Hctor Guilln Romo

La contrarrevolucinneoliberal en Mxico

ColeccinProblemas de Mxico

Ediciones Era

ndice

INTRODUCCIN. 11

I. PENSAMIENTO NEOUBERAL DE HAYEK YFRIEDMAN. 13

Introduccin, 13Neoliberalismo de Hayek, 13Neoliberalismo de Friedman, 45

11. DEL ESTRUCI1JRAI1SMO AL NEOUBERAI1SMO EN AMRICA LATINA. 73

Importancia del desarrollo nacional, 73Economa del desarrollo desde la ptica de Chicago, 81Vas chilena y brasilea del neoliberalismo. 83De la crisis de la deuda al consenso de Washington. 88

11I.EL CONSENSO PE WASHINGTON EN MXICO. 97

Introduccin, 97Disciplina fiscal. 99Apertura comercial, 107Privatizacin de las empresas pblicas. 112Desregulacin econmica. 121Inversin extranjera directa. 123Liberalizacin financiera. 126Reforma fiscal. 132Tipo de cambio. 134Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol). 136Del multilateralismo al regionalismo: el Tratado

de Libre Comercio. 139

IV. LOS SALDOS DEL MODELO NEOUBERAL MEXICANO. "149

El cuadrado mgico de Kaldor en la economa mexicana. 149Mxico frente a la concepcin del subdesarrollo de

Francois Perroux, 157

9

La distribucin del ingreso y los niveles de vida. 167El ancestral problema de la balanza de pagos. 174Mxico y las economas emergentes. 180

V. CRISIS FINANCIERA YPOLTICAANTICRISIS DEL GOBIERNO. 187

Crisis financiera. 187Poltica anticrisis, 190.Algunas enseanzas aportadas por la experiencia mexicana. 199

VI. HACIA UN NUEVO ENFOQUE DEL ESTADO. 203

Introduccin, 203Teora del crecimiento endgeno. 203Revalorizacin del papel del Estado en la economa

del desarrollo. 206Corriente neoestructuralista latinoamericana. 211Hacia una poltica econmica y social alternativa. 214

Notas, 225

Bibliografa, 249

10

Introduccin

En septiembre de 1995, un distinguido economista mexicano de reputa-cin internacional seal algunos hechos que marcaron la crisis econ-mico-financiera del invierno 1994-1995: "el modelo neoliberal salinistaconfigur un entorno econmico donde todo dependa, nuevamente, deflujos externos de capital [...] a travs de los mercados financieros"; "unaconcentracin dramtica del ingr-eso en un entorno donde la mediana yla pequea empresa vean crecer las barreras y el poder econmico de lasgrandes empresas, que invirtieron ms en actividades especulativo-finan-cieras que en las productivas"; "la supeditacin de la economa productivaa la economa de casino"; "la apertura desmedida y carente de control dela economa, que foment el gran aumento de la importacin de mercan-cas innecesarias"; "los niveles muy elevados de la tasa de inters, desfasadacon la inflacin" y "la torpe poltica de emisin de deuda denominada endlares (Tesobonos) ". entre otros. En pocas palabras, para este econo-mista "lo que nos condujo al problema actual fue una tontera colosal".Lo importante de lo antes mencionado no son los hechos en s -que sonincuestionables- sino el origen de estas afirmaciones. En efecto, no setrata, como sera de esperar de algn economista de la izquierda mexi-cana, sino nada ms ynada menos que del profesor Leopoldo Sols, miem-bro de El Colegio Nacional. 1As, el nivel de degradacin de la economamexicana lleg a tal extremo que cualquier analista objetivo, inclusovinculado a los medios oficiales, se plantea serias dudas sobre el modeloneo liberal mexicano.

A finales de 1995, tras casi un ao de aplicacin de las medidas neo-liberales para enfrentar la crisis, la situacin continuaba siendo pattica:cada del PIB de cerca de 7%; aumento masivo del desempleo; aumentode la inflacin por encima del 50% anual; nuevos episodios especulati-vos, como el del mes de octubre, o bancos mexicanos al borde de laquiebra buscando desesperadamente fondos en el extranjero, a pesar dela ayuda masiva del Estado, por ejemplo. Ante esta situacin, una seriede preguntas se impone: Cmo fue posible que esto le pasara a Mxi-co, pas que a finales de los ochenta y principios de los noventa fue con-siderado como el modelo a seguir en materia de poltica econmica?Cmo fue posible que esto le pasara a nuestro pas, que acababa de ser.aceptado en la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico

11

III. El consenso de Washington en Mxico

INTRODUCCIN

Es cada vez ms comn, en Mxico yen los organismos internacionales,'el considerar que la economa mexicana ha atravesado cinco etapas des-de 1940:

Despegue de 1940 a 1954. Estabilizacin de 1954 a 1970. Populismo y desestabilizacin de 1970 a 1982. Recuperacin de la confianza de 1982 a 1989. Consolidacin de 1989 en adelante.Segn este esquema, despus de un periodo de despegue econmico,

Mxico conoci una etapa de estabilizacin del crecimiento, dominadapor la ortodoxia monetaria de don Rodrigo Gmez, clebre director delbanco central. Al colaborar en equipo con Antonio Ortiz Mena, secre-tario de Hacienda, puso en prctica el "desarrollo estabilizador", carac-terizado por tres ejes: una poltica de tipo de cambio fijo, una polticamonetaria restrictiva y una poltica fiscal tendiente a controlar el dficitpblico. En particular, segn don Rodrigo, se debe seguir una polticaque lleve a la estabilidad monetaria y que aliente la formacin de ahorrovoluntario interno, as como las inversiones correspondientes. Al reco-nocer que es natural y humano que los funcionarios encargados deresolver necesidades urgentes realicen gastos sin preocuparse por pro-vocar dficits presupuestales generadores de inflacin, don Rodrigoconsider que esto equivala a un impuesto cruel que perjudicara a lasclases menos aptas para pagarlo. Como director del banco central, donRodrigo observaba la evolucin del presupuesto del Estado y las reservasinternacionales del pas. Si estas ltimas disminuan a ritmos preocupan-tes, ordenaba inmediatamente un aumento de las reservas obligatorias,a fin de reducir el crdito a la economa y corregir el desequilibrio enla balanza de pagos. Desde una verdadera ptica ortodoxa digna de Ha-yek, don Rodrigo Gmez sostena que "no son bancos los que faltan sinoahorro voluntario para el otorgamiento de crditos"." As, para quien hasido, quiz, el ms importante director del banco central, los vnculosson claros:

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Expansin del crdito interno -.. cada de las reservas internaciona-les -.. depreciacin del tipo de cambio -.. inflacin -.. expansindel circulante.

En este contexto, y pasando por alto la situacin internacional comple-tamente favorable, se considera que la poltica presupuestal prudentedetendida por don Rodrigo fue el factor fundamental que explica la m-xima tasa de crecimiento de la produccin y la ms dbil tasa de infla-cin de la historia de Mxico.

A la administracin prudente del desarrollo estabilizador seguirauna administracin populista de la economa, entre 1970 y 1976. Enefecto, el gobierno de Luis Echeverrahabra de realizar una polticapopulista de gastos masivos, financiados con dficit y expansin mone-taria, con el fin de ganar apoyo poltico. Esta poltica, que buscaba unaexpansin rpida del sector pblico y una fuerte ampliacin de su papelen el proceso de decisin econmica, dio por resultado una aceleracinde la inflacin, un aumento del dficit exterior corriente y la primera de-valuacin del peso desde 1954. Esta desestabilizacin de la economa sereforz con la administracin del presidente Lpez Portillo, entre 1977y 1982, Este ltimo, apostando sobre los ingresos petroleros cada vezms importantes, -se habra de comprometer con una poltica sistern-tica de reactivacin basada en el dficit presupuesta! y en la expansinmonetaria, fCilmente financiado con los crditos otorgados por losbancos extranjeros a tasas de inters reales bajas y, en algunos casos,negativas. As, la obra de desestabilizacin de la economa, comenzadapor el presidente Luis Echeverra, habra sido continuada por LpezPortillo.!

Frente a la crisis del endeudamiento, el gobierno mexicano empren-di un importante viraje econmico que comenz en 1982 con De laMadrid y se consolid en 1989 con el presidente Salinas. As, desde fina-les de 1982, el gobierno mexicano se aline firmemente al consenso deWashington, aplicando "uno de los programas de reforma econmicacatalogado entre los ms importantes y los ms radicales que se han im-plementado"! Se tratara de aplicar una "nueva poltica econmica" quepermitirla regresar al sendero del equilibrio fundamental para RodrigoGmez y del cual nos habran alejado las polticas expansivas impruden-tes de Echeverra y Lpez Portillo." Veamos en qu consisti esta "nueva"poltica econmica aplicada por un pequeo grupo de economistas en-tre los que destaca Pedro Aspe, quien, como ponente de la conferenciaLionel Robbins en 1992, reconoci una fuerte influencia de los escritosde Robbins en su trayectoria de estudiante de economa, profesor y ser-vidor pblico."

98

Veamos la manera en que el gobierno mexicano se aline desde fina-les de 1982 al consenso de Washington.

DISCIPLINA FISCAL

Inspirados en consideraciones neoliberales (hayekianas y otras), los eco-nomistas del FMI llegaron a la conclusin de que los graves problemas dela balanza de pagos que comenz a vivir Mxico en 1976 fueron provo-cados por la poltica de injerencia creciente del Estado en la vida econ-mica ..En particular, se acusaba a los grandes dficits presupuestales yala reglamentacin estricta del tipo de cambio como causantes de los de-sajustes.'

Al mismo diagnstico se lleg durante la crisis financiera del verano de1982, que condujo al gobierno mexicano a adoptar una serie de medidasde corte neo liberal. Dichas medidas fueron ratificadas, y aun profun-dizadas, en 1989 tras la firma del Plan Brady," A este respecto, las auto-ridades mexicanas consideraron que la reduccin de la deuda era unacondicin necesaria pero no suficien te para asegurar la reactivacin de laeconoma. Espec.ficamente se seal que el xito del Plan Brady era jus-tamente dependiente de los esfuerzos internos para reducir la inflaciny el dficit pblico.

As, resueltos a disminuir el dficit pblico, los gobiernos de De laMadrid y de Salinas hicieron del saneamiento presupuestalla piedra an-g~lar de su estra.tegia macroeconmica. A este respecto, jas ngel Gu-rna, subsecretano de asuntos financieros internacionales del gobiernode Salinas, seal que "la principal prioridad ha sido ordenar las finan-zas pblicas y asegurar que la disciplina fiscal gue nuestros pasos en elfuturo".~ Este comportamiento proviene del hecho de que los tecncra-tas mexicanos, como jas Crdoba, principal consejero econmico delpresidente Salinas, piensan que "la magnitud del dficit fiscal determi-na los mrgenes para estabilizar la economa y conducir el cambio es-tructural en forma ordenada"." As, "alcanzar tan pronto como sea posi-bl~ una posicin de equilibrio fiscal es la nica estrategia consistente conla Instrumentacin de una poltica sostenida de cambio estr uctural".!'En estas condiciones, los tecncratas mexicanos se dedicaron, de mane-ra obsesiva, a reducir el dficit financiero del sector pblico y lograronhacerlo pasar de 16.9% del PIB, a inicios del periodo de ajuste en 1982a una situacin cercana al equilibrio en 1991 (vase el cuadro 1). '

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Cuadro 1

INDICADORES DE FINANZAS PBLICAS(EN PORCENTAJE DEL PNB)

Requerimientos financieros Dficit Dficitdel sectorpblico operacional primario

1982 16.9 5.5 3.6

1983 8.6 -0.4 -4.9

1984 8.5 0.3 -5.5

1985 9.6 0.8 -3.7

1986 16.0 2.4 -3.0

1987 J6.0 -1.8 -5.6

1988 12.5 3.6 -8.0

1989 5.6 1.7 -8.4

1990 3.9 -1.8 -7.7

1991 1.5 -2.9 -8.7

1992 -0.5 -2.5 -8.7

1993 -0.9 -3.7

1994 0.5 -2.3

FUENTE: Banco de Mxico, The Menean Economy, 1995, cuadro 31.* El signo(-) indica un excedente de la balanza del sector pblico.

Definiciones del dficit presupuestal

Como se puede observar en el cuadro 1, existen diferente.s defi~i~i~nes del dficit presupuestal." La definicin ms general de dicho dficitmide la diferencia entre los ingresos nominales (exceptuando el p~o-dueto de los prstamos) y los gastos totales (incluyendo los pagos de l~-tereses sobre la deuda pblica). As, este dficit representa los req~~n-mientos financieros del sector pblico. Sin embargo, con el proposltode conocer mejor la naturaleza del dficit, es necesario tomar en c\~entados elementos: los pagos de intereses de la deuda y el efecto de la infla-cin.

Por lo que toca al primer punto, es necesario tener presente que, anivel macroeconmico, existe una distincin importante entre los gastosde transferencia (como es el pago de intereses sobre la deuda) y losgastos en bienes y servicios que hace el gobierno. En tanto que estos l-timos son un componente de la demanda global, los gastos de transfe-rencia slo afectan la demanda global indirectamente, a travs de una

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variacin del ingreso disponible. En efecto, si los agentes econmicosque perciben los pagos de intereses no los destinan al consumo, los in-tereses pagados por el Estado no ejercern presin sobre el mercado debienes y servicios y, luego entonces, sobre la balanza de pagos. En estascondiciones se recurri a otra medida del dficit presupuestal: el dficitprimario, que sustrae de la medida convencional del presupuesto lospagos de intereses efectuados por el Estado. Como es evidente, para elgobierno mexicano era muy importante demostrar a la comunidad fi-nanciera internacional que el dficit persista, a pesar del "saneamien-to", nicamente en razn de la persistente carga de intereses (internosy externos).

Por lo que toca al segundo punto, hay que sealar que el gobierno deMxico descubri, aunque tardamente, la contabilidad inflacionaria.Esto lo llev a calcular el "dficit operacional" o "dficit corregido porla inflacin", sustrayendo del dficit convencional la componente infla-cionista del pago de intereses. En efecto, una razn adicional por la cualel dficit global no es un buen indicador del impacto de la demanda p-blica sobre el comercio exterior est vinculada con el hecho de que dichodficit sobreestima la transferencia de riqueza real del sector pblico alsector privado. Lo anterior es resultado de que los pagos de-interesesefectuados por el Estado fueron parcialmente compensados por la ero-sin monetaria del principal de los crditos, que el sector privado otorgal sector pblico. En una situacin, inflacionista, una parte de los pagosde intereses (la componente inflacionista) corresponde exactamente a laprdida de capital sufrida por el sector privado en los crditos otorgadosal Estado. As, el dficit global, inflado con la componente inflacionistadel pago de intereses, sobreestima el efecto del sector pblico en la de-manda global yen la balanza corriente.

La utilizacin de la contabilidad inflacionaria llev a los economistasortodoxos mexicanos a descubrir que, contrariamente a lo que siemprese pens en el sentido de que el dficit suele provocar inflacin, es la in-flacin la que acta en el sentido de agrandar el dficit. El ignorar estetipo de hechos condujo, durante varios aos, a intentar eliminar el d-ficit nicamente a travs de un aumento de impuestos y una baja de losgastos pblicos, y dejar por completo de lado el problema de la infla-cin.

Nueva Prioridad en los gastos pblicos

Mxico conoci una fuerte disminucin de sus gastos pblicos. Enefecto, stos pasaron de 41.4% del PIB en 1983 a slo 25.6% en 1994.13El gobierno aplic un programa de extrema austeridad que afect los

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gastos de salud, de educacin, el mantenimiento de las inversiones, ascomo los subsidios. Veamos estos .puntos con detenimiento:

Gastos de salud. Los gastos pblicos en materia de salud disminuye-ron en trminos reales. Los trabajadores del sector salud vieron sus sala-rios reales bajar y los recursos asignados a los organismos de seguridadsocial se redujeron. Muchos indicadores muestran, ahora, que las nor-mas de salud se deterioraron como resultado de la compresin real delos gastos pblicos. A este respecto, cabe sealar que las autoridades m-dicas informaron de la multiplicacin de los casos de malnutricin entrelos bebs y de muertes por deficiencias nutricionales.

Gastos de educacin. Los gastos de educacin que alcanzaban 5.3%del PIB en 1982 cayeron a 3.5% en 1988. Entre 1982 y 1987 el salario pro-medio de los maestros fue amputado en ms de 33% en trminos reales."El esfuerzo de saneamiento presupuestal" llev a frenar la construccinde los edificios escolares y a diferir los gastos de mantenimiento. A cau-sa de la disminucin de las inversiones, una gran falta de escuelas se ma-nifest a finales de los ochenta."

Mantenimiento de las inversiones. El mantenimiento fue abandonadodurante los aos ochenta, sobre todo en el caso de las carreteras y de lared de conduccin y saneamiento de aguas. Hacia el fin de los aosochenta, retrasos de mantenimiento se acumularon en alrededor de50% de la red federal de carreteras. Se evaluaron las necesidades de re-novacin de la red de conduccin de agua, en 40% en la zona urbana yen 70% en la zona rural. Por otra parte, se estima que slo una terceraparte de las 265 plantas de tratamiento de aguas usadas est en condi-ciones de funcionar,"

Subsidios. En materia de subsidios el gobierno ha hecho un esfuer-zo por eliminar lo que considera como subsidios no justificados. A esterespecto, su estrategia evolucion hacia acciones cada vez ms enmar-cadas. As, por ejemplo, en el caso de la alimentacin, el gobierno pasde subsidios a los pr~cios de los productos de primera necesidad, quebenefician a toda la poblacin, a subsidios dirigidos hacia los ms po-bres (con bonos).

El mito del dficit

Como correctamente lo sostienen Combemale y Quiles, el mundotiende a ser gobernado por unos cuantos dogmas que conforman lo quese podra denominar la "economa poltica del ama de casa"." La fuerzade dicha economa proviene de su tributo al sentido comn y de su ubi-cacin a nivel microeconmico, el cual los individuos pretenden cono-cer muy bien. Entre los dogmas clebres, el de la reduccin del dficit

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del Estado ocupa un lugar central. Segn dicho dogma, el Estado, comouna buena ama de -casa, debe cuando menos equilibrar su presupuesto ..

En Mxico, como en casi todos los pases del mundo, el mensaje key-nesiano se ha olvidado. Lo nico que se escucha son las voces de los quese preocupan por los dficits y reclaman los equilibrios contables, sobretodo el del ahorro y la inversin, que impone que la inversin se ajustea un fondo previo de recursos, es decir, al ahorro global. La doctrina delos dficits que est en el corazn de la ortodoxia neoliberal se apoya-segn Alain Parguez- en tres sagrados principios:

La actividad de todos, individuo o grupo, en el circuito se juzga porla amplitud del dficit.

Mientras mayor es el dficit, ms desorden genera su autor. El dfi-cit del sector pblico es especialmente grave.

Los dficits deben ser combatidos, sa es la finalidad del rigor o dela austeridad que hace converger el cuerpo social hacia el ideal, el rgi-men de las cuentas equilibradas, el estado de los dficits nulos."

Formados en las grandes universidades estadounidenses, los tecncra-tas mexicanos conciben el dficit de las cuentas pblicas como un escn-dalo, un desorden que ultraja la ley suprema de -la economa: el sectorpblico no puede vivir por encima de sus verdaderos medios, de su in-greso, o del ingreso que algn otro agente cede voluntaria o involunta-riamente a travs del impuesto. En esta perspectiva neoliberal, cualquiergasto deficitario surge de medios falsos, de una falsa moneda generado-.ra de inflacin. As, estando en dficit, el sector pblico emitira falsamoneda y robara a la sociedad, aboliendo completamente el orden eco-nmico. La fuerza con la que se impone la ideologa de la austeridadpresupuestal es la prueba de que nunca Keynes, Kalecki ni los keynesia-nos fueron bien recibidos entre los tecncratas mexicanos, ms familia-rizados con las enseanzas de Hayek, Friedman.iBarro, Lucas, Sargent,o hasta con la curva de Laffer.

En estas condiciones, en que el xito de la poltica econmica se juzgapor la reduccin del dficit primario del sector pblico (exceso de ingre-sos sobre gastos, sin tomar en cuenta los nteresesj.-se impone =ms quenunca- demostrar que la teora de los.dficits es falsa y que todas las po-lticas econmicas que se inspiran en ella .son perniciosas. A tal tarea sehan dedicado aquellos que, como Alain Parguez en Francia" yRobert Eis-ner en Estados Unidos," combaten contra los tabes presupuestales, enbusca de una teora que explique el funcionamiento de las economas po-sitivas, las economas reales que viven y se transforman en el tiempo real.Salir de la prisin de la ortodoxia neoliberal es fundamental para descu-brir las verdaderas leyes positivas que rigen las economas monetarias deproduccin. En dichas economas, la moneda existe.para asegurar la pro-

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duccin; la moneda-es la fuente de financiamiento y no el ahorro previo,como lo piensan Hayek, Rueff o los tecncratas mexicanos, quienes sebasan en un modelo de acumulacin por el tributo.

La falsedad de la teora del dficit

Cuando se acepta el modelo de acumulacin por el tributo, segn elcual el ahorro voluntario ms los impuestos determinan la inversin delEstado y de las empresas, la crtica del dficit presupuestal parece eviden-te. Qu se dira de un padre de familia que durante todo el ao gastams de lo que gana? No se dice a menudo que una excelente adminis-tracin es la que adapta sus gastos a sus ingresos y no a las necesidades?Sin embargo, a pesar de la aparente justeza de tales cuestionamientos,stos no resisten el ms mnimo anlisis. En efecto, todos los das, las fa-milias se endeudan para comprar un alojamiento o simplemente unautomvil. Por otro lado, las empresas continuamente se endeudan parafinanciar sus inversiones o el crecimiento de su actividad. En el caso delas empresas se trata de un buen clculo si el endeudamiento genera~ a lapostre, ingresos superiores a las cargas financieras. En cuanto a las fami-lias, el endeudamiento es aceptable si las cargas financieras futuras (ca-pital ms intereses) no superan la capacidad de ahorro.

Lo mismo acontece con el Estado si el excedente del gasto pblico so-bre el ingreso proviene de acumulacin de capital (inversiones pblicasfinanciadas por el Estado) y no de una administracin dispendiosa. Ladesgracia -seala Denis Clerc-" es que la acumulacin de capital pbli-co no genera directamente ingresos al Estado. En efecto, los gastos eneducacin, infraestructura y salud no generan ingresos para los poderespblicos, aunque le permiten realizar su funcin de servicio pblico. Enestas condiciones, el dficit pblico puede ser justificado ya que produ-ce efectos positivos sobre la colectividad en su conjunto. As, el equili-brio presupuestal resulta un mal criterio y slo importa la evaluacin dela eficacia de los gastos. El Estado no se debe asimilar a una familia. Di-cho de otra manera, la macroeconoma, que tanto despreciaba Hayek,"difiere de la microeconoma.

Una segunda crtica hecha por los economistas ortodoxos seala queel dficit pblico genera inflacin, ya que tarde o temprano tendr que sercubierto con una contribucin fiscal, lo que, al afectar a los contribu-yentes, aumentar los costos de produccin o las reivindicaciones de losasalariados. Frente a esta crtica, Denis Clerc observa con justa raznque el dficit presente contribuir a aumentar el crecimiento en el fu-turo. De hecho, ningn dficit es eterno. Las generaciones futuras de-bern cubrir, gracias a los impuestos, los prstamos que el Estado efec-

104

. ,

ta hoy. Esto equivale a aceptar que se est pasando la factura a los futu-ros contribuyentes. Pero si, mediante los gastos presentes, el crecimien-to futuro aumenta, el exceso de impuestos que habr que pagar tendrcomo garanta un aumento de riquezas. Si el gasto pblico no ocasionadirectamente ingresos suplementarios, puede, sin embargo, en un cier-to plazo, provocar un exceso de crecimiento. As, jvenes mejor forma-dos producirn en el futuro mayor riqueza. Lo que cuenta "no es tantoel dficit como sus efectos: si genera menos crecimiento que lo que senecesitar de impuestos ulteriormente, los futuros contribuyentes per-dern. Pero si sucede lo inverso, ganarn".22

Una tercera crtica seala que el dficit presupuestal provoca el alzade la tasa de inters. Esta proposicin se apoya en la existencia de unmercado de fondos prestables. Si el nivel de ahorro est dado, el dficitpresupuestalaumenta la demanda de ahorro, lo que conduce a unaelevacin de las tasas de inters. La respuesta puede darse tanto a nivelemprico como a nivel terico.

A nivel emprico, las evoluciones concretas muestran una fuerte inde-pendencia entre las tasas de inters y los dficits presupuestales de losprincipales pases de la OeDE.

A nivel terico es necesario aceptar la teora de los fondos prestablespara que el mecanismo opere. Sin embargo, podemos observar el pro-blema desde otro ngulo, si nos referimos a la ecuacin del beneficio."

En una economa abierta con intervencin estatal, la ecuacin delbeneficio se expresa de la siguiente manera:

-'1

Q=C+I+G+X-M

donde Q representa el producto; C el consumo de las familias; 1 lainversin neta; G la produccin no mercantil del Estado; X las exporta-ciones, y M las importaciones.

Por otro lado:

R=Y+P+T

donde R es el ingreso global; y la suma de los ingresos disponibles de lasfamilias despus de impuestos; P los beneficios, y T los impuestos.

Adems sabemos que:

donde S es el ahorro de las familias.

105

Como

Q=R

el beneficio de las empresas es:

P=C+I+G+X-M-(Y+T)

de donde:

P= C + I +G + (X - M) - C...:5 - T

y se deduce que:

P= (1-5) + (X-M) + (G-T)

De la expresin anterior resulta: evidente que un dficit pblico(G - T > O) aligera la restriccin: monetaria de los empresarios. En estascondiciones es obvio que el alza de las tasas de inters es ms bien fre-nada que agravada por el dficit presupuestal.

El ltimo argumento ortodoxo que analizaremos es el famoso efectode desplazamiento. Segn este argumento, el financiamiento del dficitpresupuestal privarla a las empresas de un ahorro necesario. Se trata na-da ms y nada menos que del viejo punto de vista del Tesoro britnicoen los aos treinta. Este punto de vista fue descrito en la radio por Key-nes, en los siguientes trminos: "Quizs hay, detrs de este punto de vis-ta, algo como la idea tosca de que existe una caja de prstamos de unmonto limitado cuya totalidad es siempre prestada, de tal suerte que lasempresas privadas podran pedir prestado ms si el gobierno pide pres-tado menos"." As, habra que pensar en una especie de caja de prsta-mos con un monto de ahorro estable para que lo que uno toma ya noest disponible para los otros. En el esquema keynesiano, el efecto dedesplazamiento es lgicamente falso. En dicho esquema, que nos remitea un modelo de acumulacin por el crdito, el ahorro de las familias noes el punto de partida sino el resultado de todo el proceso de ajuste.

Ahorro eimpuestos

Inversinempresasy ~Estado

Ingresoglobal

Financiamientoinicial

En las economas monetarias de produccin, regidas segn un mode-lo de acumulacin por el crdito, el dinero no es raro ni para el Estado

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ni para las empresas. El dficit del Estado no comprime el gasto produc-tivo de los otros agentes o, para ser ms claros, no desplaza el gasto pri-vado sino que lo suscita. En este sentido se expresan Heilbroner y Berns-tein cuando sostienen que "un dficit pblico utilizado para financiarinversiones pblicas es la mejor manera de aumentar los ingresos de lasfamilias y las empresas y, en consecuencia, su ahorro. Los dficits finan-dan inversiones, no desplazan el ahorro sino que lo generan"."

El dficit del Estado no genera necesariamente inflacin" ni evalaforzosamente la mala administracin del Estado. Como lo ha demostradoAlain Parguez, el Estado est integrado al circuito. El Estado est sometidoal principio de la demanda efectiva, ya que l mismo es una especie deempresa. El Estado es la empresa que controla una gran parte de los re-cursos productivos de la sociedad: la infraestructura y, sobre todo, losrecursos en capital humano producidos por los gastos en salud y educa-cin, entre los principales. Incluso, en las sociedades ms privatizadas, lamayor parte de la inversin es administrada por el Estado, por lo que re-sulta lgico que la mayor parte del gasto pblico se evale como inver-sin. En este sentido, la contratacin de profesores y de mdicos paralos hospitales representa gastos para la formacin y la proteccin de losrecursos humanos, por lo que constituye una inversin productiva a lar-go plazo. Cabe sealar que, en estas condiciones, el nico dficit perni-cioso es el que resulta de las polticas de austeridad que inflan los pagosde intereses y comprimen la inversin creadora de riqueza. La austeridadsignifica regresin social, fuga ante las apuestas en un futuro incierto. Elobjetivo de estas apuestas es el crecimiento futuro. Su financiamiento sur-ge del crdito, cuya nica contrapartida es un crecimiento del stock dedeuda del Estado que se integra a la acumulacin financiera corriente.Esta deuda no hipoteca para nada el futuro. Lo que lo hipoteca es la in-suficiencia de gastos y,en general, una poltica que pretende metamorfo-sear un sistema dinmico en una economa clsica que pone en peligroel crecimiento de la produccin y de la productividad del trabajo. Peroesto se encuentra muy lejos de las preocupaciones de los tecncratasmexicanos que no slo persisten en los tabes presupuestales sino quesuscriben muchos otros dogmas como es el librecambismo desmesurado.

APERTURA COMERCIAL

Desde mediados de 1985, Mxico emprendi una importante aperturade su economa en el cuadro de una amplia reforma comercial. La eli-minacin de las licencias de importacin y la reduccin de los arancelesconstituy el eje de dicha reforma. Mientras que en 1983 el total de lasimportaciones estaba sujeto a permisos previos, para finales de 1991 s-

107

lo 9.1% del valor total de las importaciones estaba sujeto a licencia(vase el cuadro 2).

Cuadro 2

VALOR DE LAS IMPORTACIONES SUJETAS A PERMISO

Ao Porcentaje

198319841985198619871988198919901991

100.0%83.0%35.1%27.8%26.8%2l.2%18.4%13.7%9.1%

FUENTE: Secretaria de Comercio y Fomento Industrial.

Mientras que en 1986 el arancel mximo era de 100%, en 1991 slo erade 20%. Este proceso de reduccin de aranceles fue acompaado de unadisminucin en la dispersin en la estructura arancelaria, que hizo pasarlos niveles arancelarios de 16 en 1982 a 5 en 1991 (vase el cuadro 3).

Cuadro 3

ESTRUCTURA ARANCELARIA

1982 1986 1989 1990 1991

Nmerode fraccionesarancelarias 8008 8206 11838 11 817 11812

Arancel promedio 27.0% 22.6% 13.1% 13.1% 13.1%Arancel promedioponderado 16.4% 13.1% 9.7% 10.5% 11.1%

Nmero de tasas 16 11 5 5 5Arancel mximo 100.0% 100.0% 20.0% 20.0% 20.0%

FUENTE: Secretaria de Comercio y Fomento Industrial.

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Este proceso de eliminacin de permisos previos de importacin y re:duccin de aranceles fue acompaado de la eliminacin de todos losprecios de referencia oficiales usados para la valuacin aduanera.

Se trata de un cambio radical, ya que el crecimiento de Mxico se rea-liz al abrigo de una muralla de derechos aduanales y restricciones quepermitieron desarrollar la industria local. En estas condiciories, Mxicoconstituye, junto con Chile, el nico ejemplo en Amrica Latina de unpas que anunci y concret, unilateralmente, una amplia apertura co-mercial. Se trataba de derrumbar la muralla proteccionista para obligara la industria mexicana a volverse competitiva. En efecto, se esperabaque la competencia de los productos importados obligara a la industrialocal a una mayor productividad, a poner ms atencin en la calidad y afavorecer la introduccin de bienes de capital modernos. La competen-cia del exterior sera tambin un elemento fundamental para reducir elnivel de los precios domsticos. No hay que olvidar, sin embargo, que unobjetivo fundamental de la apertura comercial fue el de favorecer el de-sarrollo de las exportaciones, ya que, mediante la liberalizacin de las im-portaciones, se permitira la compra de bienes de capital y bienes inter-medios en el exterior, lo cual redundara en un alza de competitividad delas empresas locales en los mercados externos. Dicho de otra manera, laapertura comercial reduce el precio relativo de los bienes importablescon respecto a los exportables; y as provoca una transferencia de recur-sos al sector exportador, lo que aumenta la rentabilidad de dicho sector.De igual manera, la apertura incrementa la disponibilidad de insumosimportados a menores precios, lo que a su vez fortalece la oferta expor-table. Es decir, cabra esperar que la apertura comercial fuera acompa-ada de una expansin, tanto de las importaciones como de las expor-taciones, la magnitud relativa de estos efectos determinando el impactoneto de corto plazo en la balanza comercial. En estas condiciones, el xi-to de la nueva estrategia tendr que ser medido por las tendencias de labalanza comercial. Si la estrategia exportadora es exitosa, se lograr unsupervit comercial; si no, los dficits comerciales resultantes debernser cubiertos con inversin extranjera directa, con inversin de portafo-lio, con repatriacin de capitales o con nuevos crditos del exterior.

Pero el compromiso de los neoliberales mexicanos hacia la aperturade la economa fue marcado no solamente por la desreglamentacin co-mercial, sino tambin por cambios a nivel institucional, como la entradaen el Acuerdo General de Tarifas Aduanales y Comercio (GATT) en 1986y,ms recientemente, con la firma de un acuerdo de libre comercio conEstados Unidos y Canad (TLC). En estas condiciones, la economa mexi-cana se convirti, en muy poco tiempo, en una de las ms abiertas delmundo -.

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La justificacin terica de la apertura

En ltima instancia, la poltica seguida en Mxico, en total concor-dancia con los principios del GATI, encuentra su fundamentacin en lateora de los costos comparativos presentada por David Ricardo en su li-bro On the Principies ofPoliticalEconomy, publicado en 1817. En efecto, se-gn Maurice Allais, el librecambismo mundial, promovido por el GATI,resulta de una aplicacin inexacta de una teora correcta: la teora de loscostos comparativos." Como es bien sabido, esta teora llega a la conclu-sin de que la especializacin de cada pas, en la actividad en que es re-lativamente ms capaz, conduce a un estado que mejora la situacin decada participante. Este hecho, que es irrefutable, reposa sobre una seriede condiciones de aplicabilidad de la teora muy a menudo olvidadas. Alrespecto, Maurice Allais seala:

Antes que nada, el modelo considerado reposa en una hiptesisesencial; a saber, que la estructura de costos comparativos es invariableen el transcurso del tiempo. Esto slo acontece en el caso de los recursosnaturales. As, por ejemplo, con respecto a Europa occidental, los pasesproductores de petrleo disponen de una ventaja comparativa que serla misma en el futuro. Por el contrario, en el campo industrial, ningunaventaja comparativa puede ser considerada como permanente. Cual-quier pas aspira legtimamente a desarrollar una industria eficaz; y esdeseable que lo logre. Por ello, la disminucin o la desaparicin de lasactividades de un pas, en razn de las ventajas comparativas de hoy, po-dr manifestarse como desvantajoso maana, cuando las ventajas com-parativas desaparezcan.

En segundo lugar, la teora de las ventajas comparativas confrontados situaciones: una inicial, de autarqua general, y una final, de libre in-tercambio generalizado. Esta teora no toma en cuenta el paso de unasituacin a otra, ni los costos de la transicin. En efecto, en los dos pasesparticipantes en el intercambio, los asalariados con una cierta califica-cin profesional tardan en encontrar otro empleo que exige una nuevacalificacin profesional. De igual manera, las inversiones industriales enlos sectores desfavorecidos se pierden. En' estas condiciones, la evalua-cin de los costos debe tomar en cuenta no slo las industrias destrui-das, sino aquellas que estn asociadas, as como el valor psicolgico delos daos sufridos por los asalariados desempleados, valor psicolgicoque puede ser ms elevado que la prdida de su salario.

En tercer lugar, incluso cuando existen ventajas comparativas de ca-rcter permanente, puede no resultar conveniente permitir el estableci-miento de las especializaciones, que originara una poltica generalizadade libre cambio. As, por ejemplo, existen razones de tipo sociolgico o

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poltico que justifican la actividad agrcola en Europa, a pesar de las ven-tajas comparativas permanentes en favor de Estados Unidos, Nueva Ze-landa, Australia o Argentina." De la misma manera resultara ilgicoobligar aJapn a abandonar la produccin de arroz simplemente por-que Estados Unidos dispone, en la agricultura, de una ventaja compa-rativa. Para finalizar, por lo que toca a los pases del Tercer Mundo, unaespecializacin excesiva podra comprometer su autosuficiencia alimen-taria, adems de su desarrollo industrial futuro.

En cuarto lugar, lo que muestra la evidencia emprica y el anlisisterico es que las ventajas obtenidas en el comercio internacional resul-tan ms de las mejoras en las productividades bajo la presin de la com-petencia en los mercados que de la realizacin de excedentes que co-rresponden a ventajas comparativas.

En quinto lugar, no hay que olvidar el papel esencial desempeadopor el tipo de cambio. En efecto, el anlisis de los costos comparativosslo se justifica si los tipos de cambio corresponden al equilibrio de lasbalanzas comerciales. De hecho, el comercio internacional y los tipos decambio son dos aspectos indisociables que no se pueden considerar ais-ladamente. As, discutir sobre la liberalizacin de los intercambios en elcuadro del GATI es completamente absurdo; ya que, en virtud de una es-peculacin internacional desenfrenada, el tipo de cambio del dlarfrente a otras monedas, como el marco alemn, puede variar fuertemen-te, en un sentido como en otro, en unos cuantos aos. Frente a las va-riaciones desordenadas de los tipos de cambio, provocadas tanto por laespeculacingigantesca como por el sistema de cambios librementefluctuantes, la liberalizacin de los intercambios slo puede ser perjudi-cial. Frente a esta especulacin, la aplicacin necesaria de medidas tarifa-rias puede ser ridculamente insuficiente. Por lo tanto, slo la aplicacinde cuotas es realmente eficaz para proteger la economa nacional de losefectos perversos de la variacin de los tipos de cambio.

Por si las cinco razones invocadas para rechazar el anlisis clsicode los costos comparativos fueran pocas, Maurice Allais, premio Nobel deeconoma 1988, nos recuerda que dicho anlisis supone que los inter-cambio~ entre los pases considerados se limitan a productos terminadosy que no hay ninguna inversin extranjera

A los argumentos de Allais podemos agregar una serie de argumentosproteccionistas bien conocidos: la industria infantil, las actividades na-cionales prioritarias, la proteccin contra el dumping, el equilibrio de labalanza de pagos y la defensa del empleo, entre muchos otros. Sin em-bargo, la solidez de dichos argumentos es cuestionada por los economis-tas neo liberales de filiacin hayekiana, como es el caso del economistafrancs Pascal Saln." Para este autor, lo mejor que pueden hacer los pa-

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ses latinoamericanos, que durante muchos aos estuvieron sometidos alas polticas proteccionistas del profesor Prebisch, es proceder a una li-beralizacin unilateral "brutal", al desmantelar rpidamente el disposi-tivo proteccionista. De hecho, esto es lo que realiz Mxico entre 1985y 1987, plegndose totalmente al consenso de Washington.

PRIVATIZACIN DE LAS EMPRESAS PBLICAS

La afirmacin de la supremaca del Estado fue, durante mucho tiempo,una caracterstica principal de Mxico. El papel econmico del Estadose defini en la Constitucin de 1917, que plante los grandes principiosde intervencin del Estado en la vida econmica. stos respondan tan-to a preocupaciones normativas, principalmente romper con la filosofaliberal de la Constitucin de 1857, como a otras ms inmediatas impues-tas por la situacin econmica catastrfica en la que se encontraba elpas tras varios aos de guerra civil. El artculo 25 plantea el principiocentral de la responsabilidad suprema del Estado, la clebre rectora,en lo que concierne al desarrollo para garantizar que sea total y refuercela soberana nacional, as como su rgimen democrtico. Para lograrlo, laConstitucin estipula, en el mismo artculo, que el Estado deber plani-ficar, conducir, coordinar y orientar la actividad econmica nacional ela-borando reglamentos y desarrollando actividades de inters nacional. Esevidente que los principios plasmados en la Constitucin de 1917 no re-flejaban una confianza exagerada en las bondades de la economa demercado y en el liberalismo. Con dicha Constitucin, el Estado mexica-no instituy una forma muy activa de participacin en la acumulacinde capital. A este respecto, Ricardo Torres Gaitn sealaba a finales dela dcada de los cincuenta que, "aparte de sus funciones tradicionales,el Estado interviene en nuestra vida econmica, poltica y social con elobjeto de promover el desarrollo econmico con un sentido social y na-cionalista, y sin pretender suplir a la iniciativa privada, sino, ms bien,completarla y encauzar su accin por derroteros de mayores rendimien-toS".30El marco de intervencin del Estado mexicano est definido en laConstitucin gracias a la distincin entre los sectores estratgicos y lossectores prioritarios. El sector pblico se encarga, exclusivamente, delos primeros (extraccin y refinacin de hidrocarburos, petroqumicade base, minerales radiactivos, produccin de energa nuclear y elctri-ca, adems de ferrocarriles). AlIado de estos sectores, en donde el Esta-do ocupa una posicin exclusiva, la Constitucin define tambin las"reas prioritarias de desarrollo". En ellas el Estado puede actuar solo oen colaboracin con el sector privado o el sector social (sindicatos detrabajadores, cooperativas de produccin y de distribucin o ejidos, por

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ejemplo). En la medida en que los sectores estratgicos fueron defini-dos explcitamente, la extensin variable de los sectores prioritarios dedesarrollo fue crucial para la talla residual del sector privado.

Justificaciones tericas de la intervencin del Estado

Durante muchas dcadas en Mxico, como en la mayora de los pa-ses latinoamericanos, el reforzamiento del papel del Estado, la regla-mentacin de la actividad econmica y la multiplicacin de las empresaspblicas eran considerados como hechos naturales. Los principales ar-gumentos que justificaban el papel central, acordado al Estado y al sectorpblico, estaban vinculados con la estrategia de desarrollo adoptada. Lavoluntad de independencia econmica y la exaltacin del papel econ-mico del Estado fueron componentes esenciales del modelo de industria-lizacin, por sustitucin de importaciones, seguido en nuestros pases. Aeste respecto, segn O. Bouin yC. A. Michalet," cinco hechos explican elcrecimiento del Estado en Mxico:

El objetivo prioritario del desarrollo independiente se confunde conel proceso de industrializacin.

El proceso de industrializacin no resulta del juego espontneo delas fuerzas del mercado, sino que requiere de la accin de un Estadofuerte capaz de impulsar el sector manufacturero, adems de favorecerlas relaciones interindustriales, asegurando la coherencia econmica deconjunto gracias a la planificacin.

El vector primordial de la industrializacin est constituido por lasempresas pblicas creadas y controladas por el Estado.

La expropiacin de las empresas extranjeras, que ocupan "posicio-nes dominantes" y explotan recursos nacionales generadores de divisas,est en la lgica de una industrializacin tendiente a la independenciaeconmica nacional.

El proteccionismo se vuelve la regla para que las industrias nacien-tes se expandan. Bajo estas consideraciones, las tesis "desarrollistas" seimponen en Mxico y List se venga de Ricardo.

Pero lajustificacin terica de la intervencin del Estado en Mxico nose limit a las tesis desarrollistas. Los neoclsicos mexicanos, apoyndosesobre todo en el trabajo clsico de Samuelson," encontraron razones pa-ra justificar el lugar mnimo que el sector pblico debe ocupar en una eco-noma de mercado. A este respecto, dos casos eran ampliamente tratados:el monopolio natural y la produccin de bienes y servicios colectivos.

El monopolio natural es caracterstico de actividades sujetas a econo-mas de escala (agua, gas, electricidad, ferrocarriles y telecomunicacio-nes, entre otras). La baja de costos en funcin del aumento de la pro-

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duccin y del crecimiento del mercado. Si se toma en cuenta la talla delmercado, la presencia de varios productores impide que el nivel de pro-duccin ptimo sea alcanzado. Si el monopolio es privado, la asignacinptima de recursos no se realizar, ya que el monopolista limitar suproduccin e impondr al consumidor precios elevados correspondien-tes a una situacin de renta. Para evitar tales distorsiones, el Estado debereglamentar el monopolio o transformarlo en empresa pblica. De cual-quier manera, los precios de los bienes y servicios ofrecidos por losmonopolios pblicos sern fijados. por la administracin y no por elmercado.

Los bienes y servicios colectivos tienen dos caractersticas: la no-ex-clusin y la no-apropiacin. Esto significa que, a partir del momento enque una persona tiene acceso a un bien o servicio colectivo, el acceso es-t abierto a todos los otros demandantes potenciales. Adems significaque la demanda de bienes y servicios colectivos no reduce la oferta dis-ponible. En estas condiciones, el precio de los bienes y servicios colecti-vos debe ser cero, ya que su oferta es perfectamente elstica y su costomarginal igual a cero. Las caractersticas de este tipo de bienes y servi-cios colectivos, como por ejemplo un faro, no los vuelve atrayentes a losempresarios privados, por lo que el Estado debe asegurar su producciny distribucin, al financiarlos a travs del presupuesto pblico.

Como vemos, segn Samuelson, el Estado debe intervenir de diferen-tes maneras para hacer frente a los numerosos casos en que el fracasodel mercado tiende a disminuir el bienestar social.

Cnstitucin de una economa mixta dominada por el Estado

Al amparo de la Constitucin, y con: lajustificadn de las tesis desa-rrollistas cepalinas, as como de la escuela' neoclsica de la economa p-blica, se fue gestando una importante economa mixta dominada por elEstado.

El punto de partida lo encontramos en los aos veinte, con la organi-zacin del sistema financiero (Banco de Mxico y Banco de CrditoAgrcola) y con el desarrollo del sistema de comunicaciones (ComisinNacional de Caminos). Los aos treinta se caracterizaron por un com-promiso ms marcado, por parte del Estado, hacia la industrializacin.El Estado cre varias instituciones financieras especializadas, como laNacional Financiera, organismo que desempe un papel fundamentalen la industria. En este mismo periodo se crearon Pemex y la ComisinFederal de Electricidad. Asimismo, se nacionalizaron los ferrocarriles yse crearon varios organismos encargados de administrar los intercam-bios exteriores del pas (Compaa Exportadora e Importadora o Com-

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paa Productora e Importadora de Papel, por ejemplo). Durante losaos cuarenta y cincuenta se mantuvo la misma tendencia a desarrollarbajo e,l~mpulso del Estado, los sectores de la industria y la agricultura:Especfficamente, se trataba de producir insumas de uso difundido a ni-vel industrial como el acero (Altos Hornos de Mxico), o agrcola comolos fertilizantes (Fertilizantes Mexicanos). En los aos sesenta, el sectorpblico continu extendindose con la nacionalizacin de la industriaelctrica, la construccin del complejo siderrgico Lzaro Crdenas-Las Truchas- y la integracin de la mayora de las empresas azucareras.~n la misma dcada, se cre CONASUPO, organismo con una triple acti-Vl~ad de comerci~lizacin de productos agrcolas, de produccin indus-trial de algunos bienes bsicos y de distribucin mayorista yminorista deproductos de consumo popular. En los aos setenta, el Estado centr suinters ~n la promocin deindustrias de alta tecnologa, con la creacind~l I~sUtuto Me~cano del Petrleo, el Instituto de Investigaciones Side-rurgtcas y el Instituto de Investigaciones Nucleares. Asimismo, el Estadoac~ecen~ su particip~cin en el sector de bienes de capital, mediantecOl~versI~nes con S~CIOSe~tranjeros, as como en la petroqumica secun-dana. De importancia crucial en este periodo fue tambin la creacin delI~stit~to Mexicano de Comercio Exterior y del Consejo Nacional deCiencia y Tecnologa. La nacionalizacin del sistema bancario, en agos-to de 1982, constituy el ltimo episodio de una poltica sistemtica deexpansin del sector pblico que dur ms de sesenta aos."

De esta forma se fue constituyendo una economa mixta dominadapor el Estado." El principio de base de dicha economa es claro: "el Es-tado debe, en u~a gran medida, sustituir el mecanismo del mercado pa-ra alcanzar un CIerto nmero de objetivos de desarrollo econmico. ElEstado constituye el garante de la independencia econmica nacionalest. en el corazn del proceso de industrializacin y asegura la cohesi~nacional luchando contra las desigualdades sociales"." Fr.ente a lacarencia de la acumulacin de capital en la produccin industrial, el Es-tado a~arece como. el ltimo recurso, rigiendo su intervencin, segnO. Bouin y C. A. Michalet, por tres principios: productivista, nacionalis-ta y populista.

La intervencin era productivista en la medida en que el xito de lasempresas del sector pblico sejuzgaba por el desempeo cuantitativo. Setra~ba de pro~ucir ms energa, ms bienes intermedios y ms bienes de:ap~tal, por ejemplo. Las preocupaciones de eficacia y de asignacinopum~ de recu~s?s resultaban secundarias para el Estado empresario..La mtervencin era ~acionalista, ya que la expansin del sector p-

bhco buscaba la red.ucclOn de la dependencia externa. La presencia delas empresas extranjeras en el sector primario o en la provisin de bie-

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!les y servicios colectivos debera ser erradicada mediante el Estado ex-propiador.

la intervencin era populista, ya que la acumulacin no. deba seracompaada de un crecimiento de la desigualdad social y del subem-pico. El Estado salvador debera venir en auxilio de las empresas priva-das en dificultad que amenazaban con quebrar.

Con respecto a los factores que motivaron la intervencin del Estadoen Mxico conviene hacer dos aclaraciones. La primera es que slo seha recurrido a la nacionalizacin de manera excepcional (industria pe-trolera, ferrocarriles y, en 1982, el sector bancario). La intervencin enestos casos fue justificada por el sentimiento de que estos sectores erandemasiado importantes para dejarlos en manos de intereses privados na-cionales o extranjeros. Se trat, entonces, de recuperar el poder econ-mico vinculado a estos sectores de actividad. La segunda aclaracin esque no hay que olvidar que slo la mitad del parque pblico ha sido elresultado de la creacin de nuevas empresas por parte del Estado, ya seapara desarrollar sectores industriales de base necesarios a la indepen-dencia del sistema productivo nacional o para garantizar unaofertaabundante de bienes de consumo popular. Lo anterior equivale a afir-mar que, en la mitad de los casos, las empresas paraestatales haban sidooriginalmente empresas privadas. stas pasaron al sector pblico porquese encontraban al borde de la quiebra y se deban socializar las prdidasprivadas. As, en Mxico el papel de Estado salvador o Estado bomberoha sido tan importante como el de Estado empresario."

En estas condiciones, se fue constituyendo un importante sector p-blico. En efecto, en 1983, las empresas pblicas generaban 18.2% del PIBy otorgaban 5.1% del empleo nacional." La participacin del Estado enla produccin se concentraba, sobre todo, en las minas, el petrleo y susderivados, el gas natural, la petroqumica bsica, y la electricidad. Enestos sectores, la participacin de las empresas pblicas tendi a ser casiexclusiva. Por el contrario, la omnipresencia del Estado mexicano en laindustria, a menudo evocada por la vulgata neoliberal," es ms bien unmito. En este sector, la participacin de la produccin estatal es muydbil.

Logros de las empresas paraestatales

Como en todos los pases que han conocido procesos de privatiza-cin, el sector pblico mexicano fue sometido a una violenta crtica porparte de sus detractores. Se consider que estaba sobredimensionado yque intervena en las ms variadas actividades (hoteles, restaurantes, ci-garrillos, azcar, textiles, lneas areas y acero, entre muchas otras). Se

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critic el excesivo tamao de las empresas pblicas, que las colocaba, amenudo, e~ posicin cuasimonopolista o ejerciendo una competenciadesleal en ciertos mercados con respecto a las empresas privadas a las queno les quedaba otra solucin que dejarse absorber por la esfera estatal.P.ero, sobre todo, se acusaba a las empresas pblicas de falta de eficien-era y mala. gestin por parte de tecncratas incompetentes y corruptos.El. corolano de toda esta argumentacin era acusar a las .empresas p-bhcas de la responsabilidad en el crecimiento del dficit presupuestal.

Por desgracia, para los partidarios de la privatizacin, la evidenciaemprica no era tan concluyente. En efecto, durante el periodo 1977-1.982, el dficit de las empresas pblicas, despus de las transferenciasfiscales, r~present un ~oco menos de la tercera parte del dficit presu-puestal. Sm embargo, SI se toma en cuenta slo el sector industrial esta-tal, entre 1970 y 1984, se apreciara que la carga de las empresas pblicasen el .presupuesto estatal solamente tuvo un impacto negativo duranteel peno do 1970-1975. Este resultado se debi a los pagos de Pemex al Es-tado que durante el periodo 1976-1984 fueron en promedio dos a tres ve-ces superiores a las prdidas de las empresas pblicas del sector indus-trial. Mientras que el dficit de las industrias manufactureras durante elperiodo 1970-1984 fue relativamente modesto (menos de 10% del dfi-cit .global), las prdidas registradas por la compaa productora y distri-buidora de electricidad y por la compaa de ferrocarriles fueronm~cho ms importantes." "Paradjicamente [comenta con justa raznMichalet] , el r~equilibramiento no se aplica a estas ltimas para concen-trarse, e? .las pnm~ras. Desde el punto de vista estricto de la desaparicindel dficit se equivocaron aparentemente de blanco. "40

De cual~~ier manera se podra pensar que no es normal que existane~presas viviendo permanentemente con nmeros rojos. Lo que nos re-mite al problema de la ineficiencia estructural de la administracin pbli-ca. En este punto, las conclusiones de los partidarios de la privatizacins?n algo ap~esuradas. A este respecto, no se trata de negar la realidad,smo de exphcar las condiciones particulares de funcionamiento impues-tas a las empresas pblicas.. ,Los resul.tados comparativos en materia de productividad y forma-cion de capital entre las empresas pblicas y las empresas privadas sonsorprendentes. La productividad del trabajo en el sector manufactureropblico ha sido siempre superior al conjunto de la industria mexicanaincl~so si ~e excluye la industria del petrleo y sus derivados. En 1965:la dlferenCl~ era de 35%. Esta diferencia se redujo progresivamente, has-ta !legar a sltu~rse entre 5 y 7% de 1975 a 1980, para colocarse por de-bajo de la ~ed.la nacional d~spus de 1983.41 El buen desempeo de lasempresas pubhcas en matena de productividad se explica por el hecho

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de que estas empresas son ms grandes que las del sector privado, se-concentran en sectores de alta intensidad de capital y disponen de uni-dades de produccin ms grandes, lo que les permite gozar de econo-mas de escala. As, frente a las pequeas empresas del sector privado,las empresas clave del sector paraestatal constituyen un islote de moder-nidad.

En materia de formacin de capital, el desempeo de las empresasparaestatales es muy decoroso. Entre 1970 y 1975, mientras que la partede las empresas paraestatales en la produccin industrial representabaentre 5 y 6%, el porcentaje correspondiente a su inversin era superiora 12%. Entre 1975 y 1980, su parte en la produccin tuvo una variacinentre 6 y 8%, mientras que la de su inversin lo hizo entre 11 y 21%. Siagregamos a las actividades manufactureras las de los sectores de petr-leo y electricidad, se llega a conclusiones ms sorprendentes: en la segun-da mitad de los setenta, la inversin del sector pblico represent dostercios del total, mientras que su participacin en la produccin fue in-ferior a la cuarta parte. En estas condiciones, observa C. A. Michalet, "elmisterio de los malos resultados de las empresas estatales -incluso si to-mados globalmente no son tan catastrficos como se quiere hacer pen-sar- puede quizs aclararse. A fin de cuentas, no es sorprendente queempresas que invirten ms que el promedioy despiden menos no llegana compensar totalmente mediante aumentos de productividad las cargas alas cuales tienen que hacer frente"." Por si lo anterior fuera poco, nohay que olvidar que el sistema de precios relativos es extremadamentenefasto para los bienes ofrecidos por el sector pblico. Desde el iniciode los aos sesenta, los precios de los bienes del sector paraestatal nohan seguido el ritmo de la inflacin y se han retrasado frente a los pre-cios industriales promedio. Para 1981, el retraso era de 20%. Sin embar-go, si se descartan los datos para hacer resaltar los productos clave delsector pblico, se constata que los precios de los bienes intermedios,que representan la parte ms importante de la produccin pblica, seretrasaron 40% con respecto al deflactor calculado sobre la base de1960. Dicho de otra manera, seala Michalet, "a travs de los precios ytarifas aplicados a los bienes y servicios del sector paraestatal, el Estadomexicano subvencion indirectamente a las empresas que compran pro-ductos petroleros y petroqumicos, productos siderrgicos, fertilizantes,electricidad, piezas de automviles [...] sin olvidar a los consumidoresde tortillas y los clientes de la cadena de hoteles Presidente". En estascondiciones, concluye acertadamente Michalet, "el proceso que se le si-gue a las empresas pblicas en nombre de la eficacia es en parte injusto.Tomando en cuenta todas las restricciones que el Estado les impone se-ra sorprendente que pudieran tener resultados positivos al final de su

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ej~~cicio".~3sta no es la opinin de los neoliberales, quienes durante lacrisis me.xICana.del ~erano de 1982 encontraron en las empresas pbli-cas el chivo expiatono que explicaba una buena parte de los males de laeconoma mexicana.

El proceso de privatizacin y sus deficiencias

..

Au~que ~osargumento~ so~re el aumento de los ingresos pblicos yel mejoramiento de la eficiencia en el manejo de los recursos estuvieronen el centro del debate en .torno a la privatizacin, es indudable que eldeseo de recuperar l~ ~:mftanz~ del mundo de los negocios jug un pa-pel c~ntral en .la deCI~lOnde privatizar," En efecto, cuando el gobiernode Lopez Portillo nacionaliz los bancos, en 1982, la comunidad finan-ciera nacional e internacional consider esto como un acto arbitrariopor parte del gobierno. As, mostrar que las cosas haban cambiado eraf~ndamental para el gobierno de Miguel de la Madrid. En estas condi-cienes, los neoli~erales mexicanos aplicaron un importante programade desmantelamiento de empresas pblicas cuyo objetivo oficial eraaumentar la eficacia econmica y reforzar las finanzas pblicas. Para ha-cerlo, procedieron al cierre de empresas no rentables, as como a fusio-nes y a privatizaciones. El programa de privatizaciones se desarroll entres etapas. Entre 1983 y 1985, las empresas no viables, sobre 'todo ern-presas pequeas, fueron liquidadas o fusionadas. De 1986 a 1988, el-acento se puso en la venta de pequeas y medianas empresas. A partird.~ 1,?88, "gracias a la experiencia adquirida en materia de privatiza-cron , las grandes empresas fueron privatizadas. Tal es el caso de la ma-y~ra de las e~pre~as .industri~les y mineras, las dos grandes compaasaereas de,c~pItal pubhco (Mexicana de Aviacin yAeromxico),la socie-dad telefnica Telmex y los bancos comerciales. En los ltimos aos elEstado se retir de la televisin (Imevisin), de los seguros y vendi Mi-consa, el segundo productor de harina de maz del pas.

La secuencia ~e privatizacin adoptada, que consista en pasar de lase~presas meno~ Importantes a ~asms importantes, no fue casual. El go-bierno no quena vender las mas grandes y ms rentables empresas p-bl~cas, sin .antes saneadas y adaptar su marco regulador para volverlasm.asatr~ctIvas para los compradores. As, vemos que el sector pblico ju-go n~ solo el papel de salvador de empresas pblicas en dificultad; sinotambin el de "mdico" encargado de sanear la situacin de las empre-s~~,antes de vende~las. Por otro lado, el gobierno saba que la privatiza-clan e~a un asunto Ideolgico y polticamente sensible, por lo que queradarle tiempo a los ciudadanos para que la aceptaran. Entre tanto, el co-lapso de las economas centralmente planificadas de Europa del este y la

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j.(t'IHTalizacill mundial de polticas orientadas al mercado facilitaron laoli'IIsiva de los ncoli bcralcs mexicanos. A este respecto cabe sealar que('1 11 111 11CI'O de empresas pblicas cay de 1 155 a menos de 200. La ventade empresas pblicas gener un monto acumulado de 23 700 millones dedlares durante el periodo 1988-1994.45 Los ingresos fueron colocadosen un fondo especial de accin coyuntural y fueron generalmente afec-tados al reembolso de la deuda pblica. De esta manera, a los neolibe-rales no les avergonz informar al pueblo que el desmantelamiento delas empresas pblicas sirvi para reembolsar al capital financiero!

El proceso de desincorporacin de las empresas en las que el Estadoparticipa ha adolecido de deficiencias. A este respecto, un conocido eco-nomista del sector pblico, Carlos Tello Macas, seala cinco de ellas:

En primer lugar es enorme la discrecionalidad administrativa y polti-ca del Ejecutivo [...] para resolver lo que es (o lo que no es) priorita-rio. Es poco lo que puede decir y opinar sobre el particular la sociedad,sus sectores organizados y el Poder Legislativo. Tampoco existen pro-cedimientos racionales y operativos sujetos a control, para tom~r enconsideracin la opinin de los directamente afectados por las decisio-nes de desincorporacin.

En segundo lugar, la forma y los procedimientos mediante los cua-les se ha procedido a la desincorporacin no han sido lo suficiente-mente transparentes. La informacin sobre precios de venta, condi-ciones de la venta, nombres de aspirantes, situacin de la empresaenajenada y razones que llevan a la desincorporacin generalmenteno se proporciona. Ello cancela la posibilidad a la sociedad para ex-presarse y opinar.

En tercer lugar, consideraciones sobre la importancia de una em-presa pblica [...] no parecen tomarse en cuenta -o por lo menos ellono se hace pblico- en las decisiones de su desincorporacin.

En cuarto lugar, no se explican las razones que llevan al gobiernoa desincorporar empresas sanas, que no representan carga alguna pa-ra las finanzas pblicas y que su mercado y sus posibilidades de creci-miento estn ntimamente asociadas a otras empresas pblicas queno se desincorporaron. Negocios jugosos cuyos activos y utilidadespasan a ser propiedad privada.

En quinto lugar, cuando se han ofrecido razones para fundamen-tar la desincorporacin, no siempre se es consistente, pues se han uti-lizado los mismos argumentos para apoyar la participacin del Estadoen una actividad y para razonar despus su desincorporacn."

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Por lo que toca a los resultados del proceso de privatizacin, hasta laOCDE ha reconocido que ste no ha permitido el desarrollo de un capi-talismo popular (a travs de la difusin de la propiedad por acciones), nila disminucin de la concentracin del poder econmico en Mxico."

Lo anterior nos lleva a concluir que, independientemente de que enalgunos casos se justificara la decisin de desincorporar, en muchosotros se actu bajo la presin de los organismos internacionales y si-guiendo consideraciones de tipo ideolgico tendientes a someter las ac-tividades pblicas a la norma de la rentabilidad a corto plazo.

DESREGULACIN ECONMICA

Los neoliberales mexicanos estn convencidos de que la competenciainterna e internacional es un poderoso medio para mejorar el desempe-o econmico. Por ejemplo, Pedro Aspe considera "que la competenciapuede funcionar como un poderoso mecanismo para estimular la efi-ciencia interna, como se dice originalmente en los estudios hechos porHayek"." Para este destacado representante del neoliberalismo mexica-no, "la eliminacin de regulaciones y restricciones excesivas tiene comoobjetivo mejorar el nivel competitivo de la economa a fin de aprove-char ms plenamente las ventajas competitivas de Mxico"." Desde laperspectiva neoliberal se piensa que las presiones competitivas ayudanal aumento de la productividad y a la afectacin de los recursos, de ma-nera ms eficaz, entre los sectores. En estas condiciones, desde mediadosde los ochenta, la poltica del gobierno fue la de modificar los reglamen-tos que, segn la ptica neoliberal, representaban un obstculo para laactividad econmica. As, ciertos reglamentos fueron eliminados y otrossimplificados o aclarados. Adems de la desregulacin de las actividadesde exportacin, otras importantes reformas en los reglamentos fueronaplicadas en el campo de la tecnologa, patentes y marcas, en el sectorde comunicaciones y transportes, en la industria automotriz, en el cam-po de las telecomunicaciones, en las actividades de acuacultura y pesca,en la industria textil, en la industria petroqumica y en la industria elc-trica."

Reforma agrcola

De particular importancia result la nueva estrategia de reforma agr-cola seguida a principios de los noventa. En noviembre de 1991, el pre-

sidente Salinas envi una iniciativa al Congreso proponiendo cambiosfundamentales en el Artculo 27 constitucional. Estos cambios fueronaprobados por la mayora gubernamental en la Cmara, sin que hubiera

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el ms mnimo debate en torno a una cuestin tan sensible como ~s lacuestin agraria. En febrero de 1992, el Senado aprob la reforma cons-titucional y en marzo fue adoptada una Ley Nacional Agraria reglamen-taria del nuevo texto constitucional. Con dichos cambios se trataba detransformar el modelo de propiedad, de asociacin y de produccinque caracteriz al sector agrcola durante ms de tres cuartos de siglo.Se trataba de un viraje de 180 grados en la poltica agraria que haba se-guido Mxico desde 1917, con lo que se cerr la esperanza a muchoscampesinos sin tierra y anclados en la cultura del ejido."

En efecto, en el viejo sistema del ejido, los campesinos tenan el de-recho, concedido por el Estado, de utilizar las tierras colectivas, pero node poseerlas ni de rentarlas, ni de transferirlas, con la excepcin de ha-cerlo a sus descendientes directos. Poco a poco, debido a la demandacreciente de tierras y a la obligacin constitucional de distribuirlas, losejidos se volvieron cada vez ms exiguos y menos productivos. "Esta lti-ma tendencia -afirman los neoliberales- fue acentuada por restriccioneslegales que frenaron la continuacin de colaboraciones econmicas be-nficas con el sector privado.t''" En estas condiciones, con una lgica eco-nmica digna de Van Mises,'! los neoliberales mexicanos propusieronuna serie de reformas constitucionales para que el proceso de distribu-cin de tierras cesara y para que las tierras posedas tradicionalmente porlos ejidatarios y las comunidades agrarias fueran liberadas legalmente ypudieran ser incorporadas al mercado libre de la propiedad rural. En es-tas condiciones, los neoliberales nos aclaran que "el ejido como tal nofue abolido, sino que forma parte de una gama ms amplia de posibilida-des entre las cuales el individuo puede escoger libremente"."

Como vemos, la nueva legislacin agraria se limita a'legalizar una rea-lidad existente, ya que, desde hace mucho tiempo, parcelas ejidales ycomunales fueron compradas y vendidas, alquiladas y transferidas a noderechohabientes, a pesar de la prohibicin constitucional. Sin embar-go, creemos que la eliminacin de las limitaciones legales llevar el pro-ceso sealado a un nivel superior. De hecho, como seala justamenteRodolfo Stavenhagen, "los nuevos cambios tienen por propsito facilitarla consolidacin de las unidades agrcolas de mayor tamao, canalizar lasinversiones privadas a las actividades agropecuarias comercialmenteproductivas, fomentar la modernizacin de estas actividades mediante lamecanizacin, el uso. de insumas qumicos e industriales, y una agroin-dustria competitiva, orientada al mercado". Se trata de "concentrarse en.cultivos estandarizados para la exportacin -frutas, verduras de invierno[oo.] y descartar los granos alimenticios ms tradicionales -que no soncompetitivos"." As, en nombre de la adaptacin al mercado mundial, sehace todo lo posible para reemplazar la agricultura tradicional por una

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agricultura hipermoderna, capaz de engendrar excedentes exportablesal mercado mundial. El discurso lopezportillista, en favor de la auto-suficiencia alimentaria, es abandonado y se le sustituye con un discursoen favor de las ventajas comparativas. Se trata de desarrolla~ una agricul-tura tan moderna como las de los pases industrializados. Esta requierede una concentracin de las explotaciones, de la introduccin de equi-po que sustituya la mano de obra y de una gestin racional tendiente amaximizar las ganancias monetarias. Qu ms da, si una parte crecientede la mano de obra rural queda desocupada. A los neoliberales mexica-nos no parece preocuparles que esta poblacin pase a engrosar las filasde la poblacin marginada urbana o de los migran tes indocumentadosen Estados Unidos."

INVERSIN EXTRANJERA DIRECTA

El anlisis del comportamiento de la inversin extranjera directa en Mxi-co permite distinguir tres grandes etapas que corresponden a cambiosimportantes en la orientacin de las inversiones. Una primera etapa co-menz con la independencia poltica a inicios del siglo XIX y termincon la cada de Porfirio Daz. Como es bien conocido, este ltimo abrilas puertas a los capitalistas extranjeros, al apoyarse en una estrategiaconsistente en tomar todas las medidas necesarias para alentar impor-tantes inversiones del exterior, ya que los cientficos de Daz considera-ban que los capitales, la competencia y los mercados extranjeros eranesenciales para el crecimiento de Mxico." Esta etapa se caracteriz porel hecho de que la mayora de las inversiones extranjeras se hicieron enlas actividades agroextractivas, as como en las comunicaciones y en lostransportes. Entre 1911 y 1940 se distingue una segunda etapa de tran-sicin caracterizada por la disminucin del peso relativo de las activida-des agroextractvas, en buena medida provocada por la nacionalizacinpetrolera de 1938. A partir de 1940, y ms acentuadamente de 1950, co-menz una tercera fase, caracterizada por la importancia creciente delas inversiones extranjeras en la industria manufacturera y por la apari-cin y la multiplicacin de las empresas multinacionales en la economamexicana. As, durante el periodo de la industrializacin sustitutiva, es-tas empresas se concentraron en la produccin de bienes de consumodurable, de bienes intermedios y de capital."

Durante la tercera fase, los dos instrumentos ms importantes de lalegislacin sobre inversin extranjera fueron el decreto presidencial de1944 y la Ley para Promover la Inversin Mexicana y Regular la Inver-sin Extranjera de 1973, que ratific los principios establecidos en el de-creto anterior.

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El artculo 4 de esta ley, aparecida en el Diario Oficial en 1973, sealaque son reservadas al Estado, de manera exclusiva, las siguientes activi-dades:

a) Petrleo y otros hidrocarburos.b) Petroqumica bsica.e) Explotacin de minerales radiactivos y energa nuclear.d) Minas, en el caso sealado por la "ley en la materia".e) Electricidad.f) Ferrocarriles.g) Comunicaciones telegrficas y radiotelegrficas.Se reservan para los mexicanos o sociedades mexicanas las siguientes

actividades:a) Radio y televisin.b) Transportes automotrices urbanos e interurbanos.e) Transportes areos y martimos nacionales.d) Explotacin forestal.e) Distribucin de gas.El artculo 5 seala que en las actividades citadas a continuacin, la

inversin extranjera puede participar en las siguientes proporciones:a) Explotacin de sustancias minerales: 49%, cuando se trata de la ex-

plotacin de sustancias sujetas a concesiones ordinarias, y 34%, cuandose trata de concesiones especiales.

b) Productos secundarios de la industria petroqumica, 40%.e) Fabricacin de componentes de la industria automotriz, 40%.En todas las otras actividades, la inversin extranjera puede participar

en una proporcin que no supere 49% del capital de la empresa."Segn los neoliberales mexicanos, como Pedro Aspe, esta ley "conte-

na definiciones muy ambiguas con respecto a qu sectores quedaranrealmente sujetos a esos lmites, permitiendo la aplicacin discrecionalde las normas"." Lo anterior, por supuesto, resulta inconveniente desdela perspectiva de Aspe, ya que, "al observar el comportamiento de lainversin extranjera en Mxico durante los ltimos veinte aos, puedeencontrarse amplia evidencia de su gran potencial para desempear unpapel complementario, tanto en trminos de equilibrios macroeconmi-cos, como en eficiencia en la asignacin de recursos"." Pero Aspe no esel nico neoliberal mexicano que subraya las bondades de la inversinextranjera. Al respecto, jas Crdoba considera que "los flujos de inver-sin extranjera amplan los mrgenes para estabilizar la economa, am-pliar la disponibilidad de divisas y acelerar los cambios requeridos poruna mayor eficiencia econmica. Tambin pueden contribuir a una ma-yor confianza por parte de los inversionistas nacionales. La inversin ex-tranjera trae consigo nuevas tecnologas que contribuyen a una mayor

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productividad y a una mejor administracin, genera empleos bien remu-nerados y facilita un mayor acceso de las exportaciones a los mercados"."

Como vemos, estos planteamientos no estn muy lejos de la posicinde Ludwig van Mises, quien considera que la inversin extranjera siem-pre ha contribuido a desarrollar las zonas atrasadas. A excepcin d~Gran Bretaa, para Von Mises, "todas las naciones que actualmente cali-ficamos de ricas e industrializadas se financiaron con dinero forneo" yfue slo una actitud anticapitalista la que condujo a "la expoliacin mexi-cana de los pozos petrolferos estadounidenses". Para este destacado re-presentante de la escuela neoliberal austriaca, "el capital extranjero, hoyen da, se expolia bien de modo directo, legal, o bien subrepticiamentepor vas fiscales o de intervencin, de cambios. He aqu una realidadque est afectando gravemente a todos los pases en vas de desarrollo."

En estas condiciones, no es de extraar que los neoliberales mexica-nos, tan pronto como llegaron al poder y lo permitieron las circunstan-cias, realizaron todo lo posible para atraer la inversin extranjera. Enefecto, a partir de 1984, el gobierno decidi liberalizar el cdigo de lainversin extranjera, al darle una interpretacin liberal a la ley de 1973.En 1989, gracias a nuevas directivas publicadas, los procedimientos fue-ron liberalizados de nuevo y el carcter automtico de las autorizacionesse acentu. Nuevos sectores de la economa nacional fueron abiertos alas inversiones extranjeras, particularmente los bancos comerciales (has-ta 30%), las compaas de seguros (hasta 49%) Y algunas actividadespetroqumicas. Adems, todas las restricciones que impedan el otorga-miento de licencias en materia tecnolgica fueron eliminadas. Se man-tuvieron, sin embargo, importantes limitaciones en algunas actividades."En este punto se comenz a advertir una cierta semejanza con la situa-cin que conoci Mxico bajo el gobierno de Porfirio Daz, cuando losinversionistas extranjeros tenan libre acceso al pas y buscaban valorizarlos recursos naturales.

La respuesta de los inversionistas extranjeros a todas estas modifica-ciones no se hizo esperar (vase el cuadro 4).

El capital extranjero comenz a fluir al pas, de manera importante,en 1984. Para 1989, la inversin de este nico ao super la inversin detoda la dcada de los setenta. Para 1990 ingres an ms inversin ex-tranjera, y su monto rebas el doble de la inversin de la dcada de lossetenta. No cabe duda que las reformas neoliberales y la perspectiva dela firma de un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos y Canadhaban comenzado a surtir sus efectos, lo que se confirmara en los aosposteriores.

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Cuadro 4

INVERSIN EXTRANJERA DIRECTA(MILLONES DE DLARES)

FUENTE: La economia mexicana en cifras, lOa. ed., Nacional Financiera, 1988, cuadro 15.26; La economamexicana en cifras, lla. ed., 1990, cuadro 15.22; La economa mexicana en cifras, 13a. ed., 1992, cuadro 9.11;Evolucin de la inversin extranjera en Mxico, Secretara de Comercio y Fomento Industrial, febrero de 1995.

* A partir de este afio se incluye la inversin extranjera en el sector de renta variable del mercadode valores.

LIBERALIZACIN FINANCIERA

Durante mucho tiempo, el sistema financiero mexicano se caracterizpor lo que economistas como McKinnon y Shaw denominan un altogrado de represin financiera. En efecto, las instituciohes privadas de

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crdito se encontraban reguladas por la Secretara de Hacienda y elBanco de Mxico, mediante tres instrumentos. En primer lugar se en-contraba el encaje legal, que implicaba un-crdito obligatorio en favordel sector pblico, sin costo o a bajas tasas de inters. En segundo lugar,existan controles cuantitativos al crdito de acuerdo con el "sistema decajones selectivos"; segn este esquema, los intermediarios tenan laobligacin de mantener una determinada proporcin de sus carteras deprstamo asignada a ciertos sectores, como la agricultura y las pequeaso medianas empresas. En tercer lugar, las tasas de inters pasivas y acti-vas eran fijadas por las autoridades y, a menudo, permanecan fijas porperiodos muy largos. En este contexto, el mercado de valores tena unpapel muy limitado y, prcticamente, no existan operaciones de merca-do abierto, por lo que la poltica monetaria se realizaba esencialmentemediante el financiamiento del Banco de Mxico, al sector pblico, y elajuste del encaje legal, para los intermediarios.

En Mxico, como en la mayora de los pases del mundo, se asisti auna modificacin radical en materia de poltica financiera, al otorgar unpapel prioritario a los mecanismos de mercado. Considerando que laspolticas financieras intervencionistas haban sido una de las principalescausas de la crisis de los aos ochenta, se conclua que la liberalizacinayudara a reactivar el crecimiento y la estabilidad, al elevar el nivel deahorro y mejorar la eficacia de la economa en su conjunto. Se tena laconviccin de que se deba recurrir ms al ahorro interno, ya que las apor-taciones financieras externas eran cada vez ms raras." En estas condi-ciones, la liberalizacin financiera se estimaba como un requisito previopara volver ms eficaz el sistema financiero. Las ventajas de la aperturafinanciera reposan en la hiptesis de que la internacionalizacin finan-ciera permite una mejor distribucin del ahorro, a escala mundial, graciasa los movimientos de capitales, lo que mejora la afectacin de recursos anivel internacional e iguala las tasas de rendimiento de las inversionesen el mundo.

La liberalizacin financiera buscaba sustituir "un sistema basado enla combinacin de restricciones cuantitativas al crdito y tasas de intersreguladas, por otro en el cual la poltica monetaria se lleve a cabo prin-cipalmente a travs de operaciones de mercado abierto, y en el cual sepermita que las tasas de inters respondan de manera rpida a los cho-.ques internos y externos"." Para Pedro Aspe, artfice de la reformafinanciera mexicana, la liberalizacin en este campo slo es un compo-nente de dicha reforma. sta debe ser completada por un proceso deinnovacin financiera, de fortalecimiento de los intermediarios financie-ros, de privatizacin de la banca comercial y de modificacin de la formade financiamiento del dficit gubernamentaL

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La liberalizacin financiera fue realizada, en una fecha relativamentetarda, en el conjunto del proceso de reforma estructural. Dejar el cho-que de la liberalizacin financiera hasta el final del proceso de ajuste fuede primordial importancia. A pesar de las supuestas virtudes para cana-lizar ms eficientemente el ahorro y la inversin, los neo liberales mexi-canos argumentaban que una liberalizacin financiera prematura podaser desastrosa. A este respecto, Nora Lustig comenta que la liberalizacinexitosa supona, para el gobierno mexicano, el cumplimiento de cuatrorequisitos. Primero, las necesidades financieras del sector pblico debe-ran ser pequeas, ya que un importante dficit pblico podra resultaren niveles inmanejables de volatilidad financiera. En segundo lugar, elgobierno debera crear un mercado bien desarrollado para sus propiosttulos, ya que, de otra manera, la liberalizacin financiera beneficiaraslo a un pequeo nmero de poseedores de ttulos que manejaran elmercado a su antojo. En tercer lugar, el sistema bancario debera sermultifactico para que la competencia fuera adecuadamente asegurada.Por ltimo, el sector bancario debera tener una buena salud financieray disponer de un marco regulatorio adecuado para proteger a los de po-sitantes."

Durante las primeras etapas del ajuste macroeconmico, el gobiernose apoy en los mecanismos existentes de control del crdito, as comode las tasas de inters, para administrar los mercados financieros. Sin em-bargo, hacia 1988, cuando se consider que se haba avanzado suficien-temente en el cumplimiento de los requisitos antes enumerados, el go-bierno decidi desreglamentar totalmente los mercados financieros. Enefecto, ya no existen objetivos en materia de crdito y todas las tasas deinters son determinadas por el juego del mercado. Los bancos comer-ciales gozan de una flexibilidad completa en la gestin de su liquidez.Segn el deseo del Banco Mundial, una reforma profunda del sistema desupervisin bancaria y una reglamentacin ms prudente acompaaronel programa de liberalizacin. Los bancos que haban sido nacionaliza-dos en 1982 por el gobierno de Lpez Portillo fueron reestructurados yprivatizados a inicios de los noventa, una vez que la desreglamentacinfinanciera permiti implementar un ambiente ms competitivo. La pol-tica monetaria ya no recurri a techos de crdito dirigidos especfica-mente a los bancos. Dicha poltica evolucion hacia la utilizacin, casiexclusiva, de instrumentos indirectos, como las operaciones de open mar-ket, cuando el gobierno cre toda una gama de instrumentos de deudapblica que favoreci el desarrollo de los mercados de capitales (Cetes,Bondes, Petrobonos, Pagafes, Ajustabonos y Tesobonos). A este respectohay que sealar que, hacia finales de 1991, la Bolsa Mexicana de Valores,abierta a los no residentes, era una de las ms importantes entre las nue-

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vas bolsas fuera de la OCDE, detrs de las de Taiwn y Hong Kong, perosuperando a la de Corea."

La reforma financiera mexicana ha implicado un nuevo estatuto parael banco central. En efecto, la cuestin del reforzamiento de la indepen-dencia de los bancos centrales en la formacin de las polticas mone-tarias ha suscitado en varios pases, desde hace algn tiempo, un intersconsiderable. Pases como Argentina, Colombia, Chile, Nueva Zelanda yFrancia han modificado sus legislaciones para reforzar la independenciadel banco central. Se trata de tender al modelo alemn que asigna albanco central (el Bundesbank) un objetivo particular, la estabilidad deprecios, as como un instrumento exclusivo, la poltica monetaria, sobrela cual las autoridades polticas abandonan toda influencia. Los defenso-res de la independencia de los bancos centrales piensan que la credibi-lidad de la poltica monetaria y su aptitud para garantizar la estabilidadde precios se refuerzan si las polticas son formuladas por personalida-des competentes y apolticas que adopten un punto de vista de largo pla-zo. En esta perspectiva se considera que, si los gobiernos persiguen, almismo tiempo, objetivos en materia de inflacin o de empleo y de pro-duccin, pueden tener la tentacin de obtener ganancias de corto pla-zo, en materia de produccin, al sacrificar la poltica monetaria, noinflacionista, anunciada con anterioridad. Lo mismo acontece cuandolos dirigentes relajan la poltica monetaria por razones vinculadas a ladistribucin de los ingresos o a las finanzas pblicas. En estas condicio-nes, lo mejor sera que el pblico, supuestamente informado, pensaraque la estabilidad de precios es el nico objetivo perseguido. por laautoridad monetana garante de la estabilidad." Aunque los neohberalessealen que volver al banco central de manera ms independiente delos poderes pblicos no es suficiente para impedir una creacin mone-taria excesiva o inestable, ellos lo consideran mejor bajo la condicin deque se establezcan ciertas reglas limitan tes con el fin de minimizar losabusos."

Dentro de estas circunstancias, los neoliberales mexicanos no podanquedar al margen de la tendencia internacional, por lo que promovieronla autonoma del Banco de Mxico, que comenz a ser efectiva desde elprimero de abril de 1994. A este respecto cabe sealar que el artculo 28de la Constitucin mexicana fue reformado. Dicho artculo seala que:"El Estado tendr un banco central que ser autnomo en el ejercicio desus funciones y su administracin. Su objetivo prioritario ser procurar laestabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendocon ello la rectora del desarrollo nacional que corresponde al Estado.Ninguna autoridad podr ordenar al banco conceder financiamiento"."La banca central autnoma tendr, entonces, tres funciones fundamen-

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tales. En primer lugar, dirigir e implementar la poltica monetaria delEstado, que deber tener como objetivo fundamental la estabilidaddel poder de compra de la moneda nacional. En segundo lugar, la ban-ca aplicar la poltica de cambio del Poder Ejecutivo. En tercer lugar, elbanco participar con el Poder Ejecutivo en la regulacin de la interme-diacin y de los servicios financieros. As, en el caso mexicano, el bancocentral autnomo formular la poltica monetaria con independenciadel gobierno, quien dirige -lapoltica de cambio. Es evidente que esta se-paracin funcional hizo necesario que la ley estableciera mecanismos decoordinacin entre el gobierno y el banco central.

Efectos desestabilizadores de la liberacin financiera

Segn el profesor Henri Bourguinat," muchos indicadores hacenpensar que hemos entrado en una nueva etapa de la historia de las fi-nanzas internacionales, la de la economa especulativa. Esta nueva etapase caracteriza, entre otras cosas, por un importante nerviosism de losmercados: el simple aumento de algunos puntos en las tasas de intersestadounidenses basta para provocar una onda de inquietud que sacudefuertemente casi todas las plazas financieras del mundo.: El crac de lasprincipales bolsas del mundo en octubre de 1987 y las posteriores sacu-didas de los mercados financieros internacionales nos hacen pensar enun vnculo entre el amplio movimiento de desreglamentacin y de glo-balizacin de las finanzas internacionales, realizado desde hace una d-cada, y el aumento significativo de la inestabilidad. Aunque existenimportantes especuladores individuales, la mayor parte del "ejrcito" deespeculacin es provista por los inversionistas institucionales, como losfondos de pensin estadounidenses o japoneses. Estos ltimos disponende grandes masas de dinero susceptibles de desplazarse rpidamente enfuncin de las anticipaciones y de realizar ataques especulativos de granimportancia contra las principales monedas del mundo. Frente a ellos,los bancos 'centrales, incluso si actuaran de manera concertada, realizanintervenciones oficiales que no pueden contrarrestar, durante muchotiempo, los ataques especulativos contra las paridades. A este respecto,Bourguinat nos recuerda que un solo fondo de pensin estadounidenseo japons puede tener activos en dlares casi comparables a las reservasen divisas del Banco de Francia.-,

Como, adems, casi todos los otros agentes -bancos y grandes gruposindustriales- han adoptado mtodos de gestin de riesgos de cambio {yde inters) ms agresivos, al modificar incesantemente su posicin y pa-sa de una divisa a otra, el sistema ha adquirido mayor movilidad. El tipode cambio es cada vez ms determinado por fuerzas puramente finan-

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cieras desconectadas del comercio y la inversin. La especulacin condivisas ha tomado proporciones fenomenales. El valor en dlares de lasoperaciones en los mercados de cambio mundiales representa ahora, enpromedio, ms de treinta veces el valor en dlares del comercio interna-cional de bienes y servicios. Con una frecuenci~ inquietante, capitalesque antes se utilizaban slo para operaciones de a