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Habilitaciones Rurales y zonificación de espacios

habitables

Asignatura: Gestión de Riesgos de Desastres Maestría en Gestión de Riesgos de Desastres y Responsabilidad Social Escuela de Postgrado Universidad Continental de Ciencias e Ingeniería

Carlos Gómez Guillermo Miguel

I. RESUMEN

Como producto de un reciente análisis se genero la propuesta de “Ley de Zonificación de Espacios

Habitables Rurales”, la cual tiene como objetivo establecer una regulación jurídica y considerarse como un

precedente para el desarrollo de las edificaciones en el ámbito rural, con la finalidad de facilitar el desarrollo

rural, reducir su vulnerabilidad y promover la cultura de prevención, sujetándose a principios de unidad,

transparencia, y participación. Identificando dentro del área rural, espacios habitables para establecer

edificaciones, generando así de alguna forma insertados en procesos de planeamiento rural y del

ordenamiento territorial. Para ello se plantea la conformación a nivel local de una comisión técnica

conformado por representante del gobierno local, INDECI, COFOPRI, Colegios Profesionales, Autoridades

comunales, representantes de organizaciones de base (Universidades, empresa privada, asociaciones,

juntas, ONG, entre otros) y propietarios. Quienes serán los directos responsables para la realización del

expediente de habitabilidad en forma participativa generándose el diagnóstico de riesgos naturales,

categorización de tierras o suelos, evaluación de grados de peligro y caracterización de las edificaciones

rurales, de este modo poder obtener el “certificado de habitabilidad” y ser partícipe de programas y políticas

de gobierno que pueden ser impulsadas como proceso de la consideración de las edificaciones y zonas

rurales dentro de las normas de vivienda, construcción y la reducción de riesgos de desastres.

II. PROBLEMA IDENTIFICADO:

Inexistencia de una norma que regule habilitaciones rurales, pero que; por la disposición de la población

nacional, estas se vienen desarrollando en lugares donde no se ha definido su vulnerabilidad frente a peligros

naturales y artificiales.

III. OBJETIVO GENERAL:

Reducir la vulnerabilidad y riesgos asociados a construcciones ubicadas en zonas rurales, proponiendo la

regulación de habilitación para construcciones de este tipo especificando los procedimientos técnicos

fundamentados.

OBJETIVOS ESPECÍFICOS:

- Generar una propuesta de ley para regular las construcciones rurales. - Proponer procedimientos técnicamente fundamentados para evaluar las construcciones rurales. - Asociar normas vinculadas a zonas rurales a través de la propuesta de ley.

IV. METAS:

- 01 propuesta de Ley.

- Proponer procedimientos técnicos.

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V. DESARROLLO DE PROPUESTA:

5.1 Exposición de Motivos

a. Inexistencia de normatividad para viviendas y edificaciones rurales

Actualmente solo se tiene como única normativa relacionada la Ley de Regulación de Habilitaciones

Urbanas y de Edificaciones Ley N° 29090, siendo esta solo de aplicación urbana, así mismo se tiene

normativas vinculadas como el reglamento nacional de clasificación de tierras por capacidad de uso

mayor Decreto Supremo N° 017-2009-AG, y el reglamento de zonificación ecológica y económica Decreto

Supremo N° 087-2004/PCM. Esta por demás citar que a nivel nacional no se cuenta con una política clara

y precisa en materia del beneficio de a construcciones y viviendas rurales.

b. Población rural nacional

La distribución de la población está asociada a los patrones de asentamiento y dispersión de la población

dentro de un país o región.

Las cifras indican que en el Perú el proceso de concentración poblacional se orienta particularmente a los

centros poblados urbanos. En 1940, la población urbana representaba sólo el 35,4% del total del país. En

1961 el 47,4%, en 1972 el 59,5%, en 1981 el 65,2%, en 1993 el 70,1% y en el 2007 el 75,9%.

Gráfico N° 01: Población censada, por área urbana y rural, 1940, 1961, 1972, 1981, 1993 y 2007

c. Cantidad de viviendas a nivel rural

En el área rural, el Censo del 2007 refleja que las viviendas particulares suman 2 millones 222 mil 811

viviendas, habiéndose incrementado en 557 mil 093 viviendas con relación al Censo del año 1993, es

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decir, un crecimiento del 33,4%. Las viviendas colectivas en el área rural son 1 mil 341, y en el año 1993

eran 903, lo que representa un crecimiento del 48.5%.

Gráfico N° 02: Viviendas particulares, por área de residencia, 1993 y 2007

En el área rural, el incremento de casas independientes entre 1993 y 2007 es de 424 mil 139 que

equivale a 29,0%. En cuanto a las chozas o cabañas se han incrementado en 136 mil 511 viviendas que

equivale a 69,7% más que en 1993. Otro dato a destacar, es el decrecimiento del número de viviendas en

locales no destinados para habitación humana, que se reduce de 4 mil 610 en 1993 a 983 viviendas en el

2007, que en términos relativos significa -78,7%.

Gráfico N° 03: Viviendas particulares, según área de residencia y tipo de vivienda, 1993 y 2007

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d. Características de las viviendas

El material predominante en las paredes de las viviendas del área urbana es el ladrillo o bloque de

cemento, que representa el 61,1%; seguido del adobe o tapia que representa el 23,5%; mientras que en

el área rural los materiales predominantes en las paredes exteriores de las viviendas son el adobe o tapia

(68,5%) y la madera (14,0%).

Gráfico N° 04: Viviendas particulares con ocupantes presentes, según área de residencia y material

predominante en las paredes exteriores, 1993 y 2007

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5.2 Propuesta de Ley

LEY DE ZONIFICACIÓN DE ESPACIOS HABITABLES RURALES

TITULO I: DISPOSICIONES GENERALES

Artículo 1°: Objeto de Ley

La presente Ley tiene por objeto establecer la regulación jurídica de los procedimientos administrativos

para la zonificación de espacios habitables para poblaciones y edificaciones rurales, con la finalidad de

facilitar el desarrollo rural, reducir su vulnerabilidad y promover la cultura de prevención.

Artículo 2°: Ámbito de aplicación y principios

2.1. Los procedimientos administrativos, regulados en la presente Ley, son únicos y de aplicación

obligatoria a nivel nacional en las zonas rurales; además determinan las responsabilidades de los

actores involucrados en el desarrollo y de construcción rural.

2.2. Los procedimientos administrativos, regulados en la presente Ley, se sujetan a lo siguiente:

a. Principio de unidad.- Las normas que se expidan, a partir de la presente Ley, deberán guardar

coherencia con el ordenamiento jurídico, de forma tal que las normas que lo conforman se integren

armónicamente evitando contradicciones.

b. Principio de transparencia.- El régimen normativo debe ser explícito y público para los sujetos

involucrados en los procedimientos contenidos en la presente.

c. Principio de participación.- Intervención conjunta del Gobierno Nacional, gerencias regionales,

gobiernos locales, comunidades campesinas, centros poblados, organizaciones representativas

profesionales y de actividades vinculadas a la presente ley.

d. Principio de subordinación.- En los procedimientos descritos en la presente deberá primar el

interés general sobre el interés particular, a fin de reducir la vulnerabilidad y promover el desarrollo

rural.

Artículo 3°: Definiciones

Para los fines de la presente Ley, entiéndase por:

Área rural

Es el territorio integrado por centros poblados rurales, asentamientos rurales y las localidades rurales.

Se tienen 2 tipos de centros poblados rurales: a) El centro poblado rural con 500 a menos de 2 mil

habitantes, sus viviendas generalmente están agrupadas en forma contigua formando manzanas y

calles. b) El centro poblado rural con menos de 500 habitantes, una de sus principales características es

que tiene sus viviendas dispersas. Las categorías de centro poblado rural son: pueblos, anexo, caserío,

comunidad, aldea, campamento, unidad agropecuaria, etc.

Espacio Habitable

Área o territorio destinado al uso de personas y/o poblaciones cuya densidad de ocupación y tiempo de

estancia exigen unas condiciones de salubridad y desarrollo de actividades de forma adecuadas y con

el menor riesgo posible asociado a peligros naturales o artificiales.

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Edificación rural

Resultado de construir una obra dentro de una zona rural, cuyo destino es albergar al hombre en el

desarrollo de sus actividades. Comprende las instalaciones fijas y complementarias adscritas a ella.

Vulnerabilidad

Grado de resistencia y/o exposición de un elemento o conjunto de elementos frente a la ocurrencia de

un peligros físicos naturales, sociales, económicos y culturales.

Diagnósticos de riesgos rurales participativos

Es el conjunto de acciones y procedimientos que se realizan en un área conocida, a fin de levantar

información sobre la identificación de los peligros naturales y/o inducidos por el hombre y el análisis de

las vulnerabilidades en forma participativa y/o comunitaria dentro del espacio intervenido, para

identificar los espacios habitables.

Grado de peligro

Intensidad de la probabilidad de ocurrencia de un fenómeno natural o inducido por el hombre,

potencialmente dañino, para un período específico y una localidad o zona conocidas, identificado

basado en metodología y procedimientos técnicos.

Cultura de prevención

El conjunto de conocimientos y actitudes que logra una sociedad al interiorizarse en aspectos de

normas, principios, doctrinas y valores de Seguridad y Prevención de Desastres, que al ser

incorporados en ella, la hacen responder de manera adecuada ante las emergencias o desastres de

origen natural o inducidos por el hombre.

TITULO II: ACTORES

Artículo 4°: Actores y responsabilidades

Los actores y responsables son todas las personas naturales y jurídicas pertenecientes al territorio y

que intervienen en este mismo. Estos son:

1. Los propietarios, quienes son los residentes, directos usuarios y que ejercen el derecho de

propiedad siendo de pertenencia individual o colectiva (tierras comunales).

2. Comisión técnica local, la cual se conformará para evaluar y diagnosticar las condiciones del

espacio habitable en el área rural, teniendo la siguiente conformación:

- (1) representante del Gobiernos local

- (1) técnico de INDECI

- (1) técnico de COFOPRI

- (1) representante de Colegios Profesionales

- (2) Autoridades comunales, pudiendo ser presidente comunal y fiscal o agente municipal.

- Representantes de organizaciones de base (Universidades, empresa privada, asociaciones,

juntas, ONG, entre otros)

3. Comisión evaluadora, así mismo este diagnóstico de habitabilidad tendrá que ser supervisado y

evaluado por instancias mayores, de las cuales deberán tener su opinión y recomendaciones:

- INDECI: a fin de revisar el procedimiento de diagnostico y evaluar sus resultados.

- MINAG: a fin de corregir los usos de tierra desarrollados en compatibilidad del uso poblacional.

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- MINAM: revisar la viabilidad ambiental y los impactos generados y reducidos a fin de

sistematizar la información generada y elevarlo al Ministerio de Vivienda, Construcción y

Saneamiento y Ministerio de Economía y Finanzas, para poder ser considerado en programas

de desarrollo.

- Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento: generador a partir de la información, de

nuevos programas y políticas de apoyo, así como asignación de fondos.

Artículo 5°: Carácter de las responsabilidades

Las responsabilidades, según corresponda, podrán ser de carácter administrativo y/o civil, y/o penal, y

se sujetarán a la normatividad correspondiente.

TITULO III: PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS PARA ZONIFICACION DE ESPACIOS

HABITABLES

CAPITULO I: DISPOSICIONES COMUNES

Artículo 6°: Sujeción a planes de ordenamiento y procesos de zonificación

Ninguna edificación rural podrá construirse sin sujetarse a la identificación de los espacios habitables

establecidos por ordenanzas municipales, y estas estarán bajo total responsabilidad de hacerse cargo

de las consecuencias individuales por hacer caso omiso de la presente.

Artículo 7°: Definición de certificados de habitabilidad rural

Los gobiernos locales bajo la supervisión de la comisión técnica y en base al sustento del diagnostico

de habitabilidad otorgarán los certificados de habitabilidad rural perteneciente e intransferible solo para

el centro poblado, comunidad, caserío, u otro similar para desarrollar sus actividades y ser insertados y

beneficiados por políticas de apoyo y programas para viviendas rurales.

Artículo 8°: Obligatoriedad

Están obligados en solicitar los certificados de habitabilidad a las que se refiere la presente ley, las

poblaciones rurales para poder habitar tierras en pro de su seguridad y disminución de perdidas por

posibles peligros.

CAPITULO II: DE LA METODOLOGÍA

Artículo 9°: Modalidad única de obtención de certificado de habitabilidad y edificaciones rurales

a. Se realizará el expediente de habitabilidad el cual deberá ser eminentemente participativo y tendrá

que desarrollar:

- Diagnósticos de riesgos naturales (el cual deberá contener los mapas de microzonificación de

amenazas y peligros)

- Categorización de tierras o suelos, deberán emplear las tablas de categorización de suelos,

que forman parte de la presente norma (conteniendo un mapa de expansión futura de la

población),

- Evaluación de grados de peligro (forman parte de la presente norma), y

- Caracterización de las edificaciones rurales.

b. Se presentará el informe de condiciones de habitabilidad que acompañará al expediente de

habitabilidad, como sustento de la zonificación rural identificada, firmada por los integrantes de la

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comisión técnica, los cuales deberán ser presentados a la comisión evaluadora para que al cabo de

(30) días calendarios pueda emitirse respuesta y ser elevado y registrado en el sistema del

Ministerio del Ambiente (en el plazo no mayor a 20 días calendarios) y otorgarse el certificado de

habitabilidad y edificaciones rurales correspondiente por parte del Ministerio de Vivienda,

construcción y Saneamiento.

Artículo 10°: Denegación del certificado de habitabilidad

Dentro del proceso de obtención si el certificado quedara denegado se tendrá que disponer de medidas

sectoriales y de apoyo en base a la generación del fondo de promoción de viviendas rurales y su

correspondiente declaratoria de emergencia, para poderse beneficiarse con proyectos de inversión que

reviertan y reinstalen a las dichas poblaciones en riesgo.

CAPITULO IV: DERECHOS DE TRAMITACIÓN

Artículo 11°: Costos de tramitación

No existirá ningún tipo de cobro, como derecho de tramitación, por tratarse de un tema de seguridad de

la población nacional y la reducción de espacios rurales vulnerables.

TITULO IV: NORMALIZACIÓN DE CONSTRUCCIONES RURALES

Artículo 12°: Edificaciones rurales

Los colegios profesionales y la cámara peruana de la construcción, incluirán en el reglamento nacional

de construcciones un capitulo especifico para edificaciones rurales a fin de que sirva como documento

guía y de uso obligatorio por las poblaciones rurales, para la reducción de riesgos asociados al tipo de

material, proceso constructivo y uso final de la edificación.

DISPOSICIONES TRANSITORIA

ÚNICA: Las municipalidades contarán con un plazo de ciento ochenta (180) días, desde la publicación

de la presente Ley, para conformar su correspondiente comisión técnica.

DISPOSICIONES FINALES

PRIMERA: El Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, en un plazo de ciento ochenta (180)

días calendario, aprobará los siguientes reglamentos:

a. Reglamento de obtención de certificados de habitabilidad y edificaciones rurales

b. Reglamento de comisión evaluadora, verificación administrativa y técnica.

Los reglamentos serán aprobados mediante decreto supremo, refrendado por el Ministro de Vivienda,

Construcción y Saneamiento.

SEGUNDA: Crease por Ley el “Fondo Nacional de Promoción para viviendas rurales con

certificados de habitabilidad”, para poder articular y promover la cultura de prevención de riesgos, así

como disminuir las emergencias, y tener edificaciones que cuenten con todas las consideraciones de

habitabilidad para las zonas rurales.

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TERCERA: Deléguese y confórmese la comisión de revisión e inclusión del “capítulo específico para

edificaciones rurales”, a fin de poder normar y tomar las consideraciones de viviendas y demás

construcciones en las zonas rurales.

CUARTA: La presente Ley entra en vigencia al día siguiente de la publicación de los reglamentos, para

cuyo efecto el plazo se encuentra establecido en la primera Disposición Final.

ANEXO A:

TABLAS DE CATEGORIZACIÓN DE TIERRAS

Cuadro N° 01: Pendientes, características y uso recomendable

PENDIENTES CARACTERÍSTICAS USO RECOMENDADO

0 – 5%

Sensiblemente plano, drenaje adaptable, estancamiento de agua, asoleamiento regular, visibilidad limitada, se puede controlar la erosión.

Bajo costo de urbanización, manejo de drenajes superficiales. Riesgo de licuación asociado a una napa freática alta y suelo limoso o arenoso.

5 - 10%

Pendientes bajas y medias, ventilación adecuada, asoleamiento constante, erosión media, drenaje fácil.

Construcción de mediana densidad, calles trazadas diagonalmente a curvas de nivel para facilitar el drenaje.

10 – 15%

Suelo accesible para construcción, gran movimiento de tierra, cimentaciones irregulares, visibilidad amplia, drenaje variable.

Calles trazadas paralelas a curvas de nivel, mayor costo, movimientos de tierra y de instalación de infraestructura. Terrazas.

15 - +%

Incosteables para urbanizar, pendientes extremas, laderas frágiles, zonas deslavadas, erosión fuerte, asoleamiento extremo, buenas vistas.

Muchas dificultades para el trazado de caminos y formación del terreno para edificaciones. Conservación, reforestación, recreación.

Fuente: Kuroiwa, Julio. Reducción de desastres. Lima 2002. PNUD.

Cuadro N° 02: Tipos de subsuelos y sus características para apreciación y aplicación del uso de suelo

recomendado

SUBSUELOS CARACTERÍSTICAS USO RECOMENDADO

Sedimentarias y clásticas

Sedimentos de plantas acumuladas en lugares pantanosos, caliza, yeso, solgema, mineral de hierro, magnesia y silicio, arenisco, travertino, conglomerado.

Agrícola, zonas de conservación y recreación, en caso de urbanización de muy baja densidad poblacional.

Ígneas y eruptivas

Cristalización de un cuerpo rocoso, fundido. Extensivas, textura pétrea de grano fino, colita, obsidiana, andesita, basalto. Intrusitas, grano relativamente grueso y uniforme, granito, mozonita, deorita y el gabro.

Material de construcción, urbanización de mediana y alta densidad poblacional.

Metamórficas

Re-cristalización de rocas ígneas o rocas sedimentarias. Son formadas por altas presiones, temperaturas y vapores mineralizantes. Mármoles, cuarcitas, pizarras, esquisto.

Materias primas para usos industriales, urbanización con densidad baja o media.

Fuente: Kuroiwa, Julio. Reducción de desastres. Lima 2002. PNUD.

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Cuadro N° 04: Tipos de suelos y sus características para apreciación y aplicación del uso de suelo

recomendado

SUELOS CARACTERÍSTICAS USO RECOMENDADO

Calizo Muy polvoso. Grano fino cuando está húmedo y terrones cuando está seco.

Construcción ligera. Sirve como material para construcción

Rocoso o arenoso

Alta compresión, impermeable, duro, cimentaciones y drenaje difícil.

Construcción ligera y de baja densidad poblacional. Riesgo de licuación en caso de sismo.

Arcilloso

Grano muy fino, suave y harinoso cuando está seco y se torna plástico cuando está húmedo. Muy erosionable

No recomendable para edificaciones. Se producen rupturas en infraestructura. Bueno para material de carreteras o adobes.

Arenoso - arcilloso

Grano grueso de consistencia pegajosa, erosionable, resistencia mediana.

Drenaje fácil, construcciones de densidad media.

Limoso Tiene problemas de erosión, resistencia aceptable.

No instalar sistemas sépticos, construcción de densidad media, peligro de licuación.

Gravoso De baja compresividad, buena permeabilidad.

Construcción de baja altura y densidad.

Fangoso - lacustre

De alta compresión, impermeables malos para drenar, abundante de flora y fauna.

Zona de conservación ecológica y natural, evitar construcciones.

Fuente: Kuroiwa, Julio. Reducción de desastres. Lima 2002. PNUD.

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ANEXO B:

TABLA DE GRADOS DE PELIGROS

Cuadro N° 01: Estrato, Descripción y Valor de las zonas de Peligro

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Cuadro N° 02: Vulnerabilidad Física

Cuadro N° 03: Vulnerabilidad Ambiental y Ecológica

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VI. CONCLUSIONES:

a. Actualmente en el Perú no existen norma que consideren la regulación de las viviendas rurales, ni

su promoción y apoyo efectivo.

b. La presente norma busca reducir la vulnerabilidad de riesgos a través de la promoción del uso

adecuado del suelo, y la zonificación de espacios adecuados para ello.

c. Con la presente propuesta de Ley se persigue el fin de tener un diagnostico nacional de

vulnerabilidad de las zonas rurales y las identificación de espacios donde estas mismas pueden

desarrollarse con menor riesgo.

d. Debe darse una zonificación del territorio y de las zonas rurales en específico.

e. Es necesario crear fondos para dar mayores condiciones de seguridad en los espacios rurales de

nuestro país.

f. La obtención de certificados de habitabilidad y edificaciones rurales reduciría en más del 80%,

problemas y emergencias por ocurrencia de desastres naturales.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS:

1. Instituto Nacional de Estadística e Informática – INEI. “Glosario de términos, Compendio Estadístico

2004”. Perú. Lima. 2004. 43 p.

2. Instituto Nacional de Defensa Civil - INDECI. “Terminología de Defensa Civil”. Perú. Lima. 2009. 20

p.

3. Ley de Regulación de Habilitaciones Urbanas y de Edificaciones Ley N° 29090. Presidencia de la

República del Perú.

4. Resolución Ministerial Nº 037-2005-EF-15; Aprueban Procedimiento Simplificado Aplicable a los

Proyectos de Inversión Pública que apruebe la Comisión Multisectorial de Prevención y Atención de

Desastres.

5. Instituto Nacional de Defensa Civil – INDECI. “Manual Básico para la estimación del riesgo”. Perú.

Lima. 2006. 69p.

6. Decreto Supremo Nº 001-A-2004-DE-SG; Aprueban Plan Nacional de Prevención y Atención de

Desastres.

7. Decreto Supremo N° 017-2009-AG; Aprueban Reglamento de Clasificación de Tierras por su

Capacidad de Uso Mayor.

8. Decreto Supremo N° 087-2004/PCM; Reglamento de Zonificación Ecológica y Económica-ZEE.

9. Consejo Nacional del Ambiente – CONAM. “Guía Metodológica de Zonificación Ecológica y

Económica y Gobiernos Locales”. Perú. Lima. 2007. 57p.

10. Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos –

PRONAMACHCS. “Guía para el Diagnóstico Global Participativo - DGP”. Perú. Lima. Febrero 2004.

83 p.

11. INEI. Perfil Sociodemográfico del Perú, Censo Nacional 2007 XI de Población y VI de Vivienda.

Segunda Edición. Lima. Agosto 2008.

12. Guillermo Espinoza. “Fundamentos de Evaluación de Impacto Ambiental”. Chile. Santiago. 2001.

183 p.

13. Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. Plan Nacional de Vivienda 2006 – 2015

"Vivienda para todos". Lima. Marzo 2006.