cescas sont en recul sous l’influence du Conseilde l’Europe et du contrôle de l’application dela Charte européenne de l’autonomie locale.

Les contrôles sur la gestion financière peu-vent affecter l’autonomie locale. Alors queles contrôles traditionnels de régularité onteu tendance à reculer (mais dans certainspays c’est leur renforcement qui serait né-cessaire), le développement des nouvellestechniques de gestion fondées sur la res-ponsabilisation des agents et le contrôle deperformance peut se traduire par un alour-dissement des contrôles, d’autant plussensible que les objectifs et les indicateursde mesure ont été définis de manière plusprécise. Lorsque de tels contrôles sont misen œuvre par l’autorité supérieure, ils sontde nature à porter atteinte à l’autonomielocale sous couvert d’une amélioration del’efficacité.

Le cas du Royaume-Uni (Angleterre) estsur ce point exemplaire. La tendance desdernières années a conduit au renforce-ment des contrôles exercés sur les autori-tés locales soit directement au travers descontrôles exercés par la Commission d’au-dit de l’administration locale, laquelle peutaussi saisir les cours de justice, soit indi-rectement au travers des procédures ten-dant à promouvoir l’amélioration de lagestion publique (best value inspectionayant vocation à contrôler à ce titre tousles services). L’amélioration de leurs per-formances permet aux autorités localesqualifiées de best value authorities ettenues par le Local Government Act 1999 àune amélioration continue de leurs résul-tats d’obtenir une plus grande liberté d’ac-tion, notamment dans l’utilisation desdotations qu’elles reçoivent. Les indica-teurs de performance (best value perfor-mance indicators) sont établis par lesdifférents ministères en relation avec lapréparation du budget annuel. La Commis-sion d’audit (Audit Commission Act 1998)doit, à cet effet, publier un rapport sur sonévaluation des performances des autoritéslocales et classer celles-ci dans différentescatégories définies par le secrétaire d’Etaten fonction leurs performances (LocalGovernment Act 2003, notamment s. 99et 100). Le Livre blanc d’octobre 2006 pré-voit de réduire de 1.200 à 200 environ lenombre des indicateurs pris en compte.

Enfin, on doit relever la diffusion croissantedes formes de coopération entre diversniveaux de gouvernement faisant appel àdes procédés contractuels dans des condi-tions et pour des objets très variés. Elles serencontrent dans les divers domaines decompétence partagée où la coopérationcrée de l’interdépendance. On les rencontreen Allemagne, en Belgique, en France, enItalie, aux Pays-Bas, au Portugal, mais aussien Pologne (en particulier : loi de 1999 surl’aménagement du territoire) et même enUkraine (adoption de la loi sur le développe-ment régional en 2005, adoption en 2006des mesures d’application). Depuis 2004,en Angleterre, les bureaux régionaux du


On doit relever la

diffusion

croissante des

formes de

coopération entre

divers niveaux de

gouvernement

faisant appel à des

procédés

contractuels dans

des conditions et

pour des objets

très variés


227

gouvernement négocient avec les autoritéslocales des local area agreements pour lamise en œuvre d’une quarantaine de pro-grammes relevant de dix ministères. Le Livreblanc d’octobre 2006 en prévoit la générali-sation en les dotant d’un cadre légal quiferait de leur conclusion une obligation. Onpeut expliquer l’intérêt rencontré par cettetechnique par le fait qu’elle officialise lanégociation et facilite le contrôle des enga-gements réciproques. Le développement dela coopération entre les niveaux de gouver-nement correspond à un dépassement de laconception de l’autonomie locale définiecontre l’Etat, en faveur d’une participationgénérale des collectivités locales aux diffé-rentes fonctions collectives que le systèmepublic doit assurer. Cela souligne le carac-tère relatif de la notion d’autonomie localedans les Etats modernes.

III.4. L’impact de la décentralisationet de la démocratie locale sur la politique nationale

C’est un paradoxe que l’indifférence aux ins-titutions locales, reflétée par l’augmentationdu taux d’abstention aux élections locales,se manifeste dans une période où les attri-butions et l’autonomie de décision descollectivités locales ont sensiblement aug-menté, seuls quelques pays faisant excep-tion. Comme on l’a déjà remarqué, il nesemble pas que l’on puisse, en général, im-puter cette évolution aux institutions localeselles-mêmes.

Par ailleurs, en effet, selon un phénomèneobservé depuis longtemps, plus les poli-tiques nationales dépendent, pour leurmise en œuvre, des collectivités locales,plus ces dernières sont en mesure d’inflé-chir de facto les politiques nationales ou deprovoquer des distorsions au niveau local,obligeant les autorités nationales à anticiperen prenant en compte pour partie lesdemandes des collectivités locales. Ce faitsouvent étudié a été illustré il y a quelquesannées par le rapport de la Cour des comptesde 1992, en France, sur les contrats de ville,qui montrait comment le contenu des contrats

et leur application s’écartaient des prioritésénoncées initialement par le gouvernement.

Toutefois, il ne faut pas trop généralisercette analyse ; elle ne vaut que pour lespays où les collectivités locales et, en parti-culier, les maires ont acquis un poids poli-tique qui diminue la portée des moyens decontrôle dont dispose le gouvernement. Enparticulier, aucun indice ne permet del’étendre aux collectivités locales de l’Eu-rope de l’Est en dépit des progrès réalisés.

Le lien entre politique nationale et politiquelocale doit aussi être pris en compte. Un casextrême de fusion est celui de la France oùla pratique du cumul des mandats conduit,d’une part, à l’imprégnation des débats na-tionaux, au Parlement, par les probléma-tiques locales et, d’autre part, ralentit lerenouvellement du personnel politique enpermettant aux élus de conserver au moinsun mandat en cas de défaite électorale.Cette pratique rend difficile toute réformed’ensemble qui mettrait en cause les inté-rêts collectifs des élus locaux. La portée dusystème apparaît par contraste avec lespays où l’on a pu réaliser des réformes radi-cales, comme le Royaume-Uni (notammentles réformes de 1972 et de 1996). Le sys-tème britannique est connu par la séparationqu’il comporte entre institutions nationaleset institutions locales, et par celle despersonnels politiques des deux niveaux.

Dans les autres pays, si le cumul des man-dats est en général exclu, au moins au ni-veau des fonctions exécutives, il connaîtdans divers pays des formes atténuéesou indirectes. Par exemple, en Allemagne,les membres des parlements régionaux(Landtag) sont généralement des conseil-lers municipaux ou des conseillers d’arron-dissement ; les parlements régionaux jouentjustement un rôle important pour l’admi-nistration et les finances locales.

L’influence croissante des partis politiquesnationaux sur les élections locales, tout aumoins dans les pays qui disposent d’unsystème de partis politiques stabilisés et

C’est un paradoxe

que l’indifférence

aux institutions

locales, reflétée

par l’augmentation

du taux

d’abstention aux

élections locales,

se manifeste dans

une période où les

attributions et

l’autonomie de

décision des

collectivités

locales ont

sensiblement

augmenté, seuls

quelques pays

faisant exception


EEUURROOPPEE228

enracinés localement, joue en revanchedans les deux sens, et plutôt en faveur de lacentralisation. Les allégeances politiquesconduisent à une certaine homogénéisationdes enjeux, même si les candidats aux élec-tions locales essaient de mettre en avantdes thématiques propres à la commune ouau territoire. Cela a été observé depuislongtemps au Royaume-Uni, surtout depuisque le parti travailliste s’est implanté locale-ment. Mais, pour les mêmes raisons, lesélections locales sont souvent considéréescomme un test pour le gouvernement enplace, ce qui signifie que les enjeux natio-naux priment dans une certaine mesure surles enjeux locaux.

La place du local dans le cursus honorumpolitique est plus difficile à apprécier. Mêmeen France, il est aujourd’hui plus fréquentde consolider une carrière politique natio-nale par un mandat local que d’accéder auParlement après s’être fait connaître parun mandat de maire. Dans les autrespays, on trouve peu d’exemples de leaderspolitiques locaux qui se soient ensuiteimposés sur cette base au niveau national.Cela concerne au mieux les maires dequelques grandes villes.

III.5. Le rôle des associations de collectivités locales

On peut affirmer que les associations decollectivités locales occupent en Europe uneplace des plus importantes, quoique va-riable d’un pays à l’autre. L’une des dimen-sions de la construction de l’autonomielocale en Europe centrale et orientale a jus-tement été de constituer une association decollectivités locales capable de représenterleurs intérêts collectifs auprès du pouvoircentral, et les associations des pays d’Eu-rope de l’Ouest ont apporté un soutien décisifà leur constitution.

On peut analyser la place de ces associa-tions dans les pays européens de deuxmanières : par leur statut et par leursfonctions.

Du point de vue de leur statut, il s’agit tou-jours d’associations de droit privé, maiselles connaissent une officialisation plus oumoins marquée. Dans la plupart des pays, ilexiste une seule organisation représentativedes communes ou des collectivités lo-cales de niveau intermédiaire (Belgique,Danemark, Espagne, Italie, Pays-Bas, Suèdeoù une seule association représente depuis2005 les communes et les conseils decomté). En Allemagne et en Autriche, ilexiste une certaine différentiation entreles villes et les communes, laquelle sereflète dans deux associations différentesauxquelles s’ajoutent l’association représenta-tive des arrondissements (Landkreise). Enrevanche, l’Autriche offre le seul exemple oùle rôle des associations est consacré par laConstitution. En effet, selon l’article 115.3,la Fédération autrichienne des commu-nes et la Fédération autrichienne des villessont appelées à représenter les intérêtsdes communes. Quelques autres constitu-tions consacrent le droit d’association descommunes pour représenter leurs intérêts(Bulgarie, Estonie, Hongrie). Enfin, plusieurspays connaissent une certaine multiplicationdes associations sur des bases catégoriellesou partisanes (France, Hongrie).

Du point de vue des activités, on peut dis-tinguer empiriquement quatre fonctions queremplissent les associations. Aucune de cesfonctions n’est exclusive et, au contraire, laplupart de ces associations en exercentsimultanément plusieurs. Cependant, l’im-portance que prend telle ou telle fonctionpar rapport aux autres permet de distinguerquatre catégories d’associations. La pre-mière est celle des associations dont l’activi-té essentielle est la représentation desintérêts collectifs des collectivités localesauprès du gouvernement ou des pouvoirsrégionaux (notamment Allemagne, Autriche,Belgique, Espagne, France, Italie, Grèce et laplupart des associations des pays de l’Est).

La deuxième est celle des associations qui ontdéveloppé une fonction de représentantsdes employeurs et assument alors un rôleinstitutionnel dans les relations avec les


On peut affirmer

que les

associations de

collectivités

locales occupent

en Europe une

place des plus

importantes,

quoique variable

d’un pays à l’autre


229

personnels des collectivités locales ; ce sontelles qui signent les accords collectifs prévuspar la loi pour fixer les conditions d’emploides agents. Cela concerne les pays où lesagents des collectivités locales sont soumis àun régime de droit privé (notamment : Dane-mark, Norvège, Royaume-Uni, Suède et plusrécemment Italie). Cela ne veut pas dire queles autres associations se désintéressent dece sujet, mais qu’elles n’ont pas de responsa-bilités juridiques envers les personnels.

Ensuite, certaines associations ont dévelop-pé une fonction d’agence de services et deconseil pour les collectivités locales ; ce sontsouvent les mêmes que celles de la catégo-rie précédente, mais s’y ajoutent les asso-ciations d’Allemagne, d’Autriche, desPays-Bas, d’Irlande, de Finlande et de laplupart des pays d’Europe centrale et orien-tale qui ont reçu à cet égard l’appui desassociations des pays d’Europe de l’Ouest.

Enfin, il existe une quatrième catégorie quise caractérise par le fait que l’on ne dis-tingue pas très bien les associations qui ontpour objet de représenter leurs intérêts etcelles qui sont en fait un instrument juri-dique de coopération entre communes dis-tinctes pour l’exercice en commun de leurscompétences sur un objet précis (Bulgarie,Estonie, Lituanie). Ce dernier cas reflèteune confusion et fait en même temps ob-stacle à la différentiation indispensable audéveloppement de la coopération intercom-munale sur une base stable.

On peut s’attendre à ce que l’interdépen-dance croissante entre les différents ni-veaux de gouvernement, sur le plan financiercomme sur le plan fonctionnel, conduise audéveloppement du rôle des associations decollectivités locales dans tous les pays.

En outre, les associations de collectivitéslocales ont développé leur coopération àl’échelle européenne depuis les années 50.Aujourd’hui, le Conseil des Communeset Régions d’Europe (CCRE) est uneorganisation non gouvernementale quiregroupe les associations nationales decollectivités locales et régionales de35 Etats européens. Cette organisation apour objectif de promouvoir une unioneuropéenne fondée sur l’autonomie localeet elle cherche à influencer en ce sens lalégislation et les politiques communau-taires. Elle publie ainsi régulièrement sesprises de position sur les initiatives com-munautaires ou les projets en cours, parexemple sur le Livre vert de la Commis-sion sur l’efficacité énergétique (15 fé-vrier 2006), sur la contribution urbaine àla croissance et à l’emploi dans les ré-gions (10 mars 2006), sur la propositionde règlement relatif aux services publicsde transports de voyageurs par chemin defer et par route (2 avril 2006), sur le rôledes collectivités locales et régionales faceaux migrations (23 octobre 2006) ou surla proposition de directive fixant un cadrepour la protection des sols (14 avril2007). Le CCRE est aussi la branche euro-péenne de Cités et Gouvernements Lo-caux Unis. Il existe d’autres organisationsà vocation européenne de collectivitéslocales, notamment Eurocities, un ré-seau de 130 grandes villes européennesdans 30 pays qui existe depuis 1986, dontles buts et les modes d’action sont simi-laires, mais du point de vue des grandesvilles. Ces organisations peuvent trouverune caisse de résonance de leurs proposi-tions dans le Comité des Régions de laCommunauté européenne, sans quecette institution soit leur interlocuteurexclusif.

Les associations

de collectivités

locales ont

développé leur

coopération à

l’échelle

européenne depuis

les années 50


EEUURROOPPEE230

Conclusion

Ce panorama de la décentralisation et de ladémocratie locale dans les pays européenspermet de constater la généralisation durégime de l’autonomie locale quelle que soitla diversité des institutions dans lesquelles ilse traduit. A cet égard, les convergencesentre les Etats sont plus grandes au niveaudes collectivités locales stricto sensu qu’auniveau régional, lequel n’existe pas danstous les Etats sur le plan institutionnel etprend des formes très différentes quand ilexiste.

Toutefois, les convergences s’observentau niveau des valeurs et de certaines ten-dances, non au niveau des systèmes. Lesprincipes de l’autonomie locale formentaujourd’hui en Europe un corpus auqueltous les Etats adhèrent. On cherche à ratio-naliser les découpages territoriaux et leuréchelle pour les mettre en adéquation avecles fonctions à remplir. Les compétences descollectivités locales ne se définissent plussimplement par rapport à un intérêt publiclocal, mais de plus en plus par leur partici-pation à des fonctions d’intérêt nationaldans un cadre défini par la loi ; cela a réduitla distance qui séparait autrefois les payseuropéens, schématiquement l’Europe duNord et l’Europe du Sud. On retrouve cetteconvergence dans la diffusion des rapportscontractuels entre les différents niveaux. Laplace des collectivités locales s’est considé-rablement accrue, du point de vue économi-que, dans la gestion des grandes fonctionscollectives, de même que leur autonomiedans cette gestion. Mais les ressourcespropres tendent plutôt à diminuer, bien quequelques pays fassent exception, si onentend par là les ressources dont les collec-tivités locales sont en mesure de déterminerle produit, au moins dans certaines limites.Du point de vue institutionnel, on observepartout une tendance au renforcement duleadership politique et au développement

des procédures de participation. Enfin, lerapprochement entre l’est et l’ouest del’Europe est visible.

La raison de fond de ces convergences estsans doute à rechercher dans l’interdé-pendance et l’intégration croissantes entreles différents niveaux de gouvernement,quelles que soient par ailleurs leurs diffé-rences de statut juridique, qui sont la consé-quence de l’extension des compétences descollectivités locales et de l’augmentationcorrélative de leurs budgets. L’autonomielocale, ce n’est pas le village d’Astérix ; c’estune notion relative qui se construit par unréseau de relations qui résulte lui-mêmedes compétences et des pouvoirs que lescollectivités locales tiennent de la loi.

En revanche, les systèmes d’administrationlocale ne convergent pas. Ils se distinguentfortement en ce qui concerne les formes dela régionalisation et le rôle du niveau inter-médiaire de collectivités locales. Les paysde grandes unités continuent de s’opposeraux pays de petites communes. La concep-tion des rapports entre l’Etat et les collecti-vités locales demeure également marquéepar les facteurs historiques qui se reflètentdans les compétences (seule l’histoire ex-plique que, dans certains pays, une fonctionsoit considérée comme de compétence lo-cale, mais, dans d’autres, comme unecompétence nationale). Les systèmes definancement sont durablement marqués parla structure du système fiscal national, d’oùil résulte que le financement des collectivi-tés locales soit dominé par les transferts oules impôts partagés ou, au contraire, par lafiscalité propre, selon les pays. Les institu-tions locales continuent de se différenciernettement entre les pays de tradition repré-sentative et les pays de tradition participative.En Europe centrale et orientale, et davan-tage en Europe du Sud-Est, le poids de la

La conception des

rapports entre

l’Etat et les

collectivités

locales demeure

également

marquée par les

facteurs

historiques qui se

reflètent dans les

compétences



231

transition se fait encore sentir ; les collecti-vités locales ne sont en effet qu’une piècedans la reconstruction de l’Etat. Mais les dif-férences n’empêchent ni la coopération niles échanges d’expérience.

Enfin, si la décentralisation contribue au dé-veloppement de la démocratie politique, ilserait illusoire de penser que c’est en décen-

tralisant plus que les gouvernements résou-dront le problème de la crise de confianceque reflète la montée de l’abstentionnismeaux élections locales. Les collectivités lo-cales font partie d’un tout. Elles peuventaussi subir les conséquences de la perte desens du politique au niveau national, àmoins de démontrer qu’elles contribuent aucontraire à lui redonner du sens.


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MOYEN-ORIENT / ASIE DE L’OUEST

MMUUSSTTAAPPHHAA AADDIIBB

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MMOOYYEENN--OORRIIEENNTT // AASSIIEE DDEE LL’’OOUUEESSTT234 Cités et Gouvernements Locaux Unis

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235

Introduction

L’aire géographique Asie de l’Ouest - Moyen-Orient comprend la Turquie, le Proche-Orient1 – hormis Israël –, la péninsuleArabique et l’Asie de l’Ouest jusqu’à l’Iran.La région est traversée depuis des décenniespar des tensions politiques, militaires, eth-niques et religieuses qui affectent sa stabilité.La Turquie est le seul pays qui connaît depuisplusieurs décennies un Etat stable basé surdes institutions laïques et démocratiques.Six autres pays ont adopté une formed’Etat républicain (Irak, Iran, Liban, Pales-tine, Syrie, Yémen), sept autres sont desmonarchies (Arabie Saoudite, Bahreïn, Emi-rats arabes unis, Jordanie, Koweït, Oman,Qatar). Il convient également de souligner lepoids de la religion dans la région, tant auniveau politique que dans la vie privée.

Cet ensemble de plus de 260 millionsd’habitants est dominé du point de vue dé-mographique par la Turquie (74,7 millionsd’habitants) et l’Iran (69,5 millions). La po-pulation est maintenant majoritairement ur-baine (Syrie 50,1 %, Iran 67 %, Irak 67,2 %,Turquie 67,3 %, Oman 77,6 %, Jordanie79 %, Liban 87,5 %, Koweït 96,3 %), à l’ex-ception du Yémen (25,6 %). Mais l’existencede rares économies industrialisées et d’unerichesse générée par la rente pétrolière nedoit pas faire oublier les énormes écartsexistant entre les pays de la région ni lesperformances parfois médiocres en termesd’éducation, de gouvernance et de liberté,soulignées par le rapport du PNUD de 2004.

Néanmoins, en dépit des incessantes ten-sions politiques, militaires – guerres ouoccupations – et religieuses qui hypo-thèquent la stabilité de cette zone et créent desobstacles au développement de l’autonomielocale et de la décentralisation, des avancéesnotables méritent d’être saluées : les pre-mières élections municipales en ArabieSaoudite, la tenue d’élections locales démo-cratiques en Palestine, le rétablissement del’élection des maires au suffrage universel enJordanie et les réformes constitutionnellesde 2002 à Bahreïn. Sous la pression de leurs

élites, l’Iran et le Koweït ont, eux aussi,amorcé une timide évolution en ce sens. LaTurquie, qui dispose depuis 1930 d’un ré-gime municipal moderne et où les citoyensdans leur ensemble soutiennent la décentra-lisation comme l’un des critères d’adhésion àl’Union européenne, échappe globalement àcette description ; trois nouvelles lois favo-rables à la décentralisation ont été adoptéesen Turquie en 2004-2005.

Ces évolutions, toutefois, ne sauraient mas-quer la tendance lourde qui, même dans lespays précités, à l’exception de la Turquie, vavers une confiscation progressive descompétences des municipalités au profit dupouvoir central. Dans certains cas, ce sontles compétences les plus élémentaires quileur sont retirées (nettoyage des rues,entretien des égouts, santé publique...), lecas extrême étant celui de la Jordanie oùtreize types de compétences différentes ontété repris par l’Etat. Cela prend souvent laforme, sous prétexte d’améliorer l’efficacitédu travail et de fournir de meilleurs servicesaux citoyens, d’une privatisation.

L’autonomie locale ne figure que dans laconstitution de quelques pays, par exemple,dans celle du Liban, de la Syrie, de l’Iran oude la Turquie. Encore cela ne s’applique-t-il, àl’exception de ce dernier, qu’au niveau le plusbas, c’est-à-dire à celui des municipalités.

Toutefois, hormis au sultanat d’Oman, enArabie Saoudite et à Bahreïn où le rôle desconseils municipaux est défini d’embléecomme purement et ouvertement consulta-tif, les textes législatifs des autres pays de larégion, particulièrement ceux du Koweït oude la Turquie, attribuent aux administrationslocales un certain nombre de compétences.

Néanmoins, les lois en dressent fort rare-ment la liste précise, celles-ci devant fairel’objet de décrets d’application toujours pro-mis et jamais publiés. Il s’ensuit un flou juri-dique qui engendre des recoupements decompétences dans pratiquement tous lesdomaines. Le pouvoir central utilise ce floupour accaparer la plus grande part des pou-

1. Dans la mesure où il

n’existe pas de

définition

généralement

admise des termes

« Proche-Orient » et

« Moyen-Orient »

(Near-East et

Middle-East en

anglais), dans cette

étude, nous

appellerons

« Proche-Orient »

l’ancien Levant,

c’est-à-dire le Liban,

la Syrie, la Palestine

et la Jordanie, et

« Moyen-Orient »

les pays de la

péninsule Arabique,

l’Irak et l’Iran, la

Turquie étant, elle,

considérée comme

faisant partie de

l’Asie de l’Ouest.

La région est

traversée depuis

des décennies

par des tensions

politiques,

militaires,

ethniques

et religieuses

qui affectent

sa stabilité

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MMOOYYEENN--OORRIIEENNTT // AASSIIEE DDEE LL’’OOUUEESSTT236

voirs, ne laissant aux municipalités que desattributions dérisoires.

Cela s’accompagne de la faiblesse des res-sources financières des collectivités locales,pourtant condition sine qua non de leurcapacité à fournir des services aux citoyens.Outre la Turquie, le seul pays dans lequel lesmunicipalités disposent des ressourcespropres, quoique peu importantes, est la Pales-tine où elles gardent jusqu’à 90 % des taxesqu’elles collectent et des revenus fournis parles ONG. Dans les autres pays, obtenir lessommes nécessaires à leur fonctionnementest le fruit de démarches incessantes auprèsdu pouvoir central ou des organismes cen-tralisés qui gèrent leurs finances. La consé-quence logique en est, bien sûr, leurendettement croissant.

Afin de décrire l’ampleur du problème, unseul chiffre suffit : alors que la part des gou-vernements locaux dans les dépenses pu-bliques représente 20 % dans les pays del’OCDE, il n’atteint que 5 % en moyennedans les pays arabes.

De plus, si l’on excepte la Turquie, l’indépen-dance financière limitée des collectivitéslocales se double d’un contrôle administratifa priori sur les délibérations des conseilslocaux, ainsi que d’un contrôle a posteriorisur le travail des municipalités, ces deux dis-positions représentant, de fait, une mise entutelle pure et simple des pouvoirs locauxpar le pouvoir central.

On citera le cas de l’Iran et de la Syrie quiconnaissent une tutelle « en cascade » desconseils supérieurs vers les conseils infé-rieurs. A part, de nouveau, la Turquie, un seulpays fait exception à la règle : la Palestineoù, par la force des choses et dans l’impossi-bilité parfois physique d’en référer au pou-voir central, les collectivités locales jouissentd’une véritable autonomie de fait.

Or, la gouvernance locale est portée par ladémocratie locale, elle-même impulsée etsoutenue par la société civile. Cette der-nière n’étant pas toujours aussi active qu’elle

pourrait l’être, cela rejaillit sur l’état de ladécentralisation et de la gouvernance locale.

Et cette tendance connaît un renforcementsans précédent depuis la première guerre duGolfe. En effet, en raison d’une situationgéostratégique particulièrement instable dueà la recrudescence des conflits armés, à l’exa-cerbation des communautarismes et des ten-sions confessionnelles et au jeu des pressionsinternationales, les gouvernements de larégion sont habités par la crainte de l’éclate-ment des entités nationales. C’est particuliè-rement le cas dans les pays où les groupesethniques ou religieux au pouvoir sont minori-taires ou majoritaires de peu : l’Iran, véritablemosaïque de 80 communautés où les Persesreprésentent 51 % de la population, le Libanoù cohabitent 18 communautés ayant cha-cune une confession différente, la Jordanie,qui compte une très forte minorité palesti-nienne et tous ceux des pays de la région pos-sédant une communauté kurde importante.

I. L’évolution des structures des gouvernements locaux

Le tableau suivant résume l’organisationterritoriale des pays de la région.

Avant d’entreprendre l’analyse des struc-tures et de leur évolution récente, il est né-cessaire d’apporter une précision : en raison,d’une part, de sa situation géographique auxportes du Levant et, d’autre part, de sa reli-gion majoritaire, l’islam, la Turquie a étéagrégée, dans cette étude, aux pays du Pro-che- et du Moyen-Orient. Il est bien évidenttoutefois que, comme le souligne Yves La-coste, « le schéma Nord-Sud achoppe sur lecas très exceptionnel de la Turquie2 », ni toutà fait en Europe, ni tout à fait en Orient,musulmane dans le cadre d’un Etat laïc rela-tivement centralisé, mais dont le régime descollectivités locales fait l’objet d’une juris-prudence constitutionnelle sans égale dansla région.

La Turquie est la seule démocratie pluralisteet laïque du monde musulman. Elle a toujoursattaché une grande importance à développer

De plus, si l’on

excepte la Turquie,

l’indépendance

financière limitée

des collectivités

locales se double

d’un contrôle

administratif a

priori sur les

délibérations des

conseils locaux,

ainsi que d’un

contrôle a

posteriori sur le

travail des

municipalités, ces

deux dispositions

représentant, de

fait, une mise en

tutelle pure et

simple des

pouvoirs locaux par

le pouvoir central


2. Yves Lacoste,

« Géopolitique »,

Larousse, 2006,

p. 227.

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237

Pays Population/Superficie Régime politique Entités fédérales ou Niveau Niveau local

régions autonomes intermédiaire

Arabie

Saoudite

Bahreïn

Emirats

arabes unis

Iraq

Iran

Jordanie

Koweït

Liban

Oman

Palestine

Qatar

Syrie

Turquie

Yémen

Source : Banque mondiale 2005, sauf :

* Source : Banque mondiale 2004

** Source : Banque mondiale 2003

*** Source : Banque mondiale 2002

Municipalité (326)

Municipalité de province (20)

Municipalité de district (326)

GouvernoratRépublique présidentielle

autoritaire

21 M hab. 527.970 km2

PIB/hab : 600 USD

Municipalité (3,519)3

Municipalité métropolitaine (16)

Village (35.000)

Administration spéciale de

département (81)

République parlementaire72,6 M hab. 783.820 km2

PIB/hab : 4.710 USD

Ville (107)

Petite ville (248)

Village (207)

Département (14)République présidentielle

autoritaire

19 M hab. 185.180 km2

PIB/hab : 1.380 USD

Municipalité (10)Monarchie absolue (émirat)0,813 M hab. 11.000 km2

PIB/hab : 28.833 USD***

Municipalité (74)

(63 en Cisjordanie +

11 dans la bande de Gaza)

Gouvernorat (14)

(9 en Cisjordanie +

5 dans la bande de Gaza)

« Autorité »3,5 M hab.

5.842 km2 (Cisjordanie)

+365 km2 (bande de Gaza)

Municipalité (43)Monarchie absolue (sultanat)2,6 M hab. 309.500 km2

PIB/hab : 9.070 USD*

Municipalité (930)Région (6) (mouhafadha)

Département (caza)

République parlementaire3,6 M hab. 10.452 km2

PIB/hab : 6.180 USD

Municipalité Gouvernorat (5)Monarchie absolue (émirat)2,5 M hab. 17.818 km2


Municipalité (99)Gouvernorat (12)Monarchie constitutionnelle5,4 M hab. 88.800 km2

PIB/hab : 2.500 USD

Ville (931)

Petite ville

Village

Province (28)

Département (314)

République islamique67,7 M hab. 1.648.200 km2

PIB/hab : 2.770 USD

Municipalité Région

Gouvernorat

District

KurdistanRépublique parlementaire26,5 M hab. ** 438.320 km2

PIB/hab : 928 USD***

MunicipalitéEmirats (7)Fédération de monarchies

absolues (émirats)

4,5 M hab. 83.600 km2


Municipalité (12)Monarchie constitutionnelle0,727 M hab. 690 km2


Municipalité régionale (7)

Municipalité principale (5)

Municipalité (107)

Groupe de villages (64)

Province (13)

Gouvernorat

Monarchie absolue24,6 M hab. 2.149.700 km2

PIB/hab :11.770 USD

Tableau 1 : Organisation territoriale

3. A côté des municipalités ordinaires, il existe des municipalités métropolitaines. Elles assument

les services urbains au niveau métropolitain pour assurer plus d’efficacité, plus d’harmonie et

de coordination entre les différents districts municipaux. Les municipalités métropolitaines

doivent superviser les municipalités de district et leur prêter assistance.

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ses relations avec ses voisins européens. His-toriquement, la culture turque a d’ailleurs euun impact profond sur les pays du sud et del’est de l’Europe. Après la Première Guerremondiale et la proclamation de la Républiqueen 1923, le kémalisme, dont l’Etat turc actuelest l’héritier direct, a souhaité démarquer sonsystème politique et social de celui des paysarabes, à travers notamment l’abolition ducalifat et l’adoption d’un alphabet latin à peinemodifié4. Il est donc tout à fait normal qu’ence qui concerne l’organisation de cet Etat, deconception moderne et démocratique, et, enpremier lieu, pour tout ce qui a trait à ladécentralisation, la Turquie n’offre guère, etcela sera abondamment souligné, matièreà comparaison avec les autres nations de larégion.

I.1. Les objectifs de la décentralisation

Au cours des dix dernières années, la totalitédes pays de la région a engagé, à traversdes réformes constitutionnelles et législa-tives, une évolution vers une décentralisa-tion administrative accrue. Pourtant, loind’être uniformes, les motivations qui la sous-tendent sont diverses.

a) Les facteurs extérieurs

L’adhésion à l’Union européenne. Pays où laréforme vers la décentralisation a pris leplus d’ampleur, la Turquie a été motivée parsa volonté d’intégrer l’Union européenne,cette dernière en ayant fait, en mêmetemps que le respect des droits de l’homme,l’un de ses critères majeurs. C’est doncdans le cadre de la Charte européenne del’autonomie locale, signée en 1988 et rati-fiée en 1992, que s’inscrit un vaste remode-lage des structures de l’Etat avec lesnouvelles lois sur le régime municipal et leprojet de réforme constitutionnelle.

La politique des Etats-Unis dans la ré-gion. Elle s’appuie sur la présence mili-taire, notamment en Irak, et affirmevouloir promouvoir les principes de la« bonne gouvernance » et de la démocratiedans la région. Soutenus par divers pays, les

Etats-Unis poursuivent leur politique régio-nale par des moyens directs et indirects.

Les pressions de type économique. Outre lespressions de type politique, les pays nonpétroliers (Liban, Jordanie, Palestine), àl’économie fragile, et pris dans un contextede mondialisation néolibérale, font face, dela part des bailleurs de fonds internationaux, àune demande de restructuration non seule-ment de leur économie mais aussi de toutela société. Le renforcement ou l’établisse-ment de la gouvernance locale est l’un despiliers de ces réformes, en cela qu’ils consti-tuent le premier pas dans l’application desprincipes de la bonne gouvernance.

b) Les facteurs internes

La pression interne de la population. Bien quela société civile soit peu habituée à faireentendre sa voix, on a pu constater récem-ment une revendication croissante de démo-cratie locale de la part de deux groupes dontles intérêts ne convergent que sur ce seulterrain et qui y voient le moyen de faire triom-pher leur conception globale de l’Etat : d’unepart, les « radicaux » qui souhaitent un Etatplus rigoriste, de l’autre, l’élite intellectuellequi appelle de ses vœux l’avènement d’unedémocratie véritable. C’est par exemple le casdes 100 intellectuels saoudiens qui ont remis,en janvier 2003, au prince héritier une péti-tion demandant des changements, et c’estcette même pression qui a poussé le gou-vernement jordanien à rétablir l’élection desmaires au suffrage universel.

Composer avec les revendications autono-mistes. Dans le cas précis de l’Irak où lespressions internes sont d’ordre nationaliste,la décentralisation permet d’accorder uneautonomie très étendue, y compris en ma-tière de législation, à une partie du territoire,nommément le Kurdistan, sans pour autantlui accorder l’indépendance.

La nécessité d’une restructuration écono-mique. A l’exception de la Turquie, du Liban,de la Jordanie, de la Palestine et du Yémen, leséconomies de la région sont toutes basées

La Turquie est la

seule démocratie

pluraliste et laïque

du monde

musulman. Elle a

toujours attaché

une grande

importance à

développer ses

relations avec ses

voisins européens


4. Ces réformes

s’inscrivaient

également dans le

cadre des Six

Flèches, la politique

nationaliste

générale d’Atatürk

visant à assurer la

modernisation de la

Turquie.

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239

sur le pétrole alors que seules la Syrie et laTurquie peuvent être considérées commedes pays industrialisés.

Or, l’épuisement de cette ressource se profileà relativement courte échéance5. Les gouver-nements ressentent donc la nécessité de l’an-ticiper par une restructuration de fond quipermette l’essor de l’initiative privée. Ceciconcerne particulièrement la Syrie. Dubaï,qui ne possède pas de pétrole, mais bénéficiede ses revenus à travers la fédérationque constituent les Emirats, représente unexemple éclatant de réussite dans ce type dereconversion.

Redonner une impulsion à la gouvernance engénéral. Après près de trente ans de destruc-tion systématique des structures étatiquespar Israël, les Palestiniens, d’après les accordsd’Oslo de 1993, ont souhaité les remettre surpied afin de bâtir un Etat. Toutefois, dans l’im-possibilité d’établir un véritable gouverne-ment central dans la mesure où il n’existepas de continuité territoriale entre la Cisjor-danie et la bande de Gaza, la seule façonde fournir une prestation de service aux ci-toyens et de permettre à ceux-ci d’agir effica-cement sur les affaires qui les concernent setrouve dans les gouvernements locaux. Celapermet également de restaurer la confiancedes citoyens envers l’Etat à travers les institu-tions les plus proches d’eux.

Il est étonnant de constater que le souci defournir de meilleurs services aux administrésne soit évoqué comme raison d’une décentra-lisation qu’en Turquie. Pour cela, la décon-centration, comme en Arabie Saoudite, voireune gestion un tant soit peu autoritaire sontperçues comme tout à fait efficaces. De fait,la gestion de la ville de Dubaï, réussite écla-tante en termes d’urbanisme, d’infrastruc-tures, de développement économique et deprestations de service, est issue de la seulevolonté de l’émir.

I.2. Des avancées encourageantes

En Turquie, le pays le plus avancé sur la voiede la décentralisation dans la région, trois

nouvelles lois6 ont été votées en 2004-2005.En outre, la loi de 2005 sur les unions demunicipalités7 fera enfin des villages un véri-table niveau de décentralisation. On peutégalement relever au passage la possibilité– intéressant système de démocratie di-recte – qu’ont les collectivités territorialesd’organiser de leur propre chef des référen-dums sur certaines questions à caractère local.

De même, en Irak, la Constitution de 2004établit la décentralisation comme une priorité,consacrant, ce qui n’était pas le cas dans cellede 1990, un chapitre entier aux « régions,gouvernorats et municipalités ». Ce docu-ment consacre l’autonomie du Kurdistan,lequel devient une « région » possédant ungouvernement, un parlement et une autoritéjudiciaire propres. Il encourage, en outre, lacréation de régions par le groupement degouvernorats. De plus, contrairement à ce quise passe dans les pays de la région, Turquieexclue où la déconcentration ou la délégationsont la règle, ce texte organise la décentrali-sation sur la base de l’autonomie administrativeet financière des collectivités locales, et donccelle des membres des conseils régionaux etmunicipaux par rapport au pouvoir central8.

Dans ce même courant, l’Iran a enfin satis-fait en 1999, sous la présidence du réforma-teur Khatami, à une revendication déjàprésente lors de la Révolution constitution-nelle de 1907 et consacrée par la révolutionde 1979 : l’élection des conseils.

Il est bon également de citer aussi une ré-forme actuellement en cours en Jordanie,pays dont le roi a fait des principes de labonne gouvernance l’un des objectifs natio-naux, et qui vise à diviser le pays en troisrégions dotées chacune d’un parlement ré-gional et d’une gestion locale des affaires.

Cas particulier, le Liban connaissait déjà unegouvernance municipale au fonctionnementsatisfaisant, mais celle-ci avait perdu toutesubstance lors de la guerre de 1975-1990, lecontexte sécuritaire ayant amené un durcis-sement général du pouvoir central, accom-pagné par la centralisation de tous les

5. Il est bon à ce sujet

de comparer les

chiffres officiels

relayés par les

gouvernements et

les grandes

compagnies

pétrolières avec

ceux fournis par

l’ASPO.

6. Loi nº 5216 du

10 juillet 2004 sur

les municipalités

métropolitaines, loi

nº 5302 du

22 février 2005 sur

l’administration

spéciale du

département et loi

n° 5393 du 3 juillet

2005 sur les

municipalités.

7. Loi n° 5355 du

26 mai 2005.

8. En réalité, cela n’est

appliqué réellement

qu’au nord, au

Kurdistan. Ailleurs,

les municipalités ne

jouissent que d’une

faible autonomie et

il n’est pas rare que

les conseillers

municipaux et les

maires soient

directement

nommés.

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services au sein des ministères correspon-dants. Le pouvoir exécutif était alors concen-tré9 entre les mains d’un Président de laRépublique, nécessairement de confessionchrétienne maronite.. Toutefois, au sortir dela guerre, le pacte de Taëf, document àvaleur constitutionnelle signé pour mettre finà celle-ci, a fait plus de place à toutes lescommunautés. En premier lieu, le pouvoirexécutif est passé au conseil des ministres,lequel est composé de membres des di-verses confessions au prorata de leur poidsdémographique. Parallèlement, ce docu-ment mentionne la décentralisation adminis-trative comme l’un des grands chantiers deréforme, se démarquant par là de la Consti-tution qui, elle, n’en faisait pas mention. Ilproclame la nécessité « qu’une décentralisa-tion élargie soit adoptée au niveau des pluspetites unités administratives10 » et que « lesmunicipalités, agglomérations et unions demunicipalités voient leurs ressources renfor-cées par l’apport des ressources financièresnécessaires11 ». Dans ce cadre, il devenaitbeaucoup plus facile aux communautés lo-cales de faire entendre leur voix pour reven-diquer une plus grande autonomie et les25 municipalités créées depuis 2004attestent de cette volonté de l’Etat libanais.

Cas de figure semblable, l’Autorité palesti-nienne issue des accords d’Oslo a eu à cœurde procéder à un renforcement de la gouver-nance municipale. La population, elle, anaturellement fait de ces entités le mode pri-vilégié de son expression, de ses revendica-tions citoyennes et de ses demandespratiques dans le domaine des services, etce d’autant plus que ni l’Etat, de plus enplus fragile, ni les mokhtar12, qui avaientperdu la confiance des administrés en raisonde leur rôle suspect pendant l’occupation, nesont en mesure d’assurer les servicespublics. Vrais centres du pouvoir, les munici-palités deviennent donc de plus en plusautonomes.

Deux cas méritent également d’être cités :celui de Bahreïn, dont la nouvelle Constitu-tion, promulguée en 2002, indique que « laloi fera en sorte d’assurer l’indépendance

des collectivités municipales sous la supervi-sion et la direction de l’Etat13 » et qu’ « ellefera en sorte que les municipalités soient àmême de gérer et de superviser les affairespossédant un caractère local », et celui del’Arabie Saoudite qui vient d’organiser, toutau long de l’année 2005, la première électionde la moitié des conseillers municipaux.

A contrario, en Turquie, la réforme des comi-tés exécutifs (les encümen), c’est-à-dire lesorganes responsables de la gestion, soulèvedes interrogations. En effet, chacun desniveaux de décentralisation (administrationspéciale de département - ASD, municipalitéordinaire et métropolitaine et village) pos-sède un organe délibérant, le conseil, élu ausuffrage universel. Dans les deux derniers, lechef de l’exécutif (respectivement le maireet le muhtar) est, lui aussi, élu au suffra-ge universel. A la tête du département, parcontre, se trouve un préfet nommé par l’Etat.Par ailleurs, chaque conseil se double d’unorgane exécutif appelé « comité exécutif »(encümen). Avant la réforme, ce comitéétait entièrement nommé dans les munici-palités métropolitaines, entièrement éludans les ASD et à moitié élu et à moitié nom-mé dans les municipalités ordinaires. Selonla nouvelle législation, tous les comités exé-cutifs sans exception seront composés parmoitié de membres élus et de membresnommés. Bien que cette mesure soit baséesur une vision managériale de la gestionmunicipale, la présence, dans un comitéexécutif, de membres nommés par le maireou le préfet ne va pas dans le sens de ladémocratie locale ni de la décentralisation.C’est d’ailleurs l’interprétation qu’en avaitdonné la Cour constitutionnelle turque14 en1988 selon laquelle, d’après la Constitution,un organe délibérant doit être un organe élu.Il n’est donc pas impossible que ces textessoient amendés dans un proche avenir.

De même, d’après la nouvelle loi15, le conseild’ASD élit maintenant en son sein un prési-dent. Mais, bien que ce dernier soit respon-sable de l’ordre du jour du conseil, c’est lepréfet qui demeure à la tête du comité exé-cutif et qui représente l’ASD16.

Vrais centres du

pouvoir, les

municipalités

palestiniennes

deviennent donc

de plus en plus

autonomes


9. Constitution

libanaise, art. 17.

10. Pacte de Taëf [III :

A, art. 3].

11. Id. Art. 4.

12. Maire de quartier.

Cette institution

existe dans de

nombreux pays

arabes, dont le

Liban.

13. Id. Art. 50.

14. Avis n° 1988/23 du

22 juin 1988 et

décision n° 1988/19

du 13 juin 1988.

15. Loi n° 5302 du

4 mars 2005,

art. 11.

16. Id. Art. 25 et 29.

08 PCf MEWA 16/9/08 14:28 Página 240

241

En Iran, la nouvelle loi sur les conseils, adop-tée en première lecture par l’Assembléeconsultative islamique, semble, elle aussi,destinée à restreindre la marge de ma-nœuvre des conseils.

I.3. La persistance du modèle centralisé

a) La tutelle de l’Etat central

Pour significatives qu’elles soient, ces avan-cées n’en sont pas moins, dans la majoritédes cas, limitées aux textes et se cantonnentà une décentralisation administrative sansêtre accompagnées de la décentralisationfiscale et économique indispensable à sonfonctionnement. En conséquence, le modede gouvernement standard dans la régionreste fortement centralisé et il importe designaler que certains pays, par exemplel’Oman ou le Qatar, ne mentionnent mêmepas les pouvoirs locaux dans leur Constitu-tion. En Arabie Saoudite, ils n’y figurent pasnon plus mais sont organisés par un texteséparé : la loi sur les provinces de 1992.Encore celle-ci ne traite-t-elle pas des muni-cipalités, mais uniquement des provinces àla tête desquelles sont installés des princesde la famille royale.

En ce qui concerne l’autonomie décisionnelle,mis à part la Turquie, la Palestine et l’Irak où,globalement, les collectivités locales en sontdotées, on peut distinguer deux cas. D’unepart, les pays qui pratiquent la déconcentra-tion et dans lesquels les municipalités sontsoumises de facto et de jure à l’autorité dugouvernement à travers leur ministère detutelle. C’est le cas en Arabie Saoudite oùelles dépendent du ministère des Affaires ru-rales et municipales, en Jordanie où rien nepeut se faire sans l’aval du préfet qui dirige legouvernorat, à Bahreïn ou en Oman, ainsiqu’au Liban où 80 % des décisions sont sou-mises à un contrôle a priori du ministère del’Intérieur ou du préfet, lequel demeure lepouvoir exécutif à la tête des régions.

D’autres gouvernements, en revanche, pra-tiquent une forme de tutelle plus insidieusequi consiste, sous une apparente liberté

d’émettre des décisions, en un arsenal dedispositions qui limitent sensiblement l’auto-nomie des pouvoirs locaux :

La « tutelle en cascade ». En Syrie et enIran, il existe une tutelle en cascade desconseils supérieurs sur les conseils infé-rieurs. En Iran, la Constitution précised’ailleurs que « les gouverneurs de provinceet les maires [...] doivent appliquer, dansleur juridiction, les décisions du Conseilsupérieur des provinces17 », ce qui met enquestion la décentralisation.

Les comités exécutifs. Deux pays connais-sent, parallèlement aux conseils locaux,organes délibérants des municipalités, desentités investies du pouvoir exécutif et nom-mées « comités exécutifs » en Turquie et« bureaux exécutifs » en Syrie. Or, si lesmembres des conseils sont élus par lepeuple, ceux des comités exécutifs ou des bu-reaux exécutifs, en revanche, sont nommés,au moins en partie18. En ce qui concerne laTurquie, la Constitution19 définit les collecti-vités locales comme des entités possédant lapersonnalité juridique et dont les organesdélibérants sont élus, ce qui, de fait, ouvrela voie à la désignation totale ou partielle,par l’élection, des membres des comitésexécutifs, tant au niveau des administrationsspéciales de département qu’à celui desmunicipalités (voir supra I.220).

Le cas de la Syrie est, lui, légèrement diffé-rent, un tiers des membres du bureau exé-cutif pouvant être recruté à l’extérieur duconseil municipal sur la base de critères peuclairs.

Le rôle ambigu des conseils populaires. EnTurquie, parallèlement aux conseils munici-paux existent, depuis l’Empire ottoman, desmahalle muhtarligi (conseils de quartier)présidés par un muhtar, proche équiva-lent des mokhtar libanais. Ces chefs dequartier ont vu leur rôle officialisé par l’article 9de la nouvelle loi municipale21. Ce texteleur a conféré des fonctions officiellesdans le domaine, notamment, de l’étatcivil et de la collecte des taxes. En outre, ils

Le mode de

gouvernement

standard dans la

région reste

fortement

centralisé et il

importe de signaler

que certains pays,

par exemple l’Oman

ou le Qatar, ne

mentionnent même

pas les pouvoirs

locaux dans leur

constitution

17. Art. 103, « Du

pouvoir [du Conseil

supérieur des

provinces] sur les

gouvernements

locaux ».

18. En Turquie, la

moitié nommée du

conseil exécutif l’est

par le maire parmi

les chefs de service

de la municipalité

dans le cadre du

« strong mayor

system ».

19. Art. 127.

20. A ce sujet, la Cour

constitutionnelle

turque a jugé que

les conseils exécutifs

sont des organes

délibérants et que

leurs membres

doivent être élus.

21. Loi n° 5393.

08 PCf MEWA 16/9/08 14:28 Página 241


assurent la liaison avec la municipalité etreprésentent leur quartier au sein des« conseils de ville », se faisant les relais desdemandes et des remarques de leurs admi-nistrés. Introduit par la nouvelle loi, le« conseil de ville » (kent konsevi) est unorgane consultatif inspiré du succès du pro-gramme de l’Agenda 21 local en Turquie. Ceconseil réunit des représentants du gouver-nement, des autorités locales et de la socié-té civile avec une participation très large(représentants des travailleurs, des comitésde quartier, des femmes, des jeunes, etc.).

Dans d’autres pays, toutefois, des instancestravaillant parallèlement aux conseils muni-cipaux peuvent représenter un contre-pouvoirimportant aux mains du pouvoir central,particulièrement lorsqu’elles ont la possibilitéd’émettre des rapports sur le travail desconseils municipaux et, éventuellement, defreiner ceux-ci. C’est cette deuxième situa-tion qui s’applique pour les « organisationspopulaires » syriennes ; représentant descatégories socioprofessionnelles (ouvriers,agriculteurs, femmes...), elles doiventconstituer au minimum 60 % des conseilslocaux. Plus encore, leurs représentants élus,même extérieurs au conseil municipal, pos-sèdent un droit de contrôle sur ses activités.

b) Le poids du système politique et social

Un rapport du PNUD indique que « les pro-grès dans le domaine de la décentralisationdans les pays arabes ont été très lents, enparticulier à cause du niveau inégal d’impli-cation envers les réformes décentralisa-trices22 ». De fait, il est difficile de ne pas voirdans la persistance d’une forte centralisationune certaine réticence des gouvernementsde la région à accepter l’idée d’une gouver-nance locale ainsi que l’indépendance inhé-rente à celle-ci.

Le refus d’une perte de souveraineté. La rai-son principale qui motive la méfiance desgouvernements vis-à-vis de la gouvernancelocale est la crainte d’une perte de souverai-neté. La tradition, en effet, si l’on exclut laTurquie où le pouvoir appartient aux institu-

tions, repose sur un exercice personnel dupouvoir, le gouvernant en déléguant unepartie, de son propre chef, aux personnes deson choix. Dans ce contexte, mettre en placeune vraie décentralisation nécessiterait unerefonte complète des structures des Etats, àcommencer, lorsque ce n’est pas le cas, parune séparation des pouvoirs et par l’électiondes organes législatifs au suffrage universel.

Dans le cas particulier du Liban, qui pourtantréunit ces conditions, le seul terrain d’ententedes leaders communautaires traditionnels estleur volonté de freiner la reprise de la gouver-nance municipale. En effet, ils considèrent lescollectivités locales comme gravitant dansleur espace, uniquement destinées à fournirdes services à leurs partisans en échange deleurs suffrages, cercle vicieux qui maintientles mairies dans un état de léthargie. Pourcela, les députés, leaders traditionnels eux-mêmes ou fortement inféodés à ceux-ci, uti-lisent leur position législative pour affaiblir,peu à peu, le pouvoir des municipalités.

Cette analyse est valable également au seindes Etats où les membres des familles ré-gnantes ou ceux d’un parti politique ou d’uncourant dominant contrôlent l’intégralité despouvoirs.

Le facteur sécuritaire. L’autre motif principalqui entrave la décentralisation des Etats serattache à la sûreté de l’Etat. De grandeslignes de faille traversent la région. La pre-mière est d’ordre communautaire. En effet,le risque d’une subversion n’est pas négli-geable dans les Etats où la communautéchiite est importante comme l’ArabieSaoudite, l’Irak ou le Bahreïn. Des paystels que l’Iran, le Liban ou l’Irak ne sont pasà l’abri d’une implosion pure et simple.

L’inertie de la société civile. Exception faite,encore une fois, de la Turquie, les gouver-nants ne sont pas les seuls à ne pas avoir ladécentralisation pour priorité. De fait, si l’onexcepte les élites cultivées des métropolesainsi que les partis extrémistes, une décen-tralisation forte n’est pas une revendicationmajeure des populations, hormis celles qui

Les progrès dans le

domaine de la

décentralisation

dans les pays

arabes ont été très

lents, en particulier

à cause du niveau

inégal d’implication

envers les

réformes

décentralisatrices


22. Elissar Sarrouh,

« Decentralized

Governance for

Development in the

Arab States » ,

rapport présenté

lors du forum sur la

gouvernance dans

les Etats arabes,

Sanaa, les

6-9 septembre 2003.

08 PCf MEWA 16/9/08 14:28 Página 242

243

souhaitent par ce biais accéder à l’autono-mie, voire à l’indépendance.

Une société civile réduite à sa plus simpleexpression, l’existence de réseaux de typeclientéliste parfois perçus comme plus effi-caces et plus sûrs que l’Etat, la structurecommunautaire des sociétés, la tradition desoumission à l’autorité centrale, le sentimentd’impuissance généré par le manque deliberté d’expression et le fait qu’en consé-quence le désir de liberté s’incarne dans lareligion et non dans la politique font que lescitoyens ne remplissent que peu leur rôle demoteur de changements. Pour preuve, dans6 des 14 pays étudiés (Arabie Saoudite,Bahreïn, Emirats arabes unis, Koweït, Omanet Qatar), il n’y a pas de partis politiques. EnJordanie, ils ne sont devenus légaux qu’en1992. On peut voir aussi dans l’essor descourants religieux radicaux la manifesta-tion de revendications qui ne trouvent pas às’exprimer par la voie politique.

L’influence du facteur religieux. La plupartdes pays de la région basent leur législationsur la charia. C’est le cas de l’Arabie Saou-dite (Constitution, art. 1), du Bahreïn (art. 2),de l’Iran (art. 2), de la Jordanie (art. 2), duKoweït (art. 2), d’Oman (art. 2), du Qatar(art. 2) et du Yémen (art. 3). La Constitu-tion de la Syrie nuance en indiquant que « lajurisprudence islamique sera l’une des prin-cipales sources de la législation ». Seulséchappent à la règle la Turquie et l’Irak,Etats laïcs, et le Liban où un système hybrideconfie les affaires de droit privé aux tribu-naux religieux de chaque communauté,chrétienne ou musulmane, mais se base surun droit commercial et public laïc.

Or, l’originalité de l’islam par rapport àd’autres religions est qu’il fournit une lignede conduite, non seulement en matière pri-vée mais aussi en ce qui concerne le modede gouvernement, ce qui ne veut pas direque son interprétation soit univoque, loin s’enfaut. Et les deux célèbres ayet : « Consul-tez-les dans les affaires qui les concer-nent23 » et « Qu’ils se consultent entreeux24 » donnent lieu à toute une gamme

d’interprétations. C’est sur la plus étroiteque se basent l’Arabie Saoudite, le Bahreïnet l’Oman pour remplacer les organes légis-latifs par une assemblée consultative, leMajlis al-Shura, alors que les mêmes ayetont, par contre, donné lieu à l’élection deconseils en Iran ou en Jordanie.

La perception d’une identité supranationale.A l’exception de l’Oman et de la Turquie, latotalité des pays de la région revendiquentdans leur constitution une appartenance àune supra-« nation arabe » (Bahreïn, Jorda-nie, Liban, Syrie, Koweït, Qatar, Syrie, Yé-men) ou à une « nation musulmane » (Iran),voire les deux dans le cas de l’Arabie Saou-dite, but ultime vers lequel la structurenationale serait une étape. Il s’agit, en fait,de la traduction en termes politiques de l’ap-partenance à la Umma (communauté descroyants de l’islam). Il va sans dire que cetteidentité mythique ne saurait en aucun casdéboucher sur une réalité fédérale, mais celaen dit long, d’une part, sur l’importance desaspirations religieuses et, de l’autre, sur laprééminence du groupe sur l’individu et de lapolitique globale sur la politique locale.

Entre mutation nécessaire et repli identi-taire. Majoritairement de création récente,les pays de la région se trouvent actuelle-ment aux prises avec deux grandes ten-dances : d’une part, une volonté de changementet de modernisation, de l’autre, l’influence descourants islamistes. Pris entre deux feux,entre mondialisation et repli identitaire etface à des risques réels de déstabilisation,nombre de dirigeants préfèrent jouer lacarte de la stabilité au détriment des ré-formes structurelles, et ce d’autant plus queces dernières sont parfois perçues commeétant encouragées par l’Occident.

I.4. Structures spécifiques à l’organisationdes grandes métropoles

La région Asie de l’Ouest - Moyen-Orientcompte 28 grandes villes de plus d’un milliond’habitants25. En 2006, elles rassemblaient77,14 millions d’habitants au total, soit, enmoyenne, 37 % de la population des pays26.

La plupart des pays

de la région basent

leur législation sur

la charia

23. Coran [3:159].

24. Coran [42:38].

25. Dans l’ordre

décroissant de leur

population en

2006 : Téhéran,

Istanbul, Baghdad,

Riyad, Ankara,

Ispahan, Djeddah,

Amman, Izmir, Alep,

Mashad, Damas,

Koweït, Beyrouth,

Sanaa, Mossoul, La

Mecque, Damman,

Dubaï, Tabriz,

Bursa, Gaza,

Bassora, Shiraz,

Andana, Gaziantep,

Qom et Ahvaz.

26. Au Yémen, 8 % de

la population, en

Syrie et en Iran

25 %, aux Emirats

30 %, en Irak 37 %,

en Palestine 38 %,

en Arabie Saoudite

43 %, en Jordanie

46 %, au Liban

55 % et au Koweït

72 %. Le Bahreïn,

l’Oman et le Qatar

ne comptent, eux,

aucune ville de plus

d’un million

d’habitants.

08 PCf MEWA 16/9/08 14:28 Página 243


Ces métropoles subissent une croissancetrès rapide : 10,6 % en moyenne entre 2005et 2006 contre 2,56 % seulement pour l’en-semble de la population.

Toutefois, un seul pays, la Turquie, leur aaccordé, en 1984, un statut spécial de« municipalité métropolitaine », statutréformé en 200427. A l’heure actuelle, ces16 municipalités métropolitaines concentrent25,9 millions d’habitants, soit 38 % de lapopulation totale du pays.

Elles permettent une gestion efficace desgrandes villes et sont subdivisées en deuxniveaux : la municipalité métropolitaine pro-prement dite et les municipalités ordinairesde premier niveau. La municipalité métropoli-taine est responsable des services urbains :urbanisme, gestion des espaces verts, col-lecte et traitement des déchets ménagers etindustriels, eau et assainissement, distribu-tion de gaz, transports publics, gestion desmarchés d’alimentation, abattoirs, infrastruc-tures sportives et récréatives.

On notera néanmoins que la dernière ré-forme a eu à cœur d’encourager la coordina-tion et la coopération entre les deux niveaux,d’une part, et entre les différents conseilsmunicipaux qui composent la municipa-lité métropolitaine, d’autre part. En effet, sicette réforme a bien renforcé les compétencesdes municipalités métropolitaines, la pré-sence d’un maire élu au suffrage universeldirect, d’une part, et celle, importante, demembres des conseils municipaux des muni-cipalités ordinaires de premier niveau ausein de son conseil, d’autre part, constituentun gage d’équilibre entre ces deux entités.

Ailleurs, chaque ville est organisée séparé-ment sans que la loi ait créé un statut spécialpour les grandes villes, même si cela a étéévoqué mais jamais mis en place en Jordanie.

L’aspect sécuritaire a fait que certaines capi-tales comme Amman, Beyrouth et Damas sesont dotées de statuts spéciaux, leursconseils municipaux ne devenant que de simplesinstances délibérantes sans réel pouvoir.

Pour ce qui est de l’organisation même deces métropoles, certaines sont organiséesselon un modèle hiérarchisé, c’est-à-direune municipalité centrale qui possède l’auto-rité exécutive et des municipalités de niveauinférieur dont les compétences portent prin-cipalement sur les diverses autorisations(permis de construire et autres) et sur le tra-vail administratif. C’est le cas, par exemple,d’Amman. D’autres suivent un modèle« horizontal », égalitaire, comme par exempleMashad en Arabie Saoudite.

Dans la plupart des cas néanmoins, il s’agitsimplement de grandes villes pourvues d’unconseil municipal central doté à la fois dupouvoir délibérant et du pouvoir exécutif,voire du pouvoir législatif, et, parfois, de mu-nicipalités d’arrondissement dont le statut vade celui d’organes d’exécution (Téhéran) àcelui d’instances consultatives (Bagdad).Dans ce cas, les municipalités « indé-pendantes » de la municipalité centrale maissituées dans l’agglomération métropolitainesont placées sous l’autorité régionale (régionou gouvernorat).

On citera à part le cas de Dubaï dont la ges-tion a été pensée comme celle d’un entre-prise à la tête de laquelle figure un « directeurgénéral ».

Il est clair que, hormis la Turquie et de raresvilles comme Amman et Dubaï, le dévelop-pement exponentiel des métropoles sur unetrès courte période a quelque peu pris decourt les autorités. La plupart des paysœuvrent à mettre en place une planificationurbaine qui prenne en compte tous lesaspects, en particulier socio-économiques,d’une telle expansion.

II. Les finances, les responsabilités et les capacités administratives

II.1. Les finances des collectivités locales

Le manque de données fiables et la questionde la transparence. Il est à noter, avant tout,que se procurer des données fiables et ac-

La plupart des pays

œuvrent à mettre

en place une

planification

urbaine qui prenne

en compte tous

les aspects,

en particulier

socio-économiques,

d’une telle

expansion


27. Loi n° 5216 du

10 juillet 2004.

08 PCf MEWA 16/9/08 14:28 Página 244

245

tualisées sur les finances des collectivitéslocales de cette région représente un vé-ritable défi. En effet, plusieurs facteurs seconjuguent :

• Des raisons pratiques :- Le manque de données fiables et

harmonisées selon les standards in-ternationaux, aucune organisationinternationale n’étant en mesure depublier des données comparables surles pays étudiés.

- Le manque de formation des employésmunicipaux aux principes comptableset à la tenue d’une comptabilité rigou-reuse.

- Le manque d’informatisation des fi-chiers bien que certains pays soient surla bonne voie.

- Dans le cas de la Palestine, la destruc-tion des archives par Israël.

• Des raisons plus informelles :- La culture traditionnelle du secret qui

prévaut dans la région. - Le manque de coopération de certains

fonctionnaires municipaux.

Il n’est pas inutile de signaler que rares sontles pays de la région qui ont fait l’objet, de lapart du gouvernement central, d’une poli-tique volontariste de transparence, et danslesquels les citoyens ont perçu une baisse dela corruption. On citera pourtant le Liban où lePremier ministre Fouad Sanioura a décidé unaudit indépendant annuel de tous les minis-tères et une informatisation des donnéescomptables. La Jordanie, quant à elle, aadhéré au Government Data DisseminationSystem du FMI et commencé à communi-quer des données vérifiables. L’Arabie Saou-dite et Oman ont entamé la publication deleurs données comptables. Quant à la Tur-quie, la plus grande transparence observéerésulte, pour une part, des efforts du gou-vernement en la matière et, partiellement,d’une initiative citoyenne intitulée « la Socié-té suit le budget ».

La faiblesse de la fiscalité locale. En Turquie,la part des dépenses locales représente

environ 4 % du PIB (75 % pour les munici-palités et 25 % pour les ASD), ce qui estsupérieur aux autres pays de la région, saufen ce qui concerne la Jordanie (6 % selon lePOGAR).

La Constitution et les lois exigent du gouver-nement turc qu’il contribue au financementdes gouvernements locaux pour qu’ils puis-sent assumer leurs compétences. Les trans-ferts de l’Etat constituent un peu plus de50 % des budgets municipaux, la majeurepartie de ces fonds (55 %) étant constituéepar une quote-part de 6 % des impôts natio-naux, redistribuée aux municipalités au pro-rata de leur population. En outre, lesmunicipalités métropolitaines perçoiventune part de 4,1 % des taxes collectées dansla région, revenu à son tour redistribué à lamunicipalité métropolitaine elle-même pour55 % et aux municipalités pour 35 %, 10 %étant affectés à l’eau et à l’assainissement. Acela s’ajoutent, pour 15 %, des subsidesoctroyés par les différents ministères. Lessubsides et transferts octroyés par le gou-vernement sont des fonds qui permettent leplus facilement une péréquation entre lesdifférentes collectivités locales du pays.

Toutefois, la part des impôts locaux dans lesressources propres des municipalités resteassez faible puisqu’elle n’atteint que 12,4 %.A cela s’ajoutent diverses taxes prélevéesdirectement par les municipalités (sur la pro-priété foncière, les jeux, spectacles et activi-tés publiques, la consommation de gaz etd’électricité...). Quoique faible, la part desrevenus fiscaux collectés localement est enaugmentation depuis 1988.

Néanmoins, et c’est là la pierre d’achoppe-ment du système, les collectivités localesturques ne disposent d’aucun pouvoir fiscal,à l’exception de la taxe sur la propriétéfoncière pour laquelle elles participent à lacommission qui en fixe l’assiette. Tous les tauxsont fixés par le gouvernement central, ycompris pour la taxe sur la propriété foncière,conformément à l’article 73, paragraphe 3,de la Constitution qui indique que « Les impôts,taxes et droits de toute sorte seront établis

Le manque de

données fiables et

actualisées sur les

finances des

collectivités

locales de cette

région représente

un véritable défi

08 PCf MEWA 16/9/08 14:28 Página 245


par la loi » et que le conseil des ministrespeut être habilité par la loi, et dans les limitesqu’elle détermine, à fixer les exemptions,les réductions et les taux. La Cour constitu-tionnelle a rendu entre 1980 et 1990 plu-sieurs décisions interprétant ces dispositionsdans le sens de l’exclusion de tout pouvoirfiscal des collectivités locales.

Un projet de loi actuellement à l’étude pré-voit une augmentation des revenus des mu-nicipalités et des ASD ainsi qu’une réellepéréquation, sans toutefois octroyer à cesentités de pouvoir fiscal.

Au Liban, par contre, la fiscalité propreatteint 30 % dans le meilleur des cas, maistous les textes de loi émis depuis 1992sont allés dans le sens d’une réduction de cetype de taxes au profit de celles collectéespour le pouvoir central, ce qui montre bien lavolonté politique d’affaiblir les municipalités.Mais, en Syrie, on ne peut même pas parlerde finances locales puisque toutes les dé-penses publiques sont comprises dans lebudget national et que les autorités localesreçoivent tous leurs moyens de fonction-nement du pouvoir central, les ressourceséventuelles étant reprises par celui-ci.

Des ressources insuffisantes et aléatoires.L’un des problèmes récurrents des municipa-lités de la région est une insuffisance de res-sources qui les empêche de mener à bienleurs missions. En Syrie, au Liban, en Jorda-nie, en Palestine, au Yémen, les municipali-tés sont pauvres, voire très pauvres. EnJordanie, le total des budgets des 99 munici-palités s’élevait, en 2006, à 161 millions dedollars...

Cela s’explique, d’abord, par l’insuffisance,que nous venons d’évoquer, de fiscalitépropre et collectée directement, lorsqu’elleexiste. Le second problème est le basniveau des subsides de l’Etat ainsi que leurcaractère à la fois aléatoire et arbitraire.La plupart du temps, les fonds transférés parl’Etat couvrent à peine les dépenses de fonc-tionnement et encore n’est-ce pas toujoursle cas, comme en Jordanie, au Liban ou en

Palestine. Cela laisse bien peu de place auxpossibilités d’investissement ou de finance-ment d’activités de type culturel et social, lesmunicipalités comptant pour cela sur le bonvouloir d’évergètes28 locaux ou de la diaspo-ra. Il existe même des collectivités locales àce point dépourvues de ressources propresque les maires en sont salariés par le gou-vernement central et que l’intégralité desservices sont assurés par d’autres entités.

En outre, le financement des collectivitéslocales n’est en aucun cas considéré commeune priorité, les domaines importants (san-té, éducation, travaux publics, fournitured’eau et d’énergie...) étant gérés soit par lesministères, soit par des entités sectoriellescentralisées. Pour preuve, en Iran, la loi ac-tuelle sur les municipalités ne mentionnemême pas les finances – il faut, pour cela, seréférer à la précédente qui date de 1982 – etil n’est peut-être pas anecdotique de re-marquer que, sur le budget annuel 2006de l’Etat du Bahreïn29, les postes « munici-palités » et « agriculture » figurent dans larubrique « divers » au même titre que l’en-tretien des haras royaux...

En Palestine, une faible amélioration s’estproduite en 2002 puisque les mairies ontalors obtenu de collecter directement lestaxes sur les combustibles et le trafic routieren plus de la seule qu’elles percevaientjusque-là, à savoir la taxe d’éducation, maisl’Autorité, censée reverser aux municipalités90 % de ce qu’elle collecte pour elles, ne lefait pas en totalité, en conséquence de quoices dernières sont de plus en plus pauvres.En outre, les villes ne sont pas à même decollecter les taxes dans leur hinterland.Seuls tirent leur épingle du jeu les villagesauxquels une forte diaspora envoie desfonds ou les villes qui possèdent une forte etancienne activité commerçante. Il fautd’ailleurs mentionner que les dépenses d’in-vestissement des collectivités locales sontfinancées à 90 % par l’Autorité palestiniennegrâce à des fonds octroyés pour ce faire pardes acteurs extérieurs (Banque mondiale etUnion européenne pour les zones urbaines,PNUD dans les campagnes), sans oublier

Une insuffisance

de ressources

empêche les

municipalités de

mener à bien leurs

missions. En Syrie,

au Liban, en

Jordanie, en

Palestine, au

Yémen, les

municipalités sont

pauvres, voire très

pauvres


28. Evergètes : nom

venu du grec, donné

aux notables de

l’Empire romain qui

consacraient une

partie de leur

fortune à des

embellissements

urbains, à des

équipements

(aqueducs...) ou à

des jeux pour

assurer leur

popularité en vue de

leur accession à des

charges publiques.

Par son objet

comme par ses

buts, l’évergétisme

se distingue du

mécénat.

29. Chiffres fournis par

le ministère des

Finances du

Bahreïn.

08 PCf MEWA 16/9/08 14:28 Página 246

247

l’aide technique bilatérale dont la plupartd’entre elles bénéficient de la part des paysdu G8. Toutefois, l’arrivée au pouvoir duHamas les a privées de la quasi-totalité deleurs ressources et l’on s’achemine vers unefragmentation des services.

De même, au Liban, les municipalités sontcensées percevoir un pourcentage dessommes collectées par les compagniesd’électricité, du téléphone et des eaux, cepourcentage devant leur être redistribué parles ministères concernés au prorata du mon-tant collecté dans chaque zone géogra-phique. Dans la réalité, ces organismes neversent les sommes dues qu’au compte-gouttes et suite à des pressions politiques.

En outre, une partie non négligeable desrevenus des municipalités libanaises estconstituée par un pourcentage prélevé par l’Etatsur un certain nombre de taxes, et dont leproduit doit être géré par un organisme appelé« Caisse municipale indépendante30 ». Toute-fois, cette caisse n’ayant jamais vu le jour, cessommes sont versées directement au Trésordont elles deviennent partie intégrante. On acalculé qu’en 2002 elle représentait 0,75 %du PIB et 2 % du budget général de l’Etat31.Malgré ce peu d’importance, les sommesmettent des années à être versées et, làencore, sur intervention d’un leader local. Lasituation commence à se normaliser, maisl’Etat, lui-même en faillite et endetté jusqu’àla suffocation, a encore un retard de deuxans dans ses versements.

Pour celles des municipalités qui possèdent ledroit théorique de collecter des taxes locale-ment, elles se heurtent à la réticence desadministrés à s’en acquitter sans avoir lesmoyens, pour des raisons pratiques, socialesou liées au contexte sécuritaire, d’en exiger lepaiement. Ce cas de figure concerne plus pré-cisément le Liban, la Jordanie et la Palestine.

L’endettement très lourd des municipalités.L’emprunt représente une activité financièrenormale pour une collectivité moderne. C’estmême l’un des moyens privilégiés pour fi-nancer les investissements, notamment en

matière d’infrastructures. De fait, dans laquasi-totalité des pays, les collectivités lo-cales ont cette possibilité. Le Bahreïn32 et leKoweït33 ont même inscrit dans leur Consti-tution la possibilité pour les municipalités de« contracter, consentir ou garantir un prêt ».Cela est possible également en Iran, non paspour les conseils municipaux mais pour leurorgane exécutif, à savoir la mairie.

Mais de telles dispositions destinées à facili-ter la gestion de la trésorerie municipalepeuvent, toutefois, devenir néfastes lors-qu’elles sont censées pallier le manque defonds de fonctionnement, et non plus d’in-vestissement, et qu’en outre les collectivitésne disposent pas des moyens de les rem-bourser, comme c’est particulièrement le casen Jordanie et en Palestine où cela se traduitpar une course en avant vers un endette-ment de plus en plus lourd. En Palestine, leretrait des bailleurs de fonds internationauxqui finançaient directement les municipalitésavant la victoire du Hamas a conduit à l’ag-gravation de l’endettement de celles-ci. AuLiban, les municipalités sont conduites, enraison de la faiblesse de leurs ressources fis-cales propres, à accepter de la Caisse muni-cipale indépendante des avances sur leursdroits à des taux élevés.

En Jordanie, par contre, si les municipalités,pour financer leur fonctionnement et, parti-culièrement, le salaire des employés munici-paux, ont contracté auprès de la Banque desvilles et des villages des dettes dont le ser-vice mange la quasi-totalité de leurs res-sources, l’Etat a décidé de mettre fin à cecercle vicieux. Grâce à une réduction d’envi-ron 20 % de ses dépenses administrativesen général, le gouvernement a effacé ladette de 72 municipalités des niveaux 3 et 4 (lesplus petites) et s’est engagé à faire de mêmepour les 27 autres municipalités d’ici à 2011.

En Turquie, c’est la multiplication des besoins,en particulier dans les municipalités métropo-litaines, qui est à l’origine de l’augmentationde la dette. En 2002, cette dette équivalait à4 % du PIB, soit une année de revenu pourles municipalités. Toutefois, il n’y a pas, dans

Les dépenses

d’investissement

des collectivités

locales sont

financées à 90 %

par l’Autorité

palestinienne

grâce à des fonds

octroyés pour ce

faire par des

acteurs extérieurs

30. Instituée par le

décret n° 1917 du

6 avril 1979.

31. Revue « Al-Dawlyia

al Maalumet »

(Revue

internationale

d’information).

32. Art. 108, « Des

prêts publics ».

33. Constitution,

art. 136, « Des

prêts publics », et

art. 137, « Des

prêts des

collectivités

territoriales ».

08 PCf MEWA 16/9/08 14:28 Página 247


les textes, de disposition qui oblige les mu-nicipalités à équilibrer leur budget et l’Etat,jusqu’ici, a toujours compensé le manque deressources de ces entités à travers des prêtsdont le remboursement à la Banque desdépartements s’est révélé plutôt flexible.

La tutelle de l’Etat sur les finances descollectivités locales. Le contrôle de l’Etat surles finances des collectivités territorialesest une disposition normale, nécessaire etsaine dans la mesure où il permet de s’assu-rer que les fonds soient gérés non seulementavec efficacité mais aussi avec intégrité.Encore ce contrôle ne doit-il pas paralyser laprise de décision. Au Liban, par exemple, ilest exercé, sur les finances publiques muni-cipales, à la fois par le contrôleur général desfinances, l’auditeur général des comptes etla Cour des comptes. Or, cette dernière enti-té exerce un contrôle à la fois a priori et aposteriori sur les finances des collectivitéslocales, en particulier en ce qui concerne lagestion des propriétés municipales au-delàd’un certain seuil, la passation des marchéspublics, les travaux publics et la prestationde service, ce qui prive les municipalitésde toute indépendance. Le même systèmeexiste en Jordanie, en Arabie Saoudite ou auBahreïn où les budgets sont proposés par lesconseils municipaux mais non votés par eux.

Quant à la Turquie, dans le but de concilierdécentralisation et gestion rigoureuse desfinances municipales, ce pays a mis sur piedun système de contrôle basé sur des or-ganes internes : les comités d’audit. Ceux-cicomprennent entre 3 et 5 membres etdoivent être élus, au début de chaque année,en son sein par le conseil municipal, dans lesvilles de plus de 10.000 habitants et les ASD.Leur rôle est d’exercer un contrôle sur lesrevenus et dépenses des collectivités lo-cales. Comme tels, ils constituent une forme decontre-pouvoir démocratique, en particulierface au maire, qui est à la fois la plus hauteautorité de la municipalité et l’ordonnateur.

Le contrôle a posteriori est, lui, exercé,comme dans tout pays moderne, par la Courdes comptes.

Ce manque de ressources, allié à l’incapacitéd’appliquer les compétences qui leur sont dé-volues, rend donc les collectivités locales dé-pendantes de l’Etat, les transformant par làen simples relais du gouvernement central.Ce dernier gère d’ailleurs l’argent destiné àalimenter la trésorerie des pouvoirs locaux defaçon autoritaire et arbitraire. On s’arrêterasur deux cas extrêmes : la somme allouée aunettoyage de la ville d’Amman représente àelle seule le tiers du budget total des munici-palités jordaniennes. De même, l’Etat liba-nais a-t-il prélevé, au cours des dernièresannées, sur la Caisse municipale indépen-dante, des sommes importantes destinées,elles aussi, à la propreté du Grand Beyrouth.On notera également l’absence de péréqua-tion dans de nombreux pays, particulière-ment en Jordanie et au Liban.

II.2. Les responsabilités

a) Des compétences théoriques étendues

Dans la quasi-totalité des pays concernés,les municipalités disposent, en théorie, devastes compétences dans une série de do-maines allant des attributions « de base »(entretien des rues, des bâtiments publics etdes canalisations, éclairage municipal,collecte et gestion des déchets ménagers)jusqu’à toutes celles qu’une conceptionmoderne du travail municipal attribue auxmairies (santé, éducation, culture, sport,aide sociales, etc.). Au Liban par exemple, laloi sur les municipalités34 donne aux conseilsmunicipaux des prérogatives très étenduesdans tous ces domaines, y compris la priseen charge des personnes handicapées et desplus démunis. De même, les municipalitéspalestiniennes35 et jordaniennes sont censéesposséder respectivement 27 et 39 compé-tences différentes.

b) Une réalité souvent en décalage avec les textes

Il y a loin, pourtant, de la législation à sonapplication car de nombreux facteurs em-pêchent les municipalités d’exercer, dans lesfaits, leurs compétences théoriques.

Ce manque de

ressources, allié à

l’incapacité

d’appliquer les

compétences qui

leur sont dévolues,

rend donc les


dépendantes de

l’Etat, les

transformant par là

en simples relais du

gouvernement

central


34. Art. 47 et suivants.

35. La loi de septembre

1997 leur accorde

un pouvoir

discrétionnaire dans

de nombreux

secteurs.

08 PCf MEWA 16/9/08 14:28 Página 248

249

Le croisement de compétences avec le gou-vernement central. En Arabie Saoudite, leministère des Affaires rurales et municipalesa dressé une liste très précise des compé-tences des municipalités36 et, en Oman, leministère des Municipalités régionales, del’Eau et de l’Environnement a fait de même.Mais les constitutions restent vagues sur lesujet quand elles ne mentionnent que degrands secteurs (planification, santé, éduca-tion) ou ne contiennent aucune disposition.Malheureusement, les lois ordinaires ou lesdécrets d’application, quand ils existent,restent imprécis sur l’attribution des compé-tences. Il s’ensuit donc un croisement decompétences fort préjudiciable à l’efficacitédu travail municipal.

Un cas exceptionnel est celui de la Turquieoù un modus vivendi semble s’être installéentre les municipalités et les administrationsspéciales de département, chacun fournis-sant les services en fonction de ses capacitésponctuelles à le faire. C’est la cas, en parti-culier, pour l’environnement (avec l’Admi-nistration nationale pour la protection del’environnement) et le logement collectif(avec l’Administration nationale pour le loge-ment collectif). La répartition des compé-tences s’organise également sur une baseterritoriale : lorsqu’une municipalité métro-politaine est présente, elle prend en chargela majeure partie des services, ce qui expliquel’explosion actuelle des dépenses. Il en va demême sur le territoire d’une municipaliténormale. Par contre, sur les portions deterritoire qui ne dépendent ni de l’une ni del’autre, ce sont les ASD qui prennent encharge la fourniture des services. La réorga-nisation prévue par les lois récentes contri-bue également à cette évolution.

Contrairement au Liban ou à la Jordanie, iln’y a pas, en Turquie, de clause générale decompétence pour les municipalités. À l’heureactuelle, les compétences principales desentités locales, en particulier des municipali-tés, sont donc la planification urbaine, lestransports publics et les communications, lafourniture d’eau, l’assainissement et le trai-tement des déchets solides. La loi n° 5302

sur les municipalités a ajouté à cela l’actionéconomique, bien que le contenu en soitmoins clair que pour les ASD. Elle a égale-ment entériné une situation préexistante, àsavoir l’implication des municipalités dans lamaintenance des bâtiments scolaires et l’oc-troi des fournitures nécessaires. La disposi-tion permettant aux municipalités d’ouvrirdes établissements préscolaires a, par contre,été suspendue par la Cour constitutionnelle37

au motif que cela s’opposait à l’esprit de laConstitution pour laquelle l’éducation estune stricte prérogative de l’Etat.

Partout ailleurs, la quasi-totalité des compé-tences est exercée par le gouvernementcentral à travers ses ministères, ne laissantaux collectivités locales que la planificationde leurs besoins et des attributions de basetelles que l’éclairage, l’entretien des canali-sations, celui des rues ou la collecte desdéchets ; encore n’est-ce même pas tou-jours le cas, ainsi que nous l’avons vu plushaut, le cas le plus extrême étant celui de laJordanie où 13 compétences essentielles ontété retirées aux municipalités par la loi de1995. Dans le cas du Liban, la municipalitéde Beyrouth étant dotée d’un statut spécial,c’est le préfet qui possède le pouvoir exécu-tif, le conseil municipal étant une simple ins-tance délibérante dénuée d’autorité réelle.Quant aux municipalités ordinaires, elles ontmême été dépossédées de l’état civil enfaveur des mokhtar. Il est d’ailleurs à noterqu’il s’agit de la seule compétence effectivede ceux-ci alors que leurs attributions théo-riques38 couvrent jusqu’à l’ordre public, lasanté ou l’éducation...

En Jordanie, certaines des compétences reti-rées aux municipalités ont fait l’objet de pri-vatisations à des sociétés nationales ouétrangères. C’est également le cas au Libanoù l’Etat a commencé à passer des contratsdirects non seulement sans l’aval des muni-cipalités, mais parfois sans qu’elles en aientconnaissance, par exemple, pour la propretédes rues à Beyrouth et, dans le Mont-Liban,pour l’éclairage public ou l’asphaltage desrues. Les sommes correspondantes auxditscontrats sont prélevées directement par

36. Pour la liste précise,

voir « Saudi

Commerce and

Economic Review »,

20 novembre 2004.

On notera

néanmoins que la

propreté des rues, la

santé publique,

l’urbanisme (vice-

ministère de

l’Urbanisme) et la

maintenance des

bâtiments publics,

les transports

publics et la gestion

du trafic, y compris

urbains (Direction

des transports et de

la planification du

trafic), relèvent tous

de l’autorité du

ministère des

Affaires rurales et

municipales, les

infrastructures de

distribution des

eaux et

l’aménagement des

égouts étant, elles,

administrées par

un service spécial

possédant

7 antennes

régionales.

37. Avis n° 2005/14.

38. Art. 25 et suivants

de la loi sur les

mokhtar.

08 PCf MEWA 16/9/08 14:28 Página 249


l’Etat sur les fonds de la Caisse municipaleindépendante destinés aux collectivités lo-cales. On pourra citer également la Palestineoù le pouvoir central a fait entrer le secteurprivé dans la gestion des services quidemandent un fort investissement, tant pourles infrastructures que pour l’entretien decelles-ci : l’eau, l’électricité et l’assainisse-ment, de façon à fournir des services locauxd’une manière plus rentable.

Contrôle administratif et tutelle du pouvoircentral. Dans tout pays décentralisé, l’Etatexerce sur les décisions des collectivitésterritoriales un triple contrôle : un contrôlede légalité, un contrôle financier et uncontrôle administratif. Or, autant un tel typede contrôle, exercé a posteriori est le faitd’un Etat soucieux d’une gestion localesaine, autant, lorsqu’il intervient a priori, ildevient alors une atteinte à l’autonomielocale. Il en est ainsi même si certains élus,confrontés à leur absence de moyens, yvoient, notamment au Liban, une garantie etune protection.

De fait, si l’on examine la région, on constateque deux cas sont à distinguer : d’une part,les pays comme l’Arabie Saoudite, le Koweïtou l’Oman où les municipalités sont desimples émanations de leur ministère detutelle tout en servant de relais pour les autreset, d’autre part, les pays où ces entités,censées être dotées de compétences, sont,en fait, empêchées de remplir leur office parun certain nombre de dispositions.

Nous avons vu combien le contrôle finan-cier a priori pesait sur l’indépendance desmunicipalités. Il les empêche égalementd’assumer leurs fonctions. De même,hormis en Turquie, les délibérations desconseils municipaux portant sur quelquedomaine que ce soit sont également sou-mises dans les faits au contrôle a prioridu gouvernement central ou de ses re-présentants (préfet au Liban, gouverneurde province en Jordanie...), parfois enviolation des textes juridiques. Dans cesdeux pays, en effet, la Constitution dis-pose en des termes presque identiques

que toutes les affaires locales doivent êtregérées par les conseils municipaux. Dansle cas du Liban, seuls 20 % en moyennedes décisions des conseils municipauxsont immédiatement exécutoires, 33 %nécessitant l’approbation préalable dupréfet de département ou de région et47 %, celle du ministre de l’Intérieur etdes Municipalités39.

De façon semblable, les conseils locaux ira-niens s’en remettent, pour leurs relationsavec les administrations de l’Etat, au Conseilsupérieur des provinces, assemblée de l’en-semble des représentants locaux, chargéedu contrôle et de la coordination des affairesdes conseils. Cet organe s’occupe, en outre,de l’élaboration de projets de loi relatifs auxcollectivités territoriales et de la présenta-tion de ces textes à l’Assemblée nationale.

En Turquie, par contre, la tutelle du pouvoircentral a été allégée par les dernièresréformes, le préfet n’ayant plus un droitde contrôle direct sur les délibérationsdes conseils locaux ni sur leurs finances.Il peut seulement, désormais, saisir letribunal administratif des actes qu’il estimeillégaux. En outre, dans le cadre de lanouvelle vision managériale de la gestionmunicipale, les nouvelles lois mettentl’accent sur un contrôle de performance re-posant sur des méthodes modernes d’auditplutôt que sur le contrôle de légalité.

Il est bon également de citer le cas de laPalestine où les municipalités ne sont sou-mises, faute de possibilité matérielle, qu’àun faible contrôle administratif, alors qu’ellessubissent un contrôle budgétaire et fiscalbeaucoup plus important de la part de l’au-torité centrale.

En Syrie, en Iran, en Arabie Saoudite, aucontrôle administratif s’ajoute, en raisond’un système électoral qui veut que lescandidatures soient validées ou rejetéespar une commission électorale ad hoc, ceque l’on pourrait appeler un « contrôle apriori absolu » puisque antérieur aux déli-bérations elles-mêmes.

Les collectivités

locales ne

possèdent,

dans la région,

qu’une autonomie

de façade


39. Abdelcheni Imad,

« Les élections

municipales »,

Jarrous Press, p. 20.

08 PCf MEWA 16/9/08 14:28 Página 250

251

Le facteur sécuritaire. Dans le cas spéci-fique de la Palestine, l’autorité exclusive del’Autorité ne s’applique que sur 20 % deson territoire (les zones de catégorie A, prin-cipalement urbaines), le reste étant géréconjointement avec Israël ou par ce dernier.En conséquence, les municipalités n’ont querarement la possibilité de faire appliquerleurs décisions dans leur hinterland, autant enmatière d’urbanisme qu’en ce qui concerne lacollecte des taxes. L’usage de la force pu-blique incarnée par la police palestinienne estsoumis à une autorisation préalable d’Israëlet ce pays garde le contrôle de l’immensemajorité des zones rurales. En outre, tout cequi concerne les infrastructures lourdes etl’aménagement du territoire dépend d’uneentité extérieure : l’Etat d’Israël.

En conséquence, si l’on excepte la Turquieoù un certain nombre de compétences sontréellement exercées, certaines depuis ladernière loi, par les collectivités territorialesdécentralisées, dans l’ensemble, les collecti-vités locales ne possèdent, dans la région,qu’une autonomie de façade. Les gouver-nants ont au mieux une conception tradi-tionnelle de leur rôle ou les considèrentcomme incapables de fournir des services dequalité et, au pire, ne souhaitent pas les voirprendre trop d’ampleur.

c) Des solutions extérieures au cadre municipal

Il n’est pas étonnant qu’en raison de toutesles dispositions formelles ou informelles quiles empêchent d’exercer pleinement leurrôle, les municipalités aient cherché à setourner vers des solutions alternatives.

Les unions de municipalités. Pour pallierl’impossibilité de remplir correctement leursfonctions, certaines municipalités en Pales-tine et au Liban ont cherché une solutiondans la mise en commun de leurs res-sources. En Palestine, par exemple, les« conseils de coopération » (joint servicecouncils) ont été créés par le ministèrede l’Administration locale pour construireet gérer des infrastructures communes.

De façon peu surprenante, cela a séduit lesmaires de petites communes mais inquiétéceux des grandes villes qui craignent uneperte de leurs prérogatives, ce qui paralysequelque peu leur action. Au Liban, parcontre, c’est le manque de ressources quiempêche les unions de municipalités defonctionner, les subsides de l’Etat n’étantjamais intégralement versés.

En Turquie où les municipalités urbainesfonctionnent, l’intercommunalité reste can-tonnée aux zones rurales où, pour faire faceau manque absolu de capacités des villages,la réforme de 200540 a réorganisé leursunions, faisant de celles-ci un nouveau ni-veau de décentralisation, doté de compé-tences naguère dévolues aux administrationsspéciales du département et d’un budgetpropre. Cette réforme devrait amener uneamélioration et une gestion locale accrue desservices dans les zones rurales. Grâce àelles, en effet, tous les villages turcs de-vraient bénéficier, avant la fin de l’année2007, d’une adduction d’eau, d’un tout-à-l’égout et de routes d’accès. Ces structuressont de deux types : les unions de municipa-lités et les unions pour l’irrigation.

Les comités de quartier. En Palestine, lorsde l’occupation israélienne, des comités dequartier se sont progressivement créés pourprendre en charge des services précis enprincipe dévolus aux municipalités. Ils conti-nuent à en assurer certains comme la col-lecte des ordures, dans le quartier AlMahâta à Khan Younès, par exemple. Cesystème existe également en Irak où, dansla ville de Bassora, 170 comités de quartierinformels secondent le conseil municipalnon élu dans la distribution de nourriture etd’essence.

En Turquie, par contre, il s’agit d’une struc-ture traditionnelle organisée par la dernièreloi comme un lien direct entre les habitantset la municipalité.

L’évergétisme. En dépit de son caractèreinformel et théoriquement aléatoire, l’éver-gétisme a été de tout temps un élément non

Il n’est pas

étonnant qu’en

raison de toutes

les dispositions

formelles ou

informelles

qui les empêchent

d’exercer

pleinement

leur rôle,

les municipalités

aient cherché

à se tourner vers

des solutions

alternatives

40. Loi n° 5355 du

26 mai 2005.

08 PCf MEWA 16/9/08 14:28 Página 251


négligeable de la vie municipale au Moyen-Orient. Les citoyens se tournent vers lui poursuppléer les carences de l’Etat. Il peut être lefait du souverain ou de personnes privées.Ainsi, principalement en Palestine et au Libanet, de façon sporadique, dans tous le reste duMoyen-Orient, sauf en Turquie, la plupart desmunicipalités en sont réduites à se reposer,pour tout ce qui touche le culturel et le social(bourses scolaires, dispensaires, voire parfoishôpitaux, fourniture de repas gratuits, centresculturels) sur l’évergétisme. Ainsi a-t-on puvoir au Liban, lors de la guerre de juillet 2006,leaders traditionnels et hommes d’affairesassumer financièrement, à titre individuel, parexemple, la reconstruction d’un pont.


Le mode de recrutement et la formationdes fonctionnaires municipaux constituent,après les finances, le domaine où l’opacitéde la gestion locale est la plus grande. Il est,en effet, extrêmement difficile, voire impos-sible, d’obtenir des données précises etfiables sur les employés municipaux dans lamesure où prédomine un certain clienté-lisme. Quelques grandes tendances se des-sinent toutefois.

La tutelle du gouvernement central. Au Li-ban, si les municipalités jouissent d’une li-berté théorique d’établir leurs propresorganigrammes41 et de recruter leurs fonc-tionnaires, ce droit ne s’applique ni auxcapitales de province ni à toute une liste devilles jugées importantes où les fonction-naires sont recrutés, comme les fonction-naires de l’État, par les soins du Conseilnational de la fonction publique, conseildépendant directement du Premier mi-nistre chargé de recruter tous les fonction-naires de l’État à la demande des ministèreset dans la limite des tableaux d’effectifsdéjà approuvés en conseil des ministres.De même, en Jordanie, le recrutement desfonctionnaires qui dépendent du Bureau dela fonction publique civile a été déconcen-tré, au sein de chaque gouvernorat,par la création de conseils dirigés par legouverneur.

Dans les pays où les conseillers munici-paux sont partiellement ou totalementnommés par le gouvernement, il va sansdire que ce sont alors des fonctionnaires auservice de l’Etat central et que les em-ployés municipaux qui dépendent d’euxne peuvent être réellement considérés commedu personnel territorial. C’est, par exemple, lecas de l’Arabie Saoudite, de la Jordanie oudu Koweït depuis les dernières élections.

La question de la formation des person-nels territoriaux. Par ailleurs, le manquede formation de la majorité des personnelsterritoriaux représente l’une des pierresd’achoppement principales du travail mu-nicipal. Conscients de cette réalité, plusieurspays de la région, encouragés par lePNUD, ont lancé de vastes programmes deformation du personnel territorial.

En Arabie Saoudite, un département spécialdu ministère des Affaires rurales et munici-pales, le Service de l’amélioration des per-formances des présidents de municipalité, acréé un programme, pour l’instant, axé surces derniers pour encourager leur mobilitégéographique et améliorer leurs compé-tences. Cela s’inscrit dans le cadre d’un pro-gramme général de développement descompétences des fonctionnaires puisque lenombre de ceux qui ont reçu une formationest passé de 12 649 en 1989 à 23 056 en2004 et à 43 132 en 2005.

De même, en Turquie, un effort important aété consenti par les municipalités pour ra-tionaliser leur travail. La nouvelle loi commu-nale impose le paiement des salaires dansles délais légaux, prévoit la fixation d’un pla-fond pour les dépenses de personnel et laresponsabilité personnelle du maire en casde dépassement. En même temps, plus desouplesse est donnée aux communes ence qui concerne la structure du personnelcommunal.

La Jordanie, elle aussi, ayant mesuré àquel point le manque de productivité despersonnels municipaux freinait la restructu-ration générale des municipalités, a lancé

Le mode de

recrutement et la

formation des

fonctionnaires

municipaux

constituent, après

les finances, le

domaine où

l’opacité de la

gestion locale est

la plus grande


41. Loi sur les

municipalités au

Liban, art. 88.

08 PCf MEWA 16/9/08 14:28 Página 252

253

une série d’initiatives de développement descompétences.

Au Liban, par contre, bien que la loi sur lesmunicipalités ait disposé, en 1977, que leministre de l’Intérieur devait organiser desséminaires de formation pour les fonction-naires municipaux, rien n’a été fait depuis,ce qui s’inscrit dans le cadre de la déliques-cence de la fonction publique en général.Car, depuis 1975, une circulaire gouverne-mentale a interdit tout nouveau recrutementde fonctionnaires dont la moyenne d’âge,dans les municipalités, dépasse maintenantles 55 ans. En conséquence, le nombre defonctionnaires y est, comme dans tous lescorps de l’Etat, très largement insuffisant.

En Syrie, comme dans les autres pays de larégion mais de façon plus importante, cesont les personnes compétentes elles-mêmes qui s’éloignent des emplois munici-paux, moins intéressants en termes decarrière et bien moins payés que ceux dusecteur privé.

Un mode de recrutement marqué par desdysfonctionnements. On remarque, dansceux des pays de la région qui possèdent desfonctionnaires territoriaux, une forte ten-dance à contourner le recrutement malaiséde ceux-ci en engageant localement de plusen plus d’employés en contrat temporaire.Cette stratégie permet d’ailleurs en théorieaux municipalités une gestion plus locale desaffaires.

En Turquie, par exemple, bien que le mode derecrutement des fonctionnaires ait été l’unedes préoccupations majeures du législateur etqu’un concours national ait été instauré pourpermettre une administration, y compris mu-nicipale, efficace et indépendante, le nombrede fonctionnaires reste à peu près stable,alors que le nombre de travailleurs tempo-raires, peu qualifiés et engagés pour unedurée moyenne d’un an, lui, s’accroît de façonconstante : de 21,4 à 35 % du personnelmunicipal en 8 ans (de 1995 à 2003). Eneffet, ces derniers peuvent être embauchés etlicenciés avec la plus grande facilité.

Or, dans la région, le recrutement des em-ployés municipaux ne se fait pas sur la basede leurs compétences, mais plutôt sur inter-vention de type clientéliste, sur une basepolitique ou communautaire.

Le corollaire de cette tendance est un sur-nombre d’employés peu ou pas qualifiés,certaines personnalités utilisant les em-bauches à la mairie comme moyen d’asseoirleur influence. Ce dernier cas concerne plusparticulièrement le Liban et la Jordanie.

Il faut néanmoins noter que les effets né-fastes du népotisme et du clientélisme nese limitent pas à un travail inefficient. Ilsperpétuent le système, la personne qui afacilité l’embauche d’un travailleur s’atten-dant à ce qu’en retour il rende des ser-vices. Il s’agit donc d’un cercle vicieuxentretenant la corruption. Et la percep-tion de celle-ci est particulièrement fortedans la région ainsi que le montre le ta-bleau ci-après. Du reste, les citoyensn’évaluaient, en 2002, leur confiancedans les collectivités locales qu’à 5,2 sur10. C’est ce constat qui a amené le gou-vernement turc à prendre tout un arsenalde mesures : un comité d’éthique sur lacorruption et trois lois42... Mais cela de-mande une volonté politique forte. Il estd’ailleurs à noter que les pays qui ob-tiennent les meilleures réussites contre lacorruption sont aussi ceux où une poli-tique volontariste de l’Etat est la plus vi-sible, entre autres à Dubaï.


III.1. Une démocratie locale en mutation

Le tableau ci-après se prête à une doublelecture, mettant, certes, en lumière de no-tables avancées en matière de démocratielocale mais soulignant, dans le même temps,leur caractère très récent. Et force est deconstater que, si les élections locales misesen place dans un certain nombre de pays sebasent sur des lois électorales spécialementconçues, elles n’en sont pas moins en pleineévolution.

Il faut néanmoins

noter que les effets

néfastes du

népotisme et du

clientélisme ne se

limitent pas à un

travail inefficient.

Ils perpétuent le

système, la

personne qui a

facilité l’embauche

d’un travailleur

s’attendant à ce

qu’en retour il

rende des services

42. Loi nº 3628 du

4 mai 1990 modifiée

par la loi nº 5020 du

26 décembre 2003,

loi nº 5237 du

26 septembre 2004,

du Code pénal.

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Pays Date des dernières élections municipales Date de la première élection d’un conseil municipal Partis politiques

Arabie

Saoudite

Bahreïn

Emirats

arabes unis

Irak

Iran

Jordanie

Koweït

Liban

Oman

Palestine

Qatar

Syrie

Turquie

Yémen

* Février 2000 pour les zones dominées par l’Union patriotique kurde et mai 2001 pour celles sous l’influence du Parti démocratiquekurde.

** Premières élections municipales significatives menées à l’échelle nationale. *** C’est-à-dire sans liste fermée.

Oui20012006

Oui1856 (pour Istanbul) ; 1878 (pour quelques villes de l’Empire ottoman) ;

1930 (pour la République de Turquie)

2004

Oui1878, mais pas d’élections libres entre 1972 et 2007***2003

Non19992003

Oui1927

Pas d’élections entre 1934 (bande de Gaza) ou 1976 (Cisjordanie) et 2005

2005

NonPas de municipalesPas de municipales

OuiPas d’élections entre 1963** et 1998

(2001 pour les villages du sud)

2004

Non19322006 (partielles)

Oui (depuis 1992)187843, mais aucune élection entre 1957 et 19892003

Oui19992006

Oui1869 , mais pas d’élections entre 1957 et 1999*2004 (province de Dhi Qar)

2000 et 2001 (Kurdistan)*

1999 (reste de l’Irak)

NonPas d’électionsPas d’élections

Non1921 dans quelques villes, mais pas d’élections entre 1921 et 2002

(première élection à l’échelle nationale)

2006

Non1963 à Riyad, mais pas d’élections entre 1963 et 2005 (première élection

à l’échelle nationale)

2005

Tableau 2 : Le manque de tradition démocratique

43. Il s’agit d’élections municipales tenues dans

certaines municipalités de l’Empire ottoman en

1878 conformément à la loi du 18 mai 1877 sur

les municipalités dans les provinces.

08 PCf MEWA 16/9/08 14:28 Página 254

255

En Arabie Saoudite, le prince Mansour BinMitab, qui a poussé à l’organisation des élec-tions municipales, n’a pas hésité à les quali-fier de première étape, soulignant que desaméliorations devaient encore être appor-tées, par exemple, le vote des femmes. Pourpreuve de la nouveauté du scrutin, les cir-conscriptions électorales elles-mêmes ontété établies après l’enregistrement desvotants sur les listes électorales.

De même, depuis 1999, date des premièresélections locales, la Jordanie a connu unmouvement de va-et-vient, revenant à lanomination des maires en 2003, mais pro-mettant, avant début 2007, la tenue denouvelles élections au suffrage universel,exception faite de la ville d’Amman, sou-mise à un statut spécial. Il y avait jusqu’àmaintenant dans les conseils 360 membresnommés pour 920 élus. Le nombre de mu-nicipalités, lui, a été ramené de plus de 300à 99. Avec la nouvelle loi municipale de2007, tous les membres des conseils muni-cipaux sont désormais élus, sauf à Amman.Les élections municipales ont eu lieu le31 juillet 2007 ; environ 2.300 candidats sesont disputés 1.022 sièges.

Quant au Liban, l’élection des maires et deleur premier adjoint au suffrage universel aété abolie, juste avant les élections de 1998,par un amendement in extremis de la loiélectorale. Ils sont maintenant élus par leconseil municipal.

En Palestine, le mode de scrutin lui-mêmen’est pas fixe puisque, lors des électionsmunicipales de 2005 menées en 5 étapessuccessives, il a été changé entre ladeuxième et la troisième, passant ainsi du scrutinuninominal à un tour à la proportionnelle. Enoutre, le droit de vote ne s’applique pasnon plus de façon uniforme ; dans la bandede Gaza, les réfugiés dans leur ensemblepeuvent voter quel que soit leur lieu de rési-dence alors qu’en Cisjordanie, si ceux desvilles participent eux aussi au scrutin, leshabitants des camps, eux, marquent leur vo-lonté de retour dans leur patrie en se tenant,en bloc, à l’écart de la vie politique locale.

La Syrie, où les conseillers municipaux sontélus au suffrage universel de longue date,souhaite maintenant s’engager sur la voied’une véritable démocratie locale pluraliste.En effet, dans la nouvelle loi entrée envigueur en 2007, la réforme du mode descrutin permettra aux citoyens d’élire lescandidats de leur choix et non pas, commecela a été le cas jusque-là, de se borner à lessélectionner sur une liste élaborée par leParti national progressiste, coalition dirigéepar le parti Baath au pouvoir.

III.2. Des promesses partiellementtenues : l’Etat central et la politique locale

Les deux seuls Etats de la région où règneune centralisation absolue sont les Emiratsarabes unis et Oman qui ne connaissentaucune élection locale, mais la possibilitéd’élections locales est maintenant officielle-ment envisagée.

Dans tous les autres pays, des électionsmunicipales ont eu lieu. Pour autant, les tradi-tions séculaires, plus basées sur la « consul-tation » volontaire du souverain que sur lasouveraineté du peuple, ne sont pas aisées àdépasser et le processus électoral reste sou-vent marqué par des interventions plus oumoins importantes du pouvoir central.

a) L’intervention préalable de l’Etat

Les nominations. Le type d’intervention leplus clair et le plus officiel est, bien sûr, la no-mination de tout ou partie du conseil mu-nicipal et/ou des maires, comme c’estactuellement le cas en Arabie Saoudite, enJordanie, au Bahreïn et au Koweït.

En Syrie, c’est l’existence, on l’a vu, d’un« conseil exécutif » ou d’un « bureau exécu-tif » parallèle au conseil municipal qui incarnece contrôle.

L’examen préalable des candidatures. Uneautre forme d’ingérence est l’examen préa-lable des candidatures, lequel permetd’orienter le scrutin. C’est d’ailleurs ce

Les deux seuls

Etats de la région

où règne une

centralisation

absolue sont les

Emirats arabes

unis et Oman qui ne

connaissent

aucune élection

locale. Dans tous

les autres pays,

des élections

municipales ont eu

lieu

08 PCf MEWA 16/9/08 14:28 Página 255


processus qui est à l’origine de la duréeexceptionnelle des élections de 2005 en Ara-bie Saoudite de février à mi-décembre. Il enva de même en Iran où les candidatures sontvalidées ou rejetées en raison de critères telsque l’intensité de leur foi ou leur croyance enl’autorité d’un jurisconsulte, le Velâyat-é-Faghih, ce qui laisse planer une forte suspi-cion de subjectivité, ou en Syrie où, dans laloi actuelle, c’est le parti au pouvoir qui éta-blit une liste unique de candidats.

L’élection d’office. Si ce type d’élection per-met d’économiser les fonds publics dans lescas où le nombre de candidats n’excède pascelui des postes à pourvoir, il ne saurait êtreutilisé qu’à titre exceptionnel. Lorsque, parcontre, elle est le fruit de tractations préélec-torales, elles peuvent alors porter préjudiceà l’exercice de la démocratie citoyenne.

C’est le cas au Liban où, lors des dernièresélections, 121 conseils municipaux et400 mokhtar ont été élus d’office à la suited’une alliance entre partis politiques etleaders traditionnels, les deux catégo-ries se confondant d’ailleurs largement, eten Jordanie où ce même cas de figure a puêtre observé dans 17 municipalités.

b) L’intervention a posteriori

La modification des conseils municipaux. EnJordanie en 1999, le roi a modifié la compo-sition des conseils municipaux pour inclureune femme dans chacun d’eux, ce qui estplutôt positif. En 1986, par contre, l’émir duKoweït a purement et simplement dissousl’ensemble des conseils municipaux.

En Syrie, les conseils locaux une fois élus, ilsélisent à leur tour un « bureau exécutif »dont un tiers des membres peut être recrutéhors de leur sein. En outre, certains dossiersspécifiques relatifs aux services publicspeuvent être confiés à des commissionspermanentes ou ponctuelles faisant appelà des personnes extérieures.

L’intervention sur l’élection du maire. Cetteforme de tutelle de l’Etat porte atteinte à la

démocratie et à la gouvernance locale. AuLiban, elle est facilitée par l’abandon del’élection directe et repose sur une négocia-tion entre leaders traditionnels.

III.3. La participation citoyenne

En Palestine, lors des élections de 2005, lespremières depuis 71 ans dans la bande deGaza et depuis 29 ans en Cisjordanie, uneparticipation record de 82 % en moyenne, etjusqu’à 98 % dans certaines localités, a étéenregistrée car ce scrutin avait été perçucomme la restauration du droit de la popula-tion palestinienne à s’autodéterminer aprèsdes années de destruction systématique desstructures de l’Etat.

De même, en Turquie, le taux de participa-tion est généralement assez fort, preuve del’implication de la population dans la vielocale. A titre d’exemple, il était en moyenneen 2004 de 72,3 %.

Dans le reste de la région, par contre, forceest de constater que, de façon globale, lesélections municipales ne mobilisent guèreles électeurs. A cela, deux raisons princi-pales : la première est la perception à peu prèsgénérale que le jeu est faussé soit par la pré-sélection des candidatures, accompagnée desièges réservés – comme c’est le cas en Ara-bie Saoudite ou en Syrie –, soit par la mani-pulation des résultats, soit encore par celledes lois électorales... Certains Yéménitesaprès les dernières élections, les chiitesd’Arabie Saoudite et la quasi-totalité desélecteurs libanais font également état desoupçons de fraudes. Toutefois, dans le casspécifique du Liban, des chiffres globalementbas (33,3 %) peuvent cacher de grandesdisparités en fonction de l’enjeu, d’une part,et de la mobilisation politique des électeurs,d’autre part. Aussi le chiffre – très bas – de21,4 % de participation à Beyrouth est-il àopposer aux 70 % dans la Bekaa et aux65 % à Nabatieh, élan dont a profité princi-palement le Hezbollah... La deuxième raison,tout aussi déterminante, est la déceptionsuscitée par d’éventuels scrutins précédents,parfois tenus d’une façon moins démocra-

Dans le reste de la

région, par contre,

force est de

constater que, de

façon globale, les

élections

municipales ne

mobilisent guère

les électeurs


08 PCf MEWA 16/9/08 14:28 Página 256

257

tique que cela aurait été possible, et dont leseffets sur la vie quotidienne des administrésn’ont pas été à la hauteur de leurs espé-rances, par exemple en Jordanie ou en Iran.

Cette tendance s’inverse toutefois lorsque levote prend valeur de revendication ou desanction. Ainsi les élections municipales de2006 ont-elles connu une participation, ennette hausse, de 72 % au Bahreïn grâce àl’implication des chiites et de 60 % en Iranen raison d’un vaste mécontentement contrela politique du président Ahmadinejad.

III.4. Un problème spécifique : la représentation des femmes

Une faible participation. Sans surprise,Transparency International relève, dans sonrapport de 2005, que le Moyen-Orient est lazone du monde où la représentation et laparticipation politiques des femmes est laplus faible44.

La femme turque s’est vu octroyer, dès1930, le droit de voter, et dès 1934 celuid’être élue45. Les Saoudiennes, par contre,ne devraient accéder au droit de vote qu’en2009 alors que rien n’est prévu pour cellesdes Emirats. Les Koweïtiennes, quant à elles,n’ont acquis ce droit qu’au mois de juin2005.

Ailleurs, les chiffres de leur représentationsont dérisoires, atteignant à peine 2 % desconseils municipaux au Liban, 1,53 % enIran, 3,4 % au Qatar, 6,6 % en Syrie oumême 0 % à Bahreïn...

En effet, dans la plupart de ces pays, entrerdans l’arène politique, alors que travailler endehors de leur maison est déjà un défi, de-mande aux femmes une grande force devolonté. Elles doivent, pour cela, faire face àdes facteurs sociaux extrêmement pesantstels que l’opposition des familles et la répro-bation publique, ce à quoi s’ajoute la réti-cence des cadres des partis, traditionnellementmasculins, ce dernier phénomène ne pou-vant, en toute justice, être considéré commecantonné au Moyen-Orient...

Les mesures envers la participation desfemmes. Face au manque criant de repré-sentation féminine dans la vie politique lo-cale et nationale, plusieurs stratégies ont étémises en place : le système des quotas,appliqué en Palestine, réserve aux femmesun minimum de deux sièges par conseil46. LaJordanie et le Koweït, par contre, ont choisila nomination directe d’une femme par conseil.Parallèlement, de grandes campagnes enfaveur de la participation des femmes ontété lancées en Jordanie et en Syrie.

Pour toutes les raisons que nous avonsénoncées plus haut, les conseils munici-paux de la région ont d’énormes difficultésà assurer le travail municipal, situation quia poussé certains d’entre eux à démission-ner en Jordanie et un nombre plus grandencore, dans les autres pays, à renoncer àtoute forme d’action concrète.

III.5. Les élections locales comme tribuneidéologique et communautariste

S’il est nécessaire et sain que la vie politiqued’un pays repose sur des partis librementconstitués, il n’est pas toujours souhaitableque les questions nationales prennent le passur les problèmes locaux, les élections muni-cipales étant, avant tout, destinées à mettreen place une gestion efficace des collectivi-tés territoriales.

Le Liban en est un parfait exemple où, bienque les partis nationaux soient en nombrenégligeable, les élections se font bel et biensur des critères communautaires à portéenationale.

De fait, il n’est pas rare que les élections mu-nicipales, moins « verrouillées » parce queperçues comme moins dangereuses queleurs homologues nationales, et à plus forteraison là où les partis politiques sont inter-dits, deviennent une tribune pour des idéolo-gies désapprouvées par le gouvernementcentral, perdant par là même leur caractèrelocal. Cela a été le cas en Palestine lors dutriomphe du Hamas, en Arabie Saouditeoù les chiites de la Province orientale se

Sans surprise,

Transparency

International

relève, dans son

rapport de 2005,

que le Moyen-

Orient est la zone

du monde où la

représentation et la

participation

politiques des

femmes est la plus

faible

44. www.transparency.org

45. Le droit de vote a

été accordé aux

femmes en 1948 en

Syrie, en 1952 au

Liban, en 1963 en

Iran, en 1967 au

Yémen, en 1973 à

Bahreïn, en 1974 en

Jordanie et en 1980

en Irak.

46. Il y a 15 sièges dans

les grandes villes,

13 dans les villes

moyennes et 8 dans

les petites villes

selon la loi

électorale de 1996

amendée en 2005.

08 PCf MEWA 16/9/08 14:28 Página 257


targuent d’avoir remporté le scrutin dansleur fief, au Liban-Sud avec la victoire du Hez-bollah, ou en Iran où les élections munici-pales de 2003, à Téhéran, ont permis leretour des conservateurs, en premier lieu leprésident Ahmadinejad, maire de cette ville.De même, celles de 2006 ont sanctionné sapolitique à travers tout le pays, la populations’étant rendue massivement aux urnes pourvoter pour l’opposition. Cela vaut égalementpour le Bahreïn, théâtre d’une très fortepoussée chiite en novembre 2006.

III.6. La question communautaire et la situation délicate des gouvernements

La question communautaire. De nombreuxpays sont actuellement le théâtre de pro-fondes tensions, à la confluence du politiqueet du religieux, entre les communautés chiiteet sunnite, en particulier là où ces derniersont longtemps détenu le pouvoir malgré laprésence d’une forte minorité, voire d’unemajorité chiite, comme au Liban, en Irak etau Bahreïn. Le gouvernement saoudien, parexemple, aux prises avec une communautéchiite qui pourrait atteindre 20 % au lieu des5-15 % généralement cités, a exercé un fortcontrôle sur le scrutin de la Province orien-tale où ceux-ci sont majoritaires et où, il estbon de le rappeler, sont situés d’importantschamps pétrolifères. De même, le roi duBahreïn fait face à un risque de déstabilisa-tion de la part de la majorité chiite ainsi

que l’ont montré les résultats des toutes ré-centes élections parlementaires.

Le risque d’un éclatement est tout à fait réel.C’est pourquoi les gouvernements libanaisou iranien – les Perses n’étant majoritairesqu’à 51 % – exercent un fort contrôle sur lagouvernance locale.

Le nationalisme kurde. La reconnaissance auKurdistan, par le gouvernement irakien detransition, d’une autonomie si étenduequ’elle englobe même la législation a donnédes espoirs aux communautés kurdes despays voisins, principalement de la Syrie etde la Turquie, et il va sans dire que des élec-tions municipales constituent un terreau dechoix pour ce nationalisme déjà très actif.

L’extrémisme religieux. L’autre facteur àne pas négliger est la montée d’un extré-misme religieux très dur. Ces mou-vements, issus de plusieurs courants del’islam fondamentaliste, et qui souhaitentl’avènement de régimes basés sur une lec-ture particulièrement étroite des textesreligieux, ne s’opposent pas seulement auxgouvernements laïcs mais aussi à ceuxdéjà régis sur la charia comme l’ArabieSaoudite ou la Jordanie. Ces derniers, eneffet, sont perçus par eux comme tropenclins à s’occidentaliser. Certains, en Ara-bie Saoudite, toujours, refusent les élec-tions législatives car, disent-ils, « Dieu estle seul dispensateur de la loi ».

De nombreux pays

sont actuellement

le théâtre de

profondes

tensions, à la

confluence du

politique et du

religieux, entre les

communautés

chiite et sunnite, en

particulier là où ces

derniers ont

longtemps détenu

le pouvoir malgré la

présence d’une

forte minorité,

voire d’une

majorité chiite,

comme au Liban,

en Irak et au

Bahreïn


08 PCf MEWA 16/9/08 14:28 Página 258

259

Conclusion

Il ressort de cette étude que la décentra-lisation, c’est-à-dire la dévolution descompétences et l’autonomie financière etdécisionnelle, n’est guère avancée dans lespays de la région, sauf en Turquie. Pourl’heure, la majorité des municipalités dis-posent, en effet, d’une marge de manœuvreassez réduite car elles sont soumises àune double dépendance, normative etinformelle, vis-à-vis de l’Etat et des leaderstraditionnels.

Il convient, néanmoins, de prendre encompte à la fois l’organisation sociale et lecontexte sécuritaire de la région. Les avan-cées limitées du processus de décentralisa-tion ou son absence sont à considérer dansle cadre des tensions et conflits existants etdans la nature des relations entre les leadersou les personnalités traditionnelles, de typereligieux et tribal, et les populations dansleur ensemble.

Tous ces facteurs expliquent la prudence duprogramme POGAR des Nations unies47 quipréconise un processus de réformes parétapes dans le cadre d’une stratégie globalede restructuration de l’Etat, à commencer

par le renforcement du pouvoir législatif. Lasensibilisation des citoyens vis-à-vis de lagouvernance locale et d’institutions efficacesest également essentielle.

L’amélioration des prestations de service etde la gestion locale en général nécessite,souligne également ce programme desNations unies, un renforcement des capaci-tés locales et de la transparence.

C’est sur la sélection et la formation desfonctionnaires et employés municipauxque reposent toutes les chances de suc-cès d’une décentralisation. Elles doiventdonc continuer à faire l’objet d’une atten-tion particulière.

Enfin, les collectivités territoriales doiventpouvoir disposer de moyens pour accomplirleur travail, c’est-à-dire de disposer de res-sources fiscales et budgétaires accompa-gnées d’une indépendance décisionnelle.

C’et pourquoi, et bien que certains pays de larégion soient sur la bonne voie, il faudraencore un certain temps pour que la décen-tralisation y soit réellement opérationnelle.

La sensibilisation

des citoyens

vis-à-vis de la

gouvernance locale

et d’institutions

efficaces est

également

essentielle

47. Voir le site du

programme

POGAR :

http://www.pogar.org

/governance/

localgov.asp

08 PCf MEWA 16/9/08 14:28 Página 259


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48. Source : Institut de la Banque mondiale.

49. Absence de chiffres pour 2005.

22,,5566 %%1100,,66 %%3377 %%7766,,55002288

Statut spécial pour Sana'a (gouvernorat)Non2,9 %9 % 9 %1,921

Municipalités métropolitaines et municipalités de

premier niveau

Oui1,4 %26 %30 %22,016

Municipalité unique et relais de l'administration

dans les arrondissements

Non2,6 %25 %25 %4,872

Municipalité uniqueNon5,6 %25 %38 %1,431

Municipalité unique. Mais, pour des raisons

sécuritaires, le pouvoir réel est entre les mains

du préfet.

Non0,8 %50 %55 %1,971

Un seul conseil municipalNon3,7 %71 %72 %2,021

Amman a une structure métropolitaineNon (mais

réforme

envisagée

pour

l'ensemble

des grandes

villes)

1,8 %24 %34 %1,91

Municipalité unique : mairie de premier niveau

avec un conseil municipal et mairies de quartier.

Le pouvoir appartient à la mairie de premier

niveau

Non0,0 %23 %25 %17,277

1 municipalité unique mais des conseils

d'arrondissement consultatifs à Bagdad et

Bassora

Non2,8 %»4937 %10,833

Structure unique : Dubaï est gérée comme une

entreprise sous les ordres d'un « directeur

général »

Non4,4 %29 %30 %1,421

Soit 1 mairie qui supervise plusieurs mairies de

quartier au rôle purement administratif (Riyad et

Djeddah)

Soit 1 municipalité unique (La Mecque et

Damman)

Non2,4 % 36 %43 %10,864

Annexe 1 : Grandes métropoles de la région

08 PCf MEWA 16/9/08 14:28 Página 260

261

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09 PCf Metropolis 17/9/08 10:26 Página 262

GOUVERNANCE MÉTROPOLITAINE

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GGOOUUVVEERRNNAANNCCEE MMÉÉTTRROOPPOOLLIITTAAIINNEE264 Cités et Gouvernements Locaux Unis


265

Introduction

Le phénomène mondial des régions métro-politaines (connu aussi comme des « régionsurbaines » ou des « villes-régions ») est en trainde devenir la forme d’établissement humainprédominante. En 1800, seulement 2 % dela population mondiale vivaient en milieu ur-bain. Dans les cinq prochaines années, cer-tains quitteront leur village en Inde ou enAfrique vers des centres urbains. Ces per-sonnes auront fait basculer l’humanité versun monde où la majorité de la populationmondiale habite désormais dans les villes. Al’avenir, l’homme sera un animal urbain.

Avec les révolutions industrielles des XIXe etXXe siècles, la ville est devenue le lieu de vieprédominant des habitants du Nord. Cetteurbanisation progressive est en train de de-venir la règle au Sud également. L’Amériquelatine est déjà majoritairement urbanisée.Entre 2005 et 2030, l’ONU prévoit que 90 %de la croissance démographique mondialeaura lieu dans les régions urbaines du Sud(UNCHS 2005).

La taille et la nature des régions métropoli-taines varient sensiblement au sein mêmedes pays et à l’échelle de la planète. En1950, une seule ville, située au Nord, comp-tait une population de plus de 10 millionsd’habitants, en 1975, 5 villes dépassaientdéjà ce seuil, dont 3 dans les pays en déve-loppement. En 2000, ce sont 16 villes de plusde 10 millions d’habitants dont 12 setrouvent dans les pays en développement. Deplus en plus de personnes vivent dans desvilles de plus en plus grandes. Le nombre devilles de plus de 5 millions d’habitants et decelles dépassant 1 million d’habitants a éga-lement augmenté. Une part de plus en plusgrande de la population mondiale vit dansdes aires métropolitaines aussi plus grandes(UNCHS 2005). Leur taille croissant, ces ré-gions s’étendent géographiquement, se di-versifient et se fragmentent.

Des transformations économiques, socialeset de gouvernance se présentent de manièresimultanée et contribuent à la transforma-

tion de la structure sociale et spatiale des ré-gions urbaines. Divers secteurs de servicesont augmenté leur taille dans le Sud commedans le Nord au point de devenir la compo-sante première des économies urbaines. Lamondialisation économique a lié de manièreexponentielle les métropoles entre elles etles villes avec leur périphérie et leur région.La compétition économique entre les villeset les régions s’est intensifiée. La tendancemondiale à la décentralisation laisse chaquejour davantage les autorités locales dans leszones métropolitaines face à leurs propresproblèmes.

Les sociologues associent traditionnelle-ment l’urbanisation au développement éco-nomique, à l’éducation et à d’autres élé-ments de « modernisation » (Ingram 1997).Les villes restent des centres d’activité éco-nomique à fort potentiel de croissance tantau Sud qu’au Nord. Toutefois, ces régionsmétropolitaines posent des défis sans pré-cédent en matière de gouvernance. Leurtaille, leur croissance ininterrompue, leursfractures sociale et spatiale, leurs statutséconomiques divers, leurs dimensions ins-titutionnelles posent des problèmes ma-jeurs à leurs gestionnaires. Au-delà desrégions métropolitaines, tous les niveauxde gouvernement se confrontant au thèmedes villes sont amenés à résoudre cesproblèmes. Les solutions ne sont pas simpleset celles qui sont efficaces dans unerégion ne le sont pas nécessairementailleurs. Chaque région métropolitaine, auNord comme au Sud, est un cas particulier.

I. Les conditions de la gouvernance métropolitaine

L’urbanisation mondiale a donné naissance àun phénomène global d’extension géogra-phique des zones métropolitaines. Ce cha-pitre s’attache à la gouvernance de cesnouveaux modèles, définie comme « les ac-tions et les institutions qui régulent ou im-posent des conditions pour une économiepolitique des régions urbaines » (Sellers2002, p. 9). Quelle que soit la forme prisepar la gouvernance urbaine, se posent les

Une part de plus en

plus grande de la

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GGOOUUVVEERRNNAANNCCEE MMÉÉTTRROOPPOOLLIITTAAIINNEE266

mêmes défis modelés par l’interaction desdomaines politique, économique et social.Notons cependant de notables différencesentre les villes du Nord et du Sud.

Qui dit croissance urbaine dit augmentationde la population des villes et extension géo-graphique de ces mêmes villes qui re-poussent leurs frontières avec le monde rural.Les progrès technologiques des transports etdes communications ont augmenté la mobi-lité des entreprises et des citadins. Dans lespays développés en particulier, d’une sépa-ration nette entre la ville et la campagne,nous sommes passés à de vastes ensemblesurbains fortement différenciés du point devue de leurs modes de peuplement, d’occu-pation et d’usage de l’espace. Au Sud, denombreuses zones au développement ra-pide, comme le Pearl River Delta en Chine,se comportent de même.

Les régions urbaines sont toutes confrontéesau même problème de gouvernance hori-zontale dans une zone géographiquementétendue. L’occupation des sols et l’activitééconomique transcendent le plus souvent leslimites institutionnelles jusqu’à être hors deportée des institutions gouvernementalespréexistantes. Ce processus suppose plu-sieurs problèmes potentiels :

• L’absence de contrôle ou de guidance dudéveloppement territorial : l’étalementurbain ne peut être limité et encadréque par une action coopérative descollectivités territoriales concernéesacceptant de surmonter leurs visions etstratégies particularistes ;

• La faiblesse des capacités de gestion etd’expertise : les petites unités de gouver-nement éprouvent des difficultés à attireret à développer un potentiel administratifet technique de management territorial.Regrouper leurs moyens d’action doitpermettre de gagner en efficience et deréaliser des économies d’échelle ;

• Une non-concertation structurelle dansles tentatives de solution de problèmes

communs dont l’action collective est l’ex-ception. Or, les décisions et actions prisespar une collectivité modifient souventles contraintes pesant sur les politiquesd’autres autorités locales voisines. Cetteinterconnexion des communautés métro-politaines est au cœur de la probléma-tique métropolitaine.

Ces phénomènes expliquent en partie queles enjeux associés à la gouvernance desaires métropolitaines déterminent desrelations aussi bien verticales qu’horizon-tales entre les pouvoirs. Les problèmessocio-économiques posés tant aux Etatsdes pays en voie de développement qu’auxpays développés se confondent le plus sou-vent avec ceux des régions métropoli-taines. Les opportunités de gouvernance ausein des régions sont souvent le produit depolitiques et d’institutions nationales. Parexemple, la politique des transports, défi-nie au niveau de l’Etat, peut être corréléeavec la politique locale de développementéconomique. De même, la mise en œuvrede lois nationales ou régionales antipollu-tion peut être facilitée par une planificationlocale appropriée ; les politiques d'aidesociale peuvent être coordonnées avec lapolitique locale de l’éducation.

La nécessité d’une nouvelle gouvernancedes aires métropolitaines est imposée pard’autres réalités socio-économiques deszones urbaines. Un grand nombre derecherches récentes met en évidencel’accentuation des disparités socio-économiques dans de nombreuses airesmétropolitaines (Fainstein 2001, Seg-bers et al. 2007). Les ménages aisésse déplacent vers des zones offrant demeilleurs services et leur assurant unemeilleure qualité de vie. Les plus pauvresconvergent vers des zones aux loyersmoins élevés. Lorsque ces différencescorrespondent aux frontières entrecommunes, on observe en conséquencel’accroissement des disparités sociales sousla pression des inégalités dans l’offredes services publics. Sans des mesurespubliques d’atténuation des disparités

Au-delà des limites

de l’aire

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mobilité et les

modes modernes

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ont nourri le lien

socio-économique

entre les centres

urbains et leur

périphérie



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fiscales, les autorités locales courent lerisque d’augmenter les disparités sur leurterritoire.

Au-delà des limites de l'aire métropolitaine,la mobilité et les modes modernes de com-munication ont nourri le lien socio-économiqueentre les centres urbains et leur périphérie.D’une part, les aires métropolitaines sontdes centres de production et de distributionpour les régions voisines. D’autre part,elles sont également des centres deconsommation pour les zones périphé-riques, devenant ainsi des sites au poids cul-turel et intellectuel croissant, des zonesd'éducation et des destinations touristiquescourues. Souvent, la croissance dans lamétropole s’effectue au détriment des éco-nomies rurales, déclenchant des flux depopulation des zones rurales.

Différences entre les régionsmétropolitaines du Nord et du Sud

Au Sud, en particulier en Asie et en Afrique,les aires métropolitaines croissent à unrythme jamais observé depuis le début del’urbanisation du Nord. Poussés par la dégra-dation de l’environnement, la raréfaction del’emploi, une pauvreté en augmentation, lesruraux contribuent à la croissance explosivedes villes. Même si les taux de croissancedes populations citadines dans le Nord pré-sentent de grandes disparités, aucune villedu Nord ne rivalise avec les chiffres du Sud.Dans une grande partie de l’Europe, le déclinde la natalité et la migration des populationspose même le problème d’un recul despopulations urbaines.

Le type de population et les formes prisespar les agglomérations périphériques dif-fèrent également de manière considérable.Dans la plupart des pays du Nord, lesclasses moyenne et aisée ont commencéla migration hors du centre-ville (Hoff-mann-Martinot et Sellers 2005). Dans laplupart des pays du Sud, l’inverse se pro-duit, les centres restant généralementtrès peuplés, les plus pauvres se regrou-pant à la périphérie.

Dans plusieurs des principales métropolesdes Etats-Unis et d’Europe subsistent desquartiers spontanés ou mal planifiés (bidon-villes, taudis), occupés par les plus pauvres.Dans de nombreuses villes du Sud, toute-fois, la pauvreté prédomine. Les donnéesdes dernières enquêtes montrent que 25 %de la population urbaine en Inde est en des-sous du seuil de pauvreté, 15 % au Brésil,30 % en Tanzanie, 19 % au Ghana, 13 % enJamaïque, 57 % en Sierra Leone et environ7 % au Vietnam (UNDP 2006). Au regarddes indicateurs de mesure utilisés par lespays développés, au moins la moitié de lapopulation de beaucoup de villes des paysen développement peut être considéréecomme pauvre. Cependant, le nombre defoyers vivant en dessous du seuil de pauvre-té est moins élevé en milieu urbain qu’enzones rurales (UNFPA 2007). Les donnéesles plus récentes fournies par l’ONU af-firment qu’un tiers de la population urbainemondiale – 90 % se trouvant dans les paysen développement – habite dans des bidon-villes, c’est-à-dire sans accès aux servicesessentiels d’eau potable, d’assainissementet d’électricité (UNFPA 2007).

L’informalité – logement illégal et commercede rue – est un des aspects le plus caracté-ristique des villes du Sud (Gilbert 1998, Seg-bers et al. 2007). Si leur statut varie selonles circonstances locales, logements illégauxet commerces de rue sont en général horsdu système légal et de la planification for-melle, souvent installés sur des terrains queles habitants ne possèdent pas. Il existe denombreuses formes de ce type d’habitat illé-gal qui est généralement accepté de factopar les autorités locales. Ces zones aux-quelles les politiciens accordent une attentionponctuelle représentent une réserve de voixet un soutien électoral. Il se constitue doncdans ces zones un marché parallèle non offi-ciel d’achats et de ventes de propriétés. Uncommerce de la location informelle vient segreffer sur cette situation.

Dans de nombreux pays développés duNord, les systèmes de gouvernement localet de planification territoriale, la réglementa-

Les données les

plus récentes

fournies par l’ONU

affirment qu’un

tiers de la

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trouvant dans les

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habite dans des

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c’est-à-dire sans

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d’eau potable,

d’assainissement

et d’électricité



tion du foncier, l’Etat providence, quand ilssont institutionnalisés au niveau national,régulent l'installation de zones urbaines etcontrôlent les disparités au sein même deces zones. Ces outils sont souvent moinscaractéristiques et moins efficaces au Sud.

Pour affronter l’urbanisation galopante duXXIe siècle et les enjeux de la gouvernancedes aires métropolitaines, les métropoles duSud peuvent tirer des leçons des modèles ins-titutionnels existant au niveau mondial ainsique d'une expertise internationale en matièrede politiques sectorielles, et s’inspirer de l’ex-périence de ces dernières années en matièred’urbanisation et de gestion des grandesmétropoles. Cependant, la taille démesuréedes aires métropolitaines les plus étendues,combinée à l’influence croissante de forcesexternes et à l’interconnexion accrue desvilles, complexifie la nature des enjeux degouvernance de manière décourageante.

Le mode de développement des airesmétropolitaines est le produit conjoint depolitiques publiques et privées. Que celaait été voulu ou pas, les urbanisations lesplus vastes et les plus étendues de l'époquecontemporaine résultent de ces choixpolitiques. Ces politiques comprennentl’extension des réseaux de transports exis-tants (autoroutes, trains et autres moyensde transports collectifs), les politiquesd’utilisation des sols, les réductions d'impôtset autres subventions et la planification del'habitat suburbain. Dans le même temps,les comportements des entreprises et desfoyers ont été cruciaux sur les patrons decroissance.

II. Les principaux défis de la gouvernance des aires métropolitaines

La gouvernance des aires métropolitainess’avère problématique pour diversesraisons. Indépendamment des institu-tions en place ou du contexte régional,elle concerne des espaces urbains deplus en plus étendus, complexes et frag-mentés. Dans de nombreuses aires

métropolitaines, cette gouvernance doitfaire face à une croissance démogra-phique ininterrompue. Et elle doit dépasserla fragmentation des institutions en l’ab-sence d’une autorité globale de régula-tion et résoudre des conflits d’unnouveau genre, parfois exacerbés.

II.1. Une diversité territoriale et sociale

La forme prise par les aires métropolitainesactuelles s’éloigne toujours davantage desformes traditionnelles des villes. Ce quifondait l’identité traditionnelle de la villedepuis des siècles, notamment en Europe,mais aussi dans d’autres régions dumonde, était le modèle aggloméré et radio-concentrique. Il était symbolisé par lesfortifications, puis par les portes, lesbarrières et les boulevards de ceinture àl’intérieur desquels existait la ville.Autour, gravitait un environnement ruraltrès distinct économiquement et adminis-trativement. Les aires métropolitainescontemporaines sont beaucoup pluscomplexes et diverses, mêlant des élé-ments empruntés des mondes rural eturbain. Une diversité sociale accrue accen-tue ces phénomènes.

Ce sont fréquemment les communes ruralespériurbaines, situées généralement àl’ombre des grandes villes, qui se déve-loppent aujourd’hui le plus vite. Dans lespays développés du Nord, leur croissanceest en grande partie alimentée par l’arri-vée de ménages avec de jeunes enfants,recherchant des logements plus spa-cieux, et qui demeurent en même tempstrès dépendants de la ville-centre en cequi concerne leurs emplois et les servicescollectifs.

Dans les pays du Sud, notamment à Brasiliaet à Mexico City, des évolutions similairespeuvent être observées. Toutefois, la plusgrande proportion de migrants vers les com-munes rurales périurbaines restent desanciens ruraux pauvres ou des urbainspauvres à la recherche de logements moinschers en banlieue.

La forme prise par

les aires

métropolitaines

actuelles s’éloigne

toujours davantage

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traditionnelles des

villes



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Le tissu urbain ne cessant pas de s’étaleret de s’étirer, la notion de conurbation,définie à partir de la continuité du bâti,échoue à définir la nature ambiguë etfluide des régions périurbaines. Cette réa-lité a donné lieu à la mise en place demécanismes d’évaluation des transportspendulaires ou du volume des migrationsen direction de la ville centrale. Significa-tivement, géographes et urbanistes re-courent à toute une panoplie dequalificatifs pour tenter de traduire cettemétamorphose en cours de la grandecité : ville émergente, ville-archipel, mé-galopole, métapolis ou aire métropolitaine(Ascher 1996, Gottman 1961, Mongin1998, Veltz 1995).

La diversité territoriale s’amplifie sousl’influence d’une diversité sociale crois-sante en milieu urbain. Les plus grandesaires métropolitaines des pays déve-loppés se caractérisent généralement parune importante ségrégation spatiale rési-dentielle en fonction du niveau écono-mique et social. En Europe et enAmérique du Nord, de telles régionsabsorbent également la majorité desimmigrés, notamment ceux venus despays en développement. Cette variétééconomique et sociale est généralementle terreau de la ségrégation urbaine.Même si la classe moyenne peuple majo-ritairement les plus grosses aires métro-politaines, il est possible de rencontrerdes localités ou des quartiers à la popu-lation très aisée à proximité de poches depauvreté et de zones socialement défavo-risées. La ségrégation territoriale est enmoyenne très variable d’une région àl’autre, apparaissant toutefois à des ni-veaux supérieurs aux Etats-Unis par rap-port à l’Europe de l’Ouest ou au Japon.

Dans le Sud, l’incidence de la pauvretéurbaine est déterminée par la position dechaque individu sur le marché du travail. Lesalaire, la sécurité de l’emploi et les avan-tages liés au travail salarié sont déterminantspour éviter l’appauvrissement des ménages.L’industrie est encore très présente dans les

centres urbains du Sud même si, dans plu-sieurs cas, le secteur des services l’a rempla-cée. Le commerce de rue et le secteurinformel constituent une source d’emploisimportante pour ceux qui se trouvent enmarge du secteur formel. Le secteur informelvarie d’une ville à l’autre mais assure tou-jours au minimum 20 % des emplois.

II.2. La fragmentation géopolitique

L’un des plus importants enjeux pour la gou-vernance surgit de la fragmentation des ins-titutions dans des aires métropolitaines deplus en plus grandes et étendues. Cettefragmentation est essentiellement géopoli-tique. Au fur et à mesure qu’un plus grandnombre de personnes choisissent de vivredans des communes éloignées des villes-centres, le nombre de collectivités localesimpliquées dans la résolution de problèmescommuns aux grandes aires métropolitainesaugmente.

Un rapport de l’Observatoire internationaldes métropoles (Hoffmann-Martinot et Sel-lers 2005) à partir des 476 aires métropoli-taines, complété par des données surd’autres pays, donne un aperçu systémiquede la fragmentation géopolitique dans lespays de l’OCDE. Considérant la proportionde la population de la ville-centre dans lesaires de plus de 200.000 habitants, Israëlfait partie des pays les plus fragmentés surle plan géopolitique avec la Suisse (30 %),l’Allemagne (31 %), les Etats-Unis (34 %)et la France (36 %). Alors que les Pays-Basse situent sur la ligne des 50 %, les autrespays observés se caractérisent par desaires métropolitaines où plus d’habitantscontinuent à vivre dans les villes-centresque dans les banlieues.

Le nombre de communes de 100.000 habi-tants constitue une deuxième mesure defragmentation géopolitique (Brunn et Ziegler1980). Plus cet indicateur est élevé pourune aire métropolitaine, plus elle est frag-mentée. Dans un certain nombre de paysétudiés par l’Observatoire international desmétropoles, la fragmentation institutionnelle

L’un des plus

importants enjeux

pour la

gouvernance surgit

de la fragmentation

des institutions

dans des aires

métropolitaines de

plus en plus

grandes et

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est particulièrement faible avec une valeurinférieure à 5 : il s’agit bien sûr des nationsoù des fusions de communes sont interve-nues récemment, comme le Canada (1), oubien il y a plus longtemps, comme la Suèdeet les Pays-Bas (2), la Pologne et Israël (3)et la Norvège (4). Les aires métropolitainesespagnoles se sont développées surtout aucours des dernières années, ce qui expliqueleur niveau assez bas de fragmentation insti-tutionnelle (3). Les valeurs les plus élevéescaractérisent la France (32), la Républiquetchèque et la Suisse (21), l’Allemagne (18),les Etats-Unis (15) et la Hongrie (12). Il peutparaître surprenant que ces valeurs soientbien plus élevées en Hongrie et en Répu-blique tchèque, anciens pays communistes,qu’en Pologne ou que dans d’autres payspostcommunistes comme la Slovaquie : ceniveau plus élevé de fragmentation résulteen grande partie des politiques de « défusion »menées par les gouvernements tchèque ethongrois.

On peut enfin recourir à un indice defragmentation géopolitique – l’indice Zei-gler et Brunn (1980) – reposant sur lesdeux indicateurs précédents afin d’éva-luer par une seule mesure la fragmenta-tion institutionnelle et démographiquedes pays étudiés par l’Observatoire inter-national des métropoles.

On présente souvent la France comme lepays d’Europe territorialement le plus frag-menté. Elle est en effet encore plus frag-mentée (11) que la moyenne américaine (7)qui se situe à peu près au même niveau quela Confédération helvétique (7). La compa-raison internationale des indices Zeigler etBrunn permet aussi de réviser l’évocationd’un supposé modèle nord-américain : lesaires métropolitaines canadiennes sont insti-tutionnellement très différentes du contextedes Etats-Unis, et leurs récentes réformesde consolidation les rendent aujourd’hui trèssemblables au modèle d’Europe du Nord. Dela même façon, il n’est pas possible de re-grouper dans une même catégorie lespays d’Europe de l’Est. Bien sûr, ils ont tousété soumis à des vagues de fusions de

communes à l’époque communiste. Mais laRépublique tchèque postcommuniste (3),fortement fragmentée, présente un profilfort différent de celui de la Hongrie (1,7)ou de la Pologne (0,6). En raison d’unprocessus de métropolisation plus récentet moins prononcé, l’Espagne (0,5) appa-raît bien plus proche des Pays-Bas (0,5),de la Suède (0,3) et de la Norvège (0,8)que de sa voisine la France. Quant àl’Allemagne, sa fragmentation est élevéeavec une moyenne de 6 et des niveauxparticulièrement hauts atteints dans lesaires métropolitaines de l’Est aussi bienque dans certaines métropoles de l’Ouestcomme Coblence.

Dans l’ensemble, la fragmentation géo-politique est donc forte dans plusieurspays étudiés par l’Observatoire interna-tional des métropoles : France, Allemagne,Suisse, l’est des Etats-Unis, pays danslesquels la métropolisation s’est effec-tuée en continuité avec l’héritage géogra-phique et administratif de villes plusanciennes. La fragmentation progresserapidement dans la plupart des autrespays à la métropolisation relativementrécente (comme la République tchèque,la Hongrie, l’Espagne ou Israël). Cepen-dant, des réformes drastiques et specta-culaires ont réussi à réduire cettefragmentation dans des nations aussi di-verses que la Scandinavie, le Canada etle Royaume-Uni.

En dehors de l’Afrique du Sud, égalementincluse dans le projet de l’Observatoire,aucune donnée comparative n’est dispo-nible pour définir une vue d’ensemble dela fragmentation géopolitique dans lespays du Sud en développement ou entransition. Pourtant, l’Afrique du Sud estl’exemple le plus marquant d’une ten-dance du Sud à ne pas suivre le modèlede fragmentation géopolitique courant auNord. Les réformes postapartheid ont eneffet redessiné les limites des villes en lesfaisant coïncider avec le tracé socio-économique existant, éliminant ainsi lafragmentation géopolitique.

Dans l’ensemble, la

fragmentation

géopolitique est

donc forte dans

plusieurs pays

étudiés par

l’Observatoire

international des

métropoles :

France, Allemagne,

Suisse, l’est des

Etats-Unis, pays

dans lesquels la

métropolisation

s’est effectuée en

continuité avec

l’héritage

géographique et

administratif de

villes plus

anciennes



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Un mouvement similaire en direction de laconsolidation des métropoles s’est mis enmarche dans d’autres pays en développe-ment, parallèlement avec la consolidation del’Europe du Nord. Dès 1973, le régime mili-taire brésilien créa 9 régions métropolitainesqui existent encore aujourd’hui. Le régimesud-coréen institua également des gouver-nements métropolitains régionaux au seinde la métropole de Séoul et dans d’autresvilles du pays. De nombreuses villes duSud ont instauré dans les capitalesrégionales une forme d’autorité territorialemétropolitaine.

Ces efforts de consolidation ont échoué àéradiquer totalement le problème de la frag-mentation politique dans le Sud. Comme auNord, le problème demeure particulièrementévident dans les régions urbaines les plusgrandes. Laquian, dans une étude récentesur la gouvernance des métropoles asia-tiques, qualifie la fragmentation politico-administrative de « problème le plus grave »auquel sont confrontées ces villes (2007,p. 145). Dans certaines anciennes colonies,les structures administratives coloniales sontrestées en place pour définir les limites desrégions en dehors des villes. Ailleurs,comme avec le panchayat indien ou le barangayphilippin, ce sont les regroupements tra-ditionnels qui définissent les juridictions mu-nicipales. Même en présence d'une autoritémétropolitaine, l'expansion territorialedépasse fréquemment les limites adminis-tratives jusqu’à englober les agglomérationsenvironnantes. Les gouvernements métro-politains administrent désormais 50 % de l’ac-tuelle population de Mexico City, 71 % decelle de São Paulo, 45 % de celle de Séoul,38 % de celle de Johannesburg.

Quand la juridiction des autorités munici-pales parvient à couvrir l’aire métropo-litaine dans son entier, des fragmentationsd’un autre ordre peuvent encore contrarierleur action. A Bangkok, Manille ou, parexemple, Bombay où les autorités mé-tropolitaines exercent une compétencegéopolitique étendue, leur efficacité s’estsouvent révélée limitée. D’une part, les

collectivités locales ou les autorités na-tionales peuvent limiter leurs pouvoirs ;d’autre part, la fragmentation des adminis-trations et des autres fournisseurs de services(voirie, habitat, circulation, etc.) peut éga-lement faire obstacle à leur action.

II.3. Mondialisation économique et compétitivité

Tant au Nord qu’au Sud, les aires métropo-litaines sont reconnues de plus en pluscomme des régions clés dans les stratégiesnationales d’accès à la prospérité. Ce sontégalement des lieux à l’important potentiel demobilisation du développement économique.Conjointement avec la mondialisation deséchanges et des réseaux de production, lepassage à des activités économiques de ser-vices et de haute technologie a renforcé cerôle.

Une importante littérature sur les « villes glo-bales », initialement centrée sur les grandesmétropoles du Nord, a tenté d’analyser lesrégions urbaines en fonction de hiérarchiesglobales elles-mêmes mesurées en termesde poids sur le marché international de lafinance, d’indices de gouvernance corpora-tive, de niveau de communication et dedéplacement des élites (Sassen 1991, Taylor2003). Une autre étude portant sur les« régions métropolitaines globales » faitremarquer le rôle des groupes économiquesrégionaux dans les secteurs de la hautetechnologie et des services de pointe dansles pays industrialisés (Scott 2001). Dans lespays développés, plusieurs régions urbainesde petite et moyenne taille ont réussi à sti-muler la croissance en attirant des activitésde haute technologie, des entreprises ainsique des services administratifs ou éducatifs(Markusen, Lee et Di Giovanna 1999). Cesnouvelles formes de la compétitivité éco-nomique favorisent le développement en dif-férentes directions. Les centres desmétropoles considèrent ainsi de plus en plusl’excellence de l’aménagement urbain et lesprestations culturelles comme un facteurimportant d’attractivité (Glaeser, Kolko etSaiz 2000). Cette dynamique économique

Tant au Nord qu’au

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économique



régionale renforce les demandes envers uneaction collective régionale.

Au Sud, le développement économique secaractérise par une plus grande irrégularité.En dépit d’une pression accrue pouratteindre la prospérité économique, lagouvernance des régions métropolitainesdans ces pays pose des défis de plus en plussimilaires à ceux du Nord. Dans la premièremoitié du XXe siècle, les villes asiatiques etlatino-américaines ont concentré tous leursefforts sur leur développement industriel etleur modernisation. Dans la plupart des payslatino-américains et asiatiques, comme leBrésil ou la Thaïlande, l'industrialisations’est concentrée dans les villes et celles-ciont absorbé la plupart des ressources natio-nales. Dans beaucoup de ces régions, laprésence de régimes autoritaires aggravantcette situation, la primauté de l’urbain acertainement réduit le potentiel de déve-loppement au niveau national (Ades et Glae-ser 1994).

Depuis les années 70 pourtant, la capaci-té industrielle des pays en développe-ment s’est déplacée hors des centresurbains, généralement vers les villes desalentours. Des phénomènes complexesde migrations lient ces centres urbainsavec les régions rurales avoisinantes. Desprojets de création de parcs industrielset de pépinières destinées aux hautestechnologies, généralement situés à lapériphérie des centres urbains les plusimportants, ont vu le jour. C’est le cas deCampinas dans la région de São Paulo(Markusen, Lee et Di Giovanna) et ducentre HITEC près d’Hyderabad (Kennedy2007). Ces centres continuent de s’appuyersur les infrastructures, le capital etles autres avantages offerts par leurproximité d’une concentration urbaine plusimportante. Ce mode de développementcontraste avec le Nord où des régionsplus disparates, plus petites (Montpellier,Toulouse, Austin, Raleigh-Durham), ontsouvent capté la plus forte croissanceissue des hautes technologies et des nou-veaux services (Sellers 2002).

L’une des conséquences de ces glissementséconomiques globaux est l’accroissementdes inégalités. Selon Sassen (1991), l’ac-croissement des disparités entre les élitestravaillant dans les services aux entrepriseset les travailleurs immigrés sous-payés en-traînerait une hausse de la polarisation so-ciale et spatiale. Les stratégies régionales enaccord avec la globalisation sont générale-ment plus susceptibles d’encourager le dé-veloppement économique plutôt que depallier ces nouvelles disparités. Dans les ré-gions les plus dynamiques, les dépensespubliques ont tendance à favoriser la cons-truction d’infrastructures qui vont engendrerde la croissance. En particulier lorsqu’elless’accompagnent d’une fragmentation desrégions métropolitaines, de telles stratégiespeuvent être à l’origine de disparités dans lefonctionnement des services publics locaux.

II.4. Conflits sociopolitiques

L’émergence de régions métropolitaines ades implications indéniables dans l’appari-tion de conflits territoriaux. Dans de nom-breux cas, au Nord, la position initialementquasi monopolistique de l’ancienne cité parrapport à son environnement n’a cessé de seréduire. Une concurrence économique etpolitique souvent féroce oppose désormaisdes villes de moins en moins « centres » àdes communes qui se refusent à n’être quedes faubourgs ou des satellites. En Europe eten Amérique du Nord, jamais la thèse del’exploitation fiscale n’a été aussi systémati-quement brandie dans un sens ou dans unautre, à la charge ou à la défense desgrandes villes, au fur et à mesure que desdispositifs intercommunaux de péréquationdes ressources sont expérimentés.

Au gré des variations démographiques et derichesse entre la ville-centre et les communespériphériques, le partage intercommu-nal des responsabilités et des financementsse complexifie. Qui doit financer plus oumoins les transports collectifs ? les grandséquipements culturels et sportifs ? les réseauxd’assainissement ? Et dans quelle mesure ?Même à l’intérieur d’une collectivité locale

L’émergence de

régions

métropolitaines a

des implications

indéniables dans

l’apparition de

conflits territoriaux



273

consolidée, on assiste à une polarisationsociospatiale croissante génératrice deconflits entre quartiers et d’autres partiesde la ville. Dès le début de la décentrali-sation et de la démocratisation des villesdu Sud, les décideurs au niveau municipal,aussi bien au Brésil, en Afrique du Sud qu’enInde, se trouvent tous confrontés à cegenre de conflits.

Une deuxième catégorie de conflits senoue autour d’enjeux socio-économiquesqui transcendent fréquemment lesappartenances territoriales. Un exemplesimple de cet état de fait est l’oppositionentre les intérêts du capital et ceux dutravail et des habitants. Des conflits decet ordre nous ramènent aux originesmercantiles de la cité et conduisentimmanquablement au débat autour del’institutionnalisation de la gouvernancemétropolitaine. Les promoteurs les plusactifs des gouvernements métropolitains,qu’ils soient regroupés ou non au sein dechambres consulaires ou d’organisationscorporatives, sont favorables à une crois-sance régionale forte et continue. Cepen-dant, au Sud comme au Nord, lesarguments justifiant cet objectif ont chan-gé. Les services, la haute technologie etle développement des activités commer-ciales ont progressivement remplacé lesactivités industrielles traditionnelles etcapté la majorité des recrutements enzones urbaines. Au Nord, les entre-preneurs promeuvent, main dans la mainavec les gouvernements, des initiativeslocales incitant l’installation de ce typed’activités (Sellers 2002, Jouve et Lefèvre2002). Au Nord, la plupart des partisansde la « gestion de la croissance » (growthlimits) s’interrogent aussi régulièrementsur la poursuite d’une croissance régionaleà tout crin (Clark et Goetz 1994). Au Sud,des groupes de défense de l’environ-nement exercent une influence générale-ment moindre même s’ils sont de plus enplus actifs.

Des conflits ethniques et religieux sont uneautre catégorie de conflits qui transcendent

également les appartenances territoriales.Au Nord comme au Sud, les différences eth-niques, raciales et religieuses se superpo-sent souvent aux clivages entre les riches etles pauvres. L’arrivée de minorités, notam-ment immigrées, dans des quartiers majori-tairement habités par des populationsd’ethnie ou de race différentes peut donnernaissance à des conflits tant avec la popula-tion dominante au niveau national qu’avec lamajorité des résidants. L'immigration et lacitoyenneté sont des problématiques qui sti-mulent les résurgences populistes aussi bienque le développement des mouvementspour la défense des droits des minorités, cedans la plupart des villes d'Europe, du Japonet des Etats-Unis. Un nombre croissant devilles est confronté à des divisions ethniquesou raciales de plus en plus importantes, àl'instar de Bombay ou Los Angeles, dans les-quelles l'identité des groupes cristallise lestensions sociales, la contestation politiqueou la violence intergroupe.

La quatrième ligne de clivage est d’ordreidéologique et repose sur l’opposition desprogrammes et stratégies des organisationspartisanes. La pertinence de ces partis (voirede mouvements ou de coalitions non par-tisans) varie selon les pays et les contextesterritoriaux. En partie en réaction auxautres catégories de conflits, les partis poli-tiques ont inventé de nouvelles formesd’exercice. On observe dans de nombreuxpays un élargissement de la gamme des partiset des formations politiques représentésdans les assemblées locales. En Europe, denouvelles organisations écologiques et po-pulistes ont vu le jour. Au Sud, la démocrati-sation et l’installation de démocraties localesont vu une diversification du paysage parti-san local. Les partis ont traditionnellementexercé un faible contrôle sur la politiquelocale dans de nombreuses villes du Sud.Les nouveaux partis ethniques et religieuxconcurrencent désormais dans de nom-breuses grandes villes les partis tradition-nels. Comme en Europe, ces nouveauxvenus bouleversent la traditionnelle domi-nation uni- ou bipartisane et contribuent àfragmenter le système partisan local.

On observe dans de

nombreux pays un

élargissement de la

gamme des partis

et des formations

politiques

représentés dans

les assemblées

locales



III. Alternatives institutionnellespour une gouvernance des aires métropolitaines

En Amérique du Nord au début du XXe siècle,une suburbanisation généralisée créaquelques-unes des régions les plus étendueset dispersées connues à cette époque. Dansdes conditions de fragmentation géopoli-tique intense, un débat se fit jour, qui conti-nue à orienter les choix institutionnels pourla gouvernance métropolitaine. Dès le débutdes années 1940, l’un des principaux repré-sentants de l’Ecole de Chicago, Louis Wirth(1942), prenait ainsi personnellement etclairement position en faveur d’une conso-lidation formelle des institutions : « Noussommes dans une époque qui en train dedissoudre les limites administratives, maisl’inertie des juristes et des législateurs, lesintérêts prédateurs des politiciens locaux,des agents immobiliers et des industriels, lesintérêt paroissiaux et l’absence de visiondes planificateurs nous ont empêchés dereconnaître l’inexorable nécessité d’unenouvelle unité de planification dans lesrégions métropolitaines. »

De nombreuses études suivirent dans lespays du Nord, majoritairement favorables àcette vision jusque dans les années 1970. Cefut le principal enjeu de la réorganisation dugouvernement local dans les années 1960 et1970 en Europe, en Amérique du Nord etdans certains pays du Sud. Deux argumentsont joué contre la fragmentation. Tout d’abord,des questions de gouvernance, de la gestiondes infrastructures à l’équité sociale : cesquestions dépassent les limites communaleset exigent une réponse globale mise en cohé-rence par des institutions consolidées. Ensuite,des économies d’échelle : des unitésgouvernementales plus grandes procureraientdes services gouvernementaux à moindrecoût (en opposition avec de multiples uni-tés plus petites à la production redondante).Une organisation unique, assez grande pourbénéficier des économies d’échelle etpour internaliser les effets de débordement,devait représenter la solution optimale etrationnelle à ces problèmes.

Appliqués à des contextes régionaux, natio-naux et sociopolitiques très différents, onpeut résumer la multiplicité des argumentsprésentés et échangés depuis des décenniescomme oscillant entre deux grands courantsde propositions : le réformisme supracom-munal et le polycentrisme territorial, aux-quels on ajoutera la tendance du « nouveaurégionalisme ».

a) Le réformisme supracommunal

Pour les partisans de la création de véri-tables gouvernements métropolitains des-tinés à remplacer les autorités municipalesexistantes, un des échecs patents dusystème local fragmenté tient à ses lacunesen termes de démocratie locale, gé-nératrice d’un déclin de la participationpolitique et électorale locale dans beau-coup de pays du monde. De plus, de nom-breux gouvernements locaux sont perçuscomme inefficaces et déconnectés desattentes des citoyens.

Le caractère peu démocratique de la gouver-nance des aires métropolitaines serait le ré-sultat de leur fragmentation en une myriadede petites localités dont la population ne semobiliserait guère pour des enjeux locauxsecondaires ou « triviaux » par rapport àceux, cruciaux, de la région urbaine. C’estcet argument que reprend, par exemple, legouvernement du Québec dans son Livreblanc sur la réorganisation municipale (2000 :20) : « La faible taille des municipalités estparfois présentée comme un avantage en cequi a trait à l’exercice de la démocratie,parce qu’elle permet une administration plusproche des citoyens. Toutefois, dans la me-sure où la fragmentation des municipalitésconduit à une faible emprise de celles-ci surles enjeux importants qui transcendent leursterritoires, comme l’aménagement, l’envi-ronnement, le transport en commun et ledéveloppement économique, cela risqueplutôt de réduire l’intérêt des citoyens à par-ticiper à la vie municipale. »

Ces arguments doivent être compris à lalumière des exemples d’Etats fortement

Le caractère peu

démocratique de la

gouvernance des

aires

métropolitaines

serait le résultat de

leur fragmentation

en une myriade de

petites localités

dont la population

ne se mobiliserait

guère pour des

enjeux locaux

secondaires ou

« triviaux » par

rapport à ceux,

cruciaux, de la

région urbaine



275

décentralisés. En Amérique du Nord, l’émiet-tement des autorités locales (communes,districts spéciaux et scolaires) entraîneraitdes disparités importantes des services four-nis à la population. Dans certains cas, cesdifférences sont générées par des variationsen termes de compétences techniqueslocales et de professionnalisme des employésmunicipaux. Aux Etats-Unis et au Canada,les partisans de formes intégrées degouvernement métropolitain ont généra-lement mis en avant comme principalargument de réforme la nécessité de réduireles disparités socio-économiques intra-métropolitaines, notamment en matièred’éducation et de sécurité (Dreier, Mollen-kopf et Swanstrom 2004). Cette réformea par ailleurs été présentée comme laréponse la mieux adaptée, par une actioncollective coordonnée débordant les terri-toires municipaux, pour toucher de vasteszones métropolitaines, notamment enversdes secteurs tels que l’adduction d’eau,l’assainissement ou la pollution de l’air.

b) Le polycentrisme territorial

C’est dans les pays nord-européens les pluscentralisés et au Royaume-Uni que, récem-ment, des vagues successives de fusions decommunes ont été sur le point d’atteindre lesobjectifs d’une réforme nationale des institu-tions supracommunale. Aux Etats-Unis, uncontre-mouvement est né pour défendre lesinstitutions métropolitaines décentralisées.Au rebours de ces arguments, les opposantsà la formation de gouvernements métropoli-tains leur reprochent leur lourdeur, leurscoûts élevés de fonctionnement et leur éloi-gnement par rapport aux citoyens.

Les tenants du courant politico-économiquedit du public choice ont été les principauxinspirateurs du mouvement privilégiant lespetites unités locales et leurs arrangementsintergouvernementaux pour la gestion desaires métropolitaines (Ostrom, Bish et Os-trom 1988). Selon cette approche, à l’instardes entreprises privées entrant en concur-rence pour la production ou la vente desbiens, il est plus efficace et démocratique

que les communes d’une aire métropolitainerivalisent entre elles pour la production ou lavente de services publics. La coexistence deces différentes unités de gouvernement auxniveaux d’imposition et de services diversfavoriserait, en effet, un choix quasi mar-chand offert aux populations pour élire leurrésidence. Les biens qui desservent unezone étendue sur plusieurs villes, commepeuvent l’être l’éducation, les transports oula santé, se négocient à travers des accordsspécifiques à ces secteurs (Marks et Hoo-ghe 2003).

Pourtant, il paraît simplement irréaliste depenser qu’un changement radical des limitesde la métropole puisse être mené à termedans la plupart des pays. Les classesmoyennes en particulier se sont montréesgénéralement peu désireuses de contribuerfinancièrement à la réduction des disparitésdes richesses intramétropolitaines et à lapoursuite de l’objectif d’équité fiscale. Demême, on constate un soutien limité auprincipe même sous-tendant les structuresd’intégration métropolitaine.

c) Le « nouveau régionalisme »

On comprend dans ces conditions que la so-lution souple et à géométrie variable de l’in-tercommunalité, déclinée sous différentesformes, recueille un large soutien d’autantplus que les avantages de la coopérationplus ou moins formalisée ont été soulignésdans de très nombreux travaux de rechercheempiriques.

Depuis la fin des années 1970, un désen-chantement à l’égard des institutionsd’agglomération a vu le jour dans denombreux pays où elles avaient été misesen place. Les années 80 ont vu : la sup-pression, en Grande-Bretagne, descomtés urbains et du Conseil du GrandLondres ; aux Pays-Bas, l’arrêt des struc-tures d’agglomération de Rotterdam etd’Eindhoven ; les échecs répétés destentatives fédérales et étatiques deconsolidation des autorités locales desrégions urbaines australiennes ; le

Les tenants

du courant

politico-

économique dit

du public choice

ont été les

principaux

inspirateurs du

mouvement

privilégiant les

petites unités

locales et leurs

arrangements

intergouvernemen-

taux pour la gestion

des aires

métropolitaines



démantèlement des gouvernements mé-tropolitains espagnols de Valence et deBarcelone ; l’arrêt prématuré de la pro-gressive institutionnalisation des commu-nautés urbaines françaises ; l’échec desefforts pour établir des aires métropoli-taines italiennes ; le lent processus d’in-tégration de quelques expériencesallemandes existantes comme le UmlandVerband Frankfurt ou le Kommunalver-band Ruhrgebiet.

La problématique de la gouvernance desmétropoles a substantiellement évoluéen l’espace d’une vingtaine d’années. Lagrande majorité des modèles envisagésou expérimentés s’inscrit désormais dansune perspective de gouvernance plutôtque de gouvernement, appliquée nonplus essentiellement à des aggloméra-tions urbaines mais à de vastes régionsurbaines multipolaires en expansion et entransformation.

Cette tendance de fond vers une gouver-nance plus souple et polycentrique, quali-fiée en Amérique du Nord de newregionalism, est d’abord liée au proces-sus global de décentralisation renforçantles unités locales de base au détrimentdes grandes organisations supramunici-pales, en particulier dans les régions etzones du monde en voie de démocratisa-tion. Mais c’est également les formes, lerythme et l’ampleur du mouvement demétropolisation contemporain qui rendentclairement insuffisantes les formes clas-siques de gouvernement métropolitain.

Il ne s’agit donc pas à proprement parlerdu remplacement pur et simple ou de lasubstitution dans le temps d’un modèlepar un autre, mais d’une différenciationaccrue des systèmes de gouvernance envigueur. Ce mouvement est observabledans la plupart des pays du Nord commedu Sud.

Comment peut-on caractériser les nouvellesformes de gouvernance métropolitaine ?L’analyse des expériences institutionnelles

récentes révèle cinq dimensions particulière-ment significatives :

• Le pragmatisme de la mise en place.Les gouvernements étatiques ont ten-dance à ne plus imposer leurs concep-tions, mais prennent au contraire grandsoin de consulter, de sonder, de mettreen perspective, de rapprocher et deconcilier. Plutôt que de proposer un mo-dèle institutionnel applicable à l’en-semble des régions urbaines, ilstravaillent délibérément « sur mesure ».Leur décision d’engager finalementun processus de réformes s’expliquegénéralement par le niveau devenulimite de pression des enjeux relatifs àla gestion de la croissance urbaine.

C’est ainsi que l’on peut comprendrel’évolution de la gouvernance de la ré-gion de Tokyo qui ne peut se réduire aurôle du TMG (Tokyo Metropolitan Go-vernment), devenu l’un parmi d’autresd’une constellation d’acteurs impliqués(préfectures voisines, bureaux minis-tériels régionaux, Japan Railway,compagnies privées, etc.). De même, leGreater London Assembly récemmentcréé ne peut exercer une réelle in-fluence qu’en concertation étroite avecles boroughs et les entreprises privéesde services urbains, mais aussi avec deuxagences régionales de développementet les départements ministériels. Cen’est pas un hasard si le Canada, qui aété pendant toute la seconde moitiédu XXe siècle un pays phare du gouver-nement métropolitain intégré, s’orientedésormais vers un néorégionalismepolycentrique se traduisant notammentpar des mesures spectaculaires de « dé-fusion », après référendum, des communesregroupées à l’intérieur des airesmétropolitaines.

• L’adaptation des unités territorialesexistantes et des gouvernements auniveau supramunicipal dans le but degérer les enjeux dominants des régionsmétropolitaines. Dans le cas de régions

Il ne s’agit donc pas

à proprement

parler du

remplacement pur

et simple ou de la

substitution dans

le temps d’un

modèle par un

autre, mais d’une

différenciation

accrue des

systèmes de

gouvernance en

vigueur



277

urbaines étendues comme Tokyo, Parisou São Paulo, une unité de gouverne-ment régionale ou fédérale fournit uneadministration à un niveau dépassant leniveau du gouvernement local. Demême, aux Etats-Unis, les comtés, quisont au-dessus des instances munici-pales, donnent souvent un cadre adminis-tratif plus complet dans la conduite depolitiques censées dépasser les limitesde la métropole, par exemple, dans lescas de la planification territoriale oul’offre des services sociaux. Aux Etats-Unis, les défenseurs de la gouvernancemétropolitaine ont de plus en plustendance à envisager la création decoalitions entre les représentants desvilles et des banlieues dans le cadrede l’élaboration de législations et depolitiques favorables aux métropolesau niveau du gouvernement fédéral etdes états (Dreier, Mollenkopf et Swans-trom 2004).

• Le renforcement de la légitimité démo-cratique. Pour les partisans de nouvellesformes de gouvernance métropolitaine,l’élection directe par la population del’assemblée et de l’exécutif répond à undouble objectif : émanciper les ins-tances métropolitaines d’un contrôle tropétroit des intérêts municipaux en luigarantissant ainsi de réelles chancesd’autonomisation, et renforcer de la sortele lien entre le citoyen et ses représen-tants politiques (responsiveness). L’élec-tion directe des membres de MetroToronto a constitué une innovation dès1988. A Stuttgart, lorsque les partispolitiques ont formé des listes de candi-dats aux élections de la communautérégionale de Stuttgart (Verband RegionStuttgart), créée en 1994, les chefs departis ont veillé à n’inclure qu’un nombreaussi restreint que possible d’élus locaux.Cette tactique a eu pour effet de limiterles membres du parti présents dans desgouvernements locaux existants, ce qui apermis de conforter le pouvoir de l’as-semblée régionale. Depuis 2000, la Grea-ter London Assembly (GLA) et le maire

sont élus directement par la population.A la différence de l’ancien Greater LondonCouncil, la GLA se préoccupe davantagede la stratégie destinée à favoriser lacompétitivité et la cohésion sociale quede la fourniture directe de services (Har-loe 2003).

• La primauté donnée à la mission sur lagestion. L’administration métropolitainese consacre désormais avant tout à laplanification, à la coordination et à l’inté-gration des politiques des autorités lo-cales de l’aire métropolitaine, les tâchesproprement dites de gestion devantdemeurer limitées. Cette combinaisond’approches, devenues au fil desdébats et des confrontations de pointsde vue plus complémentaires qu’exclusivesles unes des autres, correspond à l’étatd’évolution des analyses des experts etdes scientifiques sur le « problèmemétropolitain », beaucoup plus différen-ciées et « œcuméniques » aujourd’huiqu’il y a vingt ans. En tant qu’agences depilotage stratégique, les administrationsdes nouvelles structures de gouvernancemétropolitaine sont par nature plus légères :ainsi, le Greater London Authority necompte guère plus de 600 employés.

• L’association étroite du secteur privé. Atous les stades du processus de matura-tion institutionnelle, on retrouve fré-quemment l’influence forte des décideurset organisations du secteur privé. EnEurope comme aux Etats-Unis, les chambresde commerce et les associationsd’entreprises jouent un rôle déterminant.Dans certains pays, le rôle du secteur pri-vé est défini par le législateur.

IV. Panorama des institutions de gouvernance métropolitaine

Il existe une grande variété de dispositifs degouvernance métropolitaine à travers lemonde. En suivant la présentation du ta-bleau ci-après, on peut les classer, selon l’impor-tance politique et institutionnelle qui leur estspécifiquement reconnue, en fonction de

L’administration

métropolitaine se

consacre

désormais avant

tout à la

planification, à la

coordination et à

l’intégration des

politiques des

autorités locales

de l’aire

métropolitaine,

les tâches

proprement dites

de gestion devant

demeurer limitées



trois dimensions constitutives : la couver-ture spatiale, l’épaisseur institutionnelleet l’intensité démocratique. La positiondes régions métropolitaines en relationavec les gouvernements étatiques,notamment les systèmes nationaux etautres, fait aussi la différence dans lefonctionnement et la compétence dela gouvernance métropolitaine. Enfin,l’analyse des compétences des institu-tions spécifiques de gouvernancemétropolitaine révèle des similitudes,mais également un certain nombre decontrastes transnationaux dans la manièrede gérer la gouvernance métropolitaine.

IV.1. La couverture spatiale

Les institutions existantes peuvent couvrirtout ou partie du territoire métropolitain.Leur capacité de régulation, de gestion etd’impact varie nécessairement en consé-quence. En particulier dans des conditionsde croissance rapide, la fluidité des limitesfonctionnelles et démographiques des airesmétropolitaines fait de la couverture spatialeun défi permanent.

La plupart des gouvernements métropo-litains n’ont pas investi leur région aumoment de leur création ou ont vu leur aire

métropolitaine grandir au-delà de leurs fron-tières. Référence internationale en matièrede gouvernement métropolitain, Metro To-ronto a été constitué dès 1953, mais il necouvrait encore que 54 % de l’aire métro-politaine de Toronto en 1991. De même,la Greater Bombay Municipal Corporation(GBMC) ne regroupe que 67 % de la popula-tion de la région métropolitaine de Bombaybien qu’elle serve 12 des 18 millions de seshabitants. La récente réforme à l’origine desgouvernements métropolitains dans lesrégions sud-africaines n’a pu rassembler que38 % de la population de Johannesburg sousla bannière de son unique gouvernementcentral métropolitain.

De nombreuses institutions de gouvernancemétropolitaine sont limitées territorialementet socialement à des portions des zones mé-tropolitaines. En Argentine, la région métro-politaine du Nord est un consortium créé en2000 regroupant seulement une partie desmunicipalités, plutôt aisées, de l’aire métro-politaine de Buenos Aires (San Fernando, Vi-cente Lopez, San Isidro, Tigre). De même,une coordination minimale des politiques pu-bliques menées par les 39 différentes villes del’aire métropolitaine de São Paulo sembleconcerner surtout les 7 d’entre elles qui seconcertent au sein de la Camara Regional do


Tableau 1 Les dimensions de l’intégration institutionnelle des aires métropolitaines

Faible Moyenne Forte

INTERNE

CCoouuvveerrttuurree ssppaattiiaallee Fraction de l'aire métropolitaine Majorité de l'aire métropolitaine Totalité de l'aire métropolitaine

EEppaaiisssseeuurr iinnssttiittuuttiioonnnneellllee Coopération intercommunale Autorité de développement métropolitain ou Ville métropolitaine

secteur spécifique

IInntteennssiittéé ddéémmooccrraattiiqquuee Démocratie locale Elections au niveau métropolitain mais aussi Démocratie métropolitaine

démocratie locale intégrale

EXTERNE

CCeennttrraalliissaattiioonn àà uunn nniivveeaauu ssuuppéérriieeuurr Divisions à l’intérieur de la métropole Capitale régionale Région urbaine prévalenteddee ddéécciissiioonn ggoouuvveerrnneemmeennttaallee Divisions entre métropoles Alliance nationale de régions urbaines Capitale nationale

Représentation limitée des intérêts Intégration de secteurs spécifiques

métropolitains


279

Grande APC (Diadema, São Caetano do Sul,São Bernardo do Campo, Santo Andre, Maua,Ribeirão Pires et Rio Grande da Serra). Il estici symptomatique que la ville-centre, SãoPaulo, ne participe pas à ce consortium.

IV.2. L’épaisseur institutionnelle

La gouvernance des aires métropolitainespeut être institutionnellement plus ou moinsconcentrée et intégrée, aussi bien territoria-lement que fonctionnellement.

a) La nouvelle ville ou la ville métropolitaine

Il est relativement rare qu’une seule autoritéexerce une compétence générale et multi-fonctionnelle sur l’ensemble du territoiremétropolitain. C’est le cas lorsqu’une fusionde l’ensemble des communes composantesa été réalisée.

L’aire métropolitaine est alors structurée parune ville métropolitaine qui assure la fourni-ture de la plupart des services. Le Metropoli-tan Bangkok Administration (BMA) résulteainsi de la fusion de Bangkok et de Thonburi.Il existe d’autres exemples d’une concentra-tion similaire de certaines compétences etresponsabilités de villes voisines au profit del’institution métropolitaine : Séoul, KualaLumpur, Surabaya et Jakarta. Le SeoulMetropolitan Government est dirigé par unmaire et une assemblée élus directementpar la population, qui chapeautent 25 arron-dissements appelés gu. De même, le gou-vernement chinois a créé des villesmétropolitaines dirigées par des mairesforts nommés par l’Etat à Pékin, Shang-hai, Guangzhou, Chongqing et Tianjin.A l’échelon inframétropolitain subsistentdes arrondissements dotés, cependant,de pouvoirs et de budgets réduits, cequi peut entraîner des tensions et desfrictions entre le niveau métropolitain etles arrondissements.

Une série de fusions de communes apparte-nant à des systèmes métropolitains à deuxniveaux a été entreprise à l’initiative de

provinces canadiennes. En 1970, le NewDemocratic Party majoritaire au parlementprovincial du Manitoba décida de regrouperla Corporation of Greater Winnipeg et sesmunicipalités en une seule ville de Winnipeg,afin de réaliser l’objectif d’égaliser les condi-tions socio-économiques et financières de laville-centre en difficulté et de ses banlieuesplus riches. Une fusion du même type futdécidée par le gouvernement de l’Ontario en1998 avec la constitution d’une nouvelle villede Toronto, suivie par la province du Québecmettant en place, deux ans plus tard, lesnouvelles municipalités élargies de Montréalet de Québec.

L’une des expériences récentes les plusmarquantes dans le monde a été l’évolu-tion enregistrée en Afrique du Sud. Parnature, le régime de l’apartheid et de laségrégation institutionnalisée empêchaittoute forme d’organisation métropolitaine.Sa disparition va propulser, dans lesannées 1990 et en un laps de temps trèscourt, la diffusion de villes mé-tropolitaines sous la pression du partidominant ANC. Les forces majoritairesdu pays voient, en effet, dans le gouver-nement métropolitain le véhicule deréforme territoriale le plus efficacede réduction des disparités socio-économiques. En décembre 1998, le LocalGovernment Municipal Structures Act re-connaît officiellement la formation desvilles métropolitaines dont les limites se-ront précisées avant les élections localesde 2000 par une commission spéciale(Municipal Demarcation Board) ; 6 villesmétropolitaines existent désormais : LeCap, Ethekwini, Johannesburg, Ekurhu-leni, Tshwane et Nelson Mandela (Came-ron et Alvarez 2005). Il est bien sûrencore trop tôt pour tirer un bilan decette expérience unique de gouvernementmétropolitain. En l’espace de seulementquelques années, la création de villesmétropolitaines semble cependant avoircontribué, dans certaines régions, à uneamélioration du bien-être des populationsconcernées ; dans d’autres, les résultantssont mitigés voire décevants.

La gouvernance

des aires

métropolitaines

peut être

institutionnellement

plus ou moins

concentrée et

intégrée, aussi bien

territorialement

que

fonctionnellement



b) La coexistence entre communes et structure métropolitaine

Cette formule maintient une proximité entreautorités locales et citoyens tout en confiantle traitement d’enjeux métropolitains à uneentité supracommunale spécifique. En prin-cipe, la logique fédérale sous-tendant unetelle organisation exclut tout type de relationhiérarchique ou de subordination entre deuxniveaux territoriaux. Les provinces cana-diennes de l’Ontario, du Manitoba, du Qué-bec et de Colombie-Britannique créèrent detelles structures pour l’ensemble de leursmétropoles dès les années 1950 et 1960 ;celle de Metro Toronto (1953-1997) a long-temps joué un rôle de précurseur et demodèle. On les retrouve aussi à Metro Mani-la, São Paulo, Lima, Rio de Janeiro, Bombayou Calcutta.

Le niveau métropolitain peut prendre laforme d’un simple conseil de développementmétropolitain, d’une autorité de développe-ment métropolitain ou d’un véritable gou-vernement métropolitain.

Le conseil de développement métropolitaingarantit le maintien des pouvoirs des collec-tivités locales composantes, qui y délèguentleurs maires ou leurs délégués, lesquelsdésignent parmi eux l’exécutif. On trouve cetype de structures dans la plupart des mé-tropoles des Etats-Unis, à l’image du Metro-politan Washington Council of Governments(WASHCOG) créé en 1957 pour l’aire métro-politaine de Washington, ou au Salvadoravec le Conseil des maires de l’aire métropo-litaine de San Salvador (COAMSS : Consejode Alcaldes del Área Metropolitana de SanSalvador).

La MMDA (Metro Manila DevelopmentAuthority) a été créée à Manille par la loiphilippine, en 1995, avec un conseil com-posé de 17 maires (7 villes, dotées decompétences étendues, et 10 municipali-tés) et de représentants de l’Etat. Elle aremplacé la Manila Metropolitan Authority,laquelle avait succédé en 1990 à la Metro-politan Manila Commission mise en place

en 1975 et dotée de pouvoirs relativementimportants. La MMDA n’est pas une collec-tivité territoriale, mais un établissementpublic spécifique placé sous le contrôledirect du Président des Philippines, assu-rant des tâches de planification, de surveil-lance et de coordination. Ses moyensdemeurent limités, notamment du point devue budgétaire, et cette structure est con-sidérée comme peu apte à réguler les poli-tiques de ses composantes en raison de lafaiblesse de ses instruments d’intégration.Elle apparaît comme coincée entre la puis-sance des administrations étatiques etla volonté des 17 autorités municipalesd’échapper à toute orientation ou contraintevenant d’un niveau supérieur, tout en s’ap-puyant sur le Code du gouvernement localde 1991 (Laquian 2001).

Par rapport au conseil de développementmétropolitain, l’autorité de développementmétropolitain met en œuvre des fonctionset emploie des méthodes plus technocra-tiques que politiques. Ce modèle a étéadopté par de nombreuses métropoles in-diennes telles que New Delhi, Bombay, Ka-rachi et Colombo.

Enfin, une épaisseur institutionnelle supé-rieure est atteinte à travers un gouverne-ment métropolitain superposé aux autoritéslocales, doté d’un leadership généralementélu directement par la population. Il en estainsi à Tokyo et à Toronto.

Le TMG (Tokyo Metropolitan Government)a été créé dès 1943 par une fusion entrela ville de Tokyo et la préfecture deTokyo. Il s’agit aujourd’hui d’une préfec-ture métropolitaine comprenant nonseulement la ville-centre et ses districts,mais aussi l’aire de Tama composée de39 municipalités, 26 villes, 5 localités et8 villages. Il apparaît que le TMG pilote enpriorité les services et le développementde la ville de Tokyo (23 districts) grâcenotamment à un système de péréquationfinancière, mais qu’il traite de manièreplus distante la partie occidentale de sonterritoire (Tama) (Vogel 2001).

Le niveau

métropolitain peut

prendre la forme

d’un simple conseil

de développement

métropolitain,

d’une autorité de

développement

métropolitain ou

d’un véritable

gouvernement

métropolitain



281

Le degré d’épaisseur institutionnelle se me-sure notamment par le niveau d’autonomiefinancière de la structure métropolitaine.Les métropoles chinoises ont reçu du gou-vernement central une capacité d’actionimportante dans les domaines de la fiscalitéet des ressources propres (vente et achatde terrains, tarifs et redevances, lancementet souscription d’emprunts en Chine et àl’étranger). En France, les communautés ur-baines sont responsables de budgets impor-tants correspondant à la gamme élargie decompétences qu’elles exercent. Celui de laCUB (Communauté urbaine de Bordeaux)est plus de deux fois plus élevé que celui dela ville de Bordeaux, car la CUB remplit demanière obligatoire ou facultative un en-semble de missions liées à la réalisation degrands équipements, à la modernisation desservices urbains et au développement del’économie locale.

c) La coopération intercommunale

La gouvernance des aires métropolitainespeut s’effectuer aussi par des accords etarrangements intercommunaux s’appli-quant à des secteurs ou à des services dé-terminés, en l’absence par conséquentd’une institution métropolitaine spécifique.Il semble que ce contexte institutionnelsoit le plus répandu dans le monde, qu’ils’agisse, par exemple, des coopérationsétablies de manière plus ou moins formaliséeà l’intérieur des aires métropolitaines deSydney (Kübler 2005), de Lima-Callao, deSantiago du Chili, de Santa Fé de Bogota, ouentre les grandes villes russes et les oblast(régions) environnantes, ou entre celles desEtats-Unis avec les comtés voisins.

La fragmentation territoriale subsiste dansces conditions, mais elle est, dans une cer-taine mesure, compensée par une ou desintégrations sectorielles spécifiques, le plussouvent via des agences mises en place dansles secteurs de l’eau, de l’assainissement, del’électricité, des transports ou de la gestiondes déchets. Ces agences sont censéesréaliser des économies d’échelle en capitalpour la gestion de services intensifs.

Les deux agences principales de MetroManila sont Metropolitan Waterworks andSewerage System (MWSS) et Light RailTransit Authority (LRTA). A Karachi, laspécialisation est incarnée par la KarachiMetropolitan Corporation pour les projetsde développement économique, par la Ka-rachi Development Authority pour le fon-cier et les infrastructures ainsi que par laKarachi Water Supply and SewerageBoard. A Madras, le développement ur-bain et la gestion des services urbainssont pilotés par Madras Corporation, dotéd’une assemblée de 120 membres éluset d’un exécutif nommé par l’état. Dansl’aire métropolitaine de Dacca, une séried’agences spécialisées agissent parallè-lement à la ville de Dacca, à un ensemblede municipalités (pourashava) et à42 services étatiques. On peut citer par-mi les plus importantes RAJUK (CapitalDevelopment Authority), DCC (Dhaka CityCorporation) et la structure paraétatiqueDWASA (Dhaka Water and SewerageAuthority). Des fonctionnements simi-laires peuvent se rencontrer dans d’autresrégions métropolitaines, de Los Angeles àSão Paulo (voir annexe).

Des structures souples de réflexion et decoordination d’initiatives sont courantes ettendent à se généraliser depuis quelquesannées. Par exemple, l’état de São Paulo alancé plusieurs initiatives dans ce sensdepuis 1990. En partenariat avec une ONG,le Forum métropolitain pour la sécuritépublique a créé l’Instituto São Paulo contra aviolência. L’état a également mis en place unsystème de gouvernance de partage deseaux du fleuve incorporant divers parte-naires locaux (Abers et Keck 2006).

Particulièrement dans le Sud, de nombreuxcontextes métropolitains sont égalementcaractérisés par une coordination intramé-tropolitaine faible, voire inexistante, fauted’une autonomie locale suffisante. AuNigeria, en Éthiopie, en Tanzanie, les auto-rités urbaines ont rarement disposé d’uneréelle autonomie leur permettant de con-duire des politiques propres ou en coopéra-

Le degré

d’épaisseur

institutionnelle se

mesure notamment

par le niveau

d’autonomie

financière de la

structure

métropolitaine



tion avec d’autres unités locales. Au Nige-ria, les limites de compétence demeurentfloues. Ce n’est qu’en 2003 que la décen-tralisation engagée par le pouvoir d’Étatéthiopien a doté Addis-Abeba d’une nou-velle charte qui tente de mettre fin à un sièclede développement centralisé. En Tanzanie,la décentralisation des années 1970 n’étaitqu’une simple déconcentration et la nou-velle structure municipale de Dar es-Salaam,opérationnelle depuis le 1er février 2000,fait suite, comme à Addis-Abeba, à unelongue période de gestion technocratiqueet centralisée de la ville. Dans ces troispays, le morcellement territorial par créa-tion de nouvelles unités administrativescontraste avec le processus d’unificationobservé en Afrique du Sud.

L’intervention de gouvernements de niveausupérieur peut également supplanter la coo-pération métropolitaine. Bien que la propor-tion de la population d’Israël vivant dans sesquatre aires métropolitaines (Tel-Aviv, Jéru-salem, Haïfa et Beersheva) soit particulière-ment élevé, il existe très peu de mécanismesde gouvernance métropolitaine. La plupartdes syndicats intercommunaux de l’aire mé-tropolitaine de Tel-Aviv ont une capacitéd’organisation faible, et ce d’autant plus queles administrations centrales contrôlent deprès l’aménagement du territoire, les trans-ports et les infrastructures régionales (Razinet Hazan 2005).

IV.3. L’intensité démocratique

Le rôle du citoyen dans la désignation etle contrôle des autorités métropolitainesest éminemment variable, bien que l’onassiste depuis quelques années à desréformes valorisant la participation citoyenne.La taille croissante, la complexité etl’interconnexion territoriale des régionsmétropolitaines posent ce que Devas(2005) appelle un échange entre « échelle »et « voix » dans la gouvernance. Plus lagouvernance s’effectue à une grandeéchelle, plus il est difficile d’assurer laparticipation des unités locales, des quar-tiers, de la société civile ou du citoyen.

En effet, des structures métropolitaines in-tégrées ont fréquemment été imposées pardes gouvernements centraux autoritaires aunom de critères à la fois technocratiquesd’efficacité de la gestion urbaine et politiquesde contrôle de régions urbaines politi-quement « sensibles » car foyers potentielsd’opposition. C’est en 1973 que le régimemilitaire brésilien crée les 9 régions métro-politaines de Belém, Fortaleza, Recife, Sal-vador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, SãoPaulo, Curitiba et Porto Alegre ; les agencesmises en place, fortement soutenues etcontrôlées par l’Etat, disparaîtront pourla plupart au début des années 1990 dans lesillage du processus de démocratisation etde décentralisation. La Metropolitan ManilaCommission a été créée dans des circons-tances semblables par la dictature de Ferdi-nand Marcos en 1975 dont le leadership futsignificativement confié à Imelda Marcos. Cecontexte historique et politique explique quela problématique de la gouvernance métro-politaine ait été par la suite refoulée car tropétroitement associée au régime militaire.

Dans les systèmes de gouvernance métro-politaine reposant sur des agences fonction-nellement spécialisées, le pilotage est assuréprincipalement par des techniciens ou desbureaucrates, ce qui réduit nécessairementle contrôle démocratique et leur légitimité.Nommé par le Président des Philippines,l’exécutif de la MMDA (Metro Manila Deve-lopment Authority) se trouve souvent poli-tiquement désarmé face aux 17 maires desvilles de la métropole, élus directement parla population, auxquels il doit régulièrementréclamer les contributions financières aubudget de cette autorité métropolitaine.

L’intégration politique métropolitaine est fa-vorisée par l’élection directe de l’exécutifmétropolitain par la population comme à To-kyo, Bangkok et Jakarta Raya. Les villesmétropolitaines sud-africaines sont dirigéessoit par des maires (à Johannesburg, Ekur-huleni, Tshwane et Nelson Mandela), soitpar des exécutifs collégiaux (au Cap et àEthekwini) qui ne sont pas directement éluspar la population mais désignés par les par-

Le rôle du citoyen

dans la désignation

et le contrôle des

autorités

métropolitaines est

éminemment

variable, bien que

l’on assiste depuis

quelques années à

des réformes

valorisant la

participation

citoyenne



283

tis en fonction de leur score électoral. Leconseil de la Greater Bombay Municipal Cor-poration (GBMC) est élu, contrairement àson exécutif qui est nommé par l’état deMaharastra.

La démocratie peut être organisée àl’échelon inframétropolitain. Les autoritésinframunicipales élues jouent un rôle plusimportant lorsque la municipalité estétendue. Ainsi, la législation sud-africaineprévoit la mise en place, par les autoritésprovinciales, soit de sous-conseils (sub-councils), soit de comités de quartier (wardcommittees). Constitués par des conseillersmunicipaux ou des conseillers de quartier,les sous-conseils ont un rôle consultatifauprès du conseil municipal qui peut leurdéléguer des pouvoirs spécifiques, 16 puis20 sous-conseils ont ainsi été créés auCap, tandis que des comités de quartierétaient établis à Johannesburg, Ekurhuleni,Tshwane et Nelson Mandela. Les premièresévaluations de leur fonctionnement révèlentune faible participation de la populationaux réunions de ces instances auxquellesles municipalités sont généralementréticentes à transférer des compétences(Cameron 2005).

Dans le cas du TMG (Tokyo Metropolitan Go-vernment), des institutions favorisant ladémocratie sous-métropolitaine ont récem-ment permis d’atteindre une nouvelle inten-sité démocratique. C’est depuis 1974 que lesmaires des districts du TMG, jusque-là nom-més par le gouverneur, sont élus directe-ment par la population. Depuis cette date,les districts ne sont plus considérés commede simples entités administratives, maiscomme des gouvernements urbains spé-ciaux assurant cependant une partie desservices relevant normalement des munici-palités ; l’administration métropolitaine estresponsable des services de lutte contre l’in-cendie ainsi que de l’eau et de l’assainisse-ment. Une réforme de déconcentration desfonctions et des compétences financières enfaveur des districts a été adoptée en 1998 etest entrée en vigueur en 2000. L’administra-tion métropolitaine est responsable des ser-

vices de lutte contre l’incendie ainsi que del’eau et de l’assainissement.

L’intensité démocratique fait appel à uneaspiration qui ne pourra peut-être jamaisêtre totalement satisfaite. Pour accomplircette aspiration de rendre la participationcitoyenne plus significative, des quartiersjusqu’au niveau métropolitain, il faudraitdépasser les procédures de participationinterinstitutionnelles. Des mécanismesde participation, au-delà même du procé-dé électoral, comme la prise de décisionparticipative en matière de planificationou de budget, sont des moyens d’intensi-fier la démocratie. Depuis que les airesmétropolitaines sont une des formesd’établissement humain plus répandues,les théoriciens de la démocratie évoquentdes formes démocratiques composées(Dahl 1969).

IV.4. Relations avec les gouvernementsde niveau supérieur

Les politiques de la gouvernance métro-politaine interagissent avec les niveauxde gouvernement supérieurs aussibien qu’au sein même de leur airemétropolitaine. Dans l’optique desdirigeants métropolitains, une gouver-nance efficace dépendra souvent de lacapacité à obtenir des moyens et le soutiend’organismes nationaux et régionaux.Conséquence de l’extension croissantedes régions urbaines et d’une interactionaccrue avec leurs hinterlands, une meil-leure compréhension des évolutionsdes dynamiques intergouvernementalesentre les grandes villes et leur régions’impose.

Les relations entre les régions métropo-litaines et les gouvernements étatiquesvarient considérablement. D’abordviennent les régions urbaines qui ont suconserver une place centrale dans les dé-cisions politiques nationales, les villes depremier rang qui concentrent la majeurepartie de la population urbaine nationale,l’activité économique, la production cul-

La démocratie

peut être organisée

à l’échelon

inframétropolitain.

Les autorités

inframunicipales

élues jouent un rôle

plus important

lorsque la

municipalité est

étendue



turelle. La région métropolitaine de Séoul,par exemple, regroupe 47 % de la popu-lation sud-coréenne ; Lima métropole,32 % de la population péruvienne; l’airemétropolitaine de Buenos Aires, 32 % de lapopulation argentine. Le poids démogra-phique de ces villes s’accompagne d’uncentralisme culturel, économique et poli-tique. Dans de petits pays du Nord, l’ex-pansion de certaines villes qui va jusqu’àenglober leur proche région a créé desaires métropolitaines de ce type. Aux Pays-Bas, par exemple, l’économie nationalegravite autour de la région de Randstad,qui englobe Amsterdam, Rotterdam et LaHague. Même dans le cas où ces villes nereprésentent qu’une petite partie de lapopulation totale, leur statut de capitalenationale rehausse la position d’une régionurbaine au niveau de l’économie et despolitiques publiques nationales.

Au Sud a surgi, à la moitié du XXe siècle,une critique de la domination politiquedes grandes villes. La polarisation urbaineau niveau des prises de décisions depolitique nationale aurait privilégié lesélites urbaines aux dépens des popula-tions d’agglomérations de taille plusmodeste et/ou de zones rurales (Lipton1977, Bates 1983). Même s’il est vrai queles villes, en particulier les plus grandesd’entre elles, sont plus prospères que leszones rurales, des analyses récentes sonten désaccord avec cette conclusion. Laprospérité croissante des petites commedes villes plus grandes, l’augmentationde la pauvreté au sein des villes, ladémocratisation des institutions localeset étatiques et l’interpénétration crois-sante de la ville avec la campagne ontfondamentalement modifié les présuppo-sés sur lesquels reposait cette analyse(Corbridge et Jones 2005). De plus, il estprouvé que l'intervention publique altèreles disparités socio-économiques entre lesvilles et entre les villes et les campagnes(Overman et Vanables 2005). Dans denombreuses villes du Sud, le dévelop-pement à l’échelle nationale s’articuledésormais autour de l’exploitation de

bénéfices communs à la ville et à la cam-pagne, mais aussi aux zones en expan-sion situées entre ville et campagne.

Si on les compare aux autres airesmétropolitaines, les villes bénéficiantd’une position favorisée en regard despolitiques nationales jouissent d’avantagescertains. Paris, par exemple, a bénéficiéd’initiatives de planifications successivesdepuis le XIXe siècle alors que des initiativessimilaires n’ont eu lieu dans d’autresvilles françaises de moindre importanceque dans les années 70. Des capitaleslatino-américaines comme Santa Fé deBogota ou Santiago du Chili, des villesasiatiques comme Bangkok, Manille ouSéoul sont les figures de proue dans lesefforts de construction d’institutionsgouvernementales métropolitaines.

Dans les nations les plus grandes notam-ment, les aires métropolitaines ne reflètentpas un tel degré de centralisation politique,sociale et économique. Même dans cesconditions, cependant, les aires métropoli-taines peuvent se faire entendre au niveaunational et s’assurer ainsi un soutienessentiel au niveau métropolitain. Dans lespays à structure fédérale, la prédominanced’une entité métropolitaine au sein d’unétat peut présenter les mêmes caractères.La région de São Paulo, par exemple, occupeune place plus significative que tout l’étatde São Paulo au niveau du pays ; la régionde Bombay est pour l’Inde la métropoleréférence de l’état du Maharastra. Desdirigeants et des hommes d’affaires de larégion de São Paulo ont participé à l’élabo-ration d’une loi gérant les réserves d’eau etimpulsé son vote, créant par la même denouvelles opportunités au niveau métropo-litain. De même, des entreprises publiqueset des élus de l’état du Maharastra ont jouéun rôle essentiel dans la planification terri-toriale de l’aire métropolitaine de Bombay.

Dans des domaines particuliers, lesministres d’état ou des organisationsreprésentatives de niveau supérieur degouvernement peuvent contribuer à la

Même s’il est vrai

que les villes, en

particulier les plus

grandes d’entre

elles, sont plus

prospères que les

zones rurales, des

analyses récentes

sont en désaccord

avec cette

conclusion



285

gouvernance métropolitaine sans néces-sairement impliquer l’ensemble de leurgouvernement. L’exemple des agencesnationales pour l’environnement estsignificatif par leur action en faveurd’initiatives antipollution. Des organismescomme The Metropolitan Region Deve-lopment Authorities de Karachi ou Bom-bay sont capables de mobiliser au niveaunational des ressources et des décisionsau bénéfice du développement local (voirannexe).

Au plan national, il arrive également quedes aires métropolitaines disparatess’allient dans la représentation d’intérêtscollectifs. Des organisations de représen-tants métropolitains influentes sur le planpolitique, tels le Städtetag allemand oul’Association nordique de gouvernementslocaux, sont des exemples probants decette potentialité (Sellers et Lidström2007). Dans d’autres pays comme auxEtats-Unis, les représentants métropoli-tains doivent faire face à une marginali-sation accrue au sein des processuspolitiques nationaux (Dreier, Mollenkopfet Swanstrom 2005).

Dans les pays développés, les aires mé-tropolitaines ont tendance à être de plusen plus dispersées, fragmentées, divi-sées, ce qui pose de nouvelles difficultés,tel l’impact de leur représentation po-litique. Dans le même temps, des di-vergences entre les diverses airesmétropolitaines risquent d’entraver lacréation d’alliances dans la poursuited’intérêts communs. Les divisions poli-tiques intra- et intermétropolitaines sontdésormais une donnée récurrente dela gouvernance aux Etats-Unis alorsqu’elles apparaissent depuis peu en France,au Canada, en Suisse, au Royaume-Uni(Hoffmann-Martinot et Sellers 2005).

IV.5. Diversité sectorielle et limites de la convergence

Selon Hooghe et Marks (2003), les méca-nismes de gouvernance basés sur la coo-

pération locale, notamment en matière devoirie, d’éducation et de contrôle despollutions, diffèrent du modèle hiérarchiquetraditionnel régissant les relations entrel'Etat et les institutions au niveau local.De façon générale, les institutions encharge des aires métropolitaines reflètentune convergence autour d’une approchesouple et sectorielle proche du courant du« nouveau régionalisme ». Les récentsdébats menés aux Etats-Unis sur lesmodèles polycentrique et supracommunalmontrent que les hautes sphères degouvernement ont joué un rôle déter-minant dans plusieurs secteurs.

L'étude des secteurs les plus impliquésdans la gouvernance de six des plusgrandes régions métropolitaines mondialestémoigne de l’existence d’une pluralité demodèles (voir annexe). Les deux casissus des pays développés illustrent lesmodèles de décentralisation et de centra-lisation. L’exemple de Los Angeles montreune autorité relativement décentraliséeau sein d’un gouvernement fédéral.L’exemple de Paris est celui d’une structurebeaucoup plus centralisée au sein d’unEtat unitaire. On peut rapprocher de laville de Séoul, caractérisée par une in-dustrialisation et une démocratisation ra-pides, trois métropoles de continents duSud : Johannesburg en Afrique, Bombayen Inde et São Paulo en Amérique latine.La démonstration présente donc deuxcapitales nationales (Paris et Séoul), deuxcapitales d’états fédéraux (Bombay etSão Paulo) et deux métropoles sans statutde capitale (Los Angeles et Johannes-burg). Le tableau comparatif de l’annexeest centré sur les principaux organismeschargés de mener à terme les politiquesdans neuf secteurs, entre autres les servicespublics et privés.

La fragmentation géopolitique elle-mêmecrée des difficultés similaires au sein desdifférentes structures gouvernementales.De même que dans le cas d’autresmétropoles, le centre-ville dans les casexposés regroupe de 19 à 67 % de la

Dans les pays

développés,

les aires

métropolitaines

ont tendance à être

de plus en plus

dispersées,

fragmentées,

divisées, ce qui

pose de nouvelles

difficultés, tel

l’impact de leur

représentation

politique



population métropolitaine. Dans tous lescas – même dans le cas de Johannesburgdans le sillage de réformes récentes – lesgouvernements locaux se divisent enmultiples unités à l’intérieur de l’airemétropolitaine. Si l’on inclut la dimensionde district infracommunal à Johannes-burg, chaque gouvernement « généra-liste » comprend des unités locales et desunités qui travaillent à l’échelle de lamétropole. Dans tous les cas, que ce soitdans des Etats fédéraux ou centralisés, ungouvernement intermédiaire au niveaurégional fait tampon entre l’Etat et lesinstitutions locales.

Plus frappantes encore sont les similitudesentre ces métropoles si on regarde deplus près leurs politiques dans certainssecteurs spécifiques. Ainsi on observe qu’auxniveaux national, local et métropolitain, lesagences et autres entreprises chargées dela régulation des transports, quel que soitleur niveau d’intervention ou leur taille, pré-sentent des structures similaires. L’admi-nistration des routes est souvent assuréepar des agences nationales en charge desprincipaux axes routiers du pays ; des gou-vernements locaux sont chargés des artèreslocales, et d’autres institutions s’occupentdes réseaux intermédiaires. Les institutionsmunicipales et intercommunales intègrentdans leurs services la collecte des ordures etla planification du territoire. Dans les sixpays étudiés, ce sont en réalité les gouver-nements locaux ou métropolitains qui sonten charge de la mise en œuvre des poli-tiques environnementales en s’appuyant surla législation nationale. Ces tendances com-munes reflètent un partage transnational dela connaissance des cas exemplaires (bestpractices) ainsi que des influences communesà l’œuvre au sein de chaque secteur.

Des contrastes majeurs se font égalementjour. Dans les aires métropolitaines du Sud,comme Séoul, les exemples étudiésmontrent que les entreprises publiquesliées à quelque institution nationale oud’Etat exercent une forte influence. Parexemple, dans quatre pays, les aéroports sont

contrôlés par des entreprises nationales. Desentreprises nationales ou contrôlées parl’Etat jouent un rôle prépondérant dans laplanification de l’occupation des sols et lesroutes. Des autorités nationales ou provin-ciales gèrent l’éducation secondaire et (àl’exception de Bombay) primaire. Mêmequand les autorités locales portent la plusgrande part des responsabilités, le pouvoirdes initiatives locales ou des institutionsintercommunales est moins probant quedans les métropoles françaises et d’Amé-rique du Nord. Dans les nouvelles villes quise développent rapidement à la périphériedes principales métropoles, le pouvoir desgouvernements locaux reste faible.

Dans les aires métropolitaines de Paris etLos Angeles, ce contraste avec le Sudmontre encore davantage une plus fortecapacité institutionnelle au niveau local, eten particulier l’importance des ressourcesdisponibles aux villes en dehors des centresurbains. En plus de cette similitude, lesdeux villes présentent une différence nota-ble dans leurs modèles de fragmentationorganisationnelle. Davantage probantes quela région métropolitaine américaine, les1.584 autorités locales de l’aire métropoli-taine parisienne sont exemplaires du mo-dèle polycentrique adopté par les partisansdu choix public en matière de fragmentationterritoriale. Toutefois, divers secteurs commeles aéroports, le contrôle de la pollution,l’éducation, une partie de l’administrationdes routes restent très centralisés. Dansd’autres secteurs comme la collecte desordures, le traitement des eaux, l’assainis-sement et la planification des sols, les insti-tutions intercommunales ont proliférécontrairement à ce que la théorie du choixpublic établit. Même dans ces secteurs, denombreuses municipalités dépendent d’en-treprises ou d’agences centralisées. EnFrance, avec la décentralisation des années80, l’occupation des sols est gérée par desagences nationales déconcentrées.

En contraste, les 180 mairies et 5 comtésdu Grand Los Angeles présentent un pay-sage organisationnel moins fragmenté que

Dans tous les cas,

que ce soit dans

des Etats fédéraux

ou centralisés, un

gouvernement

intermédiaire au

niveau régional fait

tampon entre l’Etat

et les institutions

locales



287

celui des gouvernements locaux à compé-tence générale. Toutefois, de nombreuxsecteurs qui sont centralisés en France sontdécentralisés à Los Angeles. L’éducationprimaire et secondaire est sans doutel’exemple le plus frappant. Contrairementaux autres aires métropolitaines, une my-riade de districts locaux qui travaillent demanière quasi autonome par rapport auxmairies sont en charge de ce secteur. Lesdifférents aéroports appartiennent égale-ment à 4 gouvernements locaux distincts,même si le plus grand d’entre eux (LosAngeles International) reste aux mains dupouvoir central métropolitain. A l’inversede la région parisienne et d’autres régionsmétropolitaines, la planification urbainemanque d’outils de coordination. Demême, la régulation environnementaleincombe à des organisations morcelées auniveau des districts métropolitains au lieud'être supervisée par des sphères supé-rieures de gouvernement. Le résultat est un

paysage plus fragmenté que celui de la mé-tropole parisienne. La participation du sec-teur privé, pratique généralisée à LosAngeles dans les domaines de la collecte desordures, amplifie la fragmentation dans lafourniture des services locaux.

Une mise en regard complète de la gou-vernance métropolitaine devrait inclured’autres éléments difficiles à catalogersans ajouter de nouveaux détails à notreanalyse comparative de cas : normes lé-gales, relations fiscales entre les diffé-rents niveaux de gouvernement, rôledes acteurs privés, dynamiques de lea-dership. Cependant, la comparaisoneffectuée sur le plan de l’organisation dé-montre d’importantes similitudes géné-rales dans la forme concrète que prend lagouvernance, et des contrastes notablesqui n’apparaissent que lorsque les diffé-rences entre les divers secteurs de la gou-vernance sont prises en compte.



Conclusion : l'Agenda des régionsmétropolitaines émergentes

De manière caractéristique, la gouvernancedes régions métropolitaines du XXIe sièclepose aux vieilles métropoles du Nord etaux métropoles émergentes du Sud desproblématiques similaires. L’expansion etla diversité croissante des métropoles ontmis à jour de nouvelles exigences de gou-vernance dans les aires métropolitainesdes deux régions. Dans les deux cas, lesinstitutions sont confrontées aux mêmesdilemmes de fragmentation et de coordina-tion. Au Nord comme au Sud, les choix for-mels pour une gouvernance métropolitainesont similaires. La gouvernance métropoli-taine pose le problème global de concilierune variété d’intérêts et d’influences dispa-rates et conflictuels. Tant au Sud qu’auNord, la mobilité croissante et l’influencedes connections translocales et transnatio-nales redessinent les possibilités et les exi-gences d’une gouvernance métropolitaine.

Dans une large mesure cependant, les dif-ficultés rencontrées par la gouvernancemétropolitaine dans les régions urbainesdu Sud diffèrent de celles constatées auNord. La croissance des métropoles du Suden a fait les plus grandes aires métropoli-taines du monde. Plus compactes, plusdenses, moins fragmentées géographi-quement, les métropoles du Sud sont sou-vent davantage touchées par desdisparités entre quartiers riches et pauvreset une plus grande insécurité. Les airesmétropolitaines du Sud ont peu de moyenséconomiques et administratifs pour pou-voir peser et gérer des problèmes lourds etcontraignants.

Une gouvernance à plusieurs niveaux.Les régions urbaines n’ont cessé de gran-dir, tout comme les interconnections, avecleurs périphéries. Il est donc nécessairede mieux comprendre les changementsdans la dynamique des relations entre lesautorités des grandes villes et celles deleurs territoires périphériques. Les airesmétropolitaines tant au Sud qu’au

Nord sont cruciales pour la bonne marchede nombreuses politiques publiques etles inspirent, voire participent à leurélaboration.

La participation dans la gouvernance mé-tropolitaine. La participation dans le pro-cessus de gouvernance métropolitaineest essentielle pour le déroulement de ladémocratie et pour la prise de décisionspolitiques effectives et efficaces. Quelleque soit sa forme institutionnelle, la gou-vernance métropolitaine est confrontée àla difficulté d’intégrer la participationd'un nombre grandissant d'intérêtsdivers. Il est impératif d’appréhender lesdimensions formelle et informelle de laparticipation. Les défis de cette participa-tion sont particulièrement aigus en ce quiconcerne les groupes marginaux, commeles populations urbaines plus pauvres ouappartenant à des minorités ethniques ouraciales.

Environnement durable. Les politiquespubliques en matière d’environnementdépendent d’une mise en œuvre efficaceau niveau local, mais aussi de l’efficacitéde la gouvernance métropolitaine. L’ap-provisionnement adéquat en eau et laqualité de cette eau, en particulier dansle Sud, sont des défis majeurs. Lesefforts menés au niveau national et mon-dial pour garantir une bonne qualité del’air et la conservation du carbonedépendent des modes de transport du-rables et des politiques de régulation dela consommation d’énergie au niveaulocal. Les initiatives métropolitainesjouent un rôle clé dans ces domaines.

Inégalités sociales et territoriales. Lagouvernance métropolitaine a pour prio-rité la lutte contre l’activité informelle etla pauvreté dans les villes du Sud. Lesconcentrations de populations défavori-sées requièrent souvent une forte inter-vention publique avec des moyensimportants pour combattre des problèmestels que le crime, les faiblesses du systèmeéducatif et les besoins en terme de

De manière

caractéristique, la

gouvernance des

régions

métropolitaines du

XXIe siècle pose aux

vieilles métropoles

du Nord et aux

métropoles

émergentes du Sud

des

problématiques

similaires



289

santé (Pack 1993, Chernick et Res-chovsky 1995). Dans des aires métropoli-taines diversifiées et fragmentées, lagouvernance peut renforcer les handi-caps des plus pauvres en accentuant lesdisparités dans l’accès aux services pu-blics (Alesina, Baqir et Easterly 1997). Dela même manière, des régions métropoli-

taines étendues et fragmentées peuventoffrir aux populations aisées des opportu-nités et des incitations à s’isoler du restede la société. Ces processus risquentd’affaiblir les efforts consentis collective-ment pour fournir des biens publics àl'ensemble de la métropole.


GGOOUUVVEERRNNAANNCCEE MMÉÉTTRROOPPOOLLIITTAAIINNEE290 Cités et Gouvernements Locaux Unis

Aire Los Angeles Paris Séoul São Paulo Bombay Johannesburg

métropolitaine

Population

(par km2)

Pourcentage en

ville- centre

Gouvernements

sous-nationaux

Transport

Routes

Collecte

des ordures

Eau/

assainissementJohannesburg Water

(compagnie

appartenant à la ville),

autres collectivités

locales, compagnies

privées

Collectivités locales,

City Industrial

Development Co. and

Maharastra Industrial

Development Co.

(compagnies d’état)

Basic Sanitation

Company of the State of

São Paulo (SABESP)

(compagnie

appartenant à l’état),

gouvernement d'état,

comités de bassin des

agents locaux et autres

Gouvernements municipaux,

entreprises publiques nationales.

Environment Management

Cooperation (EMC), ENVICO

(Korea Environment & Resources

Corporation), coopération

intercommunale sous la direction

du ministère de l'Environnement.

Municipal et

quelques agences

intercommunales,

compagnies

privées

Nombreuses agences

appartenant aux

comtés, municipalités

et intercommunalités,

compagnies privées

Pikitup (compagnie


autres collectivités

locales

Collectivités locales,

recours limité au

secteur privé

Communes (la plupart),

recours limité au

secteur privé,

entreprises

municipales

Communes et compagnies

privées. Un peu de

coopération intercommunale

Municipal et

quelques agences

intercommunales :

65 (ramassage),

30 (traitement)

Privés (42),

gouvernements

municipaux (13),

coopération

intercommunale

National Roads Agency

(routes nationales),

Johannesburg Roads

(compagnie


communes

National Highways

Authority, Mumbai

Metropolitan Region

Development Authority

(agence d’état), City

Industrial Development

Co. (compagnie d’état),

communes

Ministère fédéral des

Transports (routes

fédérales), Départment

d’Etat des Routes,

municipalités (routes

locales), compagnies

privées avec

concessions

Ministry of Construction and

Transportation, Special

Metropolitan City Government,

Provincial/City/County/District

Government, entreprises

publiques (Korea Construction

Management Corporation,

Korea Expressway

Corporation)

Ministère de

l'Equipement

(région,

département) ;

départements,

municipalités

(routes locales)

Federal Highway

Administration (routes

nationales),

département d'état des

Transports, Regional

Council of Governments

(conseil), comtés,

municipalités (routes

locales)

Spoornet (compagnie

nationale de chemins

de fer), Metrobus

(compagnie

municipale) ;

gouvernements

municipaux ;

département provincial

de Transport public,

routes et voirie

Indian Railways

(compagnie nationale

de chemins de fer),

State Road Transport

Corporation, Mumbai

Metropolitan Region

Development Authority

(agences d'état avec

participation de la ville

centrale), autres

agences d’état, services

de bus

intercommunaux et

municipaux

Secrétariat d’Etat de

Transports Métropolitains,

São Paulo Transporte SA

(compagnie privée),

Companhia do

Metropolitano de São

Paulo Metro, Companhia

Paulista de Trens

Metropolitanos et

Empresa Metropolitana

de Transportes Urbanos

(compagnies publiques),

nombreuses entreprises

privées concessionnaires

Korail (compagnie nationale

de chemins de fer),

Gouvernement métropolitain

de Séoul, Seoul Metro Subway

Corporation et Seoul Metro

Rapid Transit Corporation

(compagnies appartenant à la

municipalité), autorités de

transport provinciales,

systèmes municipaux et

lignes privées, ministères

nationaux

SNCF (Société

nationale de

chemins de fer),

RATP (compagnie

nationale de

métro, bus,

chemin de fer

régional), OPTILE

(réseau de 39

lignes publiques et

privées), STIVO

(réseau de lignes

publiques et

privées)

Amtrak (compagnie

nationale de chemins

de fer), Metrolink

(regroupement

d'agences de

transport), autorités

autonomes de

comtés (5), autorités

intercommunales (6),

systèmes municipaux

(39), lignes privées

Municipalités

métropolitaines

ou de district (3)

Etat (1), entreprises

municipales (7),

conseils municipaux

(13), districts d'état (4),

villages (900)

Etat (1), régions

métropolitaines (3),

municipalités (139)

Province (1), gouvernements

locaux métropolitains (2),

autres municipalités (20)

Régions (1),

départements (7),

communes (1.584)

Etat (1), comtés (5),

municipalités (180),

conseils de

gouvernement

régionaux (11)

38,23 %66,90 %57,32 %44,94 %19,00 %22,29 %

1.692 par km24.089 par km22.314 par km21.929 par km2927 par km2196,2 par km2

Annexe Exemples d'organisation métropolitaine par tâches


291

Aire Los Angeles Paris Séoul São Paulo Bombay Johannesburg

métropolitaine

Aéroports

Planification

et aménagement

du territoire

Pollution

de l'air

Pollution

de l'eau

Education

primaire et

secondaire

Sources : Abers et Keck 2006, Metropolis 2007, Segbers et al. 2007, et sites Internet des organisations et des Etats.

Département

d'éducation du

gouvernement

provincial

Gouvernement de l’état

(secondaire),

gouvernements locaux

(primaire), écoles

privées

Secrétaire d’état à

l'Education

(élémentaire et

secondaire),

municipalités

(élémentaire)

Ministère national de

l'Education

Ministère national

de l'Education

Ecoles gérées par les

districts (172)

Communes Bureau d’état pour le

contrôle de la pollution,

communes

Ministère d’état à

l'Environnement,

Agence d’état pour

l'environnement

(CETESB)

Agences gouvernementales

et municipales et

entreprises publiques,

ministère de la Construction

et des Transports, K-Water

(Korean Water Resources

Corporation (compagnie

publique), centres de test de

la qualité de l'eau désignés

au plan national

(normalement des

institutions publiques)

Ministère de

l'Ecologie, du

Développement

et de

l'Aménagement

durables

(bureaux sur

place)

Districts de contrôle de

la qualité de l'eau

instaurés par l'état (3),

contrôlés par des

agents des conseils

locaux

Communes Bureau d’état pour le

contrôle de la pollution,

communes

Ministère d’état à

l'Environnement,

Agence d’état pour

l'environnement

(CETESB)

Gouvernements

municipaux, coopération

intercommunale sous le

leadership du ministère de

l'Environnement

Ministère de

l'Ecologie, du

Développement

et de

l'Aménagement

durables

(bureaux sur

place)

Districts de contrôle de

la qualité de l'air

instaurés par l'état (2),

contrôlés par des

conseils des agents

locaux

Gouvernements

municipaux conseillés

par le gouvernement

provincial

Mumbai Metropolitan

Region Development

Authority (agence d'état

avec forte participation

de la ville), City

Industrial Development

Co. (compagnie d’état),

autres agences de

l’état, gouvernements

municipaux

Gouvernements

municipaux, secteur

privé, Empresa

Municipal de

Urbanização

Collectivités locales

assistées par la Korea

Land Corporation

(agence nationale) et le

Ministère de la

Construction et des

Transports, Séoul

Metropolitan

Development

Corporation (enterprise

locale)

Région et

coopérative

intercommunale

Communes, comtés,

conseil consultatif du

gouvernement

Cinq (appartenant au

Airports Company South

Africa, entreprise

publique nationale)

Deux (un sous l’égide

du Airport Authority of

India et un géré par une

entreprise privée)

Trois (appartenant à

INFRAERO, compagnie

publique nationale)

Deux (appartenant à

Korea Airport Corporation,

compagnie publique

nationale)

Deux

(appartenant à

Aéroports de

Paris, entreprise

publique

nationale)

Cinq (deux

appartiennent à la ville,

les autres à des

communes ou des

comtés)

Annexe Exemples d'organisation métropolitaine par tâches (suite)


CCOONNCCLLUUSSIIOONNCités et Gouvernements Locaux Unis292

09a PCf Conclusion 16/9/08 14:32 Página 292

293

A l’issue de la lecture des différents cha-pitres du Rapport mondial, le lecteur nesera pas seulement surpris par l’extra-ordinaire diversité des systèmes d’ad-ministration locale, mais aussi etdavantage encore par certaines conver-gences, et par l’importance croissantereconnue aux collectivités locales dansl’organisation politique et administrativedes Etats. Cette tendance généralene touche certes pas tous les Etats,et certaines régions du monde moinsque d’autres, mais la tendance estincontestable.

La diversité ne se manifeste pas seule-ment entre les grandes régions dumonde, mais davantage encore à l’intérieurde chacune de ces régions. Enfin, danstoutes les régions du monde, on voits’accentuer la différenciation entre lesmétropoles et les collectivités locales debase des zones rurales ou peu urbani-sées, et il faut garder ce fait en mémoirelorsqu’on décrit en termes généraux ladécentralisation et les institutions lo-cales, car les problèmes ne sont plus dumême ordre. Les facteurs de différencia-tion sont nombreux et puissants.

Malgré tout, on peut affirmer que nullepart la décentralisation n’existe endehors de l’Etat et que partout la décen-tralisation cesse d’exister là où les auto-rités locales ne sont plus que desexécutants des politiques déterminées

par les autorités supérieures. Ces deuxpositions extrêmes déterminent l’espacede l’autonomie locale à l’intérieur duqueldoit se construire, dans chaque pays,l’équilibre de la décentralisation1. LeRapport mondial, par le nombre et lavariété des situations et des évolutionsanalysées, permet de procéder à uneffort de clarification quant au sens desmots par lesquels on traite du local. Sonintérêt est de situer dans leur contexteles notions clés par la confrontation desdiscours politiques et juridiques de trèsnombreux pays. C’est là un des apportsmajeurs du Rapport mondial auquel la« Postface » est consacrée. Les définitionsauxquelles on parvient peuvent alorstirer leur légitimité du fait qu’elles ne sontpas étrangères à la réalité sociopolitiquedes différents pays concernés.

La comparaison à l’échelle mondiale livreen effet des enseignements précieuxpour la compréhension des systèmesd’administration locale et permet demieux évaluer la portée et les limites desconvergences. Les conclusions peuventen être énoncées en sept points :

• L’extrême hétérogénéité des cadresterritoriaux montre que la notion du lo-cal n’est pas la même dans tous lespays, ce qui rend parfois difficile lacomparaison des institutions et descompétences, et pose de nombreuxproblèmes de traduction, mais surtout

CONCLUSION

Décentralisation et démocratie locale

à l'âge de la mondialisation

Gérard Marcou

1. Dans ce qui suit, les

données citées sont

tirées des chapitres

du « Rapport

mondial », à moins

que d’autres sources

ne soient indiquées

en notes.



oblige à traiter de la démocratie localeen fonction de ces cadres ;

• Cette hétérogénéité contraste avec laconvergence que l’on constate dans lesproblèmes de gouvernance des grandesconcentrations métropolitaines, bienque les métropoles du Sud affrontentcertains défis spécifiques ;

• Malgré les différences de systèmes etde conditions économiques, on voit sedégager un fonds commun de compé-tences locales que l’on retrouve surtous les continents, avec certainesvariantes ;

• Si la faiblesse des pouvoirs fiscaux descollectivités locales est générale, mal-gré des exceptions notables, l’insuffi-sance chronique des ressources parrapport aux compétences caractériseles collectivités locales des pays en dé-veloppement, et le recours au secteurprivé n’est pas une solution si le marchén’est pas porteur ;

• Les progrès de la démocratie localesont indéniables mais, au-delà desinstitutions, il est malaisé d’évaluerles pratiques, fortement dépendantesdes structures sociales et du cadrepolitique ;

• Dans de nombreux pays, les collectivi-tés locales souffrent de l’insuffisance del’encadrement administratif indispen-sable à leurs fonctions et la politisationl’emporte trop souvent sur la profes-sionnalisation ;

• Enfin, on relèvera l’essor des associa-tions de collectivités locales sur tous lescontinents.

I. Les cadres territoriaux : qu’est-ce que le local ?

L’hétérogénéité des cadres territoriauxrévèle l’incertitude de la définition du local.

Les politiques de réforme territorialemontrent que le local ne peut être définique par la combinaison du critère rési-dentiel et du critère fonctionnel.

I.1. L’hétérogénéité des cadres territoriaux

Premier constat, la définition des unitésterritoriales de base de l’organisationadministrative où une autorité localedécentralisée est instituée varie considé-rablement d’un pays à l’autre, de mêmeque leur taille moyenne.

Les 27 Etats de l’Union européennecomptent, ensemble, plus de 92.000 com-munes, pour 482 millions d’habitants, soit unemoyenne d’environ 5.200 habitants parcommune. Mais 8 pays ont une populationmoyenne par commune de 30.000 habitantsou plus (Bulgarie, Danemark, Irlande, Li-tuanie, Pays-Bas, Portugal, Suède etRoyaume-Uni), seul le Royaume-Uni ayantde très grandes unités de base (popu-lation moyenne proche aujourd’hui de150.000 habitants). Aux Etats-Unis et auCanada, la population moyenne des unitésde base de l’administration locale est deplus de 8.000 habitants ; au Japon, de70.000 habitants ; en Amérique latine,plus de 33.000 habitants. Mais ces inéga-lités sont encore plus grandes à l’intérieurmême de chaque pays.

Cependent, en Asie, cette comparaisonn’est guère possible : il existe des villes,des agglomérations, des villages, mais engénéral les institutions locales ne sont pastout à fait comparables à la communeeuropéenne ou américaine. Font excep-tion le Japon et la Turquie qui ont importéla commune européenne dans lesannées 30. Dans certains pays (par exemple :en Indonésie, en Malaisie, en Thaïlande), lesvillages, unités de base traditionnelles dupeuplement, ne sont pas toujours le sièged’une autorité administrative. Dans d’autrespays, les villages ont une autorité éluequi exerce un certain nombre de compé-tences, ce qui les rapproche des muni-

Les politiques de

réforme

territoriale

montrent que le

local ne peut être

défini que par la

combinaison du

critère résidentiel

et du critère

fonctionnel


295

cipalités, même s’ils n’en portent pas lenom (les gram panchayat en Inde, les ba-rangay aux Philippines).

Ensuite, le niveau local ne se distingue pastoujours bien des niveaux intermédiaires.Par exemple, en République de Corée, onconsidère les provinces comme des collecti-vités locales de base, et non comme un ni-veau intermédiaire, en dépit du fait qu’ellescomptent encore 75 villes et 81 districtsruraux au-dessous desquels on distingueencore un niveau ; en revanche, au Pakistan,les 111 districts (ou arrondissements) sontconsidérés comme un niveau intermédiaire,au-dessous d’eux sont encore instituésdeux niveaux d’autorités locales. Le ni-veau de base en Indonésie correspond àpeu près, sur le plan démographique (plusde 400.000 habitants), au niveau de l’arron-dissement en Chine, qui est un niveau inter-médiaire en dehors des villes.

En Afrique, les niveaux intermédiaires sontmieux identifiés, mais il est fréquent qu’endehors des villes il n’existe pas d’autoritéadministrative au niveau des villages, auplus une autorité traditionnelle (parexemple : Togo, Zambie, Zimbabwe) ; il enva de même des pays à un seul degré decollectivités locales (par exemple : Bénin,Ghana, Nigeria). Le modèle communal aconnu une certaine diffusion en Afriquesous l’influence française, mais lescommunes ne couvrent généralement pasl’ensemble du territoire.

L’histoire et la colonisation expliquent,pour l’essentiel, ces différences. Alors quela commune est en Europe, et dans chaquepays, le produit d’un long développementhistorique, les cadres territoriaux tradition-nels ont été, en Afrique et parfois en Asie,détruits ou intégrés à ceux mis en placepar la puissance colonisatrice pour les be-soins de son administration. Les politiquesde développement qui, au cours des der-nières décennies, ont cherché à revitaliserles structures traditionnelles ne pouvaientavoir pour effet d’en faire une alternativeaux cadres territoriaux modernes.

I.2. Les réformes territoriales : la tension entre le critère fonctionnelet le critère résidentiel

Pourtant, derrière l’apparente confusionde l’organisation territoriale, on retrouvesur tous les continents la même contra-diction et la même hésitation en ce quiconcerne les collectivités locales du pre-mier degré. L’organisation administra-tive doit-elle suivre la logique dupeuplement et des « établissementshumains » (settlements) ou se fonder surdes critères fonctionnels (moyens dispo-nibles, population desservie, services àfournir) ? La première option assure lareprésentativité de l’autorité locale et saproximité avec les habitants, maisrisque de limiter la capacité de gestion decelle-ci ; la seconde option permet dedécentraliser davantage de tâches et demoyens et permet des économies d’échellemais risque d’intégrer l’administrationlocale dans les politiques sectorielleset de l’éloigner de la population.Tous les pays ont développé desinstitutions visant à concilier cesdeux dimensions.

En Europe, cela a conduit de nombreuxpays à poursuivre des politiques de fusionde communes (pays nordiques, Royaume-Uni, Belgique, Allemagne, Pays-Bas...) oude regroupements volontaires avec délé-gation obligatoire de compétences à uneautorité commune (France, Hongrie). Dansbeaucoup d’autres pays, on a cherché àrésoudre cette contradiction en ayantrecours aux niveaux intermédiaires ou encréant des relais locaux de l’autorité muni-cipale sous le contrôle de celle-ci ; dans lesdeux cas, cela conduit à la concentrationdes compétences locales les plus impor-tantes au niveau d’une collectivité localeassez vaste. Une forme très fréquente desarrangements portant sur le niveau inter-médiaire (ou le niveau local supérieur) estla différenciation entre les zones urbani-sées et les zones rurales. Les collectivitéslocales créées pour ces dernières re-groupent alors de nombreuses localités qui

La commune est en

Europe, et dans

chaque pays, le

produit d’un long

développement

historique, les

cadres territoriaux

traditionnels ont

été, en Afrique et

parfois en Asie,

détruits ou intégrés

à ceux mis en place

par la puissance

colonisatrice pour

les besoins de son

administration



peuvent aussi être le siège d’autoritéslocales de type municipal.

Hors d’Europe et d’Amérique du Nord, detelles réformes territoriales sont plusrares. Seul le Japon offre l’exemple depolitiques comparables de fusion decommunes (la dernière engagée par laloi de 1999) ; on peut en rapprocher laréforme territoriale indonésienne de1999. En Afrique, les politiques ont plu-tôt eu pour objet d’instituer des collecti-vités locales sur des territoires qui enétaient dépourvus (politiques dites de« communalisation », par exemple, enCôte d’Ivoire et en Tunisie).

En Asie, les barangay aux Philippines,les tambon en Thaïlande, les quelque240.000 gram panchayat en Inde sontdes collectivités locales qui s’identifientà la communauté vil lageoise, ou àun regroupement de villages, et quiexercent certaines fonctions admi-nistratives, réalisent des travaux d’in-térêt local et assurent certains services.C’est cependant le niveau intermédiaireou des unités locales de grande taille quiconcentrent l’essentiel des compétencesdécentralisées pour une population rela-tivement importante (en Corée, plus de200.000 habitants par municipalité enmoyenne ; en Indonésie, 453.000 ; auPakistan, 383.000), ou pour une popula-tion moins importante comme cela peutêtre le cas dans les pays qui ont déve-loppé un niveau municipal plus fort (lapopulation moyenne d’une municipalitéaux Philippines est de 51.000 habitants,celle d’un arrondissement au Vietnam,de 124.000 habitants, en Inde, de112.000 habitants). Toutefois, au Japon,la répartition des compétences entreles communes (70.000 habitants enmoyenne) et les départements est assezéquilibrée.

C’est également au niveau de grandesunités municipales, celles du niveau su-périeur, l’arrondissement municipal (mu-nicipalnij raion) et le district urbain

(gorodskoï okrug), que se concentre ladécentralisation en Russie, tandis que lesréformes administratives ont eu pour butde créer des communes qui puissent êtrel’expression de la communauté des habi-tants (posielenie). Dans les autres Etatsissus de l’ancienne Union soviétique,c’est également l’arrondissement (raion)qui est resté le socle de l’administrationlocale et qui est devenu le principal ni-veau de décentralisation lorsqu’unedécentralisation a vraiment eu lieu.

On pourrait poursuivre la démonstrationsur les autres continents. Il existe unetendance nette au renforcement descollectivités locales de base par desmesures de rationalisation territo-riale ou, à défaut, par le développe-ment d’un second niveau défini surune base fonctionnelle. On le vérifieégalement en Afrique : la décentrali-sation bénéficie principalement auxcommunes créées dans les zones denseset aux arrondissements (cercles, dis-tricts). L’Amérique latine paraît échap-per à ce mouvement, sans doute à causede la taille moyenne relativement impor-tante des communes ; on observed’ailleurs le développement de la coo-pération dans les pays où elles sont deplus petite taille (Argentine). Globale-ment, l’effet de concentration territoria-le qui accompagne les progrès de ladécentralisation appelle aussi une ré-flexion pour que le progrès de la démo-cratie locale l’accompagne.

A l’inverse, le développement des pe-tites unités fondées sur le village et levoisinage, comme cadre de la décen-tralisation, peut masquer la persistanced’une forte centralisation administrativeet un cantonnement de la démocratielocale. Au Bélarus et dans la plupart desEtats d’Asie centrale, ainsi qu’en Chine,le niveau intermédiaire et les villes sontsous le contrôle direct ou indirect dupouvoir central ; la décentralisation estlimitée en étant cantonnée au niveau leplus local.

Le développement

des petites unités

fondées sur le

village et le

voisinage, comme

cadre de la

décentralisation,

peut masquer la

persistance d’une

forte centralisation

administrative et

un cantonnement

de la démocratie

locale


297

I.3. Essai de définition du local

On relèvera d’abord que, presque par-tout, c’est le modèle des autorités lo-cales polyvalentes qui s’est imposé ;les autorités locales spécialisées leuront généralement cédé la place, àl’exception notable des Etats-Unis oùles districts spécialisés sont plusnombreux que les collectivités lo-cales. On peut relever quelques autresexceptions comme les wateringues(chargés de la gestion des eaux et del’entretien des digues) aux Pays-Bas ; enThaïlande, les sous-districts sanitairesviennent d’être supprimés et leurs attri-butions transférées aux nouvelles muni-cipalités de sous-district. Des autoritésspécialisées peuvent aussi être uneforme de coopération entre autoritéslocales (Finlande).

De ce qui précède se dégage la conclu-sion suivante. D’une part, le local sedécline à plusieurs échelles. C’est le voi-sinage, le village ou la cité, mais aussi lesréseaux de services qui structurent la vieet l’économie du quotidien – la résidenceet le travail. Il s’identifie à la trame dupeuplement et de l’habitat, mais il ladépasse en fonction des territoires des-servis par les services nécessaires auxbesoins courants de la population. D’autrepart, la notion du local n’est pas la mêmepour les habitants que pour l’adminis-tration. Pour la population, le local s’iden-tifie principalement à l’espace résidentielet aux activités qui s’y rattachent ; pourl’administration, interviennent des critèrespolitiques, techniques et économiquespour déterminer les territoires admi-nistratifs. Ainsi le local vécu et le localadministratif ne correspondent-ils pasnécessairement. Dans les pays européenson s’est toujours efforcé de les concilier, etil en va de même aux Etats-Unis et auCanada ainsi que dans la plupart des paysd’Amérique latine. En revanche, la disjonc-tion entre le local vécu et le local adminis-tratif semble beaucoup plus forte dans denombreux pays d’Asie et d’Afrique.

II. La gouvernance des métropoles

Dans les grandes villes, le mouvement demétropolisation change le sens du local etrenouvelle les problématiques institution-nelles et sociologiques qui s’y rattachent.

II.1. La métropolisation

La métropolisation est d’abord une desmanifestations de la poursuite de l’urbani-sation à l’échelle mondiale ; selon lesNations unies, 90 % de la croissance dé-mographique mondiale entre 2005 et2030 se portera sur les villes. Mais lephénomène est de plus grande portée : ilcorrespond aussi à une concentration depopulation sans précédent, notammentdans les pays émergents ou en développe-ment. En 2000, sur 16 villes de plus de10 millions d’habitants, 12 se trouvaient dansces pays. La zone Asie-Pacifique compte23 des 40 plus grandes métropoles ; l’Afri-que compte 34 métropoles de plus d’unmillion d’habitants. Dans les pays du Nordcomme dans les pays du Sud, les métropo-les restent les principaux foyers de déve-loppement économique et social. Ellesconcentrent à la fois la richesse et la pau-vreté, mais la concentration de la pauvretéest particulièrement caractéristique desvilles du Sud (si 30 % de la population ur-baine mondiale vit dans des taudis, 90 %en est concentrée dans les villes du Sud2).

Le fait majeur est le lien entre mondiali-sation et métropolisation. Comme l’avaientreconnu les Nations unies dès le débutdes années 1990, la ville métropolitainese caractérise par la concentration de lapopulation et des revenus, par la concen-tration des fonctions majeures de direc-tion économique et politique, elle commandela structuration de la région environ-nante (qui peut être internationale) etparticipe à l’économie mondiale. La partprise à l’économie mondiale est peut-êtremême le critère décisif3. Ces caractéris-tiques contribuent à expliquer que, mal-gré la diversité de situations socio-économiques et démographiques des métro-

Le local se décline

à plusieurs

échelles. C’est le

voisinage, le village

ou la cité, mais

aussi les réseaux

de services qui

structurent la vie et

l’économie du

quotidien

2. UNCHS (2005),

« World

Urbanization

Prospects », the

2005 Edition, New

York, United Nations

Economic and Social

Division,

http://www.un.org/

esa/population/publi

cations/WUP2005/

2005wup.htm

3. Cf. « Metropolitan

governance.

Patterns and

leadership »,

rapport thématique

n° 1, par

G. Marcou,

notamment p. 38,

dans : United

Nations

(Governance and

Public

Administration

Branch, Department

for Development

support and

Management

Services) (1995),

op. cit. supra,

note 4.



poles du Nord et du Sud, et notamment lerythme très élevé d’urbanisation dans lespays du Sud, les problèmes de leur gou-vernance territoriale s’y posent dans destermes relativement proches.

II.2. La gouvernance métropolitaine :entre intégration et expansion

Tout d’abord, la ville métropolitaineéchappe aux découpages administratifs, etla définition de son aire géographique estdéjà un sujet de discussion ; il n’y a pas decritère clair de délimitation entre la villemétropolitaine et la région métropoli-taine qu’elle commande, si ce n’est le terri-toire administratif sur lequel s’étendl’autorité des institutions mises en placepour essayer de contrôler le dévelop-pement métropolitain. Par exemple, sil’autorité métropolitaine de Tokyo réunitenviron 12 millions d’habitants, la régionmétropolitaine de Tokyo en compte sansaucun doute plus de 30. En fait, la ville n’aplus de limites, à l’opposé de la ville clas-sique, et elle est plus fragmentée quejamais sur le plan sociologique comme surle plan administratif.

La ville métropolitaine est toujours for-mée d’un ensemble de collectivités lo-cales qui peuvent être de niveauxdifférents dans l’organisation territorialede l’Etat. Le problème majeur est doncd’assurer une certaine unité de la gou-vernance métropolitaine sur les ques-tions majeures dans un ensembleterritorial caractérisé par sa fragmen-tation administrative, et gérer ses lienset ses échanges avec la région environ-nante dont elle n’est cependant pas net-tement distincte. En outre, les pouvoirspublics nationaux ou régionaux, selonles cas, sont également impliqués enraison des enjeux de son développe-ment. Enfin, si la ville métropoli-taine reproduit les modes de relationssociales propres au local, elle en estaussi le dépassement dans la me-sure où ses fonctions la projettent dansl’espace global.

L’étude comparative des métropolesmontre que les options de la gouvernancemétropolitaine sont très semblables dansles métropoles du Nord et du Sud. Il fautrappeler que le problème de l’intégrationinstitutionnelle des aires urbaines n’est pasnouveau et qu’il s’est posé d’abord dans lemonde développé. Mais, dans tous les cas,on observe un certain désenchantementenvers les formes intégrées de gouverne-ment métropolitain que l’on a tenté demettre en œuvre.

Aussi bien dans les métropoles du Nordque dans celles du Sud, les coopérationssectorielles s’imposent en réponse à desbesoins précis parce que plus flexibles etplus faciles à mettre en place du point devue politique, permettant ainsi d’échapperaux modèles de relations hiérarchiquesentre autorités. Dans les métropoles duSud, l’influence des entreprises ou orga-nismes nationaux dans ces coopérationssectorielles est plus forte tandis que,dans les métropoles du Nord, les institu-tions de coopération locales sont plusdéveloppées.

La capacité des métropoles à mobiliser desressources pour le financement de leurscharges les distingue souvent des autrespouvoirs locaux de leurs pays.

II.3. Gouvernance métropolitaine et démocratie locale

Enfin, la légitimation démocratique del’organisation métropolitaine doit sur-monter la contradiction entre la taillede la métropole et la participation descitoyens ; plus l’échelle de la gouver-nance est élevée, plus la participationdes citoyens et la transparence sontdifficiles à assurer. L’élection directe del’exécutif de l’autorité métropolitaine peutrenforcer à la fois son autorité envers lesautres pouvoirs locaux et sa légitimitéenvers les citoyens ; elle se rencontreaussi bien à Tokyo, Séoul, Moscou qu’àLondres. La participation des maires desvilles comprises dans l’autorité métropoli-

La capacité des

métropoles à

mobiliser des

ressources pour le

financement de

leurs charges les

distingue souvent

des autres

pouvoirs locaux de

leurs pays

298


299

taine, ou celle des représentants des villages(barangay) dans les conseils de déve-loppement de Metro Manilla, ou même latransformation des unités déconcentréesde l’administration métropolitaine (Tokyo,depuis 1974) peuvent contribuer à intro-duire de la démocratie dans les relationsentre les différents niveaux. On observedans le même esprit des politiques dedécentralisation interne en Amérique latine(en dernier lieu, Montevideo, Mexico).Enfin, rappelons que l’expérience des bud-gets participatifs a commencé dans desvilles métropolitaines, en premier lieuà Pôrto Alegre.

La convergence des problèmes et lasimilitude des solutions qui caractérisentla métropolisation donnent un fonde-ment au développement des échangesd’expériences entre les grandes métropoles.

III. Les compétences

Les compétences forment la matière mêmede l’autonomie locale. Elles répondent à laquestion : que font les collectivités lo-cales ? Mais ce n’est pas une notion simpleet la traduction du mot pose de réels pro-blèmes méthodologiques. La comparaison

fait cependant apparaître un fonds commundes compétences locales et permet d’iden-tifier les variables par lesquelles les pays sedistinguent.

III.1. Que faut-il comprendre par compétences ?

Il faut donc être conscient que lacomparaison des compétences matériellesdes collectivités locales, sans préciser avecquel degré de liberté ces compétences sontexercées, est d’une portée limitée, d’au-tant plus que l’intitulé des domaines d’ac-tion ne permet jamais de savoir quelle estexactement l’étendue de la compétence.Dans de nombreux pays, les autorités loca-les élues exercent des compétences maté-rielles étendues qui peuvent se mesurer auvolume de leurs dépenses, mais elles agis-sent sous la direction et le contrôle d’ad-ministrations nationales. Dans d’autres pays,les autorités locales exercent peu de com-pétences mais sans interférence des auto-rités supérieures, sous réserve du respectdes lois. Ces deux systèmes sont-ilsdécentralisés ? lequel est le plus dé-centralisé ? cette question a-t-elled’ailleurs un sens ? Un premier élément deréponse a déjà été donné plus haut : il n’ya pas de décentralisation s’il n’y a pas

Les compétences

forment la matière

même de


Le début de l’article 4.1 de la Charte européenne de l’autonomie locale s’énonce en français : « Les compétences de base des collectivités locales... » et dans la

version anglaise: « The basic powers and responsibilities of local authorities... »

Cependant, dans la langue juridique anglaise du Royaume-Uni, on distingue functions, substantif qui a le sens le plus général, powers, qui se réfère à la liberté de

l’autorité locale de faire ou de ne pas faire, et duties, qui désigne une obligation pour l’autorité locale ; powers et duties sont des functions. Mais on n’utilise pas le mot

responsibility, si ce n’est dans un sens trivial. De plus, dans la littérature internationale ou américaine, on rencontre le mot task, notamment dans le domaine des

finances publiques (assignment of tasks).

La notion de compétence est complexe parce qu’elle comporte deux aspects : elle se réfère à la fois à un pouvoir et à son objet. Le pouvoir n’a d’intérêt que par l’objet

auquel il s’applique et, pour les collectivités locales qui, par définition, n’ont pas « la compétence de la compétence », l’attribution de pouvoirs suppose d’être

accompagnée par l’attribution de compétences matérielles. Inversement, l’attribution de compétences matérielles serait sans portée sans la définition des pouvoirs

juridiques, ainsi d’ailleurs que des moyens financiers permettant aux autorités locales d’agir dans les matières concernées. Par exemple, affirmer que l’eau est une

compétence locale est vide de sens si cela n’est pas associé, par exemple, au pouvoir d’assurer la distribution d’eau potable ou d’organiser la gestion de ce service, au

pouvoir de fixer les tarifs ou à d’autres pouvoirs se rapportant à l’eau.

Synthèse 1 Compétences, Powers, Functions, Duties, Responsibilities



d’autonomie locale. Mais cette réponsene fait que déplacer le problème car l’auto-nomie locale est une notion relative ; elleest donc toujours encadrée et condition-née ; il y a des degrés dans l’autonomielocale. Cependant, les limites du Rapportmondial ne permettaient pas d’approfondircette question dans la comparaison despays étudiés4.

III.2. Le fonds commun des compétences locales

Sous cette réserve, le Rapport mondialpermet déjà de faire apparaître qu’il existeun certain nombre de domaines ou dematières dans lesquels il est d’usage queles collectivités locales exercent des compé-tences, et quelques autres domaines oumatières sur lesquels les systèmes d’ad-ministration locale se différencient. Les ré-sultats de la comparaison peuvent serésumer, d’après la situation générale, danschaque région du monde (mais pour lesseuls pays pris en compte), et en indiquantle cas échéant les exceptions, dans lasynthèse ci-dessous.

On n’a pas pris en compte les cas danslesquels la compétence est marginale carsa mention, sans qu’il soit possible de

pondérer, fausserait en réalité le tableaud’ensemble.

Ce tableau ne prend en compte que la Tur-quie au titre de la région Moyen-Orient etAsie occidentale. Dans les autres pays, lasituation est confuse et ne permet pas derépondre précisément : soit parce que laloi prévoit des compétences qui, en réalité,ne sont pas exercées, soit parce que lesautorités locales ne sont pas des autoritésdécentralisées, soit parce que la situationde guerre ou de reconstruction fait obs-tacle au fonctionnement normal des institutions.

On voit donc se dégager un ensemblede domaines où les collectivités lo-cales de toutes les régions du mondeexercent normalement des compé-tences. Cela ne veut pas dire l’ensemblede la compétence dans chaque do-maine ni que les collectivités localesexercent leurs compétences à titreexclusif, au contraire, ce sont souventdes compétences partagées.

III.3. Les variables

Les variables portent sur l’étenduedes compétences exercées dans

o Déchets.

o Éclairage public.

o Cimetières.

o Urbanisme (planification / autorisations), sauf Madagascar et Panama.

o Développement économique, sauf Togo.

o Voirie, sauf Panama.

o Transports urbains, sauf Algérie, Kenya, Togo, Tunisie, Zambie, Philippines.

o Fourniture d’eau potable, sauf Royaume-Uni, Tunisie, Australie, Nouvelle-Zélande, Philippines, Canada, Chili, Costa-Rica (villes), Panama.

o Services sociaux, sauf Australie, Inde, Malaisie, Nouvelle-Zélande, environ la moitié des pays d’Amérique latine.

o Logement, sauf Italie, Pays-Bas, Suisse, Madagascar, la moitié environ des pays d’Amérique latine.

o Services de santé, sauf Kenya, Tadjikistan, Australie, Nouvelle-Zélande, Malaisie, Canada et environ la moitié des pays d’Amérique latine ; c’est une

compétence habituelle des autorités locales en Europe de l’Est, mais une compétence exceptionnelle en Europe de l’Ouest (sauf Danemark, Suède, Finlande).

o Éducation, sauf Canada, Australie, Nouvelle-Zélande, Philippines, Kenya, Arménie, Azerbaïdjan.

Synthèse 2 Les matières dans lesquelles les collectivités locales exercent généralementdes compétences et les pays faisant exception

4. Pour les pays

européens, cette

recherche est en

cours au Conseil de

l’Europe : Gérard

Marcou, « L’étendue

et la nature des

compétences des


dans les Etats

membres du Conseil

de l’Europe », 2008,

Rapport pour le

CDLR (Comité

directeur des

pouvoirs locaux et

régionaux), Conseil

de l’Europe,

Strasbourg, avril

2007, 104 pages.


301

chaque domaine au titre duquel lescompétences sont exercées (compé-tences propres ou déléguées, exclusivesou partagées), sur le degré de libertéavec lequel elles le sont (les compé-tences propres sont souvent réglemen-tées : la loi fixe le cadre et les conditionsdes compétences locales), et, enfin, surquelques domaines : courants dans lescompétences locales dans certaines ré-gions mais absents dans d’autres.

En ce qui concerne l’étendue des compé-tences, il s’agit des matières auxquelless’appliquent les pouvoirs des autorités lo-cales. Par exemple, dans le domaine social,les compétences des communes de Suède,du Royaume-Uni ou des Pays-Bas s’étendentà des matières plus nombreuses que cellesdes communes d’Allemagne, de France oud’Espagne. Mais il s’agit aussi de la naturedes charges supportées au titre de lacompétence exercée : par exemple, en cequi concerne l’éducation ou les services desanté, il se peut que les collectivités localesgèrent les personnels et les rémunèrent ou,au contraire, n’aient en charge que leslocaux et le fonctionnement courant. S’agis-sant de services de main-d’œuvre, cela sereflète également dans les budgets.

Le titre (compétence propre ou exercée aunom de l’Etat, facultative ou obligatoire) etle degré de liberté avec lequel les compé-tences sont exercées forment aussi descritères importants, mais les données réu-nies dans le Rapport mondial ne per-mettent pas, en général, de faire unecomparaison précise. Cependant certainsexemples permettent de mesurer la portéede cette variable. Ainsi, en Asie centrale, lesautorités locales sont toujours considéréescomme des organes locaux de l’Etat, ce quisignifie qu’elles exercent leurs compé-tences sous la direction du pouvoir central. EnTanzanie, par exemple, on considère quel’administration locale n’est qu’un degré del’organisation administrative et que lesautorités locales doivent rendre compte auministre de l’Administration locale, bienque l’on annonce des réformes tendant à

donner plus d’autonomie aux autorités lo-cales5. En Indonésie, la situation a glo-balement changé depuis la réforme de1999 ; de nombreuses compétences ontété transférées aux 450 autorités munici-pales mises en place (kotamadya pour lesagglomérations urbaines, kabupaten pourles zones rurales), et les deux tiers desfonctionnaires des administrations décon-centrées de l’Etat leur ont été transférés.Bien que plus de 70 % de leurs ressourcesproviennent d’impôts partagés et de trans-ferts budgétaires, et malgré le contrôle po-litique exercé par le pouvoir central, lescollectivités locales s’approprient pro-gressivement les compétences transfé-rées, même s’il est encore difficile d’enapprécier les résultats6.

Enfin, les domaines de la fourniture d’éner-gie et de la sécurité donnent lieu égale-ment à des différences notables entreles pays. En général, les collectivités localesn’exercent pas de compétences en matièrede distribution d’énergie, mais il en vadifféremment dans la région d’Eurasie oùles autorités locales de tous les pays, saufl’Azerbaïdjan, exercent des compétencesen ce domaine ; c’est aussi le cas en Chine,aux Etats-Unis et dans de nombreux payseuropéens (font exception l’Autriche, laHongrie, le Royaume-Uni, l’Irlande, laCroatie, la Grèce, la Lettonie, la Litua-nie, la République tchèque et la Slova-quie). En ce qui concerne la sécurité(police, ordre public), les situations sonttrès contrastées. Dans tous les pays d’Afrique,les autorités locales exercent des compé-tences en ce domaine. En Europe, c’estdans certains pays une compétence tra-ditionnellement locale sur laquelle l’Etatexerce un contrôle croissant (Royaume-Uni, Belgique, Pays-Bas), tandis que dansd’autres pays c’est un domaine étrangeraux collectivités locales (Suède, Hongrie)et que d’autres pays ont ouvert des compé-tences nouvelles aux collectivités locales(France). Dans la région Asie-Pacifique, ilest assez rare que les autorités localesexercent des compétences en matière desécurité (Nouvelle-Zélande, Thaïlande). En

Les compétences

(propres ou

deléguées,

exclusives ou

partagées) et le

degré de liberté

avec lequel elles

sont exercées

forment aussi des

critères importants

5. Voir la fiche-pays

sur la Tanzanie.

6. Bert Hofman / Kai

Kayser (2006),

« Decentralization,

democratic

transition and local

governance in

Indonesia »,

pp. 83-124, dans :

Pranab Bardhan /

Dilip Mookherjee

(eds.),

« Decentralization

and local

governance in

developing

countries. – A

comparative

perspective »,

Cambridge (Mass.),

Londres, MIT Press.



Amérique du Nord, c’est une compétencelocale aux Etats-Unis, mais pas au Canada.En Amérique latine, les collectivités localesexercent des compétences en matière desécurité dans 9 Etats sur 18 (au CostaRica, en Colombie,...) mais pas en Argen-tine ni en Uruguay, par exemple.

On remarquera que le régime des compé-tences est, de manière générale, non corréléavec la structure de l’Etat, composé ou uni-taire. Des collectivités locales avec descompétences larges ou, au contraire, limitéesse trouvent aussi bien dans des Etats unitairesque dans des Etats composés. On peut fairela même observation en ce qui concernele poids budgétaire des dépenses publiqueslocales : il est faible dans certains Etatsfédéraux (Australie, Mexique, par exemple),mais fort dans d’autres (Etats-Unis,Brésil, Afrique du Sud), comparativement àl’ensemble des dépenses publiques.

Plus surprenante est la faible corrélationavec le niveau de développement écono-mique. Si, en Afrique, le niveau des dé-penses publiques est globalement faible, lesdépenses publiques locales représententune part significative du total des dépensespubliques pour les pays les plus avancés dela région (Afrique du Sud, mais aussi auNigeria et en Ouganda). Dans la régionAsie-Pacifique, certains pays en dévelop-pement ou émergents affichent un niveauélevé de dépenses publiques locales enpourcentage du total des dépenses pu-bliques (Indonésie : 33 % ; République deCorée : 44 %), à comparer avec le Japon(54 %) et, par contraste, l’Australie (7 %).En Chine et au Vietnam, les dépenses pu-bliques locales atteignent un pourcentagetrès élevé de l’ensemble des dépensespubliques (respectivement 81 % et 54 %).Ces deux derniers cas rappellent que cequ’on appelle la décentralisation budgé-taire ou fiscale ne s’accompagne pasnécessairement de l’autonomie locale.Surtout en Chine, ce niveau très élevé dedécentralisation budgétaire n’est possibleque dans la mesure où le pouvoir centralexerce un contrôle politique fort sur les

pouvoirs locaux, lequel équilibre le con-trôle des ressources par les pouvoirs locauxet régionaux bien que le pouvoir centraldoive négocier avec les régions les plus riches.

IV. Les finances locales

En ce qui concerne les ressources des collec-tivités locales, la leçon de la comparaisonest très claire et spectaculaire : alors que l’ons’accorde à reconnaître que l’autonomiefinancière est la base de l’autonomie localeet que la capacité de lever l’impôt, et plusgénéralement des ressources locales,doit être la contrepartie du pouvoir de dépenserpour que la responsabilité envers le contribuableéquilibre la responsabilité envers l’usagerconsommateur de services publics locaux, lepouvoir fiscal des collectivités locales est engénéral faible ou inexistant. On fera valoir quedans certains pays les collectivités locales ontla charge de la collecte des impôts « locaux » ;mais le recouvrement est une fonction techniquequi est sans incidence sur l’autonomie locale, etle recouvrement par les collectivités localesn’assure pas toujours un taux de recouvrementsupérieur, comme le montre la comparaisonentre les pays africains sur ce point.

Or, du côté des ressources, en revanche,les résultats apportés par le Rapport sonttrès claires et spectaculaires : le pouvoirfiscal des collectivités locales est engénéral faible... ou inexistant !

IV.1. L’insuffisance de la fiscalité locale

En Amérique latine, les collectivités localesdans la plupart des pays dépendent dupouvoir central (de l’état dans les Etats fé-déraux) pour la détermination du tauxcomme de l’assiette de l’impôt. En Afrique,le pouvoir fiscal des collectivités locales estinexistant ou marginal et ne pèse propor-tionnellement qu’en raison de la faiblessede l’ensemble des ressources ; deux paysseulement font exception (l’Afrique du Sudet la Zambie : la fiscalité propre représenterespectivement 90 % et 77 % des res-sources des collectivités locales). Dans lespays du Moyen-Orient et de l’Asie occiden-

Selon les principes

universellement

reconnus, les

ressources

financières des

autorités locales

devraient être

proportionnelles

aux tâches et

responsabilités

qu’elles assument

et leur assurer la

viabilité financière

et l’autonomie


303

tale, le pouvoir fiscal est faible ou inexis-tant, même en Turquie. Dans les pays de larégion Eurasie, le produit de la fiscalitépropre est partout inférieur à 5 % des res-sources totales des collectivités locales, àl’exception de l’Azerbaïdjan (22 %) ; auKazakhstan, les autorités locales n’ontaucun pouvoir fiscal.

La situation est plus favorable dans larégion Asie-Pacifique : parmi les pays étu-diés, la fiscalité propre représente autourde 30 % du total des ressources en Chine(29 %), aux Philippines et dans les pays lesplus développés (Corée, Japon, Australie,Nouvelle-Zélande) ; elle est plus faibledans les 4 autres pays étudiés : Indo-nésie (moins de 10 %), Thaïlande (12 %),Vietnam (24 %), Malaisie (26 %), et lepouvoir fiscal peut être très limité. AuCanada et aux Etats-Unis, la fiscalitépropre assure respectivement 41 % et 38 %du total des ressources des autorités lo-cales. En revanche, en Europe, la situationest globalement moins favorable et tend àse dégrader. En réalité, le produit de la fisca-lité propre est supérieur à la somme desparticipations au produit d’impôts natio-naux et des transferts dans seulement9 pays : Belgique, Danemark, Finlande,France, Islande, Italie, Norvège, Suède etSuisse. Dans tous ces pays, les revenus dela fiscalité locale propre représentent plusde 40 % du total des ressources des bud-gets locaux. Dans les autres pays, ils sontinférieurs, en général largement, au mon-tant des transferts et des participations, età environ 30 % du total des ressources.

Ce constat global doit être nuancé sur deuxpoints :

1º Les grandes villes ont en général unebien plus grande capacité à mobiliserdes ressources locales, lorsqu’elles dis-posent d’un pouvoir fiscal ou parcequ’elles peuvent plus facilement attirerdes opérateurs privés ;

2º De nombreux services sont financés entotalité ou en partie par les redevances

des usagers, mais la situation varieconsidérablement d’un pays à l’autre etces redevances peuvent ne pas entrerdans les budgets consolidés des collec-tivités locales.

IV.2. La prépondérance des transferts et des impôts partagés

Corrélativement, cela signifie que le finan-cement des budgets locaux procède essen-tiellement de transferts budgétaires et duproduit d’impôts partagés. Or, dans denombreux pays, la transparence, l’équité etla stabilité dans les normes d’attribution deces ressources aux collectivités locales nesont pas assurées. Et même, quand detelles normes existent, le contrôle exercépar l’Etat, notamment à travers les dota-tions ou les fonds à usage prédéfinis, placeles collectivités locales dans une dépen-dance étroite par rapport aux décisionsbudgétaires du pouvoir central. Il est vraique, dans de grands pays caractérisés parde fortes inégalités territoriales, la centra-lisation des ressources est indispensable àla redistribution, laquelle ne serait pasacceptée sous la forme d’une péréquationhorizontale (cas de la Russie). Il est vraiaussi que, plus la part des collectivités lo-cales dans l’ensemble des dépenses pu-bliques est importante et plus elles assumentdes fonctions qui dépassent l’intérêt local,plus le financement par des transferts oudes impôts partagés se justifie pour assu-rer une certaine égalisation des niveaux dedépenses en fonction des besoins.

La centralisation des ressources permetaussi aux Etats de décentraliser des compé-tences matérielles sans transférer lesmoyens, ce qui revient à reporter sur lescollectivités locales la responsabilité durationnement des services dont la compé-tence leur est attribuée. Ce problème n’estpas nouveau, et il a été relevé commecaractéristique des politiques de décentra-lisation dans les pays en développementdès la fin des années 19807. Mais, dans lespays développés aussi, on a reproché aupouvoir central de se décharger sur les

La centralisation

des ressources

permet aussi aux

Etats de

décentraliser des

compétences

matérielles sans

transférer les

moyens, ce qui

revient à reporter

sur les collectivités

locales la

responsabilité du

rationnement des

services dont la

compétence leur

est attribuée

7. Voir les

communications

présentées à la

conférence de

Toluca de l’Institut

international des

sciences

administratives en

1993 (cf. le rapport

de synthèse :

G. Marcou, « La

décentralisation et

la démocratisation

de l’Etat », pp. 95 et

suiv., dans IIAS,

« Redéfinir le profil

de l’Etat en vue des

changements et

développements

socio-économiques »,

Bruxelles).



collectivités locales sans leur attribuer desmoyens suffisants pour faire face à leursnouvelles compétences (par exemple, auxEtats-Unis, en Allemagne, en France8...).Cela a conduit à rechercher des garantiespour les collectivités locales : interdire, auniveau constitutionnel (Allemagne, France)ou législatif (Russie), le transfert decompétences qui ne seraient pas accom-pagnées du transfert de moyens adéquats,ou même interdire, comme en Allemagne,toute mesure du législateur fédéral impo-sant des tâches nouvelles aux communes,ou encore institutionnaliser une négocia-tion entre le pouvoir central et les pouvoirslocaux, représentés par leurs associations,sur le partage des ressources (le cas del’Autriche est exemplaire) ; cette dernièrevoie est aujourd’hui la plus fréquente.

IV.3. Les limites du recours à l’investissement privé

L’insuffisance des ressources par rapportaux besoins a conduit les pouvoirs publicsà se tourner vers l’investissement privé.Toutefois les politiques mises en œuvre àcet effet n’ont pas donné les résultats es-comptés, notamment dans les pays en dé-veloppement. Le cadre législatif est parfoisinadapté pour permettre l’accès à ces fi-nancements, mais c’est surtout l’offre quiest en cause.

Selon une étude de la Banque mondialeportant sur l’ensemble des investissementsprivés dans les infrastructures dans lespays en développement entre 1983 et2004, seulement 10 % des capitaux privésengagés dans le financement des infra-structures sont allés aux infrastructures

urbaines, ces investissements se sontconcentrés sur un petit nombre de paysd’Amérique latine et d’Extrême-Orient (64 %des investissements sur cinq pays) et ilsont connu un rapide déclin depuis la fin desannées 909. Le rapport Camdessus surl’eau n’était pas plus optimiste : « L’expé-rience des quinze dernières années peut serésumer de la façon suivante : l’introduc-tion de grands opérateurs privés dans unpays sans expérience dans ce domaine serévèle longue et difficile. Lorsque l’oncompare avec d’autres types d’infrastructures,le secteur de l’eau est celui qui a attiré lemoins d’investisseurs privés, et les mon-tants en jeu ont été les plus modestes10 . »

Autrement dit, le recours au secteur privéne peut pas être, dans le contexte actuelet notamment dans les pays du Sud, unealternative au financement public. Laquestion reste donc posée de la capacitéfinancière des collectivités locales pourfaire face à leurs responsabilités et pournouer des coopérations viables avec le sec-teur privé afin de pouvoir répondre à desbesoins, comme l’eau, dont la satisfactionne peut pas être subordonnée à la solvabi-lité de la demande. Pour y répondre, il fautdévelopper la fiscalité propre et améliorerl’accès des collectivités locales au marchédes capitaux, lequel se heurte aujourd’huisouvent à une réglementation trop restric-tive et à l’inadaptation des marchés et desintermédiaires financiers aux besoins etaux possibilités des collectivités locales11.Là encore, le diagnostic n’est pas nou-veau ; déjà, au début des années 90, lepremier ouvrage consacré au financementdu développement urbain, par la Banquemondiale, concluait qu’il fallait que les

L’insuffisance des

ressources par

rapport aux

besoins a conduit

les pouvoirs

publics à se tourner

vers

l’investissement

privé. Toutefois les

politiques mises en

œuvre à cet effet

n’ont pas donné les

résultats

escomptés,

notamment dans

les pays en

développement

8. On parle souvent à ce propos de « mandats non financés » (« unfunded mandates »), mais l’expression est ambiguë. A proprement

parler cette expression désigne le cas dans lequel la loi définit des obligations nouvelles à la charge des collectivités locales sans prévoir

de ressources correspondantes. Cela ne concerne donc pas seulement des transferts de compétences.

9. Patricia Clarke Annez, « Urban infrastructure finance from private operators: what have we learned from recent experience? », World

Bank Policy Research Working, texte 4045, novembre 2006, notamment pp. 4-6.

10. « Financer l’eau pour tous, Rapport du panel mondial sur le financement des infrastructures de l’eau », sous la présidence de Michel

Camdessus, rapporteur James Winpenny, Conseil mondial de l’eau, IIIe Forum mondial de l’eau, Partenariat mondial pour l’eau, mars

2003, p. 7.

11. CGLU, « Support paper on local finance », pp. 45 et suiv.


305

grandes villes soient davantage autosuf-fisantes pour financer leur développe-ment en mobilisant les ressourceslocales12.

V. La démocratie locale

Dans la plupart des pays, l’administrationlocale est placée entre les mains d’uneassemblée élue au suffrage direct et d’unexécutif, élu également. Les élections lo-cales se sont généralisées en Afrique et ellesprogressent depuis quelques années auMoyen-Orient. La représentation propor-tionnelle ou des régimes mixtes sont lesplus répandus, sauf en Amérique du Nordet dans les pays de la région Eurasie, ainsiqu’au Moyen-Orient, où domine le scrutinmajoritaire à la pluralité des voix.

V.1. La diffusion de l’élection directe de l’exécutif local

C’est à l’égard de l’exécutif que l’évo-lution est la plus remarquable. Surtous les continents, l’élection au suf-frage direct du maire progresse. Avecelle c’est aussi la nature même de l’exécu-tif local qui est appelée à évoluer.

D’une part, la collégialité recule au profitd’une conception à la fois plus managérialeet plus politique de la fonction exécutive.D’autre part, dans les pays influencés parla tradition britannique, est également enrecul le modèle d’organisation caractérisépar un maire ayant un rôle essentiellementprotocolaire et un chef de l’administrationqui est en fait le véritable détenteur dupouvoir exécutif, sous le contrôle souventformel d’un conseil qui est supposéconcentrer à la fois la fonction délibéranteet la fonction exécutive. Ce système estcontesté dans les pays où il domine en-core, notamment dans les pays anglophonesd’Afrique, car il favorise le contrôle dupouvoir central sur l’administration locale.

Avec le renforcement des pouvoirs dumaire, les procédures de rappel par le

conseil ou par le corps électoral se sontrépandues sur tous les continents.

V.2. La tendance à la stabilisation et au déclin de la participation aux élections locales

La participation aux élections localestend à décliner dans de nombreux paysde toutes les régions du monde, notam-ment dans les pays où la démocratiesemble la mieux implantée, ou reste stableà un assez bas niveau.

En Asie-Pacifique, en dehors des pays où levote est obligatoire et des pays à régimecommuniste, la participation électoraletend à se rapprocher de 50 %, avec desexceptions, comme le taux élevé de parti-cipation aux Philippines où il avoisine80 %. Il en va à peu près de même enAmérique latine. En Europe, la participa-tion reste supérieure à 70 % dans certainspays (Danemark, Finlande, Italie, Suède),bien qu’elle décline aussi, mais, dans lesautres pays, on se rapproche de 50 %, etsouvent moins en Europe centrale et orien-tale. En Turquie elle dépasse 70 %. AuxEtats-Unis, la participation électorale esten moyenne de 29 % aux élections munici-pales et au Canada, entre 41 et 49 %.

La tendance à la baisse de la participationélectorale doit donc être appréciée en te-nant compte du niveau de participationatteint ; mais elle doit appeler partout l’at-tention des pouvoirs publics, et en particu-lier des élus locaux, et appellerait uneétude plus approfondie.

V.3. Développement et diversification des formes de participation

Le développement et la diversificationdes formes de participation de la popu-lation à la gestion des affaires locales estaussi un autre facteur de convergence. Cesformes de participation peuvent emprun-ter à la tradition ou, au contraire, au réper-toire des institutions modernes (réfé-rendums, auditions...), mais leur dévelop-

La participation

aux élections

locales tend à

décliner dans de

nombreux pays de

toutes les régions

du monde,

notamment dans

les pays où la

démocratie semble

la mieux implantée,

ou reste stable à un

assez bas niveau.

12. Roy W. Bahl /

Johannes F. Linn

(1992), « Urban

public finance in

developing

countries », World

Bank, Washington

DC, pp. 69 et suiv.

et pp. 479-480.



pement intéresse à des degrés divers tousles pays si le cadre politique s’y prête.

C’est aussi un domaine où l’innovationpeut venir des pays du Sud et susciterdes applications dans les pays du Nord,comme le montre l’exemple des budgetsparticipatifs, procédure apparue au Brésil,qui a été reprise dans d’autres pays d’Améri-que latine et d’Asie et même en Europe,même s’il ne faut en exagérer ni la diffusionni la portée13. Mais ce qu’enseigne l’expé-rience du budget participatif de Pôrto Alegre,dont le succès est reconnu, c’est que ladémocratie ne se décrète pas, mais s’ap-prend par la pratique. Il a fallu dix ans pourque les procédures, les méthodes et lescomportements viennent à maturité. Elleenseigne aussi qu’il ne s’agit pas d’un pro-cessus spontané, mais organisé et conduitavec continuité. Les pays d’Amérique latinesont sans doute ceux où les constitutions etla législation sont les plus riches en disposi-tions sur la participation des citoyens et ladémocratie directe ; il n’est pas sûr qu’ellessuffisent à intégrer la masse des pluspauvres dans les processus de décision,mais d’autres pays confrontés à la pauvretéde masse n’ont pas développé de tellesinstitutions.

Mais il convient de ne pas oublier qu’il ya encore trop de pays où il n’existe pasd’autorités élues au niveau local, ou danslesquels la sincérité des scrutins n’est pasassurée.

On relève aussi une convergence à l’échellemondiale quant à la promotion de laparticipation des femmes ainsi que desminorités aux institutions. Ces deux pro-blèmes sont distincts, mais l’un et l’autredépassent celui de la démocratie locale.

On entend ici par « minorités » des popula-tions, d’ailleurs parfois majoritaires, maisque la colonisation ou les guerres ont histori-quement marginalisé dans leur propre pays.Le problème de la représentation des mino-rités a donné lieu à des évolutions constitu-tionnelles, législatives et jurisprudentielles

dans les pays concernés, notamment leCanada, l’Australie, la Nouvelle-Zélande,le Mexique, le Brésil, les Etats andins eten Amérique Centrale, mais aussi enEurope (Hongrie, Roumanie, Slovaquie,notamment).

Au-delà du principe d’égalité, la questionde la participation des femmes concerneégalement la participation des premiersutilisateurs des services urbains auxprises de décision locale. Sous la pressionde l’opinion et des organisations interna-tionales, on trouve dans tous les pays despolitiques et des législations tendant àaméliorer la représentation des femmesdans les assemblées locales et les exécu-tifs locaux, mais avec des résultats trèsinégaux selon les pays.

V.4. Les limites de la convergence

C’est sans doute sur le thème de la démo-cratie que la convergence des idées paraîtaujourd’hui la plus forte à l’échelle mon-diale, qu’il s’agisse des institutions localesou des institutions nationales. Il seraitpourtant imprudent d’en inférer desconvergences institutionnelles et politiquesaussi fortes. Il existe en effet des facteursde différenciation qui conditionnent la miseen œuvre des programmes et des ré-formes, même lorsque ceux-ci sont portés parles mêmes organisations internationales.La réception des idées et des institutionsest, en effet, conditionnée par les struc-tures existantes. Les systèmes de valeursmodernes ne font pas disparaître les plusanciens ; ils entrent au contraire en concur-rence et se combinent dans les pratiquessociales et politiques. Cela apparaît notam-ment dans le fonctionnement des institu-tions administratives modernes fondéessur la constitution et la loi. Ce fonctionne-ment peut être altéré ou détourné par unefaible différenciation des rôles chez lesmembres des groupes sociaux qui les in-vestissent. L’autorité du pouvoir formel estalors concurrencée par de multiples formesde contrôle informel fondées sur des allé-geances traditionnelles (tribales, reli-

C’est sans doute

sur le thème de la

démocratie que la

convergence des

idées paraît

aujourd’hui la plus

forte à l’échelle

mondiale

13. A propos des

budgets locaux,

voir : I. Licha (ed.),

« Citizens in

charge »,

Washington, Inter-

American

Development Bank,

2004. Pour des

analyses plus

approfondies des

pratiques : Marion

Gret, « De

l’expérience de

démocratie

participative de

Pôrto Alegre »,

thèse de doctorat,

IHEAL-Université

Paris-III, 2002.


307

gieuses, familiales...), et c’est ce contrôleinformel qui commande l’autorité du pou-voir formel14. Les promoteurs des réformesdoivent être conscients de ces processuss’ils veulent assurer le succès de leursefforts.

VI. Les ressources humaines

Le bon fonctionnement de la démocratiesuppose aussi une bonne administration.Cette exigence est à peu près satisfaitedans les pays où la décentralisation estancienne, où les collectivités localesexercent des compétences relativementétendues et où les effectifs employésl’emportent parfois sur ceux de l’Etat (lespays nordiques et le Royaume-Uni, lesEtats-Unis et le Canada, le Japon et laCorée). Mais, dans la plupart des pays, lessystèmes d’administration locale souffrentde graves défaillances, et les inconvénientsen sont d’autant plus grands que le sys-tème administratif a été plus décentralisé(par exemple, en Indonésie, 77 % desagents publics sont employés par les auto-rités locales de base ou du niveau intermé-diaire). Les personnels sont insuffisants ennombre et en qualité mais, ce qui est plusgrave, on ne s’attaque pas aux causesdu phénomène. La plus importante est l’in-suffisance ou l’absence des procédures quiassurent des systèmes de gestion decarrières avec des rémunérations adé-quates, des modalités de recrutement et depromotions transparentes, au mérite. Nonseulement cela détourne les meilleurs desemplois de l’administration locale, maiscela entretient la méfiance des citoyensenvers l’administration locale.

Or, l’insuffisance des capacités administra-tives constitue un frein à la décentralisa-tion. Dans la plupart des pays d’Afrique,sauf les pays d’Afrique du Nord, il est im-possible de savoir exactement quels sontl’effectif et la structure des personnels em-ployés par les collectivités locales, etmême quel est le régime d’emploi qui leurest applicable. On manque également de

statistiques pour la plupart des paysd’Amérique latine et de la région eurasienne.

Les informations sur le statut des élus locauxet leur rémunération sont également la-cunaires dans la plupart des pays. Cettequestion qui a des conséquences non négli-geables sur la gouvernance des collectivitéslocales mériterait une étude spécifique.

Dans beaucoup de pays où l’on met enavant l’amélioration des performances, ilfaudrait d’abord commencer par établir desrègles et imposer le respect des règles. Onverra un signe encourageant dans la multipli-cation des législations sur les personnels descollectivités locales, même s’il est vrai queces législations ne donnent pas toutes desgaranties suffisantes et ne sont pas tou-jours bien appliquées. Il apparaît cepen-dant que de nombreux pays considèrent quel’application d’un régime de carrière dedroit public est le mieux adapté à la profes-sionnalisation et à l’élévation du niveau dequalification des personnels des collectivi-tés locales ; cela n’est pas incompatibleavec la politisation des plus hauts postespour lesquels la procédure de recrutementlaisse généralement une liberté de choix àl’autorité politique et/ou prévoit parfoisune durée de fonction équivalente à cellede l’exécutif local. Cette dernière optionn’est pas sans risque pour la professionna-lisation des emplois supérieurs de directiondes administrations locales. D’autres paysse tournent toutefois vers des procédureset des régimes d’emploi qui se rapprochentdu secteur privé : en Europe du Nord, maisaussi en Italie, et en Amérique du Nordnotamment. En ce domaine, l’évaluationde la situation de chaque pays nécessite-rait une étude attentive et détaillée desdispositions juridiques et des pratiques.

VII. Les associations de collectivités locales

C’est d’abord pour défendre les intérêtscollectifs envers les pouvoirs centraux, etnotamment leur autonomie institu-

Le bon

fonctionnement de

la démocratie

suppose aussi une

bonne

administration.

Cette exigence est

à peu près

satisfaite dans les

pays où la

décentralisation

est ancienne

14. Ceci a été bien

montré par Fred

Riggs, dès les

années 60, à partir

des concepts de la

sociologie

parsonienne

(différenciation et

intégration) et son

analyse paraît

toujours valide dans

les grandes lignes

aujourd’hui

(« Administration

in developing

countries :

the theory of

prismatic society »,

Boston, 1964).



tionnelle, leurs compétences et les ressourcesqui doivent aller de pair, que les collectivitéslocales ont créé des associations dont ellesont en général fini par obtenir la reconnais-sance par les pouvoirs publics. La Charteeuropéenne de l’autonomie locale consacrece phénomène comme l’expression d’undroit, y compris celui d’appartenir à uneassociation internationale de collectivitéslocales (art. 10.2).

Dans les pays qui ont récemment introduitun régime d’autonomie locale, les organi-sations internationales ont appuyé la créa-tion d’associations nationales capables departiciper aux politiques de décentralisa-tion en représentant les intérêts collectifsdes collectivités locales.

Mais la mondialisation a aussi porté l’ex-pansion internationale des associations decollectivités locales non seulement sur leplan régional, comme le montrent les or-ganisations qui se sont créées à l’échellede l’Europe, de l’Amérique latine et del’Afrique, mais aussi sur le plan mondial.Cités et Gouvernements Locaux Unis en estla principale manifestation, qui travaille àdonner une voix aux collectivités localessur le plan mondial.

Ces associations ont contribué à diffuser età défendre auprès des gouvernements, surtous les continents, les notions et les prin-cipes fondamentaux sur lesquels reposentla décentralisation et la démocratie locale.

VIII. Perspectives de la décentralisation : de la gestion des affaireslocales à la participation aux affaires du monde

Si la décentralisation n’est pas chose nou-velle, l’universalisation de la décentralisa-tion comme politique et comme modèled’organisation administrative est un phé-nomène relativement récent, lié aux muta-tions socio-économiques engagées depuisles années 80. Alors que la première

décentralisation, celle du XIXe siècle, étaitliée à la construction de l’Etat libéral, laseconde décentralisation, celle de la findu XXe siècle, est associée à la remise encause du keynésianisme et de l’Etat provi-dence, ce qui se traduit par la recherched’alternatives à la prise en charge desgrandes fonctions collectives par l’Etat.Cette évolution qui s’opère dans lecontexte de la mondialisation et de l’effon-drement de l’Union soviétique oriente lesdifférents Etats du monde vers la logiquede marché et vers la décentralisation. Elles’appuie sur des processus d’intégrationrégionale, notamment en Europe.

Mais cette évolution ne peut pas être inter-prétée, comme on le fait trop souvent,comme un retrait de l’Etat. Il ne s’agitnullement d’un retour à l’Etat gendarmedu XIXe siècle qui ne laissait qu’uneplace limitée aux politiques publiques dansla sphère économique et sociale. Aucontraire, l’agenda public n’a cessé de s’élargir.Avec la mondialisation, et malgré la diffu-sion des logiques de marché dans presquetous les domaines, on observe, plutôt qu’unretrait de l’Etat, une diffusion des fonctionsde l’Etat vers d’autres instances qui parti-cipent à la prise en charge de cet agendapublic élargi : les institutions supranatio-nales et internationales, mais aussi lescollectivités locales, quels que soient leurniveau ou leur nature. Car non seulementles attentes envers les grandes fonctionscollectives (éducation, santé, solidaritésociale) n’ont pas diminué, mais leur poidséconomique ne cesse d’augmenter (avecles progrès de la médecine et l’allonge-ment de la durée de la vie, par exemple),et elles sont encore plus grandes dans lespays émergents ou en développement oudans les masses pauvres des pays riches.Ces attentes sont même aujourd’hui sou-tenues par la définition de droits fonda-mentaux qui sont reconnus et garantis parles constitutions ainsi que dans de nom-breuses conventions internationales. Enoutre, le défi du développement durables’impose à toutes les activités publiques etprivées. Et chacun sait qu’il ne trouvera

Si la

décentralisation

n’est pas chose

nouvelle,

l’universalisation

de la

décentralisation

comme politique et

comme modèle

d’organisation

administrative est

un phénomène

relativement

récent, lié aux

mutations socio-

économiques

engagées depuis

les années 80


309

pas de réponses par le simple jeu des loiséconomiques, qu’il s’agisse des économiesd’énergie, de la lutte contre l’effet de serreet le changement climatique, et de la pro-tection des ressources en eau indispen-sables à toutes les activités humaines, etc.

Cette évolution est porteuse de nouveauxrapports des pouvoirs publics – de tous ni-veaux – avec le marché et l'économie privée,ce que l'on ne saurait assimiler à un nouveaulibéralisme. Ce qu’on appelle la régulation estau contraire une fonction de la puissancepublique orientée vers un compromis entre,d’une part, la logique de marché et, d’autrepart, la satisfaction d’objectifs de politiquepublique, que la première ne permettrait pasd’atteindre sans intervention publique.

C’est cette évolution fondamentale quiporte la tendance à l’élargissement descompétences des collectivités locales. Ladécentralisation n’a plus seulement pourobjet la gestion des affaires locales, bienqu’il n’y ait pas lieu de négliger celles-ci ;elle conduit les collectivités locales à parti-ciper à la satisfaction des grandes fonctionscollectives dont l’intérêt général n’est paslocal mais s’étend à la société tout entière,et elles peuvent contribuer à leur échelle àpromouvoir des solutions favorables au dé-veloppement durable. C’est également surelles que repose la mise en œuvre sur leterrain de la plupart des actions prévuespar la communauté internationale pouratteindre les Objectifs du Millénaire pour ledéveloppement si l’on veut réellementdiminuer la pauvreté, améliorer l’accès auxservices essentiels tels que l’eau potable etl’assainissement, l’éducation et la santé àl’horizon de 2015.

Toutefois, il n’y a rien là de spontané, nid’un cercle vertueux qui serait lié à la dé-centralisation. A leur échelle, les collectivi-tés locales peuvent aussi être conduites àopter pour des projets porteurs de coûtsenvironnementaux élevés ou à entretenirl’exclusion sociale. Ce qui change la dimen-sion de la décentralisation, c’est son ins-cription dans un système qui est encore

en grande partie à construire et dont lesinteractions portent les collectivités localesà agir dans le sens du développement du-rable et de la solidarité sociale.

Une responsabilité majeure revient, d’abord,aux Etats pour mettre en œuvre des politiquesde décentralisation associés aux objectifs àlong terme que beaucoup d’entre eux sesont engagés, par des conventions interna-tionales, à poursuivre – telles que les Objec-tifs du Millénaire pour le développementmentionnés ci-dessus ou les accords inter-nationaux en faveur de l’environnement –,et, ensuite, aux organisations internatio-nales (mondiales ou régionales, comme laCommunauté européenne) pour assurer lesuivi de ces engagements et appuyer lesbonnes pratiques, de la part des Etatscomme de la part des collectivités locales.

La démocratie locale trouve alors un lienavec l’opinion publique à l’échelle mondiale.Les Agendas 21 locaux, les plans d’actionlocaux contre le changement climatique, lespolitiques locales en faveur de l’inclusionsociale, du logement, de l’accès aux servicespublics en sont une bonne illustration. Ledébat, au niveau local, sur leur élaborationse rattache aux grands enjeux et auxobjectifs définis, au niveau mondial, parle Sommet de la terre, le Sommet duMillénaire, le Sommet de Johannesburg surle développement durable ainsi qu’avecl’agenda d’ONU Habitat.

Dans cette perspective, les relations entrel’Etat et les collectivités locales ne peuventplus être comprises seulement en termesde répartition des compétences, de contrôleou de garantie de l’autonomie locale,mais aussi en termes de coopération et, dansune certaine mesure, de concurrence poli-tique. Les collectivités locales accèdent àune coresponsabilité avec l’Etat dans letraitement des grands enjeux, mais l’Etatest aussi en mesure d’étendre la portée deson action en bénéficiant du relai ou del’engagement des collectivités locales et enjouant un rôle actif dans les accords inter-nationaux qui s’y rapportent.

Une responsabilité

majeure revient,

d’abord, aux Etats

pour mettre en

œuvre des

politiques de

décentralisation

associés aux

objectifs à long

terme que

beaucoup d’entre

eux se sont

engagés, par des

conventions

internationales, à

poursuivre


PPOOSSTTFFAACCEE310 Cités et Gouvernements Locaux Unis

09b PCf Postface 16/9/08 14:34 Página 310

311

Le Rapport mondial se réfère explicitementà deux notions : la décentralisation et ladémocratie locale qui forment aujourd’hui,avec le développement, le fonds commundu discours sur l’administration locale. Ilconvient de préciser le sens de ces no-tions et leur statut dans les systèmespolitiques et juridiques des Etats et de lesdistinguer des notions voisines. Cetteclarification doit être contextuelle etcomparative, c’est-à-dire s’appuyer, autantque possible, sur les notions admises et utili-sées dans les Etats des différentes régionsdu monde en fonction de leur histoire et deleurs institutions, et les confronter les unesaux autres. Mais, en même temps, ces no-tions s’inscrivent dans de grands débatsportés par les organisations internationaleset certains Etats qui ont une dimensionmondiale ; cela contribue à les rapprocheren leur donnant des termes de référencescommuns.

On peut distinguer, tout d’abord, troischamps sémantiques distincts : ceux de ladécentralisation, de l’autonomie et de ladémocratie. Le premier se rapporte auxrelations entre les différents niveaux depouvoir, le deuxième, au statut des autoritéset le troisième, au mode d’exercice du pou-voir. On n’abordera pas les expressions deces champs sémantiques qui se rap-portent au fédéralisme ou aux autonomiesrégionales. La comparaison que l’on peutdévelopper dans ces trois champs faitapparaître une convergence au niveau desidées politiques et des notions juridiques– bien que des Etats importants restent endehors de ce mouvement – mais aussi lamatière d’un véritable débat sur la notionmême de décentralisation.

I. La décentralisation

La décentralisation au sens strict, en tantque mode d’organisation, impliqueaujourd’hui la démocratie. Elle supposel’autonomie des collectivités locales dansle cadre des lois, mais c’est la démocratiequi donne son sujet à l’autonomie locale.

Cette notion est aujourd’hui comprise demanière très différente selon les auteurs etles institutions, ce qui conduit à des malen-tendus et à des confusions. La décentrali-sation concerne les rapports entre despouvoirs publics et elle est aujourd’hui liéeà la démocratie. On doit donc en préciser ladistinction avec des notions voisines et enpréciser la définition.

I.1. Décentralisation, gouvernance et libéralisation

Selon un rapport publié par le PNUD surla gouvernance décentralisée à proposdes services devant être fournis auxpopulations pauvres, la conception sui-vante de la décentralisation est avancée :« Conceptuellement, la décentralisationfait référence aux relations et au rôle desinstitutions centrales et infranationales,qu’elles soient publiques, privées ou de lasociété civile. L’amélioration de la gou-vernance exige non seulement le renfor-cement du gouvernement central et local,mais encore l’engagement des autresacteurs des organisations de la sociétécivile et du secteur privé en partenariatavec l’administration à tous les ni-veaux1. » Selon cette définition, les rela-tions entre l’Etat ou les collectivitéslocales et les entreprises privées ou des

Gérard Marcou

POSTFACELes notions clés : un essai de clarification

1. R. Work (2002),

« The Role of

participation and

partnership in

decentralised

governance: a brief

synthesis of policy

lessons and

recommendations of

nine countries on

service delivery for

the poor », UNDP,

New York, p. 3.


Le rapport du PNUD

distingue quatre

types de

décentralisation :


administrative , la

décentralisation

politique,


budgétaire et la

décentralisation

de marché

PPOOSSTTFFAACCEECités et Gouvernements Locaux Unis312

ONG relèvent de la problématique de ladécentralisation.

Le rapport distingue ensuite quatre typesde décentralisation : la « décentralisationadministrative », dans laquelle les autoritéslocales rendent compte aux autorités su-périeures ; la « décentralisation politique »,dans laquelle les autorités locales sontindépendantes de l’Etat et sont dotées depouvoirs propres, mais ne sont pas néces-sairement élues bien que l’élection en soitla manifestation la plus courante ; la « dé-centralisation budgétaire », qui se réfèreau transfert des ressources nécessaires àl’exercice des compétences transférées, et,enfin, la « décentralisation de marché »(divestment or market decentralisation),qui correspond au transfert au secteur pri-vé (entreprises, ONG...) de fonctions, ycompris de planification et d’administra-tion, jusqu’alors assurées par des institu-tions publiques.

Mais le discours glisse de la décentralisa-tion à la gouvernance : on admettra quel’amélioration de la gouvernance puissenécessiter d’impliquer les acteurs privés,mais cela intéresse tous les niveaux degouvernement et non seulement les rela-tions entre des pouvoirs locaux et desautorités supérieures.

Cette conception est également défendue,dans un ouvrage récent réunissant denombreux experts des Nations unies,comme une conséquence de la mondialisa-tion qui imposerait une vision élargie de ladécentralisation dans le cadre d’une nou-velle conception de la gouvernance. Selonles auteurs, la décentralisation ne secomprend plus seulement comme le transfertde pouvoirs et de compétences dans l’Etat,

mais elle s’étend au partage de l’autoritéet des ressources dans la formation despolitiques publiques dans la société. Leconcept élargi de « décentralisation de lagouvernance » conduit ainsi à ajouter auxformes traditionnelles de la décentralisa-tion une cinquième forme, la « décentralisa-tion économique », qui comprend « lalibéralisation du marché, la déréglementa-tion, la privatisation des entreprises pu-bliques et les partenariats public-privé2 ».

Cette approche n’est pas tout à fait nou-velle. Elle se rattache à une critique duwelfare state qui s’est développée notam-ment dans les années 80 et qui préconi-sait, comme alternative, la concurrencepar le marché pour la fourniture de servicesque la puissance publique renoncerait àproduire, et la décentralisation pour que laconcurrence fiscale exerce une pressiontendant à réduire les dépenses publiqueset pour que les préférences collectives des élec-teurs soient mieux satisfaites par la concur-rence entre autorités locales3. On pouvaitainsi distinguer la « décentralisation éco-nomique », qui se rapporte au lieu desdécisions économiques (elles sont dé-centralisées si elles résultent de manièrediffuse du jeu du marché, centralisées sielles sont prises par le gouvernement), la« décentralisation administrative », qui serapporte au degré de dispersion ou deconcentration des décisions publiques, etla « décentralisation politique » qui serapporte aux autorités ayant la capacité defaire des choix politiques4.

Dans ce cadre, on a pu proposer de classertous les systèmes de décentralisation selondeux dimensions : le mode d’allocation desressources (le marché pur ou l’état del’économie planifiée représentant les deux

2. G. Shabbir Cheema / Dennis A. Rondinelli (2007), « From government decentralization to decentralized governance », pp. 6-7.

dans : G. Shabbir Cheema / Dennis A. Rondinelli (eds.), « Decentralizing governance », Brookings Institution Press, Ash Institute for

Democratic Governance and Innovation.

3. On citera parmi les écrits fondateurs : C.M. Tiebout (1956), « A pure theory of local expenditure », « Journal of Political Economy »,

vol. 64, p. 416 ; J.M. Buchanan / G. Tullock (1962), « The calculus of consent: Logical foundations of constitutional liberty », University

of Michigan Press, Ann Harbor.

4. H. Wolman (1990), « Decentralization : What it is and why we should care », p. 29-42, dans : R.J. Bennett (ed.), in « Decentralization,

local governments and markets : Towards a post-welfare agenda », Oxford, Clarendon.


313

extrêmes) et les niveaux de l’organisationpolitique et administrative auxquels l’allo-cation des ressources est opérée (centralou local ou intermédiaire). Evidemment,tous les systèmes réels sont des systèmesmixtes, mais ils se situent entre quatremodèles théoriques extrêmes qui sontalors les suivants : le modèle centralisé pu-blic, le modèle centralisé de marché, lemodèle décentralisé public et le modèledécentralisé de marché5. Ces modèles per-mettent d’évaluer les caractéristiques dessystèmes réels et de les situer les uns parrapport aux autres.

Malgré sa valeur heuristique, on peut re-procher à cette théorie globale de ladécentralisation d’entretenir certainesconfusions. Tout d’abord, les relationsentre les pouvoirs publics et les relationsentre les pouvoirs publics et l’économiene sont pas de même nature ; à la diffé-rence des pouvoirs publics, les agentséconomiques ne sont pas des sujets dontles décisions peuvent être soumises à desprocédures démocratiques. En outre, lefait de recourir au marché pour produireou fournir tel ou tel bien ou service nesignifie pas que l’autorité publique, localeou non, perd sa compétence : si sa res-ponsabilité est d’assurer qu’un bien ou unservice soit offert aux habitants et si laloi lui laisse le choix des modalités, il luiappartient d’apprécier s’il est préférablede mettre en place une organisationpublique, de passer des marchés publicsou de procéder à la délégation du servicepublic ; mais elle reste responsable auxyeux de la loi et des citoyens de la fourni-ture du service aux conditions qu’elle adéfinies. Il en va, bien sûr, différemmentsi on est en présence d’une privatisationdécidée par l’Etat, et dont les consé-quences s’imposent aux autorités locales,ou si la loi impose aux autorités locales lerecours au secteur privé bien que, dansce cas, l’autorité locale puisse exercer despouvoirs d’organisation et de contrôle.Mais il est alors paradoxal d’employeraussi l’expression « décentralisation »pour caractériser des mesures qui se tra-

duisent par une diminution du rôle et desresponsabilités des autorités locales.

C’est pourquoi il est préférable deréserver la notion de décentralisationaux rapports entre les pouvoirs pu-blics dont les uns sont placés sous lecontrôle des autres, et non aux rap-ports entre les pouvoirs publics etl’économie, ou la société en général.On n’ignore pas pour autant l’importancedes relations avec l’économie, et celles-cipeuvent trouver place dans une analyse dela gouvernance, mais ces relations ne re-lèvent pas de ce qu’il convient d’appeler ladécentralisation.

I.2. La décentralisation comme mode d’organisation

Dans le sens le plus large, la décentralisa-tion exprime une qualité des relationsentre des pouvoirs dont l’un est placé sousle contrôle de l’autre.

Même ainsi restreinte, la notion de dé-centralisation est encore susceptibled’être comprise dans deux sens différents :un sens large, qui se rattache à l’écono-mie publique ou à la sociologie des orga-nisations, et un sens étroit, de naturejuridique et politique. Le premier s’estimposé comme le sens général ou banal ;le second, plus précis, est le seul, on vale voir, qui ait une portée normative. Ondevra aussi distinguer la décentralisationde notions voisines : le devolution, notiond’origine anglaise, de la « déconcentra-tion », qui est d’origine française, et de lanotion de « délégation ».

On dira que ces relations sont plus oumoins décentralisées selon que le pouvoirinférieur bénéficie de plus ou moins deliberté d’action dans l’exercice de ses attri-butions, sous le contrôle du pouvoir supé-rieur. La notion de décentralisation peutainsi s’appliquer aussi bien aux rapportsentre le pouvoir fédéral et les étatsmembres (on dira par exemple que le fédé-ralisme autrichien ou australien est plus

Dans le sens le

plus large, la

décentralisation

exprime une qualité

des relations entre

des pouvoirs dont

l’un est placé sous

le contrôle de

l’autre

5. R.J. Bennett,

(1990),

« Decentralization,

intergovernmental

relations and

markets: towards a

post-welfare

agenda? »,

pp. 1-26,

dans : R.J. Bennett,

(ed.), op. cit. ;

R.J. Bennett,

(1994), « An

overview of

developments in

decentralization »,

pp. 11-37, dans :

R.J. Bennett (ed.),

« Local government

and market

decentralization.

Experiences in

industrialized,

developing and

former Eastern Bloc

countries », United

Nations University

Press.



centralisé que le fédéralisme des Etats-Unis ou du Canada) qu’aux rapports entrel’Etat et les collectivités locales dans unEtat unitaire, ou entre les entités fédéréeset les collectivités locales qu’elles com-prennent, ou encore aux relations internesà une entreprise ou à un groupe d’entre-prises considéré comme une organisation.

Dans le sens étroit, la décentralisation si-gnifie que les collectivités locales sontétablies par la loi, dotées de la personna-lité morale et administrées par des or-ganes par lesquels elles exercent, avecune certaine liberté, des compétencesqu’elles tiennent de la loi sous le contrôlede l’Etat. Cette notion s’est affirmée d’aborden France. Selon une variante qui s’est affir-mée en Angleterre, et que l’on retrouvedans de nombreux pays influencés par latradition britannique, c’est non pas auxcollectivités, mais aux organes que la loiconfère la personnalité morale et les pou-voirs ; depuis les années 90, c’est cetteconception que suivent, avec certainesdifférences, la législation russe et celled’autres pays issus de l’ancienne Unionsoviétique. La décentralisation ainsicomprise, selon l’une ou l’autre variante,s’est traduite dans des régimes assez dif-férents du point de vue des institutions lo-cales et de l’autonomie laissée auxcollectivités locales. Mais elle signifietoujours, et cela fonde son unité, unedifférenciation institutionnelle etpolitique entre l’Etat et les collectivi-tés locales, et la légitimité de lareprésentation au niveau local d’inté-rêts publics distincts de ceux dontl’Etat a la charge.

I.3. Décentralisation et devolution

De la décentralisation au sens strict, il con-vient de rapprocher et de distinguer lanotion anglaise de devolution, que l’onhésite à traduire par « dévolution ». Ils’agit d’une notion assez imprécise apparue àla fin du XIXe siècle avec le mouvementindépendantiste irlandais, auquel on tentade répondre par un régime d’autonomie

interne poussée (home rule). Le devolu-tion correspond au transfert de larges pou-voirs à une assemblée politique pour lagestion des affaires intérieures. Le mot aété utilisé pour désigner les projets desannées 1970 et les réformes de 1998,lesquelles ont transféré des pouvoirset des moyens importants à des pouvoirsrégionaux. Mais il est utilisé aussi, aujour-d’hui, dans un sens plus large, notammenthors du Royaume-Uni, pour désigner destransferts de pouvoirs à des collectivitéslocales ou régionales.

Le sens du mot devolution paraît alorsrejoindre une distinction, aujourd’hui cou-rante, entre décentralisation politique etdécentralisation administrative. Mais le cri-tère de la distinction est loin d’être clair.Dans la typologie de la décentralisationproposée par le rapport du PNUD cité plushaut, la décentralisation administrative secaractérise par le fait que les autoritéslocales rendent compte (accountable) àl’autorité supérieure. Cela correspond à ceque l’on appellera la déconcentration ou ladélégation. Cette relation de contrôle(accountability) avec l’autorité supé-rieure n’existe pas dans la décentrali-sation politique ni dans le devolution,qui implique un transfert complet decompétences, de pouvoir de décision etde ressource, y compris le pouvoir dese procurer des ressources6. Toutefois,le devolution n’implique pas nécessaire-ment que l’autorité locale procède del’élection, mais la décentralisation n’impliquepas non plus nécessairement l’élection desautorités locales.

Cependant, la distinction entre décentrali-sation politique et décentralisation admi-nistrative est plus couramment fondée surd’autres critères. On en donnera quelquesexemples. La décentralisation politiquecorrespond à l’exercice d’un pouvoir poli-tique, comme pour les collectivités fédéréesdans le cadre d’un Etat fédéral, tandis quela décentralisation administrative consiste-rait seulement dans l’institutionnalisationde personnes morales chargées de la ges-

De la

décentralisation au

sens strict, il

convient de

rapprocher et de

distinguer la notion

anglaise de

« devolution », que

l’on hésite à

traduire par

dévolution

6. Op. cit. p. 4.


315

tion d’intérêts locaux7. C’est alors l’exer-cice d’un pouvoir législatif, au niveau desunités territoriales infranationales, qui estconsidéré comme l’expression de la décen-tralisation politique, par opposition au casclassique de l’Etat unitaire dans lequell’unité de la législation est l’expression del’unité du pouvoir8. Ou encore, on retiendraque la décentralisation politique suppose ladispersion du pouvoir de décision politique,c’est-à-dire une certaine liberté d’actionquant à la détermination de politiques, lacapacité de mobiliser des ressources et laliberté de les utiliser9. Dans ce cas, ladécentralisation est politique, indépen-damment du statut constitutionnel desautorités, dès lors que les citoyens parti-cipent à la désignation de représentantspolitiques et à la détermination des poli-tiques publiques10. Mais certaines définitionsde la décentralisation administrative nesont pas très différentes de cette dernièreconception : selon Maurice Hauriou, c’estle besoin de liberté politique, plutôt quedes besoins administratifs, qui justifie ladécentralisation11 ; selon Charles Eisen-mann, la décentralisation administrative« consiste à donner à des autorités àcompétence locale des pouvoirs d’action,donc d’abord de décision, indépendantedes autorités centrales12 ».

I.4. Décentralisation et démocratie

Mais aujourd’hui, au-delà de ces appro-ches théoriques, il faut ajouter un autrecritère, celui de l’élection des autoritéslocales. Si, d’un point de vue théorique,les notions de décentralisation et dedevolution n’impliquent pas nécessaire-ment l’élection des autorités locales, lefait est qu’aujourd’hui la décentralisationterritoriale est indissociable de la légitimi-té démocratique des autorités locales, etdans tous les pays l’institution de conseilslocaux élus est la règle. Même dans lesEtats de la péninsule arabique, des élec-tions locales ont eu lieu ces dernièresannées, à l’exception des Emirats arabesunis. Si l’idée classique de dé-centralisation admettait l’autonomie des

autorités locales dans le cadre des lois,l’idée moderne de décentralisation estindissociable aujourd’hui de la norme dé-mocratique, et celle-ci n’est pas contestéemême si sa transposition et sa mise enœuvre appellent souvent des critiques.

A partir du moment où l’on fait appel ausuffrage universel pour la désignation desautorités locales, il est inévitable que ladécentralisation prenne une dimensionpolitique, même si, dans quelques pays,les partis politiques n’ont pas le droit departiciper aux élections locales ou si levocabulaire officiel continue de parler dedécentralisation « administrative » oud’élections « administratives » à proposdes élections locales. Il en est ainsi parceque l’élection implique une forme de res-ponsabilité des élus devant leurs électeurs,même si une tutelle de l’autorité supé-rieure s’exerce. C’est bien le sens (la direction)de l’accountability qui fait la différence,comme le relève le rapport du PNUD : nonplus vers l’Etat, mais vers les électeurs.

Dans ce cas, le devolution ne se distinguepas de la décentralisation par sa dimensionpolitique, mais par son étendue possible.En effet, l’idée de devolution ne comporteaucune limite aux transferts qui peuventêtre opérés, si ce n’est le point auquel onpasserait à l’indépendance ; au contraire,l’idée de décentralisation est indissociablede l’idée de l’unité du pouvoir, et les collec-tivités décentralisées s’administrent elles-mêmes sans cesser d’être intégrées àl’Etat et sans que celui-ci leur concède unepartie de ses fonctions constitutionnelles.Le transfert de pouvoirs législatifs, possibledans le cadre du devolution, va au-delà dela décentralisation et appelle une notiondifférente bien qu’il soit courant de parlerà son propos de « décentralisation poli-tique ». Il en résulte qu’en dehors de cettehypothèse, devolution et décentralisationpeuvent être considérés comme syno-nymes, et notamment pour les collectivitéslocales du niveau municipal, pour lesquellesle transfert de pouvoirs législatifs ne sepose jamais.

L’idée moderne

de décentralisation

est indissociable

aujourd’hui

de la norme

démocratique

7. M. Bourjol (1975),

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municipale », Paris,

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8. E. Aja (1999), « El

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« Précis de droit

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(1982), « Cours de

droit administratif »,

Paris, LGDJ, tome 1,

p. 278 (cours de

1966-1967).



I.5. Déconcentration et délégation

En revanche, la déconcentration doit êtreclairement distinguée de la décentralisa-tion, et non assimilée à une applicationrestrictive de l’idée de décentralisation,comme on le propose dans une conceptionlarge de la décentralisation. La déconcen-tration est une notion d’origine françaisequi s’applique aux rapports entre l’admi-nistration centrale et les services territo-riaux qui en dépendent, et se réalise pardes délégations de pouvoirs à ces derniers.La déconcentration s’oppose à ladécentralisation en ce qu’elle règle lesrapports au sein d’une hiérarchieadministrative, tandis que la décen-tralisation exclut toute relation hiérar-chique entre l’Etat et les collectivitéslocales. La déconcentration comprenddeux éléments : a) l’existence de servicesà compétence territoriale de l’administra-tion de l’Etat ; b) des délégations de pou-voirs à ces services.

Mais le mot délégation peut être aussi uti-lisé pour désigner une situation intermé-diaire : des compétences de l’Etat sontdéléguées à une autorité décentralisée(c’est-à-dire procédant de l’élection et nonde la nomination par l’autorité supérieure)qui les exerce en son nom et lui rendcompte. Cette situation est le plus souventdésignée par l’expression : « compétencesdéléguées ». Selon les cas, il se peut que lalégitimité élective affaiblisse le contrôle del’autorité supérieure, ou au contraire que lepoids des compétences déléguées affai-blisse la décentralisation en raison du contrôleexercé par l’autorité supérieure.

I.6. Pour une définition stricte de la décentralisation

Ces distinctions conduisent à préférer unedéfinition stricte de la décentralisation quimarque la différence avec les notions voi-sines. La décentralisation se caracté-rise ainsi par l’existence d’autoritéslocales élues, distinctes des autoritésadministratives de l’Etat, et exerçant,

dans le cadre des lois, des compé-tences propres pour lesquelles ellesdisposent d’une certaine autonomiesous le contrôle de l’Etat. Ainsi com-prise, la décentralisation au sens mo-derne est indissociable de l’idéed’autonomie locale et du principe dé-mocratique. Mais le volume des compé-tences exercées ne suffit pas pourapprécier le niveau de décentralisationdans un pays donné ; celui-ci dépendaussi du régime sous lequel elles le sontet du contrôle effectivement exercé parl’Etat.

Dans le sens large, la décentralisationexiste dans pratiquement tous les paysbien qu’elle y présente des caractéris-tiques très différentes. Mais, dans le sensstrict que l’on vient de rappeler, la décen-tralisation est absente de très nombreuxpays. Ainsi, lorsque l’article 96 de laConstitution de la République populairede Chine affirme que les « congrès locaux dupeuple aux différents niveaux sont lesorganes du pouvoir d’Etat », on peut yvoir une forme de décentralisation dans lesens large, mais non dans le sens strict.Cette conception était celle de l’Unionsoviétique, aujourd’hui abandonnée parl’article 12 de la Constitution de la Fédé-ration de Russie. Mais certains Etats issusde l’Union soviétique adhèrent encore demanière plus ou moins explicite à cetteconception (en général les Etats d’Asiecentrale et le Bélarus). A Cuba, si lesassemblées du pouvoir populaire sontcaractérisées dans la Constitution commeles « organes locaux supérieurs du pou-voir d’Etat », il est cependant reconnuqu’elles remplissent des fonctions propresen dehors du concours qu’elles apportentà la réalisation des fins de l’Etat (art. 102et 103). D’autres conceptions politiquespeuvent aussi conduire à des principesexcluant la décentralisation de l’adminis-tration locale. Tel est le cas en ArabieSaoudite, dans le sultanat d’Oman ou auQatar ; dans d’autres pays du mondearabe et en Iran, quelques pas ont été faits enfaveur de la décentralisation dans les

Dans le sens large,


existe dans

pratiquement

tous les pays

bien qu’elle y

présente des

caractéristiques

très différentes.

Mais, dans le sens

strict que l’on vient

de rappeler, la

décentralisation

est absente de très

nombreux pays


317

constitutions et les lois récentes. Mais laConstitution iranienne, qui institue desconseils locaux élus, les soumet aux prin-cipes du régime islamique et prévoit leur« subordination » à l’autorité du gouver-nement central (art. 10013).

Malgré cela on assiste à la diffusion du mo-dèle de la décentralisation et à la reconnais-sance d’une sphère de responsabilité propredes autorités locales, au moins au niveaudes principes, même dans les pays qui enparaissaient les plus éloignés.

II. L’autonomie

Cette notion signifie littéralement lepouvoir de fixer soi-même les règles parlesquelles on est régi. Mais elle peut êtrecomprise au moins de deux manières diffé-rentes. Dans le sens d’autonomie politique,elle est une revendication de souverainetéqui s’arrête à la limite de l’indépendancedont elle est distincte. Dans le sens d’auto-nomie administrative, elle exprime la pos-sibilité pour la collectivité locale de réglerelle-même ses propres affaires et lesaffaires que la loi lui confie. C’est dans cedeuxième sens qu’il est généralementquestion d’autonomie locale (local self-government). Les statuts d’autonomierégionale (regional autonomy) tels qu’onles connaît dans différents pays européens(par exemple, en Espagne ou au Royaume-Uni) et sur d’autres continents (parexemple, l’autonomie du Karakalpakstan enOuzbékistan ou celle d’Aceh en Indonésie)relèvent du premier sens. La Constitutionfrançaise admet aujourd’hui les deux sensmais les applique à des entités de naturedifférente : le premier sens, aux territoiresd’outre-mer dotés de l’autonomie(Polynésie française et Nouvelle-Calédo-nie) (art. 74, 76 et 7714), et le second, auxcollectivités territoriales (art. 72). C’est ausecond sens que se réfèrent la Charteeuropéenne de l’autonomie locale ainsi queles Directives récemment adoptées par leconseil du programme Habitat des Nations unies.Cette autonomie a bien aussi une dimension

politique, mais elle procède des élections,non du statut des collectivités locales.

L’autonomie locale, dans le sens quel’on vient de dégager, est de plus enplus largement reconnue sur les diffé-rents continents. Font exception les Etatsqui ne se réfèrent pas à la décentrali-sation au sens juridique du terme, maisaussi quelques pays qui attribuent à l’auto-nomie municipale un statut politique.

L’autonomie locale s’exprime dans desnotions juridiques parfois différentes dansleur énoncé mais en général proches dansleur contenu. Dans certains pays européens,on se réfère formellement à la notion d’auto-nomie dans les constitutions (Italie : art. 5 ;Espagne : art. 140, Portugal : art. 6 ; Rou-manie : art. 120 ; Grèce : art. 102.2, « auto-nomie administrative »). Dans tous lesautres pays européens, l’expression em-ployée correspond littéralement à l’expressionallemande Selbstverwaltung (Loi fondamen-tale : art. 28.2), définie comme « le droit derégler, sous sa propre responsabilité, toutesles affaires de la communauté locale », cequi correspond à la notion de « libre admi-nistration » de la Constitution française(art. 72) comme à la notion anglaise de self-government15. Cette dernière expressionpourrait être distinguée par la dépendancede son contenu envers la loi mais cette limi-tation est en recul aussi bien au Royaume-Uni qu’aux Etats-Unis et en Australie(constitution de certains états fédérés dansces deux derniers pays) et par le lien avecune certaine liberté d’organisation au niveaulocal (home rule). Cette notion de libreadministration se retrouve dans la Constitu-tion russe de 1993 (mestnoe samoupravle-nie, art. 130 à 133) (y compris la libertéd’organisation dans la loi nº 131/2003), laConstitution ukrainienne de 1996 (mitzevesamovriaduvania, art. 140) ou la Constitu-tion polonaise de 1997 (samorzac d teryto-rialny : art. 163 et suiv.). Dans les paysd’Amérique latine, c’est le mot « autono-mie » qui est le plus fréquemment employéaussi bien dans les Etats unitaires (Colom-bie : art. 287) que dans les Etats fédéraux

La notion

d’autonomie

signifie

littéralement le

pouvoir de fixer

soi-même les règles

par lesquelles on

est régi

13. M. Jalali (2005),

« Iran : une


trompe l’œil ? Les

fondements

essentiels de la


Iran », « Revue

iranienne de droit

constitutionnel »,

été 2005, n° 4,

pp. 74-86.

14. Bien que ni ces

articles ni la loi

organique du

19 mars 1999

n’emploient le mot

« autonomie » ;

mais l’idée et les

institutions y sont

présentes.

15. En ce sens :

M. Breuillard

(2000),

« L’administration

locale en Grande-

Bretagne, entre

centralisation et

régionalisation »,

L’Harmattan, coll.

GRALE, Paris.



(en Argentine : art. 123, « assurer l’autonomiemunicipale est un devoir des constitutionsprovinciales » ; voir par exemple celle de laRioja : art. 154). En Asie, les pays qui ontconnu la colonisation britannique ontconservé la notion britannique de local govern-ment et de local self-government, y comprisen restaurant des modes traditionnels d’or-ganisation locale (non seulement l’Australieet la Nouvelle-Zélande, mais aussi l’Inde, lePakistan, la Malaisie), mais les autres paysse réfèrent plutôt à la notion d’autonomielocale (Japon, Indonésie, République deCorée, Philippines).

On constate cependant que ces différencesde terminologie et parfois de conceptualisa-tion sont sans incidence sur le contenu réelde l’autonomie ou de la libre administration.Rien ne permet d’affirmer que la référence àl’autonomie locale corresponde à un degréde décentralisation plus élevé que la réfé-rence à un principe de libre administration, sil’on compare les institutions, les pouvoirs oule contenu des compétences. Les communesd’Allemagne ou de France ne bénéficient pasd’une décentralisation moins étendue queles communes d’Italie ou du Portugal ; la dé-centralisation n’est pas plus poussée en Ré-publique de Corée qu’en Inde. Mais ladécentralisation s’impose bien comme normede référence de l’administration territoriale.C’est cette norme que développent la Charteeuropéenne de l’autonomie locale et lesDirectives d’Habitat sur la décentralisation.

A cette tendance générale il convient ce-pendant d’apporter quelques nuances.Dans les pays d’Afrique, les conceptionsque reflètent les constitutions et les loisnationales suivent celles de l’anciennepuissance coloniale, mais elles ont été do-minées depuis l’indépendance par la volon-té d’assurer l’unité de l’Etat, ce qui a soutenula centralisation et une conception essentiel-lement instrumentale de la décentralisation.Cependant, depuis quelques années, lesréformes menées dans un certain nombred’Etats les rapprochent de la tendance géné-rale en donnant à la décentralisation uncontenu d’autonomie locale plus substantiel

(par exemple : Afrique du Sud, Ouganda,Zambie, Burkina Faso, Niger, Sénégal).

Enfin, quelques pays se distinguent, à l’in-verse, par l’affirmation d’une conceptionde la commune qui en fait une composantede l’Etat ou le cadre d’une expression de lasouveraineté. La Suède est le seul payseuropéen dont la Constitution déclare quela « gestion autonome des collectivitésterritoriales » concourt à la réalisation dela « souveraineté nationale » (1:1). LaConstitution de l’Ukraine affirme aussi quela souveraineté du peuple s’exerce par lesorganes du pouvoir d’Etat et par les or-ganes de l’autonomie locale (art. 5), maiscette formule rappelle plutôt l’ancienneappartenance des organes locaux au pou-voir d’Etat. Au Brésil, la Constitution de1988 reconnaît à la commune (municipio)une autonomie politique de principe : lesmunicipios, comme les Etats fédérés, fontpartie des composantes dont l’« unitéindissoluble » forme la République fédéraledu Brésil (art. 1er), et la Constitution fédé-rale définit les bases de leur organisationet de leurs compétences (art. 29 à 31). Laportée pratique de cette conception semblecependant limitée16. En Indonésie, l’intro-duction de la référence à l’autonomie dansles lois de 1999 et les lois ultérieurescorrespond, en revanche, à un changementde conception avec le transfert de largescompétences et de ressources et l’électiondirecte de l’exécutif local.

L’autonomie locale est un élément constitutifde la décentralisation. Les expressions« autonomie locale », « libre administration »et self-government correspondent bien à uneseule et même notion. Elle suppose la libertéd’action et d’organisation de l’autorité localedans le cadre des lois ; cette liberté peut êtreplus ou moins étendue mais cela n’affectepas la notion elle-même.

III. La démocratie

La notion classique de décentralisationn’implique pas nécessairement la démo-cratie ; une organisation peut être décen-

L’autonomie locale

est un élément

constitutif de la

décentralisation.

Les expressions

« autonomie

locale », « libre

administration » et

« self-government »

correspondent bien

à une seule et même

notion. Elle suppose

la liberté d’action et

d’organisation de


dans le cadre des

lois ; cette liberté

peut être plus ou

moins étendue mais

cela n’affecte pas la

notion elle-même

16. Franck Moderne

(2006), « Le

municipio comme

entité politique dans

l’organisation

territoriale fédérale

du Brésil », pp. 347-

363, dans :

« Mélanges en

l’honneur de

Jean-Claude

Douence. La

profondeur du droit

local », Paris, Dalloz.


319

tralisée sans reposer sur des principesdémocratiques17. A l’inverse, une organisa-tion fondée sur des principes démocra-tiques peut être centralisée.

Mais aujourd’hui le lien entre décentrali-sation et démocratie est devenu plusétroit et plus direct, de même qu’autrefoiss’est opéré, en Europe, le lien entre leparlementarisme, pourtant né du régimecensitaire, et la démocratie.

La démocratie permet en effet aux citoyensd’exprimer les préférences collectives quiorienteront l’exercice des pouvoirs que lescollectivités locales tiennent de la loi. Iln’en a pas toujours été ainsi : le suffragecensitaire ou l’autorité reconnue à desélites traditionnelles ont pu, dans le passé,constituer la base, ou le ressort, de ladécentralisation.

Cela n’a pas complètement disparu. Aucontraire, dans certains pays, les institu-tions reconnaissent un rôle aux leaderscommunautaires ou aux chefs religieuxdans l’encadrement de la société civile, etla loi leur fait parfois une place dans lesorganes représentatifs exerçant les pou-voirs publics (par exemple : Ghana,Ouganda, Niger, Afrique du Sud...). Danscertains pays du Moyen-Orient, l’autorité

des membres de l’aristocratie locale est in-fluente même s’il y a des élections (EAU,Arabie Saoudite, Bahreïn).

Malgré ces survivances, la tendancegénérale est à l’élection des organes del’autonomie locale et au développementdes formes instituées de participation dela population. Même si l’élection n’est pasdisputée, on considère que l’élection estindispensable à l’autorité et à la légitimi-té des autorités locales, et on observeque la législation tend à introduire unecertaine possibilité de choix ou d’in-fluence des électeurs (Vietnam, aux élec-tions locales de 2004 ; Chine, au niveaudes comités de village ou de quartier).

En conclusion, on voit bien que se conso-lide un référentiel de la décentralisation quicomporte la reconnaissance de l’autonomiedes collectivités locales et appelle des ins-titutions représentatives élues et des insti-tutions participatives par lesquelles leshabitants peuvent exprimer leurs préfé-rences collectives et leurs intérêts propres.Ce référentiel ne s’impose pas partout, ilfaut le souligner, mais il n’est concurrencépar aucun autre et sa diffusion progresse.Sa force est sans doute de pouvoir se réali-ser dans une grande variété de modèlesinstitutionnels.

La démocratie

permet en effet aux

citoyens d’exprimer

les préférences

collectives qui

orienteront

l’exercice des

pouvoirs que les

collectivités

locales tiennent de

la loi

17. Un grand juriste

français, Charles

Eisenmann, pouvait

ainsi écrire : « La

décentralisation est

un système sans

couleur politique

déterminée : elle

peut être non

démocratique aussi

bien que

démocratique » ; il

suffit que la

désignation de

l’autorité locale soit

« indépendante de

l’autorité centrale »

(op. cit., p. 277).


10 PCf Bibliographie 16/9/08 14:35 Página 320

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Generalitatde Catalunya

La Décentralisation et la Démocratie Locale dans le Monde

Le Rapport mondial de Cités et Gouvernements Locaux Unis (CGLU) sur la Décentralisation et la Démocratie Locale, lepremier dans son genre, présente l'évolution récente des gouvernements locaux dans les différentes régions du monde.Il montre que, même si d'énormes progrès restent à faire dans de nombreux pays, la démocratie au niveau local progressepartout, en Afrique, en Amérique latine ou en Asie. Le Rapport analyse les pouvoirs locaux dans trois domaines : I) leurorganisation territoriale ; II) l'administration locale : les compétences, la gestion et les finances ; et III) la démocratielocale. Un chapitre spécifique est dédié à la gouvernance des grandes métropoles. Il ressort que les relations entre lesEtats et les autorités locales sont en évolution, tout comme le rôle des autorités locales dans le développement despolitiques globales. Le Rapport GOLD est le premier volet d'une future publication triennale.

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Premier Rapport mondial deCités et Gouvernements Locaux Unis

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