Historia de las políticas agrarias en la Argentina. Perspectivas

Manuel Alvarado Ledesma

UNIVERSIDAD DEL CEMASEMINARIO DE AGRONEGOCIOS

VIERNES 17 DE MAYO de 2013

Robert Paalberg

“En países menos desarrollados, la población ligada al campo, sufre una dura presión impositiva, mientras que en países desarrollados la población desarrollados la población ligadaal campo es fuertemente subsidiada a expensas del sector no agrícola”

• Agricultural Policy Reform and the Uruguay Round: Synergistic Linkages in a Two Level Game? International Organization. Vol. Nro. 51. 1997. R. Paarlberg es profesor de Ciencias Políticas en Wellesley College

• Innovación tecnológica

• Innovación organizacional

• ¿Innovación institucional?

Estructura institucional

• Las políticas públicas son función de la estructura institucional,

• pues ésta define – la jurisdicción de políticas sobre la que

cada uno de los actores políticos tiene poder,

– los incentivos que reciben por seguir distintos cursos de acción, y

– la forma que toman las interacciones entre ellos y otros.

Estructura institucional y el PE

El PEN, históricamente, tiende a contar con amplio margen de discrecionalidad. Esta discreción se debe a la inestabilidad política la que, a su vez, permite fundamentalmente:fundamentalmente:

–Cortes Supremas mayormente alineadas con el PE

– El Congreso sin contralor suficiente del PE por los incentivos que el sistema electoral provee a los legisladores, así como por la baja profesionalidad

– La burocracia no funciona como un factor estabiliza dor.

Pablo T. Spillery Mariano Tommasi

Mayo de 2000

La inestabilidad institucional se ha basado en dos pivotes:

1. Los golpes de Estado

2. Las prácticas arraigadas que generan inestabilidad

• A diferencia de los golpes, estas prácticas (tales como la aceptación de los DNU, la (tales como la aceptación de los DNU, la posibilidad del presidente de realizar vetos parciales con promulgación parcial, la constante renovación de la Corte Suprema, entre otras) resultan de las acciones emprendidas por los mismos actores involucrados: inadecuado funcionamiento del sistema de frenos y contrapesos al que ellas mismas conducen.

Historia de las políticas agrarias

• La política económica agraria nació para contrarrestar los efectos de la crisis de inicio de los años 30, con carácter transitorio.

• Al comienzo se trataban de políticas tendientes a favorecer al sector y, a través de ello, al país.

• Con el correr del tiempo, ellas fueron claramente discriminatorias en contra del sector.

¿Hasta qué punto fue librecambista y liberal el período previo a las Gran Depresión?

Carlos F. Díaz Alejandro:

“la política económica durante el llamado modelo agroexportador fue claramente proclive a la protección de la industria local. No en balde, señala: “En comparación con otros países, la política comercial de 1906-40 no se puede calificar de librecambista. no se puede calificar de librecambista.

Los estudios arancelarios de la Liga de las Naciones llegaron a la conclusión de que el arancel medio argentino de 1925 sobre un grupo representativo de mercancías manufacturadas era inferior al de Estados Unidos, pero superaba entre otros a los de Canadá, Francia, Alemania e Italia, y estaba casi al mismo nivel que el de Australia.

En 1925 el arancel medio de los artículos manufacturados oscilaba entre el 35 y el 40% en Estados Unidos y el 25 y el 30% en la Argentina y Australia.”

Ensayos sobre la historia económica argentina. Amorrortu 1970. C.F. Díaz Alejandro.

Períodos según las políticas económicas (y agrarias )

• 1870-1930. Modelo agroexportador y libre cambio

• 1930-1940. Transición hacia el intervencionismo proteccionista y aproximación al “keynesianismo”

Instituciones relativamente fuertes

Instituciones • 1940-1990. Profundización del “keynesianismo”

y del modelo de sustitución de importaciones.

• 1990- 2001. Relativo restablecimiento del tiempo de libre cambio.

• 2002- a la fecha. Restablecimiento del keynesianismo y sustitución de importaciones

Instituciones débiles

Instituciones en decadencia

Keynes

Planteo general de Keynes: debía incrementar el Gas to público en los períodos de recesión -haciendo que e l Estado incurriera en un déficit- para generar demand a adicional que estimulara la Inversión y disminuyera el desempleo.

De esta forma, confiaba en que el gobierno podía moderar y De esta forma, confiaba en que el gobierno podía moderar y hasta eliminar los ciclos económicos interviniendo en la economía.

Durante los años siguientes a la segunda posguerra mundial se atacaron las recesiones recurriendo a dicha política, gastando en armamentos, en la expansión de complejos militares y en programas para romper estancamientos o recuperar áreas deprimidas.

“ Keynesianismo” y modelo de sustitución de importaciones

– Inelasticidad de la oferta agropecuaria

– Deterioro de los términos de intercambio e industrialización por sustitución de importaciones

1940-1990.2001- actualidad

– Enfermedad holandesa, dualidad en la productividad.

– Teoría de la dependencia, estructuralismo

– Incapacidad de generar suficiente empleo

– Impuestos a la exportación: aumento del salario real y caja para el fisco central

Contra la visión clásica:el deterioro de los términos de intercambio

• Prebisch (1950) y Singer (1950): al contrario de la visión clásica, los productos primarios declinarían en valor en relación a los productos industriales.

• Dado que la productividad había tendido a crecer más • Dado que la productividad había tendido a crecer más rápido en la industria que en la agricultura y la minería durante 1876-1947, argumentaba la existencia de una asimetría en la división internacional del trabajo: mientras los países en el “centro” habían retenido todas las ganancias de sus incrementos de productividad; la “periferia” había transferido los beneficios de su propio progreso técnico en la forma de menores precios de exportación.

Estructuralismo

•Surgido de la CEPAL, plantea la temática del subdesarrollo y la dependencia.

•Sostienen que la causa del subdesarrollo es la dependencia, y que la causa de ésta es la división del trabajo.

•La problemática está en que la conformación •La problemática está en que la conformación estructural de estos países es agroexportadora, con la consecuente imposibilidad de crecimiento.

•En contraposición al monetarismo, el estructuralismo plantea la necesidad de crecer, aunque para ello sea necesaria la inflación.

Celso Furtado • “Sin un estudio profundo de la estructura agraria no es posible explicar la tendencia a la concentración de la renta en la fase de industrialización, ni la rigidez de la oferta de alimentosgeneradora de presiones generadora de presiones inflacionarias.

• Sin una percepción de la industrialización retardada orientada a la sustitución de importaciones no será posible entender la utilización de tecnología inadecuada que genera desempleo”

Furtado

• La industrialización latinoamericana se realizó en una época en que la tecnología disponible se orientó sistemáticamente en el sentido de ahorrar mano de obra. Si bien es una ventaja disponer de una tecnología ya elaborada y probada, no se puede ignorar que una tecnología exógena no es la misma cosa que una innovación tecnológica engendrada por el propio proceso de desarrollo.

• Sea porque los equipos disponibles en los mercados internacionales incorporaron tecnología en uso en los países industrializados, sea porque las empresas de los países internacionales incorporaron tecnología en uso en los países industrializados, sea porque las empresas de los países subdesarrollados eran subsidiarias transnacionales, el resultado termina siendo el mismo:

• los países subdesarrollados siguieron los patrones tecnológicos de los países industrializados. En consecuencia el excedente de mano de obra –o subempleo-se mantuvo o tendía a crecer con una industrialización periférica. Es esa incapacidad para alcanzar la segunda fase del proceso de desarrollo capitalista –fase en que las estructuras sociales tienden a homogeneizarse- que configuró el subdesarrollo actual.

Se revierte la tendencia desde comienzos del nuevo milenio

• PAC y demás políticas en el mundoWTO: A study by the University of Michigan found that if all trade barriers in agriculture, services, and manufactures

were reduced by 33% as a result of the Doha Development Agenda, there would be an increase in global welfare of $574.0 billion. A 2008 study by World Bank Lead Economist Kym Anderson found that global income could increase by more than $3000 billion per year, $2500 billion of which would go to the developing world

• Rebalanceo del comercio mundial y • Rebalanceo del comercio mundial y de divisas

• Irrupción de las clases medias y de Asia

. El clima

(LAC-7, Jun-97=100)

Terms of Trade, recent evolution

Russian Crisis US Financial CrisisBeginning of the Boom

Variation Dec.01-Jun.08: 135

145

155

165

175

Variation Jul.08-Dec.08:

-26%

Annualized Variation

1990-2006

Dec.01 – Jun-08

2.0%

9.5%

Tallvi e Izquierdo (2009)iLAC-7 is the simple average of the seven major Latin American countries, namely Argentina, Brazil, Chile, Colombia, Mexico, Peru and Venezuela. These countries represent 91% of Latin America’s GDP.

Dec.01-Jun.08: 82%

85

95

105

115

125

135

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Década de cambio

P. emergentes y en desarrollo

Tasa de crecimiento anual del PBI por grupo de país y en el mundo

P. avanzados

Mundo

El año del conflicto en perspectiva

400

500

600

Precio después de retenciones

Precio de la soja

Promedio de los ’90 = U$S 228

(pre

cio

Chi

cago

)Más de u$s 500

Precio actualOct/2011u$s450

0

100

200

300

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Trim

I, 2

008

Trim

II, 2

008

Trim

III,

2008

Oct

ubre

= U$S 228

U$S

/ Tn

(pre

cio

Chi

cago

)

Octubre 2008 = U$S 230

Nota : octubre corresponde al promedio diario al día 10

Precio promedio primeros 3 años de la década pasada

U$s185

PBI a precios constantes de 1987 a 2006. Estimacion es de tendencia Hodrik-Prescot

Tendencias de Crecimiento Comparadas. Argentina, Ch ile, Mexico y Brasil, 1875-1989. Tasa de crecimiento promedio d el PBI per

cápita.

2%2%3%3%4%4%

-2%-1%-1%0%1%1%2%

1875-1913 1913-1950 1950-1970 1970-1989

Argentina Chile México Brasil

Mundo competitivoMundo abierto

Argentina cerradaMundo semicerrado

M. cerradoMundo abierto

El Modelo de Sustitución de Importaciones (1° Parte)

El modelo de sustitución de importaciones (lSI), ba sado en el crecimiento del sector industrial, desde principios de la década de 1930 h asta fines de los setenta.

El sector industrial experimenta una gran expansión debido por la mayor capacidad adquisitiva de la población y al proteccionismo aduanero, medida que evitaba la entrada al país -y por lo tanto la competencia- de los bienes manufacturados importados.

El origen del modelo, orientado a satisfacer la demanda interna gracias a la estimulación de la capacidad de compra de los consumidores, está en la crisis estimulación de la capacidad de compra de los consumidores, está en la crisis internacional posterior a la Gran Depresión de 1929 por la abrupta caída de los precios de los productos exportables, principalmente cereales y carnes, por la reducción de la demanda internacional.

Entonces, los sectores de mayor poder (ganaderos, grandes comerciantes, etc.) que controlan el modelo agroexportador durante casi ochenta años (desde 1850 a 1930), apuestan a un nuevo modelo para enfrentar la contracción.

Como las actividades agropecuarias destinadas a la exportación ya no aseguran suficiente rentabilidad, comienzan a incentivar la industrialización a través de la adopción de medidas de carácter proteccionista -arancelarias y para-arancelarias-sobre el comercio importador.

• La escasez de bienes importados a consecuencia de la Segunda Guerra Mundial y la falta de un mercado de capitales provocaron el desarrollo de esta política.

• En rigor, el clima en el mundo entero era visiblemente intervencionista. Y así el agro pasó a ser a ser visto

• En rigor, el clima en el mundo entero era visiblemente intervencionista. Y así el agro pasó a ser a ser visto como la fuente de recursos que debía financiar el cambio: apoyo a la industria y a la infraestructura.

• Además, el agro podía contribuir a reducir el costo de la alimentación para la clase obrera.

Tesis de Ricardo• Rafael Olarra Jiménez: “Esencialmente consistía [la

tesis] en creer que la producción agrícola era fija y no respondía al estímulo de los precios...

• Lteoría, además de proveer los justificativos para la implantación del impuesto a la tierra, tenía un corolario muy ventajoso para la posición industrialista. ventajoso para la posición industrialista.

• Y esa ventaja consistía en que, si la producción agropecuaria era insensible a las variaciones en los ingresos que derivaban de ella los productores, nada obstaba para expropiar esos ingresos con el fin de financiar la industrialización sustitutiva de importaciones”

Sumar en lugar de reemplazar • En su libro El mito del país rico, Jorge Todesca (Duhalde) señala:

• “La tarea redistribucionista fue eficaz no sólo para equilibrar una distribución del ingreso previa extremadamente desigual, sino para generar una base de consumo interno poderosa, que impulsó a la economía durante varios años.

• Pero la Argentina siguió sin encontrar una inserción exitosa en el • Pero la Argentina siguió sin encontrar una inserción exitosa en el mundo. (...) El peronismo tuvo clara conciencia de la crisis del modelo agroexportador y la necesidad de ampliar las fuentes de creación de riqueza.

• Pero no supo sumar en lugar de sustituir. Creyó que se podía construir riqueza sólo desde la industria nacional. Descubrió después que no podía olvidar al campo y se acordó –tarde- de la inversión extranjera”.

• El mito del país rico. Jorge Todesca. Emecé Editores. 2006.

América Latina

• En las tres décadas 1950-70, la sustitución de importaciones fue la estrategia dominante en la mayoría de los países subdesarrollados.

• Asentada sobre una base de actividad industrial urbana enfocada en la atención de limitadas necesidades enfocada en la atención de limitadas necesidades domésticas fue trampolín para la implementación de elevados tipos de cambio, fuertes controles de precios y medidas proteccionistas y altas tasas de impuestos.

• El sector privado, en esos años, fue dejando su rol de motor de la inversión y el Estado pasó a formar parte considerable de la actividad económica.

Enfermedad holandesa

La expresión fue acuñada en los 60 tras el descubrimiento de gas natural en el Mar del Norte. La explotación del hidrocarburo derivó en una apreciación brusca de la moneda holandesa y, ergo, la contracción de la industria. Los economistas pusieron el caso en el laboratorio y encontraron que los países con abundantes recursos naturales sufren la apreciación de sus tipos de cambio por culpa de los dólares provenientes de la exportación de materias primas.

La idea está difundida en América Latina

Julio Nogués

Stagnation

Average 3% Yearly Growth

Average 5.5% Yearly Growth

In million tons

Source: Self-made based on the information furnished by Argentina’s Grain Board (Junta Nacional de Granos) (1975) and Argentina’s Secretariat of Agriculture, Cattle Raising, Fishing and Food (SAGPyA).

Average 5%Yearly Growth

Sown Areas Argentina 1900 - 2009

In million tons

In million hectares

TOTAL SOWN AREA (right axis)

Other crops (*)

Soy

Source: self-made based on O Ferreres and SAGPyA.(*) including sorghum, oats, rye, peanut, cotton, tobacco, barley, linseed, millet, birdseed, rice, sugar cane

Wheat

Corn

Sunflowe r

ENFOQUES DE LAS POLITICAS AGRICOLAS MUNDIALESEstrategias de los diferentes grupos de países

� P. Desarrollados con estrategia exportadora: EEUU

� Aranceles bajos: precios internos asociados a los internacionales� Incentivos basados en subsidios a la producción y reducción riesgos

� P. Desarrollados con estrategia de autosuficiencia alimentaria: UE

� Protección aranceles altos: precios internos mayores a internacionales

� Complementados con subsidios a la producción y las exportaciones

� PED importadores con estrategia autosuficiencia alimentaria: India, China� PED importadores con estrategia autosuficiencia alimentaria: India, China� Protección aranceles altos: precios internos mayores a internacionales� Bajos subsidios a la producción

� Países con estrategias exportadoras sin subsidios: Brasil; Australia; Nueva Zelanda

� Aranceles bajos: precios internos asociados a los internacionales

� País con estrategias de precios internos menores que internacionales: Argentina� Impuestos y barreras a las exportaciones: desincentivos inversión

¿Cómo mejorar?

La generación de un círculo virtuoso en que los legisladores aumenten su profesionalismo, la Corte y la justicia desarrollen mayor justicia desarrollen mayor independencia, el Congreso controle a la burocracia, y esta se vuelva más eficiente.

Conferencia del Presidente de la Corte 16/05/13

• Lorenzetti reclamó que se establezcan políticas públicas "consistentes a lo largo del tiempo, que estén basadas en esa idea de un sistema".

• Pidió "políticas públicas de mediano y largo plazo, que es lo que no se hace, porque los sistemas políticos están estructurados con un estatuto del poder del siglo XIX, que está basado en las elecciones".