granskning av beställar- utförarmodellen · 2019. 10. 22. · 3 1. sammanfattning stadsrevisionen...

StadsrevisioneniBoråsStads

Granskningavbeställar-utförarmodellen

September2019

2

Innehåll

1. Sammanfattning............................................................................................................................3

2. Bakgrund........................................................................................................................................5

3. Syfteochrevisionsfrågor...............................................................................................................5

4. Ansvariganämnder........................................................................................................................5

5. Avgränsningar................................................................................................................................6

6. Metod.............................................................................................................................................6

7. Revisionskriterier...........................................................................................................................6

8. Granskningensresultat..................................................................................................................7

8.1. Harstadensintentionmedbeställar-utförarmodellenändratssedantidigarerapporter?......7

8.2. Vilkaåtgärderharberördanämndergenomförtmedanledningavgranskningsresultatenfrån2014och2015?..................................................................................................................................9

8.3. FinnsdetändamålsenligastyrdokumentsomreglerarhurBoråsStadsbeställar-utförarmodellskafungera?..............................................................................................................11

8.4. Hursertillämpningenutavbeställar-utförarmodelleninomentreprenaderiBoråsStad?...12

8.5. Hursertillämpningenutavbeställar-utförarmodelleninomdetadministrativaområdetiBoråsStad?......................................................................................................................................14

8.6. Vilkariktlinjerharbeställandenämnderochbolagförhurbeställningarskahanteras?.........16

8.7. Vilketförhållningssättharbeställandenämnderochbolagtillstadensbeställar-utförarmodell?.................................................................................................................................17

8.8. VilkenerfarenhetharbeställandenämnderochbolagavServicekontoretirollensomutförare?..........................................................................................................................................17

8.9. VilkenerfarenhetharServicekontoretavbeställandenämnderochbolagsombeställare?..18

9. Sammanfattadebedömningar.....................................................................................................18

Bilaga1–Genomfördaintervjuer........................................................................................................21

3

1. SammanfattningStadsrevisioneniBoråsStadharuppdragitåtQualitariumABattgenomföraenfördjupadgranskningavbeställar-utförarmodelleniorganisationen.Syftetmedgranskningenärattgöraenuppföljningavtidigaregenomfördagranskningaravbeställar-utförarmodellenochattbelysahurvälmodellentillämpasidag.Granskningengenomfördesmedhjälpavdokumentstudiersamtintervjuer.

Granskningenförutsätterattdetfinnsenbeställar-utförarmodellikommunen,vilketundergransk-ningensgångifrågasattes.Avsaknadenavdokumentationkringmodellen,omdesssyftesamtavsaknadenavuppdragtillberördanämnderochutformningenavgällandereglementeförService-nämndensignalerarattnågonbeställar-utförarmodellintefinns.SamtidigtagerarsåvälledandetjänstemänvidStadsledningskansliet,Servicekontoretsledningochdebeställarverksamhetersomberörsavgranskningensomomdetfunnitsenbeställar-utförarmodell.Därför,medhänsyntilldestarkaorganisationskulturellasignalerna,gjordesbedömningenattmodellenböransesexistera,ävenomdenidagslägetinteleverupptilllagstiftningensintentioner.

Granskningensresultatbelyserattnågrastörreförbättringarinteharskettsedandeförrarevisions-granskningarnagenomförda2014och2015.Dencentralastyrningenärnästintillobefintlig.Kommunstyrelsenbristerisittansvarattledaochsamordnakommunensangelägenheternärmanharunderlåtitattvidtaåtgärderförattutvecklaenkommungemensamstyrningförmodellen.DetliggerettstortansvarpåKommunstyrelsenförsamordningavsådanafrågorsomberörfleranämndersverksamheter,vilketbeställar-utförarmodellengör.InomramenförsinuppsiktspliktskaKommunstyrelsengörapåpekandentillansvariganämnderomdebristerisinstyrningavverksamheten,vilketintehellerharskett.DärförbedömerviattKommunstyrelsenocksåbristeriattuppfyllasinuppsiktsplikt.VidareskaKommunstyrelsenväckaochberedasådanaärendentillKommunfullmäktigesomäravstörrebetydelseförkommunen.Vadgällerbeställar-utförarmodellensåvisargranskningenattdetsaknasettpolitisktförtydligandesombeskriversyftetochmåletmedmodellen.KommunstyrelsenbedömsdärförocksåhabrustitisittansvarattberedaärendettillKommunfullmäktige.

Servicenämndenbedömsvaradendrivandeaktörenförattfåmodellenattfungera.SamtidigtgesServicenämndenintetillräckligttydligastyrsignaler,vilketförsvårarderasarbete.ServicenämndensdrivanderollledertilletttolkningsövertagfrånServicekontoretssida,eftersomServicekontoretstolkningärdetendasomfinnsdokumenterad.Dettaisinturinnebärriskerförattfokuskommerbortfråndetkommunövergripandeperspektivet.Ävendenekonomiskastyrningen,genomattläggaettresultatkravpåServicenämnden,bedömsbidratillattförsämrakoncernnyttotänkandetiorganisationensomhelhet.

Granskningenvisarattdetintefinnsnågradokumenteraderiktlinjersomreglerarhurbeställarnaskaagera.Avsaknadenavtydligareglergörattprocessenmedbeställningarinteärtransparentochförutsägbar.DennabristpåverkarServicekontoretochderasmöjlighettilllångsiktigplanering.Vidarefinnsdetenriskförattkommunenförlorartrovärdighethosexternaleverantörer.

Detidigarerevisionsrapporternasrekommendationerharinteresulteratinågrakonkretaåtgärderfråndenämndersomberördesisinarollersombeställare.Avsaknadenavdencentralastyrningengörattbeställarnämndernaintehartillräckligttydligtuppdragatttaframnågrastyrdokumentförhurbeställar-utförarmodellenskahanteras.SamtidigtbedömerviattTekniskanämnden,Fritids-ochfolkhälsonämnden,LokalförsörjningsnämndensamtstyrelseniBoråsEnergiochMiljöABharettansvarförattstödjaKommunstyrelsengenomattutformariktlinjerfördeegnaverksamheternaföratttydliggörahurmodellenskahanterasidetdagligaarbetetochdärmedbidratillattenkommun-gemensamstyrmodellkommerpåplats.

4

Modellenstillämpninginomentreprenadervisarintenågonsystematik.Modellentolkasochtillämpasolikaideolikaverksamheterna,vilketledertillenriskattkoncernnyttanintesättsifokus,utanmodellentolkasochtillämpasefterverksamheternasegnasyften.Attmodellentillämpasolikaideolikaverksamheternariskerarocksåattupphandlingsprocesseninteärtransparentochattkommunensagerandeutåtbliroförutsägbart.VidarebedömervidetvaraenbristattService-kontoretsuppdragatterbjudaberedskapinteärcentraltstyrtfrånkommunledningen,somendelavatttillgodosekommunenstotalabehovavberedskap.

Inomdetadministrativaområdetärtillämpningenavbeställar-utförarmodellenlikartadihelakommunen.Samtidigtkonkurrensutsättsintedetadministrativaområdet,utanmodellenäreninterorganisatorisklösningförhurdeberördatjänsternahanterasikommunen.Detsaknaskunskapomdenexternamarknadenochomprisbilden,bådehosbeställarnaochhosServicenämnden.Därförbedömerviattdetintetillämpasentydligbeställar-utförarmodellmedsyfteattfrämjakostnads-medvetenhetocheffektivitetinomdetadministrativaområdet.

DetfinnsenpositivbildavServicekontorethosdebeställandeverksamheterna.Samtidigtpåverkasbeställarnasagerandenegativtavdebristersombeskrivstidigare:otydlighetmedmodellenssyfte,medbeställarnasrollerochavsaknadenavpraktiskariktlinjer.

Sammanfattningsvislämnarviföljanderekommendationer:

TillKommunstyrelsen:

• atttainitiativtillettärendeiKommunfullmäktigeförattintentionenochsyftetmedbeställar-utförarmodellenskatydliggörasochdokumenteras.

• attförstärkauppsiktenöverdenämndersomberörsavmodellen.• attpåbörjaettarbetedärenkommungemensamstyrmodellutformasförbeställar-

utförarmodellenochdärbådebeställarnämndernasochutförarnämndensrollerochansvartydliggörs.

• attpåbörjaettkommunövergripandearbetemedattutformastyrdokumentsombeskriveransvarochförväntningarförsåvälbeställarnämnderna,bolagsstyrelsensomförServicenämnden.KommunstyrelsenbörocksåtaframkommunövergripandestyrdokumentsominkluderarriktlinjerförnärexternupphandlingskagenomförasrespektivenärServicekontoretskagesuppdraget.StyrdokumentenböräveninkluderariktlinjerförförväntningarförbeställarnasagerandegentemotServicekontoret.Detärnödvändigtattarbetetmedattutformastyrmodellenochstyrdokumentengenomsyrasavenhelhetssynmedkoncernnyttanifokus.DärförärdetocksåavviktattarbetetstyrsochsamordnasavKommunstyrelsen.

• attutredaochförtydligaomochisåfallnärochhurServicenämndenskaträdainsomleverantörvidextraordinärahändelserellerdåexternaleverantörerinteanseskunnauppfyllasärskildakravpåtjänsterna.DennafrågabörutredasurettperspektivdärverksamheternasbehovbeaktasmenocksådärServicenämndensförutsättningarutredsföratthållaberedskap.

• attinitieraenutredningochsedanettärendetillKommunfullmäktigeföratttydliggöraomdetfinnsenviljaattkonkurrensutsättadetadministrativaområdetochomja,skadetgörasmedhjälpavbeställar-utförarmodellen.

• attseöverhurServicenämndensredovisningkanförbättrassåattdensäkerställertillräckligtransparensochspårbarhet.

5

VirekommenderarTekniskanämnden,Fritids-ochfolkhälsonämnden,LokalförsörjningsnämndensamtstyrelseniBoråsEnergiochMiljöAB,undertillsynochledningavKommunstyrelsen,

• attstödjaKommunstyrelsensarbetemedutformningavriktlinjerförhurverksamheternaskaageraisinarollersombeställaregentemotServicenämnden.

• attstödjaKommunstyrelsensarbetegenomattutformariktlinjerförhurbeställar-utförarmodellenskatillämpasiverksamheterna,medfokuspåförtydligandeomnärexternupphandlingskainitierasrespektivenärServicekontoretbör/skaanlitas.

VirekommenderarServicenämnden

• attstödjaKommunstyrelsensarbetemedatttydliggörahurprisnivåernafördeadministrativatjänsternasättsochdokumenteradettasamtgöradennadokumentationtillgängligförbeställarna.

• attstödjaKommunstyrelsensarbetemedatttaframkommungemensammastyrdokumentgenomattdokumenteragällanderutinerfördeinternabeställningarna(somidagkallasförhandlingsupphandlingar).

2. BakgrundStadsrevisioneniBoråsStadharuppdragitåtQualitariumABattgenomföraenfördjupadgranskningavbeställar-utförarmodelleniorganisationen.

FrånQualitariumvarhuvudansvarigförgranskningenTeodoraHeim.MattiasHolmetunvarprojekt-medarbetareochRolandSvenssonkvalitetsansvarig.

3. SyfteochrevisionsfrågorSyftetmedgranskningenärattgöraenuppföljningavtidigaregenomfördagranskningaravbeställar-utförarmodellenochattbelysahurvälmodellentillämpasidag.

Följandefrågeställningarskabesvaragranskningenssyfte:

• Harstadensintentionmedbeställar-utförarmodelländratssedantidigarerapporter?• Vilkaåtgärderharberördanämndergenomförtmedanledningavgranskningsresultatenfrån

2014och2015?• FinnsdetändamålsenligastyrdokumentsomreglerarhurBoråsStadsbeställar-

utförarmodellskafungera?• Hursertillämpningenutavbeställar-utförarmodelleninomentreprenaderiBoråsStad?• Hursertillämpningenutavbeställar-utförarmodelleninomdetadministrativaområdeti

BoråsStad?• Vilkariktlinjerharbeställandenämnderochbolagförhurbeställningarskahanteras?• Vilketförhållningssättharbeställandenämnderochbolagtillstadensbeställar-

utförarmodell?• VilkenerfarenhetharbeställandenämnderochbolagavServicekontoretirollensom

utförare?• VilkenerfarenhetharServicekontoretavbeställandenämnderochbolagsombeställare?

4. AnsvariganämnderAnsvariganämnderärKommunstyrelsen,Servicenämnden,Tekniskanämnden,Fritids-ochfolkhälsonämnden,LokalförsörjningsnämndensamtstyrelseniBoråsEnergiochMiljöAB.

6

5. AvgränsningarGranskningenberör2019årsverksamhetmedvisstillbakablickpåtidigareverksamhetsår,främstförattuppfyllagranskningensuppföljningssyfte.

6. MetodGranskningengenomfördesmedhjälpavdokumentstudiersamtintervjuer.

Intervjuerhargenomförtsmedtjänstepersonerinomdeberördaverksamheterna.Enfullständiglistaavdegenomfördaintervjuernaframgåravbilaga1.

Dokumentensominkluderadesistudienärfrämstkommunensreglementen,riktlinjerochpolicyersomberörhanteringenavmodellen.VidareharprotokollfrånberördanämnderssammanträdestuderatsochävenprotokollochdärtillhörandeunderlagfrånKommunfullmäktige.

Rapportenharvaritföremålförfaktagranskningdärdeintervjuadepersonernaficktadelaviakttagelserna.

7. RevisionskriterierRevisionskriterierärgällandelagarochreglersomskageennormativgrundförbedömningenavdeiakttagelsersomgörsundergranskningen.

Idennagranskningutgörsrevisionskriteriernaav:

• Kommunallagen(2017:725)kap2,kap6ochkap11§7• Kommunensreglementeochstyrdokument

Kortombeställar-utförarmodellen

Förenbättreförståelseförgranskningensresultatärdetnödvändigtatthaettkortresonemangkringsjälvabegreppetbeställar-utförarmodell.Medmodellenmenasenorganisationsformdäransvaretinomorganisationendelasuppochnågonnämndfårrollensomutföraremedanandranämnderochverksamheterbetraktassombeställare.

Modellenaktualiserarvissakommunalrättsligafrågeställningar.Sålängedethandlaromattennämndgersinförvaltninguppdragetattutföraenvissuppgifthandlardetomverkställighet,eftersomnämndenharbeslutanderätt.Situationenblirdockmerkomplicerad,inteminsturettjuridisktperspektiv,närbeställareninteärförvaltningensegennämnd.

Kommunallagen(2017:725)stadgarattfullmäktigefårbeslutaattennämndskatillhandahållatjänsteråtenannannämnd(6kap2§).Lagenstadgarocksåattdetnumeraärmöjligtförfullmäktigeattbeslutaattennämndinteskaanvisasnågramedel(11kap7§).Dettabetyderipraktikenattenutförarnämndsverksamhetkanfinansierasgenomersättningfrånbeställarnämnderna.

Förutsättningarnaförhurmodellenkanläggasuppstadgassåledesdelvisilagen.Däremotreglerasintedenexaktaansvarsfördelningenmellanenbeställarnämndochenutförarnämndilagen,utandenfårfastställasfrånfalltillfall.Utredningenomenkommunallagförframtidengerisittslut-betänkandevägledningvadgälleransvarsfrågorvidenorganisatorisklösningdärdetfinnsbeställareochutförare:

”beställarnämnderna[har]enrollsomliknardenrollsomkommunenellerlandstingethariegenskapavhuvudmannärverksamhetbedrivsavprivatautförare.[…]Införmedborgarnaharbeställarnämndensåledesdetövergripandeansvaretförattverksamhetenhålleren

7

godtagbarkvalitetm.m.Utförarnämndernastårfördenlöpnadedriftenavverksamheten.Detinnebärattdetiregelärdessanämndersomt.ex.ansvararförattverksamhetenbedrivsienlighetmedgällandeförfattningarochattdettasframändamålsenligarutinerochriktlinjeriverksamheten.Utförarnämndernasuppgifterochdetansvarsomföljermeddessagörattdeenligtutredningensuppfattningärattbetraktasomverksamhetsansvariga,t.ex.vidkontaktermedtillsynsmyndigheter.”(SOU2015:24,sidorna195-196)

Vidarekonstaterarutredarnaattjustregleringenochdenorganisatoriskautformningenavmodellenkräverinsatserfrånfullmäktigessidaochpåpekarattdejuridiskaochfördendelenävenpraktiskafrågornasombehöverlösasbörgörasavfullmäktige:

”Enbeställar-utförarorganisationutgår[…]frånattstyrningenskergenomavtalmellantvåparter.Dettasynsättskaparproblemnärorganisationsmodellentillämpasinterntidenegnaorganisationen.Enkommunellerettlandstingärenjuridiskpersonsomintekanslutaavtalmedsigsjälv.Idetfallenbeställarnämndsluterenöverenskommelsemedeninternutförare,t.ex.enannannämndellerenkommunalförvaltning,ärdettaicivilrättsligmeningintenågotavtal.Föratt”avtalet”skafåstyrandeverkankrävsattfullmäktigeinämndernasreglementeellerpåannatsättangerattdetskaföljas.”(SOU2015:24,sida197).

FördennuaktuellagranskningeniBoråsStadbetyderdetovanbeskrivnaattdetbörfinnasstyr-dokumentsomdelstydliggörrollernaochdelstydliggöransvarsfördelningenmellanbeställarnaochutföraren.

8. Granskningensresultat

8.1. Harstadensintentionmedbeställar-utförarmodellenändratssedantidigarerapporter?

Iakttagelser

Förattkunnabelysaomintentionenmedmodellenharförändratssedantidigarebehöverdetkartläggasvadintentionenvarmedmodellenfrånbörjan.BeslutetsomärgrundentillmodellenärtagetavKommunfullmäktigeden23augusti1990.Detbeslutadesdåattinföraennynämnd-organisationsomträddeikraftden1januari1992,därServicenämndentillkomsomettnyttorgan.Senarebeslutadesocksåomennyförvaltningsorganisation,därServicekontoretinrättades.Frånbeslutetochdessunderlagfrån1990gårdetattutläsaattomorganisationenvarenföljdaventotalöversynavkommunensnämndstruktur.Servicenämndensreglementeantogsviddennatidpunktmedföljandelydelse:”Servicenämndenskallvaraenrenresultatenhetochutförareåtövriganämnder.Dettainnebärattfrikonkurrensochupphandlingskagälla,dvsbeställarenharrättattsjälvväljautförareienlighetmeddetkommunalaupphandlingsreglementet.”

Servicenämndensreglementejusteradessenastijuni2019ochdennuvarandelydelsenärföljande:

”Servicenämndenshuvudarbetsuppgifterärattutföratjänsterrörandebl.a.:

• anläggnings-ochunderhållsarbetenförgatorochvägar,broar,parkersamtövrigaallmännaplatser

• anläggningochunderhållavledningsnätförvattenochavlopp• om-ochtillbyggnadsamtunderhållsarbetenavkommunensfastigheter• fastighetsservice• anläggnings-ochunderhållsarbetensamtdriftavidrottsanläggningar

8

• fordon,förrådochverkstäder• andramedovanangivnauppgifterförenligverksamhet• tillhandahållaservicebeträffandeutskriftsenheter,kopieringodylikt• administrativservicetillkommunensnämnder(IT,redovisning,personal-och

löneadministration)”

Servicenämndensbudgetför2019visarattnämndenintehartilldelatsnågonkommunbidrag.Nämndenharettresultatkravpå7Mkrföråret.IbudgetenantydsdetattServicekontoretarbetarefterbeställar-utförarmodell:

”HuvuddelenavServicekontoretstjänsterskertillkommunalaförvaltningarochbolaginomBoråsStad.Arbetetskerunderföretagsliknandeformer,oftaikonkurrensmednäringslivetochheltutantraditionellkommunalbudgettilldelning.Detsättsomdebeställandekommunalaförvaltningarnaochbolagentillämparbeställarutförare-konceptetpåärheltavgörandeförServicekontoretsframtidautvecklingochlönsamhet.”(Servicenämndensbudget2019,sidan7)

Idiarietkundeviintefinnanågraytterligarehandlingarsombeskriverintentionenmedmodellen.Deninformationsomviharerhållitunderdegenomfördaintervjuernatyderocksåpåattdetintefinnsnågraytterligarehandlingarsomdokumenterarvarkendetursprungligaellerdetnuvarandesyftetmedmodellen.DäremotframkomdettydligtunderintervjuernaattdetfinnsenstarktraditioniBoråsdärmodellensexistenstasförgivet.Attdetfinnsenbeställar-utförarmodellikommunen,därServicekontoretansesvarautföraren,äringetsomifrågasättsavtjänstepersonerna.Tvärtom,kommunenshögstaledningochdeförvaltningschefersomblevtillfrågadesvaradeattmodellenfinnsochattdesssyfteärattuppnåbättreeffektivitetochkostnadsmedvetenhetiverksamheterna.Vardennainformationhärstammarfrånäroklartdådeflestarespondenterhänvisadetilldentidigarerevisionsrapportensomnämnerjusteffektivitetochkostnadsmedvetenhetsomursprungligintention.

Detfinnstvåpromemoriorfrån2013och2014,upprättadeavServicekontoret,sombeskrivermodellenochfrämstdesspraktiskatillämpning.

GällandestyrdokumentsåsomPolicyförkoncerninköpochReglerförupphandlingnämnerintemodellen.DessastyrdokumentangerintehellerattServicekontoretskullevaraenutförareavvissatjänster.

Bedömningarochrekommendationer

Ovanbeskrivnaiakttagelsertyderpåbristerikommunikationenfråndenpolitiskanivångentemotorganisationenkringsyftetochintentionenmedsjälvamodellen.

DebefintligadokumentensombeskrivermodellenspraktiskatillämpningärupprättadeavServicekontoretochärinteantagnaavnågotpolitisktorgan,varkenavnämnd,KommunstyrelseellerKommunfullmäktige.Därförkandessaintebedömasvarastyrdokument.

Somdetbeskrivsovanunderavsnittetrevisionskriterier,ställerdetfaktumattlagstiftningenintedetaljreglerarhurmodellenskahanterasipraktikenkravpåattKommunfullmäktigegenomreglementetreglerardennaorganisationsmodell,bådevadgällerrollernaochansvarsfördelningenmellanutförarnämndenochbeställarnämnderna.Detkrävsstyrsignalerfråndenpolitiskaledningengentemotorganisationenförattkunnahatydligamålmedmodellen.Dettaärviktigtbådeförattfåentydligrollfördelningmenocksåförattkunnagörarelevantauppföljningarommodellenseffektivitetochändamålsenlighet.

9

Organisationskulturensbetydelsebörinteunderskattas.Därförmenarviattdetärviktigtattpåpekaattdetfinnsenstarkhistorisktraditionikommunendärbeställar-utförarmodellenansesvaraengivendelavorganisationen.DetråderingentvivelomattkommunenagerarsomomService-nämndenvoreenutförarnämnd,vilkettydligtframgåravdenekonomiskastyrningensomvisasibudgeten.

Denstarkatraditionenbyggerdockmerpåenexisterandediskursochoregleradebeteendemönsteränpådokumenteradepolitiskaintentionerellerbeslutsunderlag.Bristenpådokumentationledertillflerarisker:

- Urettmedborgarperspektivkandetfinnasriskförbristpåtransparens,dådekulturellanormernaleverenbartinom”organisationensväggar”ochärstarktpersonbundna.

- Förorganisationensdelgeravsaknadenavstyrdokumentstorttolkningsutrymmeförvadmodelleninnebär,varfördenfinnsochvadsyftetärmedden.Därmedfinnsdetenriskförattagerandetblirkontraproduktivtomdenimplementerasutanatttahänsyntillkoncernnyttan.

- Fördenpolitiskaledningenfinnsenriskförattdeönskadeeffekternauteblir,eftersomdetinteärmöjligtattbedömaommodellengerönskadeffektochomdentillämpasenligtdepolitiskaintentionerna,därmedomdenärändamålsenlig.

Analysavgällandereglementeochtidigarebeslutsunderlagvisarattordet”utförare”eller”beställare”ärborttagetfrånServicenämndensverksamhetsmål.Vimenardockattdetvoreattdraförlångtgåendeslutsatserattpåståattdetfinnsenpolitiskintentionbakom.Vibedömersnarareattuppfattningenomattbeställar-utförarmodellenexisterarikommunenäroförändrad.

Sammantagetbedömerviattsvaretpårevisionsfråganmåstevaraattdetintegårattavgöraomintentionenmedmodellenharändratssedantidigarerapporter.Bristenpådokumentationgördetomöjligtattfinnarevisionsbevis.

Motovanbakgrundrekommenderarviatt

• KommunstyrelsentarinitiativtillettärendeiKommunfullmäktigeförattintentionenochsyftetmedmodellenskatydliggörasochdokumenteras.

• Kommunstyrelsenförberederförslagtillattformuleramätbaraochuppföljningsbaramålmedmodellensamtinförrutinerföruppföljningavmodellenseffektivitetochändamåls-enlighet.

8.2. Vilkaåtgärderharberördanämndergenomförtmedanledningavgransknings-resultatenfrån2014och2015?

Iakttagelser

Stadsrevisionengenomfördetvågranskningaravbeställar-utförarmodellen.År2014berördegransk-ningendetekniskaverksamheternaoch2015deadministrativatjänsterna.Ettantalrekommen-dationergavsdåtillbådeServicenämndenmenocksåtilldeberördabeställarnämnderna.Rekommendationernagälldeibådarapporternaatttaframriktlinjerförmodellensomtydliggörrollerna.Rapportenfrån2015påpekadevidareattdetfannsbehovförattökakompetensenhosbeställarnasamtbehovförattskapaförutsättningarförbeställarnagenomekonomiskaresurser.

Engenomgångavnämndernasprotokollochintervjusvarenvisarattingenavbeställarnämndernahartagitnågrabeslutommodellenstillämpningsedandegenomfördagranskningarna.Intervju-svarentydervidarepåattmodelleninteärenfrågasomdiskuteratsvidnämndsammanträdena.

10

Servicenämndenbehandladesininternakontrollplanför2019vidsittsammanträdeden20-21augusti2019.Handlingarnavisarattiriskanalysentogsenpunktuppsomberörbeställar-utförarmodellen,därmanlyfterdetsomenriskattmodelleninteärtillräckligttydligförbeställarna.Inämndensriskanalysfördeninternakontrollplanenför2020framgårattnämndenbedömerdetsomenhögriskatt”Riskförbristandeförståelseförmodellenfrånbeställarnassida,vilketfårtillkonsekvensattdetfinnsriskförattbeställareinteaktivtdeltarimodellen”.Bedömningenledertillettkonstaterandeatt”RiskbildenförsinteövertillinternkontrollplaneftersomansvaretförattdetfinnsfungerandebeställareinomServicenämndenssamtligautförarområden,iförstahandliggerpåkommunledningen.”Isambandmedframtagandetavdeninternakontrollplanenför2019varrisk-bedömningenochbedömningendensammagällandedennapunkt.

Kommunfullmäktigeantogstyrdokumentet”Policyförkoncerninköp”den17augusti2017,samtidigtsomdetidigaregällande”Reglerförupphandlingsverksamheten”upphävdes(§145).Vidsammasammanträde,under§150,beslutadeFullmäktigeattServicenämndenintelängreskaerbjudamark-ochentreprenadtjänstertillvägsamfälligheter,bostadsrättsföreningarochSvenskaKyrkandärdessaaktörerärdirektabeställareavtjänsterna.SamtidigtuppdrogsKommunstyrelsenattutredaformernaförengemensamkoncernpolicy.SomenreaktionpådettabeslutställdeServicenämndenenskrivelsetillkommunstyrelsen,dateradden12september2017(Dnr2017/SN0185)medenfrågagällandetidplanenfördengemensammakoncernpolicyn.


Deiakttagelsernasombeskrivsovantyderpåattrekommendationernasomlämnadesideförrarevisionsrapporternainteresulteradeinågrakonkretaåtgärderfråndenämndernassidasomberörsisinarollersombeställare.

DesammantagnaiakttagelsernaundergranskningentyderpåattServicenämndenärfortsattdendrivandeaktörenföratthållamodellenlevandeochfungerandeipraktiken.DetbedömerviledertilletttolkningsövertagfrånServicekontoretssida,eftersomServicekontoretstolkningärdetendasomfinnsdokumenterad.Dettaisinturinnebärriskerförattfokuskommerbortfråndetkommun-övergripandeperspektivet.

Vårbedömningärattdetsaknasentydligcentralstyrningavområdetsomtydliggöransvarochrollerfördeberördanämnderna.Kommunstyrelsensärendeberedningisambandmedärendet2017därfullmäktigefattadebeslutomengemensamkoncernpolicyvisarpåbrister,vilketisinturförstärkervårbedömningomensvagcentralstyrningavområdet.

Vårbedömningärattavsaknadenavdencentralastyrningengörattbeställarnämndernaintehartillräckligttydligtuppdragatttaframnågrastyrdokumentförhurbeställar-utförarmodellenskahanteras.DetärKommunstyrelsen,inomramenförsittansvarförattledaochsamordnaförvalt-ningenavkommunensangelägenheterochatthauppsiktöverövrigaverksamhet,sombordehavidtagitåtgärderförattutvecklaenkommungemensamstyrningförmodellen.InomdettaansvarrymsatttadenledanderollenochtydliggöraberördanämndersansvarochbefogenheterförattagerasombeställaregentemotServicenämnden.SamtidigtbedömerviattTekniskanämnden,Fritids-ochfolkhälsonämnden,LokalförsörjningsnämndensamtstyrelseniBoråsEnergiochMiljöABharettansvarförattstödjaKommunstyrelsengenomattutformariktlinjerfördeegnaverksamheternaföratttydliggörahurmodellenskahanterasidetdagligaarbetetochdärmedbidratillattenkommungemensamstyrmodellkommerpåplats.Vivilldockbetonaviktenavattdettaarbeteskergenomencentraltstyrdprocess,därdetövergripandeperspektivettasibeaktande.

11

Motovanbakgrundrekommenderarviatt

• Kommunstyrelsenförstärkersinuppsiktöverdenämndersomberörsavmodellen.InomramenfördettarekommenderarviattKommunstyrelsenpåbörjarettarbetedärenkommungemensamstyrmodellutformasförbeställar-utförarmodellenochdärbådebeställarnämndernasochutförarnämndensrollerochansvartydliggörs.

• Tekniskanämnden,Fritids-ochfolkhälsonämnden,LokalförsörjningsnämndensamtstyrelseniBoråsEnergiochMiljöABpåbörjarettinterntarbetemedattutformariktlinjerförhurverksamheternaskaageraisinarollersombeställaregentemotServicenämnden.

8.3. FinnsdetändamålsenligastyrdokumentsomreglerarhurBoråsStadsbeställar-utförarmodellskafungera?

Iakttagelser

Somdetframgåravbeskrivningenunderföregåendefrågor,saknasdetiprincipstyrdokumentsomreglerarellerbeskriverhurbeställar-utförarmodellenskafungeraiverksamheterna.

Vårgenomgångavbefintligadokumentvisarattendastettfåtalhandlingarkanansesharelevansförhanteringenmodellen.Dessaärintehellerdirektavseddaattstyrajustbeställar-utförarmodellensomsådant,menberörområdensåsominköpochupphandlingochkandärförinteuteslutasattdeharrelevansförgranskningen:

• Reglerförupphandling• Riktlinjerföruppföljningavutförareavkommunalverksamhet• Policyförkoncerninköp• Reglementeförservicenämnden

Engenomgångavovannämndahandlingarvisarattingaavdessainnehållernågonvägledningomhurbeställar-utförarmodellenskafungera.


Granskningenvisarattdetintefinnsnågraändamålsenligastyrdokumentsomreglerarhurbeställar-utförarmodellenskafungera.

Vårrekommendationärdärföratt

• Kommunstyrelsenpåbörjarettkommunövergripandearbetemedattutformastyrdokumentsombeskriveransvarochförväntningarförsåvälbeställarnämnderna,bolagsstyrelsensomförServicenämnden.Dettaärnödvändigtförattiettkommandestegutformaändamåls-enligastyrdokumentsomreglerarhurmodellenskafungeraipraktiken.Detärnödvändigtattarbetetmedattutformastyrdokumentengenomsyrasavenhelhetssynmedkoncern-nyttanifokus.DärförärdetocksåavviktattarbetetstyrsochsamordnasavKommun-styrelsen.

12

8.4. Hursertillämpningenutavbeställar-utförarmodelleninomentreprenaderiBoråsStad?

Iakttagelser

Entreprenaderharsedaninförandetavmodellenvaritettområdedärmodellentillämpats.IntervjuernamedbeställarnavisarocksåattdetärettområdedärmansedanlängeharskaffaterfarenhetavattarbetamedbeställningarbådegentemotexternaleverantörerochgentemotServicekontoret.EntreprenadområdetkännetecknasocksåavattServicekontoretintekanerbjudasamtligatjänstersomkommunenharbehovav.BådedebeställandeverksamheternaochServicekontoretuppgavisambandmedintervjuernaattdeharengodkännedomommarknadenochomdegällandeprisnivåerna.

Tekniskaförvaltningenuppgavisambandmedgranskningenattverksamhetenköpertjänsterinomföljandeverksamheter:Driftavtalgata;Driftavtalpark;Investeringargata;Investeringarpark.

TekniskaförvaltningenharingadokumenteraderiktlinjeromnärenupphandlingenligtLOUskagörasochnärtjänsternaskabeställasinterntfrånServicekontoret.Driftavtalenärdelvisupphandladeikonkurrens,menvissaområdenärbeställdafrånServicekontoret,utifrånresultatenfråndegenomfördaupphandlingarna.

UppföljningavlevereradetjänsterfrånServicekontoretgörs,enligtintervjuerna,påsammasättsomomdevoreenexternleverantör.

Fritids-ochfolkhälsoförvaltningenharidettasammanhangfrämstbehovavtjänsterförattskötaidrottsanläggningar.

Fritids-ochfolkhälsoförvaltningenharingadokumenteraderiktlinjeromnärenupphandlingenligtLOUskagörasochnärtjänsternaskabeställasinterntfrånServicekontoret.IntervjunsomvigenomfördemedförvaltningschefenvisarattverksamhetenfrämstvändersigtillServicekontoretförattbeställavaktmästartjänster.Städningavnågralokalerharupphandlatsexternt.Vidaresamarbetarverksamhetenmeddeidrottsföreningarsomnyttjarlokalerna,vilkaförenkostnadsomärundermarknadsprisåtarsigvissskötselavlokaler.


Lokalförsörjningsförvaltningenköperinentreprenaderförbådeunderhållavbefintligalokalerochny-ochtillbyggnadavfastigheter.

LokalförsörjningsförvaltningenharingadokumenteraderiktlinjeromnärenupphandlingenligtLOUskagörasochnärtjänsternaskabeställasinterntfrånServicekontoret.Vidvårintervjuuppgavförvaltningschefenattverksamhetenipraktikenupphandlaralltgenomattgåutmedförfrågning.Servicekontoretlämnaranbudpådearbetendärdeharkompetensochomdevinneruppdragetbehandlasdeprecissomvilkenannanexternleverantörsomhelst.DethänderdockattingaanbudlämnasochidettafallsermanServicekontoretsomettsjälvklartalternativ.


Mark-ochexploateringsavdelningenvidStadsledningskanslietharbehovavtjänsterförexploatering.

13

Mark-ochexploateringsavdelningenharingadokumenteraderiktlinjeromnärenupphandlingenligtLOUskagörasochnärtjänsternaskabeställasinterntfrånServicekontoret.EnligtintervjungenomförsupphandlingariblandmendensenastetidenharmanväntsigtillServicekontoretimångafall.Någonsystematikinärupphandlingargenomförsfinnsinte,menmanuppgavattServicekontoretanlitaspågrundavtidsbrist,eftersomdetärmertidskrävandeattgenomföraenexternupphandling.SamtidigtuttrycktetjänstepersonenenosäkerhetomdetärkorrektattvändasigtillServicekontoret.


BoråsEnergiochMiljöABupphandlarentreprenadtjänsterinomVA-området.

Bolagetspraxisärattalltidgenomföraenexternupphandling,därkommunensServicekontorsessomenavdemöjligaleverantörerna.

Bolagetsägardirektivinnehålleringenskrivningsomberörkommunensbeställar-utförarmodell.Samtidigtbetonarägardirektivetattoptimeringaribolagetsverksamhetintefårpåverkakommunenstotalaorganisationnegativt.

Servicekontoretuppgavisambandmedintervjuernaattdeförväntaserbjudaberedskapförsituationerdärexternaleverantörerintekanförväntasageraellererbjudatjänsterinombefintligtidsram.ÖvrigaverksamheterbeskrevocksåServicekontoretsomkommunensberedskaps-förvaltning.ServicekontorethardettauppdragbeskrivetisittavtalmedBoråsEnergiochMiljöABsamtiförfrågningsunderlagensombeskriveruppdragenomdrift-ochunderhållsentreprenadförtrafikytoricentralorten(somTekniskaförvaltningenansvararför)samtomlokalförsörjning(somLokalförsörjningsförvaltningenansvararför).DetfinnsingaytterligaredokumentkringService-kontoretsuppdragförberedskap.Beställarverksamheternaåsidosätterbeställar-utförarmodellenidessasituationerochvändersigtillServicekontoretsomdetsjälvklaravalet.

SamtidigtförklarademanfrånServicekontoretssidaattdetfinnsettbehovattupprätthållaengrund-volymförverksamhetenförattkunnaerbjudadennatypavberedskap,iformavpersonalresursermenocksåutrustningochkompetens.Problemetsommanserärattdetintefinnsnågragaranteradevolymerochattdetintefinnsensärskildersättningföratterbjudaberedskapstjänst.SomenlösningpådettaärServicekontoretavåsiktenattdriftsuppdragintebörkonkurrensutsättasförattfåmöjlighetattbibehållakompetensinombådedriftochprojekt.

EngenomgångavServicenämndensstyrdokument(reglemente,budget)samtkommunensRisk-ochsårbarhetsanalysvisarattdetintefinnsettuppdragfrånKommunfullmäktigegivettillService-nämndenatterbjudaberedskapstjänst.SamtidigtuppgavbådebeställarnaochServicenämndensjälvavidintervjuernaattmananserattServicekontorethardettauppdrag.


Vårbedömningäratttillämpningenavmodelleninomentreprenaderintevisarnågonsystematik.Modellentolkasochtillämpasolikaideolikaverksamheterna.Attmodellentillämpasolikaiverksamheternaledertillenriskattkoncernnyttanintesättsifokusutanmodellentolkasochtillämpasefterverksamheternasegnasyften.

Attmodellentillämpasolikaideolikaverksamheternariskerarocksåattupphandlingsprocesseninteärtransparentochattkommunensagerandeutåtbliroförutsägbar.Dettaisinturkanverkakontraproduktivtiettsammanhangdärmansträvarefterattförstärkakonkurrensen.

14

VidarebedömervidetvaraenbristattServicekontoretsuppdragatterbjudaberedskapinteärcentraltstyrtfrånkommunledningen,somendelavatttillgodosekommunenstotalabehovavberedskap.Debefintligauppdragsdokumentenärupprättadeförattlösaenskildaförvaltningarseventuellabehovsnarareänkommunenstotalabehovavberedskap.Avsaknadenavcentralastyrningenidennafrågariskerarattledatillallvarligabristervidenextraordinärhändelse.SamtidigtförsvårardetServicenämndensmöjlighetattändamålsenligtkunnaplaneraochstyrasinverksamhet.

Vårrekommendationärdärföratt

• Tekniskanämnden,Fritids-ochfolkhälsonämnden,LokalförsörjningsnämndensamtstyrelseniBoråsEnergiochMiljöAButformarriktlinjerförhurbeställar-utförarmodellenskatillämpasiderasverksamheter,medfokuspåförtydligandeomnärexternupphandlingskainitierasrespektivenärServicekontoretbör/skaanlitas.

• Kommunstyrelsenföljeruppochlederdettaarbeteförattsäkerställaattdetkommun-övergripandeperspektivettasibeaktande.

• KommunstyrelsenutrederochförtydligaromochisåfallnärochhurServicenämndenskaträdainsomleverantörvidextraordinärahändelserellerdåexternaleverantörerinteanseskunnauppfyllasärskildakravpåtjänsterna.DennafrågabörutredasurettperspektivdärverksamheternasbehovbeaktasmenocksådärServicenämndensförutsättningarutredsföratthållaberedskap.VidarebörKommunstyrelsensäkerställaattKommunfullmäktigeförtydligardettauppdragiServicenämndensreglemente.

8.5. Hursertillämpningenutavbeställar-utförarmodelleninomdetadministrativaområdetiBoråsStad?

Iakttagelser

Imotsatstillentreprenadområdet,ärdeadministrativaområdenasomingåriServicekontoretsansvarrelativtnyligentillförda.TjänsternainomdettaområdeinkluderarIT-service,löneservice,redovisningstjänsterochtelefoni.

BådedebeställandeverksamheternaochServicekontoretuppgavisambandmedintervjuernaattmaninteharnågonkännedomomdenexternamarknadenochomdegällandeprisnivåernafördeadministrativatjänsterna.Någonsystematiskbevakningellerundersökningommarknadenfinnsinteochplanerasinteheller.Intervjuernameddecentralaaktörernasomformelltgörbeställningarnaavdeadministrativatjänsternauppgavattdetintefinnsnågraplanerpåattförsökabeställadessatjänsterfrånexternaleverantörer.

Servicekontoretuppgavvidintervjunattdeuppleverattbeställarnaintehartillräckligkompetensnärdetgällerkravställningochbehovsbeskrivningvidbeställningavdeadministrativatjänsterna.Samtidigtnämndefleraavdeintervjuadetjänstepersonersomrepresenteraranvändarnaavdeadministrativatjänsternaattmaninteuppleverattdetfinnsenbeställningfrånderassidaöver-huvudtaget.Somenintervjupersonuttrycktedet”vifårtavadvifår”(gällandearbetsplatsinklusivedatorutrustning).Verksamheternasomanvändertjänsternadeltarintehelleriförhandlings-upphandlingenavadministrativatjänsterutandettagörscentraltgenomstadsledningskansliet.Servicekontoretpåpekadeattdetfinnsenförvaltningsgruppsombestämmerinnehålletiarbets-platseninklusivedatorutrustning.DennaförvaltningsgruppsärbemannadavförvaltningarnasamtStadsledningskansliettillsammansmedServicekontoret.

Fleraintervjupersonernämndeattdesomanvändareintehademöjlighetattfåinsyniellerattkunnapåverkaprisnivåernafördeadministrativatjänsterna.Detnämndesocksåidettasammanhangatt

15

manuppleverdetsomettproblemattServicenämndenharettresultatkrav.IntervjupersonernaansågattServicenämndensprissättningföradministrativatjänsterkanpåverkasavdettakrav,dåmindrelönsammaprojektinomentreprenadtrosbalanserasgenomattsättaprisethögrefördeadministrativatjänsterna.Fleraintervjupersonermenadeattdetsaknastransparensiprissättningenochiredovisningenavdeolikaaffärsområdenasresultat.Ikommunensårsredovisningför2018redovisasServicenämndensresultatsomentotalsummaochinteuppdelatförentreprenadrespektiveadministrativaområden.


Granskningenvisarattinomdetadministrativaområdetärtillämpningenavbeställar-utförarmodellenlikartadihelakommunen.Vibedömerattdetintefinnsenkonkurrensutsättningnärdetgällerdetadministrativaområdet,utanmodellenäreninterorganisatorisklösningförhurdeberördatjänsternahanterasikommunen.Dettaisinturledertillattvibedömerdetintetillämpasentydligbeställar-utförarmodellmedsyfteattfrämjakostnadsmedvetenhetocheffektivitetinomdetadministrativaområdet.

Vibedömerattdetsaknaskunskapomdenexternamarknadenochomprisbilden,bådehosbeställarnaochhosServicenämnden.DennabristledertillattdebeställandeverksamheternaintekanavgöraomdeavServicenämndenerbjudnakvaliténochdesattaprisnivåernaärfördelaktigaellerinte.Därföruppleverintebeställarnaattdeöverhuvudtagetupphandlartjänsternavilketbidrartillattdeinteagerarsombeställare.

Attprissättningenfördeadministrativatjänsternainteupplevssomtransparentbedömervivaraenbrist.DärförbedömervidetvaraönskvärtattServicenämndensansvarsområden–entreprenadochadministrativatjänster–hanterassomolikaekonomiskaenhetermedentydligredovisningavområdenasegnaresultat,förattfrämjatransparensenochtillitentillbeställar-utförarmodelleninomorganisationen.

Motovanbakgrundärvårrekommendationatt

• KommunstyrelseninitierarenutredningochsedanettärendetillKommunfullmäktigeföratttydliggöraomdetfinnsenviljaattkonkurrensutsättadetadministrativaområdetochomja,skadetgörasmedhjälpavbeställar-utförarmodellen.Omkonkurrensutsättningskaskemedhjälpavmodellenbörvidareåtgärdervidtasförattimplementeramodellenisinhelhetidettaområde.FördetbehöverKommunstyrelsenochdeövrigabeställarnämndernainskaffakunskapomdenrådandemarknadssituationenfördeberördatjänsterna,föratthaenmöjlighettillattgörarelevantajämförelserochförattsäkerställaattgällandepris-ochkvalitetsnivåerärrimligaochmarknadsmässiga.Omutredningenvisarattdeadministrativatjänsternainteskakonkurrensutsättasbordedettatydliggörasgenomattavgränsadettaverksamhetsområdefrånentreprenadtjänsterna.

• Servicenämndentydliggörhurprisnivåernafördeadministrativatjänsternasättsochdokumenterardettasamtgördennadokumentationtillgängligförbeställarna.

• KommunstyrelsenseröverhurServicenämndensredovisningkanförbättrassåattdetsäkerställertillräckligtransparensochspårbarhet.

16

8.6. Vilkariktlinjerharbeställandenämnderochbolagförhurbeställningarskahanteras?

Iakttagelser

Undergranskningensgångkundeviintefinnanågrastyrdokumentsombeskrivernärenbeställar-nämndskavändasigtillServicekontoretellernärenkonkurrensutsattupphandlingskagenomföras.Deolikaverksamheternaharolikarutinerförhurbeställningarhanteras:

• Tekniskaförvaltningen–genomförupphandlingarförvissaområden,meninteföralla.TillexempeltjänsteriinnerstadensomförhandlingsupphandlasfrånServicekontoretutankonkurrensutsättning.

• Fritids-ochfolkhälsoförvaltningen–genomförsällankonkurrensutsattaupphandlingar,utanförhandlingsupphandlarfrånServicekontoret,menharävensamarbetemedidrotts-föreningarförvissatjänster.

• Lokalförsörjningsförvaltningen–genomförnästanalltidupphandlingar.• Mark-ochexploateringsavdelningen–genomförupphandlingariblandmendensenaste

tidenharmanväntsigtillServicekontoretideflestafallen.• BoråsEnergiochMiljöAB–genomföralltidkonkurrensutsattupphandling.

DeinternabeställningarnafrånServicekontoretgörsgenomensåkalladförhandlingsupphandlingmellanServicekontoretochbeställandeverksamhet.Detfinnsingastyrdokumentsomreglerarhurdennaprocessskagenomföras,menangesavdeintervjuadevaraettsamtaldärbeställarnaagerarsomkravställare.Servicekontoretangerisittsvarattförhandlingsupphandlingföljernästansammaprocesssomvidenexternupphandling,detvillsägadettasframförfrågningsunderlag,behovs-beskrivning,kontrollplaner,mm.Samtidigtsägermanattdennaprocessgerstörreutrymmeföreventuellaframtidaändringarvidbehov.

GenomfördaförhandlingsupphandlingardokumenterasvidServicekontoretpåsammasättsomandraupphandlingardärServicekontoretlämnaranbud,därbeställare,anbudssummaochbeställningsdatumelleralternativtavslagsdatumframgår.


Vårbedömningärattdetintefinnsnågradokumenteraderiktlinjersomreglerarhurbeställarnaskaagera.Avsaknadenavtydligareglergörattprocessenmedbeställningarinteärtransparentochförutsägbar.DennabristpåverkarServicekontoretochderasmöjlighettilllångsiktigplanering.Vidarefinnsdetenriskförattkommunenförlorartrovärdighethosexternaleverantörer.Därförbedömervidetvaraavviktatttydligakommungemensammariktlinjertasfram.Återigenvillvibetonaattprocessenbörvaracentraltstyrdförattfångauppdetkommungemensammaperspektivet,menmedbeaktandeavbeställarnämndernasbehovochnuvaranderutiner.

Motdennabakgrundrekommenderarviatt

• KommunstyrelsentarframkommunövergripandestyrdokumentsominkluderarriktlinjerförnärexternupphandlingskagenomförasrespektivenärServicekontoretskagesuppdraget.

• Beställarnämndernastödjerkommunstyrelsenidettaarbetegenomattdokumenteragällanderutiner.Dettaarbeteärocksåavviktförattverksamheternaskafåtydligareglerförnärenupphandlingskainitieras.

• Servicenämndenstödjerkommunstyrelsensarbetegenomattdokumenteragällanderutinerfördeinternabeställningarna(somidagkallasförhandlingsupphandlingar).

17

8.7. Vilketförhållningssättharbeställandenämnderochbolagtillstadensbeställar-utförarmodell?

Iakttagelser

Somdetframgåribeskrivningenavvåraiakttagelserifråga1såfinnsdetenallmäntvedertagenbildommodellen,trotsattdenintefinnsdokumenterad.Intervjuernavisarattmodellenansesvarauttryckförenpolitiskviljaochresultatetavpolitiskaförhandlingarochsomsådaninteärenfrågaförförvaltningarnaattdiskutera.

Intervjuernavisarvidareattförhållningssättetskiljersigfrånpersontillperson,frånförvaltningtillförvaltning.Detfinnsverksamhetersomanserattmodellenärnödvändigochharenstarkpåverkanpåexternaaktörerochävenärenfaktorföratthållalägreprisnivåer.SamtidigtmenarandraattdetfaktumattServicenämndenharettresultatkravledertillbristpåtransparensförvadverksamheternabetalarförochhurServicenämndenberäknarkostnaderfrämstfördeadministrativatjänsterna.DetharocksånämntsattServicekontoretsviktigasterolläratthjälpatilliakutalägendåexternaleverantörerintekanförväntasställaupppåsammavillkor.

Bedömningar

Vihänvisartillvårabedömningarochrekommendationersombeskrivsitidigarefrågor.

8.8. VilkenerfarenhetharbeställandenämnderochbolagavServicekontoretirollensomutförare?

Iakttagelser

IntervjuernatyderpåattbeställandenämnderochbolagärnöjdamedServicekontoretstjänster.SamtligatillfrågademenadeattServicekontoretagerarprofessionelltochlevererartjänsterenligtbeställning.IntervjusvarenvisarocksåattmanuppleverimångafallattServicekontoretärlättochsmidigtattsamarbetamedeftersommanärendelavsammaorganisationmedgemensammamålochintressen.

VåraiakttagelservisarattdetgenerelltansesvaraviktigtochvärdefulltattServicekontoret”ställeruppnärdetbehövs”,ävenisituationersommanintekankrävaavexternaleverantörer.DetansesvidarevarapositivtattprocessenvidbeställningfrånServicekontoretärmindretidskrävandeänenexternupphandling.

GranskningenvisarvidareattServicekontoretsleveranservidentreprenadtjänsterföljsuppochutvärderaspåsammasättsomexternaleverantörer.VadgällerdeadministrativatjänsternaupplevsinteServicekontoretsomenleverantörpåsammasätt.

Bedömningar

VårbedömningärattdetfinnsenpositivbildavServicekontorethosdebeställandeverksamheterna.

Gällandedeadministrativatjänsternabedömerviattdetfinnsettbehovförförtydligandeavrollerna,bådeförbeställarnamenocksåförServicekontoretsdel.

Iövrigthänvisarvitilldebedömningarochrekommendationersombeskrivsitidigarefrågor.

18

8.9. VilkenerfarenhetharServicekontoretavbeställandenämnderochbolagsombeställare?

Iakttagelser

Servicekontoretharvidfleratillfällenpåpekatattdetsaknasencentralstyrningavbeställar-utförarmodellen(tillexempelisinariskanalyserochisinskrivelsetillKommunstyrelsen).Underintervjuernanämndesattdeotydligarollernapåverkarverksamheternasengagemangförattagerasombeställare.

VadgällerentreprenadverksamheternasadetjänstepersonerfrånServicekontoretvidvårintervjuattbeställarnaärprofessionellaochkunnigaisakfrågor.

VadgällerdeadministrativatjänsternamenadeServicekontoretstjänstepersonerattdetsaknasbeställarkompetensochresurserpåbeställarsidaninomIT-områdetbådevadgällertjänsternasinnehållochkvalitet.Gällandelöneserviceochredovisningsåharmanhistoriskthaftettnärasamarbetemellandeberördatjänstepersonernapåbeställar-respektiveutförarsidan.


Vårbedömningärattdebristersombeskrivstidigareidennarapportrörandeotydlighetmedmodellenssyfte,medbeställarnasrollerochpraktiskariktlinjerförhurdeskaagerapåverkarbeställarnasagerandenegativt.

Motdennabakgrundrekommenderarviatt

• KommunstyrelsentarframkommunövergripandestyrdokumentsominkluderarriktlinjerförförväntningarförbeställarnasagerandegentemotServicekontoret.

9. SammanfattadebedömningarGranskningenssyfteärattföljauppdetidigarerevisionsgranskningarnasomblandannatpåpekatavsaknadavstyrningavbeställar-utförarmodellensamtattbedömahurvälmodellentillämpasidag.

Granskningenförutsätterattdetfinnsenbeställar-utförarmodellikommunen,vilketviundergranskningensgångifrågasatte.Avsaknadenavdokumentationkringmodellen,omdesssyftesamtavsaknadenavuppdragtillberördanämnderochutformningenavgällandereglementeförServicenämndensignalerarattnågonbeställar-utförarmodellintefinns.Samtidigtagerarsåvälkommunenstjänstemannaledning,Servicekontoretsledningochdebeställarverksamhetersomberörsavgranskningensomomdetfunnitsenbeställar-utförarmodell.Därför,medhänsyntilldestarkaorganisationskulturellasignalerna,gjordevibedömningenattmodellenböransesexistera,ävenomdenidagslägetinteleverupptilllagstiftningensintentioner(sombeskrivsunderavsnitt7Revisionskriterier).

Svarenpårevisionsfrågornabelyservälattnågrastörreförbättringarinteharskettsedandeförrarevisionsgranskningarna.Dencentralastyrningenärnästintillobefintlig.Kommunstyrelsenbristerisittansvarattledaochsamordnakommunensangelägenheter.DetliggerettstortansvarpåKommunstyrelsenförsamordningavsådanafrågorsomberörfleranämndersverksamheter,vilketbeställar-utförarmodellengör.InomramenförsinuppsiktspliktskaKommunstyrelsengörapåpekandentillansvariganämnderomdebristerisinstyrningavverksamheten,vilketintehellerharskett.DärförbedömerviattKommunstyrelsenocksåbristeriattuppfyllasinuppsiktsplikt.VidareskaKommunstyrelsenväckaochberedasådanaärendentillKommunfullmäktigesomäravstörrebetydelseförkommunen.Vadgällerbeställar-utförarmodellensåvisargranskningenattdetsaknas

19

ettpolitisktförtydligandesombeskriversyftetochmåletmedmodellen.KommunstyrelsenbedömsdärförocksåhabrustitisittansvarattberedaärendettillKommunfullmäktige.

Servicenämndenbedömsvaradendrivandeaktörenförattfåmodellenattfungera.SamtidigtgesServicenämndenintetillräckligttydligastyrsignalervilketförsvårarderasarbete.Denekonomiskastyrningen,genomattläggaettresultatkravpåServicenämnden,bidrartillattförsämrakoncern-nyttotänkandetiorganisationensomhelhet.

Beställarnämnderna(Tekniskanämnden,Fritids-ochfolkhälsonämndenochLokalförsörjnings-nämnden)bedömsbristaisinstyrningavdeegnaverksamheternagenomattintehaändamålsenligastyrdokumentförattangeriktlinjerförhurbeställar-utförarmodellenskahanteraspraktisktirespektiveförvaltning.StyrelseniBoråsEnergiochMiljöABbedömsageraenligtgällandelagarförkommunalaaktiebolaggenomattkonkurrensutsättasamtligaidennagranskningberördaupphandlingar.

Vadgällerfråganhurvälbeställar-utförarmodellentillämpasidagvisargranskningenattdetgesstorttolkningsutrymmeförhurmodellenskatillämpas,främsthosbeställarnämnderna,vilketvimenarärettresultatavavsaknadenavtydligastyrsignaler.Därförärvårbedömningattmodellentillämpasiolikahögutsträckning.Beträffandeentreprenadtjänsternatillämpasmodellenmerkonsekvent.Beträffandedeadministrativatjänsternabedömerviattmodellenärattsessomeninternorganisationslösningsnarareänenmodellsomskaparkostnadsmedvetenhet.

Sammanfattningsvislämnarviföljanderekommendationer:

TillKommunstyrelsen:

• atttainitiativtillettärendeifullmäktigeförattintentionenochsyftetmedbeställar-utförarmodellenskatydliggörasochdokumenteras.

• attförstärkauppsiktenöverdenämndersomberörsavmodellen.• attpåbörjaettarbetedärenkommungemensamstyrmodellutformasförbeställar-

utförarmodellenochdärbådebeställarnämndernasochutförarnämndensrollerochansvartydliggörs.

• attpåbörjaettkommunövergripandearbetemedattutformastyrdokumentsombeskriveransvarochförväntningarförsåvälbeställarnämnderna,bolagsstyrelsensomförServicenämnden.KommunstyrelsenbörocksåtaframkommunövergripandestyrdokumentsominkluderarriktlinjerförnärexternupphandlingskagenomförasrespektivenärServicekontoretskagesuppdraget.StyrdokumentenböräveninkluderariktlinjerförförväntningarförbeställarnasagerandegentemotServicekontoret.Detärnödvändigtattarbetetmedattutformastyrmodellenochstyrdokumentengenomsyrasavenhelhetssynmedkoncernnyttanifokus.DärförärdetocksåavviktattarbetetstyrsochsamordnasavKommunstyrelsen.

• attutredaochförtydligaomochisåfallnärochhurServicenämndenskaträdainsomleverantörvidextraordinärahändelserellerdåexternaleverantörerinteanseskunnauppfyllasärskildakravpåtjänsterna.DennafrågabörutredasurettperspektivdärverksamheternasbehovbeaktasmenocksådärServicenämndensförutsättningarutredsföratthållaberedskap.

• attinitieraenutredningochsedanettärendetillKommunfullmäktigeföratttydliggöraomdetfinnsenviljaattkonkurrensutsättadetadministrativaområdetochomja,skadetgörasmedhjälpavbeställar-utförarmodellen.

20

• attseöverhurServicenämndensredovisningkanförbättrassåattdensäkerställertillräckligtransparensochspårbarhet.

VirekommenderarTekniskanämnden,Fritids-ochfolkhälsonämnden,LokalförsörjningsnämndensamtstyrelseniBoråsEnergiochMiljöAB,undertillsynochledningavKommunstyrelsen,

• attstödjaKommunstyrelsensarbetemedutformningavriktlinjerförhurverksamheternaskaageraisinarollersombeställaregentemotServicenämnden.

• attstödjaKommunstyrelsensarbetegenomattutformariktlinjerförhurbeställar-utförarmodellenskatillämpasiverksamheterna,medfokuspåförtydligandeomnärexternupphandlingskainitierasrespektivenärServicekontoretbör/skaanlitas.

VirekommenderarServicenämnden

• attstödjaKommunstyrelsensarbetemedatttydliggörahurprisnivåernafördeadministrativatjänsternasättsochdokumenteradettasamtgöradennadokumentationtillgängligförbeställarna.

• attstödjaKommunstyrelsensarbetemedatttaframkommungemensammastyrdokumentgenomattdokumenteragällanderutinerfördeinternabeställningarna(somidagkallasförhandlingsupphandlingar).

Malmö,2019-09-

QualitariumAB

TeodoraHeim RolandSvenssonavSKYREVcertifieradkommunalyrkesrevisor Kvalitetssäkrare

21

Bilaga1–Genomfördaintervjuer

Isambandmedgranskningenharintervjuergenomförtsden7augustiochden15augustiiBorås.Deintervjuadeär:

TjänstepersonerfrånStadsledningskanslietiledandebefattningar(kommunchef,ekonomichef,finanschef,personalchefochupphandlingschef)

Förvaltnings-,avdelnings-och/ellerenhetscheferfrånServicekontoret,Tekniskaförvaltningen,Fritids-ochfolkhälsoförvaltningenochMark-ochexploateringsenheten

IT-strategerfrånStadsledningskansliet

TillförordnadverkställandedirektörenförBoråsEnergiochMiljöAB

granskning av beställar- utförarmodellen · 2019. 10. 22. · 3 1. sammanfattning stadsrevisionen...

Documents