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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 032.786/2011-5

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GRUPO I – CLASSE VII – Plenário

TC 032.786/2011-5

Natureza: Desestatização

Unidade: Agência Nacional de Aviação Civil (Anac)

Responsável: Marcelo Pacheco dos Guaranys (Diretor-Presidente)

Advogado constituído nos autos: não há.

Interessado em sustentação oral: Rafaelo Abritta, Advogado da União.

Sumário: ACOMPANHAMENTO DO 1º ESTÁGIO DE

CONCESSÃO DO AEROPORTO INTERNACIONAL DE

GUARULHOS/SP. IMPROPRIEDADES NOS ESTUDOS DE

VIABILIDADE TÉCNICA, ECONÔMICO-FINANCEIRA E

AMBIENTAL. APROVAÇÃO DO 1º ESTÁGIO, COM

RESSALVAS. DETERMINAÇÃO PARA CORREÇÃO DAS

IMPROPRIEDADES. RECOMENDAÇÕES. CIÊNCIA AOS

INTERESSADOS.

RELATÓRIO

Adoto como Relatório a instrução elaborada pelos Auditores Federais de Controle Externo

encarregados do exame do processo no âmbito da 1ª Secretaria de Fiscalização de Desestatização-Sefid-1:

“[...]

1. Introdução

Cuidam os autos de acompanhamento do processo concessório para ampliação,

manutenção e exploração do Aeroporto Internacional Governador André Franco Montoro, localizado no

município de Guarulhos, no Estado de São Paulo. O art. 21, inciso XII, alínea “c”, da Constituição

Federal de 1988 autoriza a União a conceder a exploração da infraestrutura aeroportuária, sendo que a

outorga é conduzida pela Agência Nacional de Aviação Civil (Anac), com a supervisão da Secretaria de

Aviação Civil da Presidência da República (SAC/PR), nos termos do art. 8º, inciso XXIV, da Lei

11.182/2005 c/c art. 2º do Decreto Federal 7.531/2011.

2. O acompanhamento do processo em tela é regido pela Instrução Normativa - TCU

27/1998, cujo art. 7º, caput, define que a fiscalização dos processos de outorga de concessão ou de

permissão de serviços públicos deverá ser realizada pelo TCU em quatro estágios, mediante análise de

documentação remetida pelo poder concedente.

3. Com o objetivo de deflagrar o primeiro estágio da fiscalização de concessões de serviços

públicos, previsto no art. 7º, inciso I, da IN - TCU 27/1998, o Sr. Ministro de Estado Chefe da SAC/PR

apresentou a esta Corte o Aviso 60/GM/SAC-PR, de 13/10/2011 (peça 1), e o Ofício 682/Gab/Dir-P, de

mesma data (peça 2) – este da lavra do Sr. Diretor-Presidente da Anac –, por conduto do qual encaminha

os Estudos de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental (EVTEA) relativos à concessão do

aeródromo em epígrafe, que chegaram a esta 1ª Secretaria de Fiscalização de Desestatização e Regulação

(Sefid-1) em 13/10/2011.

4. Em 5/12/2011, após a conclusão dos relatórios constantes dos TC 032.696/2011-6 e TC

032.695/2011-0, referentes, respectivamente, às análises de 1º estágio das concessões dos aeroportos

internacionais de Brasília e de Viracopos, solicitou-se ao Gabinete do Exmo. Sr. Ministro-Relator a

devolução deste processo para a Sefid-1, a fim de proceder-se a ajustes que se mostraram necessários.

Com isso, este relatório substitui o que consta à peça 191.


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2. Histórico

5. O presidente do Conselho Nacional de Desestatização (CND) expediu, ad referendum do

colegiado, as Resoluções - CND 18, de 8/10/2008 (peça 139), e 6, de 28/6/2011 (peça 115), por meio das

quais recomenda a inclusão do Aeroporto Internacional de Viracopos, em Campinas/SP, do Aeroporto

Internacional Governador André Franco Montoro, em Guarulhos/SP, e do Aeroporto Internacional

Presidente Juscelino Kubitschek, em Brasília/DF, no Programa Nacional de Desestatização (PND).

6. Em julho de 2011, o Governo Federal acolheu tais recomendações e decidiu que a

ampliação, a manutenção e a exploração da infraestrutura dos referidos aeroportos seriam realizadas por

meio de concessão à iniciativa privada, conforme disposto no Decreto Federal 7.531, de 21/7/2011 (peça

116). Esse mesmo decreto designou a Anac como responsável pela execução e pelo acompanhamento dos

processos de desestatização, observada a supervisão da SAC/PR.

7. Os planos de outorgas para exploração da infraestrutura dos aeroportos internacionais em

tela foram aprovados pela SAC/PR, por meio da Portaria - SAC 98/2011 (peça 117).

8. Diante disso, a Anac abriu chamamento público com vistas a selecionar estudos para

subsidiar a modelagem das referidas concessões, nos termos do Edital de Chamamento Público de

Estudos 1, de 22/6/2011 (peça 118), e da Resolução - Anac 192, de 28/6/2011. Nove empresas foram

autorizadas pela Agência para apresentarem esses estudos, os quais incluem análise de mercado,

avaliações técnicas e econômico-financeiras e levantamentos preliminares ambientais e de engenharia.

9. No âmbito da Anac, constituiu-se um Grupo de Trabalho (GT) para a condução do

processo de concessão dos três aeroportos em comento, consoante a Portaria - Anac 1.493, de 4/8/2011

(peça 119). Integram o referido GT as Superintendências de Regulação Econômica e Acompanhamento

de Mercado (SRE), de Infraestrutura Aeroportuária (SIA) e de Planejamento Institucional (SPI), sendo a

primeira a responsável pela coordenação dos trabalhos, sob a supervisão do Diretor-Presidente da

Agência.

10. Após a confecção das minutas de edital e de contrato, o GT elaborou a Nota

Técnica 1/2011/GT–Concessões, de 30/9/2011 (peça 120), analisando os principais aspectos dos

documentos jurídicos e propondo, depois de ouvida a Procuradoria Federal junto à Anac, a remessa dessa

documentação ao corpo diretivo da Agência, bem como o encaminhamento do assunto à discussão

pública.

11. A Procuradoria Federal junto à Anac, por sua vez, manifestou-se favorável à divulgação

das minutas de edital do leilão e de contrato relativas ao processo de concessão do Aeroporto

Internacional de Guarulhos, consoante Parecer 396/2011/PGF/ANAC, de 30/9/2011 (peça 138).

12. Na sequência, a Diretoria da Agência, em reunião extraordinária deliberativa realizada em

30/9/2011 (peça 121), aprovou o encaminhamento dos documentos jurídicos à audiência pública. No

mesmo dia, foi publicado, em edição extra do Diário Oficial da União (DOU 189-A, seção 3, p. 1), o

Aviso de Audiência Pública 16 (peça 123), informando que as minutas do edital de licitação e dos

contratos de concessão dos aeroportos em tela, e respectivos anexos, poderiam ser acessados no sítio da

Anac na rede mundial de computadores (www.anac.gov.br/transparencia/audienciaspublicas.asp), e que

as contribuições por escrito deveriam ser encaminhadas por meio de formulário eletrônico até o dia

29/10/2011. Também foi estabelecido que a matéria da audiência pública seria igualmente objeto de

sessões presenciais.

13. Em seguida foram selecionados (peça 186), para os três aeroportos, como resultado do

Chamamento Público de Estudos 1, os EVTEA elaborados pela Estruturadora Brasileira de Projetos S.A.

(EBP), que, por sua vez, promoveu a subcontratação das seguintes empresas para a confecção dos citados

estudos: Accenture Consultoria, Sundfeld Advogados, Leigh Fisher Management Consultants, Proficenter

Planejamento de Obras Ltda., Albino Advogados Associados e Burson-Marsteller.

14. Quanto aos EVTEA, cumpre ressaltar que, embora sejam apenas referenciais, não

vinculando às licitantes vencedoras, consta no item 6.1.7 da minuta de edital do leilão (peça 143, p. 44-

45) que constitui obrigação prévia à celebração do respectivo contrato de concessão o ressarcimento dos

dispêndios desses estudos pela adjudicatária de cada aeroporto, consoante disposto no art. 21 da

Lei 8.987/1995, nos seguintes montantes: R$ 2.536.053,46, para o Aeroporto Internacional de Brasília;


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R$ 7.697.166,54, para o Aeroporto Internacional de Campinas; e R$ 7.031.910,77, para o Aeroporto

Internacional de Guarulhos.

15. Em 13/10/2011, após a explanação da titular da SRE acerca dos principais pontos

relacionados aos EVTEA, a Diretoria da Anac decidiu, em reunião extraordinária deliberativa (peça 122),

submetê-los ao TCU, em cumprimento ao previsto na IN - TCU 27/1998, dar publicidade ao conjunto de

informações relevantes extraídas desses estudos que são complementares aos demais documentos

jurídicos objetos de apreciação em audiência pública, e, por fim, estabelecer as datas e os horários das

duas sessões presenciais previstas no Aviso de Audiência Pública 16, de 30/9/2011.

16. Ato contínuo, a Anac encaminhou à SAC/PR o Ofício 682/2011/GAB/DIR-P (peça 2),

acompanhado dos documentos relativos aos EVTEA, e publicou o Comunicado Relevante 1 (peça 124),

que complementou itens das minutas de edital e de contrato. Juntamente com esse comunicado também

foram disponibilizados os relatórios dos EVTEA para consulta dos interessados, não sendo tais estudos

objetos de audiência pública.

17. Ainda em 13/10/2011, foi autuada no TCU a documentação enviada pela SAC/PR, por

meio do Aviso 60/GM/SAC-PR (peça 1), para análise do primeiro estágio do processo de concessão dos

aeroportos internacionais Governador André Franco Montoro, em Guarulhos, Presidente Juscelino

Kubitschek e de Viracopos. Os estudos foram encaminhados a esta Sefid-1 no mesmo dia, sendo

compostos dos seguintes elementos relativos ao Aeroporto Internacional de Guarulhos:

a) Relatório 0 – Memorando de Entendimento (peça 3) – com descrição dos aspectos gerais

do aeroporto;

b) Relatório 1 – Estudos de Mercado e Modelo de Demanda (peça 4) – com os estudos de

demanda de passageiros, carga e mala postal;

c) Relatório 2 – Estudos Preliminares de Engenharia (peças 5 a 9) – com os elementos de

projeto básico do aeroporto, estimativa dos investimentos necessários e custos operacionais ao

longo da concessão;

d) Relatório 3 – Estudos Ambientais (peças 10 a 79) – com a avaliação dos estudos

ambientais preliminares relacionados à ampliação do aeroporto;

e) Relatório 4 – Avaliação Econômico-Financeira e Modelo Financeiro (peças 80 e 81) – com

a avaliação da viabilidade econômico-financeira do projeto;

f) Relatório 5 – Índice de Qualidade de Serviço (IQS) (peça 82) – com os parâmetros de

desempenho de prestação dos serviços da concessionária a serem avaliados pelo poder

concedente;

g) Relatório 6 – Estratégia para eventos especiais (peça 83) – recomendações de estratégias

para assegurar capacidade suficiente que comporte o tráfego durante a realização de eventos

especiais sediados no Brasil, como, por exemplo, a Copa do Mundo em 2014 e as Olimpíadas

no Rio de Janeiro em 2016;

h) Relatório 7 – Due Dilligence Contratual (peça 84) – análise dos contratos firmados com a

Infraero;

i) Relatório 8 – Relatório trabalhista (peça 85) – análise da situação jurídica dos empregados

da Infraero nos aeroportos internacionais de Guarulhos, Campinas e Brasília; e

j) Relatório 9 – Matriz de Riscos (peça 86) – definição dos riscos do projeto e a sua respectiva

alocação ao poder concedente ou à concessionária.

18. Ressalte-se que, na ocasião, também foi enviado pen drive com diversas planilhas

relacionadas ao projeto.

19. Após a remessa da documentação a este Tribunal, foram realizadas duas sessões

presenciais no âmbito da Audiência Pública 16/2011: uma em Brasília-DF, em 27/10/2011, e outra em

São Paulo-SP, no dia 28/10/2011, previamente anunciadas pela Anac (DOU 197-A, seção 3, p. 1).


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20. No âmbito deste Tribunal, por solicitação desta Sefid-1, o Exmo. Sr. Relator, Ministro

Aroldo Cedraz, autorizou a formação de processos apartados que foram encaminhados à 1ª Secretaria de

Fiscalização de Obras (Secob-1) (TC 034.225/2011-0) e à 8ª Secretaria de Controle Externo (Secex-8)

(TC 034.229/2011-6), para exame da matéria de competência dessas unidades especializadas acerca do

Aeroporto Internacional de Guarulhos, conforme despacho à peça 133.

21. Os processos TC 034.225/2011-0 e TC 034.229/2011-6 foram formados, nos termos do

art. 37 da Resolução - TCU 191, de 21/6/2006, para que as secretarias especializadas se manifestassem,

respectivamente, sobre a regularidade e consistência dos estudos relativos às estimativas de investimentos

e às questões ambientais do aeroporto a ser concedido. As manifestações exaradas pela Secob-1 foram

encaminhadas à Sefid-1 em 9/11/2011 (peça 187) e em 28/11/2011 (peça 188). Já o parecer da Secex-8

foi encaminhado a esta Sefid-1 em 7/11/2011 (peça 141 do TC 034.229/2011-6). Os pareceres das duas

secretarias especializados são analisados no âmbito desta instrução, mantendo, portanto, relação de

estreita conexão com o presente processo. Assim, faz-se conveniente a tramitação conjunta, razão pela

qual se propõe, com fulcro no art. 33 c/c art. 36 da Resolução - TCU 191/2006, que os processos

TC 034.225/2011-0 e TC 034.229/2011-6 sejam apensados a este TC 032.786/2011-5.

22. No decorrer da análise do processo na Sefid-1, foram realizadas diversas diligências junto

à Anac e à SAC/PR solicitando informações complementares (peças 94, 98, 99, 104, 134, 136, 137, 140 e

141), bem como várias reuniões técnicas com servidores e/ou funcionários da Agência, da SAC/PR, do

Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), do Ministério da Fazenda e da EBP,

para esclarecimentos de pontos de maior complexidade (peças 105 e 180, por exemplo). As respostas às

diligências foram encaminhadas à Sefid-1 conforme peças 106, 107, 129, 138, 142, 181 e 185.

23. A presente instrução, além da Introdução e do Histórico, compõe-se das seguintes seções:

Visão Geral; Legislação de Regência; Audiência Pública; Análise dos Requisitos da IN TCU 27/1998;

Análise dos Requisitos da Lei 8.987/1995; Concorrência e Riscos de Poder de Monopólio; Conclusões da

Unidade Técnica; Volume dos Recursos Fiscalizados; Benefícios do Controle; Participantes da Presente

Análise; e Proposta de Encaminhamento. Na seção Análise dos Requisitos da IN TCU 27/1998, serão

analisados os principais aspectos do primeiro estágio da concessão: Objeto; Partição de Riscos;

Viabilidade Técnica; Viabilidade Econômico-Financeira; Viabilidade Ambiental.

3. Visão geral

24. Como visto, a concessão em análise tem por objeto a ampliação, manutenção e exploração

da infraestrutura do Aeroporto Internacional Governador André Franco Montoro (Aeroporto Internacional

de Guarulhos), que possui área total de 11.905.056,52 m² (peça 170, p. 6).

25. A concessão terá um prazo de 20 anos, sem possibilidade de prorrogação, exceto para fins

de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do contrato decorrente de riscos de responsabilidade

do poder concedente, limitado ao prazo máximo de cinco anos.

26. Ressalte-se que o contrato será celebrado entre a Anac e a concessionária, uma Sociedade

de Propósito Específica (SPE) constituída na forma de sociedade por ações, a qual será integrada por uma

participação majoritária do acionista privado e minoritária da Infraero, na forma da minuta de acordo de

acionistas à peça 166.

27. O objeto da concessão é detalhado no item 3 do Plano de Exploração Aeroportuária (PEA),

constante do anexo II da minuta contratual (peça 170, p. 5-6), e compreende, em síntese, as seguintes

atividades:

a) prestação de serviços de infraestrutura aeroportuária (embarque e desembarque de

passageiros; pouso e permanência de aeronaves; armazenagem e capatazia; e demais serviços de

manutenção de todo o complexo aeroportuário);

b) exploração de atividade econômicas acessórias, diretamente por meio de subsidiária

integral ou mediante contratação de terceiros; e

c) realização dos investimentos necessários para atender a demanda e a segurança

operacional do complexo aeroportuário.


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28. Nota-se que não constituem objeto da concessão, conforme descrito no item 3.2 do PEA, a

prestação dos serviços aeronáuticos, os quais continuarão a ser prestados pelo Departamento de Controle

do Espaço Aéreo (Decea) ou por entidade por ele indicada, o fornecimento de equipamentos relacionados

aos serviços aeronáuticos, bem como quaisquer serviços relacionados a áreas destinadas ao Comando da

Aeronáutica. Sendo assim, a responsabilidade pela operação da torre de controle de tráfego aéreo

permanecerá com a Infraero, conforme apresentado no Relatório 0 (peça 3, p. 9).

29. Outro ponto que merece destaque é o fato de que o objeto do contrato de concessão será

executado em duas fases, sendo a primeira com prazo total de até 18 meses e subdividida em fases I-A e

I-B, e a segunda pelo prazo restante da concessão, da seguinte forma (peça 168, p. 11 12):

a) Fase I-A: fase de transição da manutenção e exploração do aeroporto pela Infraero para

a concessionária. Essa fase é subdividida em três estágios, conforme detalhado na Seção V da

minuta contratual (peça 168, p. 16-20). O primeiro estágio consiste na elaboração, pela

concessionária, do Plano de Transferência Operacional (PTO) por meio do qual ela demonstrará

para a Anac a sua capacidade para assumir todas as atividades relacionadas à operação

aeroportuária. O estágio 2 inicia-se a partir da aprovação do PTO pela Anac. Neste estágio, a

operação ainda continua a cargo da Infraero, mas com o acompanhamento direto da concessionária,

a qual desfrutará de acesso livre a todas as instalações do complexo aeroportuário. Já no estágio 3, a

concessionária assume a responsabilidade pela operação do aeroporto. É nesse último estágio que

há cessão de funcionários da Infraero para a concessionária;

b) Fase I-B: fase de ampliação do aeroporto pela concessionária para adequação da

infraestrutura e do nível de serviços; e

c) Fase II: compreende as demais fases de ampliação, manutenção, exploração do

aeroporto, para atendimento aos Parâmetros Mínimos de Dimensionamento previstos no PEA.

30. Também estão relacionados no PEA os elementos aeroportuários obrigatórios, incluindo

instalações e equipamentos necessários para a regular operação do Aeroporto Internacional de Guarulhos,

tais como (peça 170, p. 10-13): sistema de pistas, sistema viário, sistema terminal de passageiros,

estacionamento de veículos, pátios de aeronaves de aviação regular e não regular, área de estacionamento

de equipamentos de rampa, central de utilidades (CUT), sistema de carga aérea, sistema de aviação geral,

sistema de apoio, serviço de salvamento e combate a incêndio (Sescinc), parque de abastecimento de

aeronaves, sistema industrial de apoio (incluindo o sistema administrativo e de manutenção), sistema de

companhias aéreas, sistema de infraestrutura básica, sistema comercial externo, sistema de atendimento

aos usuários e infraestrutura de suporte às atividades de órgãos e entidades públicas.

31. Por fim, faz parte do detalhamento do objeto da concessão contido no PEA a relação das

atividades acessórias que poderão ser exploradas pela concessionária, com vistas a auferir receitas não

tarifárias, tais como (peça 170, p. 9-10): concessão de serviços auxiliares (manuseio de solo, catering,

comissária, limpeza e abastecimento); varejo e alimentação; concessão de áreas para escritório,

armazenagem de cargas, zona de processamento de exportação, hotéis e centros de convenção; serviços

ao passageiro (locação de automóveis, estacionamento, cinema, salas de reunião e hotel de trânsito) e

outros (carregadores, transporte aeroporto-hotel, city tour, serviços de consultoria em aeroporto, telefonia

e acesso à Internet). Segundo a minuta de edital, a exploração de atividades não previstas no edital

depende de prévia autorização da Anac.

3.1 Características gerais

32. O Aeroporto Internacional de Guarulhos está localizado a 20 km do centro de São Paulo/SP,

principal centro econômico e populacional do Brasil, e possui o maior movimento de passageiros e o

segundo maior movimento de carga aérea na América Latina, com 26,8 milhões de passageiros e 430.850

toneladas de carga em 2010 (peça 3, p. 12).

33. Também é considerado o principal portão internacional do país. Dos 26,8 milhões de

passageiros em 2010, cerca de 39% (10,4 milhões) foram passageiros internacionais. Assim, nota-se que

em 2010 o aeroporto foi responsável por 67% dos assentos internacionais programados entre todos os

aeroportos no Brasil (peça 4, p. 18).


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34. Frise-se, ainda, que o aeroporto é uma base significativa da aviação geral (com cerca de

60 mil passageiros da aviação geral em 2010) e também hospeda a Base Aérea de São Paulo (BASP) da

Aeronáutica. Além disso, o aeroporto é o principal hub internacional para as duas maiores companhias

aéreas no Brasil: GOL Linhas Aéreas (GOL) e TAM Linhas Aéreas (TAM).

35. No que se refere à infraestrutura, observa-se que o aeroporto possui duas pistas de pouso e

decolagem paralelas no sentido leste-oeste, com separação de 375 m. A pista 9L-27R possui 3.700 x 45 m

e é utilizada precipuamente para operações de decolagem. Já a pista 9R-27L tem 3.000 x 45 m e é usada

principalmente para as operações de pouso. O pátio de aeronaves possui área de 257.500 m², podendo

acomodar um total entre 67 a 75 aeronaves, e os terminais de passageiros (TPS 1 e 2), de 184.000 m²,

com capacidade para 25 milhões de passageiros/ano.

36. Quanto ao histórico financeiro do aeroporto, verifica-se que, em 2010, obteve receita bruta de

R$ 770 milhões, despesas operacionais de R$ 384,4 milhões e Lucro antes de Juros, Impostos,

Depreciação e Amortização (Ebitda) de R$ 385,5 milhões. A Tabela 1 resume os principais dados

financeiros de 2008 a 2010.

Tabela 1 - Resumo do histórico financeiro do Aeroporto Internacional

de Guarulhos/SP (valores em milhares de R$)

2008 2009 2010

Receitas

Tarifária aeroportuária 245.025,3 278.850,4 305.047,3

Movimentação e armazenamento de carga 199.833,2 154.748,2 171.833,2

Não tarifárias 238.042,7 244.743,0 292.726,5

Receitas totais 682.902,2 678.341,6 769.967,0

Despesas operacionais 337.642,5 355.879,5 384.420,3

Ebitda 345.259,6 322.462,1 385.546,7

Ebitda como percentual da receita total 50,6% 47,5% 50,1%

Fonte: Relatório 0 (peça 3, p. 13).

37. Observa-se pela Tabela 1 que, no ano de 2010, as receitas tarifárias aeronáuticas foram de R$

305 milhões (40% da receita total), as receitas de movimentação e armazenamento de carga foram de

R$ 171,8 milhões (22%) e as receitas não tarifárias foram de R$ 292,7 milhões (38%). Cabe destacar que

o aeroporto não tem qualquer custo de capital ou despesas com serviços de dívida; estes são assumidos

corporativamente pela Infraero e não são atribuídos ao aeroporto.

38. Com a ampliação e a mordenização do Aeroporto Internacional de Guarulhos, estima-se que o

valor presente das receitas tarifárias (aeronáuticas e de movimentação e armazenagem de carga), para o

período de 20 anos da concessão, será da ordem de R$ 10.918 milhões. Já o valor presente das receitas

não tarifárias para o mesmo período corresponde ao valor de R$ 7.739 milhões. A Tabela 2 traz uma

síntese de alguns macrodados presentes nos estudos inicialmente apresentados pela Anac ao TCU.

Tabela 2 – Dados gerais da concessão do Aeroporto Internacional de

Guarulhos/SP

Área 11.905.056,52 m2

Prazo da concessão 20 anos

Taxa Interna de Retorno Modificada (TIRM) 15%

Taxa de desconto (WACC) 6,46%

Valor Presente Líquido (VPL) R$ 2.292 milhões

Payback 9 anos

Contribuição variável 10% da receita bruta

Valor presente da contribuição variável R$ 1.866 milhões

Valor presente dos investimentos mínimos R$ 4.771 milhões

Valor presente das receitas tarifárias R$ 10.918 milhões

Demanda estimada de passageiros em 2032 53,8 milhões de passageiros/ano

Fonte: elaboração própria.

39. No que se refere à demanda, estima-se que seu valor para o início da concessão, em 2012, é

da ordem de 34,4 milhões de passageiros/ano, chegando, de acordo com as estimativas dos estudos, a 53,8

milhões de passageiros/ano ao final da concessão, no ano de 2032.


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40. Depois de projetada a demanda de passageiros, carga e mala postal, de inseridos no fluxo de

caixa as estimativas de investimentos mínimos necessários, de custos operacionais e de receitas tarifárias

e comerciais do empreendimento, chegou-se a um Valor Presente Líquido do projeto de

R$ 2.291.795.300,00, que corresponde ao preço mínimo de outorga, conforme fluxo de caixa inicialmente

informado pela Anac na planilha eletrônica “GRU-VCP-BSB_Financial_Model_v20111010_Final.xlsm”.

41. Para encontrar o valor mínimo para a outorga foi utilizada uma taxa de desconto real de

6,46% (peça 112), calculada como proxy do custo de capital médio ponderado (WACC). A TIR do

projeto é de 15% e o prazo esperado de retorno do capital investido é de aproximadamente 9 anos.

3.2 Aspectos trabalhistas

42. O Aeroporto Internacional de Guarulhos é atualmente operado pela Empresa Brasileira de

Infraestrutura Aeroportuária (Infraero), empresa pública vinculada à SAC/PR e criada nos termos da Lei

5.862/1972. Nesse contexto, uma questão que merece destaque é o tratamento a ser conferido aos

empregados da referida empresa pública após a concessão desse aeroporto.

43. O Regime Jurídico aplicado aos empregados da Infraero é o da Consolidação das Leis do

Trabalho (CLT). As relações com os empregados também são reguladas pelo Regimento Interno da

Infraero e por outras normas internas expedidas por sua diretoria, como o regulamento de pessoal e os

acordos coletivos de trabalho firmados com o Sindicato Nacional dos Empregados em Empresas

Administradoras de Aeroportos (SINA).

44. O Relatório 8 dos EVTEA (peça 85) promoveu uma análise da situação jurídica dos

empregados dessa empresa pública nos aeroportos internacionais de Guarulhos, Campinas e Brasília,

dentro dos objetivos traçados para o processo licitatório de transferência ao setor privado da

administração desses aeroportos.

45. Consta do aludido Relatório que, em março de 2011, a empresa estatal possuía

1.481 empregados no Aeroporto Internacional de Guarulhos, sendo 1.426 ativos e 55 afastados. Além

disso, havia também 141 funcionários ocupantes de cargos em comissão. Naquela oportunidade não havia

registro de empregados portadores de necessidades especiais.

46. Do total de empregados da entidade, 42 possuíam estabilidade provisória no emprego em

decorrência de motivos legais, quais sejam: aposentadoria em 36 meses; candidato à Comissão Interna de

Prevenção de Acidentes (CIPA); ou representante sindical.

47. A fim de assegurar uma transição eficaz das operações aeroportuárias e da segurança

operacional do aeroporto entre a Infraero e a concessionária, minimizando o impacto sobre os

passageiros, companhias aéreas e outros usuários, o Anexo 9 da minuta contratual (peça 177), alterado

pelo Comunicado Relevante 2/2011 (peça 125), estabelece que a concessionária desenvolverá um Plano

de Transferência Operacional (PTO), que será composto, entre outros elementos, de um plano de

transição dos recursos humanos. De acordo com o PTO, a concessionária, como parte do seu plano de

transição de recursos humanos, deverá prever a realização da avaliação dos funcionários atuais,

identificando seu interesse em participar do novo empreendimento e o alinhamento da sua capacitação

técnica com as atividades a serem desempenhadas.

48. O referido plano de transição de recursos humanos deve conter no mínimo os seguintes

elementos (peça 177, p. 6-7):

3.3.8.1 Plano de carreira e de cargos e salários levando em conta o tratamento justo e equitativo para

todos os empregados;

3.3.8.3 Programa de avaliação de capacidades individuais e proficiência técnica para todos os

empregados existentes, em relação aos requisitos futuros dos postos de trabalho; e 3.3.8.4 Plano de

Capacitação dos empregados alinhado com os requisitos mínimos impostos nas normas da ANAC,

com dos demais órgãos do poder público e com as necessidades do plano de carreira da

concessionária.


8

49. Por fim, cabe destacar que o Comunicado Relevante 2/2011 (peça 125) suprimiu o item 3.3.7

do PTO que obrigava a concessionária a manter os benefícios empregatícios atualmente existentes para os

empregados que fizerem parte do quadro de empregados da Infraero no ato da concessão.

50. Conforme informado pela Anac, os procedimentos a serem adotados para a transferência de

funcionários da Infraero para o quadro funcional da concessionária ainda são objeto de negociação entre o

SINA e o Governo Federal, e estarão consubstanciados na versão definitiva do edital e da minuta de

contrato, de modo que esta Sefid-1 oportunamente examinará o tema no âmbito do segundo estágio de

fiscalização da outorga em apreço.

4. Legislação de regência

51. As concessões de serviço público são regidas pela Lei 8.987/1995, e, subsidiariamente, pelos

critérios e normas gerais da Lei 8.666/1993, com alterações posteriores. Por meio do Decreto 7.531, de

21/7/2011, o Aeroporto Internacional de Guarulhos foi incluído no Programa Nacional de Desestatização

(PND), que é disciplinado pela Lei 9.491/1997. As condições de delegação à iniciativa privada da

exploração da infraestrutura aeroportuária, por meio de concessão, foram estabelecidas pelo Decreto

7.624, de 22/11/2011.

52. Aplicam-se, ainda, à presente concessão as disposições contidas na Lei 11.182/2005, lei de

criação da Anac, e na Lei 7.565/1986, que institui o Código Brasileiro de Aeronáutica (CBA).

5. Audiência pública

53. Conforme já mencionado, as minutas do edital de licitação e do contrato de concessão e

respectivos anexos – após aprovação da Diretoria da Anac, em Reunião Deliberativa Extraordinária

realizada em 30/9/2011 – foram submetidas à audiência pública por meio do Aviso de Audiência

Pública 16/2011 (publicado no DOU 189-A, seção 3, p. 1).

54. Todos os documentos ficaram disponíveis no site da Agência, no endereço

www.anac.gov.br/transparencia/audienciaspublicas.asp, e o prazo para apresentação de sugestões foi até

29/10/2011. Foram também realizadas duas sessões presenciais; uma em Brasília-DF, em 27/10/2011, e

outra em São Paulo - SP, no dia 28/10/2011, previamente anunciadas pela Anac (DOU 197-A, de

13/10/2011).

55. Até o encerramento deste relatório de fiscalização não havia sido divulgado, pela Anac, o

relatório de análise das contribuições apresentadas no âmbito da Audiência Pública 16/2011.

56. Importa ressaltar que, durante as sessões presenciais da referida Audiência Pública, a equipe

da Sefid-1 testemunhou diversos questionamentos acerca da intenção da Agência em vedar a participação

das empresas autoras ou responsáveis economicamente por projeto, estudo, levantamento ou investigacão,

apresentado em atenção aos termos do Edital de Chamamento Público de Estudos (CPE) 1/2011, no leilão

destinado às concessões dos aeroportos de Brasília, Guarulhos e Viracopos, conforme disposto no item

3.14.5 da minuta de edital da concessão.

57. Embora os termos editalícios sejam objeto de análise do segundo estágio de fiscalização desta

Corte, nos termos da IN - TCU 27/1998, em função da relevância do tema, diligenciou-se a Anac por

intermédio do Ofício 265/2011-TCU/SEFID-1 (peça 134, p. 2) arguindo-se qual a justificativa para a

possível inclusão de tal cláusula no edital. A Anac afirmou (Ofício 11/2011/GT-CA/SRE/ANAC, peça

181, p. 12-13) que o objetivo da vedação foi evitar possíveis conflitos de interesse e reduzir a

probabilidade de acesso a informações privilegiadas por parte dos participantes dos estudos.

58. A própria Anac, contudo, faz menção ao previsto no art. 15 do Decreto 5.977, de 1/12/2006,

que permite que autores ou responsáveis por estudos e projetos relacionados a chamamentos públicos

para parcerias público-privadas participem, direta ou indiretamente, da eventual licitação ou da execução

de obras ou serviços, e também ao art. 31 da Lei 9.074/1995, que concede expressamente o direito de os

responsáveis economicamente pela elaboração de projeto básico ou executivo participarem da licitação

para concessão de serviço público.


9

59. Por fim, levando em consideração o questionamento do TCU e as diversas contribuições

obtidas durante a Audiência Pública 16/2011, além dos argumentos jurídicos trazidos por interessados nas

concessões, a Agência informou que está sendo analisada a pertinência ou não da manutenção do item

3.14.5 da minuta de edital de leilão, tendo em vista o possível conflito de interesses, mas considerando

também a possibilidade de haver questionamentos no âmbito do Poder Judiciário.

60. Independentemente da manifesta intenção da Agência em rever a manutenção da referida

cláusula restritiva no edital a ser publicado, a equipe entende que deve ser expedida recomendação para

que a Anac se abstenha de incluir no edital do leilão qualquer vedação de participação dos autores

ou responsáveis economicamente por projeto, estudo, levantamento ou investigação apresentado em

atenção aos termos do Edital de Chamamento Público de Estudos (CPE) 1/2011, pelo risco de

afronta ao princípio da ampla concorrência.

6. Análise dos requisitos da IN - TCU 27/1998

61. Preliminarmente, verificou-se que os estudos de viabilidade ofertados juntamente com o

Aviso Ministerial 60/GM/SAC-PR e o Ofício 682/Anac/Gab/Dir-P, ambos de 13 de outubro de 2011

(peças 1 e 2), apresentavam-se nitidamente incompatíveis com as normas jurídicas vigentes. Com efeito,

não havia fundamento legal que amparasse algumas das premissas essenciais do projeto (cobrança de

tarifa de conexão, “devolução” parcial do Ataero à concessionária etc.), recomendando que o processo

fosse sumariamente rejeitado e devolvido para reelaboração por parte da agência reguladora.

62. Ademais, os documentos em epígrafe foram remetidos a esta Corte de Contas antes

mesmo de aprovado o modelo de concessão de que trata o art. 3º, inciso II, da Lei 11.182/2011, de

forma que sequer os aspectos principais do projeto haviam sido validados pelo Poder Executivo.

63. Outro ponto a se destacar é que os EVTEA em apreço foram enviados ao Tribunal antes da

regular realização e consolidação dos resultados da audiência pública, o que incrementa sobremaneira o

risco de que: 1) as contribuições ali recebidas viessem a alterar o projeto, ensejando o reinício de sua

análise pelo TCU; ou, mais gravemente, 2) que a audiência pública viesse a assumir caráter meramente

pro forma, alijando os interessados desse democrático e legalmente assegurado canal de influência na

elaboração políticas públicas.

64. Nesse contexto de extrema incerteza legal, caracterizado pela possibilidade sempre iminente

de que os estudos de viabilidade tivessem que ser descartados e reformulados ab initio, este Tribunal de

Contas assentiu em iniciar análise fiscalizatória, em caráter excepcional, justificado pela situação crítica

em que se encontram os aeródromos públicos. Sobre o extemporâneo envio de documentação incompleta

ou provisória ao TCU, o Exmº Sr. Ministro Augusto Nardes, no relatório integrante do voto condutor do

Acórdão 1.510/2010 (TC 002.811/2006-6), o qual aprovou o primeiro estágio de fiscalização da outorga

do Trem de Alta Velocidade, destaca que:

13. (...) A precariedade inicial dos elementos essenciais do projeto enviado prejudicou, sobremaneira,

a celeridade do processo auditorial realizado pelas equipes técnicas do TCU, uma vez que os prazos

legais e regulamentares para a análise do Tribunal só começam a transcorrer quando do

oferecimento da versão definitiva dos estudos, não incidindo sobre versão preliminar, a qual

somente se integralizou em fins de maio de 2010.

(...)

16. Nobres pares, por diversas vezes o Tribunal tem sido indevidamente acusado de paralisar obras e

sobrestar a ação governamental. No presente caso, resta límpida a atuação diligente do TCU e a falta

de planejamento e de coordenação do Governo com vistas à implementação de projeto de elevada

magnitude, complexidade e importância. (grifamos)

65. O Exmº Sr. Ministro Valmir Campelo, ao proferir o voto condutor do Acórdão 939/2011-

TCU-Plenário (TC 034.023/2010-0), por meio do qual o Tribunal de Contas da União aprovou o primeiro

estágio da concessão do Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante, consigna que:


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35. Inicialmente, reconheço, conforme bem analisado pela unidade técnica, que a remessa prematura

de EVTEAs para exame desta corte de contas acarreta a necessidade de medidas saneadoras, reuniões

técnicas e outras interlocuções que oneram demasiadamente os escassos recursos da secretaria deste

Tribunal com a análise do primeiro de estágio da IN TCU no. 27/1997. Também anoto como

prejuízo adicional o custo de imagem incorrido por este Tribunal por, em tese, retardar o processo

de concessão uma vez que demanda do poder concedente uma série de complementações e correções

dos estudos. (grifamos)

66. Em situação análoga, o Exmº Sr. Ministro José Múcio Monteiro assim registra o parecer da

Unidade Técnica no bojo do relatório integrante do voto condutor do Acórdão 1.656/2011 (TC

003.499/2011-1 – concessão de trecho da BR 101/ES):

21.Constatamos que esta não é a primeira oportunidade na qual a ANTT encaminha estudos de

viabilidade antes que requisitos essenciais – tais como a consolidação dos resultados de audiências

públicas ou, como no presente caso, a aprovação do Plano de Outorgas pelo Ministério competente –,

encontrem-se devidamente concluídos.

(...)

23.Salientamos que a inversão da ordem dos procedimentos acima, ao invés de conferir a almejada

celeridade ao processo concessório, apenas retarda o trâmite desses, ao demandar diligências

saneadoras incidentais.

67. Considerando que as agências reguladoras demonstram-se conscientes desse extenso rol de

efeitos deletérios proporcionados pela precariedade de estudos enviados sem o adequado fundamento

legal, não se afigura razoável que insistam em remeter projetos dependentes de situação jurídica futura e

incerta, em estágio tão incipiente da fase interna do certame público.

68. No caso concreto sob retina, malgrado os EVTEA terem sido originalmente apresentados em

13 de outubro de 2011, tem-se que apenas em 23 de novembro de 2011 foram publicados os diplomas

que legitimam várias das premissas ali contidas. Nesse ínterim, restavam à Unidade Técnica as

alternativas de propugnar a rejeição do projeto ou aguardar o saneamento das impropriedades observadas,

com a definição final do projeto prematuramente expedido.

69. Por fim, cabe realçar as frequentes divergências encontradas entre as informações estampadas

nos relatórios componentes dos EVTEA e os dados carreados para as planilhas eletrônicas representativas

do fluxo de caixa do empreendimento. Inquirida, a Anac revelou que, de fato, determinadas alterações nas

variáveis da concessão foram encartadas exclusivamente na planilha, antes mesmo da remessa dos

respectivos relatórios ao TCU, os quais já ingressaram nesta Corte desatualizados.

70. Ante os antecedentes jurisprudenciais consubstanciados nos Acórdãos 1.397/2010-TCU-

Plenário e 3.161/2011-TCU-Plenário e tendo em conta o caráter temerário de se protocolizar

documentação sabidamente em desacordo com o arcabouço jurídico vigente, propõe-se seja

determinado à Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) que se abstenha de encaminhar a este

Tribunal os estudos de viabilidade técnica, econômico-financeira e ambiental de que trata o art. 7º,

inciso I, da IN - TCU 27/1998 contendo premissas desprovidas de amparo legal e regulamentar,

bem assim antes de concluídas as providências internas (e.g. decisões essenciais acerca da

modelagem da outorga) que confiram feição final ao projeto de concessão.

6.1 Objeto

71. O objeto da presente concessão é a ampliação, manutenção e exploração do aeroporto

internacional Governador André Franco Montoro, na cidade de Guarulhos-SP, conforme a seção 3 do

Plano de Exploração Aeroportuária (PEA), detalhado no Anexo 2 da minuta do contrato de concessão

(peça 170, p. 5-6).

72. Estão relacionados na seção 6 do PEA (peça 170, p. 10-13) os elementos aeroportuários

obrigatórios, incluindo instalações e equipamentos necessários para a regular a operação do aeroporto, na

seção 7 (peça 170, p. 13-14) as especificações arquitetônicas e estruturais mínimas dos Terminais de

Passageiros (TPS), inclusive para eventuais reformas e soluções provisórias para atender picos pontuais


11

de demanda, e na seção 8 (peça 170, p. 14-18) a melhorias da infraestrutura aeroportuária que a

concessionária deverá realizar.

73. Para o sítio aeroportuário do Aeroporto Internacional de Guarulhos estão previstas diversas

obras a serem realizadas ou continuadas pelo poder público. Essas obras já teriam sido iniciadas pela

Infraero, conforme detalhado no Anexo 3 da minuta de contrato de concessão (peça 171, p. 4-5). As

demais obras necessárias para conclusão do aeroporto estarão a cargo da concessionária, conforme

detalhado no Relatório 2 - Estudos Preliminares de Engenharia (peça 5).

6.1.1 Lado Ar 74. Na seção 6 do PEA (peça 170, p. 10-13) estão relacionados os elementos aeroportuários

obrigatórios, constando, entre as instalações e equipamentos necessários à operação do aeroporto no lado

ar, o sistema de pistas.

75. Para o sítio aeroportuário do Aeroporto Internacional de Guarulhos estão previstas diversas

obras a serem realizadas ou continuadas pelo poder público. Essas obras já teriam sido iniciadas pela

Infraero, conforme detalhado no Anexo 3 da minuta de contrato de concessão (peça 171, p. 4-5), tais

como, no lado ar, a recuperação e construção da saída rápida da pista 09L/27R, o projeto do novo

heliporto e a sinalização horizontal das pistas de taxiamento.

76. É importante destacar que não faz parte da presente concessão a operação da Torre de

Controle de Tráfego Aéreo (ATCT). Conforme o Relatório 0 (peça 3, p. 81), a torre ATC de Guarulhos é

e continuará a ser operada pela Infraero. No entanto, a concessionária deverá financiar o programa de

investimentos para a torre, que deverá ser realocada no período inicial do planejamento para proporcionar

área para a construção do Terminal 3. Além disso, a nova torre deve ser instalada com as outras funções

de apoio no quadrante sudoeste do aeroporto.

6.1.2 Lado Terra 77. Estão relacionados no PEA, seção 6, os elementos aeroportuários obrigatórios, sendo do lado

terra o sistema viário, sistema terminal de passageiros (TPS), estacionamento de veículos, pátios de

aeronaves de aviação regular e não regular, central de utilidades (CUT), sistema de carga aérea, sistema

de aviação geral, sistemas de apoio (como serviço de salvamento e combate a incêndio e parque de

abastecimento de aeronaves), sistema industrial de apoio, sistema administrativo e de manutenção,

sistema de companhias aéreas, sistema comercial externo, sistema de atendimento aos usuários e

infraestrutura de suporte às atividades de órgãos e entidades públicas.

78. O Anexo 3 da minuta do contrato de concessão (peça 171) relaciona entre as obras a serem

realizadas ou continuadas pelo poder público, no lado terra, as relativas às áreas de tráfego do Terminal 3

(depuração de solo e preparação de terraplenagem), instalação para passageiros na área remota lateral,

recuperação de banheiros e escadas, renovação dos corredores das companhias aéreas e da área de tráfego

da aviação geral, além das medidas de mitigação ambiental.

79. As demais obras necessárias para conclusão do aeroporto, concentradas no chamado lado terra

do sítio aeroportuário, estão a cargo da concessionária, conforme detalhado no Relatório 2 - Estudos

Preliminares de Engenharia (peça 5). Estão previstas quatro fases de investimentos de responsabilidade da

concessionária, sendo a principal a construção do Terminal 3, no lado terra, e melhorias no aeródromo

para receber aeronaves do porte do Airbus A-380 (Categoria F do Anexo 14, Volume I - Operações e

Projeto de Aeródromos, da Organização de Aviação Civil Internacional (OACI)), no lado ar.

6.2 Partição de Riscos

80. Os estudos que balizaram a repartição de riscos estão sintetizados no Relatório 9 - Matriz de

Riscos (peça 86). Os riscos foram divididos como sendo: de projeto de engenharia, de construção, de

performance, operacionais, de demanda, ambientais e de passivos. Os riscos de término antecipado,

tratando de temas como anulação, encampação e caducidade, foram previstos em cláusulas específicas da

minuta do contrato de concessão, objeto do Anexo 25 da minuta do edital (peça 171).


12

81. Os riscos atribuídos ao poder concedente, que ensejarão revisão extraordinária, são, entre

outros, as mudanças no projeto básico por solicitação da Anac, restrição operacional decorrente de

decisão ou omissão de entes públicos, criação de benefícios tarifários ou extinção de tarifas

aeroportuárias, custos relacionados aos passivos trabalhistas, fiscais, previdenciários, cíveis ou outros

relacionados a fatos anteriores à data da eficácia do contrato de concessão, e custos relacionados a

passivos ambientais não originados ou não conhecidos antes da publicação do edital.

82. Salvo os riscos expressamente alocados ao poder concedente no contrato, que poderão ensejar

a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro, a concessionária será responsável por todos os

demais riscos relacionados à concessão, entre os quais se destacam: aumento de preços dos insumos para

a execução de obras (exceto os decorrentes de mudanças tributárias), não efetivação ou variação da

demanda projetada, situação geológica diferente da prevista para a execução de obras, aumento do custo

de capital decorrente da elevação das taxas de juros e da variação das taxas de câmbio e custo de eventual

rescisão dos contratos de cessão de espaços em vigor na data de eficácia do contrato de concessão.

6.3 Viabilidade Técnica

83. O Plano de Exploração Aeroportuária (Anexo 2 da minuta do contrato de concessão, peça

170, p. 13) informa as especificações mínimas que deverão ser seguidas pela futura concessionária em

relação aos terminais de passageiros. Entre as exigências para novos terminais (ou reforma dos atuais)

está a separação vertical de meio fio para processar embarque e desembarque (terminal em dois níveis).

84. Soluções provisórias para atender eventuais picos de demanda precisam ser submetidas e

aprovadas previamente pela Anac e deverão oferecer o mesmo nível de serviço das instalações principais.

85. As demais exigências quanto aos padrões construtivos do aeroporto, no entanto, são bastante

genéricas. Menciona-se, por exemplo, que “a concepção arquitetônica de novos terminais ou ampliação

dos existentes deverá considerar áreas significativas de fachada e/ou teto para aproveitamento da

iluminação natural, visando a eficiência energética da edificação, bem como proporcionando visão

panorâmica para o pátio de aeronaves” (peça 170, item 7.4, p.14). O PEA informa ainda que “a solução

estrutural deverá proporcionar áreas operacionais livres de pilares ou outros elementos estruturais que

possam obstruir os fluxos ou a visão de seus ocupantes” (peça 170, item 7.5, p. 14).

86. No que diz respeito aos padrões de acabamento, o PEA restringiu-se a delinear orientações

gerais para os “pisos de áreas operacionais de alta circulação” e informa que os níveis de conforto térmico

e acústico das “paredes, forros, tetos e fachadas” deverão seguir as normas técnicas da Associação

Brasileira de Normas Técnicas (ABNT) (peça 170, item 7.6, p. 14). Esse tema será abordado com maior

detalhe na Seção específica de estimativas de investimentos.

87. Em relação às obras do lado ar, como pistas e pátio de aeronaves, aplicam-se as normas

técnicas da agência reguladora.

6.3.1 Obras do poder público 88. Algumas das obras planejadas para o Aeroporto Internacional de Guarulhos e que se

encontram atualmente em execução deverão ter continuidade quando a concessionária assumir o

aeroporto. Diversos contratos de execução de obras e de projetos estão em andamento e entraram na

modelagem da concessão como compromissos do Poder Público, de tal forma que continuam sendo

executadas pela Infraero. As obras do Poder Público estão relacionadas na Tabela 1 do Anexo 3 da

minuta do contrato de concessão submetido à audiência pública (peça 171, p. 5).

89. O valor dessas obras é de aproximadamente R$ 550 milhões, e entre elas se destacam:

a) Área de Tráfego TPS-3 1A e 1B (Depuração do Solo e Preparação de Terraplenagem) – R$

417 milhões;

b) Instalação de Passageiros Remota Lateral (no antigo terminal de carga da VASP) – R$ 86

milhões;

c) Programa de Recuperação da Pista 09L/27R (1.000m), Saída Rápida FF e Ampliação da

Seção Curta da Pista de Taxiamento B – R$ 45,37 milhões.


13

90. Embora seja mencionado nos EVTEA que o projeto básico do novo TPS 3 deve ser entregue à

Infraero pela empresa contratada antes da assinatura do contrato de concessão, de modo a permitir sua

utilização pela futura concessionária, ele não está relacionado entre as obras do Poder Público. Ao

contrário do que se poderia esperar, o custo da elaboração do projeto básico do TPS 3 integra, segundo os

EVTEA, as estimativas de investimentos a serem feitos pela futura concessionária.

91. Questionada sobre a incompatibilidade entre a inclusão de valores para o projeto do Terminal

3 de Guarulhos no fluxo de caixa relativo aos EVTEA e a existência de contrato firmado pela Infraero

com igual objeto, a Anac esclareceu (peça 185, p. 10) que o Relatório 2 - Estudos Preliminares de

Engenharia - GRU (peça 5) lista o projeto do referido terminal entre os itens de infraestrutura existentes

devido à decisão do Governo Federal de manter a contratação do projeto pela Infraero para garantir a

continuidade dos investimentos necessários no Aeroporto, independentemente do resultado do leilão.

92. A Anac alega que se deve ter em consideração, no entanto, que o projeto contratado pela

Infraero não atende às necessidades de investimentos previstas no contrato de concessão, o que levará a

concessionária a contratar novo projeto para a consecução das obras do Terminal 3 caso o leilão tenha

êxito. Isso justificaria a inclusão dos valores previstos para essa contratação no fluxo de caixa objeto do

EVTEA. Acredita a Agência que a opção de disponibilizar o projeto do Terminal 3 como infraestrutura

existente constitui uma solução adequada entre as opções disponíveis, pois a concessionária, caso perceba

que há alguma utilidade no projeto existente, pode precificar o referido projeto ao elaborar a sua proposta

econômica para o leilão.

93. Desse modo, entende-se que as alegações apresentadas pela Anac quanto à suposta

duplicidade no cômputo do projeto do TPS 3 são pertinentes.

94. De acordo com o disposto na minuta do contrato de concessão (peça 168, p. 22), a

concessionária poderá, a seu critério, requerer a sub-rogação dos contratos firmados pela Infraero, sendo

ressarcida pelo que despender com a execução dos projetos. Se decidir não manter os contratos, a

concessionária terá que arcar, sem reembolso, com os custos da extinção antecipada do contrato. Se

preferir não requerer a sub-rogação dos contratos, terá direito de acompanhar diretamente a execução dos

contratos pela Infraero.

6.3.2 Obras da concessionária 95. O PEA (peça 170) especifica diversas obras que deverão ser realizadas pela concessionária

durante a Fase I-B do contrato (correspondente à Fase 0 dos EVTEA – ver sobre Plano de Transição

abaixo), nos 18 meses iniciais da concessão, e algumas obras para a Fase II. Em razão do nível de

saturação do aeroporto, da taxa de crescimento da demanda prevista para os próximos anos e dos grandes

eventos internacionais que serão sediados no Brasil nos próximos anos (especialmente Copa do Mundo de

Futebol em 2014), foi dada grande ênfase às obras necessárias durante os primeiros anos da concessão

(Fase I-B).

96. No caso do Aeroporto Internacional de Guarulhos, essas obras se referem, primordialmente,

ao novo terminal de passageiros, com ligação física com o atual Terminal 2, bem como as vias terrestres

associadas, inclusive acesso viário e estacionamento, e área de pátio de aeronaves.

97. Para essas instalações foram definidos alguns parâmetros de capacidade, como, por exemplo

(peça 171, p. 15):

a) TPS: movimentação de 1.800 passageiros internacionais durante o desembarque e 2.200

durante o embarque, na hora-pico, observados os Parâmetros Mínimos de Dimensionamento

definidos no Apêndice B do PEA (peça 170, p. 26-27); e

b) pátio de aeronaves: posição para 32 aeronaves Código C (ou equivalentes) da OACI, sendo

no mínimo 20 em posição de contato (ponte de embarque).

98. Para a Fase II (peça 170, p. 17), além das obras decorrentes do crescimento da demanda, estão

previstas, como obrigatórias, apenas obras para adequar os componentes do sistema de pistas às

operações de aeronaves Código F (até dezembro de 2016) e a implantação de Áreas de Segurança de Fim

de Pista (RESA), com dimensão de 240m x 150m, em todas as cabeceiras (até dezembro de 2018).


14

6.3.3 Plano de transição 99. A execução da concessão foi dividida, para efeitos das obrigações previstas no contrato, em

duas fases (peça 177). A primeira fase está subdivida em duas fases concomitantes. A Fase I-A está

relacionada à transição da operação do aeroporto da Infraero para a nova concessionária. A Fase I-B (Fase

0 dos EVTEA) envolve a ampliação imediata da infraestrutura do aeroporto para superar a atual situação

de saturação e atender o crescimento da demanda dos próximos anos, incluindo os grandes eventos

internacionais que o país sediará, especialmente a Copa do Mundo de 2014. Na Fase II a operação

integral do aeroporto será feita pela concessionária.

100. A Fase I-A está subdividida em três estágios. O Estágio 1 – Preparação – consiste na

apresentação, em até dez dias após a assinatura do contrato, do Plano de Transferência Operacional (PTO)

pela concessionária, com todas as informações previstas no Anexo 9 – Plano de Transição – da minuta de

contrato de concessão (peça 177). A agência reguladora terá vinte dias para analisar o Plano.

101. Com a aprovação do PTO, tem início o Estágio 2 – Operação Assistida, com duração de até

três meses. A concessionária deverá, entre outras medidas, constituir o Comitê de Transição (com a

participação de todos os atores relevantes para a gestão aeroportuária) e treinar e mobilizar recursos

humanos e materiais para assumir a operação do aeroporto. Durante esse estágio, a Infraero ainda é

responsável pela gestão, cabendo a ela todas as receitas e despesas decorrentes das atividades do

aeroporto. A concessionária deverá notificar os detentores de contratos que envolvam cessão de espaços

no complexo aeroportuária quanto à sub-rogação integral para a concessionária. A Infraero deverá

notificar seus prestadores de serviço sobre a rescisão dos contratos a partir do primeiro mês após o

término do Estágio 2. Os empregados da Infraero alocados no aeroporto permanecem, durante esse

estágio, na condição de contratados da empresa estatal.

102. O Estágio 3 – Operação de Transição, com duração de três meses (prorrogáveis por mais três),

se inicia com a assunção efetiva do aeroporto pela concessionária, mediante assinatura do Termo de

Aceitação Definitivo e de Permissão de Uso de Ativos (Anexo 8 da minuta de contrato, peça 176). Nesse

estágio, a Infraero acompanha a atuação da concessionária, prestando as informações e esclarecimentos

necessários. As despesas e receitas do aeroporto passam a ser de responsabilidade da concessionária. Os

empregados da Infraero continuam na condição de contratados da estatal, mas passam a ser cedidos à

concessionária, que deverá reembolsar a Infraero. Transcorrido o prazo previsto e integralmente

transferida a manutenção e exploração do aeroporto para a concessionária, tem início a Fase II do

contrato.

103. A Fase I-B tem início com a assinatura do contrato. Em noventa dias a concessionária deverá

apresentar o projeto básico e o cronograma dos investimentos de ampliação e adequação das instalações,

que deverão ser aprovados pela Anac. O prazo de execução dos investimentos da Fase I-B está em aberto

no PEA (peça 170) e deverá estar em consonância com os EVTEA. Como se trata de etapa destinada

suprir o déficit de capacidade atual e preparar o aeroporto para atender a demanda durante a Copa do

Mundo de 2014, correspondendo à Fase 0 dos EVTEA, imagina-se que essa fase não deverá ultrapassar

meados do primeiro semestre de 2014.

104. O não cumprimento do prazo de entrega previsto para as ampliações previstas na Fase 1-B

com integral atendimento aos requisitos do PEA ensejará a aplicarão, pela Anac, de multas substanciais à

concessionária, estabelecidas nos termos da minuta de contrato (peça 168, p. 48).

105. Releva mencinar, adicionalmente, que a concessionária deverá apresentar à Anac, até o

terceiro ano da concessão, a contar do início da Fase I-B, o Plano de Gestão da Infraestrutura (PGI), para

todo o período da concessão, a ser revisto a cada cinco anos (peça 170, p. 19). O PGI visa demonstrar que

a concessionária possui planejamento adequado e que implantará as ações necessárias ao atendimento dos

Parâmetros Mínimos de Dimensionamento. Estes, por sua vez, estão especificados no Apêndice B do

PEA (peça 170, p. 26-27), e tratam-se de indicadores de dimensionamento mínimo de áreas que devem

ser observados pela concessionária durante toda a concessão. Tanto o PGI quanto os Parâmetros Mínimos

de Dimensionamento serão abordados na Seção 7 desta instrução.

106. Por fim, durante a Fase II, a concessionária deve cumprir o PEA, de modo a manter o nível de

serviço, especialmente no que se refere aos Parâmetros Mínimos de Dimensionamento. A cada evento de


15

gatilho de investimento, o projeto básico dos novos investimentos deve ser submetido à aprovação da

Anac.

6.3.4 Gatilho de investimentos 107. O gatilho de investimento corresponde ao momento indicado no PGI em que a demanda

prevista na hora-pico ensejará a obrigação de a concessionária iniciar os investimentos com vistas à

manutenção do nível se serviço, conforme os Parâmetros Mínimos de Dimensionamento.

108. A cada evento de gatilho de investimento, a concessionária deverá apresentar à Anac, em até

90 (noventa) dias, o projeto básico dos investimentos com vistas à manutenção do nível de serviço (peça

168, p. 21).

109. No caso de ocorrência de qualquer evento previsto como gatilho de investimento no PGI, a

concessionária deverá providenciar garantia de execução contratual correspondente a 10% do valor dos

investimentos previstos (peça 168, p. 32).

6.3.5 Estratégia para Eventos Especiais 110. Os estudos de viabilidade preveem uma estratégia para eventos especiais (Relatório 6, peça

83), cujo objetivo é atender o pico de demanda para a Copa do Mundo de 2014, especialmente para que

os passageiros internacionais experimentem um nível de serviço “consistente com a imagem do Brasil e o

orgulho que os brasileiros têm em sediar eventos especiais de nível mundial” (peça 83, p. 7).

111. Foram feitas projeções da demanda excedente para o período da Copa do Mundo com base no

aumento de tráfego de passageiros durante a última Copa do Mundo na África do Sul, em 2010. Os

estudos preveem movimento adicional de 6,2% para passageiros nacionais (203.815) e de 4,9% para

passageiros internacionais (118.135), além de 68.450 passageiros não programados, totalizando 390.400

passageiros adicionais para o período do evento no Aeroporto Internacional de Guarulhos (p. 11-12).

112. A estratégia proposta nos estudos (peça 83) combina melhorias permanentes e transitórias,

bem como investimentos de curto prazo em andamento pela própria Infraero (programados para serem

concluídos até junho de 2012), desenvolvimento de instalações adicionais pela futura concessionária (a

serem realizadas até abril de 2014) e melhorias operacionais para o período dos eventos.

113. Entre as soluções provisórias, cuja implantação já foi iniciada pela Infraero, destacam-se os

Módulos Operacionais Provisórios (MOP) e a transformação dos antigos terminais de carga das empresas

Vasp e Transbrasil em terminais de passageiros, projetados para atender aproximadamente 5 milhões de

passageiros por ano. Será instalado ainda, em área contígua a esse terminal provisório, estacionamento

com capacidade para 600 vagas.

114. A construção do Terminal 3, que, de acordo com os estudos, deverá estar parcialmente

concluído até 2014, é a principal medida permanente a ser implantada (peça 83, p. 14). O projeto básico

do novo terminal já foi contratado pela Infraero e deverá ser entregue, segundo a Anac, até o final de

2012. A terraplenagem da área foi contratada pela empresa estatal. A construção do TPS 3, contudo, será

iniciada pela futura concessionária, que poderá, até mesmo, desenvolver novo projeto para o terminal. De

acordo com os EVTEA, a implantação desse projeto até a Copa do Mundo seria suficiente para atender a

demanda projetada para o evento.

115. Nos EVTEA (Relatório 2 – Estudos Preliminares de Engenharia, peça 5), essa etapa

corresponde à Fase 0 do Plano de Desenvolvimento Conceitual e inclui:

a) ampliação das Pistas de Táxi A e C;

b) construção de aproximadamente 100.000 m² do TPS 3;

c) extensão do meio fio, de embarque e de desembarque, em 850 m;

d) construção de aproximadamente 270.000 m² de pátio de aeronaves;

e) construção de novo estacionamento de veículos, com 860 vagas; e

f) novo estacionamento público, com 2.200 vagas.


16

116. Os estudos fazem mencionam também possíveis melhorias operacionais, que podem ser

parcialmente implantadas ainda pela Infraero. Tais melhorias envolvem reconfiguração de área de check-

in e expansão de área de imigração, além de administração eficiente dos horários programados dos voos,

uso de check-in remoto, envolvimento e melhor coordenação de órgãos governamentais e a criação de

serviços e instalações especiais para times, fãs e VIPs.

6.3.6 Principais ampliações de infraestrutura 117. O Aeroporto Internacional de Guarulhos teve, em 2010, movimento de aproximadamente 26

milhões de passageiros. Para atender a essa demanda, o sítio aeroportuário conta com dois terminais de

passageiros compondo área total de 184.000 m², com 26 posições de estacionamento de aeronaves, sendo

oito Código C da OACI e dezoito Código E (peça 5, p. 14-15). Como é de conhecimento geral, a atual

estrutura do aeroporto encontra-se saturada e não tem sido capaz de prestar serviço de nível adequado aos

usuários.

118. Foram definidas quatro fases para a implantação do Plano Conceitual de Desenvolvimento. A

Fase 0 se estende até 2013 e visa ajustar a capacidade à demanda atual e preparar o aeroporto para os

“eventos especiais”. A Fase 1 vai de 2014 a 2016; a Fase 2, até 2021; e a Fase 3, até 2031 (conforme

ilustrações presentes na peça 87, p. 43-51).

119. Para atender a demanda futura prevista para o aeroporto, está prevista (Relatório 2 – Estudos

Preliminares de Engenharia, peça 5, p. 62) a ampliação de diversos componentes da infraestrutura

aeroportuária. A principal delas é a construção de um terceiro terminal de passageiros que deverá contar

com área total de aproximadamente 283.700 m².

120. Outro componente do aeroporto que, segundo os estudos, passará por significativa ampliação

são os pátios de aeronaves. Atualmente o Aeroporto Internacional de Guarulhos dispõe de 257.500 m² de

pátio, insuficientes para atender mesmo a demanda atual (MCKINSEY & COMPANY, 2010). Os estudos

preveem a ampliação do pátio em mais aproximadamente um milhão de m² ao longo dos próximos vinte e

cinco anos, o que garantiria o atendimento a uma demanda de 141 aeronaves, sendo 72 em posições de

contato (ponte de embarque), e 69 em posições remotas (45 Código C, 23 Código E, e 1 Código F), no

lugar das atuais 60 posições remotas de estacionamento .

121. Atualmente o aeroporto oferece estacionamento para veículos com aproximadamente 3.000

vagas em uma área descoberta de 97.500 m². Esse é um dos pontos de maior saturação de Guarulhos e

deverá ser ampliado pela concessionária, tendo em vista que há indicador de qualidade relacionado à

disponibilidade de vagas no estacionamento. Com relação à carga aérea, o aeroporto dispõe de

aproximadamente 104.000 m² de pátio de aeronaves, com oito posições para aeronaves Código E, e

110.000 m² de espaço para armazenagem e capatazia. Ao longo da concessão, essas áreas, segundo consta

dos EVTEA, podem passar por ligeira redução, em razão do aumento de produtividade ao longo do

período analisado.

122. A principal limitação ao crescimento do Aeroporto Internacional de Guarulhos é o sistema de

pistas. O aeroporto dispõe de duas pistas paralelas com extensão de 3.700 m (09L/27R) e 3.000 m

(09R/27L), cuja separação lateral não permite a operação simultânea de aeronaves. Assim, o teto de

operações de aeronaves, de acordo com a metodologia que baseou a Declaração de Capacidade do

Sistema de Pistas fornecida pelo Departamento de Controle do Espaço Aéreo – Decea (Anexo 10 da

minuta de contrato de concessão, peça 178), deverá ser atingido nos próximos 5 anos. O crescimento do

número de passageiros a partir de então será apenas residual, em razão do crescimento do número médio

de assentos do mix de aeronaves que operam em Guarulhos e do aumento da taxa de ocupação (load

factor) dos aviões.

123. A construção de uma terceira pista de pouso e decolagem não foi considerada nos EVTEA.

Uma nova pista em Guarulhos, de acordo com a Anac, acrescentaria pouca capacidade de tráfego, em

função das restrições geográficas inerentes ao sítio aeroportuário e da interferência com o tráfego de

aproximação do aeroporto de Congonhas. Além disso, teria alto custo de implantação (estimado em R$ 3

bilhões), apresentando, portanto, relação custo/benefício bastante desfavorável.


17

124. O principal investimento no sistema de pistas do aeroporto é a adequação das pistas de pouso

e de táxi para a operação de aeronaves Código F (A-380), que, segundo estimativas da Anac, devem

responder por 5% do movimento de aeronaves internacionais em 2031.

6.3.7 Desapropriações 125. O PEA detalha na Seção 4 (peça 170, p. 6) a área do aeroporto, de acordo com as coordenadas

geográficas delimitando o polígono do sítio aeroportuário, e informa que há um processo de

desapropriação de área contígua ao aeroporto cuja poligonal constava de decretos estaduais do Estado de

São Paulo que já estariam revogados.Segundo o PEA, em 24/6/2011 um Decreto sem número do Poder

Executivo Federal declarou como de utilidade pública, para fins de desapropriação em favor da União,

imóveis adjacentes ao aeroporto, necessários à execução das obras de infraestrutura aeroportuária.

126. Na minuta do contrato de concessão, objeto do Anexo 25 da minuta de edital (peça 168, p.

12), consta que a área do aeroporto, indicada no PEA, está integralmente na posse da Infraero e que será

transferida à concessionária concomitantemente à celebração do contrato, mediante Termo de Aceitação

Provisório e de Permissão de Uso de Ativos. As áreas que forem desapropriadas após a celebração do

Contrato terão sua posse transferida à concessionária mediante um aditivo ao Termo de Aceitação

Definitivo e de Permissão de Uso de Ativos.

127. Na referida minuta do contrato (peça 168, p. 23), consta também que são direitos e deveres da

concessionária durante todo o prazo da Concessão desapropriar os imóveis que não possuam decreto de

declaração de utilidade pública já publicado quando da realização da sessão pública do leilão e indenizar

seus proprietários, devendo ainda solicitar a publicação dos decretos ao Poder Concedente e a outorga de

poderes necessária, nos termos do artigo 29, inciso VII, da Lei 8.987/1995.

128. Quanto aos direitos e deveres do poder concedente, a minuta do contrato (peça 168, p. 34)

estabelece que a ele cabe desapropriar os imóveis que possuam decreto de declaração de utilidade pública

já publicados quando da realização da sessão pública do leilão, indenizar seus proprietários e

disponibilizar a área do aeroporto livre e desembaraçada à concessionária, sem qualquer ônus.

6.4 Viabilidade Econômico-Financeira

129. A viabilidade econômico-financeira de um empreendimento é determinada pela relação

intertemporal entre as receitas geradas em decorrência de suas atividades e os custos e despesas incorridos

para que tais atividades possam se concretizar. Essa relação deve ser aferida segundo uma modelagem

eleita entre formas consagradas de estruturação de projetos.

130. No caso de concessões de serviços públicos, a taxa de retorno do projeto deve ser

harmonizada às condições de mercado, para que o concessionário tenha seu capital devidamente

remunerado sem sobrelucros e, por outro lado, para que o usuário possa usufruir do serviço prestado

pagando uma tarifa condizente.

131. Passa-se, neste sentido, à análise introdutória da modelagem econômico-financeira da

concessão em tela, seguida pelo exame das estimativas de demanda e, consequentemente, de receita

(inclusive da estrutura tarifária), de despesas operacionais, de investimentos, bem como dos aspectos

relativos aos tributos, à depreciação e à taxa de desconto, entre outros, empregados na elaboração do

fluxo de caixa do projeto.

6.4.1 Modelagem econômico-financeira 132. No âmbito dos projetos de concessão, a previsão das variáveis que compõem o fluxo de caixa

e a adequada alocação e mitigação dos riscos envolvidos assumem especial relevo, uma vez que o arranjo

inicial do projeto não apenas determinará um correto valor de outorga, como também, em última

instância, influirá sobremaneira na regularidade da execução do objeto contratado.

133. Frise-se a elaboração do Relatório 4 – Tutorial do Modelo Econômico-Financeiro (peça 81)

como uma boa prática adotada pela Anac, pois propicia um entendimento mais rápido e prático das

planilhas utilizadas na modelagem econômico-financeira da concessão, conferindo maior transparência ao

processo e maior eficiência às ações de controle exercidas por este Tribunal. Dessa forma, entende-se


18

pertinente reconhecer como boa prática o procedimento da Anac em inserir um tutorial de uso e

consulta às planilhas que integram os estudos de viabilidade, propiciando maior eficiência na

análise da modelagem econômico-financeira, pelas entidades de controle ou pelos agentes

interessados e autorizados a consultar essas informações. 134. Verifica-se que os estudos ofertados pela Anac se estruturam de forma coerente com as

técnicas de avaliação de projetos – igualando o valor de outorga mínimo ao valor presente líquido do

fluxo de caixa, considerando a taxa de desconto aplicada.

135. O valor resultante das operações acima será utilizado como valor mínimo para a outorga em

tela, isto é, como lance mínimo inicial do leilão em que serão outorgados também os aeródromos de

Viracopos, em Campinas - SP, e de Brasília - DF. Na primeira etapa do referido certame, as propostas

serão apresentadas em “envelope fechado” e, em fase posterior, haverá oferta de lances a “viva voz”.

136. O mecanismo aventado estabelece que o licitante poderá participar dos leilões dos três

aeroportos, todavia proscreve a adjudicação da outorga de mais de um aeródromo ao mesmo interessado.

Na hipótese em que uma mesma sociedade ofertar o maior lance em dois ou mais dos referidos leilões, a

definição do aeródromo a ser adjudicado ocorrerá de acordo com um algoritmo de maximização do valor

total arrecadado para o conjunto das três licitações, a ser estabelecido em edital.

137. Segundo a minuta de edital submetida a audiência pública, é admitida a participação de

empresas consorciadas no certame, sendo que nenhuma firma poderá integrar mais de um consórcio. A

participação de empresas de transporte aéreo em tais arranjos é limitada a 1%, justificando-se tal restrição

em função das adversidades ocasionadas por potencial integração vertical do mercado e da necessidade de

se evitar o “efeito fortaleza” (fortress effect).

138. Frise-se que a análise pormenorizada das regras da licitação, inclusive do instrumento

convocatório e da minuta contratual, constitui objeto do segundo estágio da fiscalização dos processos

concessórios por este Tribunal, conforme disciplina o art. 7º, inciso II, da IN - TCU 27/1998.

6.4.1.1 Composição acionária da Sociedade de Propósito Específico (SPE)

139. Um relevante ponto da modelagem do projeto é a previsão de que a SPE a gerir o aeroporto

outorgado será necessariamente integrada pela Infraero, atual operadora estatal, em percentual do capital

social que, segundo a Anac, vai variar entre 45% e 49%. A participação da Infraero na futura

concessionária é uma peculiaridade da presente outorga, sobre a qual cabe tecer algumas considerações.

140. A adoção do modelo de concessão para prestação de serviços públicos justifica-se, entre

outros diversos aspectos importantes, pelos ganhos de eficiência e qualidade proporcionados pela

administração empresarial privada, suas práticas, pressões e incentivos ínsitos ao ambiente de mercado de

sociedades capitalistas. Assim, busca-se aproveitar ao máximo a sinergia presente na firma

concessionária, representada pela flexibilidade e capacidade de inovação em diversas áreas, tais como

logística, gestão de pessoas, gestão de contratos etc.

141. De forma complementar, a função regulatória desenvolveu-se historicamente para que o

Estado pudesse se posicionar de maneira mais estratégica e eficiente em relação à provisão de serviços

públicos, em contexto de verdadeira falência da capacidade estatal para uma prestação condigna desses

serviços. Com o arranjo „Estado regulador-concessionário privado‟, torna-se possível associar vantagens

inerentes à iniciativa privada – a saber, seu dinamismo –, com aspectos característicos do setor público,

tais como a preocupação com a modicidade tarifária e com a adequação geral do serviço. Esse arranjo

afasta, assim, um aspecto negativo de empresas públicas prestadoras de serviço público, tais como o

conflito de interesse entre a administração pública e a empresa pública, materializado em possíveis

interferências e/ou ingerências indiretas na execução e na gestão da SPE.

142. A automática inclusão da Infraero como participante da SPE gerenciadora da concessão surge

desarrazoada, não se encontrando, nos autos, argumentação que a sustente. Em reuniões realizadas entre

servidores das Unidades Técnicas do TCU e representantes da Anac e da SAC/PR, tem-se alegado que a

medida – inserção da Infraero na SPE – é necessária, entre outros pontos, para garantir o repasse de

recursos auferidos pelos aeroportos concedidos ao restante do sistema aeroportuário, viabilizando-o.


19

143. Não subsiste, entretanto, o alegado nexo essencial entre a incontroversa necessidade de se

financiar os demais aeródromos públicos – em sua maioria deficitários (seja por ineficiência da gestão

pública ou por estratégia de desenvolvimento regional e integração nacional) – e a participação da atual

operadora na futura incumbente. Pondera-se que é possível conceber inúmeras formas alternativas para

custear a manutenção e a ampliação da malha aérea nacional – mesmo a partir das receitas geradas no

aeroporto em epígrafe –, sendo que várias dessas maneiras resultam menos distorcivas do que a operação

do serviço por uma SPE composta por expressiva participação de entidade pública.

144. Em qualquer arranjo imaginado para o acordo de acionistas da futura SPE, a Infraero terá um

papel relevante, seja na composição dos conselhos administrativo e fiscal, seja na divisão das diretorias.

Tendo em mente que os fins perseguidos pelos agentes econômicos em tela diferem substancialmente,

entende-se que a configuração proposta nos EVTEA enseja potencial risco de se amalgamar

disfuncionalidades (em vez de vantagens) afetas a ambas as esferas (pública e privada) e, com isso,

comprometer irremediavelmente o bom andamento da concessão.

145. Regidos por lógicas distintas, vislumbra-se que a coexistência da empresa pública e do agente

privado na SPE responsável pela gestão do aeroporto ostenta significativa possibilidade de extenso

prejuízo à capacidade decisória da concessionária, em detrimento da eficiência originalmente colimada

pelo instituto da concessão. Sublinha-se, assim, que a obrigatoriedade de participação da Infraero

potencializa os riscos quanto à governança corporativa da SPE.

146. As atividades da futura empresa concessionária resultariam, portanto, mais bem alinhadas aos

interesses públicos em decorrência da diligente atuação da agência reguladora do setor do que pela

pretendida participação direta de empresa estatal na SPE, representando a injustificada permanência da

Infraero no arranjo societário um desnecessário risco à concessão para prestação do serviço público nos

aeroportos.

147. A decisão da Anac – entidade responsável pela condução do processo de outorga em tela –

quanto à participação da Infraero na futura concessionária encontra-se dentro de sua esfera de atuação

discricionária. Ainda assim, em virtude dos riscos acima expostos, entende-se pertinente recomendar à

Agência Nacional de Aviação Civil que reconsidere a obrigatoriedade de participação da Infraero

na futura SPE ou que seja estabelecido, na minuta de contrato, mecanismo que possibilite e

estimule a diminuição gradativa dessa participação no capital social da concessionária.

6.4.2 Estudo de Demanda 148. O ingresso de receitas advém da interação entre a estrutura tarifária e a demanda de serviços

(embarque, handling, capatazia etc.) dos aeroportos, sendo necessário estimar a procura por cada um dos

serviços que proporcionam rendimentos ao concessionário. Passa-se, doravante, a analisar a previsão e a

projeção da demanda pelos serviços acima, inclusive em seu momento de maior intensidade (hora-pico).

A adequação da estrutura tarifária da concessão em apreço é comentada em seção posterior (Estimativas

de Receita).

6.4.2.1 Descrição do modelo

149. Depreende-se que as variáveis a compor a previsão de demanda do projeto são as quantidades

anuais de passageiros, de aeronaves e de carga movimentados anualmente no aeroporto em referência.

Para tanto, o primeiro passo consistiu em reunir a série histórica dessas variáveis, de forma a balizar a

estimativa da demanda para os anos vindouros.

150. Colacionado o referido conjunto de dados, a Anac conjugou análises de tendência, de

regressão e de participação de mercado para predizer a procura pelos serviços do aeródromo, inicialmente

desconsiderando-se as limitações técnicas ali existentes. Em um segundo momento, as restrições de

capacidade das instalações (terminais, pistas etc.) foram introduzidas nos modelos, de forma a se

produzirem resultados realistas.

151. A memória de cálculo das estimativas em exame integra o arquivo eletrônico “Relatório 1 –

Modelo de Demanda GRU vfinal ANAC.xlsx”. Na predição do número de passageiros de voos

domésticos, as variáveis explicativas empregadas consistiram no Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro e


20

o yield das companhias aéreas, sendo este um consagrado índice que representa o valor médio pago por

passageiro em cada quilômetro voado (vide http://www2.anac.gov.br/estatistica/yieldtarifa/).

152. A Anac aduz que outras variáveis – tais como o preço do petróleo e o percentual dos assentos

das companhias aéreas de baixo custo – foram devidamente testadas, porém não se revelaram

estatisticamente significantes para a predição do fenômeno analisado. Considerando a informação de que

“cerca de 85% dos 26,8 milhões dos passageiros do Aeroporto têm destino ou origem na região da

Grande São Paulo” (Relatório 1 – Estudo de Mercado, peça 4, p. 13), ressentiu-se a ausência de variáveis

regionais entre as testadas para compor da regressão.

153. A forma funcional assumida pela equação de regressão foi a logarítmica (modelo log-log), de

forma a melhor ajustar as variáveis segundo uma relação linear. Considerando que as elasticidades

associadas ao setor aeroportuário naturalmente variam ao longo da curva de demanda, a Anac aplicou um

índice de redução à relação encontrada. Essa última medida revela-se particularmente válida em face do

contexto atual, em que significativa parcela da população alçou o patamar de uma viagem aérea por ano.

Em consonância com nossa exposição, manifesta-se o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea)

(2011: 18) no sentido de que:

De 2003 a 2010, o PIB brasileiro teve um crescimento real de 36,8%. Como o movimento de

passageiros cresceu 116,7% ao longo do mesmo período, isso representa uma elasticidade-renda da

demanda por transporte aéreo de 3,17. Em outras palavras, se o PIB crescer 1%, isso significa que o

movimento de passageiros crescerá 3,17%.

Todavia, acredita-se que dificilmente essa elasticidade se manterá neste elevado patamar nos próximos

anos, dado que o ritmo de crescimento do PIB, de melhoria da distribuição de renda e de redução dos

preços das passagens não deve ser mantido.

154. A planilha “Relatório 1 - Modelo de Demanda GRU vfinal ANAC.xlsx”, pasta

“CONSTRAINED PEAK HR” (vetor M15:AQ15), registra os valores exatos da redução aplicada à

elasticidade – os quais assomam, monotonicamente a cada período, de -0,107 até -0,061.

155. Já para estimar o número de passageiros em voos internacionais, o modelo levou em conta o

PIB brasileiro e o yield das companhias aéreas mundiais, mensurado em centavos de dólares norte-

americano por passageiro por milha aérea. O yield das companhias aéreas internacionais revelou pouca

relação com a demanda, a exemplo de outras variáveis consideradas, conforme expõe o Relatório 1 –

Estudo de Mercado (peça 4, p. 81):

Variáveis do PIB mundial total, do PIB dos demais países (exceto o Brasil, expresso em um índice

ponderado por passageiros de regiões internacionais) e a porcentagem de assentos em voos

internacionais oferecidos pelas companhias aéreas de baixo custo não foram suficientemente

significativos para explicar a variação histórica de demanda de passageiros internacionais na região da

Grande São Paulo.

156. Procedeu-se, ainda, ao ajuste quanto à evolução da elasticidade pelos serviços aeroportuários,

tendo em mente sua usual inconstância ao longo da curva de demanda, além de se incluir um fator de

liberalização representado pela futura entrada em vigor de acordos de “open skies” já firmados pelo

Brasil.

157. Por fim, foi estimado o montante de carga aérea a ser transportado durante a concessão. Para

tanto, foram encontradas dificuldades adicionais, representadas pelo fato de que: 1) o comportamento

dessa variável historicamente tem se demonstrado mais volátil do que o transporte de passageiros; 2) a

estimativa “requer projeções de diversos fatores independentes”, estando “relacionada à atividade

econômica em geral” (ambas citações extraídas do Relatório 1 – Estudo de Mercado, peça 4, p. 95-96).

158. O Relatório 1 – Estudo de Mercado originalmente remetido ao TCU reporta que, para a

movimentação de carga aérea doméstica, “foi definido um modelo de elasticidade com uma elasticidade

de PIB estimado em 0,40 (...) Ou seja, elaborou-se uma previsão de crescimento para a carga doméstica

na região de São Paulo na qual a demanda crescerá numa proporção de 0,4 do crescimento no PIB

brasileiro” (Relatório 1 – Estudo de Mercado, peça 4, p. 96). Entretanto, a planilha de fluxo de caixa


21

associava os valores de carga à Capacidade Máxima de Decolagem (MTOW, em inglês), e não ao

PIB, como afirmado no referido Relatório.

159. Como efeito prático, tem-se um crescimento meramente vegetativo dessa rubrica – o que, em

última instância, revela-se adequado ante o comportamento relativamente errático que a variável assume

ante as variáveis consideradas. Estatisticamente falando, pode-se considerar a média como estimador

linear não-viesado para amostras desse tipo. A alternativa a essa medida seria um radical aprofundamento

do modelo de cargas nacionais, possivelmente envolvendo o uso de modelos de equilíbrio geral, bem

mais custosos e cujo resultado possivelmente não distaria muito da solução adotada. Tendo em conta que

a materialidade das tarifas com movimentação de carga nacional não se apresenta estatisticamente

significativa o suficiente para justificar os dispêndios com a elaboração de tal estudo, consideramos

plausível a previsão de carga nacional nos termos comentados, em especial diante de sua relação “custo-

benefício”.

160. Por outro lado, o volume de carga internacional apresenta comportamento bem mais

previsível do que seu equivalente doméstico. A agência reguladora identificou o PIB brasileiro como a

única entre as variáveis testadas cuja relação é estatisticamente significativa em relação ao fenômeno, isso

porque (Relatório 1 – Estudo de Mercado, peça 4, p. 96):

As variáveis para o PIB mundial, do restante do mundo (com exceção do Brasil), o preço do barril de

petróleo em dólares americanos (West Texas Intermediate), a taxa de câmbio para o real em relação ao

dólar americano não foram significativas para explicar a variação histórica na demanda de carga

internacional na região de São Paulo.

161. Em síntese, a metodologia utilizada – i.e. a técnica de regressão econométrica – constitui, em

si, um método adequado e consagrado para aferir relações estatísticas entre a demanda por serviço aéreo e

variáveis tais como as previstas no modelo (PIB e yield). Os resultados desses modelos são comentados

na seção subsequente.

162. Complementarmente, conforme adiantado, entende-se conveniente recomendar à Anac

que, por ocasião da modelagem de futuras concessões de infraestrutura aeroportuária, avalie a

conveniência de inserir variáveis regionais em seus modelos de previsão de demanda, porquanto é

possível que dados locais ostentem correlação estatística ainda maior com o fenômeno analisado.

6.4.2.2 Projeção da demanda

163. Verificada a propriedade do modelo econométrico

empregado, resta avaliar a coerência dos resultados produzidos. Para a

demanda de passageiros de voos domésticos, os resultados da

simulação afiguram-se aceitáveis, uma vez que a significância

estatística dos coeficientes é corroborada pelo valor dos testes

realizados (F, df). Aplicado para os dados mensalmente observados de

janeiro de 2002 a maio de 2011, o resultado do modelo foi capaz de

atribuir 81% da variação no número de passageiros às duas variáveis

explicativas (PIB brasileiro e yield de companhias aéreas nacionais).


22

Gráfico 1 – Resultado da simulação do modelo econométrico preditivo do número de passageiros – Aeroporto Internacional de

Guarulhos

Fonte: Arquivo eletrônico “Relatório 1 - Modelo de Demanda GRU vfinal ANAC.xlsx”.

164. O poder preditivo da regressão levada a efeito para o caso de passageiros de voos

internacionais é consideravelmente inferior à do modelo para demanda doméstica, na medida em que

apenas 47% da variação dos egressos de voos internacionais é captada pelas duas variáveis (PIB brasileiro

e yield de empresas internacionais). Nessa seara, cumpre tecer as seguintes considerações.

165. Primeiramente, poder-se-ia argumentar que a “medida de ajuste” do modelo – isto é, o r²

ajustado igual a 0,47 – se afiguraria minimamente aceitável para fenômenos não-determinísticos, como é

o caso do transporte em geral e do transporte aéreo em particular. Não obstante, a Anac reporta que

variáveis tradicionalmente associadas ao tráfego internacional de passageiros – máxime a taxa de câmbio

– foram testadas no modelo, mas não se revelaram significativas do ponto de vista estatístico.

166. Nesse ponto, aplicam-se considerações análogas às expendidas acerca da previsão do

movimento de carga nacional. Casos semelhantes a esses, em que os dados tenham se mostrado

refratários a modelagens econométricas mais tradicionais, requerem tratamento estatístico avançado, por

vezes ao custo de extensa coleta primária de dados – subsistindo, ainda assim, o risco de que não se atinja

um modelo que capte a integralidade das forças operantes no fenômeno.

167. Ao analisar os dados da planilha representativa do fluxo de caixa, percebeu-se que a

estimativa do número de passageiros foi obtida pela associação de um incremento percentual sobre a

demanda do ano imediatamente anterior. Por intermédio do Ofício TCU/Sefid-1 265, de 1º/11/2011 (peça

134), solicitou-se à Anac que fosse esclarecida a origem dos percentuais representativos do incremento

anual no número de passageiros domésticos para os anos de 2012 a 2014 (i.e. 10,8%, 9% e 4,8%), bem

assim da estimativa de viajantes internacionais no mesmo período (13%, 10% e 8,9%).

168. Em resposta, o Ofício Anac/SRE/GT-CA 11, de 4/11/2011 (peça 181, p. 1-2), elucida que os

“percentuais de variação de tráfego [afiguram-se] superiores àqueles encontrados pelas regressões

econométricas para que as taxas projetadas no curto prazo refletissem as elevadas taxas de crescimento de

tráfego observadas nos últimos anos.”. Informa ainda que “foi utilizada uma escala decrescente de valores

entre o período 2011-2014 de modo que a taxa de crescimento médio composto (CAGR) de passageiros

no período fosse de 10,5%”. Por fim, afirma que “uma vez que não há bases de comparação para este

padrão de crescimento no curto prazo (...) os valores específicos atribuídos para este período foram

determinados com base na experiência dos consultores”.

169. Ressalta-se que o manejo dos resultados de técnicas de estimação, ainda mais para se atingir

resultados pré-determinados (in casu, CAGR de 10,5% no período), em regra mostra-se desaconselhável,

uma vez que prejudica a transparência dos cálculos e propicia distorções injustificáveis. Nota-se que


23

existem consagrados modelos que, reconhecendo a maior influência exercida pelos eventos recentes (em

comparação com os longevos), àqueles atribuem maior peso (e.g. modelos do tipo “ARMA” e

“ARIMA”). Outrossim, para quantificar o efeito de “choques” de demanda (como é o caso dos eventos

citados), tais modelos comportam a possibilidade de inserção de variáveis dummy, entre outros recursos

estatísticos disponíveis.

170. Pelas razões apontadas, considera-se que os resultados finais do modelo podem ser

considerados satisfatórios, a despeito das operações a que foram submetidos. No entanto, entende-se que

cabe recomendar à Anac que, nos futuros processos de concessão a seu encargo, evite proceder a

ajustes arbitrários nos resultados gerados pelos modelos quantitativos escolhidos, de forma a

manter a robustez e a consistência dos estudos de demanda.

171. A título de exemplificação, a Tabela 3 traz, para anos selecionados, as estimativas de

demanda de passageiros para o Aeroporto Internacional de Guarulhos, após a extrapolação das séries

históricas para o prazo de vigência da concessão.

Tabela 3 – Estimativas de demanda de passageiros para a vigência da concessão do aeroporto

Internacional de Guarulhos – em milhares de passageiros

Ano Regular

Fretado

Aviação

Geral Total

Doméstico Internacional Doméstico Internacional

2012 20.531 13.100 454 256 46 34.387

2013 22.441 14.413 434 279 46 37.613 2014 23.572 15.683 400 317 46 40.018

2015 24.559 17.012 372 332 46 42.321 2020 27.564 22.214 270 402 46 50.496

2025 28.760 23.370 190 386 46 52.752

2030 29.314 23.806 138 361 46 53.665 2031 29.364 23.848 131 354 46 53.743

2032 29.387 23.868 123 347 46 53.771

Fonte: elaborado a partir das informações disponíveis no Arquivo eletrônico “GRU-VCP-

BSB_Financial_Model_v20111010_Final.xlsm”.

172. Quanto à projeção da quantidade de carga movimentada, recorda-se que a estimativa baseou-

se na Capacidade Máxima de Decolagem (em inglês, MTOW) de 2010, tendo sido obtidos os demais

valores por extrapolação. Os dados, para alguns anos selecionados, estão expressos na Tabela 4:

Tabela 4 – Movimentação de Carga no Aeroporto Internacional de Guarulhos – Previsão de Capacidade

Máxima de Decolagem (em toneladas métricas)

Aeronaves domésticas Aeronaves internacionais

Ano Passageiros Carga Total Passageiros Carga Total

2012 13.384 473 13.856 11.877 8 11.885

2013 14.104 458 14.563 12.771 8 12.779

2014 14.017 444 14.461 13.893 8 13.901

2015 14.007 433 14.439 15.230 8 15.238

2020 16.458 391 16.849 22.457 8 22.465

2025 15.873 391 16.263 26.381 8 26.389

2030 15.347 391 15.738 29.983 8 29.991

2031 15.327 391 15.718 30.648 8 30.656

2032 15.184 391 15.575 31.262 8 31.270

Fonte: elaborado a partir da planilha eletrônica “GRU-VCP-BSB_Financial_Model_v9.4.xlsm”

173. Nos EVTEA em apreço, percebe-se que a demanda total encontrada para o aeroporto em tela

é condizente com a estimativa realizada por outras entidades de pesquisa nacionais e internacionais –

exemplificando, pelo Ipea (2011: 19), pela Coppe/UFRJ (2011) e pela Airports Council International

(2011). Reputa-se essa convergência como um indicativo de que as deficiências supramencionadas não

invalidam a previsão levada a efeito. Conclui-se, pois, que a estimativa de demanda, malgrado as

apontadas imperfeições em sua obtenção, não consiste em óbice à aprovação do primeiro estágio de

fiscalização da presente outorga.

6.4.2.3 Hora-pico (verificação dos critérios utilizados para a definição de hora-pico)


24

174. Sobre a relevância da correta aferição da chamada hora-pico, preleciona a Infraero, em seu

Anuário Estatístico Operacional de 2010, que

A definição da hora-pico de passageiros é fundamental para dimensionamento dos setores do terminal,

dos componentes de acessibilidade, bem como da infraestrutura básica. Não é recomendado utilizar

como hora-pico a hora de maior demanda do ano (absoluta) para o dimensionamento, pois resultaria

em investimentos dificilmente justificáveis economicamente.

175. O Relatório 1 – Estudo de Mercado (peça 4, p. 106-109), nesse sentido, lista quatro

metodologias disponíveis – nomeadamente: Typical Peak Hour Passengers (TPHP), pico máximo, 30ª

hora mais movimentada e Average Day Peak Month (ADPM) – e a Anac assevera que “selecionou-se a

[técnica da] 30ª hora mais movimentada para o cálculo da hora-pico de 2010”.

176. A consequência da adoção da trigésima hora mais movimentada é assim resumida pela British

Airports Authority (BAA: 2009, p. A4(1)-2):

Alan Stratford Associates, who provided us with technical advice, told us that the adoption by BAA of

the 30th busy hour would, for the same pattern of passenger flows, result in a larger terminal building,

more capital investment, better service standards but no increase in the number of flights serving the

terminal. Over a period of traffic growth, the terminal would have a longer design life before

expansion would be required.

177. No arquivo eletrônico “Relatório 1 - Modelo de Demanda GRU vfinal ANAC.xlsx”, percebe-

se que, em aparente dissonância com esclarecido pelo Relatório 1, os valores da hora-pico foram

projetados extrapolando-se a parcela esperada que o mês-pico representará ao fim de 2011 (9,6%) para

todos os anos de vigência contratual da concessão, sob o razoável pressuposto de que a distribuição anual

dos voos manter-se-á basicamente inalterada.

178. Por conduto do Ofício TCU/Sefid-1 265, de 1º/11/2011 (peça 134), solicitou-se à Anac que

esclarecesse a escolha da técnica efetivamente empregada para o cômputo da hora-pico e a divergência do

resultado com os microdados providos pela Infraero.

179. A agência reguladora apresentou o Ofício Anac/SRE/GT-CA 11, de 4/11/2011 (peça 181), em

que descreve em detalhes o cômputo da hora-pico utilizada para dimensionamento do projeto e apresenta

planilha eletrônica representativa desse cálculo. O referido ofício esclarece, assim, que as técnicas ADPM

e 30ª hora corrida mais movimentada foram empregadas em conjunção – tendo a primeira subsidiado e

corroborado o resultado desta última –, e que diferenças metodológicas encontram-se na origem dos

dados de hora-pico da Infraero e da própria Anac.

180. Reputam-se satisfatórias as informações prestadas pela agência reguladora quanto à previsão

da hora-pico a balizar o dimensionamento das soluções projetadas para o aeroporto em tela, razão pela

qual considera-se que essa estimativa, por si só, não representa óbice à aprovação do primeiro

estágio de fiscalização da outorga em causa.

6.4.3 Estimativas de Receita 181. As estimativas de receita, que compõem o fluxo de caixa do projeto para cada ano, dependem

da projeção de demanda e da estrutura tarifária. As receitas estão divididas em: tarifárias (aeroportuárias e

de processamento de carga) e não-tarifárias. A percepção de receitas tarifárias é autorizada pelo art. 2º da

Lei 6.009/1973 e seu montante, por definição, corresponde ao valor das tarifas cobradas pelo operador

aeroportuário, multiplicado pela demanda observada – expressa pelo número de passageiros, número de

aeronaves, carga movimentada etc.

182. As receitas tarifárias remuneram os serviços de embarque de passageiros, de pouso e de

permanência de aeronaves (receitas aeroportuárias) e de processamento de carga (receitas de carga). A

Anac é responsável pela regulação econômica dessas tarifas em todos os aeroportos brasileiros, com base

em um sistema de categorização do aeroporto. Os aeroportos são divididos em quatro categorias com base

em um levantamento dos recursos oferecidos pelo aeroporto. Guarulhos é considerado um aeródromo de

Categoria 1. Atualmente as tarifas são definidas pela agência reguladora e revistas a cada 5 anos.


25

183. As receitas não tarifárias remuneram os diversos serviços oferecidos no aeroporto, como lojas

francas, estacionamento, aluguéis, publicidade etc. Os valores cobrados por esses serviços não são

regulados.

184. O Gráfico 2 mostra como se espera que as categorias que compõem a estimativa de receita

total para o Aeroporto Internacional de Guarulhos se comportarão ao longo da concessão. Frise-se que os

dados observados no ano de 2010 são reais.

Gráfico 2 – Evolução da distribuição da receita de Guarulhos ao longo de anos selecionados

Fonte: elaborado a partir da planilha eletrônica “GRU-VCP-BSB_Financial_Model_v9.4.xlsm”

185. Em 2010, o Aeroporto Internacional de Guarulhos auferiu uma receita bruta total de

aproximadamente R$ 770 milhões, da qual R$ 305 milhões (40% do total) foram receitas tarifárias

aeroportuárias, R$ 172 milhões (22%) foram receitas tarifárias de carga e R$ 273 milhões (38%) foram

receitas não tarifárias, conforme disposto no Gráfico 2.

186. Espera-se que, de acordo com as premissas adotadas, as receitas não tarifárias se aproximem

da média de aeroportos internacionais similares, que é uma receita não tarifária em relação à receita total

de 55%. Em 2030, no entanto, conforme o Gráfico 2, a porcentagem ainda será menor, em torno de 48%.

6.4.3.1 Premissas e projeções das receitas tarifárias aeroportuárias

187. Os valores de tarifas serão estabelecidos por contrato. Os valores correspondem ao limite

máximo que poderá ser cobrado pela concessionária como forma de remuneração, devendo ser

observadas as regras de reajuste e revisão tarifária estabelecidas contratualmente.

188. Uma premissa importante adotada pela Anac se refere às receitas associadas aos serviços de

navegação aérea, que não serão consideradas para a concessão. Os serviços destinados a apoiar e tornar

segura a navegação aérea em área de tráfego aéreo do aeroporto serão prestados por meio da Estação

Prestadora de Serviços de Telecomunicações e de Tráfego Aéreo (EPTA), sob responsabilidade do Decea.

189. Além disso, exerce impacto relevante nas estimativas de receita líquida presentes nos EVTEA

a previsão de incidência da tarifa de conexão e do Adicional de Tarifa Aeroportuária (Ataero), encargo

extraordinário computado com base no total de receitas tarifárias auferidas e que tem espeque na Lei

7.920/1989, alterada pela Medida Provisória 551, de 22/11/2011.

190. Por fim, outra premissa adotada pela Anac é a inclusão de uma estimativa de fator X no fluxo

de caixa projetado a partir do sexto ano da concessão. Essa inserção, assim como as demais premissas

supramencionadas, será analisada em subseção própria desta seção.

191. Conforme consta da planilha eletrônica “GRU-VCP-BSB_Financial_Model_v20111010_

Final.xlsm” (pasta Aero Revenues GRU), o valor da tarifa por passageiro em vôo doméstico foi calculado

a partir da receita tarifária aeroportuária real arrecadada pela Infraero dividida pelo tráfego de passageiros

no ano de 2010 e, posteriormente, multiplicado por uma taxa de crescimento fixa de 20% e cobre os

custos dos serviços de embarque de passageiros, pouso e permanência de aeronaves.


26

192. Em seguida, estima-se a tarifa de conexão em vôo doméstico, que é a receita de passageiros

em conexão dividida pelo total de passageiros. Por sua vez, a receita de passageiros em conexão é

calculada pela metade dos passageiros em conexão vezes a tarifa de R$ 7,00.

193. O Ataero, por fim, é calculado aplicando-se às tarifas aeroportuárias o percentual de 50%

cobrado como encargo extraordinário. Desse valor, no entanto, assumiu-se que 20,75% ficariam com a

concessionária, tendo em vista a expectativa da Anac quanto à alteração da alíquota de incidência do

Ataero – o que efetivamente ocorreu com a edição da MP 551/2011.

194. O mesmo raciocínio aplicado para o valor da tarifa por passageiro em vôo doméstico é usado

para calcular as tarifas aeroportuárias de passageiros em vôo internacional e de carga em vôo doméstico e

internacional. Vale lembrar que no caso das tarifas aeroportuárias de carga não se acrescenta a tarifa de

conexão.

195. As projeções de receitas aeroportuárias líquidas previstas para Guarulhos, a partir da demanda

estimada e do nível de tarifa, estão apresentadas na Tabela 5:

Tabela 5 – Projeções de receitas aeroportuárias líquidas (R$ milhões)

Categoria de Receita 2012 2013 2014 2015 2020 2025 2030

Receitas aeroportuárias domésticas por passageiro 181.355 197.676 207.165 215.451 229.196 224.424 212.341

Receitas aeroportuárias internacionais por passageiro 327.613 360.374 392.448 425.413 528.583 522.708 494.565

Receitas aeroportuárias domésticas de carga 1.275 1.237 1.199 1.168 1.005 946 880

Receitas aeroportuárias internacionais de carga 86 86 86 86 82 77 72

Total das receitas aeroportuárias 510.329 559.374 600.898 642.119 758.867 748.155 707.858

Menos: Pasep/Cofins e ISS (a) (72.722) (79.711) (85.628) (91.502) (108.139) (106.612) (100.870)

Total das receitas aeroportuárias (líquida de impostos) 437.607 479.664 515.270 550.617 650.728 641.543 606.988

Variação percentual em relação ao ano anterior

9,6% 7,4% 6,9% 0,7% -0,7% -1,3%

(a) A alíquota do Pasep é de 9,25% e do ISS é de 5%.

Fonte: elaborado a partir das informações disponíveis na planilha eletrônica “GRU-VCP-

BSB_Financial_Model_v20111010_Final.xlsm” (pasta Aero Revenues GRU)

196. Por intermédio do Ofício TCU/Sefid-1 265, de 1º/11/2011 (peça 134), questionou-se a Anac

acerca da origem das taxas de aumento linear aplicadas sobre as tarifas básicas no ano de 2011, expressas

nas células N15 (20%); N34 (26,2%); N53 (158,2%) e N69 (26,1%) da planilha “Aero Revenues GRU”.

O Ofício Anac/SRE/GT-CA 11, de 4/11/2011 (peça 181) reporta que o aludido incremento refere-se ao

ajuste tarifário promovido pela Portaria Anac/SRE 174/2011, uma vez que a tarifa média a balizar os

EVTEA era a vigente ainda em 2010.

197. Visando comprovar a origem dos percentuais acima, a agência reguladora enviou a memória

de cálculo contida no arquivo eletrônico “AumentoTarifaGRU.xlsx”, em que demonstra que o acréscimo

atribuído às receitas advindas do tráfego aéreo foi obtido mediante a aplicação, devidamente ponderada

pela participação na receita total, do incremento conferido pela Portaria Anac/SRE 174/2011 às tarifas de

embarque, pouso e permanência.

6.4.3.2 Premissas e projeções das receitas tarifárias de processamento de carga

198. De acordo com a Anac (Relatório 4, peça 80, p. 29), o processamento (armazenagem e

capatazia) de carga é tratado como uma categoria à parte das receitas aeroportuárias, no entanto, é

regulado da mesma forma que as tarifas aeroportuárias cobradas de passageiros e de aeronaves. Assumiu-

se que a concessionária herdará a infraestrutura de carga e irá operá-la da mesma forma que a Infraero,

mantendo-se, portanto, o monopólio do serviço.

199. Outra hipótese assumida é a cobrança do Ataero nos mesmos moldes estabelecidos para as

tarifas aeroportuárias, bem como a incidência do fator X no fluxo de caixa projetado a partir do sexto ano

da concessão.

200. Conforme consta da planilha eletrônica “GRU-VCP-BSB_Financial_Model_v20111010_

Final.xlsm” (pasta Storage Handling Revenues GRU), o valor da tarifa de armazenagem e capatazia para

movimentação de carga importada foi estimado dividindo-se a receita real arrecadada pela Infraero no

ano de 2010 pelo total da carga importada movimentada no mesmo período.


27

201. O Ataero, cobrado como encargo extraordinário, é calculado aplicando-se o percentual de

50% sobre o valor da tarifa de armazenagem e capatazia. Desse valor, no entanto, assumiu-se que 20,75%

ficariam com a concessionária.

202. O mesmo raciocínio aplicado para o valor da tarifa de armazenagem e capatazia para

movimentação de carga importada é usado para calcular as tarifas para movimentação de carga para

exportação e para movimentação doméstica.

203. As projeções de receitas líquidas provenientes do processamento de carga no Aeroporto

Internacional de Guarulhos, a partir da demanda estimada e do nível de tarifa, estão apresentadas na

Tabela 6:

Tabela 6 – Projeções de receitas líquidas de processamento de carga (R$ milhões)

2012 2013 2014 2015 2020 2025 2030

Receitas de processamento de carga importada 185.770 187.403 187.566 188.823 217.989 217.904 215.097

Receitas de processamento de carga exportada 6.670 6.788 6.853 6.959 8.398 8.782 9.078

Receitas de processamento de carga doméstica 14.765 15.809 16.766 17.451 18.822 19.007 19.173

Total das receitas de processamento 207.206 209.999 211.185 213.233 245.210 245.693 243.348

Menos: Pasep/Cofins e ISS (a) (29.527) (29.925) (30.094) (30.386) (34.942) (35.011) (34.677)

Total das receitas de processamento (líquida de impostos) 177.679 180.075 181.091 182.847 210.267 210.682 208.671


1,3% 0,6% 1,0% 0,9% -0,2% -0,2%



BSB_Financial_Model_v20111010_Final.xlsm” (pasta Storage Handling Revenues GRU)

204. Chama atenção a disparidade entre as receitas de processamento de carga importada em

relação às demais. Consultando a planilha eletrônica “GRU-VCP-BSB_Financial_Model_

v20111010_Final.xlsm” (pasta Traffic GRU), observa-se que a previsão de movimentação de carga

importada é próxima da de exportação e da movimentação doméstica. Verifica-se, portanto, que a

explicação para a diferença de receita é decorrente do nível de tarifa de processamento de carga

importada, que é 300 vezes maior do que a de carga exportada e 200 vezes maior do que a de carga

doméstica.

205. No Relatório 4, Tabela 10 (peça 80, p. 31), está disposto que a tarifa de processamento de

carga doméstica não é regulada pela Anac. Dado isso, não existe razão para supor que a receita de

processamento de carga doméstica permanecerá nos níveis indicados. Por meio do Ofício TCU/Sefid-1

265, de 1º/11/2011 (peça 134), solicitou-se à Anac que esclarecesse sobre a existência de mecanismos,

inseridos na modelagem do presente projeto de concessão, aptos a restringir eventuais aumentos abusivos

nos preços cobrados pelo processamento de carga doméstica.

206. Atendendo à solicitação de informações, a agência reguladora informou, mediante Ofício

Anac/SRE/GT-CA 11, de 4/11/2011 (peça 181), que “a atividade de processamento de carga doméstica é

uma atividade cujos preços não são regulados” e que, assim, eventuais condutas anticompetitivas

sujeitam-se à fiscalização por parte do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência.

207. Não obstante, afirma que práticas anticompetitivas são dificultadas pelo fato de que “é

assegurado o livre acesso para as empresas que pretendem atuar nesse serviço e eventuais restrições à

entrada só podem ocorrer mediante autorização da Anac”. Ademais, assevera existirem dois grupos de

áreas aeroportuárias: “áreas exclusivas têm preço livremente pactuado entre o operador do aeródromo e a

empresa interessada, enquanto as compartilhadas têm seus preços definidos proporcionalmente em razão

do ressarcimento dos custos, sem fins lucrativos” (peça 181, p. 10-12).

208. Por fim, alega que “as receitas provenientes dessas atividades são reguladas indiretamente por

meio da modelagem do tipo single til”, em que as receitas comerciais podem ser exploradas livremente,

“desde que observado os princípios da não discriminação” (peça 181, p. 12). Ante os motivos carreados

pela agência reguladora, conclui-se pela suficiência dos mecanismos inibidores de práticas

anticompetitivas no processamento de carga doméstica no interior do aeroporto em comento.

6.4.3.3 Previsão do fator X no fluxo de caixa


28

209. Sobre o fator X, o relatório do Exmº Sr. Ministro Valmir Campelo, a embasar o voto condutor

do Acórdão 1.795/2011-TCU-Plenário (TC 034.023/2010-0 - Asga), assim registra:

Visando a simular situação mais próxima à concorrencial, a literatura especializada aponta como boa

prática a introdução de um Fator X no cálculo tarifário, de forma a promover periodicamente a

partição de ganhos de produtividade mediante decesso ou limitação do preço cobrado pela prestação

do serviço.

210. O procedimento de reajuste, conforme salientam Ribeiro e Prado (2007), tem por objetivo

isentar o parceiro privado de parte ou da totalidade dos riscos de variação de preços dos seus insumos,

seja por perda de valor da moeda, seja por situações específicas relativas ao setor ou ao segmento da

indústria ao qual pertence. É geralmente realizado com periodicidade anual e se traduz em aplicação, aos

valores previstos no contrato, de fórmulas paramétricas que refletem a variação dos custos do

concessionário e/ou a dos preços ao consumidor.

211. A concessionária, na hipótese de regulação por price-cap, é incentivada a buscar potenciais

ganhos de produtividade, advindos do avanço tecnológico da indústria ou mesmo em melhorias de gestão

de processos internos, e, ao mesmo tempo, está condicionada a um reajuste não indexado totalmente à

inflação, pois, como regra pré-estabelecida e conhecida por ela, parte desses ganhos será capturado pelo

fator X e será repassado ao usuário por meio de um reajuste menor da tarifa, conforme a metodologia

estabelecida por resoluções do órgão regulador.

212. O incremento da produtividade do concessionário – advindo do avanço tecnológico, do

aprimoramento das práticas gerenciais etc. – é estimado periodicamente para que, em seguida, uma

parcela desse ganho seja repassada aos usuários do serviço público outorgado, de forma análoga à que

ocorreria caso houvesse competição ideal no setor em que opera.

213. Observa-se que a Anac adotou, originalmente, a inclusão da estimativa do fator X dentro do

fluxo de caixa do projeto, deixando de reservar sua aplicação para os reajustes periódicos –

correspondendo, assim, à antecipação dos futuros ganhos de produtividade ao concessionário mediante a

correspondente redução no valor de outorga, não apenas frustrando, como de fato subvertendo o propósito

da previsão do fator X.

214. Ademais de injustificadamente resultar em renúncia de valores devidos ao Erário em favor do

agente particular, a tentativa de vaticinar a evolução interna corporis da concessionária contraria

frontalmente o paradigma regulatório aceitável modernamente. Ressalta-se que o gradual abandono do

modelo em que a agência reguladora se propõe a antecipar elementos da microgestão do negócio

concedido – como é o caso da produtividade aferida pelo fator X –, decorreu de severas críticas

endereçadas pela literatura especializada em regulação, entre as quais citamos DANNI e MOITA (2006:

19), para quem o procedimento acentua (em vez de reduzir) a assimetria de informação entre a

concessionária e o regulador, sendo questionável mesmo se o método “é viável na prática”:

Em função disso, é impossível replicar o modelo da empresa de referência sem aceitar uma série de

premissas ou decisões, implicando em grandes perdas de transparência, o que dá margem para a

aceitação de soluções arbitrárias sem o devido embasamento técnico.

215. A Anac foi diligenciada, por meio do Ofício TCU/Sefid-1 253/2011 (peça 100), para que

justificasse a inclusão do fator X no bojo do fluxo de caixa do projeto.

216. Em resposta, a Anac encaminhou o Ofício GT-CA/SRE/ANAC 2/2011 (peça 106), no qual

apresenta suas justificativas quanto à inclusão do fator X no fluxo de caixa. No decorrer das diversas

reuniões técnicas havidas entre as equipes da Anac e desta Unidade Técnica, a agência reguladora

reiterou o entendimento de que a inclusão do fator X para efeitos de cálculo do valor mínimo de outorga

tornaria a previsão mais realista, uma vez que as firmas licitantes certamente considerariam a futura

reversão de ganhos em produtividade em suas ofertas, reduzindo proporcionalmente seus lances.

217. Posteriormente, contudo, a agência reguladora, por meio do Ofício 22/2011/GT-Concessões,

de 30/11/2011 (peça 190), reconsiderou seu posicionamento inicial, tendo elaborado nova planilha

representativa do fluxo de caixa (GRU-VCP-BSB_Financial_Model_v9.7.xlsm). No texto do Ofício a

Anac afirma que:


29

não obstante parte das divergências técnicas apontadas nas referidas reuniões permaneça e, sem

desvelar das razões técnicas que amparam um ou outro entendimento, julga-se prudente nesse

momento não prosseguir com a argumentação e evitar consequências de decisões deste Tribunal

construídas com base em discussões ainda controversas, possibilitando que as tratativas técnicas

prossigam em processos futuros e, assim, que se chegue a um entendimento consensual.

218. Em que pese a ressalva feita, na planilha encaminhada ao TCU a Agência se abstém de

inserir o impacto do fator X entre as premissas do projeto, isentando o valor final da outorga de seus

efeitos.

219. Entende-se, assim, que a remoção do fator X dos estudos financeiros restaura a

integridade da modelagem do projeto, uma vez que passa a permitir o efetivo compartilhamento de

ganhos de produtividade da empresa com os usuários. Ademais, isenta o referido projeto de

distorciva premissa relativa a elementos de gestão interna do negócio concedido.

6.4.3.4 Tarifa de conexão

220. Observou-se que a Anac adotou, como premissa do modelo econômico-financeiro da

concessão do Aeroporto Internacional de Guarulhos, a inclusão da tarifa de conexão, a ser cobrado da

companhia aérea, tanto para passageiros quanto para carga.

221. Na data de encaminhamento dos EVTEA ao TCU, a tarifa de conexão não estava

contemplada de forma expressa no ordenamento jurídico atual, particularmente no rol de tarifas

aeroportuárias elencadas no art. 3º da Lei 6.009/1973. Em via de consequência, a Anac foi diligenciada,

por meio do Ofício TCU/Sefid-1 253/2011 (peça 100), para que justificasse a juridicidade da cobrança da

tarifa de conexão, devendo indicar o normativo que respaldava a percepção dessa receita por parte do

outorgatário.

222. Em resposta, a Anac encaminhou o Ofício GT-CA/SRE/ANAC 2/2011 (peça 106), no qual

apresenta suas justificativas quanto à previsão de cobrança da tarifa de conexão.

223. Em síntese, a Agência entende que a criação da tarifa de conexão elimina uma distorção na

estrutura tarifária em vigor, pois o passageiro em conexão faz uso de uma série de serviços providos pelo

aeroporto que não são remunerados atualmente, tais como: sistema de controle de bagagens, pontes de

embarque, salas de espera e outros. Além disso, no texto do documento, a Agência menciona que:

a SAC/PR coordenou, ainda, esforço no Governo Federal no sentido de elaborar proposta de Medida

Provisória que contemplasse alterações à Lei 6.009, de 1973, de modo a prever a aplicação de tarifa de

conexão que remunerasse “a efetiva utilização de áreas, edifícios, instalações, equipamentos,

facilidades e serviços de um aeroporto” pelos passageiros em conexão, nos moldes do artigo 2º da

referida lei.

(...)

Desse modo, por meio de instrumento normativo supramencionado será criada previsão legal para a

cobrança da tarifa de conexão, solucionando, assim, o problema apontado por esse Tribunal.

Conforme acordado no Governo Federal, a MP deverá ser editada nas próximas semanas, estando

vigente, portanto, na data de publicação dos editais delicitação e contrato de concessão.

224. Conforme destacado nesta instrução, a presença nos EVTEA de receitas advindas da

cobrança, pela concessionária, da tarifa de conexão, foi apontada por esta Sefid-1 como inconsistência,

por não encontrar fundamentação no ordenamento jurídico pátrio, e levada ao conhecimento do Ministro-

Relator.

225. Em reuniões com a presença da Casa Civil da Presidência da República, da Anac e da

SAC/PR, ocorridas nos dias 9/11 e 21/11/2011, foram destacadas pelo Exmo. Sr. Relator, Ministro

Aroldo Cedraz, a materialidade envolvida com a criação da tarifa (o aeroporto de Brasília seria inviável

sem a cobrança do tributo) e a ausência de respaldo legal para sua cobrança.

226. A incompatibilidade existente entre os estudos de viabilidade e o ordenamento jurídico foi

equacionada por meio da edição da Medida Provisória 551, de 22/11/2011 – publicada nas páginas 1 e 2,


30

seção 1, do D.O.U. de 23 de novembro de 2011. A referida norma inclui a tarifa de conexão no rol de

tarifas aeroportuárias do art. 3º da Lei 6.009/1973.

6.4.3.5 Ataero

227. Visando promover melhoramentos, reaparelhamento, reforma, expansão e compensar a

depreciação das instalações aeroportuárias e da rede de telecomunicações e auxílio à navegação aérea, a

Lei 7.920/1989 instituiu o Adicional de Tarifa Aeroportuária (Ataero), cujo valor equivaleria a 50%

(cinquenta por cento) das tarifas arroladas no art. 3º da Lei 6.009/1973.

228. A destinação desses recursos, por sua vez, é regulamentada pelo art. 1º, incisos I e II, da Lei

8.399/1992, que prescreve que 80% dessa verba deve ser utilizada diretamente pelo Governo Federal, no

sistema aeroviário de interesse federal, e 20% destinada à aplicação nos Estados, em aeroportos e

aeródromos de interesse regional ou estadual, bem como na consecução de seus planos aeroviários.

229. Foi observada a declaração, nos EVTEA, de que a SPE responsável pela concessão receba

parcela do Ataero, correspondente a 20,75% do arrecadado anualmente. A determinação desse percentual,

registra-se, não se faz acompanhar pela respectiva memória de cálculo.

230. Considerando a falta de argumentos econômicos e jurídicos que demonstrassem a

possibilidade, necessidade e razoabilidade de se efetuar tal subsídio, tendo em vista a identidade entre o

fim precípuo da Ataero e o motivo determinante da realização da concessão, encaminhou-se diligência à

Anac, por meio do Ofício TCU/Sefid-1 253/2011 (peça 100), para que fossem apresentadas as razões

pelas quais a modelagem econômico-financeira da concessão do aeroporto em tela previu o repasse de

parcela do Ataero para a futura concessionária, indicando a necessidade econômica e a plausibilidade

jurídica de assim proceder, bem como justificasse o percentual fixado em 20,75% para esse repasse.

231. Sobre a necessidade econômica, a Anac entende (peça 106) que a parte do Ataero destinada

ao Programa Federal de Auxílio a Aeroportos (Profaa) e ao Comando da Aeronáutica (Comaer) é

necessária para garantir os investimentos no sistema aeroportuário de interesse federal e, por isso, a nova

distribuição não alteraria os montantes de recursos do Ataero que seria destinada aos mesmos. Para os

aeroportos administrados pela iniciativa privada entendeu-se que a parte que caberia à Infraero deveria ser

diminuída.

232. Quanto ao percentual fixado em 20,75% para o repasse à concessionária, a Anac esclareceu

que isso equivale à porcentagem que a Infraero deixará de receber e que reverterá para a tarifa, garantindo

que cada explorador, privado ou público, possa investir na infraestrutura que explora.

233. Quanto à plausibilidade jurídica, segundo a Agência, estaria em discussão, no âmbito do

Governo Federal, proposta de medida provisória destinada a alterar o art. 1º da Lei 7.920/1989, com o

propósito de reduzir a alíquota do Ataero para 35,93%. Apenas por meio da edição dessa MP as premissas

adotadas pela Anac em seus estudos de viabilidade tornar-se-iam juridicamente válidas.

234. Em reuniões com a presença da Casa Civil da Presidência da República, da Anac e da

SAC/PR, ocorridas nos dias 9/11 e 21/11/2011, foi ressaltada pelo Exmo. Sr. Relator, Ministro Aroldo

Cedraz, a ausência de respaldo legal para a adoção, nos EVTEA apresentados pela Anac, de premissas

que consideravam alíquota de 35,95% para o Ataero, ao invés da alíquota vigente de 50%.

235. O aludido redimensionamento do Ataero foi levado a efeito pela Medida Provisória 551, de

22/11/2011, de forma que a premissa estampada nos EVTEA encontra-se, a partir de então, amparada

pela nova norma legal vigente.

6.4.3.6 Premissas e projeções das receitas não tarifárias

236. O Relatório 4 (peça 80, p. 34-48) traz histórico, comparações, premissas e descrição das

categorias que compõem as receitas não tarifárias. Em 2010, as receitas não tarifárias representaram 38%

da receita total do Aeroporto Internacional de Guarulhos que, segundo a Anac, está abaixo da média de

aeroportos similares, relatados na Figura 3 do Relatório 4 (peça 80, p. 36). A Agência argumenta, no

entanto, que a análise das receitas não tarifárias por passageiro, e não em relação à receita total, é uma

“maneira padrão de confrontar aeroportos de diferentes tamanhos, cuja receita em termos absolutos pode

ser diferente”. Adotando-se a receita não tarifária por passageiro, o valor calculado para o Aeroporto


31

Internacional de Guarulhos encontra-se ligeiramente superior à média dos aeroportos selecionados nos

estudos.

237. As principais receitas não tarifárias podem ser subdivididas em: lojas francas (duty free);

aluguéis de áreas comerciais; estacionamento; taxas de combustível; publicidade; e lanchonetes. Essas

categorias representaram aproximadamente 85% da receita não tarifária arrecadada pela Infraero em

2010. As premissas para cada categoria de receita não tarifária encontram-se na Tabela 13 do Relatório 4

(peça 80, p. 38).

238. Para cada categoria foi estimada uma tarifa por passageiro dividindo-se a receita não tarifária

da categoria pelo número de passageiro em 2010. Por sua vez, a tarifa por passageiro estimada foi

multiplicada pelas respectivas taxas de crescimento, conforme consta da planilha eletrônica “GRU-VCP-

BSB_Financial_Model_v20111010_Final.xlsm” (pasta Assumptions 1 GRU).

239. As projeções de receitas líquidas não tarifárias no Aeroporto Internacional de Guarulhos, a

partir da demanda estimada e do nível de tarifa, estão apresentadas na Tabela 7:

Tabela 7 – Projeções de receitas líquidas não tarifárias (R$ milhões)

2012 2013 2014 2015 2020 2025 2030

Comerciais – Duty Free 104.530 117.569 137.482 159.568 216.676 233.340 243.372

Comerciais – utilização de áreas 73.513 78.190 93.597 110.290 141.381 144.417 149.630

Estacionamento 68.102 77.283 89.468 102.585 129.127 138.243 144.144

Áreas para Publicidade 29.268 32.733 40.454 48.956 74.397 77.722 81.694

Comerciais – Restaurantes e lanchonetes 24.355 27.305 31.431 36.289 49.967 53.518 55.819

Comerciais - combustível 29.544 30.417 31.040 31.633 34.820 35.119 35.267

Outros 43.654 46.032 53.239 62.589 82.414 84.690 87.550

Total das receitas não tarifárias 372.966 409.529 476.712 551.909 728.783 767.050 797.476

Menos: Pasep/Cofins e ISS (a) (b) (37.670) (41.362) (48.148) (55.743) (73.607) (77.472) (80.545)

Total das receitas não tarifárias (líquida de impostos) 335.296 368.167 428.564 496.166 655.175 689.578 716.931


9,8% 16,4% 15,8% 4,6% 0,7% 0,5%


(b) ISS incide sobre 17% da base tributária.


BSB_Financial_Model_v20111010_Final.xlsm” (pasta NonAero Revenues GRU)

240. No que tange às estimativas das receitas não tarifárias, entende-se que premissas adotadas

pela Anac são adequadas e, portanto, não consiste em óbice à aprovação do primeiro estágio de

fiscalização da presente outorga.

6.4.4 Estimativas de Despesas Operacionais 241. As despesas operacionais foram subdivididas em duas categorias: pessoal e gerais (materiais,

serviços terceirizados, serviços públicos e outros). Em 2010, as despesas com pessoal no Aeroporto

Internacional de Guarulhos responderam por 45,2%, enquanto que as despesas com serviços terceirizados

foram de 37,9% da despesa operacional total. O Relatório 4 (peça 80, p. 50-61) traz os dados históricos

dos últimos 3 anos, as premissas e a descrição das categorias que compõem as despesas operacionais e

suas projeções.

242. A despesa com pessoal é estimada multiplicando-se o número de funcionários pelo seu custo

médio, variável cuja taxa real de crescimento equivale a 50% da taxa de crescimento do PIB. Adotou-se

como premissa que a concessionária assumiria todos os funcionários existentes da Infraero e a taxa de

crescimento do número de funcionários seria função do crescimento das atividades, da sua elasticidade

em relação ao aumento de passageiros e do incremento de novos investimentos, que desencadeariam o

início dos serviços das novas instalações.

243. Foi proposto um mecanismo de alocação eficiente de funcionários, prevendo um corte linear

de 16% no total dos empregados, considerando, inclusive, os ganhos naturais de desligamento voluntário

e aposentadoria. Entretanto, como nos três primeiros anos da concessão exige-se um nível alto de

investimentos para expansão, a quantidade de pessoal é rapidamente incrementada.


32

244. Para estimar as despesas gerais foi usada uma fórmula paramétrica para estabelecer um corte

linear no primeiro ano previsto para a concessão (2012) que, na prática, é um valor próximo do ano

anterior (2011). A partir disso, as projeções de despesas gerais crescem de acordo com o mesmo

raciocínio aplicado para calcular a categoria de despesa com pessoal (crescimento das atividades, da sua

elasticidade em relação ao aumento de passageiros e do incremento de novos investimentos, que

desencadeariam o início dos serviços das novas instalações). Um resumo das premissas de projeção da

despesa operacional encontra-se na Tabela 18 do Relatório 4 (peça 80, p. 57).

245. As projeções de despesas operacionais no Aeroporto Internacional de Guarulhos estão

apresentadas na Tabela 8:

Tabela 8 – Projeções de despesas operacionais (R$ milhões)

2012 2013 2014 2015 2020 2025 2030

Despesa com pessoal 126.484 123.464 131.864 137.300 184.345 206.102 230.221

Serviços de terceiros 131.376 135.664 153.254 155.308 182.921 184.805 189.102

Outras despesas 60.052 62.450 71.344 73.123 90.045 91.800 94.275

Total das despesas operacionais 317.912 321.579 356.462 365.730 457.311 482.706 513.599


1,2% 10,8% 2,6% 8,5% 1,0% 0,8%

Número de funcionários 1.308 1.243 1.292 1.316 1.588 1.611 1.652

Despesa operacional por UCT (a) 8,24 7,67 8,02 7,81 8,23 8,34 8,73

(a) UCT é a Unidade de Carga de Trabalho, no qual 1 passageiro ou 100 Kg de carga equivalem à 1 UCT


BSB_Financial_Model_v20111010_Final.xlsm” (pasta OpEx GRU)

246. O número de funcionários mobilizados no aeroporto em tela, utilizados para aferição das

despesas acima, guarda a seguinte relação com os dados empregados pela Portaria Anac/SRE 174/2011

para definição dos parâmetros da primeira revisão tarifária:

Tabela 9 – Quantidade de funcionários da Infraero em exercício nos aeroportos a serem concedidos

Portaria Anac/SRE 174/2011 EVTEA

Dezembro de 2009 2010 2011 2012

Aeroporto Internacional de Guarulhos 1.450 1.308 1.308 1.308

Aeroporto Internacional de Viracopos 828 804 804 764

Aeroporto Internacional de Brasília 377 404 404 384

Fonte: “GRU-VCP-BSB_Financial_Model_v20111010_Final.xlsm” (pasta OpEx GRU) e Memória de Cálculo da Portaria

Anac/SRE 174/2011.

247. Uma vez que a metodologia de alocação dos funcionários empregada pela Portaria Anac/SRE

174/2011 leva em conta servidores lotados na sede da Infraero (mas cujo trabalho relaciona-se com o

respectivo aeroporto), entende-se que os quantitativos insculpidos nos EVTEA apresentam razoável

coerência, pelo que não devem ser reputados óbices, por si sós, à aprovação do projeto.

6.4.5 Tributação 248. As premissas adotadas para os tributos estão descritas na Tabela 10:

Tabela 10 – Premissas adotadas para os tributos

Tributo Base tributária Alíquota

PIS/Cofins 100% da receita tarifária aeroportuária, não tarifária e

de processamento de carga 14,25%

ISS

100% da receita tarifária aeroportuária e de

processamento de carga; e 17% do total de receitas não

tarifárias

5%

IR Lucro antes do Imposto de Renda

15% do Lucro antes de Imposto de

Renda para valores menores que R$

240.000,00;

10% do Lucro antes de Imposto de

Renda excedente de R$ 240.000,00

CSLL Lucro antes de Imposto de Renda 9%


33

Fonte: elaborado a partir das informações disponíveis no Relatório 4 (peça 80, p. 65)

249. Vislumbra-se que o projeto em tela credencia-se para percepção dos benefícios conferidos

pelo Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infraestrutura (Reidi), instituído pela Lei

11.488/2007. O efeito dos referidos benefícios remetem à incidência do PIS e da Cofins e são analisados

na subseção seguinte.

250. No que tange à cobrança de ISS sobre as atividades do projeto, oficiou-se a Anac, por meio do

Ofício TCU/Sefid-1 265, de 1º/11/2011 (peça 134), para que informasse sobre a situação atual de

cobrança do tributo sobre as receitas tarifárias arrecadadas pelo Aeroporto Internacional de Guarulhos por

parte da Prefeitura Municipal de Guarulhos/SP, encaminhando a respectiva legislação municipal que trata

da matéria e eventuais decisões judiciais sobre o tema.

251. Mediante o Ofício Anac/SRE/GT-CA 11, de 4/11/2011 (peça 181), a agência reguladora se

manifestou no sentido de que, atualmente, a Infraero não recolhe ISS sobre as receitas tarifárias auferidas

no Aeroporto Internacional de Guarulhos por força de decisão judicial que reconhece imunidade tributária

àquela empresa pública. Tendo em vista que não se pode pressupor que um idêntico entendimento judicial

se aplique à futura concessionária, conclui-se que se afigura escorreita a inserção do ISS no fluxo de caixa

do empreendimento, tal como realizado nos EVTEA.

252. A Anac asseverou, ademais, no mesmo ofício, que existe tratativa junto ao Poder Legislativo

para que os serviços aeroportuários sejam excluídos do rol de fatos geradores do ISS. Caso tal hipótese se

concretize antes da entrega da proposta pelas licitantes, afirma a Anac, não haverá recomposição do

equilíbrio econômico-financeiro do projeto; a contrario sensu (aprovação posterior às propostas), “a Anac

terá o direito de solicitar a revisão extraordinária, utilizando-se da metodologia do fluxo de caixa

marginal, conforme previsto na minuta do contrato de concessão” (peça 181, p. 6).

253. No que concerne à incidência do ISS sobre as receitas não tarifárias, o Ofício Anac 2, de

21/11/2011, reporta que, entre as receitas comerciais auferidas pela Infraero, nem todas as rubricas

contábeis correspondem a serviços prestados a terceiros e passíveis de incidência do ISS. Compulsando

cada grupo de receitas representadas no arquivo “ISS Analise.xlsx”, chega-se à conclusão de que apenas

17% dos itens ali constantes sujeitam-se à exação em tela, sendo que as demais rubricas não

correspondem à prestação de serviços – submetendo-se, pois, à incidência de outros tributos que não o

ISS.

254. Ainda em seara tributária, passamos ao comentário dos benefícios legalmente cabíveis quanto

aos investimentos a serem realizados.

6.4.5.1 Benefícios Fiscais

255. As premissas adotadas para a concessão de benefícios fiscais estão descritas na Tabela 11:

Tabela 11 – Premissas adotadas para os benefícios fiscais

Benefício Efeito do benefício

Reidi Isenção de alíquota de PASEP/COFINS para o prestador de serviços e

materiais que serão contratados para a execução dos investimentos

Não cumulatividade do PIS e da

Cofins

Créditos admitidos podem ser deduzidos dos débitos apurados. A alíquota

geral do PIS não cumulativo é de 1,65%. A alíquota geral da COFINS não

cumulativa é de 7,6%.. Aplica-se a 80% das despesas gerais do projeto.

Compensação de prejuízos fiscais

para cálculo do imposto de renda Compensação de até 30% do lucro real antes da compensação

Fonte: elaborado a partir das informações disponíveis no Relatório 4 (peça 80, p. 65)

256. Sobre os benefícios instituídos pelo Reidi, percebemos que os EVTEA preveem redução

tributária apenas para gastos de investimentos, adequadamente excetuando gastos com pessoal.

257. Quanto à possibilidade de compensação de prejuízos fiscais para fins de cálculo do imposto

de renda, ressaltamos que a hipótese foi adequadamente prevista na planilha apresentada ao TCU. Porém,

em vista do fato de que os aeródromos já se encontram em operação e, portanto, produzindo receitas, os

EVTEA não preveem prejuízo fiscal a ser compensado.


34

6.4.6 Estimativas de Investimentos 258. As estimativas de investimentos foram agrupadas no plano de desenvolvimento em fases

distintas de implementação. No documento denominado "Relatório 2 - GRU - Estudos Preliminares de

Engenharia" (peça 5), é caracterizada a situação atual do aeroporto e o planejamento das obras de

infraestrutura para cada fase planejada, a seguir detalhado com os principais investimentos:

Fase 0 (dentro de 18 meses):

a) ampliação das Pistas de Táxi A e C;

b) construção do prédio principal e da alas (concourses) totalizando 100.000 m² de áreas;

c) construção de aproximadamente 270.000 m² de área de pátio de estacionamento de aeronaves;

d) construção de novas vias acesso ligando os novos meios-fios com as vias de saída da Rodovia Helio Smidt e

extensão do meio-fio de embarque e desembarque; e

e) novo estacionamento público de superfície, providenciando 2.200 vagas ao nordeste do complexo de

terminais.

Fase 1 (entre 2014 e 2016):

a) melhorias no sistema de pistas para acomodar aeronaves Código F;

b) um prédio de terminal adicional de aproximadamente 82.100 m² e um pátio de estacionamento de aeronaves

adicional de 429.900 m²;

c) construção de 21.500 m² de área de terminal de carga aérea;

d) ampliação de instalações de apoio existentes; e

e) realocação da Torre de Controle (TWR), antes do início da construção dasinstalações do terminal.

Fase 2 (entre 2016 e 2021):

a) construção de prédio de terminal que providenciará 66.000 m² de espaço de prédio principal e alas

(concourses);

b) cerca de 194.800 m² de área de adicional pátio de estacionamento de aeronaves;

c) construção de uma posição remota de 9.000 m², a leste do complexo de terminais;

d) ampliação do edifício garagem para providenciar 900 vagas adicionais;

e) ampliação do pátio de carga aérea; e

f) ampliação de instalações de apoio existentes incluindo a manutenção do aeroporto e Parque de

Abastecimento de Aeronaves.

Fase 3 (entre 2021 e 2031):

a) construção de 28.700 m² de área de edifício principal do terminal de passageiros e ala (concourse);

b) ampliação do pátio de estacionamento de aeronaves para providenciar aproximadamente 85.800 m² de pátio

adicional;

c) infraestrutura adicional do lado terra, inclusive novas vias de acesso, nova estrutura de estacionamento com

380 vagas; e

d) ampliação da instalação de manutenção em 830 m².

259. As estimativas de custo previstas pela Anac podem ser agrupadas por categoria ou por fase e estão resumidas na

Tabela 12.

Tabela 12 – Estimativas de custo por fase e por categoria (R$ milhões)

Fase 0

(2012-2013)

Fase 1

(2013-2016)

Fase 2

(2016-2021)

Fase 3

(2021-2031)

Total por

categoria

Aeródromo 125,96 30,52

156,48

Terminal de Passageiros 1.164,48 1.078,98 703,73 326,70 3.273,89

Acessos terrestres e estacionamento de veículos 58,20 262,33 50,07 36,94 407,55

Carga Aérea

79,44 25,69

105,13


35

Suporte à aviação

167,51 10,72 6,96 185,19

Projetos 262,99 315,76 158,50 72,27 809,52

Prêmio de performance 482,65

482,65

Total por fase 2.094,29 1.934,54 948,72 442,87 5.420,41

(a) Estimativas não incluem o efeito do Reidi.


BSB_Financial_Model_v20111010_Final.xlsm” 260. A análise dos estudos relativos às estimativas de investimentos do Aeroporto Internacional de

Guarulhos foi realizada pela Secob-1, em processo apartado (TC 034.225/2011-0), e está consubstanciada

nos pareceres constantes das peças 148 e 156 daquele processo. A análise desenvolvida por aquela

unidade técnica teve por base os relatórios de estudos técnicos (peças 140 e 141) e minuta do contrato e

anexos (peças 142 e 143) encaminhados a este Tribunal pela Anac.

261. Os pareceres da Secob-1 emanados nos autos do TC 034.225/2011-0 foram juntados aos

presentes autos, e constituem-se nas peças 187 e 188.

262. No que tange à análise sobre a estimativa de investimento prevista para os terminais de

passageiros, a Secob-1, após ajustes de método necessários para possibilitar uma avaliação mais

fidedigna, “utilizou-se a comparação entre o valor do custo unitário por m2 de obras semelhantes com o

empreendimento em questão, sendo escolhido [como referência os valores praticados pela Infraero nas

obras do] aeroporto de Vitória” (peça 187, p. 4). Para corroborar sua análise, a referida unidade técnica

realizou “uma análise de preços dos serviços mais significativos empregando a metodologia da curva

ABC” (peça 187, p. 5).

263. A Secob-1 adotou como referências os preços utilizados pela Infraero na reforma do TPS do

aeroporto de Confins/MG, realizado em junho de 2011; os preços de notas fiscais de equipamentos

instalados em aeroportos da Infraero, corrigidos por índice de preços; informações do Sinapi; e taxa de

BDI para serviços de 24,5% e para equipamentos de 12,7% (peça 187, p. 5).

264. Em relação ao BDI, a Secob-1 frisa ainda que nos estudos apresentados pela Anac foi

utilizado o percentual de 36%, parâmetro superior ao praticado tanto pela Infraero – e pelo mercado de

construção civil voltado a obras de aeroportos – quanto aceito pela jurisprudência do TCU. Cabe ressaltar

que a adoção desse percentual para a rubrica de BDI é incompatível com os atributos de gestão eficiente

que se espera alcançar para a concessão de serviços públicos.

265. Segundo a Secob-1, para os preços em que não se encontrou referencial foi considerada a

ocorrência de percentual de superestimativa igual ao calculado para os itens com referência. Além disso,

em relação ao parecer anterior, foram feitos ajustes “nas quantidades de pontes de embarque e

transformadores” (peça 187, p. 5-6).

266. Outro aspecto relacionado ao terminal de passageiros são as especificações das áreas dos

componentes do TPS. No Apêndice B (peça 142, p. 26-27) do PEA são explicitados os parâmetros

mínimos de dimensionamento apenas para os espaços de embarque e desembarque por onde circulam os

passageiros. Segundo a Secob-1 (peça 187, p. 7), os parâmetros empregados para estimativas de custos

dos estudos da concessão, que são exigíveis do futuro concessionário, deveriam ser os mesmos para

garantir coerência do processo. Entretanto, os estudos de engenharia que integram os EVTEA diferem das

obrigações de investimentos constantes do PEA, que constitui anexo ao contrato. De acordo com o

parecer da Secob-1 (peça 187, p. 9):

Portanto, considera-se que os parâmetros de especificação e áreas para os espaços no aeroporto

definidos no PEA não são suficientes para permitir a plena caracterização da obra a ser realizada, uma

vez que: a) toleram o emprego de uma vasta gama de especificações para os acabamentos; b)

elementos relevantes do valor de investimento, como sistema de ar condicionado, não têm exigência

específica quanto a locais onde são obrigatórios e parâmetro de conforto requerido; e c) parâmetros

mínimos exigidos de áreas são estabelecidos apenas para alguns locais do embarque e desembarque.

267. Sobre as estimativas de custo dos edifícios garagem, a Secob-1 (peça 187, p. 9-11) empregou

metodologia de avaliação similar à usada para os terminais de passageiros.


36

268. A Anac adotou como premissa uma área média de 22 m2 por vaga que, segundo a Secob-1

(peça 187, p. 9), “é adequada para utilização como estimativa de área do edifício”, pois outros edifícios

garagem já edificados situam-se “entre 18 e 28 m2/ vaga.

269. Em relação à adequação das estimativas de custo, a Secob-1 (peça 187, p. 10) realizou uma

análise comparativa do custo unitário da obra, com base no edifício garagem construído no aeroporto de

Congonhas em 2006. Em seguida foi realizada uma análise dos itens mais relevantes por meio da curva

ABC, na qual nove serviços totalizaram 79,14% do valor inicialmente orçado.

270. Em termos de estimativas de investimento do pátio de aeronaves (peça 187, p. 11), a Secob-1

usou como referência os dados “da licitação do aeroporto de Florianópolis, ora em curso”, para calcular o

custo do pátio por m2.

271. Quanto às estimativas de investimento da pista de taxiamento, a Secob-1 (peça 187, p. 12)

sustenta que “a Anac apresentou planilhas de preços que não possuem quantitativos fundamentados em

projetos específicos para os investimentos previstos”. Diante disso, a unidade técnica especializada do

TCU optou por utilizar um custo unitário básico para verificar a consistência dos preços totais estimados.

O referencial adotado foi o orçamento da pista de saída rápida de Guarulhos.

272. No que se refere à estimativa de custo com desenvolvimento de projetos, a Anac adotou como

premissa um percentual de 7% sobre as estimativas totais de investimento. Conforme destacado pela

Secob-1 (peça 187, p. 13), tal percentual não foi fundamentado em dados objetivos, na medida em que

não foi apresentado qualquer estudo que o ratificasse. Baseada em recentes obras aeroportuárias

verificadas pelo Tribunal, a Secob-1 sugere a adoção de um percentual de 1,5% para a estimativa de custo

com elaboração de projetos.

273. Em relação à estimativa de custo do prêmio de performance, a Anac utilizou um adicional de

custo de 29,95% sobre os valores de investimentos previstos na Fase 0. A Secob-1 (peça 187, p. 15), por

sua vez, apesar de considerar válida tal premissa, entende que o acréscimo de custo adequado seria de

14,39%, conforme hipóteses descritas no referido parecer.

6.4.6.1 Novo parecer da Secob-1 em decorrência da apresentação de novos elementos pela Anac

274. Em 20/11/2011, tendo ciência do parecer inicialmente elaborado pela Secob-1, a Anac

encaminhou o Oficio 21/2011/GT-Concessões, de 24/11/2011 (peça 155 do TC 034.225/2011-0) com

novos elementos acerca da questão. O documento resumiu o posicionamento da Agência em relação ao

teor da instrução da unidade técnica especializada e decorreu das reuniões ocorridas nos dias 11, 17 e 18

de novembro, com participação de representantes da Secob-1, da Sefid-1, da Anac e de consultores

responsáveis pela elaboração dos estudos prévios à confecção do edital.

275. A Anac argumenta que a principal razão da divergência de valores estimados nos seus estudos

e a análise auditorial da Secob-1 é metodológica, inclusive contesta a extrapolação usada para os itens

referenciados no estudo e não analisados pela Secob-1. Discute, ainda, as diferenças entre os projetos de

referência e os preços unitários constantes em seus estudos e aqueles usados na análise da Secob-1.

Também são apresentados novos elementos quanto às especificações mínimas e os parâmetros mínimos

de dimensionamento do projeto. Em todos os argumentos, no entanto, reconsidera, em parte, seu

posicionamento inicial.

276. Com base nas novas informações prestadas pela Agência, a Secob-1, por meio de novo

parecer (peça 188), de 28/11/2011, entendeu que parte dos argumentos apresentados pela Anac é

pertinente nos seguintes casos:

a) para os terminais de passageiros, acatou-se parcialmente os argumentos da Anac, conforme

planilhas em anexo ao TC 034.225/2011-0 (peça 188, p. 18);

b) para os itens não analisados pela Secob-1, optou-se por adotar os valores de preços

unitários propostos pela Anac, efetuando o ajuste de BDI (peça 188, p. 8);

c) para as pontes de embarque destinadas às aeronaves código F, admitiu-se o emprego dos

valores propostos pela Anac, com a correção do BDI (peça 188, p. 9);


37

d) para os serviços de Tecnologia de Informação, admitiu-se o emprego dos valores propostos

pela Anac, com a correção do BDI (peça 188, p. 10-11);

e) para o sistema de triagem de bagagens (esteiras) foi usado o preço unitário de referência

para 200 m, como requerido pela Anac (peça 188, p. 11); e

f) para o custo do prêmio para regime especial de obras, acatou-se o percentual de 15,63%

revisto pela Anac (peça 188, p. 18).

277. A Secob-1 sustenta, entretanto, que ficaram configuradas divergências de valores, as quais

geram superestimativas de investimento, quais sejam:

a) por meio de duas metodologias empregadas pela Secob-1, restou evidenciada a existência

de superestimativas nos valores propostos pela Anac para os investimentos. Considerando os

comentários acerca do projeto de referência empregado pela Anac, optou-se por usar os

valores obtidos pelo macro indicador (peça 188, p. 11);

b) o projeto de referência empregado pela Anac para o edifício garagem é inadequado e

compromete as estimativas de preços para o projeto; por meio de metodologia que se utiliza

de macro-indicador, a Secob-1 obteve estimativa para o referido investimento (peça 188, p. 3

e 19);

c) as alegações apresentadas pela Anac quanto às superestimativas apontadas pela Secob-1 no

que tange aos investimentos em pátio de aeronaves foram consideradas improcedentes.

Manteve-se, com isso, a indicação de que há superestimativa nesses valores e adoção de

metodologia que se utiliza de macro-indicador para estimar o referido investimento (peça 188,

p. 3 e 19);

d) para as pontes de embarque domésticas manteve-se as cotações com base no projeto

referencial do aeroporto de Confins (peça 188, p. 9);

e) quanto à estimativa da quantidade de transformadores do estudo, mesmo efetuando o

dimensionamento pelas áreas do terminal, conforme alega a Anac, chegou-se ao mesmo

resultado do parecer anterior, isto é, são necessários 2, e não 8, transformadores (peça 188, p.

12);

f) segundo a Secob-1, o Plano de Exploração Aeroportuária, em sua versão definitiva, deverá

assegurar (peça 188, p. 20):

f.1) que a área total do terminal de passageiros para a Fase 0 deverá ser de pelo

menos 100.000 m², com condição de atender à demanda de hora-pico na fase em questão; e

f.2) que os Parâmetros Mínimos de Dimensionamento, em seu Apêndice B, esteja

em consonância com o estabelecido no Anexo B – Modelo de Dimensionamento do

Terminal de Passageiros do Relatório 2 – Estudos Preliminares de Engenharia; e

g) quanto à estimativa para elaboração de projetos, a Anac alega motivos de sigilo contratual

para não divulgar detalhes da porcentagem usada nos estudos (7%). A Secob-1 manteve

inalterado o percentual de 1,5%, considerado em seu parecer anterior (peça 187), pois a Anac

apresentou justificativas improcedentes e os percentuais adotados são oriundos das licitações

da Infraero em obras aeroportuárias (peça 188, p. 17).

278. O Quadro 1, elaborado a partir da peça 188, traz um comparativo entre os valores originais

dos EVTEA da Anac e o parecer da Secob-1 sobre as estimativas de custo dos itens mais significativos,

em termos de valor, dos itens de investimentos para as fases previstas. Embora o parecer acostado à peça

188 faça menção à Fase 4, essa fase foi desconsiderada no Quadro 1, por não se encontrar dentro do prazo

previsto para a concessão.

Quadro 1 - Comparativo das estimativas de investimentos (em R$

milhões)


38

GUARULHOS EVTEA Anac Análise auditorial da Secob-1

Descrição do projeto FASE 0 FASE 1 FASE 2 FASE 3 FASE 0 FASE 1 FASE 2 FASE 3

Aeródromo

Pista de taxiamento 65,96 57,44

Melhorias/recuperação de pista de taxiamento 60,00 30,52 60,00 35,93

Terminal de passageiros

*

Conversão das instalações de carga da VASP e

da TBA 32,50 29,75

Terminal de passageiros 829,53 617,66 494,58 234,56 630,17 538,30 418,19 187,43

* Construir conector entre os Terminais 2 e 3 12,61 11,54

Pátio de aeronaves 289,85 461,32 209,15 92,13 196,67 313,14 141,89 62,50

*

Construir um terminal remoto de espera de

ônibus 53,74 49,20

Acesso Terrestre e Estacionamento de

Veículos

* Estender meio fio elevado 42,02 38,47

* Estender meio fio inferior 1,30 1,19

* Construção de nova estrada 4,76 9,33 4,36 8,54

*

Oferecer vagas adicionais de estacionamento

térreo 10,14 6,28 5,07 9,28 5,75 4,64

Edifício garagem 262,33 43,79 22,55 - 139,05 21,21 8,96

Carga aérea

Construir aproximadamente 24,000 m2 de um

pátio adicional de carga aérea 25,69 17,48

* Expansão de 21,500 m2 do complexo de carga 79,44 72,72

Suporte à aviação

* Reconstruir o ATCT no lado sul do aeródromo 44,13 40,40

*

Construir áreas adicionais de instalações de

manutenção 20,14 9,46 6,96 18,44 8,66 6,37

*

Aumentar a capacidade de armazenamento de

combustível 1,69 1,26 1,55 1,15

*

Estender e aumentar a linha de serviço de

combustível da base de combustível para o novo pátio associado ao Terminal 3 101,55 92,96

SUBOTAL 1.348,67 1.618,78 843,95 370,60 1.038,87 1.252,49 663,54 278,44

Projetos diversos

Demolir diversas 0,10 4,41 0,10 4,41

Utilidades modernas conforme necessário 134,86 161,88 79,02 37,06 103,89 125,25 66,35 27,84

Programas ambientais 33,72 40,47 19,76 9,27 33,72 40,47 19,76 9,27

Elaboração de projetos 94,41 113,31 55,31 25,94 15,58 18,79 9,95 4,18

Principal capital de operações 33,72 40,47 19,76 9,27 25,97 31,31 16,59 6,96

Custo do prêmio

Custo do prêmio 492,75 162,38

Total da Fase 2.138,13 1.975,01 1.022,21 452,14 1.380,41 1.468,41 780,60 326,69

Valor das superestimativas por Fase do Plano de Impantação ( EVTEA – Valor Secob-1) 757,72 506,60 241,61 125,45

Total Investimento 5.587,49 3.956,11

* Valores que sofreram ajuste de BDI

Fonte: parecer da Secob-1 (peça 188, p. 19-20).

279. Observa-se, a partir das informações constantes do Quadro 1, que a diferença entre as

estimativas da Anac e da Secob-1 para o plano de implantação (Plano Conceitual de Desenvolvimento)

dos investimentos previstos para Aeroporto Internacional de Guarulhos é de R$ 757,72 milhões na Fase 0,

R$ 506,6 milhões na Fase 1, R$ 241,61 milhões na Fase 2 e R$ 125,45 milhões na Fase 3. Dessa forma,

afigura-se necessário determinar à Anac que, em obediência aos princípios da economicidade e da

eficiência, e com fulcro no art. 3º da Lei 8.666/1993 e art. 15, inciso II, da Lei 8.987/1995, deduza de

suas estimativas de investimentos alocados para a futura concessionária do Aeroporto

Internacional Governador André Franco Montoro, em Guarulhos/SP, os valores de R$ 757,72

milhões na Fase 0, R$ 506,60 milhões na Fase 1, R$ 241,61 milhões na Fase 2 e R$ 125,45 milhões


39

na Fase 3, correspondentes às superestimativas apuradas pela 1ª Secretaria de Fiscalização de

Obras, nos termos do parecer acostado à peça 188 destes autos. 280. No que se refere às especificações mínimas dos projetos para o empreendimento em tela, a

Secob-1 considera que a relação entre as características dos materiais com sua durabilidade, desempenho

energético e custos de operação e manutenção previstos nos EVTEA devem estar refletidos no PEA.

Segundo a unidade especializada (peça 188, p. 21):

permanece a lacuna da ausência das especificações mínimas de materiais a serem empregados no

terminal de passageiros e demais investimentos, existindo apenas o compromisso da Anac em efetuar

revisão do PEA que contemple esse ponto.

281. A mesma deficiência quanto às especificações dos elementos mínimos de projeto foi apontada

por aquela unidade técnica especializada e pela Sefid-1 nos autos do processo de fiscalização da

concessão do Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante (TC 034.023/2010-0). Com efeito, o

Acórdão 939/2011-TCU-Plenário determinou à Anac que incluísse no edital de licitação da referida

concessão as especificações técnicas essenciais para a caracterização dos investimentos mínimos

obrigatórios. Acerca do tema, o relatório que embasou o voto do Exmo. Sr. Valmir Campelo, Ministro-

Relator daquele processo, assim dispôs:

253. O poder concedente, ao deixar de definir, de maneira consistente, elementos de projeto básico,

prejudica sobremaneira a razoável estimativa dos custos de edificação, introduzindo excessiva

variabilidade – e, ipso facto, incerteza – quanto ao valor dos investimentos. Assim, ao mesmo tempo

em que compromete a isonomia do certame, facilita a participação de eventuais aventureiros, pondo

em risco a qualidade do serviço a ser ofertado aos usuários, especialmente no que concerne ao

conforto e à ambiência das instalações.

254. A falta de especificações mínimas afronta, ainda, o disposto nos arts. 6º e 18, inciso XV, da Lei

8.987/1995, que determinam, respectivamente, que toda concessão pressupõe a prestação de serviço

adequado ao pleno atendimento dos usuários, mormente, no caso em tela, quanto às condições de

segurança e atualidade na sua prestação, e que o edital de licitação contenha, entre outros, os

elementos do projeto básico que permitam sua plena caracterização.

255. Segundo Justen Filho, a necessidade de que os elementos mínimos de projeto básico sejam

suficientes é imposta pelo princípio da isonomia, requisito fundamental nas licitações, pois só é

possível garantir a vantagem da proposta vencedora se não houver ofensa à isonomia entre os

licitantes. É farta a jurisprudência deste Tribunal nessa linha, a exemplo do subitem 9.1.11 do Acórdão

693/2007, do subitem 9.3.3 do Acórdão 851/2009 e do subitem 9.4.2 do Acórdão 1.510/2010, todos

proferidos pelo Plenário desta Corte.

256. No relatório que precede o Acórdão 851/2009-TCU-Plenário, foi analisada a exigibilidade dos

elementos de projetos de engenharia nos processos de concessão de serviços públicos, ocasião em que

se demonstrou que a falta de elementos mínimos nas propostas podem resultar em graves riscos à

administração pública. Isso porque os elementos de projeto servem como parâmetros destinados a

prover o poder concedente de meios técnicos suficientes para rechaçar propostas aquém do necessário

para a boa prestação do serviço.

257. A magnitude, os efeitos sobre a economia e os impactos sociais de uma concessão reforçam a

importância de o poder concedente especificar os elementos de projeto básico, de forma tecnicamente

adequada e suficiente, para que a concessão de serviços públicos seja bem sucedida. (...)

258. De fato, a prerrogativa assegurada à concessionária de elaborar o seu projeto básico não dispensa

as definições mínimas pela administração pública. O edital e o contrato devem destacar os elementos

suficientes para desenvolvimento da solução técnica adequada. Tais elementos devem primar por

requisitos de funcionalidade e adequação ao interesse público; durabilidade da obra ou do serviço;

adoção das normas técnicas, de saúde e de segurança do trabalho adequadas e de baixo impacto

ambiental, entre outros, sempre observando o reflexo da solução técnica na qualidade do serviço

prestado ao usuário, em especial no que tange aos requisitos estabelecidos pelo art. 6º, caput e § 1º, da

Lei 8.987/1995.


40

282. Entende-se, com isso, que o edital e a minuta de contrato a serem publicados para a outorga

do Aeroporto Internacional de Guarulhos devem garantir, minimamente, que os interessados conheçam as

expectativas do poder concedente quanto às características das edificações a serem construídas pela

concessionária, a fim de se conferir a necessária isonomia ao certame.

283. Além disso, o processo de concessão, desde sua concepção até o término do prazo contratual,

necessita fundar-se em parâmetros confiáveis que permitam que os investimentos ocorram de forma a

resguardar a qualidade dos serviços a serem prestados aos usuários. A relevância do adequado

dimensionamento do espaço físico destinado ao fluxo de passageiros para a percepção de qualidade do

serviço pelo usuário é destacada pela Anac (peça 185, p. 13):

No caso dos passageiros, a percepção de qualidade depende: (i) da celeridade no cumprimento dos

requisitos de inspeção e segurança; (ii) do pacote de serviços disponíveis para atender as necessidades

dos passageiros logo na sua chegada e enquanto eles esperam os seus vôos; e (iii) do conforto

ambiental no espaço físico do aeroporto como um todo. A quantidade de espaço físico e a sua

disposição espacial são as principais variáveis para definição dessa qualidade.

Tanto é que os parâmetros de nível de serviço da IATA são essencialmente métricas que associam

níveis de serviço a áreas mínimas para os principais serviços e funções de processamento de um

aeroporto. Grosso modo, a qualidade de um aeroporto é tanto melhor quanto maiores as áreas

por passageiro para acomodar as suas várias funções (meio-fio e estacionamentos, check-in,

inspeção, salas de espera e banheiros, área de serviços e lojas, embarque, pátios de aeronaves e pistas,

desembarque e recebimento de bagagens). Ou seja, faz-se uma aproximação das diversas dimensões

associadas à qualidade (mix de serviços, velocidades de processamento, conforto etc.) por área que é

uma variável mais facilmente observável e mensurável. (grifamos)

284. Assim, a exigência de elementos de projeto básico, estabelecida pelo art. 18, inciso XV, da

Lei 8.987/1995, além de garantir o atendimento ao princípio da isonomia, deve ser considerada em

conjunto com demais requisitos impostos pelos instrumentos jurídicos – edital, contrato e regulamentação

setorial – que balizam a concessão em apreço, a fim de garantir ao usuário o adequado nível de serviço .

Em função disso, os elementos mínimos estabelecidos na minuta contratual devem: 1) ser suficientes para

caracterizar o objeto a ser licitado (em respeito ao princípio da isonomia); e 2) garantir níveis de serviço

adequados para os usuários, podendo adotar diferentes níveis de precisão, a depender da existência de

outros mecanismos jurídicos que garantam a qualidade de serviço.

285. Entende-se, portanto, que o poder concedente deve adotar mecanismos complementares entre

si, no edital e na minuta contratual, aptos a resguardar a qualidade na prestação do serviço concedido.

Além dos elementos de projeto básico a serem estabelecidos pelo contrato de concessão, o poder

concedente deve adotar mecanismos direcionados à aferição objetiva dos níveis de serviço e a seu

acompanhamento, por meio de critérios, indicadores, fórmulas e parâmetros definidores da qualidade de

serviço (art. 23, inciso III, da Lei 8.987/1995). É por intermédio da combinação desses mecanismos que a

agência reguladora poderá e deverá garantir a prestação de serviço adequado pela concessionária.

286. A esse tema é conferida maior relevância pelo fato de que, segundo os EVTEA, o Aeroporto

Internacional de Guarulhos deverá comportar anualmente, até o ano de 2032 uma demanda de mais de

53,7 milhões de passageiros e 312.000 pousos e decolagens de aeronaves, os quais serão impactados pela

qualidade dos serviço prestados e das edificações construídas pela concessionária.

287. Da análise sistêmica da modelagem elaborada pela Anac para este processo concessório,

destaca-se a presença, no Plano de Exploração Aeroportuária (peça 170), de instrumentos que

possibilitarão à agência reguladora o acompanhamento do nível de serviço a ser oferecido aos usuários do

aeroporto, tais como o fator Q, os Indicadores de Nível de Serviço, o Plano de Qualidade de Serviço.

Esses mecanismos, que também trazem de incentivos econômicos para que a concessionária preste um

adequado serviço ao usuário, são analisados na subseção 7.1 desta instrução.

288. Examinando-se conjuntamente os elementos de projeto básico e os mecanismos de

acompanhamento e aferição da qualidade de serviços dispostos no PEA, e ante a relevância da presente

concessão aeroportuária, verifica-se a pertinência da preocupação da Secob-1 no sentido de que são

necessários aprimoramentos nas especificações mínimas exigidas pela minuta de contrato. É de se


41

ressaltar, contudo, que a minuta contratual dispõe de outros mecanismos que, de maneira complementar, e

caso sejam adequadamente aplicados pela agência reguladora (cf. análise feita na Subseção 7.1), poderão

garantir o adequado nível de serviço ao usuário.

289. Dessa forma, em atenção ao princípio da isonomia, e para que seja garantido o pleno

atendimento dos níveis de serviço e do adequado padrão de qualidade das edificações a serem construídas

pela concessionária, propõe-se recomendar que a Anac inclua na minuta de contrato de concessão do

Aeroporto Internacional de Guarulhos as especificações técnicas essenciais para a caracterização

dos investimentos mínimos obrigatórios em obras e equipamentos, compatíveis com o padrão de

qualidade adotado como referência nas estimativas de custos apresentadas no estudo de

viabilidade, contendo, além das áreas mínimas previstas para cada componente, o padrão de

acabamento e a qualidade dos materiais, bem como qualquer outra informação necessária para

subsidiar a elaboração das propostas pelos proponentes. 290. Em que pese o compromisso da Agência em revisar o PEA quanto aos parâmetros mínimos

de dimensionamento das áreas, entende-se pertinente, com base no parecer da unidade técnica

especializada (peça 188), recomendar à Anac que adote no Plano de Exploração Aeroportuária a

área total mínima de 100.000 m² para o novo terminal de passageiros, conforme previsto nos

EVTEA para a Fase 0 e de forma a atender à demanda na hora-pico. 291. A Secob-1 observou, adicionalmente, que, para um melhor dimensionamento do terminal de

passageiros, seriam necessários diversos outros elementos, levados em conta nos EVTEA e não

contemplados no PEA. Em resposta, a Anac afirmou que uma análise mais aprofundada dos documentos

jurídicos, por ocasião da audiência pública, revelou que, de fato, alguns parâmetros mínimos de

dimensionamento não estão adequados ao aeroporto objeto de concessão e que, por isso, pretende revisar

o Plano de Exploração Aeroportuária antes da publicação do edital e da minuta contratual (peça 188).

Portanto, entende-se pertinente recomendar que a revisão promovida pela Anac no Plano de

Exploração Aeroportuária reflita os parâmetros utilizados nos EVTEA de forma a assegurar tanto

a consistência dos documentos quanto o adequado dimensionamento das áreas disponíveis para os

usuários do aeroporto.

6.4.7 Bens reversíveis e depreciação 292. Bens reversíveis, conforme preleciona a doutrina de maior escolta, são os ativos que,

administrados pela concessionária, afiguram-se essenciais à continuidade do serviço público, quer tenham

sido adquiridos pela concessionária, quer pelo Poder Concedente, em momento anterior à concessão

(ativos existentes). O art. 36 da Lei 8.987/1995 determina que

a reversão no advento do termo contratual far-se-á com a indenização das parcelas dos investimentos

vinculados a bens reversíveis, ainda não amortizados ou depreciados, que tenham sido realizados com

o objetivo de garantir a continuidade e atualidade do serviço concedido.

293. Preliminarmente, ressalta-se que os EVTEA não associaram valor de depreciação aos ativos

existentes – isto é, os prédios, as instalações e as demais benfeitorias encontradas no aeródromo em

exame. Uma vez que essa disposição coaduna-se com o entendimento presente em IUDÍCIBUS et al

(2010: 453 e ss.), considera-se que a ausência da depreciação dos ativos existentes é plenamente regular,

pelas razões ali expostas. Frise-se, ademais, que o referido valor, por não constituir real saída de caixa,

apenas impactaria o valor mínimo de outorga por via do imposto de renda a ser recolhido anualmente pela

concessionária.

294. Quanto aos bens erigidos e adquiridos pela concessionária, observou-se que os EVTEA em

análise preveem a completa depreciação contábil dos bens reversíveis ainda durante a vigência do

contrato concessório, de modo a afastar a necessidade de se proceder à indenização prescrita pelo

dispositivo legal acima transcrito.

6.4.8 Fluxo de caixa 295. A síntese do modelo econômico-financeiro do projeto originalmente apresentado pela Anac é

obtida pela apresentação do fluxo de caixa (planilha eletrônica “GRU-VCP-


42

BSB_Financial_Model_v20111010_Final.xlsm”). A Tabela 13 resume o fluxo de caixa do projeto para

anos selecionados.

Tabela 13 – Fluxo de caixa originalmente enviado (R$ milhões)

2012 2013 2014 2015 2020 2025 2030

Receita líquida 950.582 1.027.905 1.124.925 1.229.630 1.507.020 1.521.789 1.500.734

Despesas operacionais (317.912) (321.579) (356.462) (365.730) (457.311) (482.706) (513.599)

Contribuição variável (109.050) (117.890) (128.879) (140.726) (172.219) (173.756) (171.153)

Crédito Pasep/Cofins 14.190 14.686 16.649 16.933 20.235 20.505 21.007

Ebtida 537.811 603.122 656.233 740.107 897.725 885.832 836.989

Margem Ebtida/Receita 56,6% 58,7% 58,3% 60,2% 59,6% 58,2% 55,8%

Impostos (182.061) (203.428) (187.247) (198.260) (165.012) (176.482) (129.790)

Investimentos (a) (1.024.588) (1.027.588) (43.000) (654.170) (52.000) (193.228) (55.000)

Variação de capital de giro (7.999) (6.444) (8.085) (8.725) (2.715) 136 595

Capital de giro inicial (39.924) - - - - - -

Fluxo de caixa livre (1.741.350) (1.661.926) 374.901 (775.219) 625.998 323.030 597.795

TIR-M (b) 15,0%

Prazo de retorno 9 anos

Taxa de desconto (WACC) 6,46% Valor presente líquido 2.292.293,22

(a) Investimentos em expansão e manutenção.

(b) Taxa Interna de Retorno Modificada.


BSB_Financial_Model_v20111010_Final.xlsm”.

296. O valor mínimo para a outorga do Aeroporto Internacional de Guarulhos foi calculado

originalmente pela Anac em R$ 2.291.795.300,00, para um prazo de concessão de 20 anos e uma taxa de

desconto real (WACC) de 6,46%. A TIR do projeto é de 15% e o prazo esperado de retorno do capital

investido é de aproximadamente 9 anos.

297. Após a realização de diversas reuniões entre as equipes técnicas da Sefid-1 e da Anac desde o

ingresso dos EVTEA no TCU, observaram-se parâmetros que deveriam ser modificados no fluxo de caixa

outorga em tela, a fim de aprimorar a modelagem econômico-financeira do projeto. Entre esses

parâmetros, destacam-se a depuração do fator X do fluxo de caixa do empreendimento e o ajuste da forma

de cálculo do capital de giro do primeiro ano da concessão. O valor resultante dos ajustes propostos no

decorrer dos trabalhos auditoriais já incorporados na última versão do estudo enviado (planilha GRU-

VCP-BSB_Financial_Model_v9.7.xlsm), que passou a ser de R$ 2.503 milhões.

298. A origem remonta basicamente à depuração do fator X do fluxo de caixa – fato que, ao

representar mais fielmente a receita a ser auferida pela concessionária, responde pelo acréscimo de R$

317,2 milhões ao valor mínimo de outorga – e ao incremento do capital de giro atinente ao primeiro ano

da concessão, reduzindo em R$ 31,3 milhões aquele piso. A adequação do nível de receitas, entretanto,

acarreta reajustes na estimativa de impostos devidos (e correspondente compensação tributária), do

próprio capital de giro etc., de forma que o impacto final restringe-se aos prefalados R$ 221,5 milhões.

299. Repare-se, assim, que nem toda intervenção das Unidades Especializadas do Tribunal

acarretam o incremento do valor de outorga, uma vez que o fim almejado pela atividade fiscalizatória

corresponde precipuamente à correta precificação do empreendimento, com vistas a auferir sua

viabilidade técnica, econômico-financeira e ambiental em sede de concessão do serviço público.

6.4.8.1 Contribuição ao sistema

300. A minuta contratual define a “contribuição ao sistema” a ser prestada pela adjudicatária como

a soma de uma contribuição fixa e uma contribuição variável, ambas a serem adimplidas “mediante

depósito no Fundo Nacional de Aviação Civil – FNAC” (cláusula 2.10 – peça 168, p. 13). Enquanto a

contribuição fixa corresponde à oferta vencedora no leilão objeto da concessão em apreço, a ser paga de

maneira parcelada (anualmente) e reajustada pelo IPCA, a contribuição variável equivalerá a 10% da

receita bruta do empreendimento, podendo atingir o percentual de 15% caso aqueles ingressos de recursos

excedam os valores fixados no contrato de concessão.


43

301. Como as receitas, em valores presentes, são estimadas em R$ 18.656 milhões, estima-se que,

somente pela exploração do Aeroporto Internacional de Guarulhos, o FNAC receberá, no mínimo, em

termos de contribuição variável, ao longo dos 20 anos de concessão, um montante de aproximadamente

R$ 1.866 milhões.

6.4.8.2 Taxa de desconto (WACC)

302. O valor mínimo de outorga é obtido mediante a comparação de receitas e despesas do projeto,

trazidas a valor presente pela aplicação da mesma taxa de desconto intertemporal. Essa taxa deve

corresponder à remuneração da atividade econômica desenvolvida em condições de mercado – uma

construção teórica, uma vez que não se observa um mercado de concessões aeroportuárias. Dessa forma,

a referida taxa, conhecida pelo acrônimo WACC, equivale também ao custo de oportunidade do

concessionário naquele setor.

303. Vislumbra-se que a taxa utilizada pela Anac, no valor de 6,46% ao ano, difere discretamente

do percentual de 6,3% empregado no projeto de concessão do Aeroporto Internacional de São Gonçalo do

Amarante (TC 034.023/2010-0), decorrendo essa diferença da atualização da série histórica de dados que

as originou. Coerentemente, o “beta” do setor, coeficiente que mensura a rentabilidade média da indústria

em referência e cujo valor foi estimado em 0,64, coincide nos dois projetos. Entende-se, assim, que a

taxa de desconto deve ser considerada adequada, não constituindo, por si, óbice à aprovação do

projeto em exame.

6.4.8.3 Capital de giro

304. No decorrer dos trabalhos fiscalizatórios, apurou-se que a aferição do montante associado ao

capital de giro do projeto não se valeu do consagrado método contábil de estimativa mediante o cálculo

da Necessidade de Capital de Giro, mediante o cotejo entre Usos e Fontes. A prática adotada no presente

processo se revela contrária, por exemplo, à utilizada nos EVTEA que precedeu a concessão do

Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante (TC 034.023/2010-0).

305. Ainda sobre o capital de giro do projeto em epígrafe, averiguou-se que o fluxo de caixa do

empreendimento traz, para o primeiro ano da outorga, valor atribuído a “capital de giro inicial”, em igual

desacordo com o observado na referida concessão aeroportuária precedente.

306. Em vista disso, exarou-se o Ofício TCU/Sefid-1 253, de 19/10/2011 (peça 100), em que foi

requisitado à Anac que informasse as razões que a levaram a estimar a variação do capital de giro

seguindo o percentual anual de 8,3% e que justificasse a inclusão do item “capital de giro inicial” no

fluxo de caixa da presente outorga, fundamentando tanto sua presença entre as variáveis financeiras do

projeto quanto sua fixação no percentual de 4,2%.

307. Em atendimento à diligência retro, a agência reguladora expediu o Ofício Anac/SRE/GT-CA

2/2011 (peça 106). Quanto à primeira questão, redarguiu que, no decurso do prazo de concessão, “é muito

provável que (...) as principais variáveis (...) sejam modificadas de acordo com as condições econômicas e

com as tecnologias e processos disponíveis (...)”, situação que recomenda, de acordo com a literatura

especializada (DAMODARAN, 2004), a fixação do capital de giro em função da receita.

308. Optou-se, com base na prática de outros aeroportos internacionais, pelo percentual de 8,3% da

variação da receita, por equivaler ao valor de um mês desses créditos por ano (1/12). Ante a evidência de

que o método empregado para aferir a variação do capital de giro ampara-se em sólida construção teórica,

entende-se que devem ser acolhidas as razões acima apontadas.

309. Já com relação ao capital de giro inicial – ou, mais especificamente, sua previsão

concomitante com a variação do capital de giro acima tratada –, a autarquia (peça 106) alega que:

(...) o objetivo foi estimar o efeito de ineficiência de contratos e custos adicionais em investimentos de

curto prazo devido à transferência das operações e de eventuais custos adicionais de contratação de

pessoal, formação de estoques de sobressalentes e equipamentos operacionais.

310. A Anac, posteriormente, aquiesceu em rever a aparente cumulatividade do capital de giro,

chegando a cogitar, na reunião havida em 18 de novembro de 2011, a retornar ao cálculo mediante

comparação entre usos e fontes. Em Ofício 15/2011/GT-Concessões, de 24/11/2011 (peça 185), a


44

Agência anunciou a intenção de aplicar o percentual de 8,3% sobre a receita operacional líquida do ano

de 2012 para aferir o capital de giro necessário naquele ano. Em 25 de novembro de 2011, a Agência

remeteu a planilha eletrônica “GRU-VCP-BSB_Financial_Model_v9.5_1.xlsm”, em que traduz o

entendimento acima para o fluxo de caixa do projeto.

311. De acordo com o consignado acima, verifica-se que o método eleito pela Anac encontra

amparo entre os estudiosos da análise de demonstrativos, devendo, por isso, ter seu resultado

acatado como válido e regular.

6.5 Viabilidade ambiental

312. O exame dos estudos ambientais e do processo de licenciamento do Aeroporto Internacional

de Guarulhos foi efetuado pela Secex-8, em processo apartado (TC 034.229/2011-6), e está

consubstanciado na instrução constante da peça 141 daquele processo. A parte dos estudos ambientais dos

EVTEA encaminhados pela Anac é composta pelas peças 10 a 79 destes autos.

313. Tendo em vista que o empreendimento em análise já está em operação, e, devidamente

licenciado, bem como que as obras de ampliação do aeroporto já possuem licença prévia, a análise

realizada pela Secex-8 teve como objetivo verificar se os principais aspectos do licenciamento ambiental

do empreendimento foram considerados na minuta de contrato e no estudo ambiental que faz parte dos

EVTEA.

314. Sendo assim, foram analisados os seguintes aspectos ambientais relativos ao Aeroporto

Internacional de Guarulhos:

a) disposições referentes a questões ambientais na minuta contratual;

b) renovação de licença ambiental de operação (LO) e cumprimento pela Infraero do Termo

de Ajustamento de Conduta (TAC) firmando com a Secretaria de Estado de Meio Ambiente;

c) situação de atendimento das condicionantes ambientais das licenças válidas;

d) custos ambientais;

e) compensações ambientais;

f) passivos ambientais;

g) interferências ambientais; e

h) prazos relativos à obtenção de licenças ambientais.

315. Cumpre registrar que, em 10/11/2011, a Anac obteve cópia do parecer proferido pela Secex-8,

conforme solicitação constante da peça 144 do TC 034.229/2011-6. Em face das conclusões oferecidas no

aludido parecer, a agência reguladora apresentou o Ofício 15/2011/GT-Concessões, de 24/11/2011 (peça

185), por meio do qual esclarece algumas das questões abordadas por aquela unidade técnica e apresenta

as medidas as serem adotadas pela Agência com vistas a elidir parte das falhas identificadas.

316. Passa-se, a seguir, à síntese da análise das questões ambientais, juntamente com os

esclarecimentos pertinentes apresentados pela Anac.

317. Preliminarmente, identificou-se que, no estudo ambiental do Aeroporto Internacional de

Guarulhos (TC 034.229/2011-6, peça 10, p. 10, Quadro 2.1), é citado erroneamente que a licença para as

obras parciais de terraplanagem é a LP 281/2011, em vez da LI 105.650/2010. Dessa forma, foi proposto

pela Secex-8 que a Anac corrigisse, no estudo ambiental do aeroporto internacional Governador André

Franco Montoro, o tipo e o número da licença ambiental referente às obras parciais de terraplanagem.

318. Sobre esse tópico, a Agência pronunciou-se no Ofício 15/2011/GT-Concessões, de

24/11/2011 (peça 185), informando que “procederá à adequação do quadro indicativo da licença (Quadro

2.1 do Estudo Ambiental), fazendo constar deste a LI 105.650/2010”. Ante o exposto, e tendo em vista

que a Agência não apresentou elementos comprovando o cumprimento de tal medida, entende-se

pertinente determinar à Anac que corrija, no estudo ambiental do Aeroporto Internacional de

Guarulhos, o tipo e o número da licença ambiental referente às obras parciais de terraplanagem.


45

319. Na análise empreendida pela Secex-8 verificou-se, ainda, que a minuta contratual não

esclareceu que a implementação das condicionantes previstas nas Licenças Prévias (LP) e Licenças de

Instalação (LI) já obtidas pelo poder concedente ficam a cargo da concessionária, razão pela qual aquela

unidade técnica considerou que seria pertinente que a Anac incluísse na minuta de contrato o dever de a

concessionária cumprir integralmente as condicionantes ambientais ainda não atendidas das Licenças

Prévias e de Instalação já obtidas pelo poder concedente.

320. Quanto a esse ponto, a Anac informou que tal informação seria incorporada e detalhada na

minuta do contrato de concessão. Diante disso, e considerando que não consta dos autos elementos

comprobatórios da alteração da minuta contratual, entende-se pertinente, com fundamento no art.

14, inciso II, do Decreto 7.624/2011, e considerando-se as estimativas apresentadas nos EVTEA,

determinar à Anac que inclua na minuta de contrato o dever de a concessionária cumprir

integralmente as condicionantes ambientais ainda não atendidas das licenças prévias e de instalação

já obtidas pelo poder concedente.

321. No que tange à Licença de Operação (LO), observa-se que a LO 294/2008 do Aeroporto

Internacional de Guarulhos foi obtida em março de 2008. Na mesma data foi firmado um Termo de

Compromisso de Ajustamento de Conduta (TAC) pela Infraero junto à Secretaria de Estado de Meio

Ambiente, com interveniência da Prefeitura Municipal de Guarulhos, com as mesmas condicionantes da

LO 294/2008.

322. Atualmente tanto a LO 294/2008 quanto o TAC estão em processo de renovação, tendo sido

solicitado um prazo de 18 meses para o cumprimento das condicionantes. Demais disso, observa-se que,

segundo a minuta contratual, os riscos por “atrasos decorrentes da não obtenção de autorizações, licenças

e permissões de órgãos da Administração Pública Federal exigidas para construção ou operação das novas

instalações” ficam a cargo daquele a quem o fato for imputável (itens 5.1.11 e 5.3.15 da minuta

contratual). Assim, a responsabilidade pela possível suspensão da LO 294/2008 poderá ser imputada ao

poder público, por não ter atendido as condicionantes estabelecidas, tendo que suportar os riscos

decorrentes da suspensão das operações do aeroporto, o que implicaria graves prejuízos financeiros. Já

quanto à situação de atendimento das condicionantes ambientais das licenças válidas para o Aeroporto

Internacional de Guarulhos (LO 294/2008, LP 1.305/2008 e LI 105.650/2010) e as respectivas estimativas

de custos ambientais, a Anac alegou que

as análises sobre os custos e situação de atendimento das condicionantes contidas no Estudo

Ambiental submetido à Secex-8 constituem-se em estimativas para mera referência dos potenciais

licitantes, que podem realizar suas próprias análises e estimativas com base, não apenas nos

esclarecimentos contidos no Estudo Ambiental, como também por meio de visitas ao sítio

aeroportuário e demais informações disponibilizadas pelos órgãos de fiscalização ambiental.

323. Apesar disso, o órgão regulador informou, no Ofício 15/2011/GT-Concessões, de 24/11/2011

(peça 185), que promoveria a revisão dos valores apresentados nos Quadros 4.1 a 4.4 do estudo

ambiental, o que acarretará alterações nos valores finais totais estimados, modificando, dessa forma, o

percentual de referência apresentado para os custos ambientais do Aeroporto Internacional de Guarulhos.

324. A Agência também esclareceu que os valores na Tabela de Custo - Environmental Programs

serão complementados com os custos faltantes (conforme apontado no item 2.48 do parecer da Secex-8) e

será elaborada uma nova planilha demonstrando os recursos a serem alocados em cada fase de expansão

do referido aeroporto, com as justificativas pertinentes.

325. Reputa-se que, embora os estudos sejam apenas indicativos para as proponentes ou futuras

concessionárias, a Anac informou que retificará os estudos, de forma a corrigir as falhas apontadas pela

Secex-8, conforme pronunciamento da Agência no Ofício 15/2011/GT-Concessões, de 24/11/2011 (peça

185). Ante todo o exposto, e tendo em vista a materialidade das falhas apontadas pela Secex-8,

conclui-se que as impropriedades identificadas na estimativa de custos ambientais não constituem

óbice à aprovação do primeiro estágio de fiscalização da presente outorga.

326. Quanto às compensações ambientais, observa-se que as estabelecidas na LO 294/2008 e na

LP 1.305/2008 já foram pagas, conforme disposto no Relatório de estudo ambiental (TC 034.229/2011-6,

peça 10, p. 11-12). O Estudo, todavia, cita que não foram verificados documentos oficiais que


46

comprovem o atendimento dos Termos de Compromisso Ambiental firmados entre a Infraero e o órgão

ambiental para compensar a supressão de vegetação com o plantio de outras mudas (TC 034.229/2011-6,

peça 10, p. 16).

327. Neste sentido, e considerando-se a baixa materialidade envolvida, entende-se pertinente

recomendar à Anac que avalie a conveniência de averiguar a situação de cada Termo de

Compromisso Ambiental pendente de atendimento e de demonstrar, no estudo ambiental dos

EVTEA, todos os valores de compensação ambiental que devem ser assumidos pela concessionária,

com base nas informações contidas nas licenças e autorizações ambientais válidas.

328. Relativamente aos passivos ambientais, verifica-se a existência de indicativos de

contaminação de solo e de água subterrânea na área do empreendimento, e que não foram

disponibilizadas informações sobre as áreas contaminadas, e tampouco a respeito da confirmação de

contaminação e remediação da área, conforme estudos ambientais à peça 10, p. 12.

329. Além disso, consta do item 5.1.14, seção I, capítulo V, que somente serão alocados ao Poder

Concedente os custos relacionados a passivos ambientais que tenham origem e sejam conhecidos até a

data de publicação do edital do leilão de concessão. Ocorre que o fato de não estar confirmada a

contaminação poderá ensejar questionamentos por parte da futura concessionária quanto à sua

responsabilidade de arcar com os possíveis custos advindos desta contaminação. Diante disso, entende-se

pertinente determinar à Anac com fundamento no art. 14, inciso II, do Decreto 7.624/2011, que

especifique, na minuta contratual, a quem será imputado o ônus no caso de confirmação de

existência de contaminação de solo e águas subterrâneas na área do aeroporto internacional

Governador André Franco Montoro que seja anterior à publicação do edital do leilão da concessão. 330. No que tange às interferências ambientais, nota-se que as principais são o ruído aeronáutico e

o risco com a fauna. As medidas a serem adotadas para mitigar tais interferências no Aeroporto

Internacional de Guarulhos estão definidas nas condicionantes da LO 294/2008, as quais devem ser

integralmente cumpridas pela concessionária, conforme disposto no item 3.1.19 da minuta contratual.

331. Já quanto aos prazos relativos à obtenção de licenças, verifica-se que não há, no estudo

ambiental do aeroporto internacional do Guarulhos, uma análise sobre os prazos envolvidos para a

obtenção das licenças ambientais faltantes (Licença de Instalação e de Operação) referentes às obras de

expansão das estruturas do aeroporto até 2014.

332. Na análise realizada pela Secex-8, constatou-se a possibilidade de as obras de expansão não

ficarem prontas dentro do prazo estimando para a fase 0 do projeto, prevista para até 2013, tendo em vista

os seguintes fatores: a) o processo de concessão será finalizado no início de 2012; b) falta obter Licença

de Instalação para as demais estruturas previstas; c) para a obtenção da LI, as condicionantes da LP

devem ter sido cumpridas; d) o prazo para execução das obras; e) o cumprimento das condicionantes da

LI para obtenção da LO; e f) o órgão ambiental tem, legalmente, até 6 meses para analisar os pedidos de

Licenças de Instalação e Operação, conforme disposto no art. 14 da Resolução Conama 237/1997.

333. Ainda sobre essa questão, verifica-se que a minuta contratual aloca riscos quanto a atrasos na

obra decorrentes da não obtenção de licenças ambientais a quem o fato for imputável, seja a

Administração Pública Federal ou a concessionária (itens 5.1.11 e 5.1.15). Dessa forma, tendo em vista os

prazos legais que o órgão ambiental possui para análise dos pedidos de licença de instalação e operação

(art. 14 da Resolução Conama 237/1997), entende-se pertinente determinar à Anac que, com

fundamento no art. 14, inciso II, do Decreto 7.624/2011, especifique na minuta de contrato a quem

será imputado o ônus pelo atraso nas obras decorrente da demora de obtenção de licenças

ambientais quando os prazos de análise do órgão ambiental responsável pela emissão das licenças

ultrapassarem as previsões legais.

334. Outro ponto destacado pela Secex-8 é que, em geral, não há informações gerenciais para a

quantificação dos custos ambientais envolvidos no processo de licenciamento de obras de expansão

aeroportuária no Brasil. Embora os dados para realizar uma estimativa existam, visto que vários

aeroportos já foram ampliados e/ou construídos e que já existe aeroporto concedido, como é o caso do

Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante (Asga), no Estado do Rio Grande do Norte, estes

dados não estão sistematizados de forma a serem utilizados para auxiliar a tomada de decisão.


47

335. A Política Nacional de Aviação Civil, estabelecida pelo Decreto 6.780/2009, tem entre seus

objetivos assegurar à sociedade brasileira o desenvolvimento de um sistema de aviação civil compatível

com a sustentabilidade ambiental. Para tanto, define ações a serem observadas, de forma coordenada e

harmônica, pelo Governo Federal e pelos demais responsáveis pelo desenvolvimento da aviação, a

exemplo da Anac:

3.3.A PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE Ações Gerais

(...)

• Promover o envolvimento das entidades relacionadas à aviação civil na proteção do meio ambiente.

(...)

Ações Específicas

• Assegurar a inclusão dos aspectos ambientais no planejamento, implantação e operação dos

aeródromos.

336. Assim, no sentido de atender as ações estabelecidas pela Política Nacional de Aviação Civil e

com fundamento no art.24-D, inciso VII, da Lei 12.462/2011, recomenda-se que a Anac avalie a

conveniência e oportunidade de, em conjunto com a Infraero e sob coordenação da SAC/PR,

sistematizar as informações existentes referentes a aspectos ambientais dos aeródromos públicos

brasileiros, criando um banco de dados para subsidiar a análise dos custos ambientais para futuros

projetos de concessões.

337. Por fim, verificou-se que a Anac não dispõe de um programa de supervisão ambiental, por

meio do qual possa avaliar periodicamente o desempenho ambiental das concessionárias e dos aeroportos,

razão pela qual se entende pertinente, também com fulcro na Política Nacional de Aviação Civil,

estabelecida pelo Decreto 6.780/2009, recomentar à Anac que crie indicadores para avaliar o

desempenho da gestão ambiental dos operadores aeroportuários.

7. Análise de requisitos da Lei 8.987/1995

338. Regulamentando o art. 175 da Constituição Federal de 1988, a Lei 8.987/1995 disciplina o

regime de provisão de serviços públicos por particulares, inclusive quando tais concessões se fazem

preceder pela realização de obras públicas. Entre as diretivas contidas naquele diploma, destacam-se os

parâmetros caracterizadores do serviço adequado, conceituado como aquele que “satisfaz as condições de

regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e

modicidade das tarifas” (art. 6º da Lei 8.987/1995).

339. Colimando aferir objetivamente a adequação do serviço a ser prestado pela concessionária, e

seguindo como precedente o projeto de concessão do Aeroporto de São Gonçalo do Amarante, a Anac

desenvolveu uma série de indicadores tendentes a refletir aspectos qualitativos da execução do projeto,

cujo resultado é sintetizado em um „fator Q‟ a penalizar ou bonificar o incumbente conforme seu

desempenho. Nesta seção, analisa-se a configuração conferida a esse mencionado fator Q.

340. Adicionalmente, esta seção destina-se a analisar o presente processo concessório à luz de

outros preceitos estabelecidas pela Lei de Concessões, tais como a reversão da receitas não tarifárias em

prol da modicidade tarifária (art. 11) e a adoção de mecanismo de revisão tarifária que permita o

compartilhamento de ganhos de produtividade com o usuário (art. 9º da Lei 8.987/1995 c/c art. 7º, § 1º ,

do Decreto 7.624/2011.

7.1 Serviço adequado, Indicadores de Qualidade do Serviço (IQS) e fator Q

341. O fim a que se destina a concessão é o serviço adequado. A expressão foi consagrada

legislativamente no art. 6º da Lei 8.987/1995 e pode ser generalizada para indicar o atributo essencial que

se exige dos serviços públicos. Nesta subseção são abordados os principais aspectos relacionados a

serviço adequado e a qualidade de serviço, os quais serão verificados de maneira mais aprofundada na

análise do edital da concessão e da minuta contratual, por ocasião do segundo estágio de fiscalização

previsto na IN - TCU 27/1998.


48

342. Serviço adequado, conforme definido no art. 6º, § 1º, da Lei 8.987/1995, é o que satisfaz as

condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua

prestação e modicidade das tarifas, e é pressuposto a ser observado em toda concessão ou permissão para

o pleno atendimento dos usuários.

343. Por seu turno, o Decreto 7.624, de 22/11/2011, que dispõe sobre as condições de delegação à

iniciativa privada da exploração da infraestrutura aeroportuária por meio de concessão, prevê no art. 4º

que a concessionária deverá prestar serviço adequado aos usuários e observar as normas legais e

regulamentares relativas a aspectos técnicos e de segurança sobre aviação civil, especialmente as

expedidas pela Anac e pelo Ministério da Defesa, por meio do Comando da Aeronáutica (Comaer), bem

como as disposições do contrato de concessão.

344. No que tange à percepção de qualidade de serviço pelo usuário, sobressai a relevância do

adequado dimensionamento do espaço físico destinado ao fluxo de passageiros. Conforme foi destacado

anteriormente, a Anac entende que a “qualidade de um aeroporto depende crucialmente da área disponível

para acomodar o conjunto de serviços necessários para a segurança e conforto dos passageiros” (peça

185, p. 13). A Agência afirma, ainda, que para o usuário é importante o conforto ambiental no espaço

físico do aeroporto, e destaca que “a quantidade de espaço físico e a sua disposição espacial são as

principais variáveis para definição dessa qualidade” (peça 185, p. 14).

345. A Subseção 6.4.6 desta instrução já abordou detalhadamente os aspectos que tratam do

dimensionamento das áreas destinadas aos passageiros, de forma que esta Seção traz a análise dos demais

mecanismos presentes na minuta de contrato submetida à Audiência Pública Anac 16/2011e que se

destinam a garantir a adequada prestação de serviço aos usuários do aeroporto.

346. Em cumprimento às normas legais e regulamentares que exigem a adequada prestação de

serviços públicos, a minuta de contrato de concessão submetida à audiência pública prevê os seguintes

mecanismos:

a) Plano de Gestão de Infraestrutura;

b) Plano de Qualidade do Serviço; e

c) Impacto do fator Q no regime tarifário – a teor do disposto no art. 7, § 1º, do Decreto

7.624/2011 – parâmetro que poderá afetar de forma positiva ou negativa o resultado do

reajuste tarifário anual, conforme o desempenho apresentado pela concessionária no que se

refere à qualidade do serviço.

347. As subseções seguintes tem por objetivo descrever e analisar esses mecanismos contratuais.

7.1.1 Plano de Gestão da Infraestrutura (PGI) 348. De acordo com o previsto no PEA (Anexo 2 da minuta de contrato de concessão – peça 170),

a concessionária deverá apresentar à Anac, até o terceiro ano da concessão, a contar do início da Fase I-B,

o Plano de Gestão da Infraestrutura (PGI), para todo o período da concessão, a ser revisto a cada cinco

anos (peça 170, p. 19).

349. O PGI visa demonstrar que a concessionária possui planejamento adequado e implantará as

ações necessárias ao atendimento dos Parâmetros Mínimos de Dimensionamento. O PGI é vinculante

para a concessionária, que está sujeita às penalidades previstas no contrato (multa) no caso de

descumprimento.

350. Os Parâmetros Mínimos de Dimensionamento, especificados no Apêndice B do PEA (peça

170, p. 26-27), são os indicadores de dimensionamento mínimo de áreas que devem ser observados pela

concessionária durante toda a concessão. Tais indicadores definem, por exemplo, áreas mínimas, por

passageiro, para os saguões de embarque e desembarque, para formação de filas de check-in, aduana,

imigração e emigração, para passageiros sentados na sala de embarque, entre outros.

351. O Plano de Gestão da Infraestrutura deve conter três relatórios (peça 170, p. 20):


49

a) Avaliação das Condições das Instalações – com a indicação das melhorias imediatas a

serem implantadas, em razão de questões de segurança, bem como das melhorias futuras, de

curto, médio e longo prazo;

b) Programa de Melhoria da Infraestrutura – com a avaliação da capacidade atual do

aeroporto, incluindo todos os componentes operacionais; a previsão detalhada de demanda,

em termos anuais e de hora-pico para os próximos vinte anos; e os investimentos necessários

para assegurar o atendimento dos Parâmetros Mínimos de Dimensionamento. Os níveis de

tráfego que determinarão o início da implantação de cada investimento devem ser

especificados, os quais constituirão os Gatilhos de Investimento; e

c) Resumo da Movimentação Aeroportuária – com o detalhamento do tráfego mensal de

passageiros, aeronaves e carga.

352. O PGI será utilizado pela Anac para fins de monitoramento do contrato de concessão,

especialmente no que se refere ao planejamento da concessionária para os investimentos necessários ao

atendimento da demanda e dos requisitos contratuais de dimensionamento e de qualidade de serviço.

353. No âmbito do PGI, a Concessionária será requisitada a apresentar relatório contendo a

descrição de parâmetros de utilização das instalações que indicarão se o aeroporto está operando na sua

capacidade máxima ou perto dela.

354. Esses parâmetros de utilização da instalação servirão como potenciais gatilhos de

investimento, que correspondem ao momento no tempo indicado no PGI em que a demanda prevista

ensejará a obrigação de a concessionária iniciar os investimentos com vistas à manutenção do nível de

serviço, conforme os Parâmetros Mínimos de Dimensionamento definidos no Apêndice B do PEA (peça

170, p. 26-27).

355. Além disso, sempre que a demanda real mensurada durante o período de 1 ano exceder em

30% a demanda prevista pelo PGI, a concessionária deverá apresentar a revisão antecipada desse Plano,

podendo ela, porém, fazer a revisão voluntária quando julgar oportuno.

356. Releva notar que os Parâmetros Mínimos de Dimensionamento estabelecidos na minuta de

contrato abrangem unicamente o lado terra do aeroporto (terminal de passageiros). Em relação às

instalações do lado ar, o Apêndice B de PEA, que trata dos Parâmetros Mínimos de Dimensionamento

(peça 170, p. 27), prevê que a Anac desenvolverá métricas de utilização dessas instalações mediante

consulta pública, podendo incluir: atrasos médios na fila de espera para pouso ou decolagem; atrasos

médios para alocação de aeronaves em posições de pátio; percentual de atendimento de passageiros por

ponte de embarque; nível de utilização do sistema de pistas, entre outros.

357. Tendo em vista a relevância dos parâmetros mínimos de dimensionamento para a qualidade

do serviço a ser prestado pela concessionária e para a aplicação do gatilho de investimentos previsto no

PEA, e diante da falta de parâmetros objetivos e quantificáveis na minuta contratual para mensurar a

utilização das instalações de pista e pátio, propõe-se, com fundamento no art. 6, § 1º, da Lei 8.987/1995

c/c art. 14, inciso VII, do Decreto 7.624/2011, determinar à Anac que elabore e envie ao TCU, no

prazo de 150 (cento e cinquenta) dias, plano de ação, incluindo atividades, prazos e responsáveis,

voltado à implementação de providências destinadas ao estabelecimento de métricas de utilização

para as instalações do lado ar do Aeroporto Internacional de Guarulhos, inclusive informando o

prazo previsto para a realização da respectiva consulta pública.

358. Nos termos do citado Relatório 5 (peça 82), para as instalações dos terminais, será

estabelecida uma capacidade de horário de pico para as principais áreas baseada no fluxo de passageiros

sustentado no Nível de Serviço C da IATA (“Nível de Serviço Bom, condição de fluxo estável, atrasos

aceitáveis, bom nível de conforto”) ou equivalente, assumindo-se valores médios de tempo de

permanência. Nas áreas de pista e pátio, a capacidade seguirá o fluxo máximo permitido pelo operador do

Controle de Tráfego Aéreo e/ou pelo Governo, sendo exigidas da concessionária, no entanto, as medidas

necessárias para expandir a capacidade disponível, alinhando-a com a demanda.

359. Por oportuno, é importante mencionar que, conforme informações da IATA, os Parâmetros

Mínimos de Dimensionamento definidos no Apêndice B do PEA (peça 170, p. 26-27) são correlacionados


50

aos Padrões de Planejamento para Terminais de Passageiros em Aeroportos (Airport Passenger Terminal

Planning Standards), integrante da 9ª edição do Manual de Referência para Desenvolvimento de

Aeroportos da IATA - ADRM (Airport Development Reference Manual), que sintetizam os requisitos das

empresas aéreas, representadas pela IATA, para que um terminal de passageiros seja reconhecido como

de “classe mundial” (“world-class”).

360. Segundo as mesmas fontes, esses padrões não têm vínculo direto com as definições de Níveis

de Serviços da IATA (de A até E). Um aeroporto que esteja no Nível C não necessariamente será

classificado como de “classe mundial”. Os padrões de espaço ocupado e de tempo de permanência por

passageiro do referido Manual ADRM, e repercutidos no Apêndice B do PEA, não devem ser vistos de

forma isolada, sob pena de serem mal-interpretados, mas sim conjuntamente com o Capítulo F do

ADRM, relacionado às medidas de capacidade do aeroporto na hora-pico, as quais, quando ultrapassadas,

afetam as operações do terminal e o respectivo Nível de Serviço.

361. Por fim, destaca-se a previsão no PEA (peça 170, p. 10) de que os seguintes itens básicos

deverão estar disponíveis sem qualquer ônus para o usuário do aeroporto concedido: sanitários, fraldários,

carrinhos de bagagem, acesso e auxílio a deficientes, ambulatório médico, e outros previstos pela

regulamentação vigente.

7.1.2 Plano de Qualidade de Serviço (PQS) 362. O PEA (peça 170, p. 22) também estabelece que a concessionária deve apresentar, em até

trinta dias após o início da Fase II, o Plano de Qualidade de Serviço (PQS). Por meio do PQS a

concessionária deverá demonstrar o planejamento das medidas adequadas para assegurar a qualidade dos

serviços prestados aos usuários, cumprindo, ao menos, os parâmetros exigidos no PEA e nos demais

dispositivos do contrato de concessão.

363. O PQS deverá definir responsabilidades, procedimentos e requisitos mínimos para a equipe

dedicada ao atendimento aos usuários. Também deve ser criado um sistema para identificar as

necessidades dos usuários, documentá-las e rastreá-las, com vistas a propor plano de ações para mitigar e

corrigir problemas.

364. O Plano de Qualidade de Serviço deve também tratar de capacitação de pessoal, necessidades

dos usuários, protocolos de assistência aos passageiros, serviços de informação, website do aeroporto e

padrões mínimos de serviço.

365. Trinta dias antes da data de reajuste das tarifas, deve ser apresentado pela concessionária o

Relatório de Qualidade de Serviço, contendo os Indicadores de Qualidade de Serviço (IQS) listados no

Apêndice C do PEA. Para as áreas mal avaliadas, a concessionária deve desenvolver plano de ação,

baseado em estudo técnico, para suprir as deficiências identificadas. Segundo a minuta de contrato (peça

168, p. 48), a não obtenção de padrões estabelecidos pela Anac para cada Indicador de Qualidade de

Serviço por dois períodos ensejará a aplicação de multa à concessionária.

366. Os IQS a serem considerados no Relatório de Qualidade de Serviço a ser apresentado

anualmente pela concessionária incluem os seguintes aspectos:

a) relacionados a serviços diretos: tempo na fila de inspeção de segurança; tempo de

atendimento a portadores de necessidades especiais; e número de eventos graves relatados

(p.ex.: roubos e furtos); entre outros;

b) relacionados à disponibilidade de equipamentos e instalações: elevadores, escadas e

esteiras rolantes; sistema de processamento de bagagens (embarque); sistema de restituição de

bagagens (desembarque); pontes de embarque; equipamentos para atender portadores de

necessidades especiais; fonte de energia auxiliar; posições de pátio; e ar pré-condicionado;

entre outros;

c) relacionados à pesquisa qualitativa de satisfação de passageiros: qualidade das informações

como sinalização, informações de voo e sistema de aviso aos passageiros; limpeza e

disponibilidade de banheiros; conforto e disponibilidade de assentos no saguão de embarque;

limpeza geral do aeroporto; cordialidade dos funcionários; variedade e qualidade das lojas e


51

praças de alimentação; disponibilidade de vagas de estacionamento; e disponibilidade de

carrinhos de bagagem, entre outros.

367. A existência de indicadores que permitam avaliação objetiva é fundamental porque permite

fiscalização preventiva, reduzindo o risco de danos à adequada prestação do serviço. A verificação da

desconformidade entre a atuação do concessionário e os parâmetros de qualidade do serviços imporá o

dever de o poder concedente adotar as providências necessárias, inclusive promovendo a extinção da

concessão por caducidade.

368. Embora parte dos indicadores de qualidade previstos na minuta contratual disponham de

padrões e metas (Apêndice C, Tabela 2) que permitem a aferição objetiva da qualidade pela Anac, a

maioria deles não está relacionada a um padrão ou meta, exigíveis para a avaliação da qualidade do

serviço. A minuta contratual prevê que (peça 170, p. 29), in verbis:

A ANAC estabelecerá, em acordo com a Concessionária e mediante consulta pública, os padrões de

desempenho dos Indicadores de Qualidade de Serviço, que estejam alinhados às boas práticas

aeroportuárias reconhecidas internacionalmente.

369. Ocorre que de nada servem os indicadores sem que haja padrões de desempenho que

permitam ao poder concedente avaliar objetivamente a adequação do serviço, a teor do que preconizam os

artigos 6º, § 1º, e 23, inciso III, da Lei 8.987/1995. Devem ser estabelecidos pela agência reguladora

parâmetros objetivos e que permitam exame empírico da qualidade do serviço. Somente assim será

possível controlar o desempenho da concessionária.

370. Dessa forma, propõe-se, com fundamento no art. 6, § 1º, da Lei 8.987/1995 c/c art. 14, inciso

VII, do Decreto 7.624/2011, determinar à Anac que, no prazo de 150 (cento e cinquenta) dias,

encaminhe ao TCU plano de ação, contendo prazos e indicação de responsáveis, destinado a

estabelecer os padrões de desempenho dos Indicadores de Qualidade de Serviço adotados para a

concessão do Aeroporto Internacional Governador Andre Franco Montoro, em Guarulhos/SP,

considerando, inclusive, a realização de consulta pública.

7.1.3 Impacto do fator Q 371. O mecanismo de reajuste tarifário aplicável à concessão em tela prevê a utilização de um fator

que considera aspectos de qualidade na prestação dos serviços, em obediência ao teor do art. 7º, § 1º, do

Decreto 7.624/2011.

372. Na proposta de regime regulatório para Guarulhos (peça 3, p. 30) consta como base a

aplicação da fórmula IPC-X-Q (Índice de Preços ao Consumidor menos o fator X e menos o fator Q, ou

mais especificamente: [(1+IPC-X) x (1-Q)] aos encargos aeronáuticos, e IPC-X (IPC menos o fator X)

exclusivamente aos encargos de movimentação e armazenamento de cargas. Assim, pelo método proposto

na minuta contratual, os encargos sobem de acordo com a inflação de cada ano menos um fator de

eficiência X (fator X, uma variável determinada por revisões quinquenais) e um fator Q baseado no nível

de serviço no ano anterior.

373. Os efeitos do fator de eficiência X são incluídos na base do ano seguinte, com seu efeito

sendo composto ao longo do tempo. Por outro lado, o fator Q é aplicado somente no ano relacionado, não

sendo incluído na base do ano seguinte.

374. Os efeitos da aplicação da fator Q poderão afetar de forma positiva ou negativa o resultado do

reajuste tarifário, a depender do desempenho da concessionária em relação à qualidade do serviço. Para

medir a qualidade de serviço, o fator Q é determinado anualmente com base no desempenho de serviço do

aeroporto no ano anterior, abrangendo até quinze entre os trinta Indicadores de Qualidade de Serviço

(IQS) previstos no Apêndice C do Plano de Exploração Aeroportuária (peça 170, p. 28).

375. Na minuta do contrato de concessão (Anexo 25 da minuta de edital, peça 168), consta no

subitem 6.9 que, por ocasião das Revisões Periódicas dos Parâmetros da Concessão, os Indicadores de

Qualidade do Serviço, assim como a metodologia de cálculo do fator Q, poderão ser revistos pela Anac,

após audiência pública, com vistas a criar incentivos para melhoria da qualidade dos serviços prestados, a

ser aplicado a cada reajuste tarifário até a próxima Revisão dos Parâmetros da Concessão.


52

376. Conforme destacado no Apêndice C do PEA, o fator Q resultante será aplicado ao reajuste

tarifário, conforme fórmula prevista no subitem 6.5 da minuta de contrato de concessão (peça 168, p. 42),

e poderá variar de 7,5% de decréscimo a 2% de bônus, não afetando encargos de longo prazo do

aeroporto. Durante os primeiros anos de vigência do contrato de concessão, os decréscimos decorrentes

do não cumprimento dos padrões para o fator Q serão reduzidos a 20% no primeiro ano, 40% no segundo

ano, 60% no terceiro ano e 80% no quarto ano, em relação ao apresentado no Apêndice C do PEA. A

partir do quinto ano, os decréscimos decorrentes do não cumprimento dos padrões para o fator Q serão

integrais.

377. Além disso, para cada indicador a compor inicialmente o fator Q foi fixada pontuação mínima

a ser atingida pela incumbente, sob pena de incorrer na sanção prevista na cláusula 8.4 da minuta

contratual (peça 168, p. 47).

378. O Apêndice C do Plano de Exploração Aeroportuária - PEA (Anexo 2 da minuta de contrato

de concessão - peça 170, p. 26-34) delimita os padrões e as metas dos Indicadores de Qualidade do

Serviço (IQS), e prevê a metodologia de definição do fator Q com base nesses indicadores. Eles

englobam aspectos ligados aos serviços diretos prestados aos passageiros, à disponibilidade de

equipamentos e instalações e à pesquisa qualitativa da satisfação dos passageiros, e devem estar alinhados

às boas práticas aeroportuárias reconhecidas internacionalmente.

379. Os Indicadores (IQS) que serão inicialmente considerados no fator Q são:

a) relacionados a serviços diretos: tempo na fila de inspeção de segurança;

b) relacionados à disponibilidade de equipamentos e instalações: elevadores, escadas e

esteiras rolantes; sistema de processamento de bagagens (embarque); sistema de restituição de

bagagens (desembarque); pontes de embarque; equipamentos para atender portadores de

necessidades especiais; e

c) relacionados à pesquisa qualitativa de satisfação de passageiros: qualidade das informações

como sinalização, informações de voo e sistema de aviso aos passageiros; limpeza e

disponibilidade de banheiros; conforto e disponibilidade de assentos no saguão de embarque;

limpeza geral do aeroporto; cordialidade dos funcionários; variedade e qualidade das lojas e

praças de alimentação; disponibilidade de vagas de estacionamento; e disponibilidade de

carrinhos de bagagem.

380. Para a aferição dos indicadores citados nos subitens “c” do parágrafo anterior, questionários

de pesquisa qualitativa de satisfação de passageiros serão aplicados separadamente entre passageiros

domésticos e internacionais, devendo a amostra representar pelo menos 0,05% dos passageiros que

estejam embarcando no aeroporto, com o mínimo de 150 entrevistas por mês. A esses indicadores,

referentes a relevantes aspectos do serviço aeroportuário (e.g. conforto e disponibilidade de assentos,

limpeza das instalações, cordialidade dos funcionários), foram associados padrões e metas de qualidade.

Dessa forma, periodicamente os usuários do aeroporto serão instados a avaliar a qualidade desses fatores,

seguindo uma escala variável de 1 a 5, em dinâmica comparável à prevista na concessão do Aeroporto

Internacional de São Gonçalo do Amarante (TC 034.023/2010-0).

381. Repara-se, nessa seara, que os indicadores relativos ao “conforto e disponibilidade de assentos

no saguão de embarque e outras áreas públicas” e “disponibilidade de vagas de estacionamento”– de

especial relevo para os usuários do aeroporto – ostentam como piso a média aritmética de 3,6 pontos

(peça 170, p. 30); inferior, portanto, à dos demais itens a serem avaliados e àqueles estabelecidos na

outorga do citado Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante, para os quais essa média

mínima foi fixada em 3,8 pontos.

382. Diante da importância dos quesitos acima no atinente à fruição do serviço pelos usuários,

propugna-se recomendar à Anac que reconsidere a fixação do padrão mínimo para os itens

“conforto e disponibilidade de assentos no saguão de embarque e outras áreas públicas”, e

“disponibilidade de vagas de estacionamento”, elevando-os de forma a harmonizá-los com o limite

mínimo imposto aos demais indicadores de qualidade do aeroporto a serem aferidos por meio de

pesquisa de satisfação dos passageiros.


53

383. Outro ponto de vulnerabilidade observado refere-se ao levantamento dos dados que compõem

o IQS, base da composição do fator Q com impacto no reajuste das tarifas. A minuta do contrato de

concessão prevê que a concessionária é responsável pela contratação e pagamento da empresa que fará os

estudos quanto à coleta e processamento dos referidos dados, cabendo à Anac aprovar previamente a

escolha e tendo direito de veto. No entanto, devido aos riscos associados a essa escolha caso a Agência

não monitore devidamente o processo, e por ter implicações pecuniárias para a concessionária, esse é um

ponto de controle que deve merecer especial atenção do Tribunal ao avaliar o acompanhamento da

execução da concessão pela agência reguladora.

384. É importante ressaltar que os aspectos relacionados a serviço adequado e a qualidade de

serviço, destacados nesta Seção, serão verificados de maneira mais aprofundada na análise do edital da

concessão durante o segundo estágio previsto no art. 7º, inciso II, da IN - TCU 27/1998.

7.2 Equilíbrio econômico-financeiro

385. Preconiza o art. 10 da Lei 8.987/1995 que “sempre que forem atendidas as condições do

contrato, considera-se mantido seu equilíbrio econômico-financeiro”. Tendo em mente que as condições

do contrato de que decorrem suas cláusulas econômicas advêm de premissas e variáveis resultantes dos

EVTEA – tais como o custo de oportunidade do capital do concessionário –, o objetivo desta seção é

analisar sucintamente os mecanismos de conservação do citado equilíbrio. Sublinha-se, outrossim, que a

matéria será tratada extensamente por ocasião do segundo estágio de fiscalização de que trata o art. 7º,

inciso II, da IN TCU 27/1998.

386. Nesse diapasão, frise-se que a análise estará concentrada nos itens a compor a fórmula de

reajuste periódico – o fator X e o fator Q –, ressaltando que os mecanismos de reequilíbrio incluem

outros, como as revisões extraordinárias e a consequente aplicação do fluxo de caixa marginal etc.

387. Para o reajuste anual de tarifas, a documentação ofertada pela Anac prevê a seguinte fórmula

matemática: At = At-1 × (IPCAt/IPCAt-1)×(1-Xt) e Bt = At×(-Qt)

388. Em arranjo similar à do projeto de concessão do Asga (TC 034.023/2010-0), nota-se que o

valor-teto das tarifas é reajustado anualmente de acordo com: 1) a inflação observada no período,

mensurada pelo Índice de Preços ao Consumidor Ampliado (IPCA); 2) uma estimativa dos ganhos de

produtividade obtidos, representada pelo fator X; 3) um componente qualitativo que leva em conta tanto a

percepção dos usuários quanto aspectos objetivos da prestação do serviço.

389. Uma significativa diferença entre a outorga precedente e o presente projeto diz respeito ao

requisito de reversão de tarifas a modicidade tarifária, exigido pelo art. 11, parágrafo único, da Lei

8.987/1995. Com efeito, os estudos aprovados no âmbito do TC 034.023/2010-0 contemplavam um

“Fator M” que, a um tempo, incentivava a concessionária a buscar esse tipo de receita e assegurava sua

reversão parcial em prol da modicidade do usuário do aeródromo. Tal questão é enfrentada em subseção

própria desta seção.

7.2.1 Reversão de ganhos de produtividade – fórmula do fator X 390. Inicialmente estava previsto que a metodologia de cálculo do fator X seria definida em

momento posterior à assinatura do contrato, mediante discussão pública específica sobre o tema.

Entretanto, o Comunicado Relevante 1/2011, relativo à Audiência Pública Anac 16/2011, alterou o Anexo

11 da minuta do contrato de concessão disponibilizada para Audiência Pública, de forma a definir a

metodologia de cálculo do fator X.

391. A metodologia divulgada é composta de dois componentes com igual peso na fórmula de

cálculo do fator X. O componente „T‟ leva em consideração a taxa média de crescimento do tráfego de

passageiros, enquanto que o componente „E‟ incorpora a média aritmética da proporção investimento de

capital sobre o Lajida (ou Ebtida). A forma funcional da equação representativa do fator X, tal como

registrada no citado Anexo 11, é a seguinte:

X = 3 – T - E

em que:


54

X é o valor do fator X definido no período;

T é o componente do fator X que depende da variação de tráfego;

E é o componente do fator X que depende da razão entre Investimento de Capital e Lajida.

392. Por sua vez, a variável „T‟ assume valores pré-definidos, entre 0 e 3,5, de acordo com o

intervalo em que se inscrever a taxa média geométrica de crescimento anual do tráfego de passageiros nos

cinco anos anteriores à realização do correspondente reajuste tarifário, conforme os intervalos fornecidos

pela Tabela 14:

Tabela 14 – Valores associados à variável T conforme variação de tráfego de passageiros

Variação de tráfego Valor de T

Inferior a -3% 3,5

De -3% a 0% 2,5

De 0% a 1% 1,5

De 1% a 2% 1,2

De 2% a 3% 0,9

De 3% a 4% 0,6

De 4% a 5% 0,3

Superior a 5% 0,0 Fonte: Tabela 1 do Anexo 11 da minuta contratual submetida à Audiência Pública Anac 16/2011.

393. Resumindo o argumento expresso pela agência reguladora mediante Ofício Anac/SRE/GT-

CA 11/2011 (peça 181, p. 6-8), temos que

O primeiro componente (T) foi desenhado para capturar os ganhos de escala do aeroporto, com base

no crescimento do tráfego de passageiros. Dessa maneira, quanto maior for o crescimento do

movimento de passageiros, maior será o ganho de escala (menor componente T) e maior será o Fator

X. Logo, o ganho de escala é compartilhado com os usuários do aeroporto por meio de um reajuste

tarifário menor.

394. Finalmente, a variável „E‟ também assume valores pré-definidos, entre 0 e 1,5, de acordo com

o intervalo em que se inscrever a média aritmética da proporção entre Investimento de Capital e o Lajida

entre os 5 anos anteriores ao Reajuste Tarifário, conforme os intervalos fornecidos pela Tabela 15:

Tabela 15 – Valores associados à variável E conforme proporção entre o investimento e o Lajida

Investimento/LAJIDA Valor de E

Superior a 1 1,5

De 0,8 a 1 1,2

De 0,6 a 0,8 0,9

De 0,4 a 0,6 0,6

De 0,2 a 0,4 0,3

Inferior a 0,2 0,0 Fonte: Tabela 2 do Anexo 11 da minuta contratual submetida à Audiência Pública Anac 16/2011.

395. Em relação a essa variável o Ofício Anac/SRE/GT-CA 11/2011 (peça 181) assim discorre:

O segundo componente (E) foi construído para refletir os ganhos de eficiência no planejamento e na

operação do aeroporto. Para atender uma dada demanda, quanto mais eficiente for a SPE

aeroportuária, menor serão os gastos com investimentos que ela precisará realizar e maior será o

LAJIDA auferido sobre este mesmo investimento, resultando em uma relação Capital/LAJIDA menor

(componente E) e, por conseguinte, em um Fator X maior.

396. Comparativamente, no âmbito do processo de concessão do Aeroporto Internacional de São

Gonçalo do Amarante/RN (TC 034.023/2010-0), o método utilizado para calcular a variação da

produtividade da concessionária foi o índice de Törnqvist, ampla e tradicionalmente aceito pela literatura

especializada. No caso em exame, a Anac preteriu o referido método – bem como outros índices

igualmente consagrados, tais como os de Kendrik, Solow e Malmquist, alguns dos quais plenamente


55

adequados ao setor aéreo, conforme Araújo Junior (2004) – para adotar uma fórmula com associações

discricionárias entre intervalos e resultados e que limitam os valores possíveis do fator X entre menos

dois e três.

397. Ao desenvolver a fórmula acima, a Anac também descurou a fórmula elaborada pela própria

Agência para quantificar as metas de produtividade instituídas pela Resolução Anac 180, de 25/1/2011,

passando ao largo da “Metodologia para Identificação dos Índices de Produtividade e para Definição das

Metas de Eficiência” contida em seu Anexo II.

398. Aplicável ao restante do sistema aeroportuário nacional, o art. 4º daquela resolução preconiza

que “O estabelecimento dos tetos tarifários será parametrizado pelo índice de produtividade média da

categoria, análogo ao da concessão do Asga, na primeira revisão tarifária, e pelas metas de eficiência, nas

revisões subsequentes.” Não se vislumbra, nas fórmulas ali presentes, menção a parâmetros ou intervalos

que delimitem, a priori, os resultados do pretendido cálculo.

399. Examinando o primeiro termo da fórmula adotada no presente caso, temos que a constante 3

delimita os valores possíveis para o fator X no intervalo entre 3 e -2. A esse respeito, o Ofício

Anac/SRE/GT-CA 2, de 21/10/2011 (peça 106), esclarece que o intervalo arbitrado

pretende abarcar cenários já observados de ganhos de produtividade e garantir certa flexibilidade

regulatória, de modo a capturar ganhos de produtividade ainda não observados e em eventuais perdas

em cenários de contração da demanda (não previstos na simulação).

400. O segundo termo (variável „T‟), a seu turno, leva em conta a simples variação no número de

passageiros, afastando-se do conceito de WLU (work load unit) e do índice de eficiência presentes na

Resolução Anac 180/2011, por exemplo. Destarte, entende-se que a presença desse termo, tal como se

afigura na fórmula, representa transferência de parte do risco de demanda ao Poder Concedente, malgrado

a previsão em contrário expressa nas minutas divulgadas para a Audiência Pública Anac 16/2011.

401. A particularidade da variável „E‟ é assinalada pela própria agência reguladora, via Ofício

Anac/SRE/GT-CA 11, de 4/11/2011 (peça 181), nos seguintes termos:

A relação entre demanda e custos médios em mercados caracterizados por elevados custos fixos é

notória. Em outros modelos regulatórios o crescimento da demanda é usado como proxy de ganhos de

produtividade. Por outro lado, essa relação no caso da razão Capital/LAJIDA não é tão conhecida (o

único caso conhecido é o do aeroporto de Budapeste).

402. Simulando os resultados obteníveis para o fator X caso se concretizem exatamente as

previsões contidas nos EVTEA para demanda, capital necessário e rendimentos antes dos impostos,

encontra-se situação em que o fator X assume invariavelmente o valor de 1,5 (à exceção do ano de 2023,

em que corresponde a 1,8), indicando que a fórmula apresenta pouca flexibilidade para captar variações

reais na produtividade da concessionária.

403. Durante a reunião técnica havida em 14 de novembro de 2011, representantes da agência

reguladora arguiram que: 1) a variável „T‟ relaciona-se com ganhos de produtividade da firma na medida

em que representa proxy dos ganhos de escala a que a empresa se depara; 2) a experiência internacional

não dista significativamente do arranjo, mesmo da variável „E‟; e 3) elegeu-se uma fórmula para a

reversão de ganhos de produtividade que privilegia a previsibilidade dos futuros resultados, em

detrimento de uma melhor acuidade em relação à produtividade a ser efetivamente observada

(corroborando o resultado da simulação acima).

404. De forma mais relevante, foi sugerido que o rearranjo algébrico da fórmula apresentada

revelaria uma maior aderência entre ela e a expressão mais tradicionalmente empregada para representar a

produtividade das empresas. Incontinenti, prestamo-nos a, – abstraindo o fato de que os fatores „T‟ e „E‟

não representam a variação de tráfego ou a relação entre capital e resultados, e sim valores arbitrados

conforme intervalos discricionariamente elaborados, rearranjar algebricamente a fórmula original do fator

X, que pode, então, ser expressa por:


56

405. Conclui-se que, mesmo que as variáveis „T‟ e „E‟ representassem inequivocamente o fluxo de

passageiros e a relação entre capital e retorno financeiro – isto é, mesmo que não houvesse a

intermediação dos intervalos das Tabelas 14 e 15 –, ainda assim não seria possível extrair interpretação

econômica que possibilitasse a associação dos resultados da fórmula a incrementos ou decessos na

produtividade da futura concessionária.

Resposta da Anac

406. Em Ofício 15/2011/GT-Concessões, de 24/11/2011 (peça 185, p. 16), a Anac repetiu

argumentos anteriormente apresentados para justificar a metodologia paramétrica, ressaltando que, para

aplicação na presente concessão, o modelo empregado no aeroporto de Budapeste foi adaptado a fim de

isolar o efeito da inflação, tendo perdido o efeito compensador entre as variáveis „T‟ e „E‟. Por fim, a

agência reguladora aduz que (peça 185, p. 17):

Adicionalmente, cumpre chamar atenção para o trade off existente entre previsibilidade e precisão ao

se estabelecer as regras de fator X. Por um lado, muito se argumenta sobre estabilidade regulatória

que, para alguns, é incompatível com a possibilidade de definição a posteriori da metodologia de

cálculo do fator. Por outro lado, muitas são as razões para a não existência de valor ou uma

metodologia predeterminada de fator X:

• Dificuldade de previsão para períodos longos;

• Dinamismo da indústria;

• Aprimoramento das ferramentas de cálculo; e

• Desenvolvimento da regulação econômica.

De fato, com vistas a cumprir da melhor maneira possível o disposto no inciso X do art. 29 da Lei

Geral das Concessões, no tocante ao estímulo do aumento de produtividade, a metodologia de

definição do fator X deve acompanhar a evolução da teoria, das ferramentas e da estrutura da

indústria. Caso contrário, a metodologia ou o valor definido podem se mostrar completamente

inadequados à realidade do mercado, de tal forma que os ganhos de produtividade não sejam

corretamente repassados aos usuários.

O que se pretendeu fazer ao se estabelecer uma forma paramétrica para o primeiro período que sofrerá

os efeitos do Fator X é conferir maior previsibilidade ao concessionário durante os primeiros anos do

período de concessão. Posteriormente, a ANAC poderá alterar a metodologia de cálculo do fator X,

com vistas a captar de maneira mais adequada os ganhos de produtividade da indústria.

Análise

407. Os ganhos de produtividade podem ser subdivididos em ganhos de evolução técnica (ou

tecnológica), ganhos de eficiência e ganhos de escala. Assim, cabe considerar que o método proposto pela

Anac incorpora apenas ganhos de escala, refletindo de forma bastante limitada os ganhos de eficiência.

408. Vislumbram-se duas impropriedades na forma de aferição dos ganhos de escala: a fórmula

pressupõe que os custos fixos manter-se-ão constantes ao longo do tempo e não considera os ganhos de

produtividade decorrentes do acréscimo no volume de carga transportada.

409. Outro ponto a ser realçado é que a comparação do lucro operacional auferido em determinado

período não deve ser feita com os investimentos de capital realizados no mesmo interstício, considerando

que esses investimentos são depreciados em períodos subsequentes. Não há qualquer racionalidade – na

acepção de mensuração de ganhos de eficiência – para a comparação do lucro operacional de um período

com os investimentos de capital realizados no mesmo período, já que tais investimentos serão

amortizados/depreciados ao longo de vários anos, em razão do tempo de vida útil dos bens incorporados.

410. Ante a análise empreendida acima, entende-se que a relação entre o real incremento de

produtividade da concessionária e o fator X é captada indiretamente, sendo mediada por tabelas de

correspondência com valores e parâmetros artificiais. Portanto, a fórmula do fator X, ao prever uma

variável representativa exclusivamente do número de passageiros („T‟), carreia parte do risco de demanda

para a coletividade, beneficiando indevidamente o agente privado. Assim, considera-se que a metodologia

indicada para cálculo do fator X não reflete de forma adequada o ganho de produtividade do


57

concessionário, prejudicando sua correta reversão em benefício dos usuários do serviço. Ademais, a

metodologia não se presta a refletir apropriadamente os ganhos de eficiência e desconsidera os

ganhos de evolução tecnológica, atendo-se unicamente – e de modo muito limitado – a ganhos de

escala.

411. Tal configuração metodológica parece destoar do que preconiza o art. 7º, § 1º, do Decreto

7.624/2011. Segundo o mencionado dispositivo,

o regime tarifário dos contratos de concessão deverá prever a transferência de ganhos de eficiência e

produtividade aos usuários, e considerar aspectos de qualidade na prestação de serviço”. (grifamos)

412. Uma vez evidenciado que a metodologia de cálculo do fator X contida na minuta contratual

submetida à Audiência Pública 16/2011 não prevê adequadamente a transferência, aos usuários, de

ganhos de eficiência e de produtividade, e a fim de resguardar o interesse público envolvido nesse

processo concessório, cabe determinar à Anac que, para o regime tarifário do contrato de concessão

do Aeroporto Internacional de Guarulhos, utilize fórmula de reversão de ganhos de eficiência e de

produtividade em favor dos usuários do serviço outorgado que efetivamente reflita o incremento

de eficiência e de produtividade obtido pela futura concessionária, a teor do que dispõe o inciso X

do art. 29 da Lei Geral das Concessões c/c art. 7º, § 1º, do Decreto 7.624/2011.

7.2.2 Reversão de ganhos de produtividade – prazo de carência para aplicação do fator X

413. Cabe registrar, ainda, que a modelagem da concessão submetida à Audiência Pública Anac

16/2011 prevê uma carência de cinco anos para o início da incidência do fator X nos reajustes tarifários.

Inquirida sobre o motivo dessa especial condescendência – uma vez que, no processo de concessão do

Asga, o fator X incidia mesmo sobre os períodos anteriores à operação do aeródromo –, a Agência

pronunciou-se por conduto do Ofício Anac/SRE/GT-CA 2, de 21/10/2011 (peça 106, p. 4-5). Por

oportuno, reproduzimos abaixo as ponderações da agência reguladora:

Comparativamente ao ASGA, a ANAC mantém seu entendimento de que a indústria

aeroportuária continuará apresentando ganhos de produtividade independentemente do início ou

transferência das operações e que o concessionário já deverá ter os ganhos de produtividade da

indústria incorporados às suas tarifas. Não obstante, a explicação para o prazo de carência conferida

em favor do futuro concessionário de Guarulhos, Viracopos e Brasília está associada a pesadas

obrigações de investimento no curto prazo e à imposição de ineficiências de partida refletidas na

minuta de contrato de concessão, conforme exposto a seguir:

b1) A necessidade de realização de um volume de investimentos significativo em um

período de tempo consideravelmente curto para esse tipo de projeto. (...)

b2) Os aeroportos de Guarulhos, Viracopos e Brasília operam atualmente em condições de

nível de serviço consideravelmente abaixo da que será exigida no contrato. Dessa forma, os

concessionários terão de readequar os terminais em curto espaço de tempo, o que implicará

necessariamente uma redução da produtividade. Dessa forma, o valor do fator X calculado para

esses aeroportos poderia superestimar os ganhos potenciais de produtividade.

b3) A manutenção dos empregos dos funcionários da Infraero nos aeroportos concedidos

(...)

414. O primeiro argumento confunde-se com o segundo, de forma que devem ser analisados em

conjunto. Quanto à terceira alegação, deve-se destacar que assiste razão à autarquia reguladora quando

argúi que “a manutenção dos empregos dos funcionários da Infraero nos aeroportos concedidos” é fator

que compromete o potencial da concessão em gerar ganhos de produtividade, conforme comentado na

subseção “Composição acionária da Sociedade de Propósito Específico (SPE)” desta instrução.

415. Extrai-se, daí, a conveniência de reiterar a proposta de recomendação à Anac no sentido

de que reconsidere a obrigatoriedade de participação da Infraero na futura SPE ou que seja

estabelecida, na minuta de contrato, cláusula prevendo a diminuição dessa participação no capital

social..


58

416. No mérito, constata-se uma controvérsia em torno da relação entre “a necessidade de

realização de um volume de investimentos significativo em um período de tempo consideravelmente

curto” e a produtividade do empreendimento. De um lado, a Resolução Anac 180/2011, consoante parte

da literatura especializada, remete a produtividade à razão entre custos operacionais, financeiros,

administrativos, depreciação e remuneração dos bens (e não a investimentos).

417. Por outro, há doutrinadores, a exemplo de Atkinson et al. (2000: 642 apud WERNKE e

LEMBECK, 2006: 5), que afirmam que: “a relação de vendas [no caso, receitas com serviços] com

investimento é uma medida de produtividade, de vez que mensura a capacidade para gerar vendas com

determinado nível de investimento”.

418. Em Ofício 15/2011/GT-Concessões, de 24/11/2011 (peça 185, p. 14), a Anac reporta haver

desenvolvido um mecanismo de incentivo relacionado à carência para aplicação do fator X:

O funcionamento desse incentivo se daria da seguinte forma:

• para os 18 primeiros meses da concessão, o Fator X seria igual a zero.

• se a concessionária conseguir realizar os investimentos iniciais obrigatórios, em conformidade com

as especificações definidas no PEA e dentro do prazo previsto, a carência seria estendida até o final do

5o ano de concessão.

Essa condição suspensiva serviria como um instrumento, adicional às penalidades previstas no

contrato, para assegurar que os investimentos iniciais sejam realizados dentro do prazo especificado no

PEA. Outro benefício advindo da adoção dessa proposta seria o de aumentar a competitividade dos

licitantes mais qualificados. Aqueles competidores que se julgarem aptos a realizar esses

investimentos dentro dos 18 meses não considerariam nas suas modelagens financeiras a incidência de

Fator X nos 5 primeiros anos, o que os levaria a apresentar uma proposta econômica mais elevada.

419. Considerando a situação acima narrada, e tendo em vista os méritos inerentes ao sistema de

fixação condicional de carência concebido pela Anac, entende-se adequada a instituição de prazo para

início de aplicação do fator X.

7.3 Reversão de receitas não tarifárias em prol da modicidade tarifária

420. O art. 11 da Lei de Concessões dispõe que “receitas alternativas, complementares, acessórias

ou de projetos associados” poderão ser previstas em favor da concessionária, “com vistas a favorecer a

modicidade das tarifas”. A esse conjunto de receitas denomina-se genericamente “receitas

extraordinárias” (Acórdãos 682/2010, 683/2010 e 684/2010-TCU-Plenário), sendo que, nos EVTEA em

tela, surgem como “receitas não-tarifárias” ou “receitas comerciais”.

421. As particularidades que o modal de transporte aéreo impõe ao sistema aeroportuário

aparentemente recomendam uma aplicação diferenciada do preceito acima para o caso de concessões para

exploração de aeroportos. Isso porque os aeródromos não podem ser utilizados isoladamente –

passageiros e carga provêm e destinam-se sempre a outro campo de aviação –, fazendo com que

decréscimos nos preços de acesso aos aeródromos mais movimentados aumentem ainda mais a demanda

relativa por essas estruturas, em detrimento dos aeroportos menores que compõem a malha aérea,

desequilibrando ainda mais a sustentabilidade de todo o sistema.

422. É possível que a solução mais intuitiva, que preceitua que as receitas não-tarifárias devam ser

(parcialmente) revertidas em prol do mesmo aeroporto em que são auferidas, não se afigure ótima sob o

ponto de vista do sistema aéreo. Considerando o caráter pendular desse meio de transporte – em que a

grande maioria dos passageiros retorna a seu local de origem, embarcando no mesmo aeroporto em que

outrora desembarcara –, parece ser plausível, à primeira vista, que a promoção da modicidade das tarifas

praticadas nesses outros aeroportos favoreça os usuários do aeroporto em que as receitas comerciais

foram arrecadadas.

423. Diante desses complicadores, diligenciou-se a Anac (peça 98) para que fosse esclarecido de

que forma seria dado cumprimento ao art. 11 da Lei de Concessões, ou seja, de que maneira a modicidade

das tarifas seria favorecida com a exploração de atividades comerciais pela concessionária.


59

424. Em resposta, a Agência alega que (peças 106 e 185), objetivando conferir atendimento ao

citado art. 11 da Lei 8.987/1995, os EVTEA contemplam: 1) a prestação de “contribuição variável” por

parte da empresa concessionária, em percentual de sua receita bruta total, havendo “gatilho” segundo o

qual o aludido percentual é majorado quando o nível de receita supera o originalmente estimado no fluxo

de caixa; e 2) a estimativa de percepção de receitas comerciais já no fluxo de caixa.

425. O primeiro argumento aduzido pela Anac faz menção à “contribuição variável” que incidirá

sobre o montante total de receitas tarifárias e não-tarifárias, tanto aquelas previstas quanto aquelas não

previstas, e mesmo receitas imprevisíveis que ainda assim vierem a ser obtidas. No caso do Aeroporto

Internacional de Guarulhos, essa contribuição variável será de 10% sobre a receita bruta total. Caso as

receitas totais do aeroporto superem as estimativas utilizadas no fluxo de caixa e definidas em contrato, o

valor da contribuição variável incidente será de 15%.

426. Segundo a Agência, pretende-se que os valores dessa contribuição variável destinem-se à

composição do Fundo Nacional de Aviação Civil (FNAC), criado pelo art. 63 da Lei 12.462/2011.

Segundo a norma legal, os recursos do fundo serão “aplicados no desenvolvimento e fomento do setor de

aviação civil e das infraestruturas aeroportuária e aeronáutica civil”.

427. A aplicação dos recursos do FNAC, pelo que entende a Anac, garantiria o atendimento ao

disposto no art. 11 da Lei 8.987/1995, pois permitiria a realização de investimentos no setor de aviação

civil sem que necessariamente houvesse majoração das tarifas cobradas dos usuários.

428. Sobre a cobrança da contribuição variável merecem destaques: a) a pertinência do argumento

de forma a garantir o cumprimento do dispositivo legal; e b) o uso dos recursos do fundo.

429. Não assente razão à Anac quando alega que a cobrança da contribuição variável cumpre o art.

11 da Lei 8.987/1995. O parágrafo único do dispositivo legal, ao estabelecer que “as fontes de receita

previstas neste artigo serão obrigatoriamente consideradas para a aferição do inicial equilíbrio

econômico-financeiro do contrato”, deixa explícito que a modicidade tarifária prevista no caput desse

artigo refere-se exclusivamente ao objeto do contrato e não ao sistema ou ao serviço público

aeroportuário em geral.

430. Ressalta-se que não se contesta o mecanismo de cobrança de uma contribuição variável para

manter a sustentabilidade do sistema, pois isso está na esfera de discricionariedade do Poder Concedente.

Entretanto, não se pode afirmar que esse mecanismo cumpre o princípio da reversão da receita

extraordinária em prol da modicidade tarifária, prevista no art. 11 da Lei 8.987/1995.

431. Sobre o uso dos recursos do referido fundo, a falta de regulamentação impede o emprego de

eventuais recursos ali depositados. O texto do recém-editado Decreto Presidencial 7.624, de 22/11/2011,

vai no sentido de afastar o mencionado vácuo na regulamentação. O art. 12, § 1º, do Decreto assevera que

o FNAC deverá ser regulamentado até 31 de dezembro de 2012.

432. Neste ponto, faz-se necessário destacar a relevância da adequada aplicação dos recursos a

serem destinados ao Fundo Nacional de Aviação Civil, que em parte advirão da exploração do Aeroporto

Internacional de Guarulhos pela iniciativa privada. A regulamentação do uso dos recursos que o

compõem deverá primar pelo equilíbrio entre aspectos redistributivos e de eficiência, com vistas a

promover a almejada autosustentabilidade do sistema. Espera-se que o FNAC desempenhe papel

fundamental nessa dinâmica, na busca do desenvolvimento e fomento do setor da aviação civil e das

infraestruturas aeroportuária e aeronáutica civil, em consonância com a Política Nacional de Aviação

Civil (PNAC), nos termos do Decreto 6.780/2009. Os riscos não se afiguram desprezíveis, recomendando

acompanhamento do citado processo por parte do Controle Externo.

433. Diante do exposto, conclui-se pertinente determinar à Secretaria de Aviação Civil da

Presidência da República que apresente ao TCU, no prazo de 90 dias, plano de ações, contendo

cronograma e indicação de responsáveis, destinado à elaboração da regulamentação do Fundo

Nacional de Aviação Civil (FNAC), conforme disposto no art. 12, § 1º, do Decreto 7.624/2011. 434. O segundo argumento trazido pela Anac para justificar o atendimento ao disposto no art. 11

da Lei 8.987/1995 tem como fundamento a inclusão da estimativa de receitas comerciais diretamente no

fluxo de caixa da outorga. A Agência alega que, não fossem as estimativas de receitas não tarifárias


60

estarem presentes na modelagem da concessão, as tarifas a serem cobradas dos usuários teriam que ser

mais elevadas (peça 185, p. 7):

o modelo proposto prevê a incorporação das receitas comerciais já no fluxo de caixa inicial de cada

projeto, tornando o valor Presente Líquido dos projetos positivo sem a necessidade de aumentar as

tarifas aeroportuárias desses aeroportos (o que pode ser interpretado como reversão direta da receita

comercial para o ativo, já atendendo ao dispositivo da Lei de Concessões).

435. De fato, o princípio da modicidade tarifária restaria ofendido se a prestação do serviço fosse

custeada por tarifas mais elevadas do que o necessário para assegurar a viabilidade de sua exploração. Ao

tempo que a outorga da concessão comporta a exploração de atividades conexas, os ganhos econômicos

decorrentes devem ser aproveitados para integração na equação econômico-financeira. A desconsideração

desses ganhos infringiria a ordem jurídica, pois ensejaria desnecessariamente a elevação das tarifas

impostas aos usuários.

436. Entende-se, desse modo, que, em essência, a modelagem atende ao princípio de modicidade

previsto no art. 11 da Lei 8.987/1995, porquanto garante que as receitas derivadas de atividades

econômicas conexas sejam usadas como fonte de custeio à prestação dos serviços.

437. Por outro lado, existe a possibilidade de que o concessionário venha a se valer de receitas não

tarifárias que extrapolem as estimativas feitas pelo poder concedente no fluxo de caixa inicial da outorga.

Conforme destacado no Gráfico 2, em 2030, com as premissas adotadas pela Anac, a porcentagem das

receitas não tarifárias em relação à receita total será de aproximadamente 48%, abaixo da atual média

mundial de 55%, destacada na Figura 3 do Relatório 4 dos EVTEA (peça 80, p. 36). Há indícios de que a

gestão privada conseguirá elevar essa participação, seja pela prestação de novos serviços aos usuários

(e.g. hotel, centro de convenções), seja pelo aumento da movimentação de passageiros e, inclusive, pelo

aumento dos preços cobrados.

438. A título de exemplificação, na modelagem aplicada para o Aeroporto Internacional de São

Gonçalo do Amarante (Asga), além de serem previstas receitas não tarifárias já no fluxo de caixa da

outorga, foi adotado um mecanismo destinado a garantir que as receitas superiores àquelas previstas

favoreçam a modicidade tarifária. Outra forma de reversão possível seria a diminuição dos preços

específicos – definidos pelo art. 2º da Lei 6.009/1973 c/c os arts. 11 e 12 do Decreto 89.121/1983 – a

serem praticados pela concessionária no aeroporto. Verifica-se, assim, na modelagem da concessão do

Aeroporto Internacional de Guarulhos, um retrocesso quanto à aplicação do mandamento insculpido no

art. 11 da Lei 8.987/1995. Os ganhos com a exploração de atividade econômica no sítio aeroportuário

poderiam, por exemplo, por meio de revisões tarifárias, resultar em menores tarifas aeroportuárias.

439. Tendo em vista que o modelo adotado para o contrato de concessão não dá eficácia ao art. 11

da Lei 8.987/1995 durante a execução contratual, e tão somente garante seu cumprimento em relação aos

valores estimados de receitas não tarifárias considerados no fluxo de caixa para fins de cálculo do valor

de outorga, propugna-se recomendar à Anac que inclua, na minuta de contrato de concessão do

Aeroporto Internacional de Guarulhos, mecanismo destinado a garantir, durante a execução

contratual, a reversão de receitas não tarifárias em prol da modicidade das tarifas e/ou dos preços

específicos praticados no próprio aeroporto.

8. Concorrência e riscos de uso indevido do poder de monopólio

440. A necessidade de preservar – ou, em última instância, emular – o ambiente competitivo

decorre do fato de que estruturas de mercado imperfeitas (i.e. oligopólios e monopólios) afiguram-se

desfavoráveis aos consumidores, tanto mais intensamente quanto maior o poder de discriminação da

firma ofertante. O art. 29, inciso XI, da Lei 8.987/1995 atribui ao Poder Concedente a incumbência de

incentivar a competitividade da atividade outorgada.

441. No caso do setor de aviação civil, o Decreto 6.780/2009, que trata da Política Nacional de

Aviação Civil (PNAC), estabelece em seu item 2.6 os objetivos e em seu item 3.6 as estratégias para a

eficiência das operações da aviação civil, cabendo destacar os seguintes termos:


61

2 - OBJETIVOS

(...)

2.6.A EFICIÊNCIA DAS OPERAÇÕES DA AVIAÇÃO CIVIL

(...)

A obtenção de maior eficiência econômica permite a ampliação do bem-estar social e

possibilita melhor alocação de recursos produtivos. A alocação eficiente dos recursos possibilita

maior oferta dos serviços de transporte aéreo, o que, sob a égide dos apropriados instrumentos

regulatórios, resulta na ampliação da concorrência. A maior concorrência, por sua vez, ao incentivar

maiores níveis de qualidade e menores preços, age no sentido de agregar novos usuários ao modal

de transporte aéreo.

(...)

3 - AÇÕES ESTRATÉGICAS

(...)

3.6.A EFICIÊNCIA DAS OPERAÇÕES DA AVIAÇÃO CIVIL

Ações Gerais

(...)

Promover o crescimento do setor por meio da regulação eficiente do mercado, de

estímulos a investimentos privados e do incentivo à concorrência, visando coibir práticas

anticoncorrenciais e assegurar a prestação adequada de serviços, a modicidade dos preços e a

garantia dos direitos dos usuários.

Aprimorar o marco regulatório da aviação civil que promova, estimule e incentive a

competição.

(...)

Ações Específicas

(...)

Infra-Estrutura Aeroportuária Civil

Promover a concorrência no setor, de forma a garantir aos usuários melhor qualidade

de serviços e menores tarifas.

Promover a participação da iniciativa privada na construção, operação e exploração

de aeroportos, no todo ou em partes.

Propor medidas que permitam a utilização eficiente da infra-estrutura aeroportuária,

tais como diferenciação tarifária entre os diversos aeroportos ou em um mesmo aeroporto nos

horários de maior demanda.

(...)

Regulação

(...)

• Acompanhar o comportamento do mercado de transporte aéreo visando à adoção de

medidas para atender a demanda com base na eficiência econômica, buscando o incremento da

oferta e a ampliação da capacidade da infra-estrutura aeronáutica e aeroportuária civis.

• Apoiar o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC) no combate às infrações

contra a ordem econômica no âmbito do setor de aviação civil.

442. Especificamente quanto ao setor de infraestrutura aeroportuária, faz-se mister precisar o

mercado relevante, ou área de alcance (“catchment”), em que atua o aeroporto, conforme bem indicam

Fiuza e Pioner (2009: 42):

Tradicionalmente as definições de mercado geográfico de aeroportos nos estudos de

Departamentos de Transporte e agências reguladoras de aviação civil circunscreviam-se a delimitar

áreas de influência ou de alcance (catchment) com base em tempos de acesso ao aeroporto. Por este

método, busca-se uma área que englobe entre 70 e 90% dos passageiros que utilizam aquele

aeroporto.

443. Para o caso em análise, trata-se do maior aeroporto da América Latina e principal portal de

acesso internacional do país. Analisando o caso específico dos aeródromos que atendem a demanda da


62

região metropolitana de São Paulo, Moreno e Müller (2003) asseveram que os fatores que mais

influenciam a decisão dos usuários quanto à escolha do Aeroporto Internacional de Guarulhos são: 1)

tempo de acesso até o aeroporto, mormente para passageiros viajando a negócios; 2) frequência de voos

diretos nos períodos de pico diários (manhã e entardecer); e 3) experiência pessoal prévia do passageiro

em relação ao aeroporto.

444. Em que pese o primeiro fator remeter precipuamente à questão da mobilidade urbana,

afirmando Moreno e Müller (2003: 22) que “the construction and operation of high speed rail access to

GRU could potentially improve the competitiveness of GRU in terms of accessibility”, e o segundo fator

concernir às companhias aéreas, a terceira variável circunscreve-se na esfera de governabilidade do

operador portuário, recomendando os autores acima o “oferecimento de vantagens não-aeronáuticas” para

atração desses usuários. Entende-se que o ponto relaciona-se à qualidade dos serviços prestados,

encontrando-se equacionada pelos regulamentos da Anac e pela instituição do “fator Q”.

445. Adicionalmente, há de se considerar que, para o transporte doméstico de passageiros e carga,

o Aeroporto Internacional de Guarulhos sofre competição inter e intramodal, esta por parte do aeroporto

de Congonhas – ainda mais próximo da saturação, o qual se situa mais próximo do centro gerador de

tráfego. Para suplementar a capacidade de transporte aéreo internacional na região, cogita-se inserir o

aeroporto de Viracopos no catchment do Aeroporto Internacional de Guarulhos mediante a implantação

de uma ligação ferroviária, preferencialmente de alta velocidade, entre as duas localidades. Os efeitos

dessa concorrência (Congonhas e Viracopos) foram devidamente levados em consideração nos EVTEA

sob exame.

446. Resta enfrentar, ainda, a questão atinente à possibilidade de construção, pela iniciativa

privada, de outros aeródromos na área de alcance do Aeroporto Internacional de Guarulhos. De fato,

representantes da agência reguladora confirmaram a informação de que pleitos nesse sentido foram

protocolizados junto à Anac, aduzindo, contudo, que não há normatização que defina critérios e oriente os

trâmites para autorizações nesse sentido.

447. Reportagens recentemente veiculadas pela imprensa dão conta de que o Decea teria concluído

que “o plano apresentado pelas construtoras Andrade Gutierrez e Camargo Correa para [edificar um

aeródromo internacional em] Caieiras, a 30 km do centro de São Paulo, é inviável, pois causaria

interferências nos aeroportos de Cumbica, Viracopos, Congonhas e Jundiaí”.

448. A minuta contratual submetida a audiência pública (peça 168, p. 40) enquadra a hipótese de

implantação de novos aeródromos no catchment do Aeroporto Internacional de Guarulhos como risco

exclusivo da concessionária, conforme cláusula 5.3.3 daquele documento:

5.3.3. não efetivação da demanda projetada ou sua redução por qualquer motivo, inclusive

se decorrer da implantação de novas infraestruturas aeroportuárias dentro ou fora da área de

influência do Aeroporto, com exceção apenas do disposto no item 5.1.3;

449. Entende-se que a cláusula transcrita atende a preocupação inicial, na qual foi percebida uma

possível abertura ao concessionário em solicitar reequilíbrio econômico-financeiro em função de um novo

aeroporto, caso não houvesse maior clareza na alocação dos riscos.

450. Quanto ao tráfego de passageiros e movimentação de carga, portanto, considera-se que a

simulação de ambiente minimamente competitivo é garantida pela regulação tarifária exercida pela Anac.

Entretanto, no concernente ao tráfego de aeronaves pelo aeródromo, entendemos que a questão afigura-se

controversa. Uma vez que não se prevê regulação quanto aos valores a serem cobrados pela exploração

das áreas destinadas ao abastecimento das aeronaves, existe a possibilidade do operador monopolista.

451. Argumentou a Anac, nas reuniões técnicas havidas, que o preço praticado pelo usufruto das

referidas áreas é de livre formação pelo mercado, ante a presença de competitividade entre as firmas

distribuidoras de combustível para as quais o uso do citado terreno é arrendado. A agência reguladora

alega, ainda, que eventuais infringências à concorrência caberão ao Conselho Administrativo de Defesa

Econômica (Cade) investigar.

452. Com efeito, observa-se que os aludidos espaços não integram o rol de “áreas essenciais

destinadas aos serviços das empresas de transporte aéreo ou dos proprietários ou exploradores de


63

aeronaves” contido no art. 12, § 1º, do Decreto 89.121/1983, o que pode sugerir a impropriedade de

regulação dos preços praticados:

Art. 12. A utilização de áreas essenciais destinadas aos serviços das empresas de transporte

aéreo ou dos proprietários ou exploradores de aeronaves, terá como retribuição o pagamento do

preço específico referido neste Decreto.

§ 1º Para efeito deste artigo, entendem-se como áreas essenciais as destinadas à instalação

de serviços próprios de apoio às operações aéreas em curso nos aeroportos e necessárias para:

a) despacho de aeronaves, passageiros e bagagens;

b) recebimento e despacho de mercadorias transportadas por via aérea;

c) manutenção de aeronaves próprias e equipamentos correlatos;

d) carga e descarga de aeronaves próprias;

e) comissaria, telecomunicações e meteorologia, quando de uso próprio;

f) venda de passagens, quando feitas diretamente pelo transportador; e

g) administração dos serviços enumerados nas letras anteriores.

§ 2º Qualquer dos serviços mencionados no parágrafo anterior poderá ser operado em "

pool " pelos transportadores, proprietários e exploradores de aeronaves, ou por empresa por eles

constituída com a finalidade de prestar tais serviços.

453. Por outro lado, o argumento de que existe competitividade no setor de abastecimento de

aeronaves exige análise pormenorizada. Sob o prisma do funcionamento interno do aeródromo,

vislumbra-se que o fato de que a área para fornecimento de combustíveis pode ser arrendada para mais de

uma distribuidora – o que inclusive vem ocorrendo na prática – não elide o fato de que a futura

concessionária, na qualidade de exclusiva detentora do direito de assim proceder, poderá exercer poder de

monopólio quando da fixação de seus preços.

454. De acordo com a teoria econômica, caso a área seja arrendada para uma única distribuidora –

caracterizando, assim, dois monopólios “consecutivos” ao longo da cadeia da prestação de serviço –, o

resultado final para os consumidores (no caso, as empresas aéreas) resultará extremamente deletério, com

drástica redução da demanda e incremento do preço relativamente à situação idealmente concorrencial.

455. Do ponto de vista da competição entre distribuidoras de querosene instaladas em aeroportos

diversos, resta averiguar se existe possibilidade técnica (i.e. autonomia das aeronaves), operacional (i.e.

necessidade de desembarque de todos os passageiros durante o abastecimento) e econômica – esta

representada pelo prejuízo à viabilidade do negócio – que permita às companhias aéreas reabastecer suas

aeronaves em outros aeroportos, propiciando algum grau de concorrência no setor, ainda que limitada.

456. Pronunciando-se em nota intitulada “Concessão do sistema de abastecimento de combustíveis

nos aeroportos Brasileiros”, a International Air Transport Association (IATA) acrescenta que “Não há

como realizar uma operação de “tankering” para 100% do volume consumido em voos acima de 1 h,

sendo assim é obrigatório o abastecimento de combustível na grande maioria dos voos.” Aduz aquela

associação internacional que:

A não regulamentação destes valores de arrendamento fixo e variável irá gerar um abuso

por parte do operador aeroportuário, pois a cia aérea será obrigada a pagar os mesmos pela

obrigatoriedade no abastecimento e não pela sua livre escolha. Fazendo uma analogia com o

sanduíche no aeroporto, o passageiro tem a opção de não comer, levar o mesmo de casa, ou

substituir por uma fruta ou um pacote de batatas fritas. No nosso caso além de ser obrigatório

consumir o produto, ele não pode ser substituído por outro com preço inferior. (IATA, 2011)

457. Identificam-se, assim, indícios de que as áreas reservadas ao abastecimento de combustíveis

para aeronaves coadunam-se com o conceito de “área essencial” insculpido no art. 12, § 1º, do Decreto

89.121/1983, uma vez que comunga características fundamentais com os demais itens daquele dispositivo

– máxime o fato, ainda a comprovar, de que não haveria alternativa para o consumo do serviço em outro

aeroporto.

458. Dessa forma, entende-se que, sem recorrer a pesquisas e estudos específicos sobre o tema, não

é possível afirmar conclusivamente sobre a suficiência da competitividade eventualmente existente entre

distribuidoras de combustível situadas em aeroportos diferentes. Nesse diapasão, pugna-se, em atenção


64

aos itens 2.6 e 3.6 do Decreto 6.780/2009, por que seja recomendado à Casa Civil da Presidência da

República, à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República (SAC) e à Agência Nacional

de Aviação Civil (Anac) que avaliem a oportunidade e conveniência de incorporar as áreas

destinadas ao abastecimento de combustível de aviação no rol de “áreas essenciais” de que trata o

art. 12, § 1º, do Decreto 89.121/1983, ante o risco de que a concessionária a operar o aeroporto

venha a exercer poder de fixação de preços em níveis de monopólio.

9. Conclusões

459. De início, merece destaque a relevância do processo de outorga que ora se examina. O

Aeroporto Internacional de Guarulhos é o aeroporto com o maior movimento de passageiros e o segundo

com maior movimento de carga aérea na América Latina, consistindo-se no principal portão internacional

do Brasil.

460. Diante de sua evidente relevância e de suas peculiaridades, complexidade e amplo impacto na

integração nacional, o processo de outorga sob análise nestes autos deve primar pelos princípios da

transparência, da isonomia e da publicidade, de forma a conferir estabilidade e segurança jurídica aos

atores envolvidos, máxime aos usuários dos serviços de transporte aéreo.

461. Os resultados dessa desestatização conduzida pelo Poder Executivo, além de serem

especialmente importantes para que seja atingido um nível de serviço adequado para os passageiros e

empresas de transporte aéreo, serão determinantes para o equacionamento de um dos principais gargalos

da infraestrutura nacional de transporte e para a revisão do modelo de gestão e governança dos aeroportos

brasileiros.

462. Conforme se depreende da introdução e do histórico desta instrução, o processo de concessão

em epígrafe contou com o mais alto grau de prioridade por parte das equipes técnicas da Sefid-1, Secob-1

e Secex-8. Em virtude das indefinições encontradas pelos auditores dessas unidades do TCU em diversos

pontos do projeto, foi constatada a necessidade de expedição de diligências saneadoras com o fito de

aclarar os pontos controversos e suprir as lacunas informacionais detectadas.

463. Com esse mesmo escopo e em prol do princípio da celeridade processual, os trabalhos

auditoriais envolveram reuniões presenciais com representantes da SAC/PR, da Anac, do BNDES e das

firmas de consultoria comissionadas para a produção dos estudos técnicos. Ao longo do trabalho,

questões formais foram solucionadas em contatos pontuais por meio telefônico e por e-mail. Nesse

aspecto, é de se ressaltar que as equipes compostas por representantes da SAC/PR, da Anac, do BNDES e

da EBP se mostraram diligentes no sentido de atender os inúmeros questionamentos apresentados pelo

corpo técnico deste Tribunal no âmbito deste processo, de tal forma que a interação entre as equipes

técnicas gerou ganhos recíprocos que tiveram como reflexo o aprimoramento dos estudos de viabilidade

técnica, econômico-financeira e ambiental (EVTEA) apresentados pela Anac – antes mesmo de seu

efetivo julgamento pelo Plenário do TCU.

464. Os EVTEA têm por finalidade nortear a formulação das propostas dos concorrentes, obter

estimativas razoáveis quanto ao valor econômico do objeto licitado e subsidiar a decisão do poder

concedente quanto à própria realização do certame. Por sua vez, o exame desenvolvido pelo TCU objetiva

aferir a regularidade, consistência e exatidão dos valores, estudos e licenças relativos aos aspectos

técnicos, econômicos, financeiros e ambientais, entre outros, que caracterizam a concessão para

ampliação, manutenção e exploração do Aeroporto Internacional de Guarulhos.

465. Durante a análise dos EVTEA pelo TCU, identificou-se que três importantes premissas

adotadas no modelo careciam de embasamento legal: a) criação de tarifa de conexão; b) alteração do

percentual do Adicional de Tarifa Aeroportuária (Ataero); e 3) autorização para participação da Infraero

em capital de empresa privada. Tais lacunas somente foram supridas em 23/11/2011 – quarenta e um

dias, portanto, depois da entrega dos estudos ao TCU –, com a publicação da Medida

Provisória 551/2011.

466. Quanto a esse ponto, chama atenção o fato de o poder concedente entabular processo de

concessão de três dos maiores aeroportos do país, por período que varia de 20 a 30 anos, anteriormente à

definição do respectivo modelo concessório e das correspondentes alterações no marco legal. Em vez de


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conferir a almejada celeridade, tal procedimento introduz considerável instabilidade ao processo

concessório, inclusive quanto às indefinições que tanto obstaculizam a conferência fiscalizatória

constitucionalmente atribuída a esta Corte de Contas. .

467. Nesse sentido, esta Unidade Técnica propôs determinação para que a Anac se abstenha de

enviar ao Tribunal de Contas da União estudos de viabilidade técnica, econômico-financeira e ambiental

contendo premissas desprovidas de amparo legal e regulamentar, bem assim antes de concluídas as

providências internas que confiram feição final ao projeto de concessão. Dessa forma, busca-se elidir as

copiosas vicissitudes em que incorrem os processos de desestatização sempre que são apresentados a esta

Corte com evitáveis lacunas em sede de formulação de políticas públicas, isto é, antes que o processo

decisório do poder concedente esteja devidamente concluído.

468. Sobre a obrigatoriedade da participação da Infraero na composição acionária da futura SPE,

entendeu-se que as atividades da concessionária resultariam mais bem alinhadas aos interesses públicos

em decorrência da diligente atuação da agência reguladora do setor do que pela pretendida participação

direta de empresa estatal na SPE, representando a injustificada permanência da Infraero no arranjo

societário um desnecessário risco à concessão para prestação do serviço público nos aeroportos.

469. Esta unidade técnica propõe, assim, recomendação à Casa Civil, à SAC/PR e à Anac que

reconsidere a obrigatoriedade de participação da Infraero na futura SPE ou, ainda, que seja estabelecida,

no edital e na minuta de contrato, cláusula prevendo a diminuição dessa participação no capital social.

470. Quanto ao mérito do processo, convém decompor a análise dos EVTEA no que se refere às

viabilidades técnica, econômico-financeira e ambiental do empreendimento, bem assim aos fundamentais

requisitos mínimos de qualidade de prestação do serviço ao usuário.

471. No que tange à análise técnica, foram descritos o objeto, tanto no lado ar quanto no lado terra,

do empreendimento, a coerência das premissas e das soluções empregadas pelo poder concedente quanto

às obras do poder público e da concessionária, bem como das principais ampliações de infraestrutura e

desapropriações. Foram também investigados os planos de transição, de gestão da infraestrutura (PGI), de

qualidade do serviço (PQS) e a estratégia para a Copa do Mundo de 2014.

472. A análise das estimativas de investimento que servem de entrada para a análise econômico-

financeira, levada a efeito pela diligente Secob-1, revelou que a elaboração do projeto em apreço adotou

como premissas valores superiores aos observados em contratos firmados pela própria Infraero, na

manutenção e expansão de outros aeródromos públicos. Assim, detectaram-se superestimativas de preço

com relação ao orçamento do edifício-garagem, pátio de aeronaves e pontes de embarque domésticas,

entre outros estruturas e itens igualmente relevantes.

473. Quanto à inadequação dos montantes atribuídos aos futuros investimentos a cargo da

concessionária, observa-se que a Anac deixou de promover, quando da remessa da derradeira versão do

fluxo de caixa do projeto (arquivo GRU-VCP-BSB_Financial_Model_v9.7.xlsm), aos ajustes

preconizados pela Secob-1 e transcritos nesta instrução. Em razão disso, e ante o caráter imprescindível

desses ajustes para a garantia do interesse público, afigura-se imperioso determinar a correção dos estudos

como condição sine qua non para publicação do instrumento convocatório.

474. Quanto ao modelo econômico-financeiro proposto, observa-se que a Anac adotou o modelo

de price cap, estabelecendo um preço teto para as tarifas que serão reajustadas pela inflação do período,

por um fator que capte a produtividade (fator X) e outro que meça a qualidade (fator Q) de maneira a

incentivar o concessionário a investir e manter a qualidade do serviço prestado. Para estabelecer o valor

mínimo da outorga foi elaborado fluxo de caixa do empreendimento com base em premissas econômicas

e estudos de demanda que sustentam as estimativas de receita, de despesas operacionais e de

investimentos.

475. Ao longo da análise pela Sefid-1, foram feitas correções e ajustes já incorporados à versão

final do estudo, relacionados, basicamente, à depuração do fator X do fluxo de caixa do empreendimento

e do ajuste da forma de cálculo do capital de giro do primeiro ano da concessão.

476. Quanto à impropriedade consistente na inclusão do fator X deprimindo as receitas no fluxo de

caixa do projeto, travou-se intensa discussão com a equipe técnica da agência reguladora, a qual alegava a

legitimidade do mencionado procedimento por tornar as previsões do EVTEA supostamente “mais


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realistas”. Por fim, o Poder Concedente aquiesceu em sanear a estimativa, retirando o aludido fator X das

premissas do EVTEA e reservando-o aos termos do edital e contrato.

477. Cabe ressaltar que os consórcios constituídos para participar da concorrência disporão das

estratégias de mercado para atrair consumidores, entre as quais se destacam a publicidade (marketing), a

busca pela eficiência (minoração de custos operacionais) e a redução tarifária que melhor se adaptem às

suas aspirações. Os concorrentes potenciais possuem flexibilidade para apresentarem propostas vantajosas

ou eficientes a partir de diversas combinações em termos de demanda, eficiência construtiva ou

gerenciamento de custos operacionais e/ou financeiros, como gestão de contratos com terceiros e da sua

dívida contraída.

478. No tocante aos estudos ambientais, a unidade especializada identificou falta de clareza na

alocação dos riscos ambientais que devem ser sanadas com a correção no edital e minuta de contrato.

Dessa forma, foram propostas, entre outras providências, determinações voltadas à melhor alocação dos

riscos ambientais. Considerou-se pertinente, ainda, recomendar a criação de um banco de dados para

subsidiar a análise dos custos ambientais de futuros projetos de concessões aeroportuárias e criar

indicadores ambientais para avaliar o desempenho da gestão ambiental das concessionárias e de todos

aeroportos.

479. Relativamente à questão da qualidade do serviço prestado – fator que guarda intrínseco liame

com o correto dimensionamento do aeroporto –, identificou-se a necessidade de determinar à agência

reguladora que elabore plano de ação visando à definição de metodologias de mensuração e de padrões de

desempenho do nível de serviço ofertado aos usuários. Pretende-se, com isso, assegurar que a regulação

exercida sobre a outorga seja realizada de forma objetiva e efetiva em prol da adequada prestação

do serviço aos usuários dos aeroportos, ex vi do que preconiza o art. 6º, caput e § 1º, da Lei

8.987/1995.

480. Ademais, nota-se que dois itens relacionados diretamente com a fruição do serviço outorgado

– quais sejam, o conforto e a disponibilidade de assentos e a disponibilidade de vagas de estacionamento

– são valorados em nível inferior aos demais quesitos, razão pela qual recomendamos à Anac que reveja

essa desarmonia.

481. Em face do exposto, entende-se que as impropriedades identificadas no exame do presente

processo podem ser sanadas oportunamente pelo poder concedente, anteriormente à publicação do edital

de licitação. Assim, conclui-se que o primeiro estágio de fiscalização da concessão do Aeroporto

Internacional de Guarulhos, previsto na IN - TCU 27/1998, art. 7°, inciso I, pode ser aprovado com

ressalvas, sem prejuízo de se proporem determinações e recomendações à Anac, cujo cumprimento será

verificado por este Tribunal quando da análise do segundo estágio de fiscalização.

10. Volume de recursos fiscalizados

482. O Volume de Recursos Fiscalizados (VRF) nos processos de fiscalização do TCU tem seus

critérios de registro disciplinados pela Portaria TCU 222/2003. Estabelecendo a forma de cálculo do valor

dos contratos de concessão para prestação de serviços públicos, a Decisão 587/2001-TCU-Plenário prevê

que o VRF corresponde, em casos como o presente, à receita estimada pelo prazo de concessão.

483. Conforme consignado na planilha representativa do fluxo de caixa do empreendimento, o

somatório da receita durante a vigência do contrato totaliza o montante de R$ 35,6 bilhões em valores

correntes. O valor presente dessas receitas, considerada taxa de desconto definida para o projeto (6,46%),

perfaz R$ 19,4 bilhões.

11. Benefícios de controle

484. A sistemática de quantificação e registro dos benefícios das ações de controle externo foi

instituída pela Portaria TCU 59/2004. Parte do benefício de controle decorrente da análise ora apresentada

classifica-se como “efetivo” (Portaria TCU 59/2004, art. 2º, inciso V), uma vez que “antecipado no

âmbito administrativo em razão de processo em andamento no TCU”; outra parcela do benefício auferido


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é do tipo “estimado” (Portaria TCU 59/2004, art. 2º, inciso III), pois “esperado em função de proposta

formulada pela unidade técnico-executiva, mas ainda não apreciada pelo Tribunal”

485. Ainda de acordo com o anexo da citada Portaria, tem-se que também foram alcançadas

“compatibilização do objeto contratado com as especificações ou com o projeto” (item 2.11), “elevação

de preço mínimo para privatização de empresa” (item 2.13 do anexo) e, por fim, “incremento da

confiança dos cidadãos nas instituições públicas” (item 3.8).

486. No caso específico da concessão em tela, o benefício efetivo se classifica como

mensurável, consubstanciado no aumento de R$ 221,5 milhões no valor mínimo de outorga do

Aeroporto Internacional de Guarulhos, correspondente à diferença entre o valor inicialmente orçado, a

saber, R$ 2.292 milhões (planilha GRU-VCP-BSB_Financial_Model_v20111010_Final original.xlsm), e

o valor resultante dos ajustes propostos no decorrer dos trabalhos auditoriais já incorporados na última

versão do estudo enviado (planilha GRU-VCP-BSB_Financial_Model_v9.7.xlsm), que passou a ser de

R$ 2.503 milhões.

487. A origem desse incremento no lance mínimo remonta basicamente à depuração do fator X do

fluxo de caixa – fato que, ao representar mais fielmente a receita a ser auferida pela concessionária,

responde por acréscimo de R$ 317,2 milhões ao valor mínimo de outorga – e ao incremento do capital de

giro atinente ao primeiro ano da concessão, reduzindo em R$ 31,3 milhões aquele piso. A adequação do

nível de receitas, por sua vez, acarreta reajustes na estimativa de impostos devidos (e correspondente

compensação tributária), do próprio capital de giro etc., de forma que o impacto final no valor de outorga

restringe-se aos prefalados R$ 221,5 milhões.

488. Repare-se, assim, que nem toda intervenção das Unidades Especializadas do Tribunal

acarretam o incremento do valor de outorga, uma vez que o fim almejado pela atividade fiscalizatória

corresponde precipuamente à correta precificação do empreendimento, com vistas a auferir sua

viabilidade técnica, econômico-financeira e ambiental em sede de concessão do serviço público.

489. Outrossim, o benefício total do procedimento fiscalizatório ora levado a efeito excede em

muito o referido benefício “antecipado no âmbito administrativo em razão de processo em andamento no

TCU” (i.e. “efetivo”), uma vez que engloba outros fatores ainda não incorporados ao fluxo de caixa do

projeto (i.e. “estimado”). Entre esses fatores, notabiliza-se a readequação no valor dos investimentos –

cuja necessidade encontra-se bem demonstrada pelo parecer da Primeira Secretaria de Fiscalização de

Obras (Secob-1) –, sem o qual a licitação em referência não poderá obter seguimento.

490. A superestimativa total constatada pela Secob-1, conforme seção 6.4.6.1 desta instrução,

perfaz R$ 1.631 milhões de reais, caso avaliada em valores correntes. Considerados no cronograma

físico-financeiro do EVTEA e trazido a valor presente mediante a taxa de desconto do projeto (6,46%), o

valor das superestimativas totaliza R$ 1.408 milhões. O CapEx total (fora manutenção) passaria, assim,

de R$ 5.587 milhões para R$ 3.956 milhões (ambos em termos nominais).

12. Proposta de encaminhamento

491. Ante todo o exposto – e ressaltando-se o valoroso apoio das secretarias especializadas Secex-

8 e Secob-1 na análise da documentação apresentada pela Anac – submetem-se os autos à consideração

superior, propugnando, com fulcro no art. 258, inciso II, do Regimento Interno do TCU c/c art. 7º, inciso

I, da IN - TCU 27/1998, a remessa do presente processo ao Exmo. Sr. Ministro-Relator Aroldo Cedraz

com a seguinte proposta de encaminhamento:

a) aprovar com ressalvas o primeiro estágio de fiscalização da presente outorga de

concessão para a ampliação, manutenção e exploração do Aeroporto Internacional Governador

André Franco Montoro, em Guarulhos/SP, condicionando a publicação do edital à adoção, com

fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU,

das seguintes providências pela Agência Nacional de Aviação Civil:

a.1) em obediência aos princípios da economicidade e da eficiência, e com fulcro no art. 3º

da Lei 8.666/1993 e no art. 15, inciso II, da Lei 8.987/1995, deduza de suas estimativas de

investimentos alocados para a futura concessionária os valores de R$ 757,72 milhões na Fase 0,

R$ 506,60 milhões na Fase 1, R$ 241,61 milhões na Fase 2 e R$ 125,45 milhões na Fase 3,


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correspondentes às superestimativas apuradas pela 1ª Secretaria de Fiscalização de Obras, nos

termos do parecer acostado à peça 188 destes autos (parágrafo 279);

a.2) corrija, no estudo ambiental, o tipo e o número da licença ambiental referente às obras

parciais de terraplanagem (parágrafo 318);

a.3) em virtude do disposto no art. 14, inciso II, do Decreto 7.624/2011 e do que consta nos

estudos de viabilidade ambiental apresentados a este Tribunal:

a.3.1) inclua na minuta contratual o dever de a concessionária cumprir integralmente as

condicionantes ambientais ainda não atendidas das licenças prévias e de instalação já obtidas pelo

poder concedente (parágrafo 320);

a.3.2) especifique na minuta contratual a quem será imputado o ônus pelo atraso nas obras

decorrente da demora de obtenção de licenças ambientais quando os prazos de análise do órgão

ambiental responsável pela emissão das licenças ultrapassarem as previsões legais (parágrafo 333);

a.3.3) especifique na minuta contratual a quem será imputado o ônus no caso de

confirmação de existência de contaminação de solo e águas subterrâneas na área do aeroporto que

seja anterior à publicação do edital do leilão da concessão; (parágrafo 329);

b) determinar à Agência Nacional de Aviação Civil (Anac), com fundamento no art. 43,

inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que:

b.1) se abstenha de encaminhar a este Tribunal os estudos de viabilidade técnica,

econômico-financeira e ambiental de que trata o art. 7º, inciso I, da IN - TCU 27/1998 contendo

premissas desprovidas de amparo legal e regulamentar, bem assim antes de concluídas as

providências internas (e.g. decisões essenciais acerca da modelagem da outorga) que confiram

feição final ao projeto de concessão, a teor do que preconiza o 1.397/2010-TCU-Plenário

(parágrafo 70);

b.2) no que concerne ao processo de concessão do Aeroporto Internacional Governador

André Franco Montoro, em Guarulhos/SP, a fim de resguardar a prestação de serviço adequado ao

pleno atendimento dos usuários do aeroporto, nos termos do art. 6º, caput e § 1º, da Lei 8.987/1995,

elabore e envie ao TCU, no prazo de 150 (cento e cinquenta) dias, plano de ação, incluindo

atividades, prazos e responsáveis, voltado à implementação de providências destinadas ao

estabelecimento: 1) das métricas de utilização para as instalações do lado ar do aeroporto e; 2) dos

padrões de desempenho dos Indicadores de Qualidade de Serviço adotados para a concessão;

informando, inclusive, o prazo previsto para a realização das respectivas consultas ou audiências

públicas (parágrafos 357 e 370);

b.3) para o regime tarifário do contrato de concessão do Aeroporto Internacional

Governador André Franco Montoro, em Guarulhos/SP, utilize fórmula de reversão de ganhos de

eficiência e de produtividade em favor dos usuários do serviço outorgado que efetivamente reflita o

incremento de eficiência e de produtividade obtido pela futura concessionária, a teor do que

preconiza o inciso X do art. 29 da Lei Geral das Concessões c/c art. 7º, § 1º, do Decreto 7.624/2011

(parágrafo 412);

c) determinar à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República, com fulcro no

art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que

apresente ao TCU, no prazo de 90 dias, plano de ações, contendo cronograma e indicação de

responsáveis, destinado à elaboração da regulamentação do Fundo Nacional de Aviação Civil

(FNAC), conforme disposto no art. 12, § 1º, do Decreto 7.624/2011 (parágrafo 433);

d) recomendar à Agência Nacional de Aviação Civil (Anac), com fundamento no art.

43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, que:

d.1) sistematize, em conjunto com a Infraero e sob coordenação da SAC/PR, as

informações existentes referentes a aspectos ambientais dos aeroportos públicos brasileiros, criando

um banco de dados para subsidiar a análise dos custos ambientais para futuros projetos de

concessões (parágrafo 336);

d.2) crie indicadores para avaliar o desempenho da gestão ambiental dos operadores

aeroportuários (parágrafo 337);


69

d.3) nas modelagens de futuras concessões aeroportuárias, adote variáveis regionais em

seus modelos de previsão de demanda (parágrafo 162);

d.4) nas modelagens de futuras concessões aeroportuárias, abstenha-se de proceder a

ajustes arbitrários nos resultados gerados pelos modelos quantitativos escolhidos, de forma a manter

a robustez e a consistência dos estudos de demanda (parágrafo 170);

e) recomendar à Agência Nacional de Aviação Civil (Anac), com fundamento no art.

43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, no que

concerne ao processo de concessão do Aeroporto Internacional Governador André Franco Montoro,

em Guarulhos/SP, que:

e.1) reconsidere a obrigatoriedade de participação da Infraero na futura SPE ou que seja

estabelecido, na minuta de contrato, mecanismo que possibilite e estimule a diminuição gradativa

dessa participação no capital social da concessionária (parágrafo 147);

e.2) se abstenha de incluir no edital do leilão vedação de participação dos autores ou

responsáveis economicamente por projeto, estudo, levantamento ou investigação apresentado em

atenção aos termos do Edital de Chamamento Público de Estudos (CPE) 1/2011, pelo risco de

afronta ao princípio da ampla concorrência (parágrafo 60);

e.3) inclua na minuta de contrato de concessão as especificações técnicas essenciais para a

caracterização dos investimentos mínimos obrigatórios em obras e equipamentos, compatíveis com

o padrão de qualidade adotado como referência nas estimativas de custos apresentadas no estudo de

viabilidade, contendo, além das áreas mínimas previstas para cada componente, o padrão de

acabamento e a qualidade dos materiais, bem como qualquer outra informação necessária para

subsidiar a elaboração das propostas pelos proponentes (parágrafo 289);

e.4) adote no Plano de Exploração Aeroportuária a área total mínima de 100.000 m² para o

novo terminal de passageiros, conforme previsto nos EVTEA para a Fase 0 e de forma a atender a

demanda na hora-pico (parágrafo 290);

e.5) revise o Plano de Exploração Aeroportuária de forma que o documento reflita os

parâmetros utilizados nos estudos de viabilidade, de forma a assegurar tanto a consistência dos

documentos quanto o adequado dimensionamento das áreas disponíveis para os usuários do

aeroporto (parágrafo 291);

e.6) averigue a situação de cada termo de compromisso ambiental pendente de atendimento

e demonstre, nos estudo ambientais, todos os valores de compensação ambiental que devem ser

assumidos pela concessionária, com base nas informações contidas nas licenças e autorizações

ambientais válidas (parágrafo 327);

e.7) reconsidere a fixação do padrão mínimo para os itens “conforto e disponibilidade de

assentos no saguão de embarque e outras áreas públicas”, e “disponibilidade de vagas de

estacionamento”, elevando-os de forma a harmonizá-los com o limite mínimo imposto aos demais

indicadores de qualidade do aeroporto a serem aferidos por meio de pesquisa de satisfação dos

passageiros (parágrafo 382);

e.8) inclua na minuta de contrato de concessão mecanismo destinado a garantir, durante a

execução contratual, a reversão de receitas não tarifárias em prol da modicidade das tarifas e/ou dos

preços específicos praticados no próprio aeroporto (parágrafo 439);

f) recomendar à Casa Civil da Presidência da República, à Secretaria de Aviação Civil

da Presidência da República (SAC/PR) e à Agência Nacional de Aviação Civil (Anac), com

fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso III, do Regimento Interno

do TCU, que avaliem a oportunidade e conveniência de incorporar as áreas destinadas ao

abastecimento de combustível de aviação no rol de “áreas essenciais” de que trata o art. 12, § 1º, do

Decreto 89.121/1983, ante o risco de que a concessionária a operar o aeroporto venha a exercer

poder de fixação de preços em níveis de monopólio (parágrafo 458);

g) apensar os processos TC 034.225/2011-0 e TC 034.229/2011-6 ao presente processo,

com fulcro no art. 33 c/c o art. 36 da Resolução TCU 191/2006 (parágrafo 21);


70

h) enviar cópia do acórdão que vier a ser proferido pelo Plenário deste Tribunal, bem

como do relatório e do voto que o fundamentarem, à Casa Civil da Presidência da República; à

Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República (SAC/PR); à Agência Nacional de Aviação

Civil (Anac); e ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES);

i) restituir os autos à Sefid-1 para que prossiga o acompanhamento do processo de

concessão para a ampliação, manutenção e exploração do Aeroporto Internacional Governador

André Franco Montoro, localizado em Guarulhos/SP.

[...]”.

2. Os dirigentes da Sefid-1 manifestaram-se de acordo com a proposta da instrução.

É o Relatório.

VOTO

Trago à apreciação deste Plenário, para exame conjunto, processos de acompanhamento do

1º estágio de concessão de três aeroportos conduzida pela Agência Nacional de Aviação Civil (Anac),

com a supervisão da Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República (SAC/PR): (a) Aeroporto

Internacional Governador André Franco Montoro, localizado no município de Guarulhos/SP (TC

032.786/2011-5); (b) Aeroporto Internacional Presidente Juscelino Kubitschek, localizado em Brasília/DF

(TC 032.696/2011-6); e (c) Aeroporto Internacional de Viracopos, localizado em Campinas/SP (TC

032.695/2011-0).

2. Embora o presente processo trate especificamente do Aeroporto de Guarulhos/SP,

justifica-se a apreciação conjunta das concessões dos três aeroportos em face da existência de premissas

comuns adotadas pela Anac para elaboração dos estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental

(EVTEA) e das peculiaridades das regras para os leilões em que serão outorgadas as referidas concessões,

as quais vinculam o resultado final de cada leilão ao resultado dos demais certames. Embora um mesmo

licitante possa participar dos três leilões, está vedada a outorga de mais de um aeródromo ao mesmo

participante. Assim, na hipótese em que uma mesma sociedade ofertar o maior lance em dois ou mais dos

referidos leilões, a definição do aeródromo a ser adjudicado ocorrerá de acordo com um algoritmo de

maximização do valor total arrecadado para o conjunto das três licitações, a ser estabelecido em edital.

3. O presente acompanhamento traz ainda questões similares já discutidas no TC

034.023/2010-0, que cuida do acompanhamento da outorga de concessão da construção parcial,

manutenção e exploração do Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante – RN – ASGA.

Referido processo é da relatoria do eminente Ministro Valmir Campelo e teve seu primeiro estágio

julgado mediante o Acórdão 939/2011-TCU-Plenário.

4. Endosso as palavras do Relator proferidas por ocasião do julgamento do referido acórdão e

também chamo a atenção para a relevância, especificidade e complexidade das outorgas em exame.

Destaco ainda a importância das concessões para o equacionamento do forte ritmo do crescimento da

demanda do fluxo de passageiros do setor aéreo, que tenderá a se intensificar com a proximidade da Copa

do Mundo de 2014 e dos Jogos Olímpicos de 2016.

5. O novo modelo de investimento, iniciado com a concessão do Aeroporto Internacional de

São Gonçalo do Amarante, traz inúmeros desafios. Faz-se necessário assegurar, tanto para governo

quanto para os investidores da iniciativa privada, um modelo de governança dos aeroportos que assegure

um ambiente de segurança jurídica e divisão adequada dos riscos envolvidos entre as partes. Para os

cidadãos, além do cálculo do valor mínimo das outorgas que assegure a adequada remuneração dos

investimentos públicos já realizados, faz-se necessário que os contratos a serem firmados permitam aos

órgãos controladores exigir dos investidores a adequada qualidade dos investimentos a serem feitos e,

principalmente, dos serviços aeroportuários oferecidos aos usuários finais.

6. Nesse contexto, entendo pertinente destacar a contribuição do Tribunal nesse complexo

processo das três outorgas de aeroportos, que mobilizou sua equipe técnica para examinar, em prazo


71

reduzido, a documentação e as informações fornecidas pela Anac. A cooperação entre o poder concedente

e o TCU permitiu que as três concessões pudessem ser apreciadas na presente sessão Plenária e

aumentem, em consequência, a segurança jurídica dessas desestatizações.

7. Destaco, contudo, a excepcionalidade do esforço e das condições em que o trabalho foi

empreendido pelas unidades técnicas da Sefid-1, Secob-1 e Secex/8. Em que pese a alta prioridade dada

aos trabalhos, os exames demandaram esforço adicional em face das dificuldades relatadas na instrução

da Sefid-1:

(a) diversas premissas dos estudos foram encaminhadas sem a devida fundamentação, as

quais foram solicitadas por meio de diligências;

(b) várias planilhas encaminhadas ao Tribunal continham informações divergentes do

conteúdo dos relatórios;

(c) foram remetidos a esta Corte de Contas estudos, documentos e relatórios sem amparo

jurídico para relevantes premissas do projeto. Tanto o Decreto 7.624/2011, que regulamenta as

concessões de novos aeroportos, quanto a Medida Provisória nº 551/2011, a qual altera a Lei no 5.862, de

12 de dezembro de 1972, permitindo a participação da Infraero em outras sociedades empresarias, só

foram publicados em 23/11/2011;

(d) durante a análise dos EVTEA pelo TCU, identificou-se, ainda, que duas importantes

premissas adotadas no modelo careciam de embasamento legal: (d.1) criação de tarifa de conexão; e

(d.2) alteração do percentual do Adicional de Tarifa Aeroportuária (Ataero). Tais lacunas somente foram

supridas em 22/11/2011, com a edição da Medida Provisória 551/2011.

8. O encaminhamento de informações incompletas ou inconsistentes, conforme destacado

pela unidade técnica, acarretará a necessidade de medidas saneadoras, reuniões técnicas e outras

interlocuções que oneram demasiadamente os escassos recursos da secretaria deste Tribunal e podem

trazer ainda como prejuízo adicional o custo de imagem incorrido por este TCU por, em tese, retardar o

processo de concessão, caso as conclusões dos exames demandem do Poder Concedente uma série de

complementações e correções dos estudos.

9. Pertinente, assim, esclarecer à Anac sobre a excepcionalidade das circunstâncias em que os

três processos foram examinados pelo Tribunal e determinar à Agência que somente envie ao Tribunal de

Contas da União os estudos de viabilidade técnica, econômico-financeira e ambiental do empreendimento

em sua versão final, contendo elementos definitivos, completos e atualizados.

10. Entendo relevante destacar que tais limitações somente puderam ser mitigadas em face do

processo interativo de cooperação governo-governo que trouxe como resultados ganhos recíprocos.

Conforme informou a Sefid-1, o poder concedente, cuja postura merece ser enaltecida, aprimorou

inúmeros pontos dos EVTEA a partir dos questionamentos e das críticas efetuadas no âmbito desta Corte.

11. A alta complexidade dos estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental (EVTEA)

impõe ao TCU a avaliação da conformidade dos procedimentos, das premissas e dos cálculos adotados

pelo concedente às normas legais que regem a concessão, bem como a avaliação dos riscos associados ao

certame licitatório e à execução do contrato. Para os riscos relevantes identificados, são necessárias

medidas adequadas para mitigá-los, com adequada partição de tais riscos entre o setor público e o

investidor privado.

12. Conforme informado pela unidade técnica, os estudos que balizaram a repartição de riscos

estão sintetizados no Relatório 9 – Matriz de Riscos. Os riscos foram divididos como sendo: de projeto de

engenharia, de construção, de performance, operacionais, de demanda, ambientais e de passivos. Os

riscos de término antecipado, tratando de temas como anulação, encampação e caducidade, foram

previstos em cláusulas específicas da minuta do contrato de concessão.

13. Os riscos atribuídos ao Poder Concedente, que ensejarão revisão extraordinária, são, entre

outros, as mudanças no projeto básico por solicitação da Anac, restrição operacional decorrente de

decisão ou omissão de entes públicos, criação de benefícios tarifários ou extinção de tarifas

aeroportuárias, custos relacionados aos passivos trabalhistas, fiscais, previdenciários, cíveis ou outros

relacionados a fatos anteriores à data da eficácia do contrato de concessão, e custos relacionados a

passivos ambientais não originados ou não conhecidos antes da publicação do edital.


72

14. Salvo os riscos expressamente alocados ao Poder Concedente no contrato, que poderão

ensejar a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro, a concessionária será responsável por todos

os demais riscos relacionados à concessão, entre os quais se destacam: aumento de preços dos insumos

para a execução de obras (exceto os decorrentes de mudanças tributárias), não efetivação ou variação da

demanda projetada, situação geológica diferente da prevista para a execução de obras, aumento do custo

de capital decorrente da elevação das taxas de juros e da variação das taxas de câmbio e custo de eventual

rescisão dos contratos de cessão de espaços em vigor na data de eficácia do contrato de concessão.

15. Apresento, a seguir, uma visão geral do objeto concedido. Em seguida, em face da

extensão e complexidade da matéria, passo a discutir aspectos que julgo mais relevantes no minucioso

exame empreendido pelas unidades técnicas do Tribunal destacando, em especial, aqueles que têm maior

impacto no cálculo do valor mínimo da outorga, na modicidade das tarifas e na qualidade dos serviços e

dos investimentos planejados.

II – Objeto

16. A concessão em exame tem por objeto a ampliação, manutenção e exploração da

infraestrutura do Aeroporto Internacional de Guarulhos. A concessão terá um prazo de 20 anos, sem

possibilidade de prorrogação, exceto para fins de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do

contrato decorrente de riscos de responsabilidade do Poder Concedente, limitado ao prazo máximo de

cinco anos.

17. Está prevista a celebração de contrato entre a Anac e a concessionária, uma Sociedade de

Propósito Específico (SPE) constituída na forma de sociedade por ações, a qual será integrada por uma

participação majoritária do acionista privado e minoritária da Infraero.

18. O objeto da concessão é detalhado no item 3 do Plano de Exploração Aeroportuária (PEA)

compreende, em síntese, as seguintes atividades:

a) prestação de serviços de infraestrutura aeroportuária (embarque e desembarque de

passageiros; pouso e permanência de aeronaves; armazenagem e capatazia; e demais serviços de

manutenção de todo o complexo aeroportuário);

b) exploração de atividades econômicas acessórias, diretamente por meio de subsidiária

integral ou mediante contratação de terceiros; e

c) realização dos investimentos necessários para atender a demanda e a segurança

operacional do complexo aeroportuário.

19. Não constituem objetos da concessão, conforme descrito no item 3.2 do PEA, a prestação

dos serviços aeronáuticos, os quais continuarão a ser prestados pelo Departamento de Controle do Espaço

Aéreo (Decea) ou por entidade por ele indicada, o fornecimento de equipamentos relacionados aos

serviços aeronáuticos, bem como quaisquer serviços relacionados a áreas destinadas ao Comando da

Aeronáutica. Sendo assim, a responsabilidade pela operação da torre de controle de tráfego aéreo

permanecerá com a Infraero.

20. O objeto do contrato de concessão será executado em duas fases, sendo a primeira com

prazo total de até 18 meses e subdividida em fases I-A e I-B, e a segunda pelo prazo restante da

concessão, da seguinte forma:

a) Fase I-A: fase de transição da manutenção e exploração do aeroporto pela Infraero para

a concessionária. Essa fase é subdividida em três estágios, conforme detalhado na Seção V da minuta

contratual. O primeiro estágio consiste na elaboração, pela concessionária, do Plano de Transferência

Operacional (PTO) por meio do qual ela demonstrará para a Anac a sua capacidade para assumir todas as

atividades relacionadas à operação aeroportuária. O Estágio 2 inicia-se a partir da aprovação do PTO pela

Anac. Nesse estágio, a operação ainda continua a cargo da Infraero, mas com o acompanhamento direto

dos prepostos da concessionária, os quais desfrutarão de acesso livre a todas as instalações do complexo

aeroportuário. Já no estágio 3, a concessionária assume a responsabilidade pela operação do aeroporto. É

nesse último estágio em que haverá a cessão de funcionários da Infraero para a concessionária;

b) Fase I-B: fase de ampliação do aeroporto pela concessionária para adequação da

infraestrutura e do nível de serviços; e


73

c) Fase II: compreende as demais fases de ampliação, manutenção, exploração do

aeroporto, para atendimento aos parâmetros mínimos de dimensionamento previstos no PEA.

21. Também estão relacionados no Plano de Exploração Aeroportuária os elementos

aeroportuários obrigatórios, incluindo instalações e equipamentos necessários para a regular operação do

Aeroporto Internacional de Guarulhos, tais como: sistema de pistas, sistema viário, sistema terminal de

passageiros, estacionamento de veículos, pátios de aeronaves de aviação regular e não regular, área de

estacionamento de equipamentos de rampa, central de utilidades, sistema de carga aérea, sistema de

aviação geral, sistema de apoio, serviço de salvamento e combate a incêndio, parque de abastecimento de

aeronaves, sistema industrial de apoio (incluindo o sistema administrativo e de manutenção), sistema de

companhias aéreas, sistema de infraestrutura básica, sistema comercial externo, sistema de atendimento

aos usuários e infraestrutura de suporte às atividades de órgãos e entidades públicas.

22. Faz parte do detalhamento do objeto da concessão contido no PEA a relação das atividades

acessórias que poderão ser exploradas pela concessionária, com vistas a auferir receitas não tarifárias, tais

como: concessão de serviços auxiliares; varejo e alimentação; concessão de áreas para escritório,

armazenagem de cargas, zona de processamento de exportação, hotéis e centros de convenção; serviços

ao passageiro (locação de automóveis, estacionamento, cinema, salas de reunião e hotel de trânsito) e

outros (carregadores, transporte aeroporto-hotel, city tour, serviços de consultoria em aeroporto, telefonia

e acesso à Internet). A exploração de atividades não previstas no edital depende de prévia autorização da

Anac.

III – Adicional de Tarifa Aeroportuária (Ataero)

23. O primeiro ponto que merece destaque no exame empreendido pela Sefid-1 é a instituição

do Adicional de Tarifa Aeroportuária (Ataero), cujo valor equivaleria a 50% (cinquenta por cento) das

tarifas arroladas no art. 3º da Lei 6.009/1973.

24. Referida tarifa foi instituída pela Lei 7.920/1989 com o objetivo de promover

melhoramentos, reaparelhamento, reforma, expansão e compensar a depreciação das instalações

aeroportuárias e da rede de telecomunicações e auxílio à navegação aérea.

25. A unidade técnica constatou, nos estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental

(EVTEA), a previsão de “repasse”, para a Sociedade de Propósito Específico (SPE) responsável pela

concessão, de parcela do Ataero, correspondente a 20,75% do arrecadado anualmente. Verificou-se que

os estudos de viabilidade acostados aos autos apresentavam-se nitidamente incompatíveis com as normas

jurídicas vigentes: não havia fundamento legal que amparasse algumas das premissas essenciais do

projeto (cobrança de tarifa de conexão, “devolução” parcial do Ataero à concessionária etc.).

26. Por meio de diligências promovidas, a Sefid-1 questionou à Anac as razões pelas quais a

modelagem econômico-financeira da concessão do aeroporto em tela previu o repasse de parcela do

Ataero para a futura concessionária, indicando a necessidade econômica e a plausibilidade jurídica de

assim proceder, bem como justificasse o percentual fixado em 20,75% para esse repasse.

27. Quanto ao percentual fixado em 20,75% para o repasse à concessionária, a Anac

esclareceu que isso equivale à porcentagem que a Infraero deixará de receber e que reverterá para a tarifa,

garantindo que cada explorador, privado ou público, possa investir na infraestrutura que explora. Quanto

à plausibilidade jurídica, após reuniões entre o Tribunal e o Governo Federal, foi editada a Medida

Provisória 551, de 22/11/2011, dando respaldo superveniente às premissas estampadas nos EVTEA.

IV – Estimativa de investimentos

28. A análise dos estudos relativos às estimativas de investimentos previstos na concessão do

aeroporto foi realizada pela Secob-1, em processo apartado, cuja análise e conclusões foram incorporadas

à instrução da Sefid-1.

29. Em 20/11/2011, tendo ciência do parecer inicialmente elaborado pela Secob-1, a Anac

encaminhou novos elementos acerca da questão. O documento resumiu o posicionamento da Agência em

relação ao teor da instrução da unidade técnica especializada e decorreu das reuniões ocorridas nos dias


74

11, 17 e 18 de novembro, com participação de representantes da Secob-1, da Sefid-1, da Anac e de

consultores responsáveis pela elaboração dos estudos prévios à confecção do edital.

30. Embora a Anac discuta premissas metodológicas adotadas pela Secob-1, reconsidera em

parte, ao final, seu posicionamento inicial. Restaram configuradas, assim, divergências de valores, as

quais geram superestimativas de investimento detalhadas nos pareceres da Secob e na instrução da Sefid-

1 transcrita no relatório que antecede este voto.

31. Acolho na íntegra o exame empreendido pela Secob-1 e incorporado à instrução da Sefid-

1, adotando seus fundamentos como minhas razões de decidir para este ponto. Julgo pertinente, assim,

formular a determinação à Anac proposta na instrução, verbis:

“[...]

Dessa forma, afigura-se necessário determinar à Anac que, em obediência aos princípios da

economicidade e da eficiência, e com fulcro no art. 3º da Lei 8.666/1993 e art. 15, inciso II, da Lei

8.987/1995, deduza de suas estimativas de investimentos alocados para a futura concessionária do

Aeroporto Internacional Governador André Franco Montoro, em Guarulhos/SP, os valores de R$

757,72 milhões na Fase 0, R$ 506,6 milhões na Fase 1, R$ 241,61 milhões na Fase 2 e R$ 125,45

milhões na Fase 3, correspondentes às superestimativas apurada pela Secob-1.

[...]”.

32. Também assiste razão à Secob-1 no tocante ao exame empreendido em relação às

especificações mínimas dos projetos para o empreendimento em tela. As características dos materiais com

sua durabilidade, desempenho energético e custos de operação e manutenção previstos nos EVTEA

devem estar refletidos no Plano de Exploração Aeroportuária (PEA). Não obstante, conforme evidenciou

a Secob-1, “permanece a lacuna da ausência das especificações mínimas de materiais a serem empregados

no terminal de passageiros e demais investimentos, existindo apenas o compromisso da Anac em efetuar

revisão do PEA que contemple esse ponto”.

33. As lacunas apontadas pela Secob-1 evidenciam riscos para o Poder Concedente e para os

usuários do aeroporto. Ante a ausência de detalhamento adequado das características das obras a serem

realizadas pela concessionária, o Poder Concedente não terá instrumentos para exigir requisitos mínimos

de qualidade para as edificações a serem construídas.

34. A solução para mitigar tais riscos foi adequadamente equacionada pela Sefid-1. Dada a

complexidade das estimativas que fundamentam os EVTEA e os instrumentos jurídicos que balizam a

concessão, a exigência de elementos de projeto básico no edital, estabelecida pelo art. 18, inciso XV, da

Lei 8.987/1995, deve ser observada em conjunto com demais requisitos impostos pelos instrumentos

jurídicos que balizam a concessão.

35. Assim, tendo em vista que o fim a que se destina a concessão é o serviço adequado, o

Poder Concedente deve adotar mecanismos complementares, no edital e na minuta contratual, aptos a

resguardar a qualidade na prestação do serviço concedido. Conforme destacou a Sefid-1, além dos

elementos de projeto básico em edital, o Poder Concedente deve adotar mecanismos direcionados à

aferição objetiva da qualidade, por meio de critérios, indicadores, fórmulas e parâmetros definidores da

qualidade de serviço (art. 23, inciso III, da Lei 8.987/1995). É por intermédio da combinação desses

mecanismos que a agência reguladora poderá e deverá garantir a prestação de serviço adequado pela

concessionária.

36. Pertinente, assim, formular a seguinte recomendação proposta pela Sefid-1:

“[...]

afigura-se pertinente recomendar que a Anac inclua na minuta de contrato de concessão do

Aeroporto Internacional Governador André Franco Montoro, em Guarulhos/SP, as especificações

técnicas essenciais para a caracterização dos investimentos mínimos obrigatórios em obras e

equipamentos, compatíveis com o padrão de qualidade adotado como referência nas estimativas de


75

custos apresentadas no estudo de viabilidade, contendo, além das áreas mínimas previstas para cada

componente, o padrão de acabamento e a qualidade dos materiais, bem como qualquer outra

informação necessária para subsidiar a elaboração das propostas pelos proponentes, por força dos

arts. 6º e 18, inciso XV, da Lei 8.987/1995 e em atenção ao princípio da isonomia.

[...]”.

37. Cabíveis, ainda, as demais recomendações propostas pela Secob-1 e pela Sefid-1 relativos

aos exames das estimativas de investimentos, incorporadas à minuta de acórdão que trago à apreciação do

Plenário.

V – Serviço adequado, Indicadores de Qualidade do Serviço (IQS) e fator Q

38. Conforme bem destacou a Sefid-1, o principal objetivo da concessão é a prestação de

“serviço adequado”, conforme dispõe o art. 6º, caput e § 1º da Lei 8.987/1995 transcritos a seguir, ipsis

litteris:

“[...]

Art. 6º Toda concessão ou permissão pressupõe a prestação de serviço adequado ao pleno

atendimento dos usuários, conforme estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no respectivo

contrato.

§ 1º Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade,

eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas.

[...]”.

39. O serviço adequado a ser prestado pela concessionária pressupõe, assim, requisitos de

qualidade (regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua

prestação) e modicidade das tarifas.

40. Na concessão em exame, a minuta de contrato de concessão submetida à audiência pública

prevê os seguintes mecanismos, destinados a garantir a prestação de serviço adequado pela

concessionária: (a) Plano de Gestão de Infraestrutura; (b) Plano de Qualidade do Serviço; e (c) Impacto

do fator Q no regime tarifário.

41. O Plano de Gestão da Infraestrutura (PGI) deverá ser apresentado pela concessionária à

Anac até o terceiro ano da concessão, a contar do início da Fase I-B, com vigência para todo o período da

concessão, a ser revisto a cada cinco anos.

42. O PGI visa a demonstrar que a concessionária possui planejamento adequado e implantará

as ações necessárias ao atendimento dos Parâmetros Mínimos de Dimensionamento. O PGI é vinculante

para a concessionária, que está sujeita às penalidades previstas no contrato (multa) no caso de

descumprimento.

43. Os Parâmetros Mínimos de Dimensionamento, especificados no Apêndice B do PEA, são

os indicadores de dimensionamento mínimo de áreas que devem ser observados pela concessionária

durante toda a concessão. Tais indicadores definem, por exemplo, áreas mínimas, por passageiro, para os

saguões de embarque e desembarque, para formação de filas de check-in, aduana, imigração e emigração,

para passageiros sentados na sala de embarque, entre outros.

44. O Plano de Gestão da Infraestrutura deve conter três relatórios:

a) Avaliação das Condições das Instalações – com a indicação das melhorias imediatas a

serem implantadas, em razão de questões de segurança, bem como das melhorias futuras, de curto, médio

e longo prazo;

b) Programa de Melhoria da Infraestrutura – com a avaliação da capacidade atual do

aeroporto, incluindo todos os componentes operacionais; a previsão detalhada de demanda, em termos

anuais e de hora-pico para os próximos vinte anos; e os investimentos necessários para assegurar o

atendimento dos Parâmetros Mínimos de Dimensionamento. Os níveis de tráfego que determinarão o


76

início da implantação de cada investimento devem ser especificados, os quais constituirão os Gatilhos de

Investimento; e

c) Resumo da Movimentação Aeroportuária – com o detalhamento do tráfego mensal de

passageiros, aeronaves e carga.

45. O PGI será utilizado pela Anac para fins de monitoramento do contrato de concessão,

especialmente no que se refere ao planejamento da concessionária para os investimentos necessários ao

atendimento da demanda e dos requisitos contratuais de dimensionamento e de qualidade de serviço. No

âmbito do PGI, a Concessionária será requisitada a apresentar relatório contendo a descrição de

parâmetros de utilização das instalações que indicarão se o aeroporto está operando na sua capacidade

máxima ou perto dela.

46. Tais parâmetros de utilização da instalação servirão como potenciais gatilhos de

investimento, que correspondem ao momento no tempo indicado no PGI em que a demanda prevista

ensejará a obrigação de a concessionária iniciar os investimentos com vistas à manutenção do nível de

serviço, conforme os Parâmetros Mínimos de Dimensionamento definidos no Apêndice B do PEA.

47. Além disso, sempre que a demanda real mensurada durante o período de 1 (um) ano

exceder em 30% a demanda prevista pelo PGI, a concessionária deverá apresentar a revisão antecipada

desse Plano, podendo ela, porém, fazer a revisão voluntária quando julgar oportuno.

48. Conforme bem destacado na instrução da Sefid-1, os Parâmetros Mínimos de

Dimensionamento estabelecidos na minuta de contrato abrangem unicamente o lado terra do aeroporto

(terminal de passageiros). Em relação às instalações do lado ar, o Apêndice B de PEA, que trata dos

Parâmetros Mínimos de Dimensionamento prevê que a Anac desenvolverá métricas de utilização dessas

instalações mediante consulta pública, podendo incluir: atrasos médios na fila de espera para pouso ou

decolagem; atrasos médios para alocação de aeronaves em posições de pátio; percentual de atendimento

de passageiros por ponte de embarque; nível de utilização do sistema de pistas, entre outros.

49. Em face da relevância dos parâmetros mínimos de dimensionamento para a qualidade do

serviço a ser prestado pela concessionária e para a aplicação do gatilho de investimentos previsto no PEA,

e diante da falta de parâmetros objetivos e quantificáveis na minuta contratual para mensurar a utilização

das instalações de pista e pátio, entendo pertinente a determinação proposta pela Sefid-1 transcrita a

seguir, ipsis litteris:

“[...]

propõe-se, com fundamento no art. 6, § 1º, da Lei 8.987/1995 c/c o art. 14, inciso VII, do

Decreto 7.624/2011, determinar à Anac que elabore e envie ao TCU, no prazo de 150 dias, plano de

ação, incluindo atividades, prazos e responsáveis, voltado à implementação de providências

destinadas ao estabelecimento de métricas de utilização para as instalações do lado ar do aeroporto

de Guarulhos, inclusive informando o prazo previsto para a realização da respectiva consulta

pública.

[...]”.

50. O Plano de Qualidade de Serviço (PQS) estabelece que a concessionária deve apresentar,

em até trinta dias após o início da Fase II, o Plano de Qualidade de Serviço (PQS). Por meio do PQS, a

concessionária deverá demonstrar o planejamento das medidas adequadas para assegurar a qualidade dos

serviços prestados aos usuários, cumprindo, ao menos, os parâmetros exigidos no Plano de Exploração

Aeroportuária (PEA) e nos demais dispositivos do contrato de concessão.

51. O PQS deverá definir responsabilidades, procedimentos e requisitos mínimos para a equipe

dedicada ao atendimento aos usuários. Também deve ser criado um sistema para identificar as

necessidades dos usuários, documentá-las e rastreá-las, com vistas a propor plano de ações para mitigar e

corrigir problemas.


77

52. O Plano de Qualidade de Serviço deve ainda tratar de capacitação de pessoal, necessidades

dos usuários, protocolos de assistência aos passageiros, serviços de informação, website do aeroporto e

padrões mínimos de serviço.

53. Trinta dias antes da data de reajuste das tarifas, deve ser apresentado pela concessionária o

Relatório de Qualidade de Serviço, contendo os Indicadores de Qualidade de Serviço (IQS) listados no

Apêndice C do PEA. Para as áreas mal avaliadas, a concessionária deve desenvolver plano de ação,

baseado em estudo técnico, para suprir as deficiências identificadas. Segundo a minuta de contrato, a não

obtenção de padrões estabelecidos pela Anac para cada Indicador de Qualidade de Serviço por dois

períodos ensejará a aplicação de multa à concessionária.

54. Conforme bem registrou a unidade técnica, os IQS a serem considerados no Relatório de

Qualidade de Serviço a ser apresentado anualmente pela concessionária incluem os seguintes aspectos:

a) Relacionados a serviços diretos: tempo na fila de inspeção de segurança; tempo de

atendimento a portadores de necessidades especiais; e número de eventos graves relatados (p.ex.: roubos

e furtos);

b) Relacionados à disponibilidade de equipamentos e instalações: elevadores, escadas e

esteiras rolantes; sistema de processamento de bagagens (embarque); sistema de restituição de bagagens

(desembarque); pontes de embarque; equipamentos para atender portadores de necessidades especiais;

fonte de energia auxiliar; posições de pátio; e ar pré-condicionado;

c) Relacionados à pesquisa qualitativa de satisfação de passageiros: qualidade das

informações como sinalização, informações de voo e sistema de aviso aos passageiros; limpeza e

disponibilidade de banheiros; conforto e disponibilidade de assentos no saguão de embarque; limpeza

geral do aeroporto; cordialidade dos funcionários; variedade e qualidade das lojas e praças de

alimentação; disponibilidade de vagas de estacionamento; e disponibilidade de carrinhos de bagagem,

entre outros.

55. Uma vez que o principal objetivo da concessão é a prestação de serviço adequado, ou seja,

serviços com qualidade e modicidade de tarifas, a existência de indicadores que permitam avaliação

objetiva é fundamental porque possibilita fiscalização preventiva, reduzindo o risco de danos à adequada

prestação do serviço. A verificação da desconformidade entre a atuação do concessionário e os

parâmetros de qualidade dos serviços imporá o dever de o Poder Concedente adotar as providências

necessárias, inclusive promovendo a extinção da concessão por caducidade.

56. Não obstante, conforme bem registrou a Sefid-1, a existência de indicadores é necessária,

mas deve ser acompanhada de padrões adequados para a avaliação da qualidade do serviço. Uma vez que

os padrões serão estabelecidos mediante consulta pública e com base em boas práticas aeroportuárias

reconhecidas internacionalmente, acolho a proposta formulada pela unidade técnica para este ponto,

verbis:

“[...]

propõe-se, com fundamento no art. 6, § 1º, da Lei 8.987/1995 c/c o art. 14, inciso VII, do

Decreto 7.624/2011, determinar à Anac que, no prazo de 150 dias, encaminhe ao TCU plano de

ação, contendo prazos e indicação de responsáveis, destinado a estabelecer os padrões de

desempenho dos Indicadores de Qualidade de Serviço adotados para a concessão do Aeroporto

Internacional Governador Andre Franco Montoro, em Guarulhos/SP, considerando, inclusive, a

realização de consulta pública.

[...]”.

57. O terceiro mecanismo previsto na minuta de contrato de concessão destinado a garantir a

prestação de serviço adequado pela concessionária é o fator Q no regime tarifário. Referido fator

considera aspectos de qualidade na prestação dos serviços, em obediência ao teor do art. 7º, § 1º, do

Decreto 7.624/2011.


78

58. A Sefid-1 esclarece que a aplicação do fator Q poderá alterar de forma positiva ou negativa

o resultado do reajuste tarifário, a depender do desempenho da concessionária em relação à qualidade do

serviço.

59. Para medir a qualidade de serviço, o fator Q é determinado anualmente com base no

desempenho de serviço do aeroporto no ano anterior, abrangendo até quinze entre os trinta Indicadores de

Qualidade de Serviço (IQS) previstos no Apêndice C do Plano de Exploração Aeroportuária. Os

questionários da pesquisa qualitativa de satisfação de passageiros serão aplicados separadamente entre

passageiros domésticos e internacionais, devendo a amostra representar pelo menos 0,05% dos

passageiros que estejam embarcando no aeroporto, com o mínimo de 150 entrevistas por mês.

60. Do exame empreendido pela unidade técnica, verificou-se que os indicadores relativos ao

“conforto e disponibilidade de assentos no saguão de embarque e outras áreas públicas” e

“disponibilidade de vagas de estacionamento”– de especial relevo para os usuários do aeroporto –

ostentam como piso a média aritmética de 3,6 pontos; inferior à dos demais itens a serem avaliados e

àqueles estabelecidos na outorga do citado Aeroporto de São Gonçalo do Amarante, para os quais essa

média mínima foi fixada em 3,8 pontos.

61. Cabível, para tal inconsistência, a recomendação proposta pela Sefid-1, verbis:

“[...]

recomendar à Anac que reconsidere a fixação do padrão mínimo para os itens „conforto e

disponibilidade de assentos no saguão de embarque e outras áreas públicas‟, e „disponibilidade de

vagas de estacionamento‟, elevando-os de forma a harmonizá-los com o limite mínimo imposto aos

demais indicadores de qualidade do aeroporto.

[...]”.

1.1.3 VI – Reversão de ganhos de produtividade – fórmula do Fator X

62. A metodologia de cálculo do Fator X é composta de dois componentes com igual peso. O

componente „T‟ leva em consideração a taxa média de crescimento do tráfego de passageiros, enquanto

que o componente „E‟ incorpora a média aritmética da proporção investimento de capital sobre o Lajida

(Lucro Antes dos Juros, Impostos, Depreciação e Amortização) ou, sua sigla correspondente em inglês,

Ebtida (Earning Before Interests, Taxes, Depreciation and Amortization). A forma funcional da

equação representativa do Fator X, tal como registrada no citado Anexo 11, é a seguinte: X = 3 – T – E.

63. O primeiro componente (T) foi desenhado para capturar os ganhos de escala do aeroporto,

com base no crescimento do tráfego de passageiros. Dessa maneira, quanto maior for o crescimento do

movimento de passageiros, maior será o ganho de escala (menor componente T) e maior será o Fator X.

Logo, o ganho de escala é compartilhado com os usuários do aeroporto por meio de um reajuste tarifário

menor.

64. O segundo componente (E) foi construído para refletir os ganhos de eficiência no

planejamento e na operação do aeroporto. Para atender uma dada demanda, quanto mais eficiente for a

Sociedade de Propósito Específico (SPE) aeroportuária, menores serão os gastos com investimentos que

ela precisará realizar e maior será o Lajida auferido sobre este mesmo investimento, resultando em uma

relação Capital/Lajida menor (componente E) e, por conseguinte, em um Fator X maior.

65. A Sefid-1 informa que, no âmbito do processo de concessão do Aeroporto Internacional de

São Gonçalo do Amarante (TC 034.023/2010-0), o método utilizado para calcular a variação da

produtividade da concessionária foi o índice de Törnqvist, ampla e tradicionalmente aceito pela literatura

especializada. No caso em exame, a Anac preteriu o referido método – bem como outros índices

igualmente consagrados, tais como os de Kendrik, Solow e Malmquist, alguns dos quais plenamente

adequados ao setor aéreo.

66. A instrução destaca ainda que, ao desenvolver a fórmula supra, a Anac também descurou a

fórmula elaborada pela própria agência para quantificar as metas de produtividade instituídas pela


79

Resolução Anac 180, de 25/1/2011, passando ao largo da “Metodologia para Identificação dos Índices de

Produtividade e para Definição das Metas de Eficiência” contida em seu Anexo II.

67. Após minucioso exame da metodologia ora adotada pela Anac, bem como das respostas

oferecidas pela Agência para justificar a metodologia paramétrica criticada pela Sefid-1, a unidade

técnica concluiu que o método em questão não incorpora ganhos de eficiência e incorpora apenas ganhos

de escala, refletindo de forma bastante indireta os ganhos de eficiência. A instrução aponta ainda duas

impropriedades na forma de aferição dos ganhos de escala: a fórmula pressupõe que os custos fixos

manter-se-ão constantes ao longo do tempo e não considera os ganhos de produtividade decorrentes do

acréscimo no volume de carga transportada. Além disso, outra fragilidade da metodologia adotada pela

Anac relaciona-se ao fato de que o lucro operacional auferido em determinado período não deve ser

comparado com os investimentos de capital realizados no mesmo interstício, considerando que esses

investimentos são depreciados em períodos subsequentes.

68. Ante a detalhada análise empreendida, a Sefid-1 conclui que a metodologia indicada para

cálculo do Fator X não reflete de forma adequada o ganho de produtividade do concessionário,

prejudicando sua correta reversão em benefício dos usuários do serviço. Ademais, a metodologia

desconsidera os ganhos de eficiência e de evolução tecnológica, atendo-se unicamente a ganhos de escala.

Por tais razões, a Sefid-1 entendeu que esta configuração metodológica parece destoar do que preconiza o

art. 7º, § 1º, do Decreto 7.624/2011. Segundo o mencionado dispositivo, “o regime tarifário dos contratos

de concessão deverá prever a transferência de ganhos de eficiência e produtividade aos usuários, e

considerar aspectos de qualidade na prestação de serviço”.

69. Assim, uma vez evidenciado que a metodologia de cálculo do Fator X contida na minuta

contratual submetida à audiência pública não prevê adequadamente a transferência aos usuários de ganhos

de eficiência e de produtividade, cabe formular a determinação proposta pela Sefid-1, verbis:

“[...]

determinar à Anac que estabeleça, para o regime tarifário do contrato de concessão,

fórmula de reversão de ganhos de eficiência e de produtividade em favor dos usuários do serviço

outorgado, de forma que a equação escolhida reflita de forma adequada o incremento de eficiência e

de produtividade obtidos pela futura concessionária, a teor do que dispõe o inciso X do art. 29 da

Lei Geral das Concessões c/c o art. 7º, § 1º, do Decreto 7.624/2011.

[...]”.

VII – Modicidade tarifária

70. O art. 11 da Lei Geral de Concessões Administrativas dispõe que “receitas alternativas,

complementares, acessórias ou de projetos associados” poderão ser previstas em favor da concessionária,

“com vistas a favorecer a modicidade das tarifas”. A esse conjunto de receitas denomina-se

genericamente “receitas extraordinárias” (Acórdãos 682/2010, 683/2010 e 684/2010, todos do Plenário),

sendo que, nos EVTEA em tela, surgem como “receitas não tarifárias” ou “receitas comerciais”.

71. As particularidades que o modal de transporte aéreo impõe ao sistema aeroportuário

aparentemente recomendam uma aplicação diferenciada do preceito acima para o caso de concessões para

exploração de aeroportos. Isso porque os aeródromos não podem ser utilizados isoladamente –

passageiros e carga provêm e destinam-se sempre a outro campo de aviação, fazendo com que

decréscimos nos preços de acesso aos aeródromos mais movimentados aumentem ainda mais a demanda

relativa por essas estruturas, em detrimento dos aeroportos menores que compõem a malha aérea,

desequilibrando ainda mais a sustentabilidade de todo o sistema.

72. É possível que a solução mais intuitiva, que preceitua que as receitas não tarifárias devam

ser (parcialmente) revertidas em prol do mesmo aeroporto em que são auferidas, não se afigure ótima sob

o ponto de vista do sistema aéreo. Considerando o caráter pendular desse meio de transporte – em que a

grande maioria dos passageiros retorna a seu local de origem, embarcando no mesmo aeroporto em que

outrora desembarcara –, parece ser plausível, à primeira vista, que a promoção da modicidade das tarifas


80

praticadas nesses outros aeroportos favoreça os usuários do aeroporto em que as receitas comerciais

foram arrecadadas.

73. Com base nesse contexto, a Sefid-1 diligenciou a Anac para que fosse esclarecido de que

forma seria dado cumprimento ao art. 11 da Lei de Concessões, ou seja, de que maneira a modicidade das

tarifas seria favorecida com a exploração de atividades comerciais pela concessionária.

74. Em resposta, a Agência informou que, objetivando conferir atendimento ao citado art. 11

da Lei 8.987/1995, os EVTEA contemplam: (a) a prestação de “contribuição variável” por parte da

empresa concessionária, em percentual de sua receita bruta total, havendo “gatilho” segundo o qual o

aludido percentual é majorado quando o nível de receita supera o originalmente estimado no fluxo de

caixa; e (b) a estimativa de percepção de receitas comerciais já no fluxo de caixa.

75. O primeiro argumento aduzido pela Anac faz menção à “contribuição variável” que

incidirá sobre o montante total de receitas tarifárias e não tarifárias, tanto aquelas previstas quanto aquelas

não previstas, e mesmo receitas imprevisíveis que ainda assim vierem a ser obtidas. No caso do aeroporto

de Guarulhos, essa contribuição variável será de 10% sobre a receita bruta total. Caso as receitas totais do

aeroporto superem as estimativas utilizadas no fluxo de caixa e definidas em contrato, o valor da

contribuição variável incidente será de 15%.

76. Segundo a Agência, pretende-se que os valores dessa contribuição variável destinem-se à

composição do Fundo Nacional de Aviação Civil (FNAC), criado pelo art. 63 da Lei 12.462/2011.

Segundo a norma legal, os recursos do fundo serão “aplicados no desenvolvimento e fomento do setor de

aviação civil e das infraestruturas aeroportuária e aeronáutica civil”.

77. A aplicação dos recursos do FNAC, pelo que entende a Anac, garantiria o atendimento ao

disposto no art. 11 da Lei 8.987/1995, pois permitiria a realização de investimentos no setor de aviação

civil sem que necessariamente houvesse majoração das tarifas cobradas dos usuários.

78. Ao examinar os argumentos da Anac, a Sefid-1 pontuou que não assiste razão à Anac

quando alega que a cobrança da contribuição variável cumpre o art. 11 da Lei 8.987/1995, pois o

parágrafo único, ao estabelecer que “as fontes de receita previstas neste artigo serão obrigatoriamente

consideradas para a aferição do inicial equilíbrio econômico-financeiro do contrato”, deixa explícito que a

modicidade tarifária prevista no caput desse artigo refere-se exclusivamente ao objeto do contrato e não

ao sistema ou ao serviço público aeroportuário em geral. Ressaltou que não se contesta o mecanismo de

cobrança de uma contribuição variável para manter a sustentabilidade do sistema, pois isso está na esfera

de discricionariedade do Poder Concedente. Entretanto, não se pode afirmar que esse mecanismo cumpre

o princípio da reversão da receita extraordinária em prol da modicidade tarifária, prevista no art. 11 da Lei

8.987/1995.

79. No tocante ao uso, a Sefid-1 aponta o risco decorrente da falta de regulamentação relativa à

utilização dos recursos do referido fundo, fato que impede o emprego de eventuais recursos ali

depositados. Embora o art. 12, § 1º, do Decreto assevere que o FNAC deverá ser regulamentado até 31 de

dezembro de 2012, persistem riscos que, no entender da unidade técnica, não são desprezíveis,

justificando-se o acompanhamento do citado processo por parte do Controle Externo.

80. Assim, tendo em vista que a regulamentação dos recursos que compõem o FNAC deverá

primar pelo equilíbrio entre aspectos redistributivos e de eficiência, com vistas a promover a almejada

autossustentabilidade do sistema, esperando-se que o referido Fundo desempenhe papel fundamental

nessa dinâmica, proporcionando tarifas mais adequadas em relação ao nível de serviço ofertado, é cabível

formular a seguinte determinação proposta pela Sefid-1, verbis:

“[...]

determinar à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República que apresente ao

TCU, no prazo de 90 dias, plano de ações, contendo cronograma e indicação de responsáveis,

destinado à elaboração da regulamentação do Fundo Nacional de Aviação Civil (FNAC), conforme

disposto no art. 12, § 1º, do Decreto 7.624/2011.

[...]”.


81

81. O segundo argumento trazido pela Anac para justificar o atendimento ao disposto no art.

11 da Lei 8.987/1995 tem como fundamento a inclusão da estimativa de receitas comerciais diretamente

no fluxo de caixa da outorga. A Agência alega que, não fossem as estimativas de receitas não tarifárias

estarem presentes na modelagem da concessão, as tarifas a serem cobradas dos usuários teriam que ser

mais elevadas.

82. Ao examinar tal argumento, a unidade técnica entende que, embora a modelagem em

exame atenda, em essência, ao princípio de modicidade previsto no art. 11 da Lei 8.987/1995, porquanto

garante que as receitas derivadas de atividades econômicas conexas sejam usadas como fonte de custeio à

prestação dos serviços, por outro lado, existe a possibilidade de que o concessionário venha a se valer de

receitas não tarifárias que extrapolem as estimativas feitas pelo Poder Concedente no fluxo de caixa

inicial da outorga.

83. Conforme evidenciou a Sefid-1, a modelagem em exame é um retrocesso em relação ao

modelo aplicado para o Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante (Asga) em que, além de

serem previstas receitas não tarifárias já no fluxo de caixa da outorga, foi adotado um mecanismo

destinado a garantir que as receitas superiores àquelas previstas favoreçam a modicidade tarifária.

84. Pertinente, assim, formular a recomendação proposta pela unidade técnica, ipsis litteris:

“[...]

recomendar à Anac que inclua, na minuta de contrato de concessão do Aeroporto

Internacional de Guarulhos, mecanismo destinado a garantir, durante a execução contratual, a

reversão de receitas não tarifárias em prol da modicidade das tarifas e/ou dos preços específicos

praticados no próprio aeroporto.

[...]”.

VIII – Concorrência e riscos de uso indevido do poder de monopólio

85. A necessidade de preservar o ambiente competitivo decorre do fato de que estruturas de

mercado imperfeitas (i.e. oligopólios e monopólios) afiguram-se desfavoráveis aos consumidores, tanto

mais intensamente quanto maior o poder de discriminação da firma ofertante. O art. 29, inciso XI, da Lei

8.987/1995 atribui ao Poder Concedente a incumbência de incentivar a competitividade da atividade

outorgada.

86. Entre os pontos examinados pela unidade técnica, merece atenção, na presente concessão,

o risco de abuso do poder monopolista por parte da concessionária no tocante ao tráfego de aeronaves

pelo aeródromo, uma vez que não se prevê regulação quanto aos valores a serem cobrados pela

exploração das áreas destinadas ao abastecimento das aeronaves.

87. Para esse ponto, a Anac argumentou que o preço praticado pelo usufruto das referidas

áreas é de livre formação pelo mercado, ante a presença de competitividade entre as firmas distribuidoras

de combustível para as quais o uso do citado terreno é arrendado. A agência reguladora alega, ainda, que

eventuais infringências à concorrência caberão ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade).

88. A Sefid-1 destacou que,embora a área para fornecimento de combustíveis possa ser

arrendada para mais de uma distribuidora – o que inclusive vem ocorrendo na prática – não elide o fato de

que a futura concessionária, na qualidade de exclusiva detentora do direito de assim proceder, poderá

exercer poder de monopólio à época da fixação de seus preços. A instrução trouxe ainda lições da teoria

econômica: caso a área seja arrendada para uma única distribuidora, caracterizando, assim, dois

monopólios “consecutivos” ao longo da cadeia da prestação de serviço, o resultado final para os

consumidores (no caso, as empresas aéreas) resultará extremamente deletério, com drástica redução da

demanda e incremento do preço relativamente à situação idealmente concorrencial.

89. Assim, em face dos indícios de que as áreas reservadas ao abastecimento de combustíveis

para aeronaves coadunam-se com o conceito de “área essencial” insculpido no art. 12, § 1º, do Decreto

89.121/1983, uma vez que comunga características fundamentais com os demais itens daquele

dispositivo, em especial o fato, ainda a comprovar, de que não haveria alternativa para o consumo do

serviço em outro aeroporto, cabe formular a seguinte recomendação proposta pela Sefid-1:


82

“[...]

pugna-se por que seja recomendado à Casa Civil da Presidência da República, à Secretaria

de Aviação Civil (SAC) e à Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) que avaliem a oportunidade

e conveniência de incorporar as áreas destinadas ao abastecimento de combustível de aviação no rol

de “áreas essenciais” de que trata o art. 12, § 1º, do Decreto 89.121/1983, ante o risco de que a

concessionária a operar o aeroporto venha a exercer poder de fixação de preços em níveis de

monopólio.

[...]”.

IX – Outros pontos relevantes e considerações finais

90. Consoante já destacado, o principal objetivo da concessão que ora se examina é a prestação

de serviço adequado, que satisfaça as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança,

atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas.

91. A relevância de tal objetivo justificou todo o esforço e prioridade por parte das equipes

técnicas da Sefid-1, Secob-1 e Secex/8. Em prol desse mesmo objetivo e buscando concretizar o objetivo

da celeridade processual, os trabalhos auditoriais envolveram reuniões presenciais com representantes da

SAC/PR, da Anac, do BNDES e das firmas de consultoria comissionadas para a produção dos estudos

técnicos. Nesse ponto, endosso as conclusões da Sefid-1 no sentido de enaltecer a contribuição e postura

de cooperação das equipes compostas por representantes da SAC/PR, da Anac, do BNDES e da EBP, as

quais se mostraram diligentes no sentido de atender os inúmeros questionamentos apresentados pelo

corpo técnico deste Tribunal. Essa interação entre as equipes técnicas gerou ganhos recíprocos que

tiveram como reflexo o aprimoramento dos estudos de viabilidade técnica, econômico-financeira e

ambiental (EVTEA) apresentados pela Anac antes mesmo de seu efetivo julgamento pelo Plenário do

TCU.

92. Além dos pontos discutidos com maior detalhe neste voto, merece reflexão a

obrigatoriedade da participação da Infraero na composição acionária da futura Sociedade de Propósito

Específico (SPE). Conforme destacou a Sefid-1, a automática inclusão da Infraero como participante da

SPE gerenciadora da concessão surge desarrazoada, não se encontrando, nos autos, argumentação que a

sustente. Regidos por lógicas distintas, vislumbra-se que a coexistência da empresa pública e do agente

privado na SPE responsável pela gestão do aeroporto ostenta significativa possibilidade de extenso

prejuízo à capacidade decisória da concessionária, em detrimento da eficiência originalmente almejada

pelo instituto da concessão. Sublinha-se, assim, que a obrigatoriedade de participação da Infraero

potencializa os riscos quanto à governança corporativa da SPE.

93. As atividades da futura empresa concessionária resultariam, portanto, mais bem alinhadas

aos interesses públicos em decorrência da diligente atuação da agência reguladora do setor do que pela

pretendida participação direta de empresa estatal na SPE, representando a injustificada permanência da

Infraero no arranjo societário um desnecessário risco à concessão para prestação do serviço público nos

aeroportos.

94. Em face de a decisão da Anac quanto à participação da Infraero na futura concessionária

encontrar-se dentro de sua esfera de atuação discricionária e dos riscos supramencionados, entendo

pertinente formular a recomendação sugerida pela Sefid-1, no sentido de recomendar à Agência Nacional

de Aviação Civil que reconsidere a obrigatoriedade de participação da Infraero na futura SPE ou que seja

estabelecido, na minuta de contrato, mecanismo que possibilite e estimule a diminuição gradativa dessa

participação no capital social da concessionária.

95. Destaco pontos debatidos no âmbito da audiência pública promovida pela Anac para

discussão das minutas do edital de licitação e do contrato de concessão e respectivos anexos. Na referida

audiência, a equipe da Sefid-1 testemunhou diversos questionamentos acerca da intenção da Agência em

vedar a participação das empresas autoras ou responsáveis economicamente por projeto, estudo,

levantamento ou investigação.


83

96. Em função da relevância do tema, a unidade técnica diligenciou a Anac questionando as

razões para possível inclusão de tal cláusula no edital. A Anac afirmou que o objetivo da vedação foi

evitar possíveis conflitos de interesse e reduzir a probabilidade de acesso a informações privilegiadas por

parte dos participantes dos estudos.

97. Ao analisar as justificativas da Anac, a Sefid-1 destacou que a própria Anac faz menção ao

previsto no art. 15 do Decreto 5.977, de 1º/12/2006, que permite que autores ou responsáveis por estudos

e projetos relacionados a chamamentos públicos para parcerias público-privadas participem, direta ou

indiretamente, da eventual licitação ou da execução de obras ou serviços, e também ao art. 31 da Lei

9.074/1995, que concede expressamente o direito de os responsáveis economicamente pela elaboração de

projeto básico ou executivo participarem da licitação para concessão de serviço público. A unidade

técnica informou ainda que, em face do questionamento do TCU e as diversas contribuições obtidas

durante a audiência pública, além dos argumentos jurídicos trazidos por interessados nas concessões, a

Agência informou que está sendo analisada a pertinência ou não da manutenção do item 3.14.5 da minuta

de edital de leilão, tendo em vista o possível conflito de interesses, mas considerando também a

possibilidade de haver questionamentos no âmbito do Poder Judiciário.

98. Pertinente, assim, independentemente da manifesta intenção da Agência em rever a

manutenção do referida cláusula restritiva no edital a ser publicado, a proposta pela Sefid-1, no sentido de

recomendar que a Anac se abstenha de incluir no edital do leilão vedação de participação dos autores ou

responsáveis economicamente por projeto, estudo, levantamento ou investigação apresentado em atenção

aos termos do Edital de Chamamento Público de Estudos (CPE) 1/2011, pelo risco de afronta ao princípio

da ampla concorrência.

99. Embora a presente deliberação tenha como escopo avaliar o primeiro estágio de

fiscalização das outorgas de concessão dos três aeroportos supracitados, serão examinados, pela sua

relevância, aspectos relacionados à qualidade dos serviços, pelas unidades técnicas do Tribunal, com

maior profundidade, por ocasião do segundo estágio de fiscalização previsto na IN/TCU 27/1998, quando

serão examinados, entre outros documentos, o edital e a minuta de contrato que integra o referido

instrumento convocatório.

100. Conforme destacou a Sefid-1, o exame empreendido trouxe, entre outros, os seguintes

benefícios: (a) “compatibilização do objeto contratado com as especificações ou com o projeto” e (b)

“incremento da confiança dos cidadãos nas instituições públicas”.

101. Em termos quantitativos, na concessão em exame, pode-se destacar o benefício efetivo

decorrente da redução na superestimativa total dos investimentos para o Aeroporto de Guarulhos

constatada pela Secob-1, a qual perfaz R$ 1.631 milhões de reais, caso avaliada em valores correntes.

Considerados no cronograma físico-financeiro do EVTEA e trazido a valor presente mediante a taxa de

desconto do projeto (6,46%), o valor das superestimativas totaliza R$ 1.408 milhões.

102 Não poderia encerrar meu voto sem reiterar meus agradecimentos ao corpo técnico desta

Casa, parabenizando todos os servidores da Sefid-1, da Secob-1 e da Secex/8 envolvidos pela excelência

do trabalho realizado, a quem saúdo na pessoa dos respectivos titulares, Adalberto Vasconcelos, André

Luiz Mendes e Rafael Lopes Torres.

103. Com essas considerações, acolhendo integralmente o exame empreendido e o

encaminhamento proposto pelas unidades técnicas especializadas, VOTO por que o Tribunal aprove o

Acórdão que ora submeto à consideração deste Plenário.

Sala das Sessões, em 7 de dezembro de 2011.

AROLDO CEDRAZ

Relator

DECLARAÇÃO DE VOTO – TC 032.786/2011-5


84

Comemora-se nesta data o Dia Internacional da Aviação Civil. E nesta mesma data este

Plenário examina o primeiro estágio de fiscalização dos processos de concessão de três dos maiores e

mais movimentados aeroportos do país: os aeroportos de Guarulhos, Viracopos e Brasília.

O tema tratado é relevante para o desenvolvimento da infraestrutura aeroportuária, tendo em

vista o atual cenário de crescimento do mercado de aviação civil do país e a proximidade de realização

dos grandes eventos que o Brasil sediará. O equacionamento dos problemas hoje enfrentados pela

infraestrutura aeroportuária nacional é há muito tempo aguardado pela sociedade brasileira.

As principais características das concessões dos aeroportos de Guarulhos, Brasília e

Viracopos foram definidas há poucos dias, em 23 de novembro, com a publicação do Decreto

Presidencial 7.624/2011. O normativo estabelece as condições para a exploração pela iniciativa privada

da infraestrutura aeroportuária.

Segundo o decreto, é competência da Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República

(SAC/PR) estabelecer o plano de outorgas que especifica os aeroportos a serem concedidos pela União,

sendo a Anac a entidade responsável por conduzir o processo de concessão. Por meio da Portaria 98, de

25/8/2011, a Secretaria de Aviação Civil estabeleceu o plano de outorga para esses três aeroportos, sem

fazer menção aos demais aeroportos que compõem o sistema de aviação civil.

É cediço que a quase totalidade do movimento de transporte aéreo regular no Brasil se utiliza

de 67 aeroportos públicos, que em sua maioria são deficitários e administrados pela Infraero. Diante isso,

causa estranheza que um plano de outorga elaborado pela recém-criada Secretaria de Aviação Civil trate

unicamente de três aeroportos, desconsiderando todos os demais aeródromos que integram o sistema

nacional de aviação civil. Desconsidera, assim, o conjunto de aeroportos deficitários, cujas receitas são

insuficientes para dar conta da manutenção de suas atividades.

Desse modo, é de se questionar o estabelecimento de um plano de outorga que não envolva

uma abordagem sistêmica de nosso setor de aviação civil. A Secretaria de Aviação Civil foi criada

recentemente com o propósito de estabelecer políticas públicas para o setor e formular e implementar o

planejamento estratégico para o sistema de aviação civil. E quando se fala em planejamento,

necessariamente há que se fazer uma abordagem mais ampla do que a que foi demonstrada pelo plano de

outorga apresentado.

Embora a definição quanto ao modelo de concessão a ser adotado esteja na esfera de

discricionariedade do Poder Executivo, destaco que, com base na experiência internacional, verificam-se

diferentes abordagens possíveis para um plano de outorgas No que tange à estrutura de mercado desejada,

pode-se elaborar um plano de outorga que contemple a formação de parcerias público-privadas para

aeroportos deficitários e a aplicação das concessões comuns para aeroportos superavitários.

Outra modelagem possível seria a concessão em blocos de aeroportos, em que uma mesma

concessionária adquire o direito de explorar aeroportos superavitários e deficitários simultaneamente.

Entre outras vantagens, esse modelo diminui custos por meio da redução do número de licitações e

garante a aplicação de subsídio cruzado unicamente dentro dos limites da própria concessionária. Trata-se

de um modelo adotado com sucesso em diversos países.

O Poder Executivo, no entanto, sem considerar uma abordagem ampla da infraestrutura

aeroportuária nacional, elaborou plano de outorgas voltado à concessão individual de aeroportos

lucrativos que se caracteriza pela maximização dos ganhos com a concessão onerosa de outorga. Espera-

se, pelo texto do Decreto 7.624/2011, que os recursos auferidos com os valores das outorgas sejam, por

meio do Fundo Nacional de Aviação Civil, adequadamente aplicados na busca do desenvolvimento do

setor de aviação civil e da malha aeroportuária. Nesse ponto, ressalto a oportuna e necessária

determinação proposta pelo eminente Ministro Aroldo Cedraz no sentido de que a SAC/PR apresente ao


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TCU um plano de ação destinado à regulamentação do uso de recursos do Fundo Nacional de Aviação

Civil.

Com isso, quero registrar minha preocupação com os futuros planos de outorga elaborados

pelo Poder Executivo para a delegação de outros aeroportos à iniciativa privada. Reitero que não há

dúvidas sobre a discricionariedade de que goza o Poder Executivo sobre a escolha do modelo concessório

a ser adotado, mas este Tribunal deve estar atento para que a elaboração de novos planos de outorga pela

Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República esteja respaldada por estudos mais amplos e por

um planejamento sistêmico e estratégico para o setor.

Por fim, destaco a excelência do trabalho conduzido pelo eminente Ministro Aroldo Cedraz,

ressaltando a percuciente análise empreendida pelas Unidades Técnicas deste Tribunal, que abarcou

cuidadosamente todos os aspectos envolvidos nos estudos de viabilidade apresentados pela Anac.

Com essas considerações, voto pela aprovação da minuta de acórdão submetida pelo relator.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 7 de dezembro de

2011.

RAIMUNDO CARREIRO

MINISTRO

ACÓRDÃO Nº 3232/2011 – TCU – Plenário

1. Processo: TC 032.786/2011-5.

2. Grupo I – Classe VII – Desestatização.

3. Responsável: Responsável: Marcelo Pacheco dos Guaranys (Diretor-Presidente).

4. Unidade: Agência Nacional de Aviação Civil (Anac).

5. Relator: Ministro Aroldo Cedraz.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidade Técnica: Sec. de Fiscal. de Desestatização e Regulação 1 (Sefid-1).

8. Advogado constituído nos autos: não há.

8.1. Interessado em sustentação oral: Rafaelo Abritta, Advogado da União.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de acompanhamento do 1º estágio de concessão

do Aeroporto Internacional Governador André Franco Montoro, localizado no município de

Guarulhos/SP.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do

Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. com fundamento no art. 258, inciso II, do Regimento Interno do TCU c/c o art. 7º,

inciso I, da IN – TCU 27/1998, aprovar com ressalvas o primeiro estágio de fiscalização da presente

outorga de concessão para a ampliação, manutenção e exploração do Aeroporto Internacional Governador


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André Franco Montoro, em Guarulhos/SP, condicionando a publicação do edital à adoção, com fulcro no

art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, das seguintes

providências pela Agência Nacional de Aviação Civil:

9.1.1. em obediência aos princípios da economicidade e da eficiência, e com fulcro no art.

3º da Lei 8.666/1993 e no art. 15, inciso II, da Lei 8.987/1995, deduza de suas estimativas de

investimentos alocados para a futura concessionária os valores de R$ 757,72 milhões na Fase 0, R$

506,60 milhões na Fase 1, R$ 241,61 milhões na Fase 2 e R$ 125,45 milhões na Fase 3, correspondentes

às superestimativas apuradas pela 1ª Secretaria de Fiscalização de Obras, nos termos do parecer acostado

à peça 188 destes autos;

9.1.2 corrija, no estudo ambiental, o tipo e o número da licença ambiental referente às

obras parciais de terraplanagem;

9.1.3. em virtude do disposto no art. 14, inciso II, do Decreto 7.624/2011 e do que consta

nos estudos de viabilidade ambiental apresentados a este Tribunal:

9.1.3.1 inclua na minuta contratual o dever de a concessionária cumprir integralmente as

condicionantes ambientais ainda não atendidas das licenças prévias e de instalação já obtidas pelo poder

concedente;

9.1.3.2 especifique na minuta contratual a quem será imputado o ônus pelo atraso nas obras

decorrente da demora de obtenção de licenças ambientais quando os prazos de análise do órgão ambiental

responsável pela emissão das licenças ultrapassarem as previsões legais;

9.1.3.3 especifique na minuta contratual a quem será imputado o ônus no caso de

confirmação de existência de contaminação de solo e águas subterrâneas na área do aeroporto que seja

anterior à publicação do edital do leilão da concessão;

9.2 determinar à Agência Nacional de Aviação Civil (Anac), com fundamento no art. 43,

inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que:

9.2.1 abstenha-se de encaminhar a este Tribunal os estudos de viabilidade técnica,

econômico-financeira e ambiental de que trata o art. 7º, inciso I, da IN – TCU 27/1998 contendo

premissas desprovidas de amparo legal e regulamentar;

9.2.2 no que concerne ao processo de concessão do Aeroporto Internacional Governador

André Franco Montoro, em Guarulhos/SP, a fim de resguardar a prestação de serviço adequado ao pleno

atendimento dos usuários do aeroporto, nos termos do art. 6º, caput e § 1º, da Lei 8.987/1995, elabore e

envie ao TCU, no prazo de 150 (cento e cinquenta) dias, plano de ação, incluindo atividades, prazos e

responsáveis, voltado à implementação de providências destinadas ao estabelecimento: (a) das métricas

de utilização para as instalações do lado ar do aeroporto e; (b) dos padrões de desempenho dos

Indicadores de Qualidade de Serviço adotados para a concessão; informando, inclusive, o prazo previsto

para a realização das respectivas consultas ou audiências públicas;

9.2.3 para o regime tarifário do contrato de concessão do Aeroporto Internacional

Governador André Franco Montoro, em Guarulhos/SP, utilize fórmula de reversão de ganhos de

eficiência e de produtividade em favor dos usuários do serviço outorgado que efetivamente reflita o

incremento de eficiência e de produtividade obtido pela futura concessionária, a teor do que preconiza o

inciso X do art. 29 da Lei Geral das Concessões c/c o art. 7º, § 1º, do Decreto 7.624/2011;

9.3 com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do

Regimento Interno do TCU, determinar à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República que

apresente ao TCU, no prazo de 90 (noventa) dias, plano de ações, contendo cronograma e indicação de

responsáveis, destinado à elaboração da regulamentação do Fundo Nacional de Aviação Civil (FNAC),

conforme disposto no art. 12, § 1º, do Decreto 7.624/2011;

9.4 recomendar à Agência Nacional de Aviação Civil (Anac), com fundamento no art. 43,

inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, que:

9.4.1 sistematize, em conjunto com a Infraero e preferencialmente sob coordenação da

Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República, as informações existentes referentes a aspectos

ambientais dos aeroportos públicos brasileiros, criando um banco de dados para subsidiar a análise dos

custos ambientais para futuros projetos de concessões;


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9.4.2 crie indicadores para avaliar o desempenho da gestão ambiental dos operadores

aeroportuários;

9.4.3 nas modelagens de futuras concessões aeroportuárias, adote variáveis regionais em

seus modelos de previsão de demanda;

9.4.4 nas modelagens de futuras concessões aeroportuárias, abstenha-se de proceder a

ajustes arbitrários nos resultados gerados pelos modelos quantitativos escolhidos, de forma a manter a

robustez e a consistência dos estudos de demanda;

9.5 com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso III, do

Regimento Interno do TCU recomendar à Agência Nacional de Aviação Civil (Anac), no que concerne ao

processo de concessão do Aeroporto Internacional Governador André Franco Montoro, em Guarulhos/SP,

que:

9.5.1 examine a necessidade de participação da Infraero na futura SPE ou que seja

estabelecido, na minuta de contrato, mecanismo que possibilite e estimule a diminuição gradativa dessa

participação no capital social da concessionária;

9.5.2 abstenha-se de incluir no edital do leilão vedação de participação dos autores ou

responsáveis economicamente por projeto, estudo, levantamento ou investigação apresentados em atenção

aos termos do Edital de Chamamento Público de Estudos (CPE) 1/2011, pelo risco de afronta ao princípio

da ampla concorrência;

9.5.3 inclua na minuta de contrato de concessão as especificações técnicas essenciais para

a caracterização dos investimentos mínimos obrigatórios em obras e equipamentos, compatíveis com o

padrão de qualidade adotado como referência nas estimativas de custos apresentadas no estudo de

viabilidade, contendo, além das áreas mínimas previstas para cada componente, o padrão de acabamento e

a qualidade dos materiais, bem como qualquer outra informação necessária para subsidiar a elaboração

das propostas pelos proponentes ;

9.5.4 adote no Plano de Exploração Aeroportuária, para a Fase 1-B (Fase 0 dos estudos de

viabilidade), a área total mínima de 100.000 m² para as novas áreas destinadas a terminal de passageiros,

conforme previsto nos estudos de viabilidade e de forma a atender a demanda na hora-pico;

9.5.5 revise o Plano de Exploração Aeroportuária de forma que o documento reflita os

parâmetros utilizados nos estudos de viabilidade, de forma a assegurar tanto a consistência dos

documentos quanto o adequado dimensionamento das áreas disponíveis para os usuários do aeroporto ;

9.5.6 averigue a situação de cada termo de compromisso ambiental pendente de

atendimento e demonstre, nos estudos ambientais, todos os valores de compensação ambiental que devem

ser assumidos pela concessionária, com base nas informações contidas nas licenças e autorizações

ambientais válidas;

9.5.7 reconsidere a fixação do padrão mínimo para os itens “conforto e disponibilidade de

assentos no saguão de embarque e outras áreas públicas”, e “disponibilidade de vagas de

estacionamento”, elevando-os de forma a harmonizá-los com o limite mínimo imposto aos demais

indicadores de qualidade do aeroporto a serem aferidos por meio de pesquisa de satisfação dos

passageiros;

9.5.8 inclua na minuta de contrato de concessão mecanismo destinado a garantir, durante a

execução contratual, a reversão de receitas não tarifárias em prol da modicidade das tarifas e/ou dos

preços específicos praticados no próprio aeroporto;

9.6 com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso III, do

Regimento Interno do TCU, recomendar à Casa Civil da Presidência da República, à Secretaria de

Aviação Civil da Presidência da República (SAC/PR) e à Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) que

avaliem a oportunidade e conveniência de incorporar as áreas destinadas ao abastecimento de combustível

de aviação no rol de “áreas essenciais” de que trata o art. 12, § 1º, do Decreto 89.121/1983, ante o risco de

que a concessionária a operar o aeroporto venha a exercer poder de fixação de preços em níveis de

monopólio;

9.7 com fundamento no art. 33 c/c o art. 36 da Resolução-TCU 191/2006, apensar o TC

034.225/2011-0 e o TC 034.229/2011-6 ao presente processo;


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9.8 enviar cópia da presente deliberação, acompanhada do relatório e voto que a

fundamentam: à Casa Civil da Presidência da República; à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da

República (SAC/PR); à Agência Nacional de Aviação Civil (Anac); e ao Banco Nacional de

Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES);

9.9. restituir os autos à Sefid-1 para que prossiga o acompanhamento do processo de

concessão para a ampliação, manutenção e exploração do Aeroporto Internacional Governador André

Franco Montoro, localizado em Guarulhos/SP.

10. Ata n° 54/2011 – Plenário.

11. Data da Sessão: 7/12/2011 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-3232-54/11-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Benjamin Zymler (Presidente), Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues,

Augusto Nardes, Aroldo Cedraz (Relator), Raimundo Carreiro, José Jorge, José Múcio Monteiro e Ana

Arraes.

13.2. Ministros-Substitutos presentes: Augusto Sherman Cavalcanti, Marcos Bemquerer Costa, André

Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente)

BENJAMIN ZYMLER (Assinado Eletronicamente)

AROLDO CEDRAZ

Presidente Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA

Procuradora-Geral, em exercício

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