gracia rena

El Estado latinoamericano en perspectiva.

Figuras, crisis, prospectiva*

Jorge Graciarena

Introduccin

Plantearse la cuestin del Estado puede ser como asomarse a la Torre deBabel. Ms an, si se la trata en un marco tan singular y contradictorio como elde Amrica Latina. En efecto, a las considerables discrepancias existentes desdeantao en la teora poltica de los pases centrales, que constituye la fuente prin-cipal de las reflexiones contemporneas sobre el Estado, cabra agregar las queson peculiares de esta regin de la tercermundista, que no son ciertamente pocas.Tradiciones intelectuales, corrientes ideolgicas y experiencias histricas distintascomplican todo hasta un punto en que parece difcil alcanzar un grado razonablede entendimiento. Por su abstraccin la concepcin misma del Estado como to-talidad parece desvanecerse cuando se la quiere aprisionar en una matriz institu-cionalizada (el aparato estatal) y se remite a esta al especfico decurso histricoque le dio origen.

Para constatar los extremos posibles de las posiciones discrepantes bastaracomparar, por ejemplo, la teora del Estado de la filosofa jurdica de races he-gelianas del siglo XIX, que hipostasa el Estado, con la ciencia poltica acadmicade orientacin behaviorista de los Estados Unidos, que rechaza la idea unitaria deEstado para desmembrarla en una multitud de componentes concretos del siste-ma poltico o del gubernamental. As se podra tener, de un lado, a una suerte deEstado metafsico, y del otro, a un mosaico de instituciones y estructuras concre-tas sin idea alguna de totalidad. Desde otra perspectiva, el contrapunto ideolgicopodra aportar ms disparidades a la concepcin del Estado: baste al respecto lacomparacin de los aportes de la tradicin liberal con los de la marxista.

En verdad, las dificultades de conceptualizacin del Estado como objeto in-telectual, que derivan de su propia y creciente complejidad no menos que de susrelaciones con la sociedad civil y los otros estados y entidades supranacionales quecomparten la escena internacional, son tantas que se podra caer en el eclecticis-

*. Originalmente publicado en: Pensamiento Iberoamricano. Revista de EconomaPoltica n. 5, enero-junio 1984, Madrid, pgs. 39-74.

entramados y perspectivas, vol. 4, nm. 4, pgs. 225-257 (oct. 2013/sep. 2014)

mo, afirmando que en todas las corrientes hay aportes valiosos, aunque su sentidono sea necesariamente unvoco.1

Sin embargo, estas dudas no deberan conducir a conclusiones escpticas, nitampoco a actitudes paralizantes. Mal que pese a quienes destacan en exceso susdificultades y limitaciones heursticas, el Estado ha retomado una posicin centralen el campo de la investigacin terica y emprica de las ms diversas ciencias so-ciales, no habiendo sido ciertamente ajenos los propios cientistas sociales latinoa-mericanos quienes han realizado algunas interesantes contribuciones al respecto.2

Enriquecimiento de la concepcin

Si se toma distancia suficiente y se observa el movimiento de las ideas que re-sultan de los estudios concretos y las exploraciones tericas sobre el tema del Esta-do, no pueden dejar de reconocerse algunos esclarecimientos de antiguos proble-mas. En primer lugar, parecen estar disminuyendo los reparos a la idea del Estadocomo la relacin de dominacin fundamental de la sociedad, que se constituye apartir de las desigualdades en la distribucin del poder real de las clases y otrasfragmentaciones sociales (regiones, etnias con culturas propias, grupos religiosos,etc.). Esta imagen abstracta del Estado como ncleo de un sistema de dominacin

1. El fenmeno del Estado es complejo.Mejor que entrar en el juego de las definicionessiempre vagas o demasiado estrechas, y raras veces tiles, vamos a enumerar al azar algu-nas cuestiones, entre otras muchas posibles, que ilustran dicha complejidad: es el Estadosolamente una institucin con su burocracia y sus funcionarios encargados de funcionesharto especficas, como la polica, la defensa, la justicia, etc., o es un concepto jurdicamen-te definido, afn al de la soberana o equivalente al del orden pblico, o, en una perspectivasociolgica, un mbito en el que se enfrentan diferentes fuerzas sociales? Es consustancialcon la sociedad, con el conjunto de los procesos polticos, sociales y econmicos, o consti-tuye una entidad aparte, hija de la sociedad pero situada por encima de ella? Es el Estadonecesariamente territorial? En qu se diferencia del poder poltico? Y del gobierno? Ydel sistema poltico? Pueden calificarse como Estado todas las formas de dominacin po-ltica, desde los cacicazgos de las sociedades primitivas hasta el Estado contemporneo,pasando por la polis de la Grecia antigua, la feudalidad europea, los imperios histricos ylas monarquas absolutistas? En la literatura filosfica y sociolgica, el Estado ha recibi-do una u otra de las acepciones contenidas en estas interrogaciones. En la InternationalEncyclopedia of the Social Sciences (1968), el artculo del Estado remite a otros 45 (artcu-los), entre ellos, autoridad, gobierno, democracia, constituciones y constitucionalizacin,proceso poltico, monarqua, comunismo, marxismo, anarqua, religin, Platn, Aristte-les, Maquiavelo, Bodin, Burke, Rousseau, Hegel, etc. De la Nota Editorial del nmeroespecial titulado: Acerca del Estado de la Revista Internacional de Ciencias Sociales de laUNESCO, nm. 4; pgs. 843/44, 1980.

2. Para una introduccin al conjunto del debate sobre el Estado en Amrica Latina, pue-den consultarse A. E. Solari, R. Franco, J. Jutkowitz, Teora, accin social y desarrollo enAmrica Latina, Siglo XXI, Mxico, 1976; tambin J. Graciarena y R. Franco, Formacionessociales y estructuras de poder en Amrica Latina, Centro de Investigaciones Sociolgicas,Madrid, 1981, segunda parte.

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no puede ser captada sino como una totalidad comprensiva; en otros trminos, nosurge del examen pormenorizado y agregativo de sus diversos componentes.

Y esto nos lleva de la mano a la segunda observacin: la constatacin de queesta naturaleza y sentido unitario del Estado solo se percibe claramente en unadimensin histrica, ya que es a partir de sus orgenes y diversos procesos forma-tivos como se puede llegar al descubrimiento de su condicin de rgano supremodel poder nacional, con los rasgos que lo caracterizan en el presente y tambin conlos problemas de arrastre que trae consigo de su pasado singular. Si se preten-de avanzar hacia algn grado de entendimiento de lo que puede ser una crisis deEstado; la dimensin histrica constituye una perspectiva insoslayable.

Un tercer punto que integrara este campo de ideas comunes es el de su es-tructura jurdico-formal. El Estado moderno tiene su fundamento en algn tipode ley constitucional, que se entronca con la gran corriente del constitucionalismooccidental que se remonta a las grandes revoluciones constitucionalistas: inglesa,estadounidense, francesa.

El siglo XIX fortalecer considerablemente la tradicin constitucionalista,alcanzando caracteres casi mticos en las nuevas naciones de Amrica Latina, don-de la rpida sancin de constituciones hizo abrigar la ilusin de que de ellas de-penda la formacin y el arraigo del Estado que, en su momento, fueron poco msque creaciones en el papel, pero no estructuraciones reales de un orden polticoconcreto basado en una estructura social compuesta por clases sociales, regiones,etnias, y otras dimensiones relevantes de una formacin histrica.3

Cuarto, en la medida que el Estado sea formalmente, y acaso tambin efec-tivamente el rgano supremo de las diversas jerarquas institucionales de la so-ciedad moderna, es tambin el punto de referencia donde convergen tanto sus

3. Los polticos de las nuevas repblicas padecan de una verdadera obsesin por laredaccin de textos constitucionales, malas adaptaciones de los Estados Unidos y Europa.Crean seguramente, como crey en su tiempo la legislacin espaola de indias, que la leypor s sola puede cambiar la realidad. De la ingenuidad de pensar que todo andara bien aladoptar un orden constitucional adecuado, de una clara idea el saber que, desde la inde-pendencia, Venezuela ha tenido veintitrs constituciones, Santo Domingo veintids, Ecua-dor diecisis, Bolivia trece, el Per y Nicaragua doce cada uno, El Salvador diez. Advirtaseque el alto nmero de constituciones aprobadas coincide con los datos que tenemos de laevolucin poltica de estos pases, por cierto nada civilista. Se ha contado en los pases his-panoamericanos, desde la independencia a la guerra de 1914, 115 revoluciones triunfantesy varias veces esa cantidad de revoluciones fracasadas. La guerra civil permiti a la vez de-cantar elementos e incorporar nuevos cuadros. Mxico tuvo un promedio de un presidentepor ao en los treinta seis que siguieron a la cada de lturbide (1822). En Venezuela se pro-dujeron cincuenta y dos insurrecciones en menos de cien aos. Bolivia presenci setenta.Todo esto fue ms agudo en los primeros tiempos, hasta que el crecimiento de la produc-cin de las inversiones extranjeras empez a exigir un pocoms de estabilidad. Esta vendr,casi siempre, por la va de un dictador que en la campaa elimine los bandoleros someta loscaudillos locales G. Beyhaut, Races contemporneas de Amrica Latina, Buenos Aires,EUDEBA, 1964, pgs. 19-21.

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conflictos fundamentales como las lneas de consenso que mantienen unida a laNacin. Siendo el nico rgano habilitado para aplicar la coercin legtima dispo-ne, por tanto, del monopolio de la fuerza pblica, al mismo tiempo que promuevey recibe el consentimiento de la ciudadana. En el empeo persistente de convertirla dominacin en hegemona, la cuestin relativa a sus diversos medios institucio-nalizados pasa a tener una importancia central. A ella se vinculan las conexionesorgnicas que establece el Estado con los diversos rdenes sociales y sus inter-cambios de poder y recursos con la sociedad. Siguiendo la experiencia histrica,parecen muy estrechos, hasta ser casi consustanciales los nexos entre los procesosformativos de la Nacin y el Estado. Sin embargo, no faltan Estados sin Nacinni Naciones sin Estado. En cualquier caso, se trata de estructuraciones truncadas,solo fragmentarias, que revelan entre otras cosas la mutilacin de la vocacin deunidad poltica nacional inherente la figura del Estado-nacin, en un mundo enque los actores principales son estados-naciones.

Nacin y Estado: dos cursos

Acaso ms que en otros pases, en los de esta regin del mundo el Estado esnacional porque ambos, Nacin y Estado, han emergido de cursos histricos con-vergentes en el largo plazo, pero no siempre simtricos en perodos ms breves.Retornaremos sobre este punto ms adelante para examinar someramente algu-nos aspectos crticos de la constitucin de la Nacin del Estado en procesos queponen de relieve diferencias secuenciales veces orgnicas entre ambos, particu-larmente cuando varias culturas etnias conviven conflictivamente bajo un mismoEstado. Al respecto, cabe agregar que los mayores conflictos sociales se expresande algn modo en el seno del Estado porque en l estn contenidas las grandescontradicciones de la sociedad nacional.

Quinto, la constatacin de que los lmites entre el Estado y la sociedad soncada vez menos ntidos, al tiempo que se registra un avance persistente del Estadosobre lo que podra considerarse el espacio social de lo privado, lleva a destacarenfticamente la importancia del rgimen poltico. Porque ya no se trata solo delconjunto de reglas y procedimientos para la participacin poltica y el acceso alpoder, sino que se impone incluir en este campo al conjunto de mediaciones queconvierten al Estado en una sociedad poltica que regula los flujos de poder entreesta y la sociedad civil, tambin a la inversa.

Por ltimo, parece estar fuera de duda la gravitacin contempornea sobreel Estado nacional de la denominada sociedad internacional, que estableceml-tiples conexiones de cooperacin, confrontacin, subordinacin, supraordinacin,dependencia, interdependencia, que son determinantes en variables sentidos, tan-to sobre la configuracin del Estado como sobre los grados de libertad de sus po-lticas. El cada vez ms alto grado de planetarizacin de las estrategias militares ylos bloques ideolgicos, la transnacionalizacin de la produccin y los mercados,

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el despliegue vertiginoso de la frontera cientfico-tecnolgica y la internacionaliza-cin de la propaganda y la industria cultural estn poniendo en entredicho tantola vigencia de los lmites nacionales, como el poder efectivo de los Estados parapreservarlos manteniendo la unidad e identidad nacional.

La crisis del Estado

El examen de la cuestin de la crisis del Estado contemporneo en AmricaLatina tendra por fuerza una complejidad que est fuera del alcance de estas no-tas introductorias. Lo que sigue no es ms que el trazado de un perfil del tema conalgunas lneas de exploracin que intentan establecer conexiones significativas en-tre tipos de Estado y crisis histricas relativamente semejantes en Amrica Latina,particularmente en los pases del Cono Sur. Ms que todo se pretende sugerir lassemejanzas de origen de algunos problemas que afectan, tanto a la constitucincomo al funcionamiento de determinadas formas de Estado, concebidas en trmi-nos ms bien tpicos, pero relacionadas con un contexto histrico definido en elque prevalece el Estado capitalista.

Para comenzar, una puntualizacin necesaria. Cuando aqu se aborda el pro-blema de la crisis del Estado se considera que la unidad de lo objeto est constitui-da tanto por la forma concreta e histrica que este asume, como as tambin porsu rgimen poltico. Y esto por varias razones, de las que solo indicaremos un parde ellas, acaso las ms importantes.

En primer lugar, porque la imagen real del Estado estara solo fragmentaria-mente conformada si se constriese a su perfil constitucional, sin tomar en con-sideracin las mltiples conexiones que establece con la sociedad civil, tanto encuanto a las vas institucionalizadas de acceso al poder poltico como a las otrasinstancias de mediacin con las diversas fuerzas sociales que forman su entornoy gravitan polticamente (organizaciones de clase, corporaciones, grupos de pre-sin, movimientos sociales, instituciones religiosas, entre otras). Y la segunda esque cuando se asume ya ms directamente la cuestin de la tipificacin de las cri-sis, resulta imposible discriminar en trminos inteligibles la lnea de separacinentre una crisis histrica del Estado strictu senso de otras ms centradas en el r-gimen poltico. Ambos, Estado y rgimen poltico, constituyen la condensacin ocristalizacin poltica de lo esencial de un orden social, tanto que en sus caracteresconcretos se explican recprocamente. En verdad, son partes inextricables de unobjeto intelectual que para nuestro propsito no conviene desmembrar analtica-mente.

Diferentes crisis

Y qu se puede entender por crisis de Estado? Recorriendo las fuentes quetratan del tema no se encuentran lneas claras en cuanto a cmo concebirla, dife-

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rencindola de otras crisis polticas, econmicas y sociales. Lamisma idea de crisises utilizada con no menor libertad. Se mencionan crisis de poder, dominacin, he-gemona, gobierno, gobernabilidad, parlamentaria, entre muchos otros tipos decrisis polticas. A veces un proceso de cambio que se acelera ms all de su ritmohabitual la alteracin de una tendencia (ciclos econmicos o demogrficos) bastapara denotar una crisis. All la idea de crisis se ha convertido en una especie decomodn que nadie explica porque su sentido se supone sobreentendido.

En su sentido ms estricto, una crisis bsica de Estado existe solo cuando loque est en cuestin es la matriz fundamental de la denominacin social que le esinherente y sobre la que se constituye. En su origen, el Estado moderno surge enla Europa renacentista como el orden poltico del capitalismo. Por tanto, se tratade una configuracin histrica enraizada en las relaciones sociales de la produc-cin capitalista con sus contradicciones implcitas. Esta conexin entre Estado ycapitalismo se manifiesta en una serie de formas histricas de Estado en las queest contenida la matriz fundamental de las relaciones de dominacin capitalista.No obstante sus grandes diferencias en otros aspectos, tanto las monarquas au-tocrticas del siglo XVI, el rgimen parlamentarista ingls de Cromwell, el Estadoabsolutista francs de los siglos XVII XVIII el zarismo ruso del XIX, no menosque las repblicas burguesas estadounidense y francesa, comparten la misma re-lacin bsica de dominacin porque todas ellas son formas histricas del Estadocapitalista. Luego de varias crisis revolucionarias frustradas del siglo XIX, ser larevolucin rusa de 1917 el primer movimiento histrico triunfante que modifica-r las relaciones capitalistas de dominacin y asentar el Estado sobre otras basessociales. El Estado socialista ser as un nuevo Estado porque su relacin bsica dedominacin ser radicalmente distinta de la anterior, tanto en sus justificacionesideolgicas como en sus cimientos sociales.

En la crisis de una forma de Estado, lo que cambia es la figura de este, man-tenindose como invariante la relacin fundamental de dominacin, sea esta ca-pitalista o socialista. Como el objeto de estas notas es el examen de las diversasformas del Estado capitalista en la historia reciente de los pases latinoamerica-nos, las referencias a la crisis del Estado tendrn siempre en lo sucesivo estesentidoms limitado. Una ltima precisin: las reformas jurdico-constitucionalesno sern tenidas en cuenta por s mismas como expresiones de una crisis formaldel Estado, salvo cuando sean acompaadas por otras circunstancias que as loindiquen.

Sin entrar a juzgar todos los casos en que se configura una crisis, para estasreflexiones se entendern como crisis de una forma de Estado solamente las situa-ciones de transformacin, mutacin o cambio estructural que enfrenta una formasingular de este y que no puede resolver apelando a sus recursos normales. Portanto, la superacin de la crisis supone ms que eso, es consustancial con la pro-pia transformacin formal del Estado. La crisis de Estado constituye un momentosignificativo de conflicto, un punto de inflexin de las tendencias histricas y con-

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tradicciones determinantes de la configuracin concreta del Estado y del rgimenpoltico, una mutacin irreversible. Esto no implica necesariamente la modifica-cin de la estructura jurdica del Estado, tal como est contenida en su ley consti-tucional. Es de sobra sabido que unamismamatriz fundamental puede servir paracontener una variedad considerable de formas de Estado, que a su vez albergangobiernos de distinto signo ideolgico.

Por tanto, la crisis de Estado a que se alude aqu es estructural e histrica yse configura en medio de una situacin tal, que una solucin de cualquier sentidoposible trae aparejada una ruptura con el pasado. Es decir, la crisis existe cuan-do no hay retomo estable posible a una forma de Estado que ha perdido vigencia,aunque el movimiento que se engendre sea de restauracin, reaccin o regenera-cin. Aclaremos de paso y aunque parezca obvio que tal ruptura no significaen modo alguno una discontinuidad completa, pero tampoco un gattopardismoexitoso. Por eso, ms que una mera crisis de legitimizacin, en que a menudo seconfunden Estado con gobierno pudiendo, por tanto, ser transitoria, la crisis deEstado se torna prcticamente irreversible, un cambio sin retorno debido a unadiferente situacin histrica.

Puestos as los lmites, las posibilidades de existencia de las crisis de Estadono son muchas, apenas tantas como los momentos histricamente significativosque puedan haberlas involucrado en sus mutaciones. Ciertamente, el Estado nopuede quedar al margen ni salir indemne de unos cursos de accin histrica quemodifican las estructuras de dominacin y que replantean las contradicciones fun-damentales de la sociedad.

Las formas histricas de Estado

Las formas de Estado identificables en la historia latinoamericana, que con-tinan la tradicin capitalista instaurada desde la poca colonial y que interesanpara los propsitos de estas notas son los que siguen: a) Estados nacionales emer-gentes de las luchas emancipadoras (primera mitad del siglo XIX); b) Estados oli-grquicos (desde fines del siglo XIX); c) Estados populistas y neooligrquicos (quesiguen a la gran crisis mundial de 1930); d) Estados desarrollistas democrticos dela posguerra; e) Estados autoritario-modernizantes que se abren en la dcada delsetenta; f) La fase actual de retorno la democracia sobre nuevas bases. En estos ca-sos, luego de perfilar la forma de Estado predominante, se sugerirn las crisis quele son propias, consustanciales, y que acaso en su despliegue prefiguren la nuevaforma de Estado que pueda estar emergiendo en la fase siguiente.

De la colonia a la independencia

La independencia de los pases latinoamericanos fue, en general conquis-tada en medio de prolongadas cruentas luchas que tuvieron dos consecuencias

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principales. La primera fue la desestructuracin del Estado colonial, un procesoque present variaciones considerables, desde el extremo de una destruccin casitotal de los rganos de la administracin colonial hasta su conservacin y conti-nuidad parciales luego de la emancipacin. Algo semejante puede sealarse conrespecto al territorio en cuya jurisdiccin se ejerca la autoridad poltica colonial,que oscilan entre situaciones de extrema fragmentacin y otros en que los nuevosgobiernos tuvieron bajo su control los mismos territorios sometidos a la autoridadcolonial que haban suplantado. Los virreinatos de Nueva Granada y del Ro deLa Plata ejemplifican bien los casos de extrema discontinuidad y fragmentacinterritorial, mientras que la Capitana General de Chile podra servir para ilustrarel caso opuesto.

Las guerras liberadoras tuvieron la virtud de acelerar profundizar la forma-cin de una conciencia nacional en los sectores sociales participantes, que apun-tal la formacin de un sentido de Nacin que se anticip la constitucin efectivadel Estado. Las guerras civiles ciertamente retrasaron el proceso fundacional delEstado, ya que su propia ndole como rgano de poder nacional era lo que estabaen entredicho, pero no as pusieron en cuestin la formacin de la Nacin, pese susefectos sociales disgregadores en otros sentidos. Esta generalizacin corresponde alos pases atlnticos de Amrica del Sur, tambin Chile, Paraguay y, quiz, Colom-bia, pero no as los otros pases andinos con vastas poblaciones antiguas culturasindgenas, donde el problema de la Nacin tiene por eso un cariz distinto.

La tarda formacin efectiva del Estado (al margen de la multitud de consti-tuciones aprobadas casi todas caricaturales con respecto al ejercicio real del poderpoltico) fue precedida de un largo cuestionamiento resuelta por medio de luchaspolticas conflictos armados, que dejaron como secuela profundos y duraderos re-sentimientos en los bandos derrotados. La consecuencia fue que la idea de Nacin,no solo se form anticipadamente de un modo relativamente autnomo, esto es,sin referencia a un Estado central que gozase de legitimidad incuestionable, sinoque se constituy por s sola en principio aglutinante de los distintos y contrapues-tos sectores de la poblacin. Por tanto, la fortaleza de la Nacin, de un lado, y ladebilidad del Estado, del otro, generaron un nacionalismo tradicionalista, con unaraigambre emotiva y una orientacin simblica, patritica, que se trascendentali-za hipostasiando la Nacin y ponindola por encima del Estado en una relacin deconflictivo contraste. Esta diferenciacin no deja de tener ms graves consecuen-cias cuando se la invoca para definir el campo de responsabilidades de las fuerzasaunadas y su pretendida autonoma dentro del Estado como ltima instancia de laPatria.4

4. Estos aspectos del nacionalismo latinoamericano han sido ampliamente analizados,entre otros por Kalman H. Silvert en varios de sus libros. Un tratamiento especfico pue-de encontrarse en el siguiente: Nacionalismo poltica de desarrollo, Buenos Aires, Paids,1965. Para algunos de los idelogos nacionalistas, el eje de la poltica contina siendo la

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El problema de la Nacin

La referencia de la Nacin ha sido siempre un ingrediente importante enel debate pblico y su presencia se manifiesta en los partidos polticos histricos,que se denominan nacionales, porque en sus doctrinas se rechazan los pluralismosideolgicos para afirmar la primaca de la Nacin y su unidad soberana sobre lassegmentaciones regionalistas y las identificaciones clasistas, tnicas y otras.

La crisis bsica de este perodo ha sido en algunos pases y contina sien-do, la integracin nacional. Sea que se trate de la incorporacin de las grandespoblaciones y culturas indgenas de los pases andinos a una sociedad nacional,sea que fuese la asimilacin de las grandes corrientes migratorias europeas en lospases atlnticos, la cuestin de la sociedad nacional y de su organizacin poltica,esto es, del Estado, ha sido central. No son pocos los que an se preguntan si esteproblema fue resuelto de un modo satisfactorio, con una armnica integracin desociedad y Estado, sosteniendo que se trata de un proceso an abierto.

En buena medida, la inestabilidad poltica y otros conflictos nacionales de-rivaran de la adecuada falta de ajuste entre ambas dimensiones, lo que en rigorsignifica la ausencia de un Estado nacional bien constituido. En cambio, quienesafirman la existencia de verdaderos estados nacionales admiten, sin embargo, quesu formacin y sedimentacin ha sido reciente, tanto que muy pocos casos se re-montaran ms all de fines del siglo XIX.

Una forma particular y extrema de crisis del Estado se produce con la frag-mentacin y descentralizacin del sistema de dominacin y, consiguientemente,de las bases sociales del Estado, que corresponden a una efectiva carencia de uni-dad nacional. La centralizacin del poder estatal nunca es completa ni tampocouniforme. Sin embargo, un cierto grado de unidad efectiva difcil de precisar, perono por eso menos real, puede ser considerada indispensable para la existencia realde un Estado.

Hay casos de fragmentacin nacional con diseminacin de centros regiona-les de poder, que disponen de una gran autonoma, y desafan el pretendido podermonoplico del Estado nacional. Este sera el caso de Bolivia de acuerdo a estudiosrecientes, que se caracterizara por la desagregacin del poder en las regiones,con focos relativamente aislados y autnomamente estructurados, que se mantie-nen separados y compitiendo entre s y con el Estado, sin que este disponga defuerza suficiente para unificar su espacio de poder. En suma, no hay Estado conjurisdiccin nacional y monopolio de poder, y s una dinmica conflictiva de regio-nes que lo involucran debilitndolo.5

oposicin colonia-metrpoli, poniendo en la Nacin y en su unidad la fuente bsica de lasdeterminaciones sociales, econmicas y polticas.

5. Esta tesis ha sido desarrollada por Fernando Calderon y Roberto Laserna (comp.),El poder de las regiones, Cochabamba, Bolivia. Ediciones Ceres/Clacso, 1981.

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Una cuestin que ha quedado pendiente y que podra considerarse parte deuna crisis de larga duracin relacionada con la representacin de la Nacin, es larelativa a la subordinacin de las fuerzas armadas a las autoridades constituciona-les del Estado y al imperio de la ley civil. Como es bien notorio, este es un asuntode la mayor actualidad e importancia, que se arrastra como una crisis de Estadodesde las guerras emancipadoras.

El Estado oligrquico

Como ya fue sealado, la consolidacin del Estado como pivote del ordensocial vigente ocurre tardamente. Si se desciende hasta las situaciones nacionales,no ser difcil advertir que cada caso es nico.

Haciendo un poco de abstraccin, en medio de esta diversidad dominadapor lo singular, aparecen, sin embargo, algunos rasgos comunes muchos de estoscasos que identifican una forma de Estado que, desde la segunda mitad del sigloXIX, tendi generalizarse, particularmente en los pases sudamericanos. Se tratadel Estado oligrquico que se constituy, en primer lugar, por la fuerza de un go-bierno central que se impuso, ganando as el control del espacio social territorial.Segundo, esta centralizacin del poder poltico no habra sido posible sin el con-curso de una fuerza militar considerablemente mejor equipada, organizada con unespritums profesional que sus adversarias. Tercero, este avance hacia el dominiodel territorio contribuy decisivamente la formacin de un mercado nacional, queunific el espacio econmico interior para integrarlo en la economa internacional.El ingreso masivo de capitales extranjeros fue decisivo en la aceleracin profun-dizacin de este proceso que se llev cabo por medio, sea de un enclave minero,un sistema de plantaciones algn otro esquema agroexportador. Por ltimo, unacoalicin laxa de clases y sectores se torna nacionalmente dominante cuando susintereses principales desbordan el medio local para vincularse al mercado nacio-nal, que requiere de un Estado central, que sea garante de su funcionamiento. Estacoalicin es lo que se ha denominado la oligarqua siendo un conjunto limita-do de personas que representaban y pertenecan a unas pocas familias extensas,que controlaban los principales recursos econmicos y fuentes de poder social, ascomo monopolizaban las vas de acceso al Estado.6

Este Estado oligrquico por sus fundamentos sociales, pero liberal por defi-nicin constitucional, consista en una estructura dbil y fluctuante, que era pocoms que la prolongacin poltica del poder familstico de la oligarqua dominantea la que serva instrumentalmente nacionalizando sus intereses y protegiendo el

6. Cf. Oszlak O., La formacin del Estado Argentino, Editorial Belgrano, Buenos Ai-res, 1982, que hace una sistematizacin histrica de los rasgos constructivos del EstadoArgentino. Tambin se puede consultar: De Riz L., Sociedad poltica en Chile, UniversidadNacional de Mxico, Mxico, 1979, que aborda en una perspectiva histrica la formacindel Estado oligrquico chileno desde la poca de Portales.

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mercado nacional. En algunos casos, principalmente en Amrica Central, la domi-nacin militar bloque la formacin del Estado a tal punto que se duda que estehaya llegado a constituirse efectivamente. Se habla entonces de proto estados,aludiendo a configuraciones inestables de poder poltico que no llegan en propie-dad a formar un Estado.7

Los regmenes polticos correspondientes a este tipo de Estado han sido deexclusin, mayor ciertamente cuando se ha tratado de una persistente dominacinmilitar, de grandes sectores populares puestos al margen de las vas lega les deacceso al poder del Estado. Segn la conocida tipologa de Gino Germani, estosregmenes han girado en un crculo vicioso de autocracia, crisis de sucesin eintentos abortivos de rgimen democrtico, y, por fin, nuevas autocracias (casisiempre de tipo militar).8

Uno de los ejemplos ms netos y precoces de Estado liberal, clsico en su for-ma constitucional y polticas econmicas, oligrquico en su factura social y con unrgimen poltico excluyente, fue el del Chile portaliano, que persisti cerca de unsiglo y que ha sido tan bien perfilado por Alberto Edwards en su ya clsico libro.9

Pero no siempre estos regmenes de base oligrquica mantuvieron su estabilidadpor tanto tiempo. Tampoco ha sido cierta, desafortunadamente, la profeca opti-mista de Germani sobre la ruptura definitiva del llamado crculo vicioso debidoa su inestabilidad permanente, dando lugar a la instauracin de una democraciaprogresivamente ampliada.10

La declinacin del esquema oligrquico

Esta forma de Estado fue severamente sacudida por la gran crisis econmi-ca mundial de los aos treinta, que castig duramente a los pases dependientesa travs de sus esquemas de insercin en el mercado internacional. Las tensionesgeneradas por la crisis econmica fueron, con frecuencia, el detonante de otrascrisis que estaban larvadas y que eran inherentes al Estado y a su rgimen po-ltico. Mientras todava persistan las contradicciones entre Estado y Nacin, la

7. En el caso hondureo, la constitucin de un poder nacionalmediatizado en la formade una burocracia poltica que rene las caractersticas de una clase dominante subordina-da, cuya funcin administrativa se limita a la de guardin del orden interno al servicio deintereses extranjeros. . . el enclave bananero. . . (forma) un patronazgo parasitario del Es-tado. E. Torres Rivas, Crisis del poder en Centroamrica, San Jos, C. Educa, 1981, pgs.50-51. Particularmente pertinente es tambin el punto donde se analiza el Estado de ex-cepcin, pgs. 99-103.

8. Germani, G. Clases populares y democracia representativa en Amrica Latina,Desarrollo Econmico, vol. 22, julio-setiembre de 1962, pg. 23-45.

9. Edwards, A. La Fronda aristocrtica en Chile, Santiago, Editorial Universitaria,1982 (edicin original de 1928).

10. Hacia 1960 haba suficientes motivos para una visin esperanzada del futuro inme-diato, los que como se ver despus desapareceran rpidamente en los aos siguientescon los retornos neoliberales trados de la mano los regmenes militares autoritarios.

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crisis endmica debida a la debilidad constitutiva del Estado liberal-oligrquico semanifest, primero que todo, en su incapacidad para afrontar y manejar la crisiseconmica. Sin embargo, al poner en ejecucin medidas paliativas para contra-rrestarla, el Estado fue incorporando nuevas funciones y creando dispositivos ins-titucionales que modificaran a la postre su composicin orgnica y sus vnculoscon la economa. Ms adelante retomaremos este punto.

En segundo lugar, teniendo en cuenta el excesivo poder concentrado por lacoalicin dominante mantenido fuera del Estado, su capacidad de arbitraje efecti-vo de los conflictos intraoligrquicos haba estado persistente, pero soterradamen-te puesta en cuestin. Nada grave ocurrira mientras no se fragmentara la oligar-qua.11 Pero cuando estall la crisis, en algunos pases, ella se parti por mitades,que se confrontaron por dcadas en luchas polticas armadas que desbordaban loslimitados poderes de contencin del Estado. Para ilustrar brevemente esta referen-cia basta recordar los casos de Colombia Venezuela, en que una situacin similarde cuasi permanente lucha faccional fue finalmente zanjada recin hacia fines delos aos cincuenta por medio de pactos polticos entre los partidos oligrquicoscontendientes (de Sitges en Colombia, de Punto Fijo en Venezuela) celebradospor encima del Estado con el declarado propsito de darle este su rgimen poltico,una nueva configuracin estabilidad. Trminosmsmenos, se trataba de pactos derefundacin del Estado, de un Estado de compromiso que estaba sostenido porun bipartidismo prcticamente rotativo polticamente impuesto, que hizo posiblela reunificacin de la oligarqua (especialmente en Colombia) abriendo camino es-tas nuevas coaliciones polticas a un perodo de estabilidad que ha persistido porms de dos dcadas debido una eficaz cooptacin e integracin poltica de sectoresmedios.

Por ltimo, a esta crisis de poder del Estado se sum otra, ms tpica, queconcierne directamente al rgimen poltico, pero que ahora se moviliza desdeabajo En efecto esta fue ms una crisis de representacin creada por el efecto dedesborde provocado por el ingreso escena de considerables contingentes de masasmovilizadas y disponibles que presionaban para lograr una ampliacin de la parti-cipacin poltica efectiva. Algunas de estas presiones de las nuevas fuerzas socialespudieron ser neutralizadas, pero otras en cambio tuvieron que ser asumidas por elrgimen poltico es claro que con reticencias. Las demandas de las masas cuestio-naban la forma vigente de Estado se producan en momentos en que los sectoresoligrquicos todava dominantes estaban perdiendo gravitacin en la economa lasociedad aunque an conservaba buena parte de control del poder. Para evitar elnaufragio total fue necesario un giro de timn y en la maniobra hubo que tirar porla borda buena parte de la carga ya inerte del Estado liberal tradicional para ponera salvo el barco de la oligarqua. Sin embargo, ella sobrevivira la tormenta ponien-

11. En realidad esto ya haba acontecido en vanos pases del Cono Sur bien antes de lacrisis de los 30. El batllsmo uruguayo, el yrigoyerismo argentino y el alessandrismo chilenofundaron movimientos y gobiernos populares antioligrquicos.

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do de relieve una vez ms su gran capacidad de mimetizacin. De este modo pudoadaptarse, aunque ahora bajo condiciones ms desfavorables una serie de ensayosde recomposicin del Estado. Esta larga transicin ocurri en medio de una cri-sis general que desembocara en la Segunda Guerra Mundial. Sus caractersticasdefinitivas tardaron, por tanto, en manifestarse con nitidez.

Tiempo de transicin

Los empeos para superar la crisis de los aos treinta se guiaron ms por elprincipio del ensayo y error que por orientaciones racionales fundadas en ideo-logas. Estas soluciones de tanteo fueron particularmente evidentes en la forma decontrarrestar uno de sus mayores efectos adversos: el llamado estrangulamientoexterno. El espacio econmico abierto, sobre todo, por la cada de las importa-ciones de manufacturas estimul el desarrollo de una temprana e incipiente in-dustrializacin sustitutiva para dar respuesta a las demandas insatisfechas de esosbienes. A estas nuevas actividades econmicas estuvo asociada la aparicin en elescenario poltico de nuevos sectores burgueses urbanos y agrarios, que al tiempoque se manifestaban opuestos a los intereses exportadores de la oligarqua tradi-cional estaban ms volcados hacia el mercado interno. Aunque deprimido por lacrisis, este constitua su principal fuente, quiz nica, de oportunidades econ-micas. Estos nuevos sectores de intereses sociales bien pronto hicieron sentir suinfluencia sobre las polticas pblicas con ideas en parte inditas. Fue unmomentode renovacin de concepciones y estrategias para responder a la escala y comple-jidad de los desafos planteados por la crisis y que no podan ser afrontados conlos recursos habituales de la lgica del mercado autorregulador de la economa yla sociedad (Polanyi) y de la apertura externa que haba gobernado el ciclo quefeneca.

Las nuevas medidas requirieron por lo tanto ajustes fundamentales y nuevascreaciones de rganos sociales, econmicos y financieros del Estado, nomenos quetransformaciones de sus regmenes polticos. Con estos ensayos, no siempre acer-tados, se buscaba cerrar una crisis de Estado, que para algunos todava persiste.Ella consista, por un lado, en el ajuste funcional del esquema de dominacin conla constante renovacin del aparato institucional del Estado y, por el otro, en laimplantacin de este en una sociedad civil en proceso de rpida masificacin y re-misa a proporcionarle legitimacin poltica. A esta crisis del aparato del Estado sesum una crisis de legitimidad, porque el sistema de representacin poltica habaquedado en rezago respecto a las demandas de los nuevos sectores sociales movili-zados y con vocacin de participar en la escena poltica. Haba en consecuencia unacrisis de rgimen poltico, que comprenda adems del sistema de partidos, a unaserie de organizaciones sociales de clase (sindicatos de trabajadores, agremiacio-nes de profesionales, tcnicos y otros sectores medios) y a movimientos polticos

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en gestacin. En suma, se trataba de una crisis integral de Estado, para muchospases de la regin seguramente la ms importante de lo que va corrido del siglo.

Entre la restauracin oligrquica y el populismo

Las frmulas polticas con que se intentara superar la crisis, convertida enuna crisis de Estado en toda la regla, fueron principalmente dos: la restauracinoligrquica y el populismo. En ambos casos haba un fuerte ingrediente autori-tario y un resuelto respaldo militar. La Argentina que sigui al golpe militar de1930 represent bien la primera de las alternativas, mientras que el Brasil de laprimera presidencia de Getulio Vargas (1930) la segunda de ellas. No obstantelas considerables diferencias en cuanto al esquema de poder que las sustentaba(ostensiblemente militar en el caso argentino, ms civil el brasileo), las determi-naciones creadas por la crisis fueron tales, que las polticas puestas en prctica porlos respectivos gobiernos se asemejaban en ms de un aspecto. La ampliacin ycomplejizacin del aparato funcional del Estado, como resultado de una delibe-rada intervencin en la economa, sea para proteccin de la produccin nacionalms amenazada por la crisis, sea para control de importaciones y reserva de losmercados internos para promocin de una incipiente industrializacin sustitutivade bienes de consumo final, pusieron de relieve su voluntad poltica para conte-ner el avance de una coyuntura econmica crtica que se proyectaba hacia el largoplazo, poniendo en serio riesgo la continuidad del orden econmico y social.

La rectificacin del rumbo de la poltica econmica tradicional y el reordena-miento del Estado fueron aceptados a regaadientes por los sectores dominantesen el caso argentino, cuyo gobierno oligrquico liberal habra deseado no tener quecrear un banco central para controlar la emisin monetaria y el sistema bancario,as como diversas juntas reguladoras de la produccin agrcola, que en su conjuntosignificaban una precoz preliminar planificacin de la produccin econmica. Conesto se desplaz el epicentro econmico modificndose los agentes y modos deacumulacin de capital, debido sobre todo una mayor participacin de la produc-cin industrial, menor de la primaria exportable en el producto nacional interno.Uniendo esto a otras transformaciones demogrficas y sociales que operaron con-vergentemente en la direccin de introducir modificaciones fundamentales en laestructura social, particularmente la de las clases sociales, se sigue que las basesreales de poder del Estado quedaran sustancialmente alteradas.

En general la tensin histrica de la crisis se resolvera ms bien por la op-cin populista que por la restauradora, que sera efmera. En varios pases, el in-greso a la fase populista fue ms directo y acelerado. En cualquier caso el nuevoEstado afrontara un dilema que estaba en la base de la crisis poltica de esos aos,que era el de crecer distribuir, sea el dilema de ser un Estado desarrollista bene-factor. Pero como los recursos polticamente disponibles no eran suficientes parauna y otra alternativa, la solucin de sntesis fue el Estado populista (o de com-

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promiso), que intentara y a veces lograra parcialmente conciliar la vocacinde desarrollo como crecimiento de la economa y como justicia social.12 Pero estees el tema del punto siguiente.

Productos hbridos

El nuevo tipo de Estado que fue surgiendo sobre la marcha de los aconteci-mientos generados por la crisis, sin una preconcebida frmula ideolgica que loenmarcara y orientara, era en parte un producto hbrido que combinaba rasgosdiversos, algunos de los cuales constituan una novedad frente a sus congnereseuropeos. Sin recursos financieros suficientes y sin disponer tampoco de los me-dios administrativos requeridos para ser un Estado benefactor, que buscase en laprogresiva ampliacin del compromiso poltico los fundamentos de un efectivo r-gimen democrtico, el nuevo Estado populista tuvo que hacer concesiones en mu-chos sentidos, tantos que su regla de oro fue la ambigedad y no la consistencia.Sin embargo, la imperiosa necesidad poltica de atender, aunque fuese simbli-camente, las demandas acrecidas de los nuevos sectores sociales constituidos enactores en la escena poltica, ya intensamente activados por los propios regmenespopulistas, fue la causa de una dinmica de transformaciones que se manifestaronen todos los planos de la vida social. Si se apela a la historia de los mayores pases,de la regin, particularmente del Cono Sur, se podr constatar que el perodo queva desde la crisis de los aos treinta y que se completa con la Segunda GuerraMun-dial, fue uno de cambios estructurales tan profundos que los gobiernos y las litesdominantes marcharon muchas veces a la zaga de los acontecimientos teniendoque tomar medidas contra sus profesados principios y hasta a veces adversas a susreconocidos intereses.

12. Sin embargo, es evidente que, por caminos diversos, el Estado que se redefine enla dcada de los treinta es profundamente distinto en relacin con el Estado que expresabala dominacin puramente oligrquica de los grupos familiares de base agraria. Si en el Uru-guay, desde Batlle, exista una mayor diferenciacin funcional del sector pblico y mayorconciencia de las necesidades sociales, si Yrigoyen antes de 1930 en la Argentina ya marca-ba la presencia de las masas reflejada en el Estado, si en Mxico est ya la Revolucin, esinnegable que estas tendencias se acentuaron despus de la crisis. Crdenas incorpor sim-blicamente las masas al Estado y les reconoci un espacio propio en el partido dominante,Vargas hizo lo mismo en el Brasil; los partidos chilenos van a desarrollar algo semejantecon Aguirre Cerda; incluso regmenes despticos, como los de los generales argentinos dela dcada infame, no hacen sino contener las aguas que inundarn la poltica social estataldespus de 1943 con Pern, y hasta regmenes de concesiones limitadas como los de Per,bajo el acicate del APRA, tendrn que dialogar con los nuevos tiempos. Con mayor o me-nor mpetu, segn la presin generalizada de las masas y la capacidad tcnica y poltica delas clases medias, el nuevo Estado (que en sus formas ms acabadas fue populista) acabpor incorporar la cuestin social en las agendas de las acciones gubernamentales. F. H.Cardoso, Las polticas sociales en la dcada de los aos ochenta, nuevas opciones?, ElTrimestre Econmico, nm. 197, enero/marzo de 1983, pg. 171.

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Sin poder ser un Estado social13 en toda la regla, que tena que respondera apremiantes necesidades de grupos y sectores sociales deprimidos con recursosfiscales considerablemente menguados por la crisis, y debiendo apelar en conse-cuencia a los nada propicios contribuyentes, el Estado populista tuvo que aumen-tar la presin fiscal sobre el sector privado con efectosmuchas veces negativos parasu estabilidad poltica y el crecimiento de la economa. Dadivosidad, despilfarro,ineficiencia, tambin corrupcin, son algunos de los caracteres atribuidos a la ma-la imagen econmica del populismo latinoamericano. Ella se remonta a aquellostiempos en que era insoslayable la necesidad poltica de hacer frente a la cuestinsocial, que haba irrumpido trada por las masas a la escena poltica. Los gobier-nos y la legitimacin del orden poltico dependan de una adecuada respuesta quepara serlo requera considerables recursos. Por lo tanto, el nuevo reto consista enla presencia no ya espordica como antes, sino cada vez mas permanente, de unindito contexto poltico y social de masas, que en la perspectiva del Estado sig-nificaba acomodarse a l con apropiadas y nuevas combinaciones de alianzas y laampliacin efectiva del rgimen poltico para acoger sobre la base de una mayorparticipacin, a aquellos sectores que parecan ms amenazantes y riesgosos. Estetipo de Estado emergente ha sido tambin denominado Estado de compromisoaludiendo as la ampliacin de sus bases sociales que lo sustentaban y a los nue-vos ms inclusivos acuerdos polticos que veces eran fuente de ambigedad en suspolticas.

El pasaje hacia un rgimen poltico de participacin ampliada representlogros an limitados de la extensin de la ciudadana poltica, porque persistanresiduos clientelistas todava vigorosos. Para sintetizar, se estaba produciendo eltrnsito de una poltica de incorporacin restringida oligrquica en su sentidomspropio, a otra, incipientemente de masas, con nuevos actores colectivos que pug-naban por ser incorporados, para lo cual se tomaba imperiosa la recomposicin delesquema de dominacin. En este punto estaba planteada precisamente la crisis delEstado oligrquico, sea en la incorporacin de las masas a un rgimen de partici-pacin democrtica, pero con la formacin de nuevas alianzas aptas para hacerloactivamente. En su sentidoms profundo y autntico, esta crisis est an pendien-te a lo largo de la regin, conmuy pocas solo temporarias excepciones, porque cadavez que se ha intentado una solucin integral, la reaccin militar arras con ellas.Este es el punto muerto de la gran poltica relativa a la integracin poltica y ala transformacin de un Estado de masas en Amrica Latina.

La idea de un Estado social a secas result prematura e inviable no solo porlosmotivos ya indicados, sino tambin por nuevas consideraciones ideolgicas quefueron surgiendo en los aos que siguieron a la Segunda Guerra Mundial que asig-naron al Estado un papel protagnico en la promocin del crecimiento econmico.Para estas nuevas ideas privilegiar la distribucin social habra sido como poner

13. La idea de Estado social tiene aqu el sentido atribuido por M. Garcia Peuyo, Lastransformaciones del Estado contemporneo, Alianza, Madrid, 1982, pgs. 13 y ss.

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el carro delante de los bueyes. El diagnstico indicaba que el problema era msque todo de produccin. Luego, haba que producir ms para distribuir despus.La responsabilidad principal de la motorizacin de este esquema recaa en el Es-tado conforme la entonces predominante doctrina keynesiana.

El Estado desarrollista

En Amrica Latina, como es de sobra conocido, este campo problemticofue elaborado y articulado en gran medida por la CEPAL. Convertida en una idea-fuerza ciment al Estado desarrollista, que fue la concepcin paradigmtica quedomin la escena latinoamericana hasta la segunda mitad de los aos sesenta. ElEstado desarrollista era intervencionista ms que estatista, aunque se preconiza-ba un fuerte sector pblico, el orden econmico segua basado en el mercado, pe-ro ahora en un mercado regulado por la planificacin para elevar la racionalidadeconmica y la justicia social del conjunto del sistema. En lneas generales, se pro-piciaba una economa mixta. La ideologa era nacionalista, pero con importantesingredientes que apuntaban a la integracin regional de las economas para lograrventajas agregadas de escala, ampliando as los mercados nacionales, considera-blemente protegidos frente a los competidores externos. En trminos ms socialesy polticos el estatismo intervencionista, el nacionalismo y las polticas redistribu-tivas en beneficio de las mayoras sociales han dado lugar para que se le atribuyansesgos populistas a la ideologa desarrollista cepalina.14

Acaso sea as en algunos aspectos distributivos y de polticas sociales; perono en lo que es medular para la concepcin de este tipo de Estado desarrollista poroposicin al populista. Y es efectivamente as porque el desarrollista invierte ladireccin del movimiento y cambia la conexin populista fundamental, centrn-dola primariamente en la promocin del crecimiento econmico. Ello implicabala postergacin del Estado benefactor, ya que se consideraba no pareca po-sible crecer y redistribuir al mismo tiempo. Aos despus, el predicamento de losocial fue ganando terreno hasta recibir un mayor reconocimiento. Pero, aun as,el nfasis fundamental del Estado desarrollista permaneci puesto ante todo en elcrecimiento de la economa, mientras que el populista fue esencialmente redistri-butivista.

El crecimiento econmico y los olvidados

Pero hay ms. Si en Amrica Latina el Estado desarrollista prevaleci sobreel Estado social ha sido, sobre todo, porque como se ha visto la promocin del

14. Cf. O. Rodriguez, La teora del subdesarrollo de la CEPAL, Siglo XXI,Mxico, 1980,pgs. 282-298. Se notar por cierto que no compartimos su tesis de la fusin de ambostipos de Estado, el populista y el desarrollista, en uno solo, dando por supuesto que amboscompartiesen la vocacin principal.

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crecimiento econmico fue polticamente privilegiada con respecto a la cuestinsocial. De hecho, la marcha se produjo en los dos sentidos, pero con diferentesgrados y tiempos. Bajo las condiciones del subdesarrollo latinoamericano resultasiempre difcil la conciliacin entre gasto econmico (la inversin pblica suele re-presentar entre dos tercios y una mitad de la inversin total, que es esencial parael crecimiento) y gasto social del Estado, fundamento de sus polticas asistencia-listas, tanto que uno u otro deben ser relativamente sacrificados en aras de algnprincipio doctrinario o de la necesidad prctica de compatibilizar recursos escasos.En una perspectiva comparativa, Glaucio Soares concluye: La preocupacin fun-damental del Estado en los pases desarrollados, por tanto, fue disminuir las con-tradicciones sociales generadas por el desarrollo econmico capitalista y no parti-cipar activamente de l mediante inversiones directas. Otro fue el caso del Estadodesarrollista latinoamericano, que las privilegi ostensiblemente, acentuando losimbalances sociales.15

Las polticas de masas del Estado populista fueron autoritarias y verticalis-tas, d acuerdo en muchos aspectos con patrones tradicionales de seguimientoal lder poltico percibido como caudillo y de apelacin y movilizacin nacionalistapero no clasista. Su frmula poltica consisti en la apertura controlada del univer-so poltico, sin por eso democratizar el acceso al Estado. Si bien despleg nuevasfunciones asistenciales, para lo que se crearon aparatos especficos que disponande mayores recursos, la solucin propiamente poltica a la presencia de estos pue-blos expectantes fue ambigua y contradictoria. En un caso, los mayores derechossociales quedaban condicionados por restricciones y vinculaciones corporativas(nuevo clientelismo de los trabajadores urbanos y rurales incorporados a un sin-dicalismo dependiente del Estado). Los derechos polticos que no eran denegadosquedaban sometidos por un rgimen de dictadura paternalista, que los mediatiza-ba, neutralizndolos recortando el estatus de las condiciones de ciudadano la me-ra participacin social. Tambin los sectores medios, autores destacados de estastransformaciones sus mayores beneficiarios, fueron incorporados masivamente ala burocracia estatal que operaba como mbito de clientelismo poltico. Un puntoque no es ajeno la discusin anterior y sobre el que conviene llamar la atencin esel relativo la sucesin de tipos de Estado que siguen al inspirado por la ortodoxialiberal. En Europa, ya en el siglo XIX se encontraba en discusin la necesidad deque el Estado proporcionase alguna solucin a la entonces emergente cuestin so-cial. De esta necesidad surgir el Estado benefactor. Esta sucesin no tuvo lugar

15. En gran parte, las diferencias en la composicin de los gastos del Estado puedenser explicadas por las diferencias entre los sectores sociales incluidos en el pacto poltico-econmico. En Amrica Latina, el proyecto desarrollista fue llevado a cabo con la notoriaexclusin de los campesinos que no participaron de los beneficios sociales del desarrollo;muy al contrario, esos sectores hicieron los sacrificios necesarios para la ejecucin del pac-to desarrollista. La matriz poltica del desarrollo del Estado latinoamericano difiere fun-damentalmente de la europea Glaucio A. D. Soares, 0 novo Estado na Amrica Latina,Estudios CEBRAP, nm. 13, julio-septiembre, 1975.

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del mismo modo en Amrica Latina, porque al Estado liberal oligrquico siguiel Estado populista. Este, como se ha visto, constituye una mezcla hbrida del Es-tado social desarrollista, pero con sus ingredientes tpicos de movilizacin social,asistencialismo limitado paternalista, autoritarismo poltico y desarrollismo em-brionario, basado adems en una red de alianzas sociales polticas con interesesimposibles de compatibilizar con polticas congruentes y, por tanto, difciles depreservar.

Segn esta tesis, la transformacin del Estado europeo habra ocurrido co-mo un efecto de arrastre del desarrollo autnomo de la economa, que constituael factor ms dinmico de su conexin con la sociedad civil. En la experiencia la-tinoamericana, frente a la ausencia de suficiente dinamismo econmico empresa-rial, el Estado desarrollista tuvo que afrontar la responsabilidad de la promocindel desarrollo capitalista, convirtindose en el animador de la industrializacin. Sepodr decir que algunos estados capitalistas europeos, el bismarckiano, por ejem-plo, fueron benefactores desarrollistas al mismo tiempo, pero esto fue excepcional.El Estado liberal predomin en la escena europea y solo fue sucedido por el Wel-fare State, tmidamente en los aos treinta, pero con resolucin desde la ltimaposguerra. En Amrica Latina, la participacin del gasto econmico del sector p-blico en la economa ha sido relativamente mayor, mientras que en la mayorade los pases europeos se destaca comparativamente el mayor aporte pblico algasto social. En la conclusin preliminar se sostiene que en uno y otro caso lasformas concretas de Estado han estado aparentemente insertas en matrices his-tricas distintas, a las que no han sido ajenas las condiciones derivadas de unaindustrializacin original o temprana, en el caso europeo, y atrasada y tarda en ellatinoamericano.16

Crisis de representacin

De modo que la cuestin poltica fundamental puede ser identificada comouna crisis de representacin, pero no de legitimidad. Si era de representacin fuepor el carcter autoritario y c1ientelista de las nuevas estructuras polticas y sin-dicales que sirvieron para el encuadre de las masas movilizadas con apelacionesnacionalistas, totalizantes y anticlasistas, irracionalistas, que se nutrieron en bue-nas dosis de las ideologas fascistas europeas de los aos veinte y treinta. Si bienensancharon considerablemente la participacin social (sindicalizacin, asociacio-nismo) y econmica (redistribucin limitada del ingreso, mayores servicios p-blicos y gasto social), los Estados populistas fueron ms restrictivos en el campopoltico, impulsando una suerte de movimientismo, esto es, de participacin pa-siva en organizaciones jerrquicas de masa ideolgicamente monolticas, sin que

16. Estas tesis sobre la diversa sucesin de formas de Estado han sido sostenidas conapoyo de material emprico por: Glaucio A. D Soares, ob. cit.

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al mismo tiempo se ofrecieran oportunidades equivalentes para las organizacionesy prcticas democrticas.

Bajo estas condiciones, los Estados populistas clsicos fueron benefactores ymovilizadores a medias, manteniendo tensas relaciones con importantes sectoresde la sociedad civil, que muchas veces se tranzaron con arbitraje militar. Es ciertoque algunos de ellos inauguraron largos perodos de estabilidad poltica (Vargas,Crdenas y Pern, cmo ejemplos conspicuos), y que esta capacidad de persistirpolticamente fue la consecuencia del xito de sus polticas de masas, pero no lo esmenos que el respaldo militar funcion como un escudo protector que asegur sumargen de maniobra poltica y su permanencia en el gobierno. Acaso esta eviden-cia pueda parecer suficiente para considerar que la crisis de representatividad fueinherente al Estado populista.

Optimismo y reaccin

Los aos que siguieron a la Segunda Guerra Mundial fueron de sincero op-timismo. El Estado desarrollista, inspirado por la doctrina keynesiana y siguiendolas recetas cepalinas, tom bajo su responsabilidad el comando del crecimientode la economa con el auxilio instrumental de novedosas tcnicas planificadoras.Su compromiso principal era con el desarrollo econmico, del que se derivaran lademocracia poltica, el bienestar general y la modernizacin de la sociedad. Unapromesa, muchas veces reiterada, que se diluyo en poco ms de una dcada. Nila gran performance econmica prometida, cuyo impulso expansivo se agot ha-cia fines de los aos cincuenta, ni tampoco la democratizacin poltica pudieronarraigar y consolidarse.

Una serie de condicionamientos adversos pondran rpidamente en cuestinla viabilidad y vigencia del proyecto desarrollista. Hacia comienzos de los aossesenta dos acontecimientos de sentidos tan contrapuestos, pero por eso mismoestrechamente vinculados, como fueron la revolucin cubana y la Alianza para elProgreso, abrieron un ciclo de aos turbulentos y amenazantes, de radicalizacinideolgica y de grandes mvilizaciones populares.

Las reacciones defensivas del status quo rpidamente generaron los anti-cuerpos de los regmenes militares establecidos a partir del golpe de 1964, enBrasil, que derroc al presidente Goulart, cabeza de un gobierno constitucionalde tinte marcadamente populista. A este golpe militar siguieron otros: Argentina(1966 y 1976), Per (1968) Chile y Uruguay (1973), todos los cuales en medio desus diversidades singulares tenan en comn la paternidad de una forma inditade Estado militar, que no dependa ya primariamente de la figura de un exitosocaudillo uniformado, sino que era el producto de operaciones planificadas por losestados mayores de las fuerzas armadas. Ahora tambin los golpes militares seplanificaban. Fueron concebidos como una operacin de guerra que comprometainstitucionalmente a las fuerzas armadas en la conduccin del Estado. La accin

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estaba obviamente inspirada en las nuevas doctrinas de la seguridad nacional y laguerra antisubversiva promovidas por los Estados Unidos, pero no carecan poreso de alguna originalidad, puesto que desde aos antes este nuevo tipo de revolu-cin militar haba estado cuidadosamente bajo estudio en las escuelas superioresde guerra para formacin de jefes militares, particularmente de Brasil y Per. Ellasactuaron como los centros generadores diseminadores de la nueva doctrina revo-lucionaria castrense, que preconizaba bastante ms que la clsica formacin de ungobierno militar provisional, que ya no pareca suficiente para afrontar los gravesretos sociales polticos que lo motivaban. En su consideracin era necesario ir msfondo en la ocupacin del Estado, tanto de sus puestos de mando como de los cua-dros responsables de la administracin pblica, que serian ocupados por militaresen actividad. Se trataba, en suma, de una completa y efectiva militarizacin delEstado, la que segua una poltica represiva de inspiracin totalitaria respecto dela sociedad.17

Contradicciones no resueltas

Estos acontecimientos disiparon las expectativas de una prxima y armni-ca convergencia entre crecimiento econmico, modernizacin social y democraciapoltica, que constitua la promesa difundida por la doctrina desarrollista. Las anti-guas contradicciones permanecan bajo la superficie, contenidas pero no resueltas,reconvertidas las condiciones del nuevo contexto histrico. Entretanto, haciendoun inventario de repaso, permanecan pendientes la cuestin nacional, ahora re-planteada vigorosamente en la problemtica de la dependencia y complicada porel internacionalismo militar; adems persista lo relativo a la integracin del Es-tado con la Nacin; la cuestin social, agravada por los efectos regresivos sobre ladistribucin del ingreso de los nuevos estilos neoliberales de desarrollo, con seriosdficits en la satisfaccin de las necesidades sociales bsicas; por ltimo queda-ba la cuestin poltica, esto es, el problema de la democracia, profesada como unaverdad de fe en toda la regin y proclamada aun por los gobiernosmilitares. Acom-paada y mediatizada por una variedad de calificativos con los que se pretendareducir su alcance, la cuestin de la democracia haba estado concentrada primor-dialmente en el rgimen poltico, con la ampliacin de la ciudadana a los sectoresmarginalizados y privados de efectivos derechos polticos, y en el control demo-crtico del Estado. Poco o nada de esto era ya compatible con las estrategias deldesarrollismo autoritario que los regmenes militares se empeaban en imponercomo medio para una refundacin del Estado. De ah que en esta crisis de Estadoconfluyeran diversas lneas de conflicto que hacan de la coyuntura histrica una

17. Cf. A. Rouqu, LEtat militaire en Amrique Latine, Editions du Seuil, Pars, 1982.Si es apropiado y le cabe bien el calificativo de militar es algo que puede debatirse, pe-ro lo que es menos cuestionable es el hecho de la militarizacin efectiva del Estado y susometimiento a las fuerzas armadas.

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verdadera encrucijada de inciertas alternativas. El recurso a la fuerza militar y laimposicin con su auxilio de un cruento retorno al capitalismo salvaje del sigloXIX tuvieron la consecuencia inmediata de una postergacin o soterramiento delas contradicciones que fueron indicadas, y que el autoritarismomilitar no resolvasino que, al contrario, contribuira a agravar considerablemente. El nuevo esque-ma de dominacin se impondra con violencia y represin, dejando de lado, y parael futuro, cualquier preocupacin de legitimacin democrtica, mientras tanto seimplementaban nuevos modelos econmicos y sociales involucionistas, con tintesneo oligrquicos y corporativos. El tipo de Estado que surge ha sido designadoburocrtico autoritario.18 pero aqu lo denominaremos autoritario moderni-zante para destacar su proyecto de regeneracin social y poltica.

El Estado autoritario-modernizante

Las bases sociales de este nuevo Estado autoritario modernizante estabanformadas por sectores de la burguesa comercial, importadora y exportadora, lagran banca nacional) los productores de bienes primarios exportables, en coalicincon las grandes firmas de capital extranjero, a los que se plegaban como asociadosmenores algunos sectores medios de profesionales, intermediarios y ejecutivos.En realidad, la base social de estos regmenes militares ha sido estrecha, tanto queella explica su ndole pretoriana, o sea autoritaria y represora. Sus fundamentosideolgicos proceden de dos vertientes: una, el neoliberalismo en su versin mo-netarista que preconiza la mxima apertura externa e insercin en la economainternacional; la otra, la doctrina de la seguridad nacional, que pone el acento enla guerra interna, antsubversiva, y en la poltica de las fronteras ideolgicas. Am-bas vinculadas por una retrica de modernizacin imitativa y de insercin plena ymilitante en la civilizacin occidental y cristiana.

La descripcin de este modelo autoritario, de desarrollo asociado (Cardo-so), ya ha sido hecha muchas veces, de modo que siendo de sobra conocida se omi-tirn ms referencias que las necesarias para la caracterizacin de las formas deEstado que introduce, as como para la identificacin de las crisis que engendra.En otros trabajos hemos sostenido la tesis de que el principal factor determinantede estas revoluciones de estado mayor fue una creciente e intensa movilizacinde masas (clases peligrosas), que aparentemente desbordaban al Estado popu-lista, con el riesgo de una amenaza incontrolable para el orden social vigente.19 As

18. Cf. G. ODonnell, El Estado burocrtico autoritario, Editorial de Belgrano, BuenosAires, 1982, cap. 1.

19. J. Graciarena y R. Franco, Formaciones sociales y estructuras de poder en AmricaLatina, ob. cit. parte primera, captulos II y III. La preocupacin era generalizada en losaos sesenta. Los planes Camelot, Simptico y otros estudios para elaborar una cienciade la contrainsurgencia, que siguieron a la revolucin cubana, acreditan la existencia deestos temores generalizados dentro de la regin latinoamericana y tambin en los EstadosUnidos.

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las cosas, la revolucin social en grande pareca inminente en una situacin en queprevaleca una dialctica de confrontacin, con un lenguaje radicalizado, una acti-va participacin de juventudes universitarias, profesionales, intelectuales cuadrospolticos en acciones violentas dirigidas contra el statu quo. La marcha hacia unademocracia de participacin ampliada o total fue considerada por las fuerzas delorden como una apuesta riesgosa que era imperativo evitar, aunque fuese aplican-do las ms severas medidas de represin poltica a una subversin contestatariacarente de apoyo de masas.

La cuestin de cuntos crean sinceramente en la efectividad de esta pre-sunta amenaza, si ella fue utilizada como excusa justificatoria, puede plantearse,aunque no sea del todo as. En cuanto la caracterizacin de la crisis que estabaplanteada, ella parece haber sido ms una crisis de rgimen poltico, que por res-tringido bloqueaba la participacin de las masas hasta entonces marginalizadas,que una crisis genuinamente revolucionaria de masas que se movilizan y actancon organizacin y voluntad poltica para hacer realidad un modelo alternativo desociedad.

La conversin al neoliberalismo

Los regmenes militares profesaban una doctrina de laissez faire, extremapara estos tiempos, procurando una democracia sui generis basada en la sobera-na de los consumidores el plebiscito de los precios que resultara del libre juegodel mercado, al que conceban como el mbito por excelencia de la libertad in-dividual. Asimismo, definan la esfera de responsabilidad econmica del Estadocomo subsidiaria que solo debera ser ejercida, por tanto, en actividades no renta-bles para el sector privado, ni en competencia con l, todo esto claro est, dejandosalvo su condicin fundamental de guardin del orden social, especialmente de lapropiedad privada de los medios de produccin. Un Estado militar no poda me-nos de ser un competente Estado gendarme, en tanto el cumplimiento de estasfunciones de garanta y resguardo del mercado como rgano regulador econmicoy social bsico dependiese de una eficiente represin. Y este fue el caso, porque susproyectos sociales y polticos fueron profundamente reaccionarios en el sentidoms estricto careciendo, por tanto, de capacidad para generar consenso y legi-timarse en el marco de un esquema hegemnico de poder. Un orden pretorianoconstituye no mucho menos que una situacin de ocupacin de una sociedad poruna fuerzamilitar, que aun cuando no sea extranjera y no por eso evitar un resen-timiento creciente de la poblacin y un deterioro progresivo de su unidad interna.Sus propias bases sociales se erosionan y, al final del camino, los espera el aisla-miento y el repudio manifiesto, como es ahora evidente (1984) en todos los pasesdel Cono Sur con regmenes militares.

La prolongada recesin internacional, que tiene su origen en la crisis del pe-trleo de la primera mitad de los aos setenta, produjo una notable contraccin

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del comercio mundial, poniendo en cuestin el flanco ms sensible de las preten-siones legitimadoras de los regmenes militares. En efecto, la apertura externa y lainsercin amplia en la economa internacionalizada, fue esgrimida como el argu-mento principal que fundamentaba su promesa de una eficiente cuestin econ-mica y una rpida prosperidad social. Las experiencias negativas posteriores hanproducido una vigorizacin de los ideales nacionalistas, que ahora se oponen alos regmenes militares y a sus polticas neoliberales de elevado endeudamientoexterno e internacionalizacin dependiente de la economa.

En el plano interno, al agravarse las tensiones sociales por la concurrenciade varios factores, debidos, en su mayora, a los efectos concentradores del ingre-so de los esquemas neoliberales y al grave impacto de la recesin econmica (in-fraconsumo, creciente desempleo y subempleo, contraccin de los salarios reales,reduccin del gasto social para servicios pblicos masivos, entre otros), la crisis delegitimacin que es consustancial a estos regmenes autoritarios, se extendi hastasus propias fuentes de apoyo. Fue entonces imperativo buscar alguna salida por lava del retorno a los gobiernos civiles de la constitucin y la democracia.

No fue por azar que el rgimenmilitar peruano fuese el primero en ofrecerla.Y esto porque, al contrario de sus congneres, haba desencadenado una intensay profunda movilizacin social cargada con una prdica nacionalista, que pocosaos ms tarde revertira contra las propias autoridades militares reconvertida enacentuado activismo poltico.

Desde la doble vertiente de la crisis, la interna y la internacional, confluyeronfuertes tensiones sobre los Estados y sus regmenes polticos autoritarios militari-zados. Las reacciones de rechazo provienen del conjunto de la sociedad, se expre-san espontneamente de diversas maneras, aunque a veces con poca coordinacinpoltica central. Sin embargo, las mayores y ms inmediatas presiones se concen-tran sobre el rgimen poltico, poniendo en cuestin sus criterios y mecanismos deacceso al poder, restringidos en gran parte a los cuadros militares, pugnando porla organizacin poltica de la sociedad civil y la realizacin de elecciones democr-ticas.

Nuevas realidades

Pero hay algo ms que est puesto en la balanza. Los aos recientes no hanpasado en vano. Los Estados latinoamericanos tienen que operar ahora en unmedio social que ha experimentado profundas transformaciones en la estructu-ra demogrfica y social (presin poblacional, urbanizacin, ocupaciones, ingresos,consumo, clases y movimientos sociales) y en la escala interdependencia de lasunidades econmicas (grandes empresas nacionales, multinacionales) y sociales(centrales sindicales, empresarias, profesionales y asociaciones diversas). Estosprocesos mayores de estructuracin de la sociedad civil, han alcanzado niveles de

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diferenciacin y especializacin funcional de gran complejidad, que los torna mu-tuamente dependientes.

Al mismo tiempo, el Estado tambin pasa por una fase de transformacionessemejantes, en que predominan la diversificacin operativa debida al aumento ex-traordinario de nuevas funciones que debe atender con un aparato institucionalque se multiplica y complejiza frente a las demandas sociales corporatizadas. Aesto cabe agregar que esta ms compleja interdependencia reciproca entre Estadoy sociedad civil, que desborda sus propios mecanismos reguladores espontneos,trae como consecuencia una mayor importancia de la racionalidad poltica, estoes, de aquella que es ejercida desde el propio Estado mediante una planificacinque tiene primordialmente en cuenta la coordinacin de las actividades y proce-sos complejos interdependientes, como son los econmicos y muchos sociales. Sinesta mayor racionalidad, el nuevo Leviatn sera difcilmente operativo. De todoesto resulta, como parece obvio, unmayor poder para el Estado concentrado en lasautoridades del poder ejecutivo en los organismos administrativos, descentraliza-dos semiautnomos, con sus capas tecnocrticas, que disponen de gran poder, sonproclives al endeudamiento corporativo y, en cambio, poco propicios al cambio yal control democrtico. Al mismo tiempo, pueden observarse nuevas configura-ciones de este inmenso poder desplegadas como una red de conexiones entre seg-mentos burocrticos del Estado con grados considerables de autonoma y sectorescorporatizados de intereses econmicos y sociales, que diseminan la unidad mo-noltica del Estado en una multitud de constelaciones y subcentros de poder. Deestas constataciones arrancan algunas teorizaciones sobre la tecnocratizacindel Estado (Bresser Pereira, G. EstevamMartins).

Estado y sociedad corporativa

El papel del Estado en una sociedad que se define como corporativa, ha fi-gurado en la agenda del debate terico de las ciencias sociales durante varias d-cadas, por lo menos desde que J. K. Galbraith lanzara su teora del poder contrabalanceador, a comienzos de los aos cincuenta.20

En ella se concibe al Estado, no ya como lo haca la teora liberal clsicade actor neutro, que solo garantiza el funcionamiento de las reglas de juego delmercado competitivo, sino como arbitrando la competencia y confrontacin en-tre gigantes corporativos. Para simplificar, se supona la existencia de dos centroscorporativos dominantes. Uno, formado por las grandes empresas y conglomera-dos que controlan los mercados de bienes y servicios, y, el otro, por los grandessindicatos que regulan la oferta de trabajo. Ambos poseen un poder monoplicosobre su mercado que ejercen en condiciones de relativo equilibrio de fuerzas con

20. J. K. Galbraith, American Capitalism The Concept of Countervailing Power,Horghton Mifflin Co., Nueva York, 1952. Versin castellana de Editorial gora, Buenos Ai-res, 1956.

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el otro polo corporativo. La funcin del Estado consiste primariamente en el arbi-traje de los conflictos que no pueden ser directamente transados entre los colososcorporativos. Galbraith admita que el sector del trabajo poda ser el eslabn msdbil, pero atribua al Estado la responsabilidad de corregir este imbalance cuan-do se produjese, debido sobre todo, al peso del factor poltico en la formacin delgobierno va elecciones.

Esta tesis no result convincente a C. Wright Mills, quien la refut desvir-tundola en dos puntos principales. Primero, el Estado capitalista no es neutro nipuede serlo en cuanto tal por sus razones polticas constitutivas. Por tanto, su es-fuerzo correcto no podr nunca ser tan complejo como para restituir el equilibriocuando este se hubiese perdido en perjuicio del trabajo organizado. Al contrario,su principal funcin es mantener el desequilibrio para asegurar la acumulacindel capital. La segunda objecin se refiere al inmenso poder de las corporacionesmultinacionales en economas oligopolizadas y en una sociedad en que los indi-viduos se encuentran envueltos en una red de mediaciones corporativas. En estascondiciones, la interpenetracin de los grandes negocios y la alta poltica se vuel-ve tan estrecha y completa que la distincin entre Estado y economa tiende a serms analtica que real, puesto que sus lmites se hacen cada vez ms difusos. Encierto sentido, Mills anticip el meollo de la que aos ms tarde sera la tesis de lacrisis fiscal del Estado (OConnor), al poner en evidencia que el Welfare Statetena como misin principal la proteccin del capitalismo.21

21. Acaso sea justificada la reproduccin del prrafo siguiente en que Mills conden-sa su argumento sobre la interpenetracin entre negocios y poltica, que es el fundamentoprincipal de su crtica a la teora del poder compensador de Galbraith. . . . el hecho es quelas grandes compaas estadounidenses producen ms que simples negocios particulares.Estados dentro del Estado. . . las grandes empresas dominan las materias primas y las pa-tentes de inventos para convertirlas en productos acabados; disponen de las inteligenciasjurdicasms caras, y, por tanto, lasmejores delmundo, para inventar y refinar sus defensasy su estrategia; emplean al hombre como productor y hacen que compre como consumidorlo mismo que produce. Sus decisiones privadas adoptadas responsablemente en intersdel mundo casi feudal de la propiedad y del ingreso privados, determinan la magnitud yla forma de la economa nacional, el nivel de desempleo forzoso, el poder adquisitivo delconsumidor, los precios que se dan al pblico, las inversiones que se canalizan. . . . losgrandes propietarios y los altos directivos de compaas que se autofinancien, son los quetienen la clave del poder econmico. No los polticos del gobierno visible, sino los ms al-tos directivos que se sienta en el directorio poltico, son los que, por accin o por omisin,tienen el poder y los medios para defender los privilegios de su mundo corporativo. Si noreinan, gobiernan muchos de los puntos vitales de la vida cotidiana de los Estados Unidos,y ningn poder los contrarresta de un modo efectivo y consecuente. C. Wright Mills, Lalite del poder, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1957, pg. 123. Las ideas de Millsfueron en gran parte coincidentes con el proyecto cepalino, pero a sabiendas de que lasdiferencias estructurales eran considerables. Cf. O. Rodrguez, op. cit, pg. 290.

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La contextura particular de Amrica Latina

Esta discusin singularmente ilustrativa y apasionante sobre los involucra-mientos recprocos entre Estado y sociedad en los pases del capitalismo central,que contina muy activamente en el presente, tiene, sin embargo, relativa perti-nencia para nuestros pases latinoamericanos. Para algunos, las diferencias quizsolo sean de grado, mientras que para otros son estructurales, pues se arraigan enlas peculiares condiciones del subdesarrollo.

Sea lo que fuese, comencemos por sealar que el sector moderno y dinmi-co de las economas de la regin est dominado y oligopolizado por un conjuntoreducido de grandes empresas internacionalizadas, que con propiedad dejandoa salvo las a menudo considerables diferencias de escala podran ser definidascomo corporaciones similares a las de los pases centrales, en cuanto su poder demercado, nivel tecnolgico, complejidad e influencia sobre el medio social y pol-tico, pero no as en cuanto su arraigo en el medio interno. En cambio, el resto dela economa est formada por diversos estratos productivos que corresponden adistintos momentos histricos y con unidades de muy diversa ndole, dimensin yproductividad, o sea, que operan en condiciones de heterogeneidad estructural(Anbal Pinto).

Tampoco la fuerza de trabajo resulta comparable, porque en ella abundan lostrabajadores ocasionales, temporarios cuentapropistas no sindicalizados, don-de an los asalariados organizados pertenecen a sindicatos relativamente preca-rios y laxamente federados, con escaso poder de presin como conjunto, lo queda un potencial de protesta menor que la fuerza social de las grandes centralesobreras de los pases capitalistas desarrollados. Algo semejante podra agregarseen cuanto a su capacidad para coordinar acciones reivindicativas, a su gravitacinpoltica e ideologas de lucha. En consecuencia, el poder corporativo del trabajo esmucho menor estructuralmente distinto el desequilibrio existente con el poder delcapital.

En lugar de una competencia organizada entre corporaciones colosales querepresentan actan por el capital el trabajo, la dinmica social ms frecuente enmuchas de las sociedades latinoamericanas es ms una de movimientos socialescon ms bajo grado de estructuracin organizativa, donde se plantean demandasconcretas restringidas que tienen aparentemente menor incidencia poltica direc-ta, porque se expresan y canalizan al margen del sistema de partidos polticos (auncuando estos existan se manifiesten abiertamente en la arena poltica). Bajo estascondiciones el papel del Estado capitalista tiene por fuerza que ser distinto delatribuido por la teora del poder compensador. En todo caso, su arbitraje nuncasera neutro porque no podr abandonar su papel de gendarme de un orden socialcolocado bajo su proteccin.

El otro punto se refiere a la posible superposicin entre Estado y sociedadcivil. No parece haber tal cosa, al menos en el grado suficiente para que el Esta-

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do aparezca indiferenciado e inerte frente los grandes negocios, como lo presen-ta Mills. Hasta ahora, la diferenciacin estructural del Estado latinoamericano esms neta, aun cuando pueda existir una considerable colusin de intereses con elsector privado. Acaso esto sea un rasgo tpico del capitalismo de siempre, pudien-do esto ser interpretado ms como una persistencia de formas patrimonialistasarcaicas, que como una posible dilucin del Estado en la sociedad posindustrial.

El replanteo de la cuestin del Estado

Las propuestas de superacin de la crisis econmica que se reconocen porsus fundamentos nacionalistas y desarrollistas propician un drstico replanteo dela cuestin del Estado con miras a convertirlo en un instrumento esencial parala promocin del desarrollo y la recuperacin de la autonoma nacional, para eldesmantelamiento de los privilegios burocrticos y la asignacin de mayor gastosocial para corregir las ms graves privaciones sociales, claro est que todo en elmarco de un rgimen democrtico que asegure que la carga de la recuperacineconmica sea distribuida con justicia social.

En cambio, desde otras vertientes ms allegadas a la ortodoxia doctrinariade la economa internacionalizada se recomienda que las negociaciones relativas ala deuda externa deben llevarse a cabo entre cada pas deudor, por un lado, y susbancos acreedores y los correspondientes organismos financieros internacionalespor el otro. En el caso argentino, se ha sugerido adems que dicha negociacinsea colocada en el marco ms amplio de una discusin poltica de todas sus re-laciones exteriores con el gobierno de los Estados Unidos y a nivel presidencial,procurando de ese modo que tras un examen realista de los problemas existentes,y supuestamente de algunas concesiones, sea posible lograr su apoyo ante la bancainternacional para la renegociacin de una deuda, que tal como est planteada, esprcticamente impagable.

Las opciones actuales planteadas dentro de esos lmites mueven a pregun-tarse por las consecuencias de la presente crisis internacional sobre los Estadosnacionales. Porque no se trata meramente de la deuda como un problema econ-mico con instancias propias, sino de una situacin mucho ms compleja que seproyecta sobre el campo poltico internacional. La primera cuestin que surge essi la deuda podr ser pagada alguna vez, teniendo en cuenta su magnitud absolutay relativa, y considerando tambin el costo de sus intereses y gastos de renovacin,que la acrecen en una medida considerable. La segunda es si tendr que ser paga-da o si, por el contrario, quedar fijada como una hipoteca de largo plazo sobre laque los pases deudores debern pagar regularmente los intereses y comisiones co-rrespondientes a sus renovaciones sucesivas, pagos que podran ser interpretadoscomo los tributos de una situacin de vasallaje financiero casi permanente.22

22. Esta posibilidad est lejos de ser antojadiza. El director general de la Unin de Ban-cos Suizos declar en una reunin en Madrid que ninguno de los pases latinoamericanos

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Si este fuera el caso y en esa direccin parecen apuntar las mayores posi-bilidades, la relacin que se establecer con los pases acreedores podra ser deuna dependencia mayor, aun cuando no se hayan hecho especiales concesionespolticas para consolidar el statu quo de la deuda. Nada ser ya ms como antes.Por ahora no hay ningn caso de pas que haya negociado ntegramente su deudaexterna reconvirtindola en otra ms manejable y proporcionada a sus recursosregulares. De modo que el recurso de la experiencia no sirve para despejar la in-cgnita delmodus operandi ni tampoco sobre los costos econmicos y sociales quetraer aparejada.

Por lo tanto, no quedams alternativa que especular en la direccin de nues-tro inters principal, que es el de la crisis de Estado, que ya existe que ser posible-mente agravada por la renegociacin de la deuda. Y en qu sentidos? Pues hay dosposibles para poner el asunto en dimensiones sintticas: uno es el de las cesionesde patrimonio nacional (recursos naturales, concesiones de servicios pblicos, ba-ses militares, renuncias territoriales, etc.), y el otro. Complementario del anterior,ser el de la imposicin de subordinaciones polticas, tales como: compromisosideolgicos, pactos militares, apoyos en conferencias internacionales frente a de-terminados asuntos, condicionamientos de las polticas internas enmateria social,privilegiamiento de determinados grupos e intereses, etc. En cualquier hiptesishabra una incuestionable mutilacin de la soberana nacional y, en particular, dela autonoma del Estado de los pases deudores, que quedaran condicionados poruna situacin de mucha mayor dependencia que en el pasado inmediato.

La autonoma condicionada del Estado

En la discusin sobre el Estado en Amrica Latina una cuestin central giraen torno de su autonoma relativa frente otros rdenes sociales, principalmente eleconmico y el militar. Ser difcil tener alguna vez una respuesta no elusiva a estacuestin, que seguir vigente, entre otras cosas, porque sus trminos fundamentosexperimentan alteracin continua.

En el capitalismo actual, las tendencias

gracia rena

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