guia riesgos de corrupción

7/22/2019 Guia Riesgos de Corrupcin

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APROXIMACINTERICAYPRCTICAALESTUDIOEIDENTIFICACIN

DERIESGOSDECORRUPCIN

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RIESGOS DE CORRUPCINENLAADMINISTRACINPBLICA

ESTUDIODECASOS

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVODE LA FUNCIN PBLICA

MORALIZACIN DE LA ADMINISTRACINPBLICA COLOMBIANA

PROYECTO COL 98/009

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DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVODELAFUNCIN PBLICAPROYECTODEMORALIZACINDELAADMINISTRACINPBLICACOLOMBIANA

MAURICIO ZULUAGA RUIZDirector General del Departamento Administrativo

de la Funcin Pblica

MARA PATRICIA BARAYA DAZSubdirectora del Departamento Administrativo

de la Funcin Pblica

CARLOS EMILIO GONZLEZ GARCADirector del Proyecto

ALBERTO GIRALDO SAAVEDRAEx-Director del Proyecto

DGAR GONZLEZ SALASCoordinador del Proyecto

JIT GILLEspecialista Senior en Gestin del Sector Pblico. Banco Mundial

ROBERT KLITGAARDConsultor Internacional

CONSULTORES NACIONALES

SCAR HERNANDO ARCILA NIOMarco Conceptual

LVARO VELSQUEZ CAICEDOrea Gerencial

LILIANA JARAMILLO MUTISrea de Contratacin

MARA TERESA POSADA F.rea de Trmites y Procedimientos

HCTOR MEDELLN BOHRQUEZrea Financiera

JOS VICENTE CASAS DAZrea de Control Interno

DEYANIRA DUQUE ORTIZALBERTO LPEZ AMADOR

JULIA ELIZABETH GONZLEZ NIOHILDA HERNNDEZ PABN

Profesionales de apoyo

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CONTENIDO

PRESENTACIN xiDepartamento Administrativo de la Funcin Pblica xiBanco Mundial - Fondo de Desarrollo Institucional xiii

INTRODUCCIN xv

CAPTULO 1APROXIMACINTERICAYMETODOLGICA

PARAESTUDIARELFENMENODELACORRUPCIN 1scar Hernando Arcila Nio

Consideraciones generales 1Acercamiento conceptual 4

Perspectiva jurdica del anlisis de la corrupcin 6Perspectiva econmica del anlisis de la corrupcin 10

Perspectiva tica del anlisis de la corrupcin 19Perspectiva cultural del anlisis de la corrupcin 25

Perspectiva internacional del anlisis de la corrupcin 26Situaciones particulares 35

Acercamiento metodolgico al estudio de la corrupcin 42Bibliografa 46

CAPTULO 2LOSMAPASDERIESGOSDELACORRUPCIN 49

dgar Alfonso Gonzlez Salas

La corrupcin administrativa 49Los factores de riesgo de la corrupcin en Colombia a escala agregada 49

Los mapas de la corrupcin 60Conclusiones 80

CAPTULO 3RIESGOSDECORRUPCINENLAALTAYENLAMEDIAGERENCIA 81

lvaro Velsquez Caicedo

Justificacin del estudio 81La gerencia frente a la corrupcin 82

Mapa de riesgos 82Caracterizacin de la gerencia 83

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Introduccinviii

Estilos gerenciales y riesgos de corrupcin 84Las funciones gerenciales 93

Mapa de riesgos - rea gerencial 110Estrategias contra la corrupcin 112Bibliografa 118

CAPTULO 4RIESGOSDECORRUPCINENELREAFINANCIERA 121

Hctor Medelln BohrquezAlberto Lpez Amador

Consideraciones generales 121Caracterizacin del rea 122

Principales riesgos en el rea financiera 123Administracin de recursos financieros 127

Indicadores de riesgo 129Mapa de riesgos - rea financiera 130

Propuesta metodolgica para estudiar la corrupcin 131Recomendaciones para controlar la corrupcin 134

CAPTULO 5RIESGOSDECORRUPCINENMATERIADECONTRATACIN 139

Liliana Jaramillo Mutis

Estructura administrativa y diagnstico contractual 139Riesgos de corrupcin en la contratacin estatal 143

Mapa de riesgos - rea de contratacin 158Entrevistas a contratistas 162

Responsabilidad administrativa y penal en materia contractual 163Recomendaciones generales 164

CAPTULO 6RIESGOSDECORRUPCINENTRMITESYPROCEDIMIENTOS 169

Mara Teresa Posada F.

Consideraciones generales 169Caracterizacin del rea 169

Clasificacin de los procedimientos 171Criterios base para la seleccin de los procedimientos 172

Principales elementos de riesgos de corrupcin asociados a los procedimientos 173Naturaleza de las entidades objeto del estudio de caso 179

Procesos y procedimientos misionales en Caprecom e Invas 183Metodologa para analizar los procedimientos en Caprecom e Invas 184

Contenido

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ixIntroduccin

Desarrollo de la estrategia de campo 186Entidades exitosas 189

Resultado del anlisis de los procedimientos 191Mapa de riesgos en trmites y procedimientos 193Recomendaciones 194

CAPTULO 7EVALUACINDELSISTEMADECONTROLINTERNO 197

Jos Vicente Casas Daz

Consideraciones generales 197Metodologa 198Diagnstico 201

Mapa de riesgos - rea de control interno 206Conclusiones 207

Anexo 211

CAPTULO 8RIESGOSDECORRUPCINASOCIADOSALCONTROLEXTERNO 225

Deyanira Duque Ortiz

Marco referencial 225Estudio de casos 237

Mapa de riesgos - rea de control externo 243Metodologa 245

Contenido

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PRESENTACIN

Departamento Administrativo de la Funcin Pblica

Por todos es sabido que la tica pblica y la lucha contra la corrupcinconstituyen temas fundamentales y parte integral de las agendas interna-cionales, particularmente en lo relacionado con la modernizacin delEstado y la reforma de la administracin pblica. Ello explica por qudesde finales de la dcada de los ochenta los temas de moralizacin ylucha contra la corrupcin han recobrado vigencia e inters en el entor-no social, econmico, poltico, jurdico y administrativo.

En los diferentes espacios, los programas y acciones efectivas demoralizacin y de lucha contra la corrupcin requieren, inicialmente, el

reconocimiento de la existencia del fenmeno de la corrupcin y de lasnefastas consecuencias que conlleva el ejercicio de su prctica cotidiana;en esta lnea, el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica seinteres por caracterizar e identificar los riesgos de corrupcin dentro dela administracin pblica, mediante la realizacin del Proyecto deMoralizacin de la Administracin Pblica Colombiana que fue apoyadoeconmicamente por el Fondo de Desarrollo Institucional IDF del Ban-co Mundial.

El proyecto se orient a la identificacin de los riesgos de corrupcin endiferentes reas de gestin y fue posible gracias a la generosa y abierta

disposicin de dos entidades pblicas: el Instituto Nacional de Vas Invasy la Caja de Previsin Social de Comunicaciones Caprecom, conside-radas clave para aproximarnos al conocimiento de los riesgos en raznde la gran cantidad de recursos pblicos que manejan, su vulnerabilidada la corrupcin y su impacto en la comunidad en general.

Convencidos de que las entidades y el Estado colombiano en general re-quieren propuestas prcticas para enfrentar y manejar el fenmeno de lacorrupcin, el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica haceentrega de tres instrumentos, desarrollados a travs del Proyecto de

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Introduccinxii

Moralizacin, que servirn de apoyo efectivo a los directivos y servidorespblicos: el libro Riesgos de corrupcin en la administracin pblica, la car-

tilla Gua gerencial para la elaboracin de los mapas de riesgo y el CD Romcon la Propuesta Metodolgica para la Identificacin de los Riesgos deCorrupcin.

Los instrumentos desarrollados entran a jugar papel importante dentrodel Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupcin y dentro de losPlanes Sectoriales de Desarrollo Administrativo derivados de la Ley 489de 1998. Para tal fin, el Departamento ofrece su concurso de forma que,adems de la identificacin de los riesgos de corrupcin, las entidadespuedan formular polticas, estrategias y acciones concretas orientadas acontrolar, prevenir, minimizar y erradicar el fenmeno de la corrupcin

administrativa; con ello, adems de contribuir al mejoramiento de la ges-tin pblica, ser posible avanzar en la construccin de un Estado msjusto y equitativo.

En la realizacin del Proyecto de Moralizacin de la Administracin Pbli-ca intervinieron de forma especial las siguientes entidades a las que elGobierno Nacional y el Departamento Administrativo de la Funcin P-blica expresan su agradecimiento: Banco Mundial, Agencia Colombianade Cooperacin Internacional ACCI, Programa de las Naciones Unidaspara el Desarrollo PNUD, Caja de Previsin Social de ComunicacionesCaprecom e Instituto Nacional de Vas Invas.

Mauricio Zuluaga RuizDirector

Departamento Administrativo de la Funcin Pblica

Presentacin

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xiiiIntroduccin

Banco Mundial - Fondo de Desarrollo Institucional - IDF

El Banco Mundial es plenamente consciente de los efectos perjudiciales

de la corrupcin en la gobernabilidad y el desarrollo y, en consecuencia,considera que debe comprometer todos sus esfuerzos para colaborar conlos pases en su empeo de luchar contra este flagelo. En este contexto, yen respuesta a una solicitud que hiciera el Gobierno de Colombia en 1998,el Banco a travs del Fondo de Desarrollo Institucional otorg un auxiliodestinado a lograr los siguientes objetivos:

Mejorar la comprensin de las caractersticas y orgenes de la corrup-cin en el sector pblico colombiano, analizar la eficacia de las medi-das tomadas hasta la fecha y disear estrategias encaminadas a fortalecer

la integridad, la transparencia y la responsabilidd en la gestin de lopblico.

Adelantar una investigacin exhaustiva de dos entidades pblicas, Cajade Previsin Social de Comunicaciones Caprecom e Instituto Nacio-nal de Vas Invas, con el nimo de identificar debilidades organizacio-nales especficas generadoras de riesgos de corrupcin, y desarrollarherramientas prcticas que pudieran utilizarse en todas las entidadespblicas para diagnosticar y superar tales deficiencias.

Con miras a lograr los anteriores objetivos, un grupo de consultores, bajola direccin de dgar Gonzlez Salas y con la asesora de Robert Klitgaard,

realiz un estudio detallado de seis reas principales, a saber: gerencial,financiera, contratacin, trmites y procedimientos, control interno y con-trol externo.

El presente informe es el producto de las actividades emprendidas con elauspicio financiero del Fondo de Desarrollo Institucional, IDF, del Ban-co Mundial. El informe seala los principales riesgos de corrupcin en lasreas mencionadas, la gravedad relativa y las consecuencias de los mis-mos. As mismo, plantea algunas recomendaciones para aminorar estosriesgos. Adicionalmente, el informe se detiene en el anlisis de las carac-tersticas, causas y efectos de la corrupcin, en trminos generales, y, enparticular, las causas histricas, polticas, administrativas y sociales de lacorrupcin en Colombia. A partir de las conclusiones del estudio, se hadiseado una metodologa genrica para la elaboracin de mapas de ries-gos, con el propsito de colaborar con las entidades pblicas en la aplica-cin de una autoevaluacin y en el desarrollo de estrategias efectivas contrala corrupcin.

Diferentes entidades del sector pblico colombiano han comenzado a uti-lizar los hallazgos y herramientas desarrolladas con base en el proyecto

Presentacin

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Introduccinxiv

financiado por el Banco. Confiamos en que su aplicacin contribuir aincrementar la transparencia, la responsabilidad y la integridad del servi-

dor pblico de Colombia.

Jit B. S. GillEspecialista snior en Gestin del Sector Pblico

Unidad de Reduccin de la Pobreza y Gestin EconmicaRegin de Amrica Latina y el Caribe

Banco Mundial - Washington, D.C.

Presentacin

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xvIntroduccin

INTRODUCCIN

Cualquier concepto tico tiene que ver con la conducta que asumen los

seres humanos en la convivencia cotidiana. Los ltimos 7000 aos hanrepresentado para la especie humana un proceso creciente de relacionesque reclaman actitudes y conductas cuyo nico fin es la bsqueda delbienestar y de la felicidad. Para alcanzarlos es menester actuar pensandoen el bien propio y en el de los dems.

En esta jornada milenaria las mujeres y los hombres hemos consolidado di-versas formas de organizacin social que han servido para construir ideas,definir objetivos, desarrollar procesos productivos, enfrentar las amenazas,luchar por el poder, procurar el avance de los conocimientos, hacer la gue-

rra, amarnos, proteger o violentar a la naturaleza, prolongar la vida o con-quistar el universo. En estos escenarios, los humanos habremos asumidoactitudes orientadas a procurarnos el bien individual, el de nuestro grupo uorganizacin, o el de la colectividad universal. En cada caso respondemos aunos principios socialmente aceptados, o simplemente actuamos dentro delrango de nuestra discrecionalidad personal. Esto denota el carcter moralde los comportamientos o el obedecimiento a unos principios ticos.

En el ejercicio de las actividades econmicas de produccin, de comer-cializacin y de trabajo, las personas tenemos la oportunidad de actuar enbusca de la satisfaccin del bien estrictamente individual o del bien pbli-

co. Iguales circunstancias pueden presentarse si se trata del ejercicio delpoder en sus mltiples expresiones polticas. Por ejemplo dentro del Con-greso de la Repblica, de los partidos, de los sindicatos, de los gremios, delas juntas directivas, o de cualquier mecanismo de participacin social en latoma de decisiones o en el control de la gestin pblica. Estos escenarios deinfluencia personal, o en los cuales podemos hacer prevalecer intereses degrupo son propicios para que actuemos con alta responsabilidad moral endefensa del bien pblico, o que lo hagamos de manera inmoral contra losderechos y los intereses generales de la sociedad.

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Introduccinxvi

La misma situacin es propia de las tramas humanas que se presentancotidianamente como personas civiles, como trabajadores de una empre-

sa privada o como servidores de la administracin pblica cuya nicafinalidad debe ser facilitar la gobernabilidad mediante servicios de exce-lente calidad, buen trato al ciudadano, agilidad en las tareas, economaen el uso de los recursos econmicos y tecnolgicos, y transparencia enlas actuaciones. Las relaciones humanas constitutivas de la culturaorganizacional y forjadoras de institucionalidad en los entes pblicos, sonmorales y ticas si auspician el bien comn. El servidor pblico debe re-solver el conflicto entre sus intereses y los de la sociedad, ejecutando sutrabajo en funcin de las aspiraciones colectivas, pero sin renunciar a lassuyas: un salario justo el cual debe garantizarle una vida decorosa y unestado de gratificacin que eleve su autoestima.

Desde esa perspectiva, la responsabilidad es la categora sobre la cualdebe levantarse la moral de un servidor pblico. Ella implica actuar noslo en funcin de principios ticos la filosofa, sino a partir del discer-nimiento natural que ha de prodigarnos claridad para diferenciar entre lomoral y lo inmoral, o entre lo tico y lo antitico1. El quehacer de unapersona que trabaja en las organizaciones pblicas ha de forjar la grande-za del Estado; ste debe cumplir su misin natural que es proteger la segu-ridad de los ciudadanos, garantizar la libertad y promover la justicia y laequidad. Adems, la responsabilidad del servidor pblico debe condu-cirlo a impulsar la construccin de ciudadana. Entendiendo por ciuda-dano el miembro consciente y activo de una sociedad democrtica: aquelque conoce sus derechos individuales y sus deberes pblicos, por lo queno renuncia a su intervencin en la gestin poltica de la comunidad quele concierne ni delega automticamente todas las obligaciones que staimpone en manos de los especialistas en dirigir2 . La transparencia, lacalidad y la agilidad en el servicio son actitudes promotoras de un huma-nismo necesario en la gestin pblica.

El ciudadano es el verdadero dueo de lo pblico. As lo sostuvo donFlorentino Gonzlez en 18403. Nos parece que estaba invocando la volun-

1 La expresin TICA, de origen griego, proviene de la filosofa. Es la ciencia normativa de la conductaprivada o profesional. La expresin MORAL, proviene del latn y es objeto de estudio de la teologa.Hace referencia a la moralidad de la conducta de una persona o grupo. Son los valores, los criterios,las formas de pensamiento y de accin. La tica y la moral se refieren al Ethos: modo de pensar y deobrar de una raza, pueblo, o grupo tnico. La tica se refiere a los principios orientadores, y la morala los comportamientos.

2 Fernando Savater. En Reforzar la Ciudadana, Lecturas Dominicales, El Tiempo, marzo 26 de 2000,Bogot.

3 Florentino Gonzlez. Elementos de Ciencia administrativa, Escuela Superior de Administracin Pbli-ca, Bogot, 1994.

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xviiIntroduccin

tad de los colombianos que trabajamos para la sociedad, es decir, los queservimos en el gobierno o los de las dems organizaciones sociales. No

cabe la arrogancia, la displicencia, la falta de honradez, el desperdicio delos recursos, el desafecto por el ciudadano frente al cual aparecemosmuchas veces como gigantes; no cabe el trfico de influencias porquecon ellas producimos violencia e inequidad; no cabe la ignorancia por-que el servicio pblico es un bien general que puede profanarse con lamala calidad conceptual y tcnica.

El trabajo del servidor pblico le pertenece esencialmente a la sociedad.De all la importancia de entender el servicio atado a procesos de partici-pacin societal en la toma de decisiones y en el control de la ejecucin delos programas gubernamentales. La participacin demanda procesos de

concertacin y genera equilibrio en las decisiones y en la utilizacin delos recursos. La promocin de una gestin participativa contribuye amadurar polticamente a los ciudadanos y a legitimar la accin del Estadopor medio de su aparato administrativo pblico. Esto nos permite sealarque hay ntimas relaciones entre la gestin pblica contempornea y lapoltica como ejercicio natural de los asociados. El equilibrio entre admi-nistracin y poltica, nacido de la participacin, fomenta conductas dealta calidad moral, controla la corrupcin y resuelve las tensiones entrelos intereses individuales y el bien pblico.

Ante la crtica situacin de deterioro de la moral del servidor pblico en

Colombia, en 1998 el Gobierno y el Banco Mundial emprendieron el pro-yecto col/98/009 Moralizacin de la Administracin Pblica Colombia-na, con el fin de detectar las reas que ofrecen riesgos de corrupcin enla gestin pblica y emprender acciones estratgicas conducentes a pre-venir y a controlar la corrupcin, uno de los problemas que ms inestabi-lidad institucional ha trado a Colombia desde finales de los aos setenta.El desgreo administrativo ha sido la expresin material en las organiza-ciones estatales, de actos criminales de saqueo y del deterioro de la mo-ral organizacional, la cual en muchos casos ha sido contraria al bien p-blico.

El objetivo del proyecto es identificar las debilidades organizacionales quefavorecen la corrupcin y proponer polticas, estrategias, planes, progra-mas y medidas efectivas que contrarresten los impactos de la corrupciny garanticen la transparencia, el compromiso y el comportamiento moralde los servidores estatales.

Con la pretensin de encontrar factores riesgosos de corrupcin sobrelos cuales fuera posible emprender acciones concretas para combatirla,se escogi el Instituto Nacional de Vas Invas, Establecimiento Pblico

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Introduccinxviii

adscrito al Ministerio de Transporte, y a la Caja de Previsin Social deComunicaciones Caprecom, Empresa Industrial y Comercial del Estado

vinculada al Ministerio de Trabajo. Se consider que los volmenes decontratacin y la complejidad de los negocios de estas entidades podanser un escenario propicio para obtener resultados tiles para replicar enlas dems organizaciones de la Administracin Pblica. Cierto es que lanecesidad de una metodologa para detectar riesgos es requerida paraaplicarla en todos los entes estatales. Esa es la razn por la cual queremosaplicar los resultados de este estudio en el universo del aparato adminis-trativo pblico colombiano, y en ese sentido se expresa el contenido detres productos derivados del trabajo: una cartilla con los mapas de riesgosde corrupcin en seis reas de la organizacin: los procesos de contrata-cin, el sistema de control interno, el control externo, los mtodos y los

procedimientos de trabajo, el sistema contable financiero, y la alta y me-dia gerencia (cargos directivos y ejecutivos).

El concepto riesgo alude a la posibilidad o probabilidad de que un eventosuceda si median condiciones que lo faciliten. Por eso el concepto Mapade Riesgos invoca un ejercicio mediante el cual dentro de una organiza-cin cualquiera del Estado es posible identificar, vislumbrar o precisarreas, procesos, procedimientos, instancias, estilos de direccin, dentrode los cuales puede actuarse de manera corrupta; esto es, en contra delos principios ticos, atropellando la moral social y el bien comn. Paraconstruir un mapa de riesgos debe utilizarse cualquier tcnica apropiadapara hacer diagnsticos administrativos. En este caso, el fin no es estudiarposibilidades de rediseo ni hacer auditora organizacional. La finalidades detectar reas de la organizacin en las que puedan darse prcticascorruptas por parte de servidores pblicos, de contratistas, de proveedo-res o de usuarios de los servicios, para identificar las causas, las conse-cuencias y los mecanismos de operacin de los corruptos. Las medidassiguientes deben ser la adopcin de estrategias para prevenir, perseguir,sancionar y combatir la corrupcin.

Otro producto del estudio es un disco compacto que contiene, adems de

los mapas de riesgos levantados con sus respectivos factores generadoresde corrupcin, la metodologa que puede seguirse para que las entidadespblicas inicien el levantamiento de los mapas de riesgos propios y defi-nan las polticas, las estrategias, los proyectos o las acciones pertinentespara combatir la corrupcin y moralizar la organizacin.

El tercer elemento es el presente libro que ofrecemos a la sociedad co-lombiana. Constituye un aporte importante para interpretar la dinmicade la corrupcin en Colombia, las falencias de nuestra administracinpblica y los espacios en los cuales hay proclividad a la corrupcin. Tam-

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xixIntroduccin

bin nos muestra caminos para reflexionar sobre la urgencia de cambiarnuestras actitudes displicentes hacia el Estado, hacernos responsables de

la gestin pblica como patrimonio propio que es, y contribuir a su cons-truccin.

El libro representa los aportes intelectuales y tcnicos de los profesionalescolombianos y de otras nacionalidades que orientaron el desarrollo deltrabajo o fueron artfices, como especialistas, de la ejecucin del estudio.En la Aproximacin terica y metodolgica para estudiar el fenmeno dela corrupcin scar Hernando Arcila Nio ofrece varias visiones desdelas cuales puede entenderse la corrupcin: la jurdica, la econmica, latica, la cultural y la internacional. Intentamos entender la corrupcin desdela perspectiva jurdica como un ejercicio de comprobacin o verifica-

cin del incumplimiento de las normas legales, sin tener en cuenta que enmuchos casos la racionalidad tcnica rie con las prescripciones consti-tucionales o legales. La perspectiva econmica deja entender entre otrascosas que el problema de la corrupcin acta en el contexto de la racio-nalidad de los agentes econmicos en las transacciones que les demandael mercado y por eso tienen en cuenta el estudio de la relacin beneficio-costo. Al hacer referencia a la economa de la ley el documento sostiene:Cuando el costo de la legalidad excede su beneficio, la ley se incumple;de all que la economa de la ley sea fundamental para entender el proble-ma de la corrupcin. La corrupcin es una consecuencia de una mala

economa de la ley.La reflexin sobre la perspectiva tica deja claro que el quehacer tcnicodel gerente o de un servidor pblico cualquiera es ante todo un acto moralel cual tendr ms moralidad en la medida en que satisfaga el bien co-mn. La discrecionalidad del servidor pblico est condicionada por lamoral social, los intereses generales y, en ltimas, por el bien comn.Guarda ntima relacin con la mirada desde la tica, la perspectiva cultu-ral. El consentimiento de prcticas desviadas de la moral general o auspi-ciadas por los ciudadanos en el devenir cotidiano de sus relaciones conla administracin pblica, termina institucionalizando ilcitos entre el sec-

tor privado y el pblico. Cuando la corrupcin pasa del terreno indivi-dual al organizacional y se instituye en los hbitos de todos, trasciende ala dimensin cultural. Este momento es aquel en el cual la racionalidadde la corrupcin se acepta como norma de comportamiento. Se hacenormal. Las agencias internacionales, por su lado, sitan la corrupcincomo una de las causas que impiden el desarrollo. El autor describe losprocesos que involucra la corrupcin internacional y menciona casosconcretos de varios pases: Alemania, Hong Kong, Francia, Italia, Vene-zuela.

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Introduccinxx

La propuesta metodolgica destaca la necesidad de estudiar la corrup-cin sobre la base de que hay ausencia de estudios empricos que facili-

ten la identificacin de los elementos constitutivos del fenmeno, los tiposy modalidades, las manifestaciones y los comportamientos de los corruptos.Propone pues la observacin directa y los estudios de caso como modali-dad de investigacin emprica, entre otras metodologas para construiradecuadamente los mapas de riesgos de corrupcin.

dgar Alfonso Gonzlez Salas, Coordinador del Proyecto, autor del cap-tulo Los mapas de riesgos de la corrupcin, presenta un panorama his-trico acerca de la evolucin de los factores generales de corrupcin enColombia en los ltimos cuarenta aos del siglo XX. Deja en claro el desa-rrollo de la corrupcin como fenmeno poltico, despus de la insti-

tucionalizacin del Frente Nacional entre los partidos Liberal y Conserva-dor y las conductas asumidas por los gobernantes en el manejo del apara-to administrativo pblico. Varios aspectos intentan explicar la crisis: lacarencia de una cultura de participacin y de control ciudadano en laadministracin, la ausencia de racionalidad administrativa y el desgreoadministrativo, el impacto de la crisis fiscal en las remuneraciones, unsistema ineficaz de sanciones, un sistema de contratacin proclive a lacorrupcin, debilidad en los controles externos, irracionalidad del siste-ma financiero, un modelo gerencial caracterizado por la excesiva centra-lizacin, inadecuados o inexistentes sistemas de informacin gerencial parala toma de decisiones, bajos niveles salariales, ausencia de un estilo

participativo que premie la concertacin, procedimientos administrativoscomplejos y auspiciadores del desorden y la confusin.

En el captulo Riesgos de corrupcin en la alta y en la media gerencia,lvaro Velsquez Caicedo realiza un recorrido por el rol gerencial y esta-blece los factores determinantes de la alta y la media gerencia en la co-rrupcin. Analiza algunos de los arquetipos de estilo gerencial aceptadosen la administracin y sus riesgos de corrupcin. Igual suerte corre lainformacin, la gerencia del recurso humano y la promocin de la parti-cipacin ciudadana.

En el captulo dedicado al rea financiera y contable los seores HctorMedelln Bohrquez y Alberto Lpez Amador sostienen que hay una deli-cada descoordinacin intrnseca en las organizaciones pblicas que pre-mia las prcticas corruptas. El rea financiero-contable presenta puntoscrticos que la hacen vulnerable a la corrupcin debido a que las normasque regulan la administracin de las finanzas se evaden, y ellas mismas norestringen la capacidad delictiva. Los aspectos ms sensibles a la corrup-cin en el rea son: la gestin presupuestal, la colocacin en el sistemafinanciero, el atraso tecnolgico el cual incluye personal poco capacita-do y la ausencia de cultura contable. Dentro de las estrategias de solucin

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xxiIntroduccin

se propone un sistema integrado de informacin propiciador de mecanis-mos de verificacin y evaluacin de los resultados.

En lo concerniente a la Contratacin en las entidades del Estado, LilianaJaramillo Mutis destaca la importancia de racionalizar estas funciones paraque haya unidad de criterios y de polticas sobre una de las reas quegenera los ms graves problemas de corrupcin en Colombia. La autoradescribe en las dos entidades objeto de estudio el proceso de contrata-cin y seala como una debilidad en Invas la distribucin de competen-cias para contratar entre muchos funcionarios del nivel directivo otorgadaspor medio de la delegacin. Sobre Caprecom destaca ausencia de polti-cas y directrices para el manejo del presupuesto de la entidad; ade-ms resalta desorden administrativo y falta de comunicacin entre depen-

dencias.En el captulo concerniente a los Trmites y procedimientos, Mara Te-resa Posada F. destaca la importancia de relaciones expeditas entre Esta-do-ciudadano, las cuales deben caracterizarse por la sencillez de lostrmites que debe adelantar el ltimo para satisfacer sus necesidades, y laagilidad de los procedimientos internos para que la gestin sea eficiente.Existe una relacin directa entre la maraa de trmites y procedimientosque se surten en la administracin pblica y los actos corruptos que deellos se derivan. La autora desagrega en forma tcnica los conceptos tr-mites, procesos, procedimientos, se interna en las dos entidades estudia-

das y realiza un examen de ellas que resulta de utilidad general.

En el captulo dedicado a la Evaluacin del sistema de control interno,Jos Vicente Casas Daz plasma de manera crtica un anlisis del Sistemasobre la base del estudio de las normas constitucionales, legales y regla-mentarias y su expresin en Invas y Caprecom. El estudio tiene comoobjetivo establecer riesgos in situ y potenciales a los cuales se enfrentanlos servidores pblicos. En relacin con los sistemas de informacin, elestudio seala que la generacin de informes por parte del sistema decontrol interno denota un alto cumplimiento formal de tareas relaciona-das con la materia, no obstante ser incierta su utilidad por la baja consul-ta, seguimiento y evaluacin de los documentos que producen las diferentesreas. De los aportes del autor resulta claro que el control interno requie-re precisar su rol para contribuir a la eficiencia de la gestin.

Por su parte, Deyanira Duque Ortiz, en el captulo orientado a determinarRiesgos de corrupcin en el control externo, plantea el carcter estruc-tural e histrico de la corrupcin como fenmeno inmanente al ser hu-mano. De su planteamiento cabe destacar la necesidad de distribuir elejercicio del poder dentro de la organizacin por medio de la participa-

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Introduccinxxii

cin en la toma de decisiones, adems de una normatividad gil y sancio-nes adecuadas. Queda claro que los sistemas de control externo a las or-

ganizaciones, como el marco sancionatorio, las entidades vigilantes, deseguimiento, investigacin y sancin y el marco legal, carecen de unaestructura organizativa y de calidades tcnicas que los eximan de riesgosde corrupcin. De tal manera, resulta inalcanzable el xito de control fis-cal, el de gestin, el disciplinario, el social y el poltico.

El Gobierno colombiano espera que los directivos y los servidores pbli-cos en general apliquen estos instrumentos y se comprometan a librarcon disciplina, esfuerzo y sacrificio una lucha sincera para erradicar lacorrupcin. sta es una forma prctica de contribuir a consolidar la pazque requerimos para estabilizar la economa y las relaciones polticas, ele-

mentos sin los cuales no es posible afianzar la democracia, defender losderechos humanos, impulsar el crecimiento econmico, hacer justicia,garantizar la equidad y conseguir el desarrollo socioeconmico.

La realizacin del Proyecto de Moralizacin de la Administracin PblicaColombiana fue posible gracias al apoyo econmico y tcnico prestadopor el Banco Mundial, al liderazgo de su representante para Amrica La-tina y el Caribe seor Jit B. S. Gill, y a la contribucin del representanteresidente en Colombia seor Felipe Sez Garca, a quienes el GobiernoNacional y en particular el Departamento expresan los ms sinceros agra-decimientos. Al tiempo se destaca y reconoce el efectivo apoyo ofrecido

por la Agencia Colombiana de Cooperacin Internacional ACCI y elPrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD.

Reconocimiento especial debe hacerse a los directivos y servidores del Insti-tuto Nacional de Vas Invas y de la Caja de Previsin Social de Comunica-ciones Caprecom, entidades objeto del estudio de caso y que de formaabierta y generosa colaboraron en la realizacin del proyecto.

Se destaca la gestin del doctor Alberto Giraldo Saavedra, quien estuvo acargo de la direccin y supervisin general del proyecto desde sus iniciosen 1998 hasta mediados de noviembre de 1999; del coordinador del equi-

po de consultores, doctor dgar Gonzlez Salas; del consultor internacio-nal, profesor Robert Klitgaard; de los consultores nacionales, doctoresscar Arcila Nio, Jos Vicente Casas Daz, Liliana Jaramillo Mutis, HctorMedelln Bohrquez, Mara Teresa Posada F. y lvaro Velsquez Caicedo;de los profesionales de apoyo, doctores Deyanira Duque Ortiz y AlbertoLpez Amador.

Finalmente, se menciona el aporte especial de Hilda Hernndez Pabn,profesional de la Direccin General de Polticas de Administracin Pbli-ca, quien estuvo al frente del proyecto manejando con buen juicio asun-

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xxiiiIntroduccin

tos conceptuales y tcnicos que garantizaron su feliz culminacin y la con-secucin de los tres productos. La participacin de Julieta Gonzlez Nio,

Rosa Ins Prieto Bejarano, Marlene Gonzlez de Navarro y Neyla GarcaPotes, en materia tcnica y administrativa, fue definitiva para el desarrolloexitoso de las actividades y tareas demandadas por el proyecto.

Carlos Emilio Gonzlez GarcaDirector General de Polticas de Administracin Pblica

Director del Proyecto

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Introduccinxxiv

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1 Jos Mara Tortosa, Corrupcin, Barcelona, Icaria, 1995.

Captulo 1

APROXIMACIN TERICA Y METODOLGICAPARA ESTUDIAR EL FENMENO DE LA CORRUPCIN

scar Hernando Arcila Nio

CONSIDERACIONES GENERALES

Para nadie es un secreto que en los ltimos aos el fenmeno de la corrup-cin se ha convertido en el tema de moda. Ha sido y seguir siendo temacentral de las campaas polticas de quienes aspiran tanto a los cuerpos co-legiados como a la presidencia de la repblica. Es frecuente escuchar a losaltos funcionarios del gobierno prometiendo administraciones transparentesdurante el perodo de permanencia en dichos cargos. En el mismo sentido,los funcionarios de los organismos de control aseguran que su gestin secaracterizar por la lucha frontal que emprendern contra la corrupcin,hasta erradicarla por completo del Estado.

Sin embargo, los empresarios y sus gremios afirman que los niveles decorrupcin oficial se han incrementado sustancialmente y que ello afecta

los costos de transaccin y sus relaciones con el Estado. Pero la manifesta-cin ms clara de que la corrupcin es el tema de moda de los ltimosveinte o treinta aos se expresa en la gran difusin que le han dado los me-dios de comunicacin.

Paradjicamente, pese a ser un tema aparentemente de moda, para algu-nos autores tanto la corrupcin como la pobreza han existido siempre1.Aun cuando es innegable la importancia y actualidad del tema, ste noest acompaado de estudios que faciliten su comprensin, naturaleza,elementos constitutivos, caractersticas y dems aspectos en procura deuna precisin conceptual que no solamente contribuya a superar la am-bigedad del trmino, sino que a partir de su conocimiento se puedan

adoptar estrategias que ataquen las verdaderas causas y efectos del fen-meno, y no los supuestos o simples percepciones que se tienen acerca dela corrupcin. En Colombia es an ms grave la situacin desde el punto

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2 Departamento Administrativo de la Funcin Pblica - Banco Mundial

de vista conceptual, porque la literatura existente no est muy desarrolla-da; no abundan los estudios tericos o empricos sobre este problema ylos pocos esfuerzos que se han intentado no parecen haber producidoresultados significativos.

Los escasos estudios realizados en Colombia2 ofrecen acercamientos detipo jurdico y/o de naturaleza sociopoltica, sin que todava se vislumbrela posibilidad real de alcanzar una delimitacin precisa de la corrupcin,en tanto objeto de estudio, y que sus aproximaciones tericas, conceptua-les y metodolgicas ofrezcan visiones claramente interdisciplinarias. stees un gran reto que se le presenta a la academia y a las ciencias sociales:lograr una verdadera articulacin entre el tratamiento terico, concep-tual y acadmico de un fenmeno social, y la adopcin de acciones queprevengan, ataquen y contrarresten los efectos de conductas y comporta-

mientos que presumiblemente pueden afectar la convivencia ciudadanay atentar contra la democracia y sus instituciones.

A pesar del relativo desconocimiento que existe sobre el fenmeno de lacorrupcin, a priori se afirma que es un problema de gran magnitud, y a lavez, debido a la ignorancia sobre el tema o a pesar de ella, se le atribuyea la corrupcin una dimensin verdaderamente dramtica. Para ello seacude a la estrategia de hacer hincapi en los efectos negativos, a vecesapocalpticos del fenmeno. Esos efectos se presentan como evidentes ens mismos y, en consecuencia, parecen no requerir mayor justificacin.

Segn Palau Tras, a la corrupcin se le atribuyen consecuencias tales

como la de generar la prdida de credibilidad en el Estado, el gobierno yla administracin pblica; agudizar la crisis de legitimidad del sistemapoltico y alentar la insurgencia armada all donde la inmoralidad ha ad-quirido profundos niveles de penetracin social3. As mismo se dice quedistorsiona la economa de libre mercado, interfiriendo los mecanismospara la correcta y adecuada asignacin de los recursos econmicos; igual-mente es considerada como factor inflacionario y causante de un signifi-cativo aumento de dficit fiscal; se ha dicho tambin que es un fenmenoque acenta las desigualdades sociales al anular las polticas guberna-mentales orientadas a combatirlas; de otra parte se afirma que al invadirla esfera de la actividad poltica perturba las instituciones democrticasesenciales tales como el derecho al voto y al acceso a los cargos de repre-

2 Un gran aporte al estudio del tema de la corrupcin en Colombia lo constituye el texto La corrupcinenColombia, compilacin hecha por Fernando Cepeda Ulloa y editado por Tercer Mundo, Fedesarrolloy la Universidad de los Andes, 1997.

3 Juan Carlos Palau Tras,Cmo mejorar el estudio de la corrupcin?, en La corrupcin al descubier-to, Ministerio de Gobierno, 1994.

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3Riesgos de Corrupcin en la Administracin Pblica

sentacin poltica, as como la actividad de los cuerpos colegiados y legis-lativos. Finalmente, la corrupcin se considera causa y efecto de la inexis-tencia o prdida de valores ticos y morales de una comunidad nacional.

Este diagnstico o listado de problemas tiene su origen en el informe de re-comendaciones de la Comisin de Reforma del Estado creada por el gobier-no de Barco y que en su momento constituy un acercamiento relativamentenovedoso al tema de la corrupcin, pero que hoy requiere un anlisis crti-co, sustentado en estudios empricos que demuestren las relaciones decausalidad que puedan existir entre la corrupcin y cada uno de los nefastosresultados o consecuencias enunciados, porque resulta difcil aceptar a pri-mera vista que la corrupcin sea la nica causa de todos los males econmi-cos, polticos y sociales, anteriormente relacionados.

Quienes adoptan este diagnstico como hecho cierto, no aportan datos ohiptesis explicativas que indiquen el nivel de responsabilidad que le co-rresponde a la corrupcin en los problemas sociales, polticos y econmi-cos que se le atribuyen. Tampoco son objeto de estudio e investigacin lascausas de la corrupcin ni se tipifican y discriminan sus modalidades o elimpacto diferencial que pueda producir en las mltiples dificultades porlas que atraviesa el rgimen poltico colombiano. Sin embargo, la gene-ralizada aceptacin de que el tema est suficientemente estudiado o in-cluso sobrediagnosticado, inhibe a las entidades pblicas o privadas parafinanciar investigaciones orientadas a ensanchar el universo de conoci-miento sobre el problema o a reflexionar sobre su naturaleza, sus causas,sus dimensiones y sus verdaderos efectos4.

Ante la ausencia de estudios que se orienten hacia la reflexin terica,conceptual y metodolgica que permitan dilucidar, comprender y expli-car el fenmeno de la corrupcin, se privilegian estudios de consultora,que al igual de lo que sucede en el mbito de la administracin privada5,conducen a que se imponga la adopcin de soluciones mgicas que noconsultan la realidad de los hechos y que buscan resultados y/o accionesinmediatas, con un gran impacto publicitario que poco o casi nada apor-tan para la comprensin y resolucin del problema de la corrupcin. Peroadems, este tipo de estudios generalmente concluye con propuestas decarcter legal, agravando an ms el problema, porque tales propuestascontribuyen al ritual legislativo, tpico de nuestra tradicin santanderista,

de poca efectividad pero de gran simbolismo.4 Ibd.5 Me refiero a las llamadas modas administrativas, las cuales se caracterizan por proponer supuestas

soluciones de aplicacin universal sin ningn fundamento emprico que demuestren su validez y/ogarantice los resultados que ofrece. Para una mejor comprensin del tema, vaseRevista Innovar,No. 5, junio de 1995.

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Esa inveterada tendencia que nos caracteriza a los colombianos de creerque la totalidad de los problemas, bien sean de orden poltico, econmi-co, social o simplemente de comportamiento individual o colectivo, seresuelve por va legal, conduce a lo que ms adelante llamaremos feti-chismo normativo que, junto con el exceso de leyes y cdigos, o hi-perinflacin normativa, constituyen posibles causas para el incrementode los factores de riesgo asociados a la corrupcin y aportan muy poco ala prevencin, persecucin y sancin de las conductas de funcionariospblicos y/o particulares involucrados en comportamientos ilcitos o queatentan contra la tica pblica.

Tambin es vlido afirmar que independientemente del valor explicativoque pueda ofrecer el diagnstico del fenmeno de la corrupcin o de laposible manipulacin que de l se haga, es incuestionable que hoy se

percibe la corrupcin como un problema pblico de primer orden. Estorepresenta un cambio fundamental en la percepcin, actitud e importan-cia, cuando menos, que se le da al tema por parte del Estado, el gobierno,los polticos, los medios de comunicacin y dems actores sociales. Eneste sentido, le corresponde a la academia y a las ciencias sociales avan-zar en la precisin conceptual y en la tarea de identificar y explicar lascausas del porqu hoy la corrupcin se ha convertido en tema prioritariode la agenda estatal y cul es la razn de que absorba gran parte de laatencin de la opinin pblica.

Se requiere con urgencia avanzar en este tipo de estudios para poderdeterminar con cierto nivel de precisin las caractersticas esenciales

de la corrupcin, sus modalidades y formas de manifestarse, porque sloas es posible clarificar las diferencias abismales que existen entre un actode corrupcin y el escndalo que se produce al ser divulgado por losmedios de comunicacin. Si no se establecen tales diferencias, el fenme-no puede caer en el terreno de la manipulacin, porque seguramente esms fcil obtener dividendos polticos de conductas o comportamientosque produzcan un gran escndalo, as no sean necesariamente actoscorruptos, que denunciar o divulgar actuaciones verdaderamentecorruptas, pero que, por diversas razones, no producen impacto publici-tario, traducible en escndalo.

ACERCAMIENTO CONCEPTUALLos estudiosos del tema han realizado mltiples y diversos esfuerzos tra-tando de construir una definicin del trmino corrupcin, con pretensio-nes de generalidad o universalidad, sin que hasta el momento se hayalogrado tal propsito. La razn puede hallarse en la complejidad de loselementos que condicionan, integran o constituyen la naturaleza de la

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fenomenologa de la corrupcin, y en las caractersticas, formas y modali-dades que adoptan las prcticas corruptas en una cultura particular, pro-pia de un momento histrico determinado, y no a una posible incapacidadde los estudiosos para hacerlo.

Algunos de los intentos realizados para definir la corrupcin pueden re-flejarse en las siguientes expresiones:

Es el actuar por fuera de los parmetros y normas establecidas para elejercicio de la funcin pblica.

Es el favoritismo indebido, discriminatorio y, por tanto, carente de im-parcialidad para el ejercicio de la funcin pblica.

Es actuar en funcin de los intereses personales o de grupo en desme-

dro del bien general durante el ejercicio de los cargos. Es actuar por fuera de los deberes normales en provecho propio o de

personas allegadas familiar o afectivamente.

Es actuar con nepotismo, dejarse sobornar, y permitir o incurrir en mal-versacin de fondos pblicos con propsitos de inters privado.

Es abuso de poder y/o de autoridad con el fin de beneficiar indebida-mente a una persona o a un grupo de personas.

La corrupcin es un problema cultural y por tanto est correlacionadacon la moral media de una sociedad.

La corrupcin se define generalmente como el uso de funciones y atri-buciones pblicas para obtener o conceder beneficios particulares, encontravencin de las disposiciones legales y normativas existentes en unmomento histrico dado. De manera ms general, es el uso indebidodel poder y de los recursos pblicos para el beneficio personal o el be-neficio poltico particular (Wills, 1997)6.

La corrupcin es un comportamiento que se aparta de las obligacionesnormales de la funcin pblica por motivos privados (la familia, el en-torno cercano), pecuniarios o de incremento de estatus. Se puede dis-tinguir el soborno (utilizacin de una recompensa para alterar el juiciode una persona que acta en una posicin determinada), nepotismo

(otorgar proteccin o privilegio por motivos de relacin familiar en lu-

6 Eduardo Wills Herrera, Autonoma local, descentralizacin y corrupcin en Colombia. La corrup-cin en Colombia, Memorias del Seminario Corrupcin y descentralizacin, Red de Solidaridad,Bogot, 1997.

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gar de relaciones de mrito) y la apropiacin ilegtima (apropiacin ile-gal de los recursos pblicos para uso privado)7.

Fenmeno por el que un funcionario pblico es impulsado a actuar enmodo distinto de los estndares normativos del sistema para favorecerintereses particulares a cambio de una recompensa (Cortina, 1997)8.

Rasgos esenciales que deben caracterizar al funcionario pblico: probo(recto, ntegro, honesto), responsable, transparente, imparcial, eficien-te, oportuno en el ejercicio de funciones.

Formas conocidas de corrupcin: traicin, cleptocracia, malversacin,abuso de poder, engao, perversin de la justicia, incumplimiento, so-borno, fraude electoral, uso indebido de informacin, contratacin frau-dulenta, evasin de impuestos, trfico de influencias.

Con el nimo de avanzar en el propsito de precisar conceptualmente elfenmeno de la corrupcin, a continuacin se presentan las distintas pers-pectivas desde las cuales se han hecho estudios tendientes a comprender,explicar, prevenir y combatir la corrupcin. Las perspectivas jurdica,econmica, tica, cultural e internacional son, entre muchas otras, las msconocidas y difundidas en el medio acadmico y poltico, pero a su vez sehan convertido en marco terico o de referencia obligado para realizarcualquier estudio relacionado con la corrupcin.

En la segunda parte del documento, se propone como acercamientometodolgico para el anlisis del fenmeno de la corrupcin el estudiode caso, por considerarlo una herramienta idnea que permite avanzar

en el conocimiento de dicho fenmeno desde una perspectiva emprica,que si bien es cierto no permite generalizar los resultados de cada caso enparticular, s garantiza estudios ms profundos y detallados, a partir de laobservacin directa que se hace de los hechos objeto del estudio.

PERSPECTIVA JURDICA DEL ANLISIS DE LA CORRUPCIN

El derecho, entendido como el conjunto de reglas dictadas y promulgadaspor los rganos pblicos competentes para ello y que tiene como propsitoregular jurdicamente las relaciones entre los hombres y entre los pueblos9,ofrece una de las posibilidades para estudiar el fenmeno de la corrupcin.

La nocin propuesta est concebida desde un ngulo propio del derecho

positivo, es decir, el derecho vigente en un pas determinado durante una

7 Joseph F. Nye, Corruption and Political Development: A Cost Benefit Analysis, citado por Jorge GarcaGonzlez en La corrupcin al descubierto, Ministerio de Gobierno, Bogot, 1994, p. 35.

8 Ibd.9 Diego Younes Moreno, Curso de derecho administrativo, Bogot, Tercer Mundo Editores, 1997.

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poca dada. Por lo cual, el derecho, o mejor la ciencia del derecho, tienepor objeto el estudio de las reglas o normas efectivamente vigentes. Talesreglas o normas tienen como fin establecer o mantener la armona socialentre individuos y entre grupos. El incumplimiento o violacin de esasreglas o normas constituye jurdicamente un delito, y es por ello que lasautoridades competentes deben sancionar a la persona que incurre en talconducta. Por consiguiente la efectividad en la aplicacin o ejecucin delas normas por parte de las autoridades responsables de hacerlo debeadoptar un carcter coercitivo para poder garantizar la posibilidad demantener la armona social. Dicha armona se logra en la medida en quetodos, grupos, individuos y autoridades cumplan estrictamente el conjun-to normativo que regula las relaciones.

Ahora bien, para que las autoridades responsables de aplicar o ejecutarlas normas puedan establecer el incumplimiento, desconocimiento o vio-lacin de las mismas, es necesario acudir a procedimientos, que al igualque ellas, son preestablecidos o predeterminados. El inters y preocupa-cin que orienta el diseo y adopcin de tales procedimientos se inclinams por comprobar o verificar el incumplimiento o violacin de la normaen s misma, que por realizar un ejercicio epistemolgico que identifiquelas caractersticas, aspectos y elementos tericos y conceptuales que dencuenta de la naturaleza del fenmeno objeto de estudio por parte de laciencia del derecho.

En estos trminos puede afirmarse que desde una perspectiva jurdica, elestudio del fenmeno de la corrupcin se reduce, terica y conceptualmente,

a un ejercicio de comprobacin o verificacin del incumplimiento o viola-cin de las prescripciones normativas, efectivamente vigentes, en un pas enparticular, durante un perodo de tiempo determinado. Dichas normas pue-den ser de carcter penal o disciplinario.

Tal incumplimiento o violacin supone, de una parte, la preexistencia dereglas o normas que sealan o indican cul es el comportamiento que de-ben adoptar las personas frente a determinadas actuaciones, la expedicinde tales normas por parte de autoridades competentes y la determinacin deun procedimiento al cual deban ajustarse las autoridades al momento derealizar la comprobacin o verificacin de la conducta.

La perspectiva jurdica no trasciende la comprobacin o verificacin delincumplimiento o violacin de las normas, y es realmente reducido elaporte que la ciencia del derecho ofrece para la comprensin y explica-cin de la naturaleza, causas, consecuencias y elementos constitutivos delfenmeno de la corrupcin, porque se limita a establecer, comprobar overificar cundo el comportamiento de una determinada persona (gene-

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ralmente un funcionario pblico) incumple, desconoce o viola un pre-cepto consagrado en cualquiera de las normas que regulan las relacionesentre los particulares y entre stos y el Estado.

Es an ms difcil precisar los aportes tericos y conceptuales que hace laciencia del derecho para la comprensin del fenmeno de la corrupcin,cuando ni siquiera en la legislacin existente se ha tipificado como delitoen el Cdigo Penal colombiano, ni como falta disciplinaria en el Cdigonico Disciplinario una conducta particular que se pueda denominarcorrupcin. El nico delito para el cual el Cdigo Penal utiliza expresa-mente el trmino corrupcin, es el de corrupcin electoral, definido en elartculo 251 en los siguientes trminos: El que pague dinero, o entregueddiva a un elector para que consigne su voto en favor de determinadocandidato, partido o corriente poltica, vote en blanco, o se abstenga de

hacerlo, incurrir en prisin de uno a cinco aos y multa de diez mil acincuenta mil pesos. Y a rengln seguido establece: El elector que acep-te el dinero o la ddiva con los fines sealados en el inciso precedente,incurrir en prisin de seis meses a dos aos.

No obstante, cualquier persona podra pensar que el Cdigo Penal en suconjunto, es en s mismo el compendio general de conductas violatoriasde la ley, definidas como delitos, y que por consiguiente, constituyen actosde corrupcin. Eso es parcialmente cierto, porque hay conductas y com-portamientos, bien sea de funcionarios pblicos o de particulares, queaun cuando no aparezcan expresamente tipificados como delitos, sonconductas reprochables desde una perspectiva tica, poltica o cultural, y

por tanto, pueden ser vistos como posibles actos de corrupcin. As mis-mo, hay actuaciones, especialmente de los funcionarios pblicos, quepueden ser consideradas tcnicamente acertadas o vlidas, pero que apa-recen expresamente prohibidas por cualquiera de las normas que regu-lan las actuaciones del Estado.

De este ltimo aspecto se desprende que la perspectiva jurdica del anli-sis de la corrupcin no contempla (y difcilmente podra hacerlo desdeuna concepcin positiva del derecho) las intencionalidades y criterios deracionalidad, distintos al puramente normativo, que de hecho pueden guiarlas actuaciones administrativas de los funcionarios pblicos en el contex-to del llamado Estado moderno, es decir, aquel que reconoce como

condicionantes de su actuacin, la apertura econmica, la globalizacine internacionalizacin de la economa y la adopcin de lgicas, princi-pios, herramientas e instrumentos propios de la gerencia privada que seincorporan a la gerencia pblica y que estn encaminados a lograr unamayor eficiencia, flexibilidad y transparencia en las actuaciones adminis-trativas del Estado.

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Sin embargo, la utilizacin de tales principios slo se limita a aquellosque expresamente la ley ha incorporado con antelacin para casosespecficos, pero no permite que la iniciativa, la creatividad, la imagi-nacin y la innovacin no obstante ser principios fundamentales dela gerencia privada, puedan ser utilizados por los funcionarios paragarantizar la productividad requerida en un mundo dinmico y com-petitivo como el que deben enfrentar hoy en da las organizacionespblicas y privadas.

La inflexibilidad de la norma impide que los servidores pblicos, inde-pendientemente del nivel jerrquico al cual pertenecen, acten guiadospor criterios de racionalidad tcnica y por el contrario, deben ajustar enun todo sus actuaciones a lo que las normas de manera expresa le sea-len. Desconocer, as sea de manera transitoria y con muy buenas intencio-

nes los preceptos normativos que regulan una conducta, puede constituirun delito.

Esto no quiere decir que al amparo del llamado Estado moderno y lanueva gerencia pblica se acepten, reconozcan, legitimen o legali-cen conductas que en cualquier rgimen poltico, forma de Estado oforma de gobierno, siempre se han considerado y se seguirn consi-derando delitos y por tanto actos de corrupcin, como por ejemplo elsoborno, el prevaricato, el peculado, el cohecho, entre otros. Simple-mente se quiere llamar la atencin acerca de las dificultades que sepresentan desde la ciencia del derecho para precisar conceptualmenteel fenmeno de la corrupcin.

Por ello se reitera una vez ms que el estudio de la corrupcin, desde unaperspectiva jurdica, se reduce a una falta disciplinaria o a un delito, esdecir, a una violacin de la ley. Sin embargo, creemos que sta es unamanera equivocada y demasiado restringida de ver el fenmeno de lacorrupcin, porque en las actuales circunstancias hay una cantidad deconductas y comportamientos de funcionarios y particulares que por elsimple hecho de no estar tipificados como faltas disciplinarias o delitos,no significa que no sean conductas reprochables y posibles actos de co-rrupcin. El fenmeno de la corrupcin trasciende la normatividad vi-gente, se manifiesta de mltiples formas y se presenta en los sectores pblicoy privado, con la participacin de distintos actores pertenecientes a los

diferentes estamentos de la sociedad colombiana.

Tambin con el mismo nfasis se afirma que, apartndonos de los proble-mas tericos y conceptuales que pueda ofrecer el anlisis de la corrup-cin desde la perspectiva jurdica, una cosa es absolutamente cierta: esquiz el nico medio real que existe actualmente para combatirla en sus

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diferentes manifestaciones y, a su vez, puede llegar a constituirse en elinstrumento ms eficaz para prevenirla10 y controlarla.

PERSPECTIVA ECONMICA DEL ANLISIS DE LA CORRUPCIN

La corrupcin, vista desde una perspectiva econmica, difiere sustancial-mente de otras lecturas que por tradicin se le dan al estudio de dichofenmeno. La razn fundamental consiste en que el anlisis se hace des-de la lgica y racionalidad bajo la cual actan los agentes econmicos enlas diferentes transacciones que les demanda el mercado y, por tanto, seprivilegia el estudio de la relacin costo-beneficio a partir de la formula-cin de diferentes modelos en los que se incorporan diversas variables,de acuerdo con la informacin disponible y con el nivel de complejidadcon el que se quieran realizar los estudios correspondientes.

En un reciente trabajo publicado en Colombia11 que recopila varios estu-dios algunos de carcter terico y otros de naturaleza emprica, prepara-dos para la reunin anual de la Asociacin Latinoamericana y del Caribede Economa, llevada a cabo en Bogot, el mes de octubre de 1997, seafirma que, desde el punto de vista puramente econmico la corrupcines el uso de un cargo pblico para beneficio privado, con el objetivo deenriquecerse; un funcionario del servicio civil (el agente) encargado porel pblico (el principal) de llevar a cabo determinada tarea, se involucraen actividades irregulares que son difciles de monitorear por parte delagente (problema de agencia)12.

En estos trminos, la corrupcin slo es posible si el agente tiene interesesdistintos a los del principal. Pero adems, la corrupcin requiere una ca-pacidad de observacin imperfecta, ya que si el principal puede observartodo lo que sucede a su alrededor, sin que le represente costo alguno,entonces podr disear un mecanismo que induzca al agente a compor-tarse de tal manera que favorezca sus intereses. As mismo, es de esperar-se que debido a que el comportamiento corrupto por parte del agenteperjudica al principal, deben existir rentas o beneficios en ausencia decorrupcin.

10 Todo parece indicar que la tendencia actual en materia penal es la de combinar penas altas con

acciones disuasivas y preventivas, dejando un tanto de lado el nfasis punitivo que ha caracterizadolos cdigos penales. Una presentacin sobre el tema se encuentra en La eficiencia preventiva delDerecho Penal, ponencia presentada por Ferdinando Imposimato para el Foro internacional delucha contra la corrupcin administrativa y publicado por el Ministerio del Gobierno enLa corrupcinal descubierto, Bogot, 1994.

11 Mauricio Crdenas y Roberto Steiner (compiladores), Corrupcin, crimen y justicia,una perspectivaeconmica, Bogot, Tercer Mundo Editores, Fedesarrollo, Lacea y Colciencias, 1998.

12 Ibd.

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Este modelo es ilustrado por el autor13, tomando como ejemplo al propie-tario de una empresa (el principal) y a un gerente de compras que trabajapara dicha empresa (el agente), cuya labor es comprar a un proveedor (elcorruptor, o principal oculto) un artculo cuyo costo de adquisicin co-nocen el agente y el proveedor, pero no el propietario. El proveedor tieneun incentivo para sobornar al comprador y es que puede hacer aparecerun bajo costo de adquisicin como si fuera un alto costo de adquisicin; asu vez, el comprador tiene un incentivo para aceptar el soborno. El pro-pietario, por su parte, busca disear un mecanismo ptimo de pagos. Paracompletar el cuadro, se supone que es ms fcil sobornar a un agentedeshonesto que a un agente honesto. En este sentido, la honestidad po-dra considerarse como una norma social, o como el deseo de conservarel empleo y el temor a ser remplazado. De igual manera se asume que los

proveedores difieren en su nivel de honestidad.Con el fin de estudiar los efectos de la corrupcin en diversos entornos,los autores analizan el mecanismo ptimo de pagos que disea el princi-pal en tres escenarios:

1. Todos los actores conocen plenamente qu tan honestos son el com-prador y el proveedor.

2. Tanto el comprador como el proveedor saben cun honestos son am-bos, pero el propietario no lo sabe.

3. Slo el comprador conoce su nivel de honestidad y slo el proveedorconoce el suyo.

En la primera situacin, cuando se utiliza el mecanismo ptimo nuncahay corrupcin (el agente siempre informa con honestidad). En la segun-da y tercera situacin el mecanismo ptimo conduce a que la corrupcinocurra con probabilidad positiva y, cuanto mayores sean las rentas dispo-nibles, mayor ser la probabilidad de corrupcin. En la tercera situacin,los problemas de coordinacin entre el comprador y el proveedor actanen beneficio del propietario, disminuyendo el nivel de corrupcin paracada mecanismo de pagos14.

El modelo presenta la corrupcin como un fenmeno del lado de la de-manda en un mercado privado. Un anlisis de corrupcin del lado de laoferta podra considerar la relacin principal-agente que ocurre cuandolos compradores sobornan al agente para conseguir la mercanca queofrece el principal. En esta situacin, o bien el artculo debe estar raciona-

13 Federico Weinschelbaum, El tringulo de la corrupcin, publicado en Corrupcin, crimen y justicia.14 Ibd.

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do, en cuyo caso los compradores estn dispuestos a pagar un precio demercado negro al agente, o el agente debe venderlo a un precio msbajo, en cuyo caso el agente roba (en cierto sentido) el artculo. Situacio-nes como las mencionadas no pueden interpretarse como corrupcinpura. En la medida en que la corrupcin no es la nica anomala queexiste en el mercado, no es claro qu parte del efecto debe atribuirse a lacorrupcin. Aunque tambin existe corrupcin pura en el lado de laoferta del mercado, sta no es tan tpica como la corrupcin pura en ellado de la demanda.

Por ltimo, con el propsito de aportar elementos tiles para entender lanocin de corrupcin y a su vez detectar, de manera aproximada, el gra-do de corruptibilidad entre agentes particulares, el autor formula un mo-delo matemtico, en el que involucra a tres jugadores: el principal, el agente

y el principal oculto. Para el caso del ejemplo presentado, el propietariode la empresa sera el principal, el gerente sera el agente, y el proveedorde una mercanca o servicio, el principal oculto.

Los resultados del ejercicio permiten avanzar en el conocimiento dealgunos elementos esenciales de la corrupcin y en la necesidad deprofundizar el estudio de aspectos de diversa naturaleza que al serincluidos en el modelo pueden variar la presentacin y los resultadosdel mismo.

El profesor Robert Klitgaard15, considerado mundialmente como uno delos investigadores sociales que ms ha estudiado el fenmeno de la co-

rrupcin y sus distintas manifestaciones, adems de recomendar audaces,sugestivas y novedosas estrategias para combatirla, propone desde la pers-pectiva econmica un modelo de relacin entre el mandante, el manda-tario y el cliente, apoyado en las ideas microeconmicas de los incentivosy de la informacin, y adiciona consideraciones sobre la estructura de laorganizacin y las actitudes individuales. A partir de dicho modelo dedu-ce un marco para el anlisis de la poltica y propone un bosquejo heursticode las medidas contra la corrupcin, todo ello con el fin de ayudar a losformuladores de polticas a pensar creativamente sobre los posibles ins-trumentos a su alcance.

El modelo de relacin mandante-agente-cliente, formulado por el profe-

sor Klitgaard, plantea la necesidad de tomar una actitud econmica frentea la corrupcin. Por ello sostiene que el mandatario actuar corruptamentecuando, a su juicio, los beneficios de hacerlo excedan los posibles costos.

15 Robert Klitgaard, Controlando la corrupcin, Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 1988.

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De manera similar el cliente cometer soborno u otras formas de conduc-tas ilegales cuando el provecho que obtenga compense su costo.

Avanza el profesor Klitgaard en la explicacin del modelo, partiendo de lasuposicin de que el agente tenga dos opciones: ser corrupto o no. Si nolo es, recibe una recompensa formada por el monto de su paga normal,ms la satisfaccin moral de no ser una persona corrupta. Si resuelveactuar corruptamente, obtiene su paga en forma de soborno, pero tam-bin sufre el costo moral de ser corrupto. As mismo, afirma que estecosto est en funcin de sus valores ticos, culturales y religiosos, y puededepender de lo que sus pares y colegas estn haciendo; y por supuesto,del monto del soborno que obtenga por la magnitud con que se hayaapartado de sus responsabilidades ante su jefe inmediato. No obstante,podra decirse que este comportamiento se da en condiciones normalesporque para una persona corrupta, sin escrpulos en una subculturacorrupta, el costo moral de ser corrupto puede tender a cero.

Cuando el agente es corrupto, recibe beneficios privados pero engendracostos para el mandante. Por tanto, ste desea inducir al mandatario aemprender un grado ptimo de actividad productiva y un grado ptimode actividad corrupta. Si el mandante posee perfecta informacin sobrelas actividades productivas y corruptas del agente, puede persuadirlo f-cilmente a que acte como l desea. El mandante se limita a pagar alagente el valor de su producto marginal, en el caso de sus actividadesproductivas; y en el caso de sus actividades corruptas, el mandante grava-r esa conducta tal como gravara cualquier actividad que engendrara

componentes externos16.

El problema del mandante se agrava cuando, como suele ocurrir en elsector pblico, dispone de escasa informacin sobre las actividades delmandatario, ya sean productivas o corruptas. En la vida real el mandanteno tiene manera de saber hasta dnde muchos de los resultados que lobserva se deben a las actividades del agente en su representacin. Y lecuesta mucho al mandante descubrir algo ms acerca de lo que el agenteest haciendo. El mandatario s sabe lo que le dice. Despus de todo, elmandatario tiene incentivos para confundir a su mandante y hacerle creerque est trabajando slo en actividades productivas, nunca en tareascorruptas. El mandante comprende esta fundamental asimetra de infor-

macin. En el fondo de la relacin mandante-mandatario se encuentrandivergentes y con informacin asimtrica, y esto hace que el problema delmandante sea realmente difcil: debe fijar la paga y el castigo del agente

16 Ibd.

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sin tener un conocimiento acabado de la productividad marginal y de laconducta productora de componentes externos de este ltimo.

Concluye el profesor Klitgaard la descripcin del modelo sugiriendo quelas actividades ilcitas se vuelven ms abundantes cuando los agentes tie-nen un poder monoplico sobre los clientes, disponen de discrecionalidady asumen poca responsabilidad frente a sus actuaciones. En estos trmi-nos, los clientes estarn ms dispuestos a pagar sobornos cuando recibanganancias monoplicas gracias a los servicios prestados por los agentes.La misma relacin es presentada por el autor en la siguiente ecuacin17:

Corrupcin = Monopolio + Discrecionalidad Responsabilidad

El mandante debe analizar la magnitud de varias clases de corrupcin,

evaluar sus costos y posibles beneficios, y entonces iniciar medidascorrectivas hasta el punto en donde los beneficios marginales en funcinde menor corrupcin equiparen los costos marginales de las medidascorrectivas.

Otras lecturas dadas al fenmeno de la corrupcin desde una perspectivaeconmica sealan que, en virtud de las causas que la originan, la co-rrupcin es potencialmente conveniente. Valga decir, si la misma surge apartir de distorsiones introducidas por decisiones de poltica, es posibleque distorsiones adicionales (tales como la existencia de un mercado ne-gro o de contrabando) aumenten el bienestar, incluso si es necesario uti-lizar recursos en el desarrollo de dichas actividades. Si aquellas firmasprivadas que estn tratando de hacerse a un contrato con el gobierno seenfrentan de manera competitiva en un proceso en el cual el funcionariocorrupto asigna el contrato a quien ofrezca el soborno ms grande, en-tonces se mantendr la eficiencia en la asignacin de recursos, por cuan-to ser la empresa ms eficiente la que logre ofrecer el soborno ms grande(Leff, 1964)18.

Esa posicin no es muy aceptada por fundamentarse en un supuesto fal-so: el de la informacin perfecta, y porque en la prctica el funcionariocorrupto escoge al ganador de una licitacin no slo en funcin del ta-mao del soborno, sino por otras razones, como la amistad por ejemplo,lo cual quiere decir que el funcionario corrupto discrimina al momentode tomar la decisin. Pero adems, tambin es posible que el proveedorms eficiente se abstenga de participar en la licitacin a cambio de sobor-nos, por razones morales o ticas.

17 Ibd.18 Citado en Corrupcin, crimen y justicia.

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Otra lectura del fenmeno de la corrupcin, asociada a la perspectivaeconmica, se deriva de la percepcin equivocada que se tiene de lacorrupcin. Generalmente se toma como una causa, cuando en realidades un efecto. Todos nos preocupamos por el problema y creemos que loque ocurre es que, como somos demasiado corruptos, por eso no funcio-na el sistema, no funciona la democracia, y no funciona la ley; cuando esexactamente al revs. Como no funciona el Estado de derecho y como nofunciona el sistema institucional se produce la corrupcin como una al-ternativa para que la gente pueda desarrollar sus diferentes actividadeseconmicas.

La corrupcin es pues, un efecto y no una causa. Es un efecto del alto cos-to de la legalidad. Mientras no lo veamos as, podemos atiborrarnos confrmulas retricas y con condenas ms o menos generales, pero nunca

produciremos instituciones ms honestas. Este error de percepcin deri-va de otro menos frecuente: creer que las leyes son gratuitas, que el dere-cho es neutral. Esta idea es sencillamente una equivocacin. La ley no esgratis. La ley no es neutral. Tiene costos y beneficios, modifica los mediospuestos a disposicin de las personas para tomar decisiones en los merca-dos. Esto significa que, si la ley no es neutral sino costosa, ella supone paracumplirse un determinado costo y un determinado beneficio. La vigenciade la ley no es independiente de su costo, el cual se expresa en la cantidadde tiempo y de informacin requeridas para cumplirla; es decir, el costode la ley no se mide necesariamente en dinero. Se mide en la cantidad detiempo y de informacin que se precisan para cumplirla; por eso se diceque es una funcin del tiempo por la informacin.

Cuando se produce una ley, se est diciendo a los ciudadanos que senecesita una cantidad de tiempo y una cantidad de informacin determi-nados para cumplir con la ley. Por eso cuando se exige a los ciudadanosmucho tiempo o mucha informacin para cumplir con una ley, esa ley nose cumple ni se obedece; slo se cumplen las leyes cuyos beneficios seanmayores que sus costos. Slo se cumplen las leyes que demanden unacantidad de tiempo e informacin que sea menor que el beneficio previs-to por el ciudadano para cumplir con ellas. En esto no hay nada de moralni inmoral. Es una decisin carente de objetivo tico. Es una pura deci-sin utilitaria, en la cual el ciudadano se sirve de la ley como un mediopuesto a su disposicin para tomar decisiones. Si la ley exige mucho tiem-po o mucha informacin, la gente no la cumple.

La manera como se realiza esto en la prctica no consiste en que la gentevaya por ah calculando matemticamente cunto cuesta cada una de lasleyes. Es un ejercicio arduo. Lo que hace la gente es tener una aprecia-cin general y muy superficial de lo que cree que es el costo de las nor-

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mas. Entonces en realidad las decisiones se adoptan con base en lo que laspersonas creen que es el costo, antes que sobre un puro ejercicio contable.

Esta evidencia emprica cuantificable y apreciable nos lleva a una conclu-sin: el costo de la legalidad es inversamente proporcional al ingreso dela poblacin; es decir, por un problema de satisfacciones alternativas, porun problema de costo de oportunidad, a los ricos la ley les es ms barataque a los pobres, porque los ricos tienen que sacrificar menos de su in-greso personal para cumplir con la ley; los pobres, en cambio, tienen quesacrificar ms cosas, es decir, ms tiempo y ms informacin.

El tiempo y la informacin son elementos excesivamente costosos en todomercado; por tanto, el aumento de la legislacin siempre favorecer a losricos y perjudicar a los pobres. La tendencia general de toda nueva ley y

de todo incremento en la cantidad de normas de una sociedad es siemprediscriminatoria; a esto se denomina discriminacin legal.

La economa de la ley es entonces fundamental para entender el proble-ma de la corrupcin. sta es una consecuencia de una mala economa dela ley. Cuando el costo de la legalidad excede su beneficio, la ley seincumple. En este contexto hay dos posibilidades. Cuando la ley es excesi-vamente costosa, los ciudadanos estn frente a una disyuntiva: hacen lascosas que legalmente estn prohibidas o no las hacen. Esto depender deun anlisis microeconmico personal de cada individuo. Habr algunoque no har las cosas prohibidas pero habr otros que no tendrn msremedio que hacerlas. Por ejemplo, el fenmeno de la llamada economa

informal es exactamente un problema de corrupcin en sentido concep-tual y una consecuencia de la mala economa de la ley frente a un sistemainstitucional excesivamente costoso. Hay centenares de millones de per-sonas en el Tercer Mundo a las que no les queda ms remedio que poner-se al margen de la ley para desarrollar fuera de ella sus actividadeseconmicas y sociales.

Hay unas personas, por la calidad de las cosas que hacen, que ciertamenteno se nos presentan como informales, pero en la lgica econmica se co-rrompen para llevar a cabo aquella accin que est legalmente prohibida.

La corrupcin es un precio desde el punto de vista microeconmico. Elproblema es saber cul es su naturaleza funcional. Existen dos teorasfundamentalmente desarrolladas hasta ahora: un grupo de gente cree quela corrupcin es un impuesto y otro cree que la corrupcin es un seguro.

Quienes creen que la corrupcin es un impuesto, sostienen que la econo-ma de la ley es asimtrica y costosa; es decir, existe un costo en la legali-dad; lo que ocurre es que algunas personas encuentran muy rentable llevar

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a cabo su actividad econmica, corrompiendo a un funcionario, com-prando la impunidad; es decir, compran una inafectacin de su actividadfrente a la norma nominalmente aplicable. Desde este punto de vista, porconsiguiente, la corrupcin sera una especie de impuesto para mante-nerse funcionando. Yo pago un impuesto ilegal, informal, delictivo, queme permite sustraerme de la persecucin penal y de la aplicacin de lasnormas legales.

Algunas otras personas sostienen que eso es un error. Que la corrupcinno es un impuesto, que es un seguro. Explican el argumento diciendoque en un contexto de economa institucional asimtrico y costoso, lagente compra una especie de seguro al corromper por el pago de la coi-ma, que los previene de la persecucin de los funcionarios. La coima esuna prima mediante la cual se consigue que un funcionario d protec-

cin frente a la vigencia de una ley costosa. De esta forma se adquierenagentes que se encuentran de alguna manera asegurando a las personascontra la ley; es una especie de seguro por el cual los ciudadanos puedenprotegerse de la vigencia de la ley.

Seguramente esta discusin acadmica puede prolongarse de manera inde-finida. El hecho es entender el origen inicial del problema. La corrupcin esconsecuencia de un alto costo de la legalidad; es decir, de un ambienteinstitucional en el cual la cantidad de tiempo y de informacin que se exige alas personas es mayor que el beneficio que ellas pueden encontrar de cum-plir la ley y de obedecerla perfectamente. La lgica econmica de la corrup-cin, que ciertamente es una distorsin del comportamiento, adems de las

condenas morales que puedan merecernos, es ineficiente. Es una distorsinque desaprovecha los recursos y que institucionalmente se puede convenirque es un mecanismo ineficiente adems de injusto.

Desde esta perspectiva, el combate de la corrupcin no se hace con cam-paas de prensa ni tampoco con escndalos morales; se ataca eficiente-mente reduciendo el costo de la ley. Ser la nica manera mediante la cualsea posible encontrar un mecanismo de poltica econmica eficaz a largoplazo para reducir la tasa de corrupcin. Ningn otro podr garantizarlo.

La Inquisicin no lo pudo hacer por mucho tiempo. Fusilar a la gentetampoco parece un mecanismo perfectamente discriminable para esteefecto. Tenemos que recomendar decididamente la reduccin del costode la legalidad como nico mecanismo eficiente a largo plazo para obte-ner una reduccin definitiva de las tasas de corrupcin. Esto explica porqu Alex Chafuen19 en su estudio encontr una correlacin negativa entre

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economa de mercado y corrupcin, porque con economa de mercadoel costo de la legalidad es ms bajo que los sistemas intervenidos.

Una economa de mercado sugiere un costo de la legalidad ms bajo queuna economa intervenida. Esto era lo previsible por la teora. Siendo unacorrupcin menor en cualquier sistema en el cual el costo de la legalidadsea bajo, lo recomendable es, por consiguiente, introducir polticas eco-nmicas de esta naturaleza. No es que la economa de mercado puedareducir los apetitos humanos; lo que establece son condicionamientosinstitucionales diferentes. Todas las personas son egostas, buscan satisfa-cer su propio y particular inters. Como deca Mandeville, el secreto esten convertir los vicios privados en virtudes pblicas o que cada persona,al servir su propio beneficio, sirva sin querer el beneficio de los dems.Quiz la clave est en que la economa de mercado demanda una canti-

dad de tiempo e informacin que es menor que el beneficio esperado delcumplimiento de la ley.

Tambin hay autores que vinculan la corrupcin al grado de intervencindel Estado y a su capacidad reguladora. Mauro (1966)20, seala como fuen-tes de corrupcin las restricciones a las importaciones; subsidios que sonapropiados por firmas diferentes a aquellas para las cuales fueron estable-cidos; controles de precios e intentos por contar con una provisin deinsumos a precios inferiores a los del mercado; tasas de cambio mltiplesy esquemas de asignacin de divisas; bajos salarios para los servidorespblicos; dotacin de recursos naturales y factores sociolgicos (no vin-culados a la poltica gubernamental).

En cuanto a la regulacin estatal a travs de permisos y licencias comocausa primordial de la corrupcin, no debe perderse de vista que no siem-pre dicho flagelo involucra a funcionarios pblicos, ni debe menospre-ciarse la importancia de normas de comportamiento social como deter-minantes de la corrupcin.

De lo dicho anteriormente se deduce que el fenmeno de la corrupcin,o la simple amenaza de su existencia, puede contribuir a disminuir el bienes-tar social de un pas, independientemente de cualquier anlisis econmi-co que se haga de ella, porque, en primer lugar, la corrupcin puedeproducir una distorsin de incentivos; en segundo lugar, se gastan recur-

sos para impedir que la corrupcin se detecte; y en tercer lugar, la co-rrupcin exige que se desven recursos tanto para su prevencin comopara su deteccin y castigo. Pero quiz lo ms sorprendente es que laamenaza de corrupcin puede disminuir el bienestar, a pesar de que no

20 Ibd.

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exista corrupcin, debido a la necesidad imperiosa de tener que incurriren gastos para prevenirla.

Finalmente, es de anotar que en un mundo caracterizado por la globa-lizacin, en el que la libre competencia se ha convertido en el orden delda, todos los comportamientos que distorsionen las reglas del mercado ysu transparencia son inadmisibles. Las distintas formas de corrupcindistorsionan el libre mercado, hacen nugatorias las reglas de competen-cia e inclinan la balanza no en favor de los mejores o de los ms eficientessino de los ms corruptos. La corrupcin no propicia el desarrollo eco-nmico sino que lo distorsiona y lo bloquea.

PERSPECTIVA TICA DEL ANLISIS DE LA CORRUPCIN

Los estudios tendientes a reformar el Estado han privilegiado los aspectostcnicos, dndole un tratamiento marginal y en ocasiones ignorando odesconociendo un tema prioritario y de la mayor importancia en las ac-tuales circunstancias en las que se debate la capacidad del Estado paragarantizar el bienestar social y la redefinicin de roles entre ste y el sectorprivado. Ese tema es la tica y la moral.

La palabratica, proviene del latn ethos,que significa carcter o morada,en tanto que el trmino moral,del latn mores,significausos y costumbres.Es por ello que la tica se refiere o insiste en el sentido del deber ser, laresponsabilidad, los principios, las mximas, los valores que guan a losagentes y funcionarios. En su versin normativa alude a la aplicacin uomisin de los valores en situaciones concretas.

Los principios de la tica y los valores ticos no dependen de las circuns-tancias (no son hipotticos), son fines en s mismos. Recordando las reglasuniversales propuestas por Kant (1785)21 acta siempre siguiendo unamxima que al mismo tiempo puedas querer que se convierta en ley uni-versal. Por ello, los imperativos ticos son anteriores a la experiencia,pertenecen a la reflexin tica.

En el caso de la funcin pblica, existen adems algunas condiciones pro-pias de su mbito: el compromiso con el inters general, la existencia deun patrimonio comn, la relacin con el poder poltico, la posibilidad dedecidir o de regular actividades sobre toda la sociedad, el peso y legitimi-

dad de la autoridad pblica, el monopolio y discrecionalidad para el ejer-cicio de determinadas actividades, entre otras.

21 Citado por Jorge Etkin en La cuestin tica en el sector pblico. Discurso y praxis, publicado por laRevista del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo, CLAD, Reforma y Demo-cracia, No. 7, Caracas, 1997.

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El servidor pblico, particularmente el gobernante, cuando fundamentasus actos indicando por qu son deseables, lo hace desde una reflexintica y no slo desde el pensar tcnico o burocrtico. Es decir, razonar enel plano de los valores implica utilizar premisas ticas y no slo hechos.Por ello el anlisis de la eficacia de las polticas, a pesar de ser necesario,no es suficiente, porque tambin se deben satisfacer criterios de valor, ypor eso el directivo debe conocer la diferencia entre hechos y valores, apesar de la dificultad que existe en el actuar cotidiano para pasar del ser aldeber ser y viceversa. Ese trnsito no es una simple deduccin lgica sinouna toma de posicin. El ser tiene que ver con los hechos, en tanto que eldeber ser con las convicciones, la conciencia y el compromiso social delos gobernantes.

Desde esta perspectiva, el anlisis de la conducta de los servidores pbli-

cos debe tener en cuenta aspectos adicionales al simple incumplimientoo violacin de la norma, como puede ser la estructura valorativa en lacual se inscriben las actuaciones del Estado y sus funcionarios. Una pro-puesta en este sentido aparece en un artculo publicado por l

guia riesgos de corrupción

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