handlingsplan mot fattigdom i barnefamilier, bydel … · handlingsplan mot fattigdom i...

Oslo kommune Bydel Alna

Bydelsadministrasjonen

H A N D L I N G S P L A N M O T FAT T I G D O M

I B A R N E FA M I L I E R , B Y D E L A L N A

2 0 1 3 - 2 0 1 6

Handlingsplan mot fattigdom i barnefamilier, Bydel Alna 2013 - 2016 2

INNHOLDSFORTEGNELSE

Innledning 3

1. Handlingsplan mot fattigdom i barnefamilier, Bydel Alna 4

2013 – 2016 4

1.1. Om begrep og avgrensninger 5 1.1.1 Forståelse og bruk av fattigdomsbegrepet 5 1.1.2. Valg av målgruppe(r); aldersspesifiserte og begrepsoverskridende grupper 6 1.1.3. Bekjempelse og/eller forebygging 7

2. Om fattigdom i barnefamilier i Bydel Alna; dagens situasjon og risikofaktorer 7

3. Virkningen av fattigdom 12

4a) Årsaker til fattigdom - individnivå. 15 I. Lav eller ingen utdanning 15 II. Dårlig helse 15 III. Dårlige språkkunnskaper 16 IV. Fattigdom vedvarer over tid og mellom generasjoner 16 V. Andre personlige belastninger 16

4b) Årsaker til fattigdom – systemnivå 17

5. Nærmere om forvaltningsutfordringer i Bydel Alna 19 5.1. Behov for økt implementering av overordnede mål 19 5.2. Behov for utvidet fokus på avveininger mellom kvalitative og kvantitative prioriteringer 19 5.3 Større vektlegging av relasjonskompetanse 20 5.4 Økt kompleksitetsfokus og behov for styrking av tverrfaglig / tverrsektorielt samarbeid 20

6. Kort om effekten av sentrale myndigheters tiltak, innsats og føringer på Bydel Alnas omfang av fattige barnefamilier og tjenesteforvaltningens handlingsrom 21

6.1. Omfanget av fattige barnefamilier i Bydel Alna sett i lys av politisk vedtatte tiltak for barnefamilier. 21 6.2. Sentrale styringsdokumenters påvirkning av det lokale handlingsrom 22

7. Avslutning 24

TILTAKSPLAN 25 Strategi 1: Styrking av samarbeid på tvers av fag og sektorer. Tjenestefokus. 26 Strategi 2: Mer målrettet innsats ovenfor familier med ulike typer levekårsproblematikk. Voksenfokus. 29 Strategi 3: Mer målrettede tiltak ovenfor barn i fattige familier. Barnefokus. 32 Strategi 4: Mer målrettet innsats for å forebygge fremtidig fattigdom i barnefamilier. 34


Innledning Til tross for at Norge er et land med generell høy levestandard, viser nasjonal forskning og rapportering at antall barn i familier med lav inntekt øker (Statistisk sentralbyrå 2011). Det kreves også mer ressurser i dag enn tidligere for aktivisering og deltakelse i sosiale og kulturelle aktiviteter, og avstanden mellom de som er økonomisk svake og de som er økonomisk sterke, kan manifestere seg i ulikheter i levekår og oppvekstbetingelser. Store ulikheter i levekår og oppvekstbetingelser bryter sterkt med prinsipp om likeverd og rettferdighet i den norske velferdsstaten. Hvilken retning omfanget av fattigdom i barnefamilier vil ta i fremtiden, henger sammen med integrerings-, fordelings- og velferdspolitiske beslutninger og prioriteringer og hvordan disse forankres innenfor den offentlige forvaltningens ulike nivåer. Begrepet «barnefattigdom» trekkes frem både innenfor forskningsproduksjon, innenfor offentlige styringsorganer og dokumenter og i varierende grad og omfang trekkes begrepet frem i ulike politiske fora med ulike agendaer. Men barn som individer er ikke fattige, barn eier ikke sin egen fattigdomssituasjon, og deres livshverdag, ressurser og muligheter defineres aldri ut i fra egen autonomi, men ut i fra foreldrenes situasjon og samfunnets prioriteringer og ressursfordeling. Barn formes innenfor de strukturer de fødes inn i eller vokser opp innenfor, og det er innenfor disse strukturenes kontekst definisjonen av barnas fattigdomssituasjon oppstår. Å kalle et barn fattig, og omtale en situasjon helt og holdent prisgitt andre individer eller samfunnsstrukturer for «barnefattigdom», kan fremstå som stigmatisering av barn som individer. Barn er ikke fattige i egenskap av å være barn; fattigdommen som rammer noen barn er et produkt av andre forhold. Fattigdommens virkninger legger derimot premisser for barnas livshverdag både i nåtid og i fremtiden. En god barndom varer gjerne livet ut og gode utviklingsmuligheter i barndommen er sentralt for evnen til å investere i og kunne ivareta seg selv og egen familie i framtiden. En oppvekst i økonomisk fattigdom er ofte forbundet med ”negative utviklingskarakteristikker som nedsatt fysisk helse, forsinket språklig utvikling og lave skolefaglige prestasjoner, samt en økt risiko for utvikling av atferds- og emosjonelle vansker”1. Fattigdom i barnefamilier i Norge omtales ofte som et storbyfenomen, og den samlede andelen barn i fattige familier i Oslo er på 14,4 prosent, dette er nærmest dobbelt så høy som den samlede andelen i Norge2. Nyere tall fra SSB viser at det er store variasjoner mellom bydelene i Oslo, hvorpå bydelen med lavest forekomst av barn i fattige familier, Ullern, i prosentandel ligger på 4,7, mens den høyeste andelen innenfor en bydel, Gamle Oslo, er 30,1 prosent. Bydel Alna har en andel på 19,3 prosent barn som lever i fattige familier, og dette utgjør 2 034 barn i alderen 0 – 17 3. Bydel Alna etterfølger Bydel Gamle Oslo med flest (i antall) barn som lever i fattige familier. Andelen barn i fattige familier i Oslo er ikke bare langt høyere enn den samlede andelen i Norge, andelen er også økende. Oslo kommune har derfor økt fokuset på problematikken.

1 NOU 2012: 5, Bedre beskyttelse av barns utvikling 2 «Barnefattigdom i Norge. Omfang, utvikling og geografisk variasjon», Fafo 2009. 3 «Barnefattigdom i Oslo», Helse- og velferdsetaten, 2011.


I Oslo bystyres verbalvedtak nr. H45 ”Bekjempelse av fattigdom” bes byrådet gjennomgå tiltak som er rettet inn mot å bekjempe fattigdom, for å se om disse kan bli bedre og mer effektive og om det eventuelt foreligger behov for nye tiltak. Bydel Alna har gjennom dette dokumentet definert egne lokale forhold, strategier og tiltak, og utviklet en egen handlingsplan mot fattigdom i barnefamilier jfr. ”Budsjett, Bydel Alna 2013” kapittel 5 ” Hovedprioriteringer i økonomiperioden 2013 – 2016”. Bydelen målretter gjennom planen egen innsats. Men arbeid med bekjempelse og forebygging av fattigdom i barnefamilier er komplekst og går på tvers av både fag og sektorer. Mange årsaksforhold ligger utenfor bydelens ansvar og tjenesteapparat. For gode og varige resultater, kreves en samlet innsats over tid av ulike aktører, både kommunale tjenester, Utdanningsetaten, NAV og andre statlige aktører.

1. Handlingsplan mot fattigdom i barnefamilier, Bydel Alna

2013 – 2016 Bydel Alna har tjenester og virkemidler som både bekjemper og forebygger fattigdom i barnefamilier, dette til tross så øker andelen barn som vokser opp i lavinntektsfamilier. Flere faktorer som påvirker omfanget av barn som vokser opp i fattige familier ligger utenfor Bydel Alnas kontroll. For eksempel ville en politisk beslutning om omfordeling av barnetrygden eller en kostnadsjustering av denne sannsynligvis kunne redusert andelen noe. Videre viser rapportering omkring bruk av startlån i Oslo, at tildelinger gitt i sentrums-/ eller vestkantsbydeler medfører, med bakgrunn i lavere boligpriser, en tilflytning til Groruddalsbydelene. Dette er en trend som gir risiko for en lokal økning av andelen barn som vokser opp i familier med lav inntekt, og som bydelen i liten grad har innflytelse over. Andre faktorer og forhold ligger direkte under bydelens tjenesteområder. For å redusere andelen barn som vokser opp i fattige familier og for å bedre levekårene til disse familiene er det behov for å intensivere, koordinere og målrette arbeidet med fattigdomsproblematikk i bydelen. Gjennom ”Handlingsplan mot fattigdom i barnefamilier, Bydel Alna 2013 – 2016” legger bydelen til grunn strategier både for å bekjempe fattigdom i barnefamilier i forhold til dagens situasjonsbilde og strategier for å forebygge fremtidig fattigdom i barnefamilier. Handlingsplanen konkretiserer både avbøtende tiltak ovenfor berørte barn, legger til grunn tiltak for mer målrettet innsats ovenfor utsatte barnefamilier, samt strukturelle endringsprosesser for en mer helhetlig innsats og samarbeid på tvers av fag og sektorer. Handlingsplanen er delt inn i to hoveddeler. Første del gir et teoretisk grunnlag for valg av hovedstrategier. Fremstillingen gir et deskriptivt bilde av årsaker til og virkninger av fattigdom, omfanget i Bydel Alna, risikofaktorer og lokale forvaltningsutfordringer.


Andre del av handlingsplanen utgjør en tiltaksplan med fire hovedstrategier og tilhørende tiltak som viser hvordan bydelen vil møte dagens problembilde, samt forebygge fremtidig barnefattigdom. «Handlingsplan mot fattigdom i barnefamilier, Bydel Alna 2013 – 2016» legger til grunn at forebygging og bekjempelse av fattigdom både er komplisert og fag- og sektoroverskridende. Handlingsplanen supplerer og avgrenser derfor mot flere andre planer. Strategisk plan 2013 – 2016 er handlingsplanens overordnede styringsdokument, mens Lokal folkehelseplan 2013 – 2016, Boligsosial plan for Bydel Alna, SaLTo handlingsprogram i Bydel Alna, Rusmiddelpolitisk handlingsplan i Bydel Alna og Handlingsplan for psykisk helsearbeid i Bydel Alna etc. er viktige supplerende planer.

1.1. Om begrep og avgrensninger

1.1.1 Forståelse og bruk av fattigdomsbegrepet Fattigdomsbegrepet forstås og fortolkes på flere måter, men det benyttes oftest to hovedkategorier som mål for fattigdom; absolutt og relativ fattigdom. Absolutt fattigdom brukes om tilstander hvor det foreligger mangel på tilgang til ressurser som dekker livsviktige og grunnleggende behov som mat, husly og primære helsetjenester, og begrepet knyttes ofte til materiell nød. Fattigdomsbegrepet og fattigdomsmålingen brukes ikke på denne måten i Norge i dag, og vil derfor ikke omtales nærmere i det følgende. Relativ fattigdom er fattigdom sett i forhold til en gruppe. Det er ikke bare snakk om overlevelse og tilfredsstillelse av grunnleggende behov, men at levestandarden blir sett i forhold til det samfunnet man lever i – det å ikke kunne holde følge med inntektsnivået eller levestandarden til de andre i samfunnet rundt seg, det å ha betydelig lavere inntekt eller dårligere levekår. Når fattigdomsbegrepet benyttes i norsk sammenheng, benyttes et relativt fattigdomsmål. Det foreligger ulike tilnærminger til hvordan måle, fortolke og definere den relative fattigdommen, herunder levekårsfattigdom, inntektsfattigdom og subjektiv opplevelse av fattigdom. Skillelinjene er ofte diffuse.

Levekårsfattigdom (opphopning av levekårsproblemer; sosiale, miljømessige og psykososiale forhold eller mangel på goder, måles oftest gjennom egenrapporteringer)

Inntektsfattigdom (lave økonomiske ressurser, måles oftest i inntekt under 60 % av landets medianinntekt ekvivalert i forhold til husholdets størrelse)

Subjektiv opplevelse av fattigdom knyttes ikke til inntekt, men til egen opplevelse av forholdet mellom inntekt, forbruk og utgifter. Personer kan ha inntekt langt over fattigdomsgrensa, men likevel oppleve at pengene ikke strekker til.

Norge opererer ikke med en egendefinert fattigdomsgrense hva inntekt angår, men benytter ofte EUs målestandard for lavinntekt; under 60 prosent av medianinntekten i befolkningen, ekvivalert i forhold til husholdningsstørrelse. I 2009 lå lavinntektsgrensen for en familie med


to barn på kr. 361 000 etter skatt og for enslig forsørger med to barn på kr. 275 000 etter skatt jfr. ”Fordelingsmeldingen”, Meld. St.30 (2010-2011). Analysene og drøftingen i denne handlingsplanen tar utgangspunkt i tjenester og virkemidler for å forebygge og bekjempe inntektsfattigdom, samt møte konsekvenser av inntektsfattigdom. Handlingsplanen inneholder også analyser av virkemiddelapparatet og tjenester som jobber med utfordringer knyttet til levekårsfattigdom i de tilfeller hvor disse er en direkte eller indirekte konsekvens av inntektsfattigdom, som sosial eksklusjon av barn og unge knyttet til foreldrenes økonomiske kapital, eller kompetanse, sysselsetting og utdanningsmuligheter blant målgruppen. Analyse av eventuelt arbeid med befolkningens subjektive opplevelse av fattigdom er ikke inkludert i denne handlingsplanen.

1.1.2. Valg av målgruppe(r); aldersspesifiserte og begrepsoverskridende grupper I både nasjonale og sentrale omtaler av fattigdom i barnefamilier, herunder rapportering av statistikk eller deskriptive fremstillinger i henhold til omfang av problemet, benyttes en aldersspesifikk avgrensning av målgruppen. Avgrensningen knyttes til myndighetsalderen og avgrenses ved bruken av ”barn” som begrep i tråd med norsk lovgiving, til aldersgruppen 0 – 17 år. Etter denne alderen er ikke individet etter loven lengre barn, men voksen og vil derfor ikke inngå i en beskrivelse av problembildet. Fattigdomsbegrepet knyttet til barn avgrenses derfor ved beskrivelser av forekomst og omfang opp til fylte 18 år. I forhold til å gi en beskrivelse av problembildet ut i fra det faktiske omfanget, medfører ikke denne avgrensningen nødvendigvis de store utfordringene. I forståelsen av hvordan bekjempe og forebygge fattigdom i barnefamilier kan en slik avgrensning likevel medføre store utfordringer i koordineringen av tjenester, virkemidler og en analyse av disse for økt effekt, effektivitet og innsats. Bydelen opererer på flere områder med andre aldersspesifiserte inndelinger hvor disse strekker seg utover myndighetsalderen og hvor begrepet om ”ungdom” gjør seg gjeldene. Eksempler på definisjoner av aldersspesifiserte grupper, som både involverer begrepet ”barn” og begrepet ”ungdom” finner vi for eksempel i NAV- systemet. Kommunesiden i NAV opererer med en egen ungdomsseksjon i aldersgruppen 18 – 24 år, altså de som er myndige. På statlig side i NAV defineres ungdom som 16 – 24 år, altså både barn og voksne. I barnevernet finnes også, i tråd med barnevernsloven, en aldersgruppeinndeling som omfatter både barn og ungdom/ voksne, hvor barn i tiltak etter samtykke kan innvilges ettervern frem til og med fylte 23 år. Videre jobber Utdanningsetatens Oppfølgningstjeneste, som er en lovpålagt tjeneste, i samarbeid med bydelen om oppfølgning og veiledning av ungdom som innehar skolerett fra 16 år og opp til og med fylte 21 år. Også her en begrepsoverskridende aldersgruppe. Bydelen kan velge, i likhet med sentrale myndigheter, å omtale forekomsten av fattigdom hos barn til fylte 18 år, noe som begrepsmessig er korrekt. Denne handlingsplanen bygger på forutsetningen om at det er nødvendig å definere tiltaksmålgruppen(e) til flere enn de barna (målgruppen) som faktisk erfarer å leve i fattigdom i dag. Handlingsplanens teoretiske grunnlag vil derfor analysere tjenester og virkemidler rettet mot barn og unge både under og over 18 år.


1.1.3. Bekjempelse og/eller forebygging Bekjempelse av fattigdom i barnefamilier defineres i denne handlingsplanen som håndtering av problematikken ut i fra en registrert faktisitet som presenteres i et nåtidsperspektiv, dette vil omfatte virkemidler og tjenester som påvirker situasjonen til en utvalgt og bestemt målgruppe; de ca. 2000 barna i Bydel Alna som i dag lever under dagens fattigdomsgrense. Forebygging av fattigdom i barnefamilier defineres her som tjenesteytelser og målrettet, tidlig innsats rettet mot bestemte risikogrupper eller bestemte faktorer som i fremtiden vil kunne påvirke omfanget av barn i fattige familier. Dette kan være grupper som aleneforsørgere, familier som er langtidsmottakere av sosialhjelp eller faktorer som frafall i videregående skole, lav arbeidsmarkedstilknytning, manglende norskkunnskaper og lignende. Bydel Alna som tjenesteyter må ta stilling til i hvilket omfang og hvordan tjenestene skal jobbe med fattige barnefamilier fremover. Skal tjenestene og virkemidlene hovedsakelig fokusere på bekjempelse av nåværende situasjon for de i dag tallfestede 2034 barna som lever under fattigdomsgrensen, eller skal bydelen i tillegg jobbe aktivt forebyggende i forhold til risikogrupper og risikofaktorer for å hindre økt fattigdom i barnefamilier i fremtiden? Det foreligger flere aspekter ved denne avveiningen, både et økonomisk aspekt med hensyn til ressursbruk og et aspekt som omhandler en helhetlig problemforståelse. Det er en realitet at mange av bydelens barn lever i en fattigdomskontekst hvor dette påvirker deres muligheter for deltakelse i samfunnet på kort og lang sikt. Forskning viser at fattigdom vedvarer over lang tid i en og samme familie, og mellom generasjoner. For å bekjempe fattigdom hos disse 2000 barna, kreves tjenester og virkemidler som både møter deres akutte behov, men som også tar høyde for deres fremtidige muligheter. Videre viser Bydel Alnas demografi at bydelen har en høy andel av risikogrupper som med større sannsynlighet vil kunne oppleve fattigdom i fremtiden enn befolkningen for øvrig (se nedenfor). Handlingsplanen legger derfor til grunn at bydelen bør ha oppmerksomhet på både bekjempelse og forebygging.

2. Om fattigdom i barnefamilier i Bydel Alna; dagens situasjon og risikofaktorer Dette kapitlet presenterer tallmateriale rundt forhold i Bydel Alna som sier noe om forekomsten av fattigdom i barnefamilier. Kapitlet tallfester også forhold knyttet til definerte grupper med høy risiko for fattigdom og kjennetegn ved barnefamilier hvor man særlig finner fattigdom. Bydel Alna er den bydelen i Oslo som har flest barn i alderen 0-17 år (10 560) og har etter EUs målemetode for fattigdom en andel på 19,3 prosent barn som lever i hushold med inntekt under dagens fattigdomsgrense. Dette utgjør et antall på 2034 barn. Bydelen etterfølger Gamle Oslo (2250) i statistikken over bydeler i Oslo med flest (i antall) fattige barn 4. Et stort antall av disse barna er berørte av offentlige velferdsordninger og fattigdommen i Bydel Alna har en klar etnisk dimensjon. 4 Helse og velferdsetaten, 2011”Barnefattigdom i Oslo”


Under følger en gjennomgang av hushold med barn som er særlig utsatt for fattigdom. Beskrivelsene tar utgangspunkt i dagens situasjon og presenterer talldata som kan gi perspektiver på områder med forebyggingsbehov. Følgende hushold og tilhørende faktorer vil beskrives nærmere rundt tall fra Alna:

hushold uten noen yrkesaktive hushold der hovedforsørger har lav eller ukjent utdanning hushold som mottar sosialhjelp hushold som er velferdsstatsavhengige hushold med ikke-vestlig innvandringsbakgrunn hushold med mange barn hushold med enslig forsørger

Hushold uten noen yrkesaktive: 45,1 prosent av barn i fattige familier i Bydel Alna lever i husholdninger uten noen yrkesaktive5. Og det er en betydelig sammenheng mellom foreldres yrkesinntekt og forekomsten av vedvarende lav inntekt og fattigdom i barnefamilier. Talldata for Oslo med disse variablene for perioden 2007-2009, viser at ”nesten 68 prosent av barna uten yrkestilknyttede familiemedlemmer levde i hushold med vedvarende lav inntekt (EUs målemetode). Dette er nesten fem ganger høyere andel enn for alle barn i denne perioden” 6. I Bydel Alna er andelen barnefamilier hvor ingen av de foresatte er sysselsatte, 12,6 prosent 7. I antall utgjør dette 738 av 5 880 hushold. Til sammenligning er det 466 hushold som mottar økonomisk sosialhjelp. Hushold der hovedforsørger har lav eller ukjent utdanning: Langt over halvparten (59,7 prosent) av barn i fattige familier i Bydel Alna lever i en husholdning med lav utdanning.8 Av alle barnefamiliene i Alna totalt, er det en andel på 35,5 prosent 9 hvor hovedforsørger har lav, ingen eller ukjent utdanning. Disse barnefamiliene utgjør 9,5 prosent av alle husholdninger i bydelen. Det stilles økte krav om utdanning og formell kompetanse i dagens arbeidsmarked. Og det er en klar sammenheng mellom yrkesdeltakelse og utdanning. Det er også en betydelig sammenheng mellom yrkesdeltakelse, utdanning og forekomsten av offentlige hjelpestønader. Utdanningsnivået i bydelen fordeler seg som følgende: 5 Nadim og Nielsen, 2009 ” Barnefattigdom i Norge. Omfang, utvikling og geografisk variasjon”. Tall fra 2006. 6 Helse og velferdsetaten, 2011 ”Barnefattigdom i Oslo”, s. 74 7 Tall pr 1.1.2011 og andel av totalt husholdninger med barn. 8 Nadim og Nielsen, 2009 ” Barnefattigdom i Norge. Omfang, utvikling og geografisk variasjon”. Tall fra 2006. 9 Hovedforsørger er her definert ut i fra den personen i husholdningen som har høyest inntekt. Tall pr. 1.1.2011


Høyeste utdanning per 01.10.2010, 25 år og eldre (totalt 32 396): Andel: Grunnskole: 26,53 prosent Videregående skole: 35,25 prosent Universitet /høyskole lavere nivå: 18,3 prosent Universitet/ høyskole høyere nivå: 14,10 prosent Ingen utdanning / uoppgitt: 5,83 prosent Frafall i videregående er en av de viktigste årsakene til lavt utdanningsnivå og påfølgende utfordringer med å komme inn i det etablerte arbeidsmarkedet. Det er vanskelig å tallfeste eksakt hvor stort frafallet i videregående skole er totalt for bydelens ungdommer. Dette fordi det er byomfattende inntak til videregående skoler i Oslo, og oversikter knyttes til den enkelte skole og ikke til den enkelte bydel (unntak elever under 21 år tilknyttet Oppfølgingstjenesten). To ganger i året mottar bydelen lister fra Utdanningsetaten (UDE) sentralt over ungdom i alderen 16 – 21 bosatt i bydelen som innehar skolerett, men som er oppført med ukjent status10 hos UDE. 139 ungdommer stod oppført på Bydel Alnas liste i oktober 2011, 97 etter at personene var kontaktet av bydelen og Utdanningsetaten (skolene). 97 ungdommer i bydelen stod altså pr. oktober 2011 utenfor et ordinært opplæringsløp til tross for at disse hadde skolerett, av disse var kun 6 ivaretatt i NAV-systemet. Tall innhentet fra NAV Alna i januar 2012 viser at i overkant av 450 ungdommer under 24 år er registrert i NAV Alnas systemer. Analyser av disse tallene er ikke gjennomført (mange faktorer spiller inn som for eksempel sykdom). Sammen med estimerte tall fra SaLTo-nettverket11 over ungdom som ikke fanges opp av det offentlige hjelpeapparatet (her NAV Alna) og tall fra Utdanningsetaten, har bydelen et antall på ca. 600 ungdommer under 24 år som på et eller annet plan har behov for hjelpetiltak, kompetanseheving og/ eller sysselsetting. NAV Alna melder også at det er svært mangelfulle utdanningsløp og et svært høyt antall av deres brukere (ungdom) som ikke har fullført videregående skole. NAV Alna (ved enhetsleder statligportefølje) erfarer også store forskjeller i ungdomsmassen med hensyn til kjønn, hvor gutter er overrepresentert i forhold til ytelser og mangelfull utdanning. Erfaringene samsvarer med foreliggende forskning og dokumentasjon omkring frafall i videregående opplæring, hvor gutter oftere enn jenter faller ut. Spørsmålet blir om ikke årsaksforklaringer kan knyttes like mye til sosial bakgrunn og organisering av yrkesopplæring som til selve kjønnsperspektivet? Frafallet i videregående skole er størst ved yrkesfaglige studier og flest gutter søker seg til disse (og et tradisjonelt kjønnsrollemønster er tydelig, hvor gutter oftest velger elektro- eller byggfag). Det er særlig i tilknytning til mangel på læreplasser at frafallet blant disse er stort og i kampen om læreplasser som erverves på egenhånd er sosial bakgrunn ofte avgjørende. 10 Ungdom som aldri har søkt videregående opplæring, som har avbrutt videregående opplæring før 01.10 eller som velger andre opplæringsløp enn den offentlige skole. 11 SaLTo-nettverket består blant annet av bydelens feltteam, ledere ved bydelens ulike fritidstiltak og ansatte i bydelens prosjekter S.T.O.L.T. og ”Myndig”.


Hushold som mottar sosialhjelp ”Å vokse opp i en familie som mottar sosialhjelp kan være et mål på fattigdom”12. Økonomisk sosialhjelp er en kommunal ytelse som forvaltes av NAV sosialtjenesten etter Lov om sosiale tjenester. Ytelsen skal fungere som samfunnets sikkerhetsnett for å sikre personer nødvendig livsopphold. Ytelsen er behovsprøvd og alle andre muligheter skal være prøvd før stønad innvilges. Stønaden er ment å være midlertidig. Med forbehold om at sosialtjenesten fanger opp riktig målgruppe, er over 50 prosent (1 059) av barn i fattige hushold i Bydel Alna berørt av sosialtjenesten13, disse utgjør ca. 8 prosent av alle barnefamiliene i bydelen. Antall sosialhjelpstilfeller med barn fordeles ca. likt mellom forsørgerpar (50,92 prosent) og enslige forsørgere (49,08 prosent). Blant enslige forsørgerne er kvinner overrepresentert (88,75 prosent)14. Hushold som er velferdsstatsavhengige Nav Alna Stat registrerer ikke antall barn innenfor de ulike støtteordningene. Tallene over hushold som er velferdsavhengige baserer seg derfor på kategorien som helhet. Andel husholdninger med personer til og med 66 år og med barn under 17 år hvor offentlige overføringer utgjør mer enn halvparten av inntekten for skatt, er for Bydel Alna på 6,7 prosent.15. Bydelen ligger her noe over andelen for Oslo totalt, som er på 4,1 prosent. Når det gjelder barnefamilier tilknyttet NAV Alna sosialtjenesten, ble tall over økonomisk sosialhjelp presentert ovenfor. I tillegg organiseres Kvalifiseringsprogrammet, NySjanse og Introduksjonsordningen under sammen enhet. NAV Alna sosialtjenesten rapporterer følgende tall for disse ordningene:

Kvalifiseringsprogrammet: 162 deltakere pr 31.08.12, 120 av disse har barn, totalt barn som berøres av denne typen ytelse er ikke oppgitt fra NAV.

NySjanse: 20 deltakere pr 05.11.12, berører 5 barn totalt. Introduksjonsprogrammet: 61 deltakere pr 17.10.12, 54 barn berøres totalt av

ordningen (kun medregnet de som har utbetaling av introduksjonsstønad / aktive deltakere, deltakere som venter på skoleplass eller som er i ubetalt permisjon er ikke talt med).

Når det gjelder bostøtte til leietakere i kommunale boliger (BKB), mottok 230 personer dette i 2011, antallet er ikke fordelt etter familietype. Når det gjelder statlig bostøtte (Husbanken), ble det innvilget 1329 forhold i 201116. 12 Nadim og Nilsen i ”Barnefattigdom i Oslo” s. 138, Helse- og velferdsetaten 2011 13 Husholdninger med barn under 18 år som mottar økonomisk sosialhjelp (2011). 14 Basert på tall fra 2010, tabell 34.09 Sosialhjelpstilfeller i bydelene etter familietype 15 2010- tall. Med offentlige overføringer, menes sosialhjelp, dagpenger ved arbeidsledighet, bostøtte, ytelser fra folketrygden, grunn- og hjelpsstønad, barnetrygd inkludert småbarnstillegg, engangsstønad ved fødsel, kontantstøtte, skattefri stønad til barnetilsyn, utdanningsstønad for enslige forsørgere, studiestipend, sykepenger med mer. 16 Tall fra rapporten ”Rapportering på bruken av økonomiske boligvirkemidler 2011”, Velferdsetaten, Oslo kommune.


Hushold med ikke-vestlig innvandringsbakgrunn Ca. ni av ti barn i fattige familier (88,1 prosent) i Alna har foreldre med ikke-vestlig bakgrunn17. I 62, 3 prosent av bydelens barnefamilier har minst en person ikke-vestlig landbakgrunn18. Blant barnefamiliene hvor minst en person har ikke-vestlig innvandringsbakgrunn representerer ca. 10 prosent flerfamiliehusholdninger. Familier med innvandringsbakgrunn utgjør en husholdningstype som representerer høye tall både når det gjelder årlig lav inntekt og vedvarende lav inntekt. I perioden 2007-2009 har godt over en tredjedel av barn med innvandringsbakgrunn i Oslo vedvarende lav inntekt og nesten samtlige av disse er ikke-vestlige innvandrerbarn. Innvandrerbarn med ikke-vestlig bakgrunn har med dette en lavinntektsandel som er nærmere tre ganger høyere enn barn generelt 19 Det er for øvrig store variasjoner mellom grupper innenfor kategorien ikke-vestlig innvandrere og lav inntekt, høyest representert er familier med landbakgrunn fra Irak, Afghanistan og Somalia hvor ” mellom seks og syv av ti barn bor i familier med vedvarende lav inntekt”. Kraftig overrepresentert er også ” barn med bakgrunn fra Pakistan, Tyrkia, Marokko og Russland”, mens barn med innvandrerbakgrunn fra Bosnia, Sri Lanka, India, Filippinene og Thailand utgjør en lavere andel av gruppen ikke-vestlige innvandrere med vedvarende lav inntekt 20 Hushold med mange barn Nærmere 1 av 4 husholdninger i Bydel Alna (26,7 prosent, 5 880 hushold) er barnefamilier21, og blant barnefamiliene har 5,8 prosent 4 eller flere barn. I hushold med mange barn, såkalte storbarnsfamilier, er risikoen for fattigdom betydelig høyere enn i hushold som er mindre tallrike med henhold til barn. Tall for Oslo viser at andelen familier med vedvarende lav inntekt er ca 7,5 prosent for ett- eller tobarnsfamilier og 16,7 prosent for trebarnsfamilier, mens den er på hele 53,8 prosent for familier med fire eller flere barn. Dette viser en stor risiko for vedvarende lav inntekt i storbarnsfamilier. For barn som lever i storbarnsfamilier, er det nesten fire ganger større sannsynlighet for å tilhøre lavinntektsgruppen sammenlignet med alle barn22 Storbarnsfamiliene i Alna utgjør 340 hushold23. Hvert av disse husholdene har minimum fire barn, og minste antall barn som lever i storbarnsfamilier er derav 1 360; dette utgjør ca. 13 prosent av den totale barnebefolkningen i bydelen.

17 ”Barnefattigdom i Norge”, Nadim og Nielsen, 2009, s.76. Basert på tall fra 2006. 18 Tall pr 1.1.2011 og representerer husholdninger hvor minst en person har ikke-vestlig landbakgrunn. 19 Helse og velferdsetaten, 2011 ”Barnefattigdom i Oslo” 20 Helse- og velferdsetaten, 2011 ”Barnefattigdom i Oslo”, s.73 21 Hushold med ett eller flere barn under 18 år. 22 Helse- og velferdsetaten, 2011 ”Barnefattigdom i Oslo”, s.73 23 Tall pr 1.1.2011


Siden denne prosentandelen er beregnet ut i fra et minimumstall for variabelen, som er fire barn, er denne andelen i realiteten høyere. Gruppen av storbarnsfamilier berører derfor et høyt antall barn. Risikoen for fattigdom i storbarnsfamilier er betydelig høyere enn i mindre tallrike familier, og over 38 prosent av bydelens barn i fattige familier bor i storbarnsfamilier24. Dette speiles også i bruken av offentlige velferdsordninger, hvor blant annet ca. 7 prosent av sosialhjelpstilfellene i bydelen har fire eller flere barn25. Flere av bydelens storbarnsfamilier berammes også av kryssvariabler som gjør de ekstra utsatt for vedvarende lav inntekt. For eksempel består ca. 13 prosent av storbarnsfamiliene i Alna av aleneforsørgere. Hushold med enslig forsørger: 20,1 prosent av bydelens barnefamilier består av enslige forsørgere26. Forskning viser at det er større sannsynlighet for at barn av enslige forsørgere rammes av fattigdom og vedvarende lav inntekt enn for barn i parfamilier. Siden denne familiestrukturen har høyere sannsynlighet for fattigdom enn parfamilier, er det viktig å se på hvor stor andel av enslige forsørgere som finnes innenfor noen av de andre risikogruppene som er nevnt ovenfor. Enslige forsørgere utgjør ca. 13 prosent av storbarnsfamiliene. Blant barnefamilier der ingen er sysselsatt utgjør enslige forsørgere hele 51,9 prosent. Videre representerer enslige forsørgere 23,3 prosent av barnefamilier hvor hovedforsørger har lav, ingen eller ukjent utdanning. Blant gruppen barnefamilier der minst en person har ikke-vestlig landbakgrunn, utgjør enslige forsørgere i overkant av 15 prosent.

3. Virkningen av fattigdom Fattigdom har store konsekvenser både for enkeltindivider og for samfunnet. Stor ulikhet skaper samfunn med høy sosial spenning og reduserer veksten i økonomien27. Dette vises også gjennom erfaringer fra land i Europa (f.eks. Storbritannia) som har opplevd kraftige økninger i forskjeller, og hvor skjev fordeling og ulikhet har resultert i sosiale spenninger og uro både mellom grupper i befolkningen og mellom befolkningen og det offentlige. Høy tillit mellom aktørene i et lokalsamfunn, både mellom enkeltindivider og mellom enkeltindivider og instanser, er avgjørende for et velfungerende samfunn. Store forskjeller undergraver tilliten i samfunnet, og reduserer tilstedeværelse av sosial kapital, samhold og mangfold. Det er ingen nødvendig forbindelse mellom inntekt og levekår; det er mulig å ha gode levekår til tross for lav inntekt, for eksempel gjennom etablert formue eller gaver og økonomisk støtte

24 Nadim og Nielsen, 2009 ” Barnefattigdom i Norge. Omfang, utvikling og geografisk variasjon”. 25 Tabell 34.16. Sosialhjelpstilfeller i bydelene etter antall barn 2010. 26 Tall pr. 1.1.2011 27 Wilkinson, 2009 ” The Spirit Level: Why Equality is Better for Everyone”


fra andre. Likevel viser det seg ofte for vanskeligstilte grupper, og særlig de som er avhengige av det offentlige hjelpeapparatet, at forskjeller i levekår er en direkte eller indirekte konsekvens av inntektsfattigdom. Det er også en sterk sammenheng mellom forskjeller i fordeling og hvordan ulike levekårskomponenter slår ut negativt eller positivt både for enkeltindividet og for samfunnet. For samfunnet medfører inntektsfattigdom og andre levekårsproblemer økt press på offentlige utgifter, tjenester og velferdstilbud, store sosioøkonomiske utfordringer og et enormt effektivitetstap i form av tapt produksjon og tapte inntekter. Fattigdom medfører også lavere samfunnsdeltakelse i demokratiske prosesser, frivillighet og organisasjonsliv og reduserer mulighetene for sosial mobilitet. Fravær av sosial mobilitet kan gi en samfunnsutvikling som reproduserer en geografisk opphopning av levekårsutfordringer. På individnivå medfører store forskjeller i levekår avstand og distanse mellom samfunnets aktører og skaper i stor grad tilskuere fremfor deltakere i samfunnet. Å være tilskuer til, og ikke deltaker i samfunnet gjennom like muligheter, tilgang til tjenester og goder, sosiale nettverk og strukturelle prosesser, danner et grunnlag for avvik og en nedadgående spiral. Fattigdom påvirker helse og levealder. Grupper med lav sosioøkonomisk posisjon har dårligere helse (både fysisk og psykisk) og lavere levealder enn grupper med høyere sosial posisjon. Statistisk sentralbyrås Levekårsundersøkelse(2005), viser at også at ”blant personer som lever på trygd eller sosialhjelp er det om lag fire ganger flere med store psykiske plager enn i resten av befolkningen”. Det er i mange tilfeller diffuse skillelinjer mellom årsak og virkning. Fattigdom er et sammensatt problem bestående av flere komponenter som ikke alltid kan defineres som enten årsak eller virkning. Virkningen av inntektsfattigdom i familier påvirker barna både direkte og indirekte. Direkte gjennom barnas muligheter for deltakelse og indirekte gjennom hvordan foreldrene håndterer egen fattigdomssituasjon for eksempel psykisk. Direkte konsekvenser for barn som vokser opp i fattige familier handler i nåtid først og fremst om sosial eksklusjon, herunder muligheter for deltakelse, handlingsrom og tilgang på materielle forbruksgoder. Barn i lavinntektsfamilier har dårligere tilgang til enkelte forbruksgoder, de reiser sjeldnere på ferie og de deltar i noe mindre grad i organiserte fritidsaktiviteter enn barn fra mer økonomisk ressurssterke familier (særlig gjelder dette jenter med ikke-vestlig bakgrunn og yngre barn). Når barns sosialiseringsprosesser og ervervelse av kunnskap på grunn av familieøkonomi er avgrenset fra bestemte arenaer, påvirker dette også type sosial- og kulturell kapital de kommer til å erverve og besitte senere i livet og posisjoneringen de inntar i samfunnet. Psykologisk forskningslitteratur viser at ”fattigdom har negative konsekvenser for barns utvikling på en rekke områder, inkludert språk, kognisjon og skoleprestasjoner, og for barns adferdsvansker og sosioemosjonelle utvikling”28 Boligstandard og bosituasjon henger i stor grad sammen med inntekt, og barn i fattige familier bor ofte trangere og har dårligere boforhold (trangboddhet, manglende vedlikehold og utilstrekkelig oppvarming) enn øvrige barn. Forskning viser at det er en signifikant sammenheng mellom boforhold og barns helse, og at barn som vokser opp i en dårlig

28 Dearing, 2008 i Tidsskrift for Norsk Psykologforening, Vol 48, nr 8


bosituasjon i større grad erfarer bestemte fysiske plager (som astma og allergier) enn andre barn og at deres utviklingsmuligheter preges av bosituasjonen. Ved siden av forverret fysisk helse, preger trangboddhet for barn vennerelasjoner og sosialiseringsarenaer; de har sjeldnere besøk hjemme og færre muligheter for alenetid til for eksempel skolearbeid29 For barn i fattige familier består bosituasjonen ofte av leieforhold. Leiesektoren i Norge er liten, og tilbudet av langvarige boforhold til leie er begrenset og utleieboligene er preget av lavere kvalitet. Dette innebærer at hushold i leiesektoren i større grad opplever ustabile og uforutsigbare boforhold enn boligeiere30. For barn har dette den effekten at de kanskje må flytte oftere og etablere seg i nye miljøer, danne nye nettverk og starte i nye skoler flere ganger i løpet av barndommen. Trygghet for barna gjennom tilhørighet i et lokalsamfunn minimeres ved gjentatte flytteprosesser. Indirekte har også oppvekst i hushold med vedvarende lav inntekt enorme konsekvenser for barn. Dette berører barnas nåtidssituasjon, men konsekvensene ses i like stor grad også i barnas livshverdag og grad av marginalisering i fremtiden i voksen alder. Forskning viser at gode utviklingsmuligheter i barndommen er sentralt for at barn skal kunne forsørge og ivareta seg selv og egen familie i fremtiden.. ”Økonomer har i hovedsak lagt vekt på hvordan fattigdom begrenser familiens muligheter til å investere i barnas utvikling (f.eks. gjennom adekvat kosthold eller aldersadekvate bøker og leker). På den annen side har utviklingspsykologer lagt vekt på at fattigdom medfører stress og belastning for foreldre, noe som igjen har negative konsekvenser for foreldrenes psykiske helse og omsorgsevne” 31. En oppvekst preget av store levekårsutfordringer og fattigdom forsterker også ofte svake skoleprestasjoner og manglende skoletilknytning, noe som igjen gir lavere grad av tilknytning til arbeidsmarkedet i voksen alder. Noen barn og unge lever under så belastende oppvekstkår at de allerede fra før fødselen har økt sannsynlighet for å utvikle psykiske plager og lidelser»32. Undersøkelser tyder også på at det å oppleve fattigdom i kortere tid (to-tre år) i oppveksten har større konsekvenser for barns senere psykiske og fysiske helsetilstand over livsløpet enn voksne33. Studier viser også at en langvarig lav sosioøkonomisk status frembringer stressrelaterte utfordringer hos barn, skam og vedvarende bekymringer over å ikke få samme muligheter og tilgang til goder som andre barn. Økonomisk stress hos barn gir økt risiko for følelsesmessige problemer og selvdestruktiv adferd som stoffmisbruk og psykisk sykdom34 Det er godt dokumentert at fattigdom kan vare ved i en og samme familie gjennom flere generasjoner. Det viser seg at intergenerasjonell overføring av for eksempel sosialhjelpsmottak er sterk i Norge. En studie av langtidseffektene ved å vokse opp i familier som mottar sosialhjelp, gjennomført av Fafo, viser at hele 25 prosent av 20-åringene som har vokst opp med sosialhjelpsmottakere i familien, selv mottar sosialhjelp.

29 NOU 2012:5 Bedre beskyttelse av barns utvikling 30 Fordelingsmeldingen kap 3.8.2. 31Dearing, 2008 i Tidsskrift for Norsk Psykologforening, Vol 48, nr 8, 2011, s 785 – 787 32 Næss, Rognerud og Strand, 2007 «Sosial ulikhet i helse. En faktarapport», s. 30 33 Fordelingsmeldingen 3.8.4 34 Helse- og velferdsetaten, 2011 ”Barnefattigdom i Oslo”s.38


4a) Årsaker til fattigdom - individnivå. Årsakene til fattigdom er mange og en fattigdomssituasjon kan sjeldent isoleres til ett årsaksforhold. På det individuelle planet, er bortfall, tap eller fravær av (arbeids)inntekt en overordnet hovedårsak til (økonomisk)fattigdom, men det er ofte andre faktorer som er årsaksutløser(e). Med utgangspunkt i at en sikker og stabil (arbeids)inntekt av en gitt størrelse er grunnleggende for å unngå (økonomisk)fattigdom, kan underliggende faktorer og indirekte årsaker til fattigdom belyses. Det er hovedsakelig personer som er mottakere av offentlige velferdsordninger og etniske minoriteter (særlig personer med ikke-vestlig landbakgrunn) som utgjør hovedtyngden av økonomisk vanskeligstilte. Fellestrekk for personer innenfor det offentlige velferdssystemet, er lav eller manglende utdanning og redusert fysisk og/ eller psykisk helse. Felles utslagsgivende forhold for etniske minoriteter kan i tillegg være manglende formell kompetanse, dårlige språkkunnskaper, dårlig kjennskap til skrevne og uskrevne regler i arbeidslivet og diskriminering på arbeidsmarkedet35. De sentrale faktorene kan beskrives nærmere:

I. Lav eller ingen utdanning Det stilles i dag økte krav til formell kompetanse for en stabil tilknytning til arbeidslivet og således er «utdanning for de aller fleste inngangsporten til et produktivt voksenliv med trygge arbeids- og inntektsforhold» 36. Personer med lav utdanning erfarer større utfordringer med en stabil tilknytning til det etablerte arbeidsmarkedet enn personer med høyere utdanning. Frafallet i videregående skole er høyt, og «mer enn hver fjerde ungdom i videregående opplæring forlater opplæringssystemet uten å ha kvalifisert seg for et yrke eller for videre studier»37, disse er særlig utsatt for fattigdom og marginalisering. At utdanningsnivå henger sammen med yrkesdeltakelse, ser vi også i data over karakteristika ved personer som mottar ulike velferdsordninger. Personer uten eller med ukjent utdanning er overrepresentert i statistikken over sosialhjelpsmottakere. Høyt representert er også personer med høyeste utdanning på grunnskolenivå. Videre viser forskning omkring langtidsmottakere av sosialhjelp at 50 prosent av mottakerne har grunnskole som høyeste fullførte utdanning. Det er viktig å være oppmerksom på de bekymringsfulle fremskrivingene over etterspørselen etter ufaglært arbeidskraft som anslår at behovet i 2025 kun vil være ca. 3,5 prosent.38

II. Dårlig helse Dårlig helse som komponent i fattigdomsproblematikk kan sees både som en årsak til, men også en virkning av fattigdom; helseproblemer skaper fattigdom og fattigdom skaper helseproblemer. Forskning omkring helse som årsaksvariabel, viser en forholdsvis moderat,

35 Regjeringens handlingsplan mot fattigdom, 2007. 36 Helse- og velferdsetaten, 2011 ”Barnefattigdom i Oslo”, 2011 37 Regjeringens handlingsplan mot fattigdom 38 Bjørnstad, Fredriksen, Gjelsvik og Stølen, 2008 ” Tilbud og etterspørsel etter arbeidskraft etter utdanning, 1986 – 2025.


men likevel klar sammenheng mellom psykiske lidelser som angst og depresjon og lavinntektsproblemer. Videre viser forskning også at psykisk sykdom – eventuelt i kombinasjon med rusmiddelproblemer – kan være medvirkende eller direkte årsak til fattigdom som følge av de problemer sykdommen skaper for utdanning og tilknytning til arbeidslivet og utvikling av sosiale ferdigheter. Problemer knyttet til å ta vare på egen økonomi, skaffe seg en bolig og ivareta forpliktelsene knyttet til et boforhold kan også være et resultat av slike problemer. Hvordan og i hvilket omfang problemene viser seg, er ikke minst avhengig av den enkeltes sosiale nettverk39. Også fysisk helse og funksjonsnedsettelser fungerer som barrierer mot en aktiv deltakelse i arbeidslivet, dette vises blant annet i det høye antallet med helserelaterte ytelser i NAV, og det økende antallet unge uføretrygdede. Ved siden av psykiske lidelser er det særlig muskel- og skjelettlidelser og sykdom i luftveiene som er de vanligste diagnosene hos personer som mottar helserelaterte ytelser fra det offentlige40

III. Dårlige språkkunnskaper Gode norskferdigheter er avgjørende for en aktiv deltakelse og god integrering i samfunnet. Dette gjelder både innenfor lærings- og sosialiseringsarenaer og for deltakelse i arbeidslivet. For eksempel stiller flere fagområder i samfunnet formelle krav til dokumenterte språktester før en eventuell ansettelse og undervisningen i den offentlige skolen foregår på norsk. Dårlige språkkunnskaper hos personer med innvandrerbakgrunn er en direkte årsak til at mange ikke evner å gjennomføre utdanningsløp, erverver dårlig fagkompetanse og får en svak tilknytning til arbeidslivet. Dårlige norskferdigheter medfører også lav begrepsforståelse og manglende forståelse av rettigheter og plikter, og kan således ligge som et hinder for at riktige ressurser og hjelp kommer trengende til gode. Dette kan forsterke en allerede foreliggende fattigdomsproblematikk.

IV. Fattigdom vedvarer over tid og mellom generasjoner Fafo har i en studie sett på langtidseffektene av å vokse opp i familier som mottar sosialhjelp. Studien finner at over 25 prosent av personer som har vokst opp i familier som mottok sosialhjelp, selv blir sosialhjelpsmottakere i voksen alder. Årsakene er ikke entydige, men kan tilskrives både økonomiske mangler, manglende evne hos sosialhjelpsmottakere til å investere i barnas human kapital eller at barnas holdninger til å motta sosialhjelp påvirkes av foreldrene som rollemodeller. Videre nevnes foreldrenes helse og derav barnas oppvekstvilkår som en alternativ forklaring41.

V. Andre personlige belastninger Personlige tragedier eller utforutsette forhold som inntrer kan påvirke inntektsgrunnlaget og yrkesfrekvens og inngå i en kjede av medvirkende årsaker til både tidsavgrenset og langvarig fattigdom. Livsløpsendringer (f.eks. samlivsbrudd), vanskelige familieforhold, dødsfall, endringer i gjeldsforhold, akutt sykdom, fysiske funksjonshemninger, offer for kriminelle

39 St.meld. nr. 6 (2002-2003). Tiltaksplan mot fattigdom 40 Helse og omsorgsdepartementet 41 Lorentzen, 2008 ” Går fattigdom i arv? Langtidseffekter av å vokse opp i familier som mottar sosialhjelp”


handlinger, rusmisbruk, bostedsløshet, vanskelig bosituasjon, sosial eksklusjon og isolasjon, store forsørgelsesbyrder og oppsigelse av arbeidsforhold er eksempler på slike forhold. Hvorvidt disse faktorene blir utslagsgivende årsaker avhenger av individuelle preferanser, nettverk og tilgang til tjenester og strukturene i det offentlige hjelpeapparatet. Felles for de nevnte underliggende og utløsende årsakene er at de gjerne oppstår som følger av hverandre; en faktor inntrer og utløser den neste, og medfører et komplekst sett av anliggender som alle forsterker fattigdomsproblematikken. Fattigdomsproblematikk kan derav beskrives som et sett av sirkulære og gjensidig påvirkende faktorer, fremfor hierarkisk oppbygde og isolerte årsaksforhold. Selv om årsaksfaktorene i stor grad er individuelt betinget, vil de kunne forsterkes og bli mer vedvarende i møtet med eventuelle svakheter i hjelpeapparatet.

4b) Årsaker til fattigdom – systemnivå Det offentlige systemet med dets velferdsordninger skal fungere som et sikkerhetsnett for mennesker i vanskelige situasjoner. Dagens velferdssystem har sektorer og virkemidler som samlet sett gjør tjenestene i stand til både å forebygge og avhjelpe fattigdom. Likevel viser det seg at noen faller gjennom det offentlige sikkerhetsnettet. Dette kan være personer som blir økonomisk avhengige av hjelpesystemet over lang tid, personer som har blitt møtt av feil virkemidler i systemet og personer med reelle hjelpebehov og rettigheter som aldri fanges opp av systemet. Dette omhandler i det store og hele en relativt liten gruppe individer, men det er individer som er spesielt sårbare for svakheter i systemet, og hvor konsekvensene av svikt i systemet kan resultere i vedvarende fattigdom. Fattigdom er et fragmentert og komplekst problem, og det kreves en forståelse av kompleksiteten dersom systemet skal kunne jobbe effektivt og for at virkemidlene skal være effektive. Fattigdom i møtet med forvaltningsstrukturen kan beskrives som et ”wicked problem”(umedgjørlig problem)42 Wicked problems kjennetegnes av følgende faktorer:

Et komplekst problem med sammensatte årsaker Et fragmentert problem, det vil si at ansvaret for tiltak er spredt mellom flere

fagområder Et problem som ikke har noen definitiv eller allmenngyldig problembeskrivelse Et problem som mangler endelig løsning eller sluttpunkt Et problem som ikke har riktige eller gale løsninger, men gode eller dårlige Ethvert wicked problem kan forstås som symptom på eller forårsaket av et annet

(wicked) problem 43 I dette ligger at fattigdom ofte handler om komplekst sammensatte problemer hvor forståelsen av fattigdom ikke kan reduseres til enkle årsaksforklaringer, og hvor kompleksiteten speiles gjennom fragmentering ved håndtering av fattigdomsproblematikk i forvaltningen. Med fragmentering menes problemer hvis årsaker går på tvers av fag og hvor 42 Ulfrstad, 2011 ” Velferd og bolig; om boligsosialt (sam-)arbeid” 43 Ritter og Webber i Ulfrstad, 2011 ” Velferd og bolig; om boligsosialt (sam-)arbeid”


ansvaret dermed er spredt på mange forskjellige etater og organisasjoner. Fragmentering har vi når vi har en situasjon der deltakerne i en oppgave ser seg selv mer adskilt enn forent om problemstillingen44 Kommuner og bydeler som forvaltningsorgan og tjenesteyter er på mange måter organisert etter prinsipper om kostnadseffektivitet, jfr. New Public Management45 med stort preg av mål- og resultatsyring. Tjenesteapparatet er delt inn i (resultat)enheter med egne definerte effektivitetskrav og hver (resultat)enhet har tilhørende fagområder hvis kontekst består av bydelens felles overordnede strategier. Generelt kan et effektivitetsfokus gi følgende forvaltningsutfordringer:

manglende implementering av overordnede og tverrsektorielle mål fravær av kompleksitetsfokus, instanser jobber kun med isolerte områder

tilknyttet en problematikk og koordinerer eller samarbeider ikke med tilstøtende sektorer

uklar ansvarsfordeling eller fraskrivelse av ansvar for tverrsektorielle mål når kvantitet går på bekostning av kvalitet;

a) prioriteringer og avgjørelser knyttes i stor grad til antakelser omkring budsjett og budsjettdisiplin, ikke behovsutfordringer b) rapporteringskrav og måltall innenfor en forvaltningsstruktur tvinger utførere til kun å se innover i egen sektor og nedprioriterer helhetsperspektivet og samarbeidsstrategier

lav effektivitet i tjenestene og lav effekt av virkemidler; virkemidler treffer ikke riktig målgruppe

manglende evne/ vilje til å prioritere forebyggende og langvarig arbeid, selv om dette vil gi store økonomiske gevinster på mellomlang og lang sikt

Denne typen forvaltningsutfordringer kan ha store konsekvenser både i forhold til kostnadseffektivitet, samfunnsøkonomi og enkelt personers opplevelse av å få hjelp. Gjennom svakheter i systemet fanges ikke hjelpebehov opp av riktig instans eller riktig fagkompetanse. Dersom forståelsen av kompleksiteten i fattigdomsproblematikken er liten og det jobbes med isolerte forløp av problemer, kan dette resultere i at vedkommende blir sittende fast i et mønster preget av fattigdom og derav blir vedvarende avhengige av systemet på ulike plan. Forvaltningsutfordringer kan medføre at rettigheter ikke utløses ved at personer aldri fanges opp av systemet. Forvaltningsutfordringer av denne karakteren kan også gi utslag i en inneffektiv forvaltning. Dersom tjenestestedene ikke investerer nok ressurser til å etablere gode praksiser rundt foreliggende virkemidler, gir dette tap av rettigheter på individplan og økonomisk tap på systemplan.

44 Ulfrstad, 2011,” Velferd og bolig; om boligsosialt (sam-)arbeid” s.156 45 New Public Management er målrettede endringer av offentlige organisasjoners strukturer og prosesser med det formål å effektivisere sektorer, den mest sentrale ideen i reformen er styring basert på målinger


5. Nærmere om forvaltningsutfordringer i Bydel Alna Den følgende fremstillingen er på hypotesenivå; det ikke er gjennomført tilstrekkelig metodisk datainnsamling til at utsagnene kan defineres som en vitenskapelig vurdering av situasjonen i Bydel Alna. Innhentet dokumentasjon gir likevel antakelser om at det foreligger utfordringer på systemnivå innenfor bydelens tjenester i forhold til å bekjempe og forebygge fattigdom i barnefamilier. Fremstillingen og hypotesene baserer seg på datainnsamling i perioden september 2011 – mars 2012 i form av dialogmøter, tekst- og dokumentanalyser, workshops og skriftlige innspill, samt intervjuer med ansatte, både ledere og utførere innenfor ulike tjenestesteder i perioden 18.09.12 – 23.10.12 Intervjuene ble gjennomført som samtaler omkring utvalgte temaer, hvor bruk av skalering stod sentralt. Gjennom skaleringsteknikken46 har tjenesteyterne selv vært de som har definert suksessfaktorer, utfordringer og problemer, hvor rapportskriver har analysert disse innenfor en fagkontekst, i lys av hverandre og i forhold til tidligere innsamlet datamateriale.

5.1. Behov for økt implementering av overordnede mål Det stilles krav både nasjonalt og sentralt i Oslo kommune om økt fokus på fattigdom i barnefamilier og på en tilnærming og gjennomføring i forvaltningstjenestene hvor familieperspektivet prioriteres. Det lokale tjenesteapparatet har på flere områder tatt til seg fokuset fra høyere nivåer i forvaltningen, og er mer bevisste rundt dette. Analysen av hvordan familiefokuset synliggjøres og prioriteres i tjenestene etterlyser likevel et økt fokus på selve implementeringen av familiefokuset i praksis. Det fremstår innenfor sentrale tjenester noe udefinert hva som ligger innenfor perspektivets rammer og hvor fortolkningen kan være tilfeldig fra tjenesteyter til tjenesteyter og mellom forvaltningsnivåene. I den grad perspektivet er definert innholdsmessig, foreligger et behov for økt implementering som i større grad omfatter fattigdomsperspektivet og en forståelse av årsak og virkning.

5.2. Behov for utvidet fokus på avveininger mellom kvalitative og kvantitative prioriteringer Flere av tjenestene i bydelen er særdeles gode på budsjettdisiplin og leveranser i form av måltall. Dette gir noen av tjenestestedene et underforbruk ved budsjettrapporteringer; i et økonomisk perspektiv er disse svært effektive tjenesteleverandører. Tjenestene bidrar til nødvendige innsparinger i en trang kommuneøkonomi. I utgangspunktet er dette positivt.

46 Intervjuobjektet har med utgangspunkt i et gitt tema, problemstilling eller spørsmål blitt bedt om å vurdere egen og tjenestestedets innsats/ effekten av virkemidler på en skala fra 1 – 10. Vedkommende har deretter blitt bedt om å forklare plasseringen, eks. hvorfor ikke en gitt 0 og hva skal til for å komme opp på 10. I spennet mellom gitt karakter og øvre og nedre grensekarakter, har intervjuobjektet selv definert suksesser, barrierer og utfordringer.


Dette til tross; i praksis synes det å være behov for økt fokus på avveininger mellom måloppnåelse i form av tall-leveranser og kvalitative prioriteringer og mål. Økt fokus på kvalitative forhold i tjenestene, kan medføre større handlingsrom innad i tjenestene, bedre effektivitet og økt effekt av virkemidler. Konsekvenser av skjevhet i prioriteringer kan for eksempel sees i forholdet mellom arbeidsbyrde på lavere forvaltningsnivåer og forventet effekt av virkemidlene forvaltningsnivåene benytter seg av. Dersom kvantitative prioriteringer i for liten grad avveies mot prioritering av kvalitative forhold, kan dette gi seg utslag i dårlig effekt av virkemidler på både kort og lang sikt, og marginaliserte grupper kan marginaliseres ytterligere. Det er viktig å være oppmerksom på at slike utfordringer innenfor forvaltningen kan bli liggende som hinder for både kortsiktig og langsiktig forebygging av fattigdom i barnefamilier.

5.3 Større vektlegging av relasjonskompetanse For å jobbe kvalitativt godt innenfor tjenestene som er i direkte kontakt med mennesker i marginaliserte situasjoner, er graden av effektivitet i tjenestene avhengig av god relasjonskompetanse og evnen til å se individenes situasjoner, og ikke bare individet i situasjonen (som fattig). En effektiv tjenesteproduksjon krever også holdninger og verdier uten forutinntatthet, og evne til å se at fattigdom manifesterer seg ulikt for ulike individer og at årsakene ofte er multiple. Selv om mange av bydelens tjenesteytere har gode kommunikasjonsferdigheter, utøver stor grad av forståelse og respekt for brukernes situasjon(er) og evner på gode måter å iverksette treffsikre tiltak, fremstår graden av relasjonskompetanse som varierende mellom ulike aktører. I de tilfeller hvor svakere relasjonskompetanse er fremtredende, manifesterer dette seg ved at tjenesteytere i liten grad forholder seg til fattigdomsproblematikk som resultat av evne til å mestre situasjoner fremfor et produkt knyttet til vilje og selvpåførte forhold. Svak relasjonskompetanse og svake kunnskaper om fattigdoms problematikk kan medføre at forholdet mellom tjenesteyter og tjenestemottaker blir mer ressurskrevende og mindre presist i forhold til å avdekke riktige behov og virkemidler.

5.4 Økt kompleksitetsfokus og behov for styrking av tverrfaglig / tverrsektorielt samarbeid Tjenestestedene i bydelen har isolert sett god kjennskap til enkeltfaktorer som produserer fattigdom og som gjør mennesker utsatt for vedvarende fattigdom. Dette til tross evner i for liten grad apparatet totalt sett å jobbe godt nok helhetlig rundt problematikken og koordinert ut i fra behov. Samarbeid på tvers av fag og sektorer i bydelen har behov for å forankres bedre i en felles forståelse om årsak til og virkning av fattigdom, og hvem som har ansvar for hva. For lite tverrfaglig / tverrsektorielt samarbeid med utgangspunkt i en felles kompleksitetsforståelse resulterer her i at tjenesteapparatet i for liten grad får en sammenhengende kvalifisering i tiltakskjeden, og både effektiviteten i tjenestene og effekten av virkemidlene reduseres.


På grunn av blant annet kvantitative mål og rapportering i forhold til disse, preges noen tjenestesteder av manglende evne til å jobbe tverrfaglig / tverrsektorielt omkring fattigdomsproblematikk. Ulike forvaltningsnivåer jobber i for stor grad med isolerte områder av problematikken og samarbeider for lite med andre hvis fagområde er avgjørende for en helhetlig innsats. Dette kan medføre ”skylapper” ovenfor forhold som de ikke opplever er direkte eller uttrykkelig plassert innenfor egen instans. Dersom ansvarsplasseringen er uklar og /eller et tverrsektorielt anliggende, kan en risikere at ansvaret fraskrives til tross for at forholdene er av vesentlig betydning i et forebyggingsperspektiv.

6. Kort om effekten av sentrale myndigheters tiltak, innsats og føringer på Bydel Alnas omfang av fattige barnefamilier og tjenesteforvaltningens handlingsrom

6.1. Omfanget av fattige barnefamilier i Bydel Alna sett i lys av politisk vedtatte tiltak for barnefamilier. Det foreligger flere politisk vedtatte og iversatte virkemidler/ familieytelser for en jevnere fordeling i samfunnet, og barnetrygden er et av de viktigste universelle tiltak for å bidra til at barns levekår sikres. Barnetrygden omfordeler inntekter mellom husholdninger med og uten barn, og mellom ulike deler av livsløpet. Det er særlig for storbarnsfamilier, aleneforsørgere og for de lavest lønnede toinntektsfamiliene med flere barn i slutten av tenårene og for noen av familiene med de aller yngste barna at barnetrygden er av størst betydning i dag47 Barnetrygden er siden 1996 verken indeks- eller kostnadsjustert. Til sammenligning har kostnadsnivået økt med ca. 30 prosent fra 1996 til 2010. Fordelingsutvalget viser til at barnetrygden er mer utjevnende og bidrar til mer omfordeling enn målrettede ordninger som bostøtte og sosialhjelp, men at effekten har blitt svekket som følge av at satsen ikke har blitt oppjustert med lønnsveksten i økonomien og foreslo derfor en endring av foreliggende satser. Videre har Velferds- og migrasjonsutvalget påpekt at barnetrygden er lite treffsikker i forhold til å avhjelpe sosial ulikhet fordi den utbetales med likt beløp til alle. Med utgangspunkt i karakteristika ved bydelens fattige barnefamilier og familier i risiko for fremtidig fattigdom (eks. høyt antall storbarnsfamilier, aleneforsørgere og velferdsstatsavhengige), ville det høye antallet barn i fattige familier i Bydel Alna sannsynligvis vært vesentlig lavere, dersom en oppjustering av barnetrygden eller endringer i tildelingen av denne hadde blitt vedtatt.

47 Fordelingsmeldningen s.57


6.2. Sentrale styringsdokumenters påvirkning av det lokale handlingsrom Offentlig forvaltning er avhengig av samspill mellom aktører og institusjoner. Hver av disse har sine egne interesser, verdier, mål og sitt eget styringshierarki. Dette medfører at forvaltningen i stor grad, og særlig i møtet med komplekse problemstillinger ikke styres etter et overordnet mål, og tiltak operasjonaliseres innenfor en fragmentert sosial- og institusjonell virkelighet48 Som beskrevet i analysens tidligere kapitler, består årsakene til og virkningene av fattigdom i barnefamilier av sammensatte, komplekse problemstillinger som går på tvers av fag og sektorer. Disse komplekse og gjensidig påvirkende faktorer og forhold, krever høy grad av både tverrfaglig og tverrsektorielt samarbeid. Fremstilingen under tar derfor utgangspunkt i å belyse følgende:

Legger sentrale mål og strategier til grunn en problemforståelse som gir rom og mulighet for en helhetlig innsats på tvers av forvaltningssektorer, ikke bare vertikalt, men også horisontalt?

Hvordan påvirker sentrale føringer handlingsrommet til tjenesteytere på lavere forvaltningsnivåer?

Regjeringens handlingsplan mot fattigdom (2007) tar utgangspunkt i å både bekjempe og forebygge fattigdom, og strategier for innsatsen som fremheves er økt arbeidstilknytning for foreldre, gode lærings- og kvalifiseringsløp for barn og unge, like muligheter for deltakelse for vanskeligstilte barn og forebygging av at «fattigdom går i arv». Arbeidsdepartementet har et overordnet ansvar for å forvalte regjeringens handlingsplan mot fattigdom. Dokumentet anerkjenner at det ikke finnes en entydig definisjon på fattigdomsproblemet, og at det foreligger en rekke indikatorer og risikofaktorer som krever en helhetlig og tverrsektoriell tilnærming. Teksten fremhever at handlingsplanen inneholder tiltak med flere sektordepartementers ansvarsområder, og at flere statlige etater (direktorater) er involvert i gjennomføringen av disse. Departementenes (KD, BLD, AD) tildelingsbrev til deres respektive direktorater, definerer overordnede styringssignaler og gir en overordnet oversikt over direktoratenes oppgaver og sektormål. Omtalen av barn i fattige familier er svært varierende i dokumentene. Ansvaret for forebygging og bekjempelse av fattigdom i barnefamilier er spredt på mange forskjellige etater og instanser, men gjennom styringsdokumentene (tildelingsbrevene) fragmenteres ansvaret. Direktoratenes styringssignaler definerer ikke tverrsektorielt ansvar i nedfelt i samarbeidsstrategier i forhold til fattigdom i barnefamilier. Tildelingsbrevene til Bufdir og Udir omtaler ikke barn i fattige familier direkte, og tverrsektorielt samarbeid nevnes kun i forhold til deres sektormål hvor de trekker inn at fylkeskommuner og kommunene er viktige aktører for måloppnåelse. Avdirs tildelingsbrev er det eneste som direkte omtaler fattigdom i barnefamilier (i tildelingsbrevet omtalt som «barnefattigdom) og beskriver tilknyttede mål og strategier. Tildelingsbrevet fremhever også pågående samarbeid mellom AD, KD og BLD om bestemte grupper / etater.

48 Ulfrstad, 2011 ”Velferd og bolig; om boligsosialt sam(arbeid)


Ingen av tildelingsbrevene omtaler innsats mot fattigdom i barnefamilier mellom de ulike tjenestesektorene eller gir tydelige føringer på vertikal tverrfaglighet. Det foreligger to store tilskuddsordninger som inngår i regjeringens særlige innsats mot fattigdom, ”Barne- og ungdomstiltak i større bysamfunn (Storbyordningen)” og ”Kompetanse og utviklingstiltak for å forebygge og redusere fattigdom blant barn, unge og barnefamilier som er i kontakt med sosialtjenesten (Styring av innsats mot barnefattigdom)”, og disse forvaltes av henholdsvis, BLD/ Bufdir og AD / Avdir / Fylkesmannen. Førstnevnte tilskuddsordning forvaltes proaktiv ut til aktuelle søkere gjennom utsending til kontaktpersoner i de aktuelle bydeler og kommuner. Den enkelte kommune utlyser midlene for både offentlig og frivillig sektor, før søknader om tilskudd forankres lokalpolitisk. Tilskuddsordningen forvaltet av AD, krever at aktuelle søkere selv erverver eller besitter kunnskaper om muligheten til å søke tilskudd. Tilskuddet offentliggjøres gjennom Fylkesmannens internettsider, men sendes ikke ut til aktuelle søkere. Det er usikkert om dette er en praksis hvor eventuelt Oslo kommune mottar utlysningen og hvor aktuell byrådsavdeling ikke fordeler denne videre til sine bydeler eller om det er Fylkesmannens praksis som er lite proaktiv ovenfor alle landets kommuner. Tilskuddsordningen krever at søker er NAV sosialtjenesten. Begge tilskuddsordningene er viktige bidrag til tjenesteforvaltningen i en stram kommuneøkonomi og til det lokale arbeidet omkring barn som vokser opp i fattige familier. Men ordningene er begge svært spisset inn mot enkelttiltak ovenfor bestemte grupper eller innenfor bestemte instanser, noe som gir lite rom for å få tilskudd til langsiktige og større strukturelle endringer innenfor forvaltningen. Kriteriene legger i liten grad til grunn muligheter for utvikling av tverrsektorielt samarbeid som kan møte fattigdommens komplekse problemstillinger. Unntaket her er prioriterte tiltak i ADs ordning hvor kommuner /bydeler kan søke om midler til utviking av en «handlingsplan mot barnefattigdom», men i og med at søker må være NAV anerkjenner ordningen i liten grad kompleksiteten rundt årsaker, virkninger og mulige løsninger, ei heller behovet for strukturelle endringer både innenfor og på tvers av enheter, instanser og sektorer. Når ansvarsfordelingen fragmenteres på departementsnivå, er dette systemsvikt som forplanter seg nedover i tjenesteforvaltingen. Konsekvensen er blant annet at tjenesteproduksjonen innenfor flere instanser er for snevre i forhold til sitt ansvarsområde, slik at utsatte grupper eller grupper med økt risiko for fattigdom ikke fanges opp av systemet. Ansvaret for forebyggingsstrategier og tiltak ovenfor disse gruppene defineres ikke som felles på tvers av fag og sektorer ut i fra den kompleksitet som utgjør konteksten av deres behov og utfordringer. Dette medfører at utsatte grupper faller mellom forvaltningssektorers beslutningsprosesser og virkemidler, de fanges opp for sent og blir avhengige av reaktive tiltak innenfor tjenesteproduksjonen. I arbeidet med forebygging og bekjempelse av fattigdom i barnefamilier, kan følgende hypoteser om systemsvikt i forhold til foreliggende styringssignaler fremheves:

Sektormål overskygger, direktorat ser i liten grad utover sitt eget departements ansvarsområde

Manglende sentrale føringer på tverrsektorielt samarbeid og ansvarsfordeling ved komplekse og sammensatte problemstillinger


Tilskuddsforvaltere er for lite pro-aktive Mangel på langsiktighet, tilskuddsordninger fokuserer på prosjekter rettet mot

avgrensede områder eller grupper, og i liten grad strukturelle endringsprosesser. Fattigdom hos barnefamilier kan ikke løses gjennom mer av allerede foreliggende innsats, hvor strategier og tiltak innenfor sentrale forvaltningsaktører har hovedfokus på reaktiv fremfor proaktiv innsats og hvor ulike aktører fraskriver seg ansvar for oppsøkende og forebyggende innsats og virkemidler. I det videre arbeidet med forebygging og bekjempelse av fattigdom i barnefamilier kreves strukturelle endringer hvor ansvar og samarbeid defineres mellom ulike tjenestesektorer sentralt og som gir et tydelig handlingsrom innenfor lavere forvaltningsnivåer.

7. Avslutning Til tross for enighet om alvorlighetsgraden, omtales barn i fattige familier i Norge ofte i omfang som et relativt lite fenomen. Det er derfor viktig i denne sammenhengen å være oppmerksom på at demografiske forhold slår betraktelig sterkere ut når beskrivelser av fattigdomsproblematikk gjøres innenfor lokale forhold fremfor nasjonale arenaer. Det skjer en enorm forverring av situasjonsbildet. Bydel Alna er svært utsatt og har en lagt større konsentrasjon av fattigdomsproblematikk enn man finner på nasjonalt nivå. Og forekomsten av barn i fattige familier berører et høyt antall individer og konsentrasjonen av risikogrupper i befolkningen er høy. Mellom de to siste publiseringene hvor barn i fattige hushold i Bydel Alna er tallfestet, foreligger en økning på over 130 barn. I tidsperioden som angir økningen i antallet, har det også skjedd en generell velstandsvekst i Norge og avstanden mellom fattige og den øvrige befolkningen har trolig økt. Bydelen legger til grunn påfølgende tiltaksplan for bekjempelse og forebygging av fattigdom i barnefamilier i Bydel Alna.

Handlingsplan mot fattigdom i barnefamilier 2013 - 2016

25

TILTAKSPLAN

Strategi 1: Styrking av samarbeid på tvers av fag og sektorer. Tjenestefokus. Strategi 2: Mer målrettet innsats ovenfor familier med ulike typer levekårsproblematikk. Voksenfokus. Strategi 3: Mer målrettede tiltak ovenfor barn i fattige familier. Barnefokus. Strategi 3: Mer målrettet innsats for å forebygge fremtidig fattigdom i barnefamilier.


26

Strategi 1: Styrking av samarbeid på tvers av fag og sektorer. Tjenestefokus.

Tiltak Periode for gjennomføring

Økonomi Ansvarlig

1. 1 Etablere felles forståelse og kunnskapsstatus basert på foreliggende data, på tvers av tjenestene, når det gjelder fattigdom i barnefamilier i bydelen.

Gjennomføre tverrfaglig arbeidsseminar som bl.a. belyser årsaker, utfordringer i tjenestene og god praksis.

Vår 2014

Ordinære budsjetter

Avdelingsdirektør Oppvekst og lokalsamfunn i samarbeid med berørte enheter

1.2. Økt tverrfaglighet og samarbeid. Utvikle en samarbeidsmodell som ivaretar behovet for tverrfaglig og samordnet innsats mot fattige barnefamilier.

2013/2014: Gjennomføre en forstudie, der elementer fra bl.a. Drammen kommunes SIMBA-prosjekt blir vurdert.

2014: Ta stilling til eventuell innføring av ny modell og planlegge implementering

Tiltaket forutsetter prosjektmidler.

2013 /2014

Prosjektmidler

Avdelingsdirektør Innovasjon og områdeutvikling, Avdelingsdirektør for Oppvekst og lokalsamfunn

1.3. Samarbeidsavtaler mellom tjenestene. NAV Alna inngår konkretiserte samarbeidsavtaler med andre enheter i bydelen, i forhold til ivaretakelse av barn i fattige familier og samarbeid om disse barnefamiliene.

2013: Avtale inngås med Alna Barneverntjeneste og Enhet

2013 - 2016


Enhetsleder(e) NAV Alna


27

for psykisk helse. 2014: Avtale inngås med Fagsenteret for barn og unge og

minst en enhet til. 2015 – 2016: Avtale inngås med ytterligere to relevante

tjenester pr år til behovet er dekket. 1.4. Kartlegge geografisk opphoping. Innhente kunnskap om opphopning av fattigdom i barnefamilier i bestemte områder av bydelen.

Kartlegge situasjonen ved å kombinere statistikk og forskning med erfaringsbasert kunnskap i tjenestene

Gjøre kartleggingen kjent i tjenestene Gjennomføre et pilotprosjekt i Lindeberglia for

områdespesifikk tiltakskjede mot fattigdom i barnefamilier på tvers av fag og tjenester.

1.4.1 Strategi for områderettet innsats. Lage strategi for områderettet innsats som har tiltak for fattige barnefamilier i fokus.

Høst 2013 – vår 2014 Innen 31.12.2014 2014 -2015 Vår 2015

Groruddalssatsingen Groruddalssatsingen Groruddalssatsingen

Avdelingsdirektør Innovasjon og områdeutvikling i samarbeid med berørte tjenester Programleder områdeløft Lindeberg i samarbeid med relevante tjenester

Avdelingsdirektør Innovasjon og områdeutvikling i samarbeid med berørte tjenester

1.5 Oppdaterte oversikter over relevante tilbud som kan

formidles i tjenestenes kontakt med fattige barnefamilier.

- Eksisterende norskopplæringstilbud beregnet på voksne - Foreldreveiledning - Gratis eller rimelige fritidstilbud til voksne og barn

Våren 2014


Informasjonsmedarbeider i samarbeid med berørte tjenester


28

- Gratis eller rimelige trenings- og helsefremmende tilbud - Gratis eller rimelige lokaler til utlån Informasjonene gjøres lett tilgjengelig for relevante tjenester; barn og unge portalen oppdateres Informasjonen formidles aktivt i kontakt med brukerne 1.6. Styringsverktøy. Fattigdomsperspektivet innarbeides i overordnede styringsdokumenter og strategiske verktøy

Alle enheter som kommer i berøring med fattige barnefamilier innarbeider mål og tiltak i sine årsplaner for å møte problematikken

Løpende Innen 31.1.2014


Bydelsdirektør

1.7. Felles kompetanseheving i tjenester som er i direkte kontakt med fattige familier ang; - møter med familien (relasjonskompetanse) - empowerment og mestringsstrategier

Utvikle og gjennomføre et eller flere opplæringstilbud

og vurdere om det skal tilbys som del av ordinær opplæringsplan

Det skal søkes tilskuddsmidler/OU – midler til opplæring

Innen 31.12.2014

Ordinære budsjetter og /eller prosjekt – og OU -midler

Avdelingsdirektør for oppvekst og lokalsamfunn i samarbeid med avdelingsdirektører for berørte tjenester og avdeling for personal og service


29

Strategi 2: Mer målrettet innsats ovenfor familier med ulike typer levekårsproblematikk. Voksenfokus.


Økonomi Ansvarlig

2.1 Aktiv og målrettet bruk av hele NAV Alnas tiltaksvifte på

statlig og kommunal side for å få flere familieforsørgere i arbeid.

Prosjekt ”NAV Alna” 2013 – 14 innebærer utprøving av ny

oppgavefordeling og fullmakter mellom stat og kommune. Målet er å sikre bedre og mer samordnede tjenester til brukerne og mer effektiv ressursutnyttelse av statlige og kommunale virkemidler samlet.

Evaluering og forslag til permanent organisering.

Mars 2013 til mars 2014 Vår 2014


NAV Alna

2. 2 Kartlegging av alle barnefamilier som mottar tjenester etter Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen, gjennomgang av alle rutiner for å følge familiene opp, særlig store barnefamilier, og forslag til forbedringer i oppfølgingsarbeidet. Tiltaket forutsetter prosjektmidler for full gjennomføring. Det er søkt om midler hos Fylkesmannen for 2013.

2013 /2014

Prosjektmidler, samt 250 000 fremgår av revidert budsjett 2013, 250 000 innarbeides budsjett 2014

NAV Alna

2.3 NAV Alna viderefører statlig/kommunalt samarbeid om brukere i alderen 16 – 24 år, basert på felles kartlegging, for å sikre et strukturert og samordnet oppfølgingsarbeid.

Løpende


NAV Alna


30

Samtlige brukere i alderen 16 – 24 år skal ha plan for arbeidsrettet aktivitet og individuell oppfølgning.

Løpende

2.4 Evaluering av familiefokus i sosialsaker.

NAV evaluerer egen praksis og retningslinjer for hvordan familiefokus og barns situasjon ivaretas i sosialsaker.

Ev nye tiltak tas inn i årsplan 2014

31.1.2014


NAV Alna

2.5 Prosjektsøknad enslige forsørgere på overgangsstønad. Bydelen vil søke prosjektmidler fra IMDi i 2014 for at enslige forsørgere på overgangsstønad kan gis systematisk oppfølging og veiledning slik at de kan delta på kvalifiseringstiltak eller utdanning. Tiltaket forutsetter prosjektmidler.

2014

Prosjektmidler

NAV Alna

2.6 Økt innsats rundt bo- og boligsosiale utfordringer. 2.6.1. Ved tildeling av kommunal bolig til barnefamilier skal; - det tas hensyn til barnas situasjon - praksisen med å gi langvarige leiekontrakter til barnefamilier (5 år jfr. Husleieloven) opprettholdes - det gjennomføres en kartlegging av foreldres økonomiske situasjon og vurdering av muligheter for kjøp av egen bolig 2.6.2. Bedre bomiljøet for barn i kommunale boliger.

2013 – 2016


Enhetsleder for bolig, kvalifisering og nærmiljø


31

Ved nyetablering/ rehabilitering av kommunale boliger skal det i planprosessen vurderes muligheter for tilretteleggelse av utearealer for barn dersom boligene er ment for barnefamilier.

Bo-oppfølgere i barnefamilier retter et økt fokus på barna i familiene og bistår disse til å komme ut i aktivitet.

2.6.3. Bedre bosituasjonen til store barnefamilier i målgruppen. Arbeidet med å gi store barnefamilier en tryggere og mer stabil bosituasjon fortsetter gjennom prosjekt ” Fra leie til eie” (BOSO) i 2014. Tiltaket forutsetter prosjektmidler.

I 2014-2015 gis 5 store barnefamilier i Bydel Alna mulighet til å inngå i ”Startlån-prosjektet” (samarbeid mellom Husbanken og Groruddalsbydelene), for kjøp av egen bolig med lang nedbetalingstid.

Tiltaket forutsetter prosjektmidler. 2.6.4. Boligsosiale verktøy. Erfaringer fra det metodiske arbeidet ved etableringen av Tevlingveien boliger og tverrfaglig samarbeid videreføres som et boligsosialt verktøy.

I 2013 innføres ”boplan” som verktøy for familier med mål om på sikt å kunne kjøpe egen bolig.

I 2013 vurderes bokontakt-ordningen (er operasjonalisert i

Tevlingveien pr i dag) videreført til andre samlokaliserte

2013 – 2016 2013 - 2016 2014 2014-2015 Høst 2013 2013 2013

Ordinære budsjetter Ordinære budsjetter Eksterne midler Eksterne midler Ordinære budsjetter Ordinære budsjetter Ordinære budsjetter

Enhetsleder for bolig, kvalifisering og nærmiljø Enhetsleder for bolig, kvalifisering og nærmiljø Enhetsleder for bolig, kvalifisering og nærmiljø Enhetsleder for bolig, kvalifisering og nærmiljø, Programleder BOSO Enhetsleder for bolig, kvalifisering og nærmiljø Enhetsleder for bolig, kvalifisering og nærmiljø Enhetsleder for bolig, kvalifisering og nærmiljø


32

kommunale boliger som verktøy for bedre bomiljø for barn

Strategi 3: Mer målrettede tiltak ovenfor barn i fattige familier. Barnefokus.

Tiltak Periode for

gjennomføring Økonomi Ansvarlig

3.1. Fritidstiltak til barn og unge. 3.1.1 Bydel Alna fortsetter å søke årlig tilskudd fra BLD til avbøtende tiltak for barn i fattige familier.

Bydel Alna fordeler tilskudd og skal i planperioden prioritere søknader om tiltak som:

- gir målgruppen ferieopplevelser (turer/ aktiviteter) - gjennomfører foreldre-barn aktiviteter

3.1.2. Bydelens fritidstiltak viderefører lave egenandeler og priser på medlemskap, og fortsetter praksisen hvor et medlemskort gir adgang til samtlige fritidsklubber

Løpende gjennom hele planperioden Løpende gjennom hele planperioden

Det søkes prosjektmidler fra BLD Ordinære budsjetter

Enhetsleder kultur, møteplasser og frivillighet Enhetsleder kultur, møteplasser og frivillighet, Driftsledere ved bydelens fritidstiltak/-klubber

3.2. Utstyr og lokaler til utlån. 3.2.1 Bydelen lager en oppdatert oversikt over foreliggende utstyrspooler til gratis eller rimelig utlån for målgruppen.

Oversikten gjøres tilgjengelig i tjenestene og for målgruppen

2013 Vår 2014


Enhetsleder kultur, møteplasser og frivillighet


33

Evaluere om eksisterende utstyrspool(er) er tilstrekkelig(e) eller om det er behov for flere.

3.2.2. Bydelen tilrettelegger for rimelig utleie av egne lokaler til bursdagsfeiringer og andre markeringer for barna i målgruppen 3.3. Gratis aktivitetstilbud for barn i utsatte boområder / barn i

familier tilknyttet NAV Alna sosialtjenesten. Utrede og iverksette et pilotprosjekt rundt ”opplevelseskort” for barn i lavinntektsfamilier ( dvs. fri adgang til ulike kultur- og aktivitetstilbud x antall ganger, jfr. Ålesund kommunes ”Opplevelseskort”, tidligere kommunalt aktivitetskort forvaltet av NAV etc.)

Teste ut ”opplevelseskortet” blant barnefamilier bosatt i Lindeberglia i 2014.

Evaluere og eventuelt innføre ”opplevelseskortet” for barnefamilier med behov som mottar sosialhjelp frat NAV Alna .

2013 – 2014 2015

Groruddalssatsingen

Seksjonssleder miljø og områdeutvikling i samarbeid med NAV Alna og Avdeling oppvekst og lokalsamfunn

3.4. Opplevelser, sosial og kulturell kompetanse i barnehagen. 3.4.1. Bydelen utreder muligheten for inngåelse av samarbeidsavtaler med ulike opplevelsesinstitusjoner for fri adgang x antall ganger for barnehager i utsatte delbydeler; ”opplevelseskort for barnehager”. 3.4.2. Bydelens barnehager gir samtlige 5-åringer minst èn teater-/ kulturopplevelse i løpet av siste barnehageår.

Fra og med 2014


Enhetsledere Alna barnehageenheter


34

3.5 Økt bruk av ressursgrunnlag i befolkningen og hos eksterne aktører / frivillige for økt deltakelse hos barn i målgruppen 3.5.1. Barnehagene i bydelen utarbeider strategier for hvordan positivt benytte ressursene som ligger i foreldregruppen, både i forhold til økonomi, nettverk og kunnskaper.

I 2013 avklares hvordan foreldrebetalte aktiviteter kan inngå i barnehagehverdagen både i forhold til omfang og hvordan dette skal organiseres for å ikke ytterligere belaste økonomisk vanskeligstilte.

3.5.2. Bydelen tester ut metoder for nettverksbygging og strukturert samarbeid med frivillige, lag og organisasjoner for forebygging av isolasjon av barn i målgruppen.

I 2013 kartlegge mulige frivillige samarbeidsaktører 2014 – 2016 inneldes samarbeid med aktuell

organisasjon(er)

Påbegynnes høst 2013 Påbegynnes 2013 2013 - 2016

Ordinære budsjetter Groruddalssatsingen; PG4, Frivillighetsmidler

Enhetslederne Alna barnehageenheter Enhetsleder kultur, møteplasser og frivillighet

Strategi 4: Mer målrettet innsats for å forebygge fremtidig fattigdom i barnefamilier.


Økonomi Ansvarlig

4.1. Forebygge frafall og styrke ungdoms gjennomføringsevne i skolen.


35

4.1.1 Bydelen gjennomfører forstudie om ungdom og språkbarrierer (ungdom tilknyttet NAV Alnas ungdomsseksjon).

Definere omfanget av ungdom som står utenfor skole eller arbeidslivet grunnet dårlig språkproblemer

Utrede problematikkens årsakssammenhenger og bydelens virkemiddelapparat i lys av disse

Skissere mulige tiltak/ innsatsområder i forhold til de behov utredningen konkluderer med

Tiltaket forutsetter prosjektmidler. 4.1.2. Bydelens fritidsklubber utvikler strategier for hvordan klubben gjennom sin drift kan bidra til å styrke ungdoms gjennomføringsevne i skolen.

2013/ 2014 2014

Prosjektmidler er søk Avdir/ Fylkesmannen Ordinære budsjetter

Enhetsleder(e) NAV Alna Enhetsleder kultur, møteplasser og frivillighet

4.2. Oppfølgning av ungdom utenfor videregående opplæring/ arbeidsmarkedet. 4.2.1. OT-arbeidet kvalitetssikres. OT -arbeidet i bydelen (ungdom tilknyttet Oppfølgingstjenesten) reorganiseres og kvalitetssikres gjennom en samarbeidsavtale og ressursdeling mellom NAV Alna og Avdeling for oppvekst og lokalsamfunn.

I 2013 initierer bydelen tettere samarbeid med Utdanningsetaten for å møte felles utfordringer.

4.2.2 Gjennomføring og videreutvikling av prosjekt S.T.O.L.T.

Høst 2013 2013 – 2016

Nye budsjettmidler 2013 (300 000,-), Nye prosjektmidler (300 000,-) Prosjektmidler

Avdelingsdirektør innovasjon og områdeutvikling i samarbeid med Avdelingsdirektør oppvekst og lokalsamfunn Enhetsleder kultur,


36

Tiltaket forutsetter prosjektmidler.

frivillighet og møteplasser

4.3 Økt mestring og ressursmobilisering – foreldreveiledning. 4.3.1. Utvikle arbeidsmetode rettet mot foreldre med fokus på informasjon om og håndtering av ungdom og cannabismisbruk

Tilbud om og gjennomføring av «Ut av tåka» (hasjavvenningsprogram).

Det søkes tilskuddsmidler eksternt (eks. fra Kompetansesenter Ru) på bakgrunn av metodeutviklingen.

Tiltaket forutsetter prosjektmidler. 4.3.2. Utarbeide oversikt over foreldreveiledningstiltak som bydelen benytter. 4.3.3. Det lages en (strategi)plan for bydelens videre arbeid med foreldreveiledning for økt mestring og mobilisering av ressurser 4.3.4. Gjennomføring av medvirkningsprosesser blant foreldre i utvalgte barnehager i utsatte boområder for økt deltakelse i barnas barnehage-, skole- og fritidshverdag

Utarbeidelse av rapport på bakgrunn av prosessene om utfordringer og strategier for styrkning av foreldredeltakelse og tidlig intervensjon

Rapporten gjøres tilgjengelig for andre instanser i bydelen

2014 2013 2014 2014/ 2015

Prosjektmidler Ordinære budsjetter Ordinære budsjetter Ordinære budsjetter, prosjektmidlet

SaLTo-koordinator i samarbeid med Leder Ungdomsbasen Avdelingsdirektør for oppvekst og lokalsamfunn Avdelingsdirektør for oppvekst og lokalsamfunn Enhetsledere Alna barnehageenheter i samarbeid med Groruddalssatsingen


37

som kompetansehevende tiltak 4.4 Forebygging av helseproblemer hos barn i fattige familier. Bydelen etablerer tverrfaglig ressursgruppe som jobber med helserelaterte utfordringer hos barn (jfr. Lokal folkehelseplan 2013 – 2016).

Bydelens barnehageenheter øker innsatsen mot utjevning av sosiale forskjeller i helse hos barnehagebarna og deres foreldre i samarbeid med Folkehelsekoordinator (jfr. Lokal folkehelseplan)

2013

Groruddalssatsingen; PG4 og ordinære budsjetter

Resultatenhetsleder helsestasjons- og skolehelsetjenesten Folkehelsekoordinator i samarbeid med Enhetsleder(e) barnehageenhetene

4.5 Innsats for å øke norskferdigheter. 4.5.1 Drive et læringssenter for norskopplæring og kvalifisering i Gransdalen 29 i samarbeid med KAREA og Oslo Voksenopplæring Tiltaket forutsetter prosjektmidler. 4.5.2 Forsette fokuset på norskferdigheter i barnehagene jfr. ”Oslostandard for godt språkmiljø i barnehagene”. 4.5.3. Videreutvikle språkopplæringstiltak for barn uten barnehageplass.

Løpende gjennom hele planperioden 2013 – 2016 2013 - 2016

Prosjektmidler Ordinære budsjetter ”Gratis kjernetid-midler” via Groruddalssatsingen

Enhetsleder bolig, kvalifisering og nærmiljø Enhetsledere Alna barnehageenheter Enhetsleder Fagsenteret for barn og unge

4.6. Tilskuddsmidler. Bydelen søker hvert år tilskuddsmidler både fra offentlige og private instanser til forebygging og bekjempelse av fattigdom i

Løpende gjennom hele planperioden


Enhetsleder kultur, møteplasser og frivillighet


38

barnefamilier. Det søkes særlig midler fra:

Barne- og ungdomstiltak i større bysamfunn (BLD/ Bufdir) Bekjempelse og forebygging av barnefattigdom (Avdir/

Fylkesmannen) Frifond IMDi Ungdom og fritid Idrett og utfordring, Oslo Idrettskrets

Enhetsleder(e) NAV Alna Enhetsleder Alna barneverntjeneste Enhetsleder Fagsenteret for barn og unge Enhetsledere Alna barnehageenheter Enhetsleder Helsestasjons- og skolehelsetjenesten

handlingsplan mot fattigdom i barnefamilier, bydel … · handlingsplan mot fattigdom i...

Documents