hrvatska uprava ‒ od socijalistiČkog do europskog … · 2017-03-23 · ustav iz 1990. ustrojio...
TRANSCRIPT
Jasna Omejec
HRVATSKA UPRAVA ‒ OD SOCIJALISTIČKOG DO EUROPSKOG
KONCEPTA ZAKONITOSTI
Rad je objavljen u knjizi:
Hrvatsko-francuski upravnopravni dani. Hrestomatija I – opći dio: Javna uprava
Journées juridiques et administratives franco-croates. Miscellanea I – partie générale:
L'administration publique
Ur. Gjidara, Marc; Aviani, Damir; Britvić Vetma, Bosiljka / Split/Pariz: Pravni fakultet
Sveučilišta u Splitu; Sveučilište Panthéon Assas, Paris II; Državni savjet Francuske Republike //
Split/Paris: Faculté de droit de Split; Université Panthéon-Assas, Paris 2; Conseil d'État de France,
2016., str. 99‒141.
2
Prof. dr. sc. Jasna Omejec
Predsjednica Ustavnog suda Republike Hrvatske i redovita profesorica u trajnom zvanju na Katedri za
upravno pravo Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu
HRVATSKA UPRAVA ‒ OD SOCIJALISTIČKOG DO EUROPSKOG
KONCEPTA ZAKONITOSTI
UDK : 35.07 (497.5)
Primljeno: 26. svibnja 2016.
Izvorni znanstveni rad
Zakonitost u djelovanju uprave temeljno je mjerilo njezine legitimacije, ali i mjerilo
"administrativne legitimacije" cjelokupne države. U radu se razmatraju različiti koncepti
zakonitosti u djelovanju uprave koji su od druge polovine 20. stoljeća imali snažan utjecaj na
način rada i na oblikovanje glavnih obrazaca ponašanja današnje hrvatske uprave. Riječ je u
prvom redu o konceptima revolucionarne, odnosno socijalističke zakonitosti (1945-1990), a
potom i o režimu modificirane zakonitosti u djelovanju uprave tijekom izvanrednog stanja u
zemlji (1991-1996/1998). U radu se pokušava procijeniti njihov utjecaj na današnje obrasce
upravnog ponašanja.
Autoričina je teza da hrvatska uprava danas još nije osposobljena za prihvaćanje
europskog koncepta pravnosti/zakonitosti koji je sadržan i u hrvatskom Ustavu (1990.), a koji
se u radu prvi obrađuje. Takvom ishodu pridonio je u određenoj mjeri spor i slab razvitak
suvremenog hrvatskog upravnog prava. Usmjerenjem na domaću jurisprudencijsku doktrinu
ustavnih prava, koja je u posljednjem desetljeću znatno napredovala, upravno pravo mora proći
proces konstitucionalizacije, koji je pretpostavka za izgradnju njegove nove strukture. Bez tog
procesa teško može doći do djelotvornog redefiniranja političke funkcije i zadaća nove hrvatske
uprave. Temeljni nositelj konstitucionalizacije upravnog prava na osnovama objektivnog
vrijednosnog sustava ustavnih prava trebalo bi biti upravno sudstvo.
Ključne riječi: hrvatska uprava, zakonitost, pravnost, vladavina prava,
administrativna legitimacija, konstitucionalizacija upravnog prava
1. UVODNE NAPOMENE
Hrvatska je tek državnim osamostaljenjem početkom 90-ih godina prošlog stoljeća,1 praćenim
uvođenjem novog državnog i ustavnog poretka, dobila mogućnost krenuti putem kojim su
1 U okviru bivše SFRJ, Sabor Socijalističke Republike Hrvatske (SRH), na sjednicama Društveno-političkog
vijeća, Vijeća udruženog rada i Vijeća općina, održanima 11. siječnja 1990., donio je Odluku da se pristupi
raspravi o promjeni Ustava Socijalističke Republike Hrvatske (Narodne novine, broj 2/90.), budući da "ustavnim
promjenama treba stvoriti ustavne pretpostavke za daljnju demokratizaciju društva i izmjenu izbornog
zakonodavstva u kojem će se ostvariti potpune pravne garancije za jednakost građana i ravnopravnost svih
političkih organizacija" i time "ustavnopravne pretpostavke za potpunije funkcioniranje pravne države u uvjetima
političke demokracije". Sabor SRH donio je u veljači 1990. Odluku o proglašenju Amandmana LIV do LXIlI na
Ustav Socijalističke Republike Hrvatske (Narodne novine, broj 7/90.). Već 25. srpnja 1990. Sabor je na sjednici
sva tri vijeća donio Odluku da se pristupi donošenju Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine, broj 31/90.).
Isti dan donesena je i Odluka o proglašenju Amandmana LXIV do LXXV na Ustav Socijalističke Republike
Hrvatske (Narodne novine, broj 31/90.). U Amandmanu LXIV određuje se brisanje u nazivu Ustava i u njegovim
3
zapadnoeuropske građanske države krenule 45 godina ranije. Međutim, od proklamiranog
novog sustava vrijednosti do njegove realizacije put je dug, a pojedina razdoblja na tom putu
vrlo su mučna, tegobna i konfliktna. Treba se podsjetiti na Pusićeve riječi da "svaka stabilizacija
društvene strukture djeluje kroz određene promjene u glavama ljudi, kroz internalizaciju u
svijesti, habitualizaciju u društvu i socijalizaciju velikog broja pojedinaca. A te promjene
zahtijevaju vremena. I određen redoslijed. To vrijedi osobito za promjene nastale
demokratskom preobrazbom države i izgradnjom pravne države, jer ostvarivanje tih promjena
u svakodnevici pretpostavlja određeno djelovanje velikog broja ljudi, i to djelovanje koje je
čvrsto ukorijenjeno u njihovoj svijesti, gotovo do razine automatskog reagiranja. ... Svaki
pokušaj da se neke etape u stabilizaciji novih mentalnih struktura u svijesti stanovništva skrate
ili preskoče vodi u niz poteškoća. Unutarnja povijest većine današnjih država, koje su pred
sobom vidjele već razvijene modele, i nije drugo nego opis tih poteškoća."2
U radu se razmatraju različiti koncepti zakonitosti u djelovanju uprave,3 koji su bili prihvaćeni
ili su prevladavali u hrvatskom upravnom životu u proteklih 70 godina. Te se koncepte
zakonitosti prvo pokušava odrediti, a zatim i procijeniti njihov utjecaj na današnje obrasce
ponašanja uprave. To smatram iznimno važnim jer je zakonitost u djelovanju uprave temeljno
mjerilo njezine legitimacije, ali i mjerilo "administrativne legitimacije"4 cjelokupne države.
Rad započinje analizom koncepta pravnosti/zakonitosti koji proizlazi iz hrvatskog Ustava. S
obzirom na to da je Ustav preuzeo europski koncept pravnosti/zakonitosti koji je inherentan
demokratskom društvu utemeljenom na vladavini prava i zaštiti individualnih (temeljnih)
prava, u tom se dijelu obrađuju temeljna stajališta Europskog suda za ljudska prava u
Strasbourgu (u daljnjem tekstu: ESLJP) i Venecijanske komisije5 o demokraciji kao temelju
odredbama riječi "Socijalistička" ispred riječi "Republika Hrvatska", tako da od 25. srpnja 1990. država nosi naziv
"Republika Hrvatska". Sabor Republike Hrvatske donio je novi Ustav Republike Hrvatske 22. prosinca 1990., koji
je ‒ uz izmjene i dopune ‒ i danas na snazi (Narodne novine, broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 5/14. ‒ odluka
USRH broj: SuP-O-1/2014 od 14. siječnja 2014.). Nakon provedenog referenduma 22. svibnja 1991., Sabor je
donio 25. lipnja 1991. Ustavnu odluku o suverenosti i samostalnosti Republike Hrvatske (Narodne novine, broj
31/91.), u kojoj se utvrđuje da "ovim činom Republika Hrvatska pokreće postupak razdruživanja od drugih
republika i SFRJ. Republika Hrvatska pokreće postupak za međunarodno priznavanje". Na istoj je sjednici svih
triju vijeća Sabor donio i Deklaraciju o proglašenju suverene i samostalne Republike Hrvatske (Narodne novine,
broj 31/91.). Konačno, utvrđujući da je tromjesečni rok o odgodi primjene Ustavne odluke od 25. lipnja 1991.,
koji je određen Brijunskom deklaracijom, istekao 7. listopada 1991., Sabor Republike Hrvatske, na zajedničkoj
sjednici svih triju vijeća, održanoj 8. listopada 1991., donio je Odluku kojom "Republika Hrvatska od dana 8.
listopada 1991. godine raskida državno-pravne sveze na temelju kojih je zajedno sa ostalim republikama i
pokrajinama tvorila dosadašnju SFRJ i odriče legitimitet i legalitet svim tijelima dosadašnje federacije ‒ SFRJ"
(Narodne novine, broj 53/91.). Na temelju preporuke Vijeća sigurnosti, Rezolucijom Opće skupštine Ujedinjenih
naroda A7RES/46/238 od 22. svibnja 1992. Republika Hrvatska primljena je u članstvo Ujedinjenih naroda.
2 Pusić, Eugen (2007) Javna uprava i društvena teorija, Zagreb: Suvremena javna uprava, str. 42.
3 S obzirom na tripartitno ustrojstvo hrvatske javne uprave (državna uprava – lokalna i područna regionalna
samouprava – pravne osobe s javnim ovlastima), izraz "uprava" u ovom radu upućuje u prvom redu na državnu
upravu.
4 Termin "administrativna legitimacija" preuzimam od Ming-Sung Kua, koji ga koristi za ispitivanje upravnog
prava Europske unije i njegova utjecaja na njezin legitimitet. Usp. Kuo, Ming-Sung. From Administrative Law to
Administrative Legitimation? Transnational Administrative Law and the Process of European Integration,
International and Comparative Law Quarterly, 61 (2012), str. 855‒879.
5 Komisija za demokraciju putem prava ‒ Venecijanska komisija (European Commission for Democracy through
Law ‒ Venice Commission) je savjetodavno tijelo Vijeća Europe za ustavna pitanja. Savjetodavnim mišljenjima
Venecijanske komisije službeno se koristi od ožujka 2014. i Europska komisija u okviru programa za rješavanje
sustavnih prijetnji vladavini prava u svih 28 država članica EU (provedba postupka iz članka 7. Ugovora iz
Lisabona). Usp. European Commisson. A new EU Framework to strengthen the Rule of Law, COM(2014) 158
4
europskog javnog poretka, ulozi priznatih i pravno zaštićenih individualnih ljudskih prava i
temeljnih sloboda (u daljnjem tekstu: temeljna prava), te značenju i domašajima vladavine
prava. U tom se okvirima potom razmatra europski koncept pravnosti/zakonitosti upravnog
djelovanja u ustavnoj demokraciji (poglavlje 2.). U nastavku se sažimaju temeljne skupine
razloga zbog kojih današnja hrvatska uprava nije osposobljena za prihvaćanje europskog
koncepta pravnosti/zakonitosti. Prve dvije skupine razloga smatram osobito značajnim. Prva se
odnosi na dva temeljna koncepta zakonitosti u djelovanju uprave u bivšoj SFRJ, odnosno
Socijalističkoj Republici Hrvatskoj ‒ SRH. Riječ je o prvotnom načelu revolucionarne
zakonitosti, a nakon toga socijalističke zakonitosti. Druga se odnosi na režim modificirane
zakonitosti, kojemu je hrvatska uprava bila podvrgnuta tijekom izvanrednog stanja u zemlji
uzrokovanog oružanom agresijom na njezin teritorij 1991‒1996/1998. Svi ti koncepti
zakonitosti ostavili su ozbiljne ožiljke i duboke tragove u ponašanju hrvatske uprave (poglavlje
3.). Na kraju rada postavlja se zahtjev za uvođenjem nove paradigme administrativne
legitimacije hrvatske države, koja se u postojećim uvjetima može postići samo kroz proces
konstitucionalizacije upravnog prava na osnovama objektivnog vrijednosnog sustava temeljnih
prava (poglavlje 4.).
2. ZAHTJEVI HRVATSKE USTAVNE DRŽAVE
2.1. O zahtjevima hrvatskog Ustava
U novom hrvatskom Ustavu od 22. prosinca 1990. konstitucionalizirana je težnja nacije za
prihvaćanjem vrijednosti liberalno-demokratskih ustavnih poredaka zapadnoeuropskog tipa.
Riječ je o zadaći prihvaćanja tzv. zajedničkog europskog ustavnog nasljeđa (common
European constitutional heritage) i pripadajućih mu europskih ustavnih standarda.6
Ustav iz 1990. ustrojio je hrvatsku državu (između ostaloga) kao "demokratsku" (članak 2.),
slobodu, jednakost, individualna prava čovjeka, nepovredivost vlasništva, vladavinu prava i
višestranački demokratski sustav podignuo je na razinu "najviših vrednota ustavnog poretka",
a kasnije ih je proglasio i "temeljem za tumačenje Ustava" (članak 3.), uveo je načelo diobe
vlasti (članak 4.), načelo ustavnosti i zakonitosti (članak 5.), samostalno načelo zakonitosti u
djelovanju uprave i njezino podvođenje pod sudsku kontrolu (članak 19.),7 zajamčio je slobodu
osnivanja političkih stranaka (članak 6.), zabranio je diskriminaciju po bilo kojoj osnovi, a
jednakost svih pred zakonom podignuo je na razinu temeljnog ustavnog načela (članak 14.),
zajamčio je osobne i političke slobode i prava, te široku lepezu gospodarskih, socijalnih i
kulturnih prava (Glava III.), uključujući pravo vlasništva i poduzetničku slobodu, te je zajamčio
pravo na žalbu (članak 18.) i ostala procesna jamstva poštenog postupanja u pravno uređenim
postupcima (članak 29. i dr.), kao i institucionalno ustavno sudstvo (Glava V.).
Prema tome, promatra li ga se kao jedinstvenu cjelinu,8 Ustav iz 1990. osigurao je pravno-
političke preduvjete za stabilnu ustavnu demokraciju čije institucije, u prvom redu upravne i
final, Strasbourg, 11 March 2014, 9; Annex 1: The new EU rule of law framework, http://europa.eu/rapid/press-
release_IP-14-237_hr.htm (pristup: 15. travnja 2016.).
6 Podrobnije Calliess, Christian. Europe as Transnational Law ‒ The Transnationalization of Values by European
Law, German Law Journal, 10, 10 (2009), str. 1367‒1382.
7 Članak 19. Ustava glasi: "Pojedinačni akti državne uprave i tijela koja imaju javne ovlasti moraju biti utemeljeni
na zakonu." (stavak 1.) "Zajamčuje se sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja
imaju javne ovlasti." (stavak 2.).
8 Hrvatski Ustavni sud (USRH) u svojoj praksi stalno ponavlja: "Ustav čini jedinstvenu cjelinu. Njemu se ne može
pristupati na način da se iz cjeline odnosa koji se njime ustrojavaju izvlači jedna odredba, pa se ona onda tumači
5
sudske, mogu zajamčiti djelotvorno ostvarenje temeljnih prava te u djelo provesti načelo
vladavine prava. Iz tih obilježja hrvatske ustavne države mora izvirati i cjelokupno nacionalno
upravno pravo, uključujući koncept pravnosti/zakonitosti u djelovanju uprave.
Objektivni poredak vrijednosti ustanovljen u hrvatskom Ustavu inherentni je dio europske
ustavne baštine. Simbol te baštine je Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda
Vijeća Europe (u daljnjem tekstu: Konvencija).9 Wildhaberovim riječima, Konvencija je
"esencijalni dio naše zajedničke baštine, izvanredno svjedočanstvo europske etičke i pravne
kulture".10 Učinci njezine neprekidne primjene na europskom kontinentu u posljednjih 60
godina priskrbili su joj atribut "ustavnog instrumenta europskog javnog poretka" (constitutional
instrument of European public order – ordre public) u području ljudskih prava.11 Konvencija
je smještena "u kontekst ustavne naravi" jer se odnosi na kolektivno pravno osnaženje ljudskih
prava i temeljnih sloboda kao vrijednosti koje zajednički dijele sve države članice Vijeća
Europe. Ona poručuje: demokracija, koncept predstavničke vladavine, poštovanje temeljnih
prava te pravna državnost, kojoj je najvažniji atribut vladavina prava, osnovne su vrijednosti
koje među svima ostalima čine pretpostavku za postojanje i funkcioniranje suvremene europske
ustavne države. Zahvaljujući praksi Ustavnog suda Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu:
USRH), Konvencija u Republici Hrvatskoj danas ima kvaziustavni položaj.12
zasebno i mehanički, neovisno o svim ostalim vrijednostima koje su Ustavom zaštićene. Ustav posjeduje unutarnje
jedinstvo i značenje pojedinačnog dijela vezano je uz sve ostale odredbe. Promatra li ga se kao jedinstvo, Ustav
odražava pojedina sveobuhvatna načela i temeljne odluke u vezi s kojima se moraju tumačiti sve njegove
pojedinačne odredbe. Stoga se nijedna ustavna odredba ne može izvući iz konteksta i samostalno interpretirati.
Drugim riječima, svaka pojedina ustavna odredba uvijek se mora tumačiti u skladu s najvišim vrednotama
ustavnog poretka koje su temelj za tumačenje samog Ustava. To su: sloboda, jednakost, nacionalna ravnopravnost
i ravnopravnost spolova, mirotvorstvo, socijalna pravda, poštovanje prava čovjeka, nepovredivost vlasništva,
očuvanje prirode i čovjekova okoliša, vladavina prava i demokratski višestranački sustav (članak 3. Ustava)."
USRH, rješenje broj: U-I-3789/2003 i dr. od 8. prosinca 2010., Narodne novine broj 142/10., točka 8.2. Usp. i
odluku USRH broj: U-I-3597/2010 od 29. srpnja 2011., Narodne novine broj 93/11., točka 28.; odluku broj: U-
VIIR-5292/2013 od 28. listopada 2013., Narodne novine broj 131/13., točka 5.1.; odluku broj: U-VIIR-4640/2014
od 12. kolovoza 2014., Narodne novine broj 104/14. i 130/14. – ispravak, točka 10., itd.
9 Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (Rome, 4. 05. 1950, CETS No. 005).
Konvencija je u odnosu na Republiku Hrvatsku stupila na snagu 5. studenoga 1997., stupanjem na snagu Zakona
o potvrđivanju Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i Protokola broj 1, 4, 6, 7 i 11 uz
Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, Narodne novine ‒ Međunarodni ugovori, broj 18/97.,
6/99. ‒ pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak. Hrvatska je ratificirala i protokole br. 12, 13 i 14 uz Konvenciju.
Protokole br. 15 i 16 Hrvatska nije ni potpisala (stanje: lipanj 2016.).
10 Wildhaber, Luzius (2005) Speech given on the occasion of the opening of the judicial year, Strasbourg, 25
January 2005, ECHR Anual Report 2004, str. 33.
11 Pojam "ustavni instrument" spomenuo je prvi put sudac ESLJP-a Sir Gerald Fitzmaurice (UK) u izdvojenom
mišljenju u predmetu Nacionalni sindikat belgijske policije protiv Belgije, presuda [plenarna sjednica], 27.
listopada 1975., br. 4464/70, točka 9. O značenju tog pojma v. Peters, Ana; Altwicker, Tilmann (2012)
Europäische Menschenrechtskonvention. Mit rechtsvergleichenden Bezügen zum deutschen Grundgesetz,
Schriftenreihe der Juristischen Schulung Band 161, 2. Auflage, München: Verlag C.H. Beck, str. 13–14. V. i
ESLJP, Loizidou protiv Turske, presuda [prethodne primjedbe] [VV], 23. ožujka 1995., br. 15318/89 1995., § 75.;
Bosphorus Hava Yolları Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi (Bosphorus Airways) protiv Irske, presuda [VV], 30.
lipnja 2005., br. 45036/98, § 156.
12 Konvenciji je kvaziustavni položaj u pravnom poretku Republike Hrvatske USRH izrijekom priznao u odluci
U-I-745/1999 od 8. studenoga 2000., Narodne novine broj 112/00. Ta je odluka donesena u postupku apstraktne
kontrole ustavnosti Zakona o izvlaštenju, kojom su ukinute pojedine odredbe tog zakona. U odluci je USRH prvi
put ocijenio da je jedan nacionalni zakon nesuglasan s člankom 6. stavkom 1. Konvencije, zauzevši stajalište da
svaka nesuglasnost nacionalnog zakona s Konvencijom ujedno znači i nesuglasnost nacionalnog zakona s načelom
vladavine prava propisanim člankom 3., načelom ustavnosti i zakonitosti propisanim članom 5. i načelom pravnog
monizma nacionalnog i međunarodnog prava propisanim člankom 134. Ustava. Podrobnije Omejec, Jasna (2014).
6
I Povelja o temeljnim pravima Europske unije (u daljnjem tekstu: Povelja EU)13 u članku 53.
stavcima 3. i 4. prihvaća da "u mjeri u kojoj ova Povelja sadržava prava koja odgovaraju
pravima zajamčenima Konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, značenje i
opseg primjene tih prava jednaki su onima iz spomenute Konvencije" (pri čemu ta odredba ne
sprječava pravo Unije da pruži širu zaštitu), kao što prihvaća i da se temeljna prava "koja
proistječu iz ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama", a koja Povelja EU priznaje,
"tumače u skladu s tim tradicijama".
Za određivanje europskog koncepta pravnosti/zakonitosti u djelovanju uprave, koji je prihvaćen
u hrvatskom Ustavu, u prvom su redu relevantne postavke konvencijskog prava o
demokratskom društvu utemeljenom na vladavini prava i zaštiti individualnih (temeljnih)
prava. Riječ je o trima strukturalnim principima suvremene ustavne države.
2.2. Demokracija kao temelj europskog javnog poretka
Ideja demokracije pojavljuje se u tekstu Konvencije u tri različita oblika:
1) kao prožimajuće načelo sadržano u Preambuli Konvencije, u dijelu u kojem se ističe da
su temeljne slobode koje su osnova pravde i mira u svijetu "najbolje zaštićene istinskom
političkom demokracijom, s jedne strane, te zajedničkim razumijevanjem i poštovanjem
ljudskih prava o kojima te slobode ovise, s druge strane";
2) kao pravo na sudjelovanje u demokratskim političkim procesima, koje je zajamčeno
člankom 3. Protokola br. 1 uz Konvenciju (pravo na slobodne izbore);
3) kao izričito ograničenje pojedinih individualnih prava koje je obično povezano s testom
zakonitosti i zahtjevom da miješanje javne vlasti u individualna prava zaštićena
Konvencijom mora biti u skladu s legitimnim ciljem razmjernim nužnoj društvenoj
potrebi.
Važnost načela demokracije za tumačenje Konvencije i njome zajamčenih prava najbolje je
izrazio sam ESLJP u svojoj praksi. On je više puta potvrdio da se vrijednosti Konvencije trebaju
tražiti u zajedničkom europskom nasljeđu,14 odnosno da je Konvencija "dizajnirana" radi
održavanja i promoviranja ideala i vrijednosti demokratskog društva.15 U presudi Ujedinjena
komunistička partija Turske i drugi protiv Turske (1998.) veliko vijeće ESLJP-a na sljedeći je
način objasnilo značenje demokracije u europskom javnom poretku:
"45. Demokracija je bez sumnje temeljno obilježje europskog javnog poretka.
To je razvidno u prvom redu iz Preambule Konvencije koja utvrđuje vrlo jasnu vezu
Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda u praksi Europskog suda za ljudska prava. Strasbourški
acquis, drugo dopunjeno izdanje, Zagreb: Novi informator, str. 64‒65.
13 Charter of Fundamental Rights of the European Union (Official Journal of the European Union 2007/C 303,
14. 12. 2007, 1‒16). Nakon što je stupila na snagu 1. prosinca 2009. (zajedno s Ugovorom iz Lisabona), Povelja
EU ponovo je objavljena (Official Journal of the European Union, C 83/389, 30. 03. 2010). Povelja EU je po svojoj
pravnoj snazi izjednačena s osnivačkim ugovorima. Primjenjuju je institucije, tijela, uredi i agencije Unije u svojim
zakonodavnim i izvršnim aktima te države članice u svojim aktima za primjenu prava Unije. Prema tome, za
razliku od Konvencije koja se odnosi na nacionalna prava država stranaka, primjena Povelje ograničena je samo
na pravo Unije.
14 ESLJP, Soering protiv Ujedinjenog Kraljevstva (plenarna sjednica), presuda, 7. srpnja 1989., br. 14038/88, §
88.
15 ESLJP, Kjeldsen, Busk Madsen i Pedersen protiv Danske, presuda, 7. prosinca 1976., br. 5095/71 i dr., § 53.
7
između Konvencije i demokracije potvrđujući da se održavanje i daljnja realizacija
ljudskih prava i temeljnih sloboda najbolje osigurava s jedne strane kroz istinsku
političku demokraciju i s druge strane kroz zajedničko razumijevanje i poštovanje
ljudskih prava. Preambula dalje potvrđuje da europske države imaju zajedničko
nasljeđe političke tradicije, ideala, sloboda i vladavine prava. Sud je primijetio da se u
zajedničkom nasljeđu moraju tražiti duboko usađene vrijednosti Konvencije; nekoliko
puta je istaknuo da je Konvencija sastavljena da održi i promovira ideale i vrijednosti
demokratskog društva.
… Jedini tip potrebe koji je sposoban opravdati miješanje u neka od navedenih
prava stoga je onaj koji može tvrditi da je iznikao iz 'demokratskog društva'.
Demokracija tako izgleda kao jedini politički model koji Konvencija uzima u obzir i u
skladu s time jedino je s njom usuglašena."16
Praksa ESLJP-a jasno pokazuje da taj sud pokušava pomiriti tenzije između demokracije i
konstitucionalizma. Konkretnije, dva temeljna stupa konstitucionalizma ‒ koncept ograničene
vlasti i primat individualne slobode koja ovisi o poštovanju temeljnih prava, a koji tvore osnovu
za vladavinu prava – taj sud dopunjuje dodatnim konstitucionalnim instrumentom:
demokracijom.17 Na taj način ESLJP postaje jedan od najsnažnijih graditelja europskog javnog
poretka.18
Sukladno tome, ESLJP shvaća demokraciju šire od uskog etimološkog pojma "vladavine
većine": njezina je esencijalna instrumentalna svrha zapravo daljnja stabilizacija liberalnog
koncepta individualnih ljudskih prava i temeljnih sloboda. I obrnuto: individualna ljudska prava
i temeljne slobode zaštićene Konvencijom, u kontekstu demokracije i vladavine prava, za
ESLJP "nisu mjerna načela (criterial concepts) čije je značenje iscrpljeno njihovom općom
primjenom diljem država ugovornica. Ona su namijenjena za izražavanje moralne predanosti
objektivnim principima liberalne demokracije."19
2.3. Individualna (temeljna) prava
16 ESLJP, Ujedinjena komunistička partija Turske i drugi protiv Turske, presuda [VV], 30. siječnja 1998., br.
19392/92.
17 Nakon konačne teorijske simbioze klasičnog liberalizma i teorije predstavničke demokracije u 19. stoljeću, koja
je zamijenila napetost između dvaju doktrina (anegdotalno rečeno, liberalizam je doktrina o tome što treba biti
zakon, a demokracija je doktrina o načinu na koji se određuje što će biti zakon), suvremeni pojam vladavine prava
smješta se u konstitucionalnu demokraciju, koja obuhvaća načelo i teoriju vladavine prava koja predstavlja
ograničeno, predstavničkim sustavom ustanovljeno odgovorno i podijeljeno vršenje političke vlasti od strane
uzajamno (uravnoteženo) kontroliranih ustavnih nositelja vlasti. Usp. Basta Flainer, Lidija R.; Fleiner, Thomas
(2004). Allgemeine Staatslehre, Über die konstitutionelle Demokratie in einer multikulturellen globalisierten Welt
(series: Enzyklopädie der Rechts- und Staatswissenschaft), Berlin; Heilderberg: Springer. O odnosima između
demokracije i konstitucionalizma podrobnije Bačić, Petar: Suvremeni konstitucionalizam i "nova" dioba vlasti,
Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, 46, 4 (94) (2009), str. 747‒779.
18 Usp. i Omejec, Jasna. Novi europski tranzicijski ustavi i transformativna uloga ustavnih sudova, u Zborniku
radova s okruglog stola Dvadeseta obljetnica Ustava Republike Hrvatske održanog 16. prosinca 2010. u palači
HAZU u Zagrebu, Biblioteka Modernizacija prava, knjiga 12, ur. Arsen Bačić, Zagreb: Hrvatska akademija
znanosti i umjetnosti, Znanstveno vijeće za državnu upravu, pravosuđe i vladavinu prava, 2011. Str. 61‒85.
19 Letsas, George (2007) A Theory of Interpretation of the European Convention on Human Rights, Oxford: Oxford
University Press, str. 11. To je stajalište prihvatio i USRH u odluci broj: U-VIIR-4640/2014 od 12. kolovoza 2014.
(v. citat iz te odluke u točki 2.4.1. uz bilj. 38).
8
Konvencija, Povelja EU, kao i nacionalni ustavi država članica jamče obilje međusobno
prožimajućih individualnih (temeljnih) prava.20 U njihovom je središtu ljudsko dostojanstvo,
neovisno o tome je li ono izričito spomenuto u ustavnim dokumentima ili je pak riječ o
izvedenoj vrijednosti.
2.3.1. O ljudskom dostojanstvu
Postavljanje ljudskog dostojanstva u središte vrijednosnog sustava ustavne demokracije
prepoznatljiv je znak europske pravne kulture. Riječima Jeana-Marca Sauvéa, "u okviru
globalizacije prava, Europa ima svoj znak i tradiciju koje mora obraniti: to je europski
humanizam koji se temelji na zahtjevnoj koncepciji prava ljudske osobe i njezina dostojanstva
i, istodobno, na određenoj ideji obveza i prava društva (zajednice)."21
Temeljna postavka kojom se ESLJP vodi kad tumači ljudska prava izražena je u njegovoj
postavci da "ljudska prava čine integrirani sustav za zaštitu ljudskog dostojanstva. S tim u vezi,
demokracija i vladavina prava tu imaju ključnu ulogu."22 I u Europskoj uniji ljudsko
dostojanstvo je prva nedjeljiva i univerzalna vrijednost. Članak 1. Povelje EU glasi: "Ljudsko
je dostojanstvo nepovredivo. Mora se poštovati i štititi."
Najveći doprinos razvitku vrijednosti ljudskog dostojanstva za ustavnu državu dala je njemačka
ustavnosudska dogmatika. Polazeći od članka 1. Temeljnog zakona (Grundgesetz),23 Savezni
ustavni sud odavno je utvrdio da je ljudsko dostojanstvo središnja točka od koje se mora polaziti
pri uravnoteživanju svih drugih ustavnih vrijednosti:
"Obje ustavne vrijednosti moraju u slučaju sukoba biti uravnotežene, koliko je
to moguće; ako se to ne može postići onda će se uzimanjem u obzir tipičnih osobina i
posebnih okolnosti pojedinačnog slučaja odlučiti koji od interesa mora ustuknuti. Pritom
se obje ustavne vrijednosti moraju promatrati u svom odnosu prema ljudskom
dostojanstvu kao središnjoj točki vrijednosnog poretka Ustava."24
USRH u svojoj praksi također polazi od toga da je "ljudsko dostojanstvo apsolutno,
nederogabilno i nekomparabilno i nije ga moguće ni ograničavati ni vagati. … Odstupanje od
tog pravila nije dopušteno jer nijedno drugo pojedinačno pravo ili sloboda odnosno nijedan opći
20 Današnja pozitivizacija ljudskih prava fenomen je javnog prava suvremenih ustavnodemokratskih država
nastalih poslije 1945. godine. Zlouporaba pozitivnog državnog prava u 20. stoljeću dovela je do ponovnog
oživljavanja filozofske antropologije i do povratka "prirodnim pravima". Politički diskurs o prirodnim pravima
otvorio je mogućnost legalnog diskursa, a zatim – kroz pozitivizaciju i institucionalizaciju koncepcije prava kao
izraza temeljnih prava – uspio je iznova postaviti odnos između prava i vlasti. Usp. Pravni leksikon (2007), ur.
Vladimir Pezo, Zagreb: Leksikografski zavod Miroslav Krleža, str. 682.
21 Sauvé, Jean-Marc. Rad i utjecaj francuskog Državnog savjeta, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu
(Online), 45, 1 (2008), str. 7.
22 ESLJP, Refah Partisi (Stranka prosperiteta) i drugi protiv Turske, presuda, 31. srpnja 2001., br. 41340/98 i dr.,
§ 43.
23 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (BGBl. S. 1), zuletzt geändert durch Artikel
1 des Gesetzes vom 23. Dezember 2014 (BGBl. I S. 2438). Članak 1. stavak 1. njemačkog Temeljnog zakona
propisuje: "Ljudsko dostojanstvo je nepovredivo. Obaveza je svih državnih vlasti da ga poštuju i štite." Stoga se
njemački ustav često definira i kao ustav ljudskog dostojanstva (njem. Verfassung der Würde; engl. constitution
of human dignity).
24 BVerfG, 35, 202 – Lebach ‒ Urteil des Ersten Senats vom 5. Juni 1973 auf die mündliche Verhandlung vom 2.
und 3. Mai 1973 ‒ 1 BvR 536/72.
9
ili javni interes … nije dopušteno uspoređivati niti mu je dopušteno dati prednost pred ljudskim
dostojanstvom. Ta je zabrana sadržana, implicite, u člancima 17. stavku 3., 23. stavku 1., 25.
stavku 1. i 35. Ustava."25
2.3.2. O temeljnim pravima kao objektivnom sustavu vrijednosti
Temeljna prava ne obuhvaćaju samo subjektivna prava građana, već stvaraju i sferu objektivnog
prava. Tu postavku europska ustavna tradicija baštini od njemačke ustavnosudske dogmatike.26
Savezni ustavni sud izgradio je u svojoj praksi tzv. vrijednosnu teoriju temeljnih prava koja
polazi od postavke da ta prava prožimaju i obuhvaćaju cjelokupno pravno ustrojstvo jer su u
njima utjelovljene osnovne vrijednosti državne zajednice, zbog čega upravo individualna prava
čine element i sredstvo "uzdizanja države" (Lehre von der Grundrechten als System Objektiver
Wertentscheidungen). Sukladno tome, temeljna prava u cijelosti obvezuju sva tijela državne i
javne vlasti. Kad Savezni ustavni sud govori da se "sustav vrijednosti, fokusiran na slobodu
razvoja ljudskog bića u društvu, mora primjenjivati kao ustavni aksiom kroz cjelokupni pravni
sustav: on mora određivati smjernice i za zakonodavno, i za upravno, i za sudsko odlučivanje",27
riječ je zapravo o odlukama Saveznog ustavnog suda koje štite odgovarajuće vrijednosti
objektivnog pravnog poretka. Pri tome, kod vaganja (balancing) tih vrijednosti nikada "ne smije
biti riječi o odabirima politika, kompromisima ili ad hoc rješenjima (ad-hocery), nego o
interpretaciji ustavnih prava unutar piramidalnog, 'objektivnog' sustava vrijednosti".28 Time je
u temeljna prava zapravo utjelovljen sustav funkcionalnih smjernica i obvezujućih mjerila za
obnašanje državne vlasti, čime su ta prava preuzela "funkciju korelata pravne 'tačnosti' državnih
akata".29
2.4. Vladavina prava
25 USRH, odluka broj: U-I-448/2009 i dr. od 19. srpnja 2012., Narodne novine broj 91/12., točka 44.4.
26 Pod utjecajem njemačke ustavnosudske jurisprudencije, pravno shvaćanje da individualna ustavna prava tvore
objektivni poredak vrijednosti USRH je prvi put izrazio u odluci broj: U-I-3597/2010 i dr. od 29. srpnja 2011.
(Narodne novine broj 93/11.), u kojoj je konkretan ustavni problem vezan uz politička prava (to jest uz pravo
pripadnika nacionalnih manjina na unaprijed zajamčena i osigurana zastupnička mjesta u Hrvatskom saboru)
razmatrao "polazeći od strukturalnog jedinstva ustavnog teksta iz kojeg proizlazi objektivni poredak vrijednosti
koji je Ustavni sud dužan štititi i promicati". Načelno stajalište da se pojedinačne odredbe Ustava uvijek moraju
interpretirati tako da rezultat bude suglasan s osnovnim načelima Ustava, to jest s njegovim objektivnim poretkom
vrijednosti utemeljenim na individualnim ustavnim pravima, USRH je izrazio u odluci broj: U-III-4149/2014 od
24. srpnja 2015., Narodne novine broj 89/15.
27 BVerfGE 7, 198 ‒ Lüth ‒ 1 BvR 400/51 od 15. siječnja 1958. V. infra i bilj. 36.
28 Bomhoff, Jaco. Lüth's 50th Anniversary: Some Comparative Observations on the German Foundations of
Judicial Balancing, German Law Journal, 9, 2 (2008), str. 124.
29 Šarčević, Edin (2005). Ustavno uređenje Savezne Republike Njemačke. Uvod u njemačko državno pravo (sa
izvornim tekstom Ustava i prijevodom na bosanski jezik), uredio M. M. Kapidžić, KULT B Sarajevo, Sarajevo:
Fondacija Heinrich Böll – Regionalni ured u Bosni i Hercegovini, Ambasada Savezne Republike Njemačke u
Bosni i Hercegovini, str. 54. i 66. V. i Omejec, Jasna. Jurisprudencija njemačkog Saveznog ustavnog suda i
hrvatsko ustavno sudstvo (predgovor), u knjizi: Izbor odluka Ustavnog suda Savezne Republike Njemačke (2015)
ur. Tobias Zern i Martin Bauch, Zagreb: Zaklada Konrad Adenauer, str. 18.
10
2.4.1. Vladavina prava vs. pravna država
U Izvješću o vladavini prava (2011.)30 Venecijanska komisija naglašava da unatoč
terminološkoj sličnosti "engleski pojam vladavina prava" (rule of law) 31 nije uvijek istoznačan
s njemačkim pojmom Rechtsstaat (pravna država),32 španjolskim pojmom estado de direito ili
talijanskim pojmom stato di diritto (država prava) odnosno francuskim pojmom l'état de droit
(ili pojmom kojim se koristi Vijeće Europe: prééminence du droit – vladavina prava). On nije
istoznačan ni s ruskim pojmom verkhovenstvo zakona (vladavina zakona; engl. rule of the
laws/of the statutes) ni s ruskim pojmom pravovoe gosudarstvo (država kojom upravlja pravo,
engl. law governed state).33
Prema članku 3. Ustava, najviša vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske je vladavina
prava. Prof. Smerdel, jedan od autora ustavnog teksta, utvrdio je s tim u vezi da unatoč tome
što se "u suvremenom svijetu značenje pojmova 'pravna država' i 'vladavina prava' gotovo
30 Venice Commission Report on the Rule of Law, adopted at the 86th plenary session (Venice, 25–26 March 2011)
on the basis of comments by Mr Pieter van Dijk (Member, Netherlands), Ms Gret Haller (Member, Switzerland),
Mr Jeffrey Jowell (Member, United Kingdom) and Mr Kaarlo Tuori (Member, Finland), Study No. 512/2009,
CDL-AD(2011)003rev, Strasbourg, 4 April 2011.
31 Temeljne odrednice razvitka načela vladavine prava (rule of law) naznačio je Hayek, govoreći "o idealu kojem
je Britanija jednom učila svijet te je postala tako velikom zato što ga je slijedila", von Hayek, Friedrich (1994)
Politički ideal vladavine prava, preveo: Arsen Bačić, Zagreb: Školska knjiga, str. 2. Lord Steyn ovako objašnjava
vladavinu prava u toj zemlji: "... dva su ključna značenja vladavine prava esencijalna za razumijevanje našeg
javnog prava. Prvi nije pravni koncept. Vladavina prava je termin političke filozofije ili institucionalnog
moraliteta. Ona prenosi ideju vlade koja nije podvrgnuta čovjeku, nego zakonima. Time se izbjegava
instrumentalistička koncepcija prava koja omogućuje da opresivni režimi postignu svoje ciljeve korištenjem prava,
kao što se dogodilo u Južnoj Africi u razdoblju aparthejda. Ona rješava moralnu dimenziju javne vlasti. Ona
promišlja građansko društvo podvrgnuto jednakim i pravednim zakonima. To je smisao u kojem se vladavina prava
spominje u preambuli Europske konvencije o ljudskim pravima. U tom smislu vladavina prava je najveća
pojedinačna oblikovna snaga (moulding force) našeg javnog prava. U svom drugom značenju vladavina prava je
opće načelo ustavnog prava. Njezin središnji fokus je ograničiti zloupotrebu službene vlasti. Ona štiti pravo
građana na pravnu sigurnost u odnosu na miješanje u njihove slobode. Ona jamči pristup pravdi. Ona osigurava
proceduralnu poštenost u većini područja upravnog odlučivanja od strane službenika. ... Vladavina prava ima
materijalni (substantive) sadržaj. ... Ona je sveobuhvatno načelo (over-arching principle) našeg javnog prava.
Međutim, ona ne pokriva cijelo područje. Njezino je esencijalno područje primjene usko povezano s vrstom
demokracije kakvu imamo u Britaniji, naime europskom liberalnom demokracijom u kojoj je priznat pluralizam
našeg društva, a prava manjina su zaštićena." Steyn, Lord (1999). The Constitutionalisation of Public Law,
London: University College London (UCL), School of Public Policy, The Constitution Unit, https://www.ucl.ac.
uk/spp/publications/unit-publications/38.pdf (pristup: 17. travnja 2016.).
32 Pojam pravna država (Rechtstaat) potječe iz Njemačke s početka 19. stoljeća, a vezuje se uz Roberta von Mohla,
koji ga je suprotstavio pojmu policijske države (Polizeistaat). Primarni zahtjev te teorije bio je da se izvršna vlast
stavi u granice prava i zakonitosti. Da bi se to ostvarilo, cjelokupna doktrina zasnovala se na formalističkom
shvaćanju, odnosno isticanju formalne strane zakonitosti na štetu materijalne. Tridesetih godina 20. stoljeća nacisti
su taj formalizam doveli do krajnjih logičkih granica, tvrdeći da svaka država koja ima pravo jest pravna država,
čime je osnovna ideja tog koncepta iskrivljena i lišena njezinog izvornog smisla i svrhe. Ipak, zanemari li se izvorni
povijesni kontekst nastanka, kao i naznačeni razvitak ideje pravne države, može se reći da je ona danas uvelike
sadržajno usuglašena sa zahtjevom da se sva javna vlast mora podvesti u granice prava.
33 Report on the Rule of Law, supra bilj. 30, § 4, str. 3. Temeljni pravni dokument na koji se poziva Venecijanska
komisija u tom pitanju jest Resolution 1594(2007) of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe on
"The principle of the rule of law" (text adopted by the Standing Committee, acting on behalf of the Assembly, on
23 November 2007). U tom dokumentu Parlamentarna skupština nastoji standardizirati ("unificirati") navedene
pojmove (predlažući kako bi trebali glasiti na pojedinom jeziku, osobito na ruskom) da bi imali istovjetno značenje.
Istodobno, u Rezoluciji je istaknuto da "termini 'rule of law' i prééminence du droit jesu materijalni pravni pojmovi
(substantive legal concepts) koji su sinonimi, i koji se takvima trebaju smatrati u engleskoj i francuskoj jezičnoj
verziji koje je izdala Skupština i u državama članicama u njihovim službenim prijevodima".
11
izjednačilo, pri pisanju teksta Ustava svjesno je prednost dana pojmu 'vladavina prava', upravo
zbog sadržajnih konotacija i tradicije na kojoj je ova ideja izrasla".34 S obzirom na svjestan, a
ne slučajan odabir tog ustavnog pojma, Čepulo pravilno zapaža da "upravo s obzirom na takvo
opredjeljivanje pa i, primjerice, s obzirom na posebnu pažnju posvećenu ustavnom formuliranju
instituta habeas corpus i due process of law koji je blizak angloameričkom diskursu (čl. 22,
23‒25, 29. Ustava RH), usvajanje pojma vladavine prava u Ustavu RH treba promatrati kao
koncepcijsko opredjeljenje koje predstavlja poveznicu prema tradiciji liberalno-demokratske
ustavnosti koja počiva (i) na vrijednosnom opredjeljenju, a ne tek na imperativu ustavnog i
zakonitog djelovanja države i njezine društvene i političke neutralnosti.35 Tu je vrijednosnu
dimenziju "liberalno-demokratske ustavnosti" USRH opisao u odluci broj: U-VIIR-4640/2014
ovako:
"10.1. … Ustav, kao temeljni pravni akt hrvatske države, nije vrijednosno
neutralan.36 … demokracija utemeljena na vladavini prava i zaštiti ljudskih prava jedini
je politički model koji Ustav uzima u obzir i jedini na koji pristaje.37 Štoviše, ljudska
prava i vladavina prava u kontekstu hrvatskog Ustava postavljena su tako da su u prvom
redu namijenjena za izražavanje moralne predanosti objektivnim principima liberalne
demokracije."38
2.4.2. O značenju vladavine prava
Vladavina prava obuhvaća više od puke zakonitosti, budući da se tiče samog sadržaja državnih
pravnih normi, ali i zahtjeva koji se postavljaju pred nositelje vlasti. To znači da vladavina
34 Smerdel, Branko. Hrvatski pravni sustav i ustavno načelo vladavine prava, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu,
51, 6 (2001), str. 1149‒1162.
35 Čepulo, Dalibor. Vladavina prava i pravna država ‒ europska i hrvatska pravna tradicija i suvremeni izazovi,
Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, 51, 6 (2001), str. 1353. Autor je u članku izvrsno obradio razlike između
pravne države i vladavine prava, istaknuvši kako se čini "da su temeljne sličnosti doktrine pravne države i
vladavine prava u samoograničenosti državne vlasti, to jest podvrgnutosti države pravu, nužnosti postojanja ustava
i općih zakona kao osnove cjelokupne pravne regulative, pravnoj jednakosti pravnih subjekata te pravnoj sigurnosti
i iz toga izvedenoj proračunljivosti djelovanja unutar pravnog poretka. Temeljna distinkcija pravne države i
vladavine prava jest pak u demokratskoj legitimiranosti pravnog poretka zasnovanog na rule of law, načelu diobe
vlasti te, naročito, u predegzistentnosti sloboda i prava pojedinca u odnosu prema državi. Nešto lapidarnije rečeno,
temeljne su razlike u posebnoj političko-organizacijskoj osnovi državne vlasti i vrijednosnoj podlozi pravnog
sustava kao ('metajuridičkim') kriterijima vladavine prava. Nešto drugačijim riječima, 'metapozitivni' kriteriji jesu
kriteriji juridičnosti/pravnosti odgovarajućih poredaka koji počivaju na ideji vladavine prava, čime se izvanpravne
vrijednosti pokazuju kao pravne vrijednosti. Dok se pravna država uvelike svodi na postupovne odrednice,
vladavina prava je ‒ čak i kraj iznimnog značenja postupovnih institucija ‒ prvenstveno materijalno načelo" (str.
1343‒1344.). O razlikama u korijenima i pojmovima Rechtsstaat, Rule of Law i Etat de droit v. i Loughlin, Martin
(2010) Foundations of Public Law, New York: Oxford University Press, Chapter 11 (Rechtsstaat, Rule of Law,
l'Etat de droit), str. 312‒341; The Rule of Law in European Jurisprudence, Venice Commission, Study 512/2009,
CDL-DEM(2009)006, Strasbourg, 29 May 2009.
36 Ovdje je očit utjecaj jurisprudencije Saveznog ustavnog suda Njemačke, koji je u presudi Lüth (v. supra bilj.
27) utvrdio: "Isto tako je tačno da Ustav nije želio uređenje koje je vrednosno neutralno (BVerfGE 2, 1 [2]; 5, 85
[134 i dalje, 197 i dalje]; 6, 32 [40 i dalje]), da je u dijelu sa ljudskim pravima uspostavio objektivno ustrojstvo
vrijednosti i da upravo ovdje dolazi do izražaja principijelno osnaženje važenja osnovnih prava …" Cit. prema
Izabrane odluke njemačkog Saveznog ustavnog suda. Jubilarno izdanje (2009), ur. Stefanie Ricarda Roos, prijevod
Edin Šarčević, Program pravna država/Jugoistočna Evropa Fondacije Konrad Adenauer e.V., Konrad-Adenauer-
Stiftung e.V., str. 242.
37 Ovdje je očit utjecaj jurisprudencije ESLJP-a. V. u točki 2.2. citat (uz bilj. 16) iz presude Ujedinjena
komunistička partija Turske i drugi protiv Turske (§ 45., drugi odlomak).
38 USRH, odluka broj: U-VIIR-4640/2014 od 12. kolovoza 2014., Narodne novine broj 104/14., 130/14. – ispr.
12
prava obuhvaća i materijalna (supstancijalna) ograničenja vlasti u demokratskom društvu koja
su danas većinom sadržana u državnim ustavima i pojedinim međunarodnim dokumentima,39 i
odgovarajuća svojstva zakona i drugih propisa kao apstraktnih i generalnih akata vlasti, kao i
institucionalna i procesna jamstva individualnih prava i sloboda u uređenim pravnim
postupcima pred upravnim tijelima i sudovima.
Za potrebe ovog rada čini se dostatnim naznačiti osnovne postavke sadržane u Izvješću o
vladavini prava Venecijanske komisije (2011.). U njemu se ističe da pojam "vladavina prava"
nije razvijen u pravnim tekstovima i pravnoj praksi u mjeri u kojoj su to druga dva stupa Vijeća
Europe (demokracija i ljudska prava). Pravne norme koje se pozivaju na vladavinu prava, i na
nacionalnoj i na međunarodnopravnoj razini, vrlo su općenite i ne određuju detaljnije taj
pojam.40
Razmatrajući pojam vladavine prava u prvom redu kao "praktični koncept", Venecijanska
komisija utvrdila je "nužne elemente vladavine prava, kao i onih Rechtsstaat, koji nisu samo
formalni, nego i supstancijalni ili materijalni (materieller Rechtsstaatsbegriff)", a "oko kojih se
čini da bi mogao biti pronađen konsenzus". To su:
1. zakonitost (legality), uključujući transparentan, odgovoran (accountable) i
demokratski proces donošenja zakona i njihovu kvalitetu,
2. pravna sigurnost (legal certainty),
3. zabrana arbitrarnosti (prohibition of arbitrariness), uključujući kontrolu diskrecijskih
ovlasti egzekutive u primjeni prava radi sprečavanja arbitrarnosti,
4. pristup pravdi pred neovisnim i nepristranim sudovima, uključujući sudski nadzor
administrativnih akata (access to justice before independent and impartial courts, including
judicial review of administrative acts),
5. poštovanje ljudskih prava (respect for human rights), i
6. zabrana diskriminacije i jednakost pred zakonom (non-discrimination and equality
before the law).
Navedene formalne i materijalne elemente vladavine prava Venecijanska komisija utemeljila
je na dvije skupine definicija tog pojma. Prvo, na definicijama "koje se temelje na vrlo različitim
sustavima prava i države".41 Drugo, na definiciji Toma Binghama koja "pokriva, na
najprikladniji način, esencijalne elemente vladavine prava". Ona glasi: "... sve osobe i vlasti
unutar države, bilo javne ili privatne, moraju biti vezane koristima zakona i ovlaštene na
probitke koje pružaju zakoni koji su javno stvoreni, dobivaju učinke (općenito) u budućnosti i
javno se primjenjuju na sudovima."42 Iz tog je određenja, koje je primjenjivo i na privatne
osobe, i na javnopravne osobe, i na druge entitete, Venecijanska komisija izvela sljedećih osam
obilježja (ingredients) vladavine prava:
39 Za koncept vladavine prava u Konvenciji v. Lautenbach, Geranne (2013) The Concept of the Rule of Law and
the European Court of Human Rights, Oxford: Oxford University Press. Za taj koncept u EU v. Pech, Laurent
(2009) The Rule of Law as a Constitutional Principle of the European Union, The Jean Monnet Working Paper
Series 04/09, New York: NYU School of Law, http://jeanmonnetprogram.org/wp-content/uploads/2014/12/
090401.pdf (pristup: 27. travnja 2016.).
40 Report on the Rule of Law, supra bilj. 30, §§ 66–67, str. 14.
41 Report on the Rule of Law, supra bilj. 30, § 40., str. 10.
42 Report on the Rule of Law. supra bilj. 30, § 35., str. 10.
13
1. dostupnost prava (accessibility of the law), što znači da ono mora biti razumljivo,
jasno i predvidljivo (intelligible, clear and predictable);
2. o pitanjima o zakonskom pravu (questions of legal right) mora se normalno odlučivati
na temelju zakona, a ne na temelju diskrecije;
3. jednakost pred zakonom (equality before the law);
4. ovlasti se moraju vršiti zakonito, pošteno i razumno (lawfully, fairly and reasonably);
5. ljudska prava moraju biti zaštićena;
6. moraju se osigurati sredstva za rješavanje sporova bez prekomjernih troškova ili
kašnjenja;
7. suđenja (trials) moraju biti poštena, i
8. dužnost je države da se pridržava svojih obveza u međunarodnom i nacionalnom
pravu.43
Na kraju, kad se govori o tome da je "jedno od najvažnijih mjerila razvijenosti jedne zemlje
upravo to u kojoj je mjeri vladavina prava nad silom državnog aparata u njoj pouzdano
stabilizirana", riječ je o administrativnoj legitimaciji države kao "najdubljem problemu
vladavine prava, naime strukture kojom se rješava zadaća kontrole sile".44 U svjetlu tako
shvaćene vladavine prava izgrađuje se i europski koncept pravnosti/zakonitosti upravnog
djelovanja u ustavnoj demokraciji.
2.5. Europski koncept pravnosti/zakonitosti upravnog djelovanja u ustavnoj demokraciji
U ovom se dijelu rada obrazlažu zahtjevi koji proizlaze iz europskog koncepta
pravnosti/zakonitosti, a koji se odnose na uvjete pod kojima se miješanje javnih vlasti u
zaštićena prava pojedinaca (fizičkih i pravnih osoba) smatra prihvatljivim u demokratskom
društvu utemeljenom na vladavini prava i zaštiti individualnih (temeljnih) prava.
2.5.1. O pojmu pravosti/zakonitosti mjera uprave i o pojmu zakona
Prvo, kad je riječ o mjerama kojima se javna vlast miješa u konvencijska prava pojedinaca
(fizičkih i pravni osoba), Konvencija zahtijeva da takva mjera bude "zakonita" (engl. lawful;
franc. régulière; njem. rechtmäßig), kako je taj pojam službeno preveden na hrvatski jezik.
ESLJP je u svojoj praksi protumačio značenje pojma "zakonit" u autonomnom smislu
Konvencije ("lawful" in the autonomous sense of the Convention).
Riječ je o složenom pojmu koji u sebi općenito obuhvaća zabranu arbitrarnosti, poštovanje
propisanih materijalnih pravnih pretpostavki te poštenu i pravilnu proceduru, sve pod uvjetom
da u domaćem pravu postoji pravna osnova na kojoj se mjera temelji i da je sama mjera s njom
suglasna, da ta osnova zadovoljava zahtijevanu kvalitetu i da je u skladu s vladavinom prava.
Iz toga proizlazi da se pojam "zakonitost" (lawfulness) u konvencijskom pravu bitno razlikuje
od pojma "zakonitost" (legality) u ograničenom značenju pridržavanja važećeg objektivnog
(neosobnog) prava (non sub homine sed sub lege).
U hrvatskom pravnom jeziku nikada nije provedeno terminološko razgraničenje tih dvaju
različitih pravnih pojmova (lawfulness – legality), pa se i danas za oba upotrebljava isti termin
(zakonitost), što otežava razumijevanje europskog koncepta. S obzirom na funkciju i moć jezika
43 Report on the Rule of Law, supra bilj. 30, § 36., str. 10. Prethodni prikaz Izvješća o vladavini prava
Venecijanske komisije (2011.) preuzet je iz knjige Omejec, Konvencija za zaštitu ljudskih prava, supra bilj. 12,
str. 1086‒1088.
44 Pusić, Javna uprava i društvena teorija, supra bilj. 2, str. 317.
14
u pravu, koji je između ostaloga i djelotvorno sredstvo promjene pravne svijesti, na ovom
mjestu treba ponoviti da u hrvatskom pravnom prostoru postoji potreba preispitivanja
upravnopravne terminologije kad je riječ o pojmu "zakonitosti". Kao što je isticano već 2008.
godine,45 engleskom pravnom pojmu lawfulness najbolje odgovara supstantivni pojam
"pravnost" u smislu pune pravne valjanosti određene mjere kojom se javna vlast legitimno
miješa u zaštićena prava pojedinca. Čini se da je pojam "pravnost" jedini sposoban oslikati
pravo značenje tog europskog koncepta utemeljenog na vladavini prava i zaštiti individualnih
(temeljnih) prava u demokratskoj državi, koji uz zakonitost pretpostavlja i puni legitimitet
poduzete upravne mjere.
Kako bi se naglasila njegova bitna materijalna dimenzija, ali i uvažio službeni prijevod
Konvencije na hrvatski jezik, u ovom se radu taj konvencijski pojam prevodi kao
"pravnost/zakonitost", a pridjevski oblik kao "pravovaljano/zakonito" djelovanje uprave.
Drugo, pojmovi iz Konvencije koji su prevedeni kao "zakon" (law), "u skladu sa zakonom" (in
accordance with law), "predviđen zakonom" (provided by law) i "propisan zakonom"
(prescribed by law) ne ograničavaju se na zakone koje parlamenti država članica donose u
propisanoj proceduri i koji se nazivaju "zakonima", to jest na zakonske akte u formalnom
smislu.
Prema ESLJP-u, članak 1. Konvencije "ne pravi nikakvu razliku prema vrsti propisa ili mjere
o kojoj je riječ i ne isključuje nijedan dio 'jurisdikcije' države članice iz kontrole na temelju
Konvencije". Od časa kad su pravne norme, pa bile one i ustavne, sredstvo kojim država provodi
svoju jurisdikciju, one postaju predmet nadzora na temelju Konvencije.46 Prema tome, pojam
"zakon" (law) u konvencijskom pravu upućuje na domaći zakon, ili drugi propis, ili opći akt
države članice, ili pak na stabilnu sudsku ili administrativnu praksu, ili bilo koje drugo pisano
ili nepisano nacionalno pravilo za koje se utvrdi da je izvor prava, a koje je bilo pravna osnova
za poduzimanje određene mjere javne vlasti.47
Kad je riječ o hrvatskom Ustavu, u članku 19. stavku 1. oblikovano je "klasično" strože
značenje načela zakonitosti u djelovanju uprave.48 Ta odredba glasi: "Pojedinačni akti državne
uprave i tijela koja imaju javne ovlasti moraju biti utemeljeni na zakonu." Prema tome, i naš
Ustav upućuje na "zakone" kao bitan i neraskidiv element načela zakonitosti u djelovanju
uprave. Međutim, USRH je u svojoj praksi, slično ESLJP-u, više puta naglasio da se vladavina
45 Omejec, Jasna. Pravnost hrvatske države, Zbornik radova Hrvatska država i uprava ‒ stanje i perspektive
(okrugli stol održan 26. i 27. ožujka 2008. u palači HAZU u Zagrebu), Biblioteka Modernizacija prava, knjiga 9,
ur. akademik Eugen Pusić, Zagreb: Hrvatska akademija znanosti i umjetnosti, Znanstveno vijeće za državnu
upravu, pravosuđe i vladavinu prava, 2008., str. 75‒138.
46 ESLJP, Sejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine (spojeni predmeti), presuda [VV], 22. prosinca 2009., br.
27996/06 i 34836/06, §§ 29. i 30.
47 Podrobnije Omejec, Konvencija za zaštitu ljudskih prava, supra bilj. 12, str. 1107.
48 Po strožem značenju načela zakonitosti, "svako djelovanje uprave mora biti utemeljeno na zakonu. Napose kad
uprava donosi pravni akt kojim rješava o konkretnoj pravnoj stvari, ona može djelovati samo u granicama
zakonskog ovlaštenja. Ili, izraženo u negativnoj formulaciji: ona ne može djelovati bez zakonskog ovlaštenja." Po
blažem značenju načela zakonitosti, "zakon samo ograničava inače slobodno, pravno nevezano djelovanje uprave."
Ivančević, Velimir (1983). Institucije upravnog prava, knj. I, Zagreb: PFZ, str. 179. Za strože značenje načela
zakonitosti u djelovanju uprave vrijedi izreka: uprava smije raditi samo ono što joj je pravnom normom izričito
dopušteno, za razliku od blažeg shvaćanja načela zakonitosti za koje vrijedi izreka: uprava smije raditi sve ono što
joj pravnom normom nije izričito zabranjeno. Suvremeni pravni poreci temelje se isključivo na strožem značenju
načela zakonitosti.
15
prava u smislu članka 3. Ustava odnosi na sve pravne norme, a ne samo na zakone u formalnom
smislu.49
2.5.2. Četverosložni test pravnosti/zakonitosti
U svjetlu vladavine prava, europski koncept pravnosti/zakonitosti najbolje se razumije kroz tzv.
četverosložni test (four-fold test) koji je u svojoj praksi izgradio ESLJP. Naime, u nizu
slučajeva, u prvom redu vezanih uz kvalificirana prava propisana člancima 8., 9., 10. i 11.
Konvencije, ali s učincima koji prelaze dosege tih konvencijskih odredaba, ESLJP pomoću tog
testa određuje može li se određena mjera tijela uprave ili drugog nadležnog tijela javne vlasti
(uključujući sudove), neovisno o obliku u kojem se pojavljuje, smatrati
pravovaljanom/zakonitom u smislu Konvencije.
a) O pravnoj osnovi za poduzimanje mjera uprave
Četverosložni test pravnosti/zakonitosti traži odgovore na četiri pitanja. Prvo pitanje glasi:
postoji li pravna osnova (legal basis) u domaćem pravu države stranke koja dopušta miješanje
u konvencijska prava? ESLJP je taj prvi element četverosložnog testa pravnosti/zakonitosti
odredio, primjerice, u presudi Huvig protiv Francuske (1990.) ovako:
"26. Izraz 'u skladu sa zakonom' u smislu članka 8. stavka 2. ... zahtijeva prvo da
osporena mjera treba imati neku osnovu u domaćem pravu; …"50
Sukladno tome, za svaku mjeru koja znači miješanje u konvencijska prava pojedinaca mora
postojati pravna osnova, ali i sadržajna suglasnost s mjerodavnim pravom. ESLJP pri tome
utvrđuje: "Kad je riječ o suglasnosti s domaćim pravom, termin 'pravovaljan/zakonit' obuhvaća
i proceduralna (procedural) i materijalna (substantive) pravila."51
Članak 52. stavak 1. Povelje EU na ilustrativan način sažima temeljne zahtjeve vezane uz
pravnost/zakonitost miješanja javnih vlasti u individualna prava:
"Članak 52.
Svako ograničenje pri ostvarivanju prava i sloboda priznatih ovom Poveljom
mora biti predviđeno zakonom i mora poštovati bit tih prava i sloboda. Uz poštovanje
načela razmjernosti, ograničenja se mogu nametnuti samo ako su potrebna i ako doista
odgovaraju ciljevima od općeg interesa koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i
sloboda drugih.
(...)"
Iako se ta odredba odnosi samo na pravo Unije, ona odgovara konvencijskim zahtjevima, a
prikladna je i za prilagodbu u okviru nacionalnog upravnog prava. Ta odredba, naime, zahtijeva
49 Recentni primjer je odluka USRH-a broj: U-I-3541/2015 i U-I-2780/2015 od 4. svibnja 2016., točka 11. Već je
Ivančević uočio probleme koji izviru iz preuskog značenja riječi "zakonitost", ističući: "Riječ zakonitost
(usklađenost sa zakonom, zakonomjernost) mogla bi … biti zamijenjena i izrazom pravomjernost, što bi značilo
usklađenost s važećim objektivnim pravom bez obzira na vrstu pravne norme i njezino mjesto u ukupnom sistemu."
Ivančević, Institucije upravnog prava, supra bilj. 48, str. 179.
50 ESLJP, Huvig protiv Francuske, presuda, 24. travnja 1990., br. 11105/84.
51 ESLJP, Winterwerp protiv Nizozemske, presuda, 24. listopada 1979., Serije A br. 33, § 45. Na istom mjestu
ESLJP je naglasio da je ideja na kojoj počiva izraz "u skladu s postupkom propisanim zakonom" ideja "poštene i
pravilne procedure, naime da bilo koju mjeru mora naložiti i izvršiti za to nadležno tijelo i da mjera ne smije biti
arbitrarna".
16
da svako miješanje uprave u individualna prava ima pravnu osnovu ("klasično" strože značenje
načelo zakonitosti – v. bilj. 48), ali i da bude zasnovano na poštovanju same biti (very essence)
zaštićenih prava. To se ostvaruje tumačenjem prava u skladu s njegovim legitimnim ciljem pri
čemu samo ograničenje mora biti i nužno u demokratskom društvu i razmjerno tom cilju, a kad
to priroda prava zahtijeva postoji obveza uravnoteživanja suprotstavljenih javnih i privatnih
interesa. Interpretacija prava provodi se posebnim tehnikama racionalnog, kreativnog i
kompetentnog pravnog zaključivanja i argumentiranja, u skladu s osnovnim načelima ustava.
Međutim, ESLJP je također jasno istaknuo da "zahtjev pravnosti/zakonitosti … nije ispunjen
pukim poštovanjem mjerodavnog domaćeg prava; domaće pravo samo po sebi mora biti u
skladu s Konvencijom, uključujući i opća načela koja su u njoj izrijekom navedena ili su u njoj
implicirana, osobito vladavinu prava koja je izrijekom spomenuta u Preambuli Konvencije", a
pravne norme moraju biti dostupne, precizne i predvidljive s obzirom na posljedice koje
proizvode, radi izbjegavanja rizika arbitrarnosti. 52
Prema tome, postojanje pravne osnove i usklađenost djelovanja javne vlasti s tom osnovom tek
je prva stepenica koja mora biti zadovoljena da bi mjera o kojoj je riječ mogla biti ocijenjena
pravovaljanom/zakonitom.
b) O kvaliteti zakona (pravnih normi)
ESLJP je ostala tri elementa četverosložnog testa pravnosti/zakonitosti također odredio u
presudi Huvig protiv Francuske (1990.) ovako:
"26. Izraz 'u skladu sa zakonom' u smislu članka 8. stavka 2. ... također upućuje
i na kvalitetu zakona o kojem je riječ, zahtijevajući da mora biti dostupan osobi, kojoj
štoviše mora biti omogućeno da predvidi njegove posljedice za nju, i suglasan s
vladavinom prava."
Osim prvog pitanja koje se odnosi na postojanje pravne osnove za miješanje u zaštićena prava
pojedinaca, ostala tri zahtjeva odnose se na kvalitetu samog zakona (quality of the law). Može
ih se formulirati ovako:
– zahtjev za dostupnošću domaćeg prava (requirement of accessibility of the domestic
law), koji odgovara na pitanje: je li mjerodavno domaće pravo bilo dostupno
podnositelju zahtjeva?
– zahtjev za predvidljivošću domaćeg prava (requirement of foreseeability of the domestic
law), koji odgovara na pitanje: je li domaća pravna norma dovoljno precizna da
omogućuje građaninu razumno predviđanje pravnih posljedica vlastitog ponašanja?
– zahtjev za domaćim sredstvom pravne zaštite protiv samovoljnih miješanja u zaštićeno
konvencijsko pravo (measure of legal protection in domestic law against arbitrary
interferences), koji odgovara na pitanje: propisuje li domaća pravna norma
odgovarajuće sredstvo protiv arbitrarnog miješanja javnih vlasti u konvencijska prava o
kojima je riječ?53
52 ESLJP, Ilaşcu i drugi protiv Moldavije i Rusije, presuda [VV], 8. srpnja 2004., br. 48787/99, § 461.
53 Podrobnije Omejec, Konvencija za zaštitu ljudskih prava, supra bilj. 12, str. 1106‒1115.; Greer, Steven (2006)
The European Convention on Human Rights. Achievements, Problems and Prospects, Cambridge Studies in
European Law and Policy, Cambridge: Cambridge University Press, str. 201–202.
17
Načelna stajališta o kvaliteti pravnih normi u svjetlu vladavine prava, koja je u svojoj praksi
izgradio USRH, u cijelosti korespondiraju s opisanim stajalištima ESLJP-a. Tako je USRH u
odluci broj: U-I-722/2009 utvrdio sljedeće:
"5. U razmatranju navedenih odredbi ZBPP-a" (Zakona o besplatnoj pravnoj
pomoći – op. J. O.) "Ustavni sud pošao je od stajališta zauzetog u odluci broj: U-I-
659/1994 i dr. od 11. listopada 2000. ('Narodne novine' broj 107/00.) o tome da zahtjevi
pravne sigurnosti i vladavine prava iz članka 3. Ustava traže da pravna norma bude
dostupna adresatima i za njih predvidljiva, tj. takva da oni mogu stvarno i konkretno
znati svoja prava i obaveze kako bi se prema njima mogli ponašati. To je stajalište
izrazio u osloncu na stajalište Europskog suda, prvi put formulirano u predmetu Sunday
Times (No.1) protiv Ujedinjenog Kraljevstva (presuda, 26. travnja 1979., zahtjev br.
6538/74, § 49.), u kojem je navedeno:
'19.5. ... Europski sud (je) odredio da zbog načela pravne izvjesnosti 'moraju
biti zadovoljena dva zahtjeva koja proizlaze iz izraza ‘propisan zakonom’. Prvo, zakon
mora biti svima dostupan na odgovarajući način: građaninu mora biti omogućeno
saznanje o tome što je pravno pravilo koje će se u danim okolnostima primijeniti na
dotični slučaj. Drugo, norma se ne može smatrati ‘zakonom’ sve dok nije formulirana
dovoljno precizno da građaninu omogući da prema njoj uskladi svoje ponašanje: njemu
se mora omogućiti - po potrebi, uz odgovarajući savjet - da predvidi, do stupnja koji je
razuman u danim okolnostima, posljedice koje njegovo ponašanje može uzrokovati'.'
5.1. Ustavni sud smatra nespornim da adresati pravne norme ne mogu stvarno i
konkretno znati svoja prava i dužnosti te predvidjeti posljedice svojeg ponašanja ako
pravna norma nije dovoljno određena i precizna. Zahtjev za određenošću i preciznošću
pravne norme predstavlja 'jedan od temeljnih elemenata načela vladavine prava'
(presuda Europskog suda u predmetu Beian protiv Rumunjske, 6. prosinca 2007., zahtjev
br. 30658/05, § 39: "... constitue l'un des éléments fondamentaux de l'Etat de droit") i
ključan je za postanak i održanje legitimiteta pravnog poretka. On osigurava da
demokratski legitimirani zakonodavac samostalno zakonom razrađuje temeljna prava i
slobode, da izvršna i upravna vlast raspolažu jasnim zakonskim i podzakonskim
regulatornim mjerilima za svoje odluke te da sudbena vlast i sudovi mogu provoditi
kontrolu zakonitosti pravnog poretka (presuda njemačkog Saveznog ustavnog suda 1
BvR 370/07 od 27. veljače 2008., § 209). Kad se taj zahtjev ne poštuje, neodređeni i
neprecizni zakoni ustavnopravno nedopušteno delegiraju dijelove ovlasti zakonodavca
na subjektivno rješavanje od upravnih i sudbenih vlasti.
Ustavni sud podsjeća da zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme nije
samo semantički zahtjev koji traži da se odnos između njezina adresanta i adresata
odvija uz što manje komunikacijske neodređenosti. Ti su zahtjevi temeljna mjerila za
normativnu regulaciju svih slučajeva u kojima odgovor na pitanje iznalaženja i
tumačenja mjerodavnog prava ne bi bio jednoznačan.
Ustavni sud napominje da se zahtjevi za određenošću i preciznošću pravne
norme moraju smatrati sastavnim dijelom načela vladavine prava na području svih grana
prava jer bi njihovo zanemarivanje ugrozilo druge sastavnice načela pravne sigurnosti
kao dijela načela vladavine prava, osobito zahtjeve za jedinstvenom primjenom prava
te poštovanjem učinaka pravomoćnih presuda i drugih odluka tijela državne i javne
vlasti. "54
54 USRH, odluka broj: U-I-722/2009 od 6. travnja 2011., Narodne novine broj 44/11. U nastavku te odluke USRH
je obrazložio svoja stajališta o pozitivnom i negativnom značenju zahtjeva za određenošću i preciznošću pravne
norme (točka 5.2. obrazloženja).
18
Nesporno je da su pravne norme nužna osnova, ali i granica onoga što uprava smije. Pravne
norme propisuje zakonodavac ili drugi ovlašteni regulator, a nadzor nad njihovom primjenom
provode sudovi. Međutim, iako važno, postojanje pravnih normi kao nužnih pravnih osnova za
djelovanje uprave samo po sebi nije dostatno. Uz ostale zahtjeve, europski koncept
pravnosti/zakonitosti zahtijeva određenu kvalitetu tih pravnih osnova (pravnih normi) u
prethodno izloženom smislu.
Sve postavke o demokratskom društvu utemeljenom na vladavini prava i zaštiti individualnih
(temeljnih) prava, kao i one o europskom konceptu pravnosti/zakonitosti upravnog djelovanja
u uvjetima ustavne demokracije, razmotrene u ovom poglavlju, izviru iz hrvatskog Ustava i
neraskidiv su dio hrvatske ustavne države.
3. DEFICIJENTNOST HRVATSKE UPRAVE
U ovom radu postavljam tezu da hrvatska uprava danas nije osposobljena za prihvaćanje
europskog koncepta pravnosti/zakonitosti. Postoji više skupina razloga njezine deficijentnosti,
među kojima poseban utjecaj imaju relikti nepravne ili loše upravne prošlosti (infra točka
3.1.),55 oružana agresija na Hrvatsku i mobilizacija upravnog aparata pod režimom izvanrednog
stanja upravo u vrijeme kada se od uprave zahtijevalo prihvaćanje nove upravne kulture
utjelovljene u hrvatskom Ustavu iz 1990. (infra točka 3.2.), lijenost upravnog duha koju je
generirala neprekidna dvadesetogodišnja primjena socijalističkog zakonodavstva o upravnom
postupku i upravnom sporu (infra točka 3.3.), te slab i nedosljedan normativno-regulatorni
okvir koji otežava upravno djelovanje u skladu s vrijednostima demokratskog društva
utemeljenog na vladavini prava i zaštiti individualnih (temeljnih) prava (infra točka 3.4.).
3.1. Nasljeđe nepravne ili loše upravne prošlosti
Čini se da najteži problemi s kojima se danas susreće hrvatska uprava izviru iz njezine nepravne
ili loše upravne prošlosti, iz desetljeća njezina razvitka nakon Drugog svjetskog rata, tijekom
kojih je Hrvatska, unutar bivše SFRJ, bila utemeljena na "socijalističkoj demokraciji", koja se
tradicionalno prikazivala kao suprotnost "građanskoj demokraciji".56
55 Termin "nepravna prošlost" preuzimam od Zorkina, koji govori o "prijelaznom razdoblju od nepravne prošlosti
prema novim demokracijama". Зорькин, Валерий: Кризис доверия и государство. Конституционные нормы
и законы не должны вступать в жесткое противоречие с реальностью (Država i kriza povjerenja. Ustavne
norme i zakoni ne smiju oštro proturječiti realnosti), Российская газета ‒ Федеральный выпуск № 4887 от 10
апреля 2009 г, www.rg.ru/2009/04/10/zorkin.html (pristup: 3. svibnja 2016.). Pojam "loša prošlost" preuzimam
od Dimitrijevića, koji pod "lošom prošlošću" razumijeva onu koja je "obeležena ne samo autoritarnom prirodom
prethodnog režima, već i njegovim masovnim zločinima". Dimitrijević, Nenad (2007) Ustavna demokratija
shvaćena kontekstualno, Beograd: Edicija REČ, Fabrika knjiga, str. 13. Sintagma "upravna prošlost" je autoričina.
56 Razlike između "socijalističke demokracije" i "građanske demokracije", u okviru pojmovne analize procesa
nadomještanja zajednice, Puhovski razjašnjava uspoređujući "shvaćanja stanovitih povijesno promjenljivih
temeljnih političkih pojmova", izabirući pritom za analizu pojmove "slobode" i "jednakosti". Autor ističe: "Bez
obzira na različite nazive, na ideologijske prišivke, ozbiljna bi analiza trebala pokazati upravo razlike u istim
temeljnim pojmovima različitih sustava. Shvaćanje povijesnosti tih pojmova (kao što su, u ovoj skici za analizu,
primjerice sloboda i jednakost) moguć je put povijesno relevantnog promišljanja historijskih formacija, ali i
razobličavanja onog tipa uporabe tih pojmova koji ih uračunava kao jednom-i-za-uvijek-dane, kao nazivlje koje
vazda i nepromjenljivo čuva striktne sadržaje." Puhovski, Žarko. Demokracija i demagogija, Praxis, god. X, 1‒2
(1973), str. 34.
19
3.1.1. Hrvatska uprava u režimu partije i države
U jezgri hrvatskog socijalističkog sustava ležao je čvrst oblik režima "partije i države", u kojem
je postojala koncentracija stvarnog političkog utjecaja u Komunističkoj partiji/Savezu
komunista, odnosno njezinim vodećim upravljačkim strukturama. Partija je bila politička
organizacija karizmatskog tipa, s vrlo jakom ideološkom orijentacijom i emocionalnom
vezanošću svoga članstva. Partija je – kao "vodeća snaga cjelokupnog društva"57 ‒ bila unesena
i u ustav tadašnje države. Pusić navodi da se u režimu "partije i države" osnovne političke
odluke donose unutar postojeće političke organizacije, a zatim prenose raznim "transmisijama"
na organe države i na sustav državne uprave. Da bi prijelazni lanac između odlučujućih tijela
političke organizacije i izvršnog aparata upravnog sustava bio što kraći, politička organizacija
kao cjelina povezuje se s upravnim sustavom kao cjelinom, pa se članovi političke organizacije
nalaze istodobno i na svim vrhovnim vodećim položajima u upravnom aparatu, ali i na svim
ključnim položajima duž piramide upravne hijerarhije, u svim teritorijalnim jedinicama.
Članovi su vezani partijskom disciplinom i obvezni su provoditi politiku organizacije na
svakom mjestu na kojem se nalaze, a unutar stroge partijske hijerarhije postoji obveza striktnog
izvršavanja naloga viših hijerarhijskih stupnjeva. Pusić zaključuje da je glavni problem režima
"partije i države" velika koncentracija vlasti u političkoj organizaciji u kojoj se obavljaju svi
konkretni zadaci vladanja i upravljanja, što dovodi do različitih birokratskih deformacija,
osobito u okviru koncepcije jedinstva vlasti na kojoj se temeljila jugoslavenska država.58 Prema
Čepulu, posljedice jedinstva vlasti bile su osobito vidljive u radu upravnih organa "koji su de
facto bili prijenosni mehanizmi za odluke donijete u političkim organizacijama, i to ne samo
glede ukupne politike djelovanja nego i u pojedinačnim slučajevima. Sprega partije i državne
vlasti naročito je prisutna kod najosjetljivijih institucija koje u svojoj djelatnosti primjenjuju
silu (vojska i policija). Njihove široke ovlasti te netransparentnost ustroja i djelovanja kao i
izmaknutost kontroli javnosti, pa i kontroli predstavničkih organa, osigurava im položaj iz kojeg
mogu bez ozbiljnijih zapreka djelovati povređujući prava pojedinaca."59
Mentalitet državne uprave kao poslušničkog aparata za mehaničko izvršavanje izdanih naloga
"odozgo" i njihova orijentiranost prema "gore" (to jest prema političko-partijskim
nalogodavcima), a ne prema "dolje" (to jest prema građanima), izraz je takve političko-
birokratske deformacije s dalekosežnim posljedicama koje se i danas osjećaju. Kolektivna
potreba građana da potražuju "vezu" za svaku situaciju u kojoj se nađu, bilo u sudovima, bilo u
upravnim ili drugim javnopravnim tijelima, odnosno javnim službama ("veza" za upis djeteta u
školu, "veza" za ispit na fakultetu ili "kod doktora" prepoznatljivi su primjeri takvog ponašanja),
samo je odraz tog mentaliteta.
57 Prema Kühnu, ključ svega bio je u ideologiji na kojoj se temeljila socijalistička pravna kultura. Pozivajući se na
Hazarda [Hazard, John. N. (1969) Communists and Their Law, Chicago and London: The University of Chicago
Press], Kühn navodi da je socijalističko pravo "trebalo služiti isključivo interesu Partije, koja je bila jedina vlast
sposobna voditi svoj narod prema cilju samog postojanja socijalističkog društva ‒ besklasnoj zajednici
Komunizma. Socijalističko pravo u tom bi smislu možda moglo biti bliže porodici vjerskih pravnih sustava, jer se
element svetog pisma (uloga klasičnih djela marksizma-lenjinizma u pravno rasuđivanju), tipičan za religijske
pravne kulture, mogao uočiti u socijalističkoj pravnoj kulturi". Kühn, Zdenek (2011). The Judiciary in Central
and Eastern Europe. Mechanical Jurisprudence in Transformation?, Law in Eastern Europe Series v. 61, Leiden;
Boston: Martinus Nijhoff Publishers, str. 63. i 64.
58 Pusić, Eugen (1985) Upravni sistemi 1, Zagreb: Grafički zavod Hrvatske; Pravni fakultet u Zagrebu; Centar za
stručno usavršavanje i suradnju s udruženim radom, 196‒197.
59 Čepulo, Vladavina prava i pravna država, supra bilj. 35, str. 1350.
20
U nastavku se daje pregled temeljnih obilježja tog poretka u svjetlu "revolucionarne
zakonitosti", a zatim i "socijalističke zakonitosti", kako su ih opisivali tadašnji autori.
3.1.2. Revolucionarna zakonitost
"Državnocentralistički period socijalističke izgradnje" Bilandžić opisuje kao "neposredan
kontinuitet s oružanom fazom revolucije" iz koje je iznikla "administrativna" faza na osnovi
državnog vlasništva i centralističko-administrativnog sistema upravljanja, tako da se u tom
razdoblju "nužno isprepleću revolucionarno-demokratske s birokratskim formama u
upravljanju društvenim poslovima, u ekonomskom i političkom životu zemlje".60 Karakter
revolucionarne zakonitosti Ćuković opisuje riječima Moše Pijade da je "zakonito samo ono što
pomaže interes Narodnooslobodilačke borbe, a da je nezakonito sve ono što je tom interesu
protivno i što je po njega štetno", pri čemu taj princip "nije bio obuhvaćen ni fiksiran
paragrafima, ali (...) je bio živ i stvaran u svakom aktu narodne vlasti".61 I Petranović spominje
te Pijadine riječi, stavljajući ih u kontekst "nepisanog zakonodavstva".62
3.1.3. Socijalistička zakonitost
Nastanak i stvaranje socijalističke zakonitosti u Jugoslaviji nastavak je principa revolucionarne
zakonitosti nastale u toku NOB-a.63 Prema Kidriču, "ustrajanje na pozicijama državnog
(birokratskog) socijalizma, dalje no što to traži 'prvi korak' revolucije, neizbežno se povezuje s
porastom, jačanjem i privilegisanjem birokratije kao društvenog parazita, gušenjem umesto
razvijanjem socijalističke demokratije i opštom degeneracijom sistema … Stvarna socijalistička
izgradnja kategorički traži razvijanje socijalističke demokratije i smelo pretvaranje državnog
socijalizma u slobodnu asocijaciju neposrednih proizvođača."64
Ivančević naglašava: pođe li se od toga da je suština zakonitosti stroga poslušnost pravilu
ponašanja, onda se socijalistička zakonitost "ničim ne razlikuje od onog shvaćanja zakonitosti
60 Bilandžić, Dušan (1985) Historija Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije: glavni procesi: 1918‒1985,
3. dopunjeno izdanje, Zagreb: Školska knjiga, str. 124.
61 Ćuković, Milan (1959) Princip zakonitosti u Jugoslaviji, Mala stručna biblioteka izd. 6, Beograd: Uredništvo
časopisa Narodna milicija, 159. Cit. prema Čepulo, Dalibor. Razvoj političkog i pravnog sistema Jugoslavije u
poslijeratnom periodu (1945‒1968). Pristup istraživanju i literatura, Povijesni prilozi, god. 7, 1 (1988), str. 236.
Ćuković pri tom ističe da situaciju nastalu nakon donošenja Ustava 1946. posebno obilježavaju slabosti "do kojih
dolazi u radu državnih organa: zaobilaženje zakona, ignoriranje formalnih garancija, potcjenjivanje sudske prakse
itd.", pri čemu se uzroci takvog stanja kriju u nerazvijenoj pravnoj regulativi, nestručnosti novih kadrova,
provokatorskom djelovanju građanskih ostataka, ali i idejnoj inspiriranosti koja je dovodila do posve političke
argumentacije presuda. Političku pogubnost takvog odstupanja od principa zakonitosti autor ilustrira primjerima
vezanim uz osnivanje seljačkih zadruga i obvezni otkup. Čepulo, isto, str. 236.
62 Petranović, Branko (1964) Političke i pravne prilike za vreme Privremene vlade DFJ, Monografije. Serija 1 (4),
Beograd: Institut društvenih nauka, Odeljenje za istorijske nauke, 166. i 219. Cit. prema Čepulo, Razvoj političkog
i pravnog sistema Jugoslavije, supra bilj. 61, 213‒214.
63 Prema Ćukoviću, vremenskom razdjelnicom između revolucionarne i socijalističke zakonitosti smatra se Četvrti
plenum Centralnog komiteta Komunističke partije Jugoslavije, održan 3. i 4. lipnja 1951. Na tom je plenumu
Aleksandar Ranković iznio poznati referat "Za dalje jačanje pravosuđa i zakonitosti", koji je objavljen u časopisu
Arhiv za pravne i društvene nauke, 2 (1951), 185‒218. Uz Krivični zakonik, već iduće godine donosi se i Zakon
o upravnim sporovima (1952.), koji je prema Janiću imao izuzetno značenje u zaštiti građana i razvoju principa
zakonitosti jer je omogućio upravno sudovanje, "nakon kojeg je nastala poplava pokrenutih upravnih sporova".
Janić, Tihomir. Zaštita prava građana i naš pravosudni system, Gledišta, 12 (1969). Cit. prema Čepulo, Razvoj
političkog i pravnog sistema Jugoslavije, supra bilj. 61, 237. V. i Bilandžić, supra bilj. 60, str. 177.
64 Kidrič, Boris, Teze o ekonomici prelaznog perioda u našoj zemlji, Komunist, 6 (1950), str. 1‒20., cit. prema
Bilandžić, supra bilj. 60, str. 173.
21
u strožem smislu riječi kako je to učinila već odavno doktrina u građanskim državama" (v. bilj.
48). Sukladno tome, razlika je u atributu "socijalistička", pri čemu "socijalistički atribut
zakonitosti jasno upućuje na drukčiji društveno-ekonomski sistem koji za svoje potrebe
izgrađuje radnička klasa te u tu svrhu stvara i svojim potrebama odgovarajuće političke
institucije, a to znači da se stvara objektivni pravni poredak sadržajno drukčiji od
kapitalističkog". Ivančević zaključuje da "princip zakonitosti ima nesumnjiv klasni karakter".65
Ćuković u tom svjetlu razrađuje tezu da se pojmovno određenje socijalističke zakonitosti
temelji na dominantno klasnom poimanju, zbog čega se formalni ("kapitalistički") princip
zakonitosti po kojem je zakon jednak za sve mora korigirati tako da se uvaži supstantivni
socijalno-klasni element. Posljedica je uvođenje klasne svijesti pri donošenju i primjeni
zakona.66 U usporedbi s revolucionarnom, Ćuković objašnjava socijalističku zakonitost kao viši
oblik zakonitosti s novim obilježjima kao što su demokratičnost, "razvojni" potencijal,
prilagođavanje formalnih zakona "objektivnim zakonima historijskog razvitka" (što dovodi do
posve specifičnih normativnih rješenja radi izgradnje i osiguravanja jedinstvenosti unikatnog
jugoslavenskog sustava socijalističkog samoupravljanja), te uvjetovanost specifičnom
ekonomskom osnovom u obliku (opet unikatnog) društvenog vlasništva.67
Čepulo smatra da su ti stavovi ključni "za poratnu praksu u primjeni zakona".68 U uvjetima
trajno prisutne dogmatske komponente revolucionarne svijesti, "pravo se, poput države, shvaća
kao instrument revolucije, a pretvaranje revolucije u donošenje svakodnevnih pragmatičnih
političkih odluka vodi i shvaćanju prava kao instrumenta provođenja političkih odluka.
Politička svrha ima prioritet u odnosu prema pravu, a s načelom zakonitosti to se 'pomiruje'
putem ekstenzivnog ili 'kreativnog' tumačenja, ili pak, ako to nije moguće, odgovarajućim
izmjenama propisa. Pravni voluntarizam iskazuje se i kao uvjerenje da se pravom može postići
svaki željeni efekt, a voluntarizam prelazi i u izravne pritiske na nosioce pojedinih organa (npr.
na suce), i to ne samo zbog strateških političkih razloga već i zbog pojedinačnih interesa."69
Iako je u kasnijem razdoblju jugoslavenskog socijalizma došlo do kanaliziranja socijalističkih
institucija "u oblike koji afirmiraju načelo zakonitosti te se postupno smanjuje stupanj
arbitrarnosti i širi se prostor individualne sfere", u pravu je Čepulo kad zaključuje da "do
koncepcijskog zaokreta neće doći ni do konfuznog raspadanja jugoslavenske države i unatoč
postavljanju nekih liberalnijih elemenata privrednog i političkog sustava te politički uvjetovane
(a ne institucijama zajamčene) tolerancije pojedinačnih kritika režima do koje je dolazilo u
pojedinim razdobljima".70
65 Ivančević, Institucije upravnog prava, supra bilj. 48, str. 178. i 183.
66 Čepulo ističe da Ćuković polemizira i sa suprotnim idejama Milovana Đilasa koji se zalaže za rehabilitaciju
principa jednake odgovornosti svih građana pred zakonom (osobito u člancima "O zakonitosti" [Borba, 15. II.
1953.], "Za sve" [Borba, 22. II. 1953.] i "Klasna borba" [Borba, 31. XII. 1953.]), Čepulo, Razvoj političkog i
pravnog sistema Jugoslavije, supra bilj. 61, 235. i bilj. 18.
67 Podrobnije Maletić, Mihailo (ur.) (1985) Socijalizam i ekonomske zakonitosti, Zbornik radova sa skupa
"Ekonomske zakonitosti i socijalistička privreda", Sekcija za društveno-ekonomske odnose Marksističkog centra
CK SK Srbije, Beograd, 26. i 27. travnja 1984., Beograd: NIGRO Borba, OOUR Ekonomska politika; Marksistički
centar CK SK Srbije.
68 Čepulo, Razvoj političkog i pravnog sistema Jugoslavije, supra bilj. 61, 236. i bilj. 18.
69 Čepulo, Vladavina prava i pravna država supra bilj. 35, str. 1351.
70 Čepulo, Dalibor. Vladavina prava i pravna država supra bilj. 35, str. 1350.
22
Zaključno, čini se pravilnim Pusićevo zapažanje da je u Hrvatskoj do 1990. godine na djelu bio
tipičan michelsovski "željezni zakon oligarhije", koji se može sagledavati i kao sredstvo
stabilizacije cjelokupnog sustava kao društvenog, ali i mentalnog procesa. On je doveo do
internalizacije nametnutih pravila ponašanja u svijesti pojedinaca, odnosno do prihvaćanje tih
pravila kao obvezatnih za sve članove društva i njihovog prenošenja na nove članove društva u
procesu njihove socijalizacije, što je dovelo i do njihove habitualizacije ili, poslužimo li se
Pusićevim izričajem, "do usidrenja (tih pravila) u svijesti svakog pojedinca kao od njega
normalno preuzete i priznate obveze".71 Očito je da ni institucionalna upravna svijest nije bila
izuzeta iz tog procesa. Opisana pravila ponašanja bila su duboko ukorijenjena u djelovanju
uprave. S tom se nasljeđem nepravne ili loše upravne prošlosti hrvatska uprava i danas bori.72
3.2. Režim modificirane zakonitosti (1990 ‒ 1996/1998)
Štoviše, kada je početkom 90-ih godina prošlog stoljeća trebalo krenuti putem kojim su
zapadnoeuropske građanske države krenule 45 godina ranije, u zemlji se – zbog široko
organizirane oružane agresije na nju73 ‒ uvodi normativni režim modificirane zakonitosti na
svim područjima državnog i društvenog života, koji je trajao godinama.74 To je ostavilo
71 Pusić, Javna uprava i društvena teorija, supra bilj. 2, str. 42. Za konsolidaciju jugoslavenskoga socijalizma
pomoću komunikacijskih, religioznih, obiteljskih i obrazovnih ideoloških aparata države (sukladno konceptu
ideoloških aparata države kako ga je osmislio Louis Althusser) v. Fuček, Marko. Konsolidacija jugoslavenskoga
socijalizma kroz ideološke aparate države, Časopis za suvremenu povijest, 3 (2014), str. 515‒534.
72 Podrobnije Kühn, The Judiciary in Central and Eastern Europe, supra, bilj. 57. Središnja je teza knjige da
"postoji duboki kontinuitet u metodama pravnog rasuđivanja s kojim se koriste pravnici u regiji, počevši od
razdoblja staljinističkog komunizma, nastavljajući kroz eru kasnih 1970-ih i 1980-ih sve do današnjeg
postkomunističkog razdoblja" (str. xv).
73 U lipnju 1990. godine započinje proces protuustavnog djelovanja ‒ prekrajanje teritorijalno-administrativnog
ustrojstva radi promjene granica tadašnje Socijalističke Republike Hrvatske, federalne jedinice u sastavu SFRJ ‒
na način da skupštine pojedinih općina donose odluke o osnivanju i konstituiranju zajednice pojedinih tzv. srpskih
općina. 25. srpnja 1990. u Srbu, u organizaciji Srpske demokratske stranke, održava se tzv. Srpski sabor, kao
"politički predstavnik Srpskog naroda u Hrvatskoj", na kojem se deklarira okupljanje "srpskog naroda koji živi na
istorijskim teritorijima objedinjenim sadašnjim granicama SR Hrvatske" i na kojem se donosi "Deklaracija o
suverenosti i autonomiji Srpskog naroda". U točki 6. Deklaracije se, primjerice, utvrđuje da "Srpski sabor na
zasjedanju u Srbu 25. jula 1990. proglašava ništavnim za Srpski narod u Hrvatskoj sve Ustavne i zakonske
promjene koje negiraju njegov suverenitet kao naroda i umanjuju njegovo autonomno pravo (...)". Na temelju
točke 4. Deklaracije, u organizaciji Srpskog nacionalnog vijeća, u razdoblju od 19. kolovoza do 2. rujna 1990.,
održava se "referendum o srpskoj autonomiji", na kojemu pravo odlučivanja ima "celokupno srpsko stanovništvo
starije od 18 godina koje je u granicama Republike Hrvatske i svi pripadnici srpskog naroda stariji od 18 godina
koji imaju državljanstvo Republike Hrvatske, a ne žive u granicama RH", dok će se referendum provoditi "po
mjesnim zajednicama i naseljima gdje živi srpsko stanovništvo". Dva dana prije službenog početka održavanja
referenduma, 17. kolovoza 1990., političko vodstvo pobunjenih Srba je preko Radio Knina objavilo ratno stanje,
nakon čega slijedi otvorena oružana pobuna protiv Republike Hrvatske. Dan prije donošenja Ustava Republike
Hrvatske, 21. prosinca 1990. u Kninu je formalno ustanovljena tzv. Srpska Autonomna Oblast Krajina. U razdoblju
koje je uslijedilo, u mnogim se mjesnim zajednicama na područjima više općina koje su graničile sa SAO Krajinom
organiziraju zborovi građana, na kojima se donose odluke o raspisivanju referenduma za direktno izdvajanje
područja mjesnih zajednica iz dotadašnjih općina i pripajanje nekoj od općina u sastavu SAO Krajine. Podroban
prikaz akata na kojima se temeljilo stvaranje tzv. "Republike Srpske Krajine" i prethodnih "srpskih autonomnih
oblasti" i "srpskih oblasti" na području Republike Hrvatske od 1990. do kraja 1991., te način i ciljevi njihova
nastanka i ustrojavanja od 1991. do 1995., sadržan je u Izvješću USRH-a broj: U-XA-2271/2002 od 12. studenoga
2002., Narodne novine broj 133/02.
74 Iako se o razdoblju trajanja izvanrednog stanja u državi može raspravljati, određenje zakonodavca da je
Domovinski rat trajao od 17. kolovoza 1990. do 30. lipnja 1996. ukazuje na najkraće razdoblje koje se nedvojbeno
može podvesti pod stanje nužde. U istočnom dijelu države, međutim, izvanredno stanje trajalo je sve do dovršetka
mirne reintegracije istočne Slavonije, Baranje i zapadnog Srijema u državni ustavnopravni poredak 15. siječnja
1998. Unutar navedenog razdoblja predsjednik Republike donio je veći broj uredbi sa zakonskom snagom. Te su
23
neizbrisive tragove u djelovanju upravnog aparata. Moglo bi se reći da su u ekstremnim
uvjetima koji su uslijedili, a koji su prijetili opstanku nacije, socijalistički obrasci upravnog
ponašanja došli do punog izražaja, a u pojedinim područjima mogla su se nazrijeti i pojedina
obilježja koncepta revolucionarne zakonitosti.
U izvanrednim stanjima dolazi do potpune ili parcijalne "suspenzije načela vladavine prava",
koja u praksi vodi "ili prema posebnim ustavnim normama predviđenim za izvanredna stanja
(poremećaj nadležnosti) ili prema provođenju određenog oblika izvan-ustavnih izvanrednih
mjera (stanje pravog izuzetka)".75 Budući da se u izvanrednim stanjima izravno odstupa od
načela ustavnosti i zakonitosti i načela zakonitosti u djelovanju uprave, na kojima počiva
vladavina prava, pravna doktrina često govori o izvanrednim stanjima kao o "modifikaciji
ustavnosti i zakonitosti", koju najopćenitije određuje sintagmom "odstupanje od pravila koja
vrijede za normalna stanja".76
Ne treba posebno obrazlagati da u razdobljima izvanrednog stanja postoji jaka prevaga javnog
interesa koja dopušta jače državne zahvate, snažnije državne mjere, jači stupanj jednosmjernosti
vlasti, značajnije pojednostavljivanje interesnih odnosa u društvu i veći opseg ograničenja
pojedinačnih i kolektivnih prava no što je to u "normalnom" stanju. Pa ako i postoje snažne
interferencije u privatne i pojedinačne interese, teško je identificirati snažniji tip javnog interesa
od onog koji smjera zaustavljanju devastacije koju uzrokuje rat.77 U takvim situacijama krize,
dakle, kad se "društveni razvitak okrene u obratni smjer od normalnog", politički sustav napušta
društvenu diferencijaciju i "stremi prema dediferencijaciji, prema smanjivanju različitosti,
prema bezuvjetnom jedinstvu i neupitnoj solidarnosti. Takvo vraćanje na umjetnu
jednostavnost i jedinstvenost, reklo bi se na Durkheimovu 'mehaničku solidarnost', omogućuje
uspostavljanje samovlasti izvršno-upravnog vrha države."78
Hrvatska uprava je izravno iz okružja socijalističke zakonitosti prešla u režim takve
modificirane zakonitosti. Novi zahtjevi pravnosti/zakonitosti u upravnom djelovanju, zapisani
u hrvatskom Ustavu iz 1990., u osnovi su zanemareni. Već duboko internaliziranim i
habitualiziranim socijalističkim obrascima ponašanja samo je bila dodana nova dimenzija:
upravno ponašanje sada je u većem stupnju izražavalo okolnosti izvanrednog stanja i trenutačne
državne potrebe koje su iz njega proizlazile. Nekadašnje shvaćanje prava kao "instrumenta
revolucije" modificirano je u shvaćanje prava kao instrumenta obrane nove države. Utoliko su
se u djelovanju hrvatske uprave u početnim 90-im godina prošlog stoljeća mogla nazrijeti i
pojedina obilježja koncepta revolucionarne zakonitosti.
uredbe činile korpus tzv. ratnog zakonodavstva. O tom zakonodavstvu v. podrobnije Omejec, Pravnost hrvatske
države, supra, bilj. 45, str. 86‒89, 135‒138.
75 Gardašević, Đorđe (2014) Ograničenja ljudskih prava i temeljnih sloboda u izvanrednim stanjima, Zagreb:
Hrvatska udruga za ustavno pravo, str. 298. Usp. i Omejec, Jasna. Ograničavanje sloboda i prava čovjeka i
građanina u izvanrednim stanjima, Društvena istraživanja, 5, 2 (22) (1996), str. 345‒374.
76 Borković, Ivo (2002) Upravno pravo, Pravna biblioteka Udžbenici 179, VII. izmijenjeno i dopunjeno izdanje,
Zagreb: Narodne novine d.d., str. 77. Europski sud za ljudska prava govori o "emergency rules", a razdoblje nužde
naziva "time of war or other national emergency". Usp. presude Chahal protiv Ujedinjenog Kraljevstva od 15.
studenoga 1996., Izvješća 1996-V, str. 1855, § 79; Selçuk i Asker protiv Turske od 24. travnja 1998, izvješća 1998-
II, str. 909, §§ 75‒76. Za cjelovit pregled određenja izvanrednih stanja i njihove strukture, te za terminološke
probleme vezane uz njihovo određenje v. Gardašević, Ograničenja ljudskih prava, supra bilj. 75, osobito str. 297.
i dalje.
77 ESLJP, presuda Bosphorus Airways, supra bilj. 11, § 48.
78 Pusić, Javna uprava i društvena teorija, supra bilj. 2, str. 88.
24
U takvom okruženju, ozračje izvanrednog stanja prelilo se i na primjenu onog dijela (upravnog)
zakonodavstva koje se nije moglo ubrojiti u korpus ratnoga. Najteže su bila pogođena statusna
prava građana, osobito područje državljanskog prava.79 Iako je stvaranje početnog
državljanskog korpusa nove države moralo biti primarno i isključivo disolucijsko (sukcesijsko)
pitanje, zbog oružane agresije na Republiku Hrvatsku hrvatska uprava ga je u konkretnim
postupcima sagledavala i kao pitanje ratnog zakonodavstva. Drugim riječima, uprava je
primjenjivala državljansko zakonodavstvo isključivo kao sredstvo zaštite javnog interesa u
ratom pogođenoj zemlji, pri čemu je taj interes tumačila selektivno, jednosmjerno i
jednoznačno, imajući pred sobom sliku agresora, a ne disoluciju SFRJ. Diskrecijske ovlasti
uprave u državljanskim stvarima višestruko su zloupotrebljavane na štetu podnositelja zahtjeva,
većinom ne-hrvatske nacionalne pripadnosti,80 zbog čega je USRH 1993. godine bio prisiljen
intervenirati, ukidajući pojedine odredbe Zakona o hrvatskom državljanstvu zbog njihove
nesuglasnosti s Ustavom.81
Zaključno, prvo desetljeće u novoj državi obilježili su socijalistički obrasci ponašanja uprave
naslijeđeni iz nepravne ili loše upravne prošlosti s primjesom snažno izraženog javnog interesa
oblikovanog u zahtjevu za opstankom države i nacije, zajedno sa svim pratećim pojavama
inherentnim ponašanju uprave u izvanrednim stanjima.
3.3. Poticanje "lijenosti upravnog duha"
Nastavku ponašanja po socijalističkim upravnim obrascima uvelike je pridonijelo i preuzimanje
te neprekidna primjena bivšeg socijalističkog Zakona o općem upravnom postupku (ZUP/56-
79 Podrobnije Omejec, Pravnost hrvatske države, supra bilj. 45, str. 90‒93. Usp. i Croatian Critical Law Review
(ed. Mihajlo Dika, Jasna Omejec), The Citizenship Status of Citizens of the Former SFR Yugoslavia After its
Dissolution, Part One (Introduction – Historical Consideration – Regional Dimensions, Zagreb: Croatian Law
Centre, 3, 1‒2 (1998).
80 Umjesto "korigiranog" princip socijalističke zakonitosti koji odustaje od načela jednakosti svih pred zakonom
u korist "supstantivnog socijalno-klasnog elementa" (v. Ćuković, supra, točka 3.1.3., tekst uz bilj. 66), u
državljanskom pravu to je načelo također korigirano, ali sada u korist etničke diferencijacije ("in favorem
Croatorum", kako je to rekao jedan od tadašnjih zastupnika u Hrvatskom saboru). Usp. "Situation of Human Rights
in the Territory of the Former Yugoslavia". Fifth periodic report on the situation of human rights in the territory
of the former Yugoslavia submitted by Mr. Tadeusz Mazowiecki, Special Rapporteur of the Commission on
Human Rights, pursuant to paragraph 32 of Commission resolution 1993/7 of 23 February 1993, Commission on
Human Rights, Fiftieth session, 17 November 1993, E/CN. 4/1994/47. U tom izvješću Mazowiecki govori o tome
da su "hrvatske vlasti opetovano opravdavale politiku etničke diferencijacije u priznavanju državljanstva".
81 USRH, odluka broj: U-I-206/1992 i dr. od 8. prosinca 1993., Narodne novine broj 113/93.
25
86),82 kao i propisa o uredskom poslovanju iz 1987. i 1988. godine,83 te bivšeg socijalističkog
Zakona o upravnim sporovima (ZUS/77) tijekom prvih 20 godina nove države.84
3.3.1. Preuzimanje socijalističkog ZUP-a iz 1956. (1986.)
ZUP je jedan je od onih zakona čiji učinci obuhvaćaju cjelokupni upravni sustav države, ali i
sustav upravne jurisdikcije, kao i odvjetništvo u dijelu koji se tiče zastupanja stranaka u tim
postupcima. On se tiče svakog pojedinca u različitim sferama njegovog života od rođenja do
smrti, a neposredno utječe i na odnos gospodarstva i javnog sektora. Stoga je ZUP jedan od
najvažnijih postupovnih zakona u zemlji, koji ima iznimno veliko strateško i političko značenje,
ali i posebnu dimenziju društvene osjetljivosti.
Iako je ZUP/56-86 nedvojbeno jedan od najboljih postupovnih zakona koje je ikada donijela
bivša SFRJ, izvjesno je da njegova dvadesetogodišnja opstojnost u novom ustavnom poretku
Republike Hrvatske nije bila niti je mogla biti poticajna za upravu i njezinu zadaću da svoje
djelovanje prilagodi novim odnosima u društvu. Umjesto da se tijekom tih 20 godina upoznala
s nizom pravnih instituta koji postoje u području upravnog prava u drugim europskim zemljama
(primjerice, s upravnim ugovorima), hrvatska uprava je u segmentu upravnog postupka, ali i
cjelokupnog uredskog poslovanja, i dalje radila po pravilima koje je prenijela iz bivšeg sustava
SFRJ i koja su se sustavno prenosila iz generacije u generaciju upravnih pravnika, uključujući
i brojne generacije studenata pravnih fakulteta. S druge strane, primjenom određenih rješenja
iz socijalističkog ZUP-a/56-86 uprava je svih tih godina neprekidno perpetuirala pravnu
nesigurnost u privatnoj sferi građana,85 ali i formalističke obrasce postupanja koji su nepotrebno
82 Hrvatska je preuzela socijalistički Zakon o općem upravnom postupku u pročišćenoj verziji iz 1986. (Službeni
list SFRJ 47/86. ‒ pročišćeni tekst) Zakonom o preuzimanju Zakona o općem upravnom postupku u Republici
Hrvatskoj (Narodne novine broj 53/91.), u kojem je USRH ukinuo članak 209. stavak 3. (drugu rečenicu) i stavak
4. koji su se odnosili na institut diskrecijske ocjene (Narodne novine broj 103/96. ‒ odluka USRH broj: U-I-248/94
od 13. studenoga 1996.). Dana 1. siječnja 2010., 19 godina nakon donošenja novog Ustava, na snagu je stupio novi
Zakon o općem upravnom postupku – ZUP/09 (Narodne novine broj 47/09.).
83 U članku 76. stavku 2. nove Uredbe o uredskom poslovanju iz 2009. propisano je da "Pravilnik o jedinstvenim
klasifikacijskim oznakama i brojčanim oznakama stvaratelja i primatelja akata ('Narodne novine', broj 38/88)
ostaje na snazi do donošenja naputka o klasifikacijskim oznakama i brojčanim oznakama stvaratelja i primatelja
pismena", a da će "čelnik središnjeg tijela državne uprave nadležnog za poslove opće uprave" donijeti "naputak o
klasifikacijskim oznakama i brojčanim oznakama stvaratelja i primatelja pismena u roku od 30 dana od dana
stupanja na snagu ove Uredbe", to jest do 1. veljače 2009. Taj naputak nije donesen ni danas, više od sedam godina
nakon što je propisana obveza stupila na snagu.
84 Prvi Zakon o upravnim sporovima u bivšoj SFRJ prihvaćen je 31. ožujka 1952. u Saveznom vijeću i Vijeću
naroda Narodne skupštine FNRJ. Objavljen je u Službenom listu SFRJ, broj 23/52., a stupio je na snagu 9. svibnja
1952. Nakon donošenja Ustava SFRJ iz 1963. donesen je Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o upravnim
sporovima (Službeni list SFRJ, broj 16/65., 21/65 ‒ pročišćeni tekst). Nakon donošenja Ustava SFRJ iz 1974.
donesen je novi savezni Zakon o upravnim sporovima – ZUS/77 (Službeni listi SFRJ broj 4/77.), koji je Republika
Hrvatska preuzela 1991. godine (Zakon o preuzimanju Zakona o upravnim sporovima, Narodne novine broj
53/91.). Nijedna novela ZUS-a nije dirala u koncepciju upravnog spora postavljenu 1952. Dana 1. siječnja 2012.
21 godinu nakon donošenja novog Ustava, na snagu je stupio novi Zakon o upravnim sporovima – ZUS/10
(Narodne novine broj 20/10.), koji je do danas već dva puta mijenjan (Narodne novine broj 143/12. i 152/14.).
Donošenje novog ZUS-a/10 inicirano je u Hrvatskoj tek 2007. godine.
85 Primjer je primjena odredaba ZUP-a/56-86 o poništavanju, odnosno ukidanju po pravu nadzora rješenja kojima
su stranke stekle neko pravo. U odluci broj: U-IIIB-1373/2009 od 7. srpnja 2009. (Narodne novine broj 88/09.)
USRH je prihvatio pravna stajališta ESLJP-a o legitimnim očekivanjima stranaka u svjetlu članka 48. stavka 1.
Ustava (jamstvo prava vlasništva). Od tada je institut legitimnih očekivanja inherentni dio hrvatskog ustavnog
prava. Ta je odluka imala utjecaj na uređenje rokova za poništavanje, odnosno ukidanje rješenja u novom ZUP-
u/09, ali nije uklonila temeljni problem na koji je upozorio USRH. O tome v. Šikić, Marko; Ofak, Lana. Nova
26
opterećivali i otežavali poziciju stranaka u upravnim postupcima (primjerice, primjena pravila
ZUP-a/56-86 o razgledavanju spisa).
Sažeto, opstojnost socijalističkog ZUP-a/56-86 u novom hrvatskom pravnom poretku
zamrznula je upravu na stupnju u kojem se ona zatekla u trenutku raspada bivše SFRJ. Uprava
u tom segmentu nije osjetila nikakve promjene, niti su pred nju postavljeni bilo kakvi zahtjevi
za drugačijim postupanjem od onoga koje je važilo u sustavu bivše SFRJ i SRH. Nastavila je
raditi po obrascima "šabloniziranog rutinskog rada, loših radnih navika, komocije, bavljenja
poslovima koji ne pripadaju radnome mjestu ovlaštene osobe", s čestim "pretjerivanjima
odnosno propustima" prema strankama.86 O promjeni upravne svijesti u skladu s ustavnim
zahtjevima, usklađenima s vrijednostima razvijenih europskih liberalnih demokracija, u takvoj
situaciji nije moglo biti riječi. To uključuje i tumačenje i primjenu prava u upravnim
postupcima, koji su ostali zarobljeni u okovima krutog "tekstualnog" ili "gramatičkog"
pozitivizma. Primjena socijalističkog upravnog postupovnog zakonodavstva sve do 2010.
godine, zbog koje uprava nije bila prisiljena mijenjati svoje ponašanje naslijeđeno iz uređenja
bivše SFRJ i SRH, a nije bila ni motivirana za stjecanje komparativnih znanja, generirala je
pojavu koja se može opisati kao "lijenost upravnog duha".87
3.3.2. Preuzimanje socijalističkog ZUS-a iz 1977.
Slično tome, sve do 1. siječnja 2012. u pravnom poretku Republike Hrvatske bio je na snazi i
bivši savezni ZUS/77, zbog kojega je sudska kontrola zakonitosti akata uprave ostala na
rudimentarnoj razini na kojoj je bila u trenutku raspada bivše države, s iznimno usko
definiranom upravnom stvari koja je mogla biti predmet te kontrole, i s postupkom u kojem
nisu bila osigurana jamstva pravičnog suđenja u smislu članak 29. stavka 1. Ustava.88 Kronični
ekscesivni formalizam od kojeg i danas pati hrvatsko upravno sudstvo izravna je posljedica tog
normativnog okvira.89
U tom sporu nije bila osigurana ni kontrola zakonitosti općih akata. Zahvaljujući opstojnosti
ZUS-a/77 u hrvatskom pravnom poretku, od samog početka stvaranja hrvatske države izvršno-
upravni aparat nije prestajao stvarati značajne normativno-regulatorne enklave koje su se
nalazile izvan upravnosudske kontrole, pogotovo u politički osjetljivim područjima
proračunskog financiranja i socijalno-ekonomskih mjera. Administrativna praksa nije poštovala
pravila koja su trebala štititi vertikalnu diobu vlasti u pravnoj hijerarhiji, sukladno ustavnim
načela upravnog postupka (s posebnim naglaskom na razmjernost, legitimna očekivanja i stečena prava), Zbornik
Pravnog fakulteta u Rijeci (1991), 32, 1 (2011), str. 144‒147.
86 Ivančević, Institucije upravnog prava, supra bilj. 48, str. 393.
87 Omejec, Pravnost hrvatske države, supra bilj. 45, str. 131.
88 Podrobnije Medvedović, Dragan. Upravno sudstvo u Hrvatskoj. Prilog za povijesni pregled, u: Upravni sud
Republike Hrvatske. Zbornik odluka 1977‒2002., Zagreb: Narodne novine d.d., 2004.
89 Usp. USRH, odluka broj: U-III-5989/2013 od 9. veljače 2016.. Narodne novine broj 25/16. U toj je odluci USRH
između ostaloga utvrdio: "Ovaj je predmet … ogledni primjer Ustavom nedopuštenog ekscesivnog formalizma
koji, općenito govoreći, još uvijek opterećuje rad nadležnih tijela državne i javne uprave, ali i nadležnih domaćih
sudova, kad odlučuju o pravima i obvezama stranaka u pravnim postupcima." I dalje: "Ustavni sud podsjeća:
pravna sigurnost ‒ zajedno s načelom supremacije prava ‒ podrazumijeva da je pravo stvoreno kako bi se
primjenjivalo u praksi na konkretne životne situacije. Iako je apstraktno vrednovanje samog zakonodavstva važno
za ostvarenje načela vladavine prava (…), kategoričnost objektivnog prava nikako ne znači da se pravna pravila
smiju primjenjivati na konkretne životne situacije toliko nefleksibilno, mehanički i slijepo da postaje nemoguće
uvažavati imperative razumnosti i pravičnosti. U svakom takvom slučaju uvijek će biti riječ o pretjeranom
formalizmu protivnom Ustavu."
27
zahtjevima. Razlike između internih akata, internih općih akata, generalnih instrukcija i
općeobvezujućih propisa bile su potpuno zamagljene. Štoviše, mnogobrojna interna mišljenja i
tumačenja primjene zakona koje su izdavala ministarstva često su obuhvaćala nova pravna
pravila, pa i suprotna zakonu koji su tumačila, a koja su izravno utjecala na prava i obveze
građana i na njihovu privatnu sferu. U toj pojavi mogli su se nazrijeti elementi fenomena "duple
države".90 U takvim okolnostima, ustavnosudska kontrola općih akata koju je iz nužde preuzeo
USRH bila je nedostatna. Njegove odluke u tom području nikada nisu uspjele proizvesti
domino-efekt kroz cjelokupnu hijerarhiju upravnog sustava.
3.4. Slabosti normativnog okvira za upravno djelovanje
Općenito govoreći, jedan od ozbiljnih razloga zbog kojeg hrvatska uprava danas nije
osposobljena za prihvaćanje europskog koncepta zakonitosti leži i u zanemarivanju razvoja
normativnog-regulatornog upravnopravnog poretka. To je samo nastavak loše tradicije, s
obzirom na to da ni u Socijalističkoj Republici Hrvatskoj nije bio prisutan "sustavniji interes za
razvoj upravnopravne regulative".91
Čini se da ni donošenje novog ZUP-a/09 nije uspjelo spriječiti da normativno-regulatorna
praksa prestane biti generator smetnji za unapređenje upravnog postupanja u Hrvatskoj. Tako
su česte izmjene zakona koji uređuju pojedina upravna područja, njihova neusklađenost s novim
ZUP-om/09, kao i neutvrđeni broj podzakonskih akata koji uređuju pravila postupka suprotno
ZUP-u/09, prisilili Vladu Republike Hrvatske da 25. svibnja 2016. donese Zaključak o obvezi
dostave Izjave o usklađenosti nacrta prijedloga zakona koji sadrže odredbe kojima se uređuju
pojedina pitanja upravnog postupka sa ZUP-om.92 Time se nastoji spriječiti nepotrebno i
nedopušteno propisivanje odredaba upravnog postupka u zakonima i podzakonskim aktima koji
uređuju pojedina upravna područja, jer takva normativno-regulatorna praksa znatno usporava i
onemogućava pojednostavljenje procedura, a u velikoj mjeri narušava i unutarnju
konzistentnost upravnog postupovnog prava.
Štoviše, promotri li se u svojoj cjelini, hrvatski pravni poredak danas podsjeća na pabirak
(patchwork) različitih normativnih sustava, od onog socijalističkog, preko disolucijskog,
tranzicijskog, poslijeratnog, osobito reparacijskog i revizijskog, do novog domaćeg prava, bilo
onog nevezanog uz članstvo Hrvatske u Europskoj uniji ili s njom vezanog (tzv. europskog
prava), kao i izravno primjenjivog konvencijskog prava.93 Takva normativno-regulatorna
90 Za ekstremni primjer "tajne države" kad je riječ o pravilniku ministra v. odluku USRH broj: U-II-1163/2000 od
14. studenoga 2001., Narodne novine broj 103/01.
91 Čepulo, Razvoj političkog i pravnog sistema Jugoslavije, supra bilj. 61, str. 237.
92 Prema tom zaključku, nacrt prijedloga zakona uz koji nije priložena izjava o usklađenosti neće se uputiti u daljnji
zakonodavni postupak, već će se vraćati stručnom nositelju na doradu. Taj bi zaključak trebao stupiti na snagu 1.
listopada 2016. Usp. Ministarstvo uprave Republike Hrvatske, https://uprava.gov.hr/vijesti/zakljucak-o-obvezi-
dostave-izjave-o-uskladjenosti-nacrta-prijedloga-zakona-sa-zup-om/14468 (pristup: 26. svibnja 2016.).
93 Neki među tim sustavima manje-više izlaze izvan "normalnih", redovitih regulatornih okvira suvremenih država
stabilne demokracije. Riječ je u prvom redu o onima koji su vezani uz ispravljanje posljedica ratnih razaranja, kao
i značajnog korpusa reparacijskog zakonodavstva koji je vezan uz ispravljanje nepravdi bivšeg komunističkog
režima, ali i teških devijacija koje su se dogodile u režimu modificirane zakonitosti (tijekom izvanrednog stanja u
zemlji). S druge strane, primjena europskog i konvencijskog prava u upravnim postupcima i upravnim sporovima
zahtijevaju posve nova znanja. Svojevrsna odbojnost koju uprava i upravni sudovi još uvijek pokazuju prema
obvezi primjene Konvencije pokazuje da ta znanja još nisu stečena. Sažeto, danas postoji pretežita neupućenost
uprave i upravnog sudstva u institute modernog europskog upravnog prava, što je ozbiljan problem koji zahtijeva
sustavno i dugoročno rješavanje. Edukacija se čini jedinim rješenjem. O tome v. Omejec, Pravnost hrvatske države,
supra bilj. 45, str. 130‒134.
28
struktura pretvorila je današnji hrvatski pravni poredak u čudnu normativno-regulatornu
tvorevinu, u kojoj se građani, ali i uprava, kao neposredni primjenjivač, vrlo teško snalaze.
Međusobna neusklađenost različitih pravnih normi iste pravne snage otvara velik prostor za
pogreške. Upravno odlučivanje temelji se na lošim zakonskim i drugim pravnim normama, koje
su često neodređene i nejasne, s preširoko ili neprecizno postavljenih ovlastima njihovih
primjenjivača, što otvara prostor za upravnu samovolju. Zagušenost brojem pojedinačnih
slučajeva, osobito onih složenih koji zahtijevaju i vrijeme i visoki stupanj osposobljenosti za
njihovo rješavanje, dovodi do bijega uprave u rigidne formalističko-pozitivističke obrasce
postupanja, u osnovi indiferentne prema praktičnim problemima pravde, koji neizbježno
završavaju u slijepom formalizmu kao djelotvornom načinu rješavanja predmeta. Takva
formalistička "pretjerivanja" nerijetko su potaknuta i "subjektivnim interesima takve osobe da
se predstavi kao savjestan poštovalac pravnih propisa".94 Primjena propisa otvara visok stupanj
pravne nesigurnosti, a kad je riječ o ishodu odlučivanja o upravnim stvarima postoji
neizvjesnost i nepredvidljivost.
4. PREMA NOVOJ PARADIGMI ADMINISTRATIVNE LEGITIMACIJE
4.1. Njemački poučak
Uprava je u zapadnoeuropskim građanskim državama odmah nakon Drugog svjetskog rata ‒
stvarnim prakticiranjem zahtjeva koji proizlaze iz strožeg značenja načela zakonitosti uprave
(v. bilj. 48) kao izraza pravnog pozitivizma demokratske države utemeljene na
profesionaliziranom režimu prava i jednakosti svih pred zakonom ‒ naučila prihvaćati
vladavinu objektivne (neosobne) pravne norme koja se primjenjuje na sve jednako.
"Privrženost uprave (formalnom i materijalnom) objektivnom pravu", koja u osnovi znači
zabranu arbitrarnog postupanja i odlučivanja upravnih vlasti, u tim je zemljama odavno postala
nesporna društvena činjenica, odnosno dio upravne okoline koji određuje, ali i omeđuje i
ograničava, njezin manevarski prostor. Strože značenje načela zakonitosti uvelike je
pridonijelo stabilizaciji, učinkovitosti i jednakosti te razvitku demokracije i pravne kulture kao
važnim vrijednostima nacionalnog javnopravnog poretka. U toj su se točki srele demokratska i
pravna država, jasno pokazujući da ne postoji demokratska država koja ujedno nije pravna.
Naime, nijedna demokratska država ne stavlja osobnu volju bilo koga u državnoj strukturi iznad
neosobnog pravila/pravne norme, kao što ne odstupa ni od načela jednakosti svih pred
zakonom.
Na tim se osnovama već 60-ih godina prošlog stoljeća upravno pravo u pojedinim razvijenim
zapadnim demokracijama germanskog pravnog kruga, kojemu velikim dijelom pripada i
hrvatsko pravo, počelo promišljati kroz zaštitu individualnih (temeljnih) prava.95 Kad je riječ o
Njemačkoj, Meinel ističe: "Dugo je vremena nevjerojatna zaokupljenost ustavnim pitanjima
bila jedan od najznačajnijih karakteristika studija upravnog prava u Njemačkoj. Pionirski radovi
Dietricha Jescha i Hansa-Heinricha Ruppa u 1960-im godinama postavili su dugoročni
akademski program javnog prava u Saveznoj Republici. Vjerovalo se da rješenja za većinu
94 Ivančević, Institucije upravnog prava, supra bilj. 48, str. 393.
95 Današnja pozitivizacija ljudskih prava fenomen je javnog prava suvremenih ustavnodemokratskih država
nastalih poslije 1945. godine. Zlouporaba pozitivnog državnog prava u 20. stoljeću dovela je do ponovnog
oživljavanja filozofske antropologije i do povratka "prirodnim pravima". Politički diskurs o prirodnim pravima
otvorio je mogućnost legalnog diskursa, a zatim – kroz pozitivizaciju i institucionalizaciju koncepcije prava kao
izraza temeljnih prava – uspio je iznova postaviti odnos između prava i vlasti. Usp. Pravni leksikon (2007), ur.
Vladimir Pezo, Zagreb: Leksikografski zavod Miroslav Krleža, str. 682.
29
ključnih pitanja dolaze iz pojmova ustavne doktrine. Upravno pravo je bilo
'konstitucionalizirano', kako se to govorilo. Ovaj rani razvoj u drugom desetljeću Bonske
Republike doveo je ne samo do smanjenja upravne diskrecije u korist demokratskog
zakonodavstva, nego se pokazalo da je sve sofisticiranija teorija i doktrina temeljnih prava čak
i važnija, budući da na njoj počivaju osnovne strukture upravnog prava."96
Tako strukturirano upravno pravo otvorilo je prostor za prilagođavanja krutog pozitivističkog
obrasca u djelovanju uprave, koji u pravilu obilježava mehanički i rutinirani formalizam,
zahtjevima supstantivno-usmjerenog pristupa pravu, izraženog već u Radbruchovoj formuli.97
U Njemačkoj je zadaću otklanjanja nastalih tenzija između zahtjeva za pravnom sigurnošću i
unutarnjom koherencijom pravnog rasuđivanja, s jedne strane, i zahtjeva za materijalnom
pravičnošću koja stremi ostvarenju supstantivnih ciljeva i izvanjskoj justifikaciji, s druge
strane,98 preuzelo upravno sudstvo, koje je pod utjecajem jurisprudencije Saveznog ustavnog
suda i samo konstitucionalizirano. Poslije okončanja glavnine tog procesa, njemačko upravno
pravo ponovo se počelo baviti aktualnim problemima modernizacije javne uprave i nužnim
reformama.99
Istodobno, konstitucionalizacija upravnog prava u Njemačkoj omogućila je relativno bezbolan
susret tog pravnog područja s pravom koje stvaraju dva europska suda, pri čemu je i sama dala
znatan doprinos njegovu razvitku. Već je rana jurisprudencija ESLJP-a i Suda Europske unije
(nekadašnjeg Suda pravde europskih zajednica) pokazala zamjetne antiformalističke tendencije
u stvaranju konvencijskog, odnosno komunitarnog prava. One su jednim dijelom nastale kao
izraz nastojanja da se prebrode formalne razlike među nacionalnim pravima (germanskog ili
romanskog europsko-kontinentalnog, odnosno anglosaksonskog pravnog kruga) i olakša
komunikacija na bitnom području pravne prakse. Na europskom tlu razvijaju se nova
96 Meinel, Florian. Review Essay – Ernst Forsthoff and the Intellectual History of German Administrative Law,
German Law Journal, 8, 8 (1 August 2007), str. 785.
97 Temeljna postavka Radbruchova učenja (tzv. Radbruchova formula, 1946.) može se sažeti u sljedeće pravilo:
ako je pravna norma nesuglasna sa zahtjevima pravde do stupnja koji se ne može tolerirati ili je pravna norma
očito oblikovana na način da namjerno negira jednakost koja je srž pravde, takva pravna norma (gesetzlichen
Unrecht) mora biti ukinuta u korist principa pravde (übergesetzlichen Recht). Postavke Radbruchovog učenja i
danas se mogu prepoznati u jurisprudenciji Saveznog ustavnog suda Njemačke, odnosno u doktrini o državi
utemeljenoj na materijalnom pravu (njem. materieller Rechtsstaat; engl. substantive law-based state), odnosno
državi utemeljenoj na materijalnoj pravičnosti (njem. materieller Gerechtigkeit). Preporučuje se uvid u odluku tog
suda: BVerfGE 95, 96 – Mauerschützen – Beschluß des Zweiten Senats vom 24. Oktober 1996 – 2 BvR 1851,
1853, 1875 und 1852/94, koju je veliko vijeće ESLJP-a razmatralo u predmettu K.-H. W. protiv Njemačke (presuda
[VV], 22. ožujka 2001., br. 37201/97) i koja je gotovo u cijelosti citirana u toj presudi. Riječ je o odluci njemačkog
Saveznog ustavnog suda koja se bavi "garancijom pravne državnosti" (Garantie der Rechtsstaatlichkeit),
materijalnom pravnom državnošću utemeljenom na Radbruchovoj formuli, i tumačenjem načela retroaktivnosti
kaznenog zakonodavstva u tom svjetlu. Usp. Kaufmann, Arthur (ed.) (1987/1993) Gustav Radbruch
Gesamtausgabe, Band 1: Rechtsphilosophie 1; Band 2: Rechtsphilosophie II, Heidelberg: C. F. Müller RWS.
98 O tim tenzijama više Péter Scerne. Formalism in Judicial Reasoning. Is Central and Eastern Europe a Special
Case?, u: Michal Bobek (ur.) Central European Judges Under the European Influence: The Transformative Power
of the EU Revisited, EU Law in the Member States, Oxford: Bloomsbury; Hart Publishing, str. 33. V. i Leiter,
Brian. Legal Formalism and Legal Realism: What Is the Issue?, University of Chicago Public Law & Legal Theory
Working Paper No. 320 (2010).
99 "… vremena su se od tada promijenila. Prava pitanja administracije ponovo su ušla u područje rasprave u javnom
pravu. U 1990-ima se razvio široki akademski pokret u okviru zajedničkog cilja 'reforme upravnog prava'. Ovo
istraživačka inicijativa fokusira se na temeljnu modernizaciju upravne prakse i upravnog prava, s naglaskom na
političku funkciju i zadaće uprave (Verwaltungsaufgaben je postao jedan od ključnih pojmova)." Meinel, Review
Essay – Ernst Forsthoff, supra bilj. 96, str. 786.
30
obvezujuća pravna načela, uz izrazito naglašeno značenje interpretativne argumentacije, te se
stvaraju nove tehnike i metode za rješavanje slučajeva. Uslijed prakse tih sudova došlo je i do
određenog zamagljivanja tradicionalnih granica između pravnih disciplina, pa i javnog i
privatnog prava te do naglašavanja njegova interdisciplinarnog karaktera. Riječ je o golemim
promjenama u pristupu pravu kao najvažnijem sredstvu za stvaranje i oblikovanje nove
zajedničke (europske) opće pravne kulture.
Sažeto, na strože značenje načela zakonitosti u djelovanju uprave (v. bilj. 48) ne gleda se više
kao na izolirani i samostojni zahtjev za "usklađenošću s važećim objektivnim pravom"
(Ivančević). Iako i danas to načelo u neizmijenjenom sadržaju čini bit pravnosti
ustavnodemokratske države, ono je – kao organska cjelina ‒ neraskidivo vezano uz vrijednosti
demokratskog društva utemeljenog na vladavini prava i zaštiti individualnih (temeljnih) prava,
s izraženim materijalnim (supstantivnim) zahtjevima koji u najvećem broju europskih država i
sami proizlaze iz nacionalnog ustava.
4.2. Administrativna legitimacija Hrvatske
U prvom razdoblju svoga postojanja, hrvatska ustavna država bila je suočena s teškom
oružanom agresijom zbog koje je prilagođavanje i razvitak uprave u skladu sa zahtjevima
Ustava iz 1990. odgođen za mirnodopsko razdoblje. Stoga je Hrvatska dočekala 2000. godinu
s upravom koja je i dalje funkcionirala po obrascu koji je bio samo pervertirani produžetak
socijalističke tradicije. Rat i poraće oduzeli su i državnom aparatu i samom društvu priliku da
dobije "elementarnu refleksiju o smislu i značenju konstitucionalizma".100
S druge strane, odmah na početku drugog razdoblja u razvitku hrvatske države, koji je započeo
2000. godine, na površinu su počeli izlaziti svi problemi tranzicijskog društva u
postsocijalističkoj zemlji opterećenoj posljedicama rata. Oslobođeno straha od gubitka države,
društvo se prvi put otvoreno suočilo s politički nestabilnom vladavinom elita, osobito s krhkim
i izrazito slabim demokratskim potencijalom političkih institucija, politiku kojih su obilježavali
"nabujala neizvjesnost, fluidnost i neodredivost".101 U praktičnom životu počeli su se osjećati
teški deficiti u prihvaćanju demokratske političke kulture na svim razinama, uključujući medije.
Počela se oblikovati kolektivna spoznaja o općoj pravnoj nesigurnosti i pravnoj neizvjesnosti u
zemlji. Pravni nered izravno je pridonio slabljenju koncepta odgovornosti u ustavnoj
demokraciji, neovisno o kojoj je vrsti odgovornosti riječ: političkoj ili demokratskoj,
hijerarhijskoj ili pluralističkoj. Slabljenje tih odgovornosti i nedostatak djelotvornih kontrolnih
mehanizama rezultirali su između ostaloga i koruptivnim ponašanjem nositelja državne i javne
vlasti, koje je s vremenom sve više izlazilo na svjetlo dana. Duboka gospodarska i financijska
kriza koja je zahvatila zemlju jasno je pokazala da je koncepcija države blagostanja (welfare
state) jednostavno preskupa da bi je Hrvatska mogla djelotvorno realizirati. U zemlji se javila
specifična nervoza proizašla iz "umora nacije" od dugogodišnjih u većoj ili manjoj mjeri
neostvarenih očekivanja.102
100 Dimitrijević, Ustavna demokratija shvaćena kontekstualno, supra bilj. 55, str. 127.
101 Calvert, Randall L.; Johnson, James. Interpretation and Coordination in Constitutional Politics, Working Paper
No. 15 (July 1998), W. Allen Wallis Institute of Political Economy, University of Rochester,
www.wallis.rochester.edu/WallisPapers/wallis_15.pdf (pristup: 26. svibnja 2016.). U samo nekoliko mjeseci
Hrvatska je doživjela dvije bitne promjene Ustava (studeni 2000. i ožujak 2001.). Ako i nije bila riječ o proliferaciji
ustavnog teksta, svakako je bila riječ o tzv. slabo kontroliranoj ustavnoj dinamici. Usp. Dimitrijević, Ustavna
demokratija shvaćena kontekstualno, supra bilj. 55, str. 77.
102 Gotovo plebiscitarnu podršku hrvatskoj državi na početku 90-ih godina prošlog stoljeća pratila su velika,
većinom nedostatno racionalizirana očekivanja. Ona su jasno pokazala da neznanje, ali i idealizirana ideja hrvatske
31
To što je Hrvatska 2013. godine uspjela postati punopravna članica Europske unije samo
dokazuje njezinu sposobnost prilagođavanja zadanim uvjetima i novim okolnostima, ali ne i
stvarnu promjenu djelovanja njezina upravnog aparata u skladu s europskim konceptom
pravnosti/zakonitosti, koja bi bila nepovratna ili ireverzibilna. Ostaje činjenice da je zbog
osobitih povijesnih okolnosti hrvatska uprava "preskočila" bitnu fazu u razvitku načela
zakonitosti, koja je nakon Drugog svjetskog rata u državama zapadne Europe, kroz pravni
pozitivizam demokratske države utemeljen na profesionaliziranom režimu prava i jednakosti
svih pred zakonom, omogućila uzdizanje u ustavne demokracije "privržene objektivnom
pravu". Hrvatska uprava preskočila je i bitan stadija razvoja u kojem se cjelokupno upravno
pravo u razvijenim zapadnim demokracijama počelo temeljiti i sagledavati kroz zaštitu
individualnih (temeljnih) prava. Takav manjkavi razvitak doveo je do nedostatka upravne
svijesti o značenju nacionalnog ustava za upravni život zemlje, a time i do neprepoznavanja ili
pak neprihvaćanja zahtjeva koji proizlaze iz europskog koncepta pravnosti/zakonitosti
upravnog djelovanja.
U takvim okolnostima, USRH se posljednjih godina opredijelio za "aktivističku
jurisprudenciju" koja ima obilježja Häberleove "ustavne naobrazbe" (constitutional
teaching).103 Aktivizam USRH-a odgovor je na unutarnje retrogradne društvene procese
povezane sa snažnom ekonomskom, financijskom i socijalnom i moralnom krizom u hrvatskom
društvu, koja se posebno osjetila nakon njezina pristupanja EU. Na svjetlo dana izašlo je
instrumentalno poimanje prava. Sam ustavni tekst postao je sredstvo za postizanje kratkoročnih
političko-stranačkih ciljeva, uz prijetnju njegove normativne proliferacije i brisanja razlika
između "ustavne" i "normalne" politike.104 Ti su procesi ujedno pokazali svu fragilnost
najmlađe članice Europske unije, čiji ustavni poredak još nije ukorijenjen, a političke institucije
vrlo sporo grade vlastite demokratske kapacitete. Iz pravnoobvezujućih odluka u kojima USRH
tumači temeljne zahtjeve koji proizlaze iz Ustava progovara svojevrsni program ustavne
politike (Programm der Verfassungspolitik), koji u hrvatsko ustavno pravo unosi novu
dimenziju i potiče otvaranje rasprave o značenju konstitucionalizma u hrvatskom društvu.
Istodobno, određujući preko sustava zaštite ustavnih prava funkcionalne smjernice i obvezujuća
države, kao i pogrešna slika o tome što treba razumjeti pod slobodom u demokratskom društvu, mogu dovesti do
razočaravajućih rezultata. Sukladno tome, od samog početka drugog razdoblja jačalo je nepovjerenje građana u
institucije države, koje se vremenom pretvorilo u istinsku krizu povjerenja, najgoru od svih kriza koje mogu
zahvatiti suvremenu demokratsku državu. Usp. Omejec, Jasna. Odgovornost ustavnog sudstva za ustavne norme,
u Zborniku radova s okruglog stola Ustavna demokracija i odgovornost održanog 22. studenoga 2012. u palači
HAZU u Zagrebu, Biblioteka Modernizacija prava, knjiga 12, ur. Arsen Bačić, Zagreb: Hrvatska akademija
znanosti i umjetnosti, Znanstveno vijeće za državnu upravu, pravosuđe i vladavinu prava, 2013.
103 Peter Häberle. Role and Impact of Constitutional Courts in a Comparative Perspective, u: Ingolf Pernice/Juliane
Kokott/Cheryl Saunders (eds.) (2006). The Future of the European Judicial System in a Comparative Perspective
(ECLN Conference Berlin 2005), European Constitutional Law Network Series, Vol. 6, Baden-Baden: NOMOS
Verlag, str. 70. Usp. i Häberle, Peter. Ustav kao kultura, Politička misao, XXXVII, 3 (2000), str. 3‒21.
104 Nakon ulaska Hrvatske u EU, osim pokušaja promjene Ustava povezanog sa slučajem "lex Perković" (2013.),
iste godine je zapažen i slučaj vulgarnog tumačenja ustavnih odredaba u vezi s "referendumom o definiciji braka".
USRH je u takvim okolnostima bio prisiljen upozoriti "na instrumentalno poimanje ustavnog teksta, zbog čega se
pojedinačne ustavne norme tumače mehanički, usko i parcijalno, bez sagledavanja ustavnog teksta kao cjeline i
bez uvažavanja obilježja koja oblikuju identitet hrvatske ustavne države". USRH, Upozorenje u povodu Prijedloga
Odluke o raspisivanju državnog referenduma Odbora za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskog sabora od
24. listopada 2013., broj: U-VIIR-5292/2013 od 28. listopada 2013., Narodne novine broj 131/13.
32
mjerila za obnašanje državne vlasti, USRH nastoji da individualna ljudska prava i temeljne
slobode postanu korelat pravne valjanosti državnog djelovanja.105
Pred upravno pravo, granu javnog prava koja regulira "vrlo osjetljivu materiju odnosa državnih
upravnih organa i građana i koja je svojevrsni lakmus-papir u pogledu kontrole moći države",106
takva situacija postavlja posebne zadaće. Upravno pravo nema samo presudnu praktično-
provedbenu ulogu u promicanju vladavine prava i poštovanju zahtjeva koji iz nje proizlaze.
Predmet kojim se bavi upravno pravo (uključujući i upravu i upravno sudstvo) nalazi se u
središtu konstitucionalizacije hrvatskog pravnog poretka, jer on dotiče odnos između vlasti i
građana. Kad ga se promatra u tom svjetlu, upravno pravo je konstitutivno za legitimaciju onih
koji upravljaju državom. Stoga je usmjerenje tog bitnog dijela javnog prava na domaću
jurisprudencijsku doktrinu ustavnih prava, koja je u posljednjem desetljeću znatno napredovala,
nužno, jer se upravo pomoću te doktrine gradi legitimacija pravno-političkog sustava.
Posljedično, kao što je njemačko upravno pravo prvotno prolazilo proces konstitucionalizacije
(to jest restrukturiranja na osnovama vrijednosnog sustava temeljnih prava koji pruža
funkcionalne smjernice i obvezujuća mjerila za obnašanje državne vlasti), čini se da je prva
zadaća hrvatskog upravnog prava – s kojom se već naveliko kasni ‒ podvrgavanje sličnom
procesu. U tom se procesu moraju artikulirati, a zatim i pomiriti dva zahtjeva (među kojima po
prirodi stvari postoje snažne tenzije): prvi je zahtjev da ostvarenje javnih svrha ovisi o
profesionalnom i karijernom službeničkom kadru lojalnom državi, koji se plaća javnim novcem
(zahtjev za neutralnošću i stručnošću djelovanja uprave u okvirima uređenih pravnih
postupaka); drugi je zahtjev da javna vlast izvire iz demokratske politike u liberalnom društvu
jer je samo takva vlast legitimna (zahtjev liberalne demokracije).107
Govorim o novoj paradigmi administrativne legitimacije hrvatske države utemeljene na procesu
konstitucionalizacije upravnog prava na osnovama vrijednosnog sustava individualnih ustavnih
prava. Time bi se postavili temelji za izgradnju nove strukture suvremenog hrvatskog upravnog
prava, kao pretpostavke za redefiniranje političke funkcije i zadaća nove hrvatske uprave. Bez
započinjanja procesa konstitucionalizacije upravnog prava u svjetlu europskog koncepta
pravnosti/zakonitosti ne mogu se očekivati pomaci u upravnoj sferi države, jer će sve
organizacijske ili strukturalne reforme javne uprave, kakve god one bile i koliko god ih bilo, na
kraju ostati invalidne. Njihov je preduvjet, naime, postojanje svijesti o zahtjevima koji za
administrativnu legitimaciju Hrvatske proizlaze iz njezina ustava, te operativno prihvaćanje tih
zahtjeva kao vlastitih. Teret procesa konstitucionalizacije upravnog prava ne može nositi samo
USRH. Njegov temeljni nositelj mora biti hrvatsko upravno sudstvo.
105 Omejec, Jasna. Grundrechte in Kroatien, u: Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa, Band IX:
Grundrechte in Ostmittel- und Osteuropa, ur. Detlef Merten; Hans-Jürgen Papier; Rainer Arnold, Heilderberg: C.
F. Müller, 2016, XXXIV. Str. 380.
106 Čepulo, Razvoj političkog i pravnog sistema Jugoslavije, supra bilj. 61, str. 237. Hayek je u tom smislu odavno
utvrdio da se u stručnoj raspravi o području upravnog prava odlučuje "sudbina naše slobode, pa mu stoga moramo
pokloniti dužnu pažnju kako bismo znali na koji način slobodu možemo očuvati". Hayek, Politički ideal vladavine
prava, supra bilj. 31, str. 5.
107 Bignami, Francesca. Comparative Administrative Law, u: The Cambridge Companion to Comparative Law
(2012), ur. Mauro Bussani i Ugo Mattei, Public Law and Legal Theory Paper No. 2012‒115, George Washington
University Law School, str. 145.
33
JASNA OMEJEC : Présidente de la Cour constitutionnelle de Croatie, professeur de droit
administratif à la faculté de droit de l’Université de Zagreb
RÉSUMÉ
L’ADMINISTRATION CROATE : DE LA CONCEPTION SOCIALISTE À LA
CONCEPTION EUROPÉENNE DE LA LÉGALITÉ
La présente étude procède à l’analyse des concepts fondamentaux de la légalité qui à
partir de la seconde moitié du 20ème siècle ont exercé une influence majeure sur la manière
d’agir et sur la formation des principaux types de comportement de l’actuelle administration
d’État en Croatie et de l’administration publique (administration dans la suite du texte).
Cette recherche débute par un aperçu de ce qui caractérisait essentiellement la
conception de la légalité dite socialiste, qui pendant des décennies s’est constituée dans
l’ancienne République socialiste fédérative yougoslave et dans l’ex-république socialiste de
Croatie, ce qui a fortement marqué l’ensemble des modes de comportement de l’administration
croate.
La constitution de la république de Croatie adoptée en 1990 a abandonné formellement
la conception socialiste de la légalité. La constitution croate a proclamé les valeurs de la
démocratie libérale immanentes aux États de type européen occidental. Au nombre de celles-
ci, le principe classique de la légalité de l’action administrative occupe une place centrale, en
tant qu’expression en droit positif de l’État constitutionnel moderne, et fondé sur le règne du
droit et sa traduction au plan professionnel. Les États d’Europe occidentale ont
systématiquement développé cette conception pendant des dizaines d’années après la seconde
guerre mondiale.
Toutefois, l’agression armée contre la république de Croatie en 1991 n’a pas permis
qu’une telle conception de la légalité dans l’action administrative commence à se développer
en pratique. L’administration croate a continué à agir en suivant les types de comportement
inhérents à l’ancienne légalité socialiste, mais selon un régime différent : sous un régime de la
légalité modifié pour les situations exceptionnelles, et qui a perduré jusque dans la seconde
moitié de l’année 1990. Le comportement de l’appareil administratif dans son activité, typique
pour le temps de l’état de guerre, a gagné de manière incontrôlée des secteurs qui étaient sans
rapport avec la guerre, y compris les questions liées à la dissolution de l’ancienne RSFY et les
questions liées à la transition entre un cadre politique et socio-économique (socialiste) et un
autre (de nature civique). Qui plus est, l’administration a continué à s’occuper intensivement
des multiples conséquences de la guerre, de la dissolution et de la transition, jusqu’au début de
l’année 2000, en adaptant les types de comportement qui avaient cours jusque là (ceux du
" socialisme et de la guerre "), aux nouvelles circonstances d’après guerre. C’est donc là l’état
dans lequel a été l’administration jusqu’à l’année 2000. N’ayant pas assimilé le principe
classique de la légalité dans l’action administrative, l’administration croate a été confrontée au
droit européen substantiellement organisé et encadré par le concept de juridicité (lawfulness)
vs. la légalité formelle (legality). Les exigences européennes liées à l’interprétation et à
l’application du droit en fonction de ses buts, les nouveaux standards juridiques et de
comportement, l’administration croate n’a pas été en mesure, aujourd’hui encore, de les
intégrer, pas plus qu’elle n’est parvenue actuellement encore à faire sien le concept européen
34
de juridicité. L’auteur considère qu’un mélange d’éléments de la légalité socialiste et de la
légalité modifiée pour les situations exceptionnelles, reste dominant dans l’action de
l’administration croate.
La thèse de l’auteur, est que cet état de fait est dû dans une certaine mesure à la lenteur
et à la faiblesse du développement du droit administratif croate contemporain. Son avis est que
ce droit doit dépasser le stade de développement qu’avait franchi le droit administratif allemand
au début de la seconde décade de la république de Bonn (années 1960). Cette période ne s’est
pas contentée de limiter l’administration discrétionnaire au profit de la " législation
démocratique ". Il est apparu que cette époque a été dans une assez grande mesure marquée par
la doctrine jurisprudentielle sophistiquée des droits fondamentaux, à l’instigation du Tribunal
constitutionnel fédéral. C’est précisément cette doctrine qui a servi de fondement à la
construction de la structure élémentaire et des institutions de base du droit administratif
contemporain. Il s’agit de ce que l’on a appelé la constitutionnalisation du droit administratif.
Par conséquent, l’auteur estime qu’il faut constitutionnaliser le droit administratif local, en
l’alignant sur la doctrine jurisprudentielle locale des droits constitutionnels, qui au cours de la
décennie écoulée a beaucoup progressé. Ainsi seraient posés les fondements de l’édification
d’une nouvelle structuration du droit administratif croate actuel, en tant que préalable pour une
redéfinition politique de la fonction et des buts de la nouvelle administration croate.
C’est ainsi que dans son activité propre, l’appareil administratif serait doté d’un cadre
national raffermi, et de ce fait même d’un espace propice à la constitutionnalisation de sa
conscience proprement administrative. Ce processus n’est pas une mince affaire. C’est une
tâche considérable qui touche aux tréfonds même de l’administration croate. Car à défaut de
cela, il est impossible d’envisager des changements substantiels dans la pratique administrative,
et par conséquent des modifications radicales dans la façon dont fonctionne actuellement l’Etat
croate.
35
LITERATURA
Bačić, Petar. Suvremeni konstitucionalizam i "nova" dioba vlasti, Zbornik radova Pravnog fakulteta u
Splitu, 46, 4 (94) (2009). Str. 747‒779.
Basta Flainer, Lidija R.; Fleiner, Thomas (2004) Allgemeine Staatslehre, Über die konstitutionelle
Demokratie in einer multikulturellen globalisierten Welt (series: Enzyklopädie der Rechts- und
Staatswissenschaft) [General Theory of the State. On constitutional democracy in a multicultural
globalized world (series: Encyclopedia of law and political science)], 3rd revised ed., Berlin;
Heilderberg: Springer.
Bignami, Francesca. Comparative Administrative Law, u: The Cambridge Companion to Comparative
Law (2012), ur. Mauro Bussani i Ugo Mattei, Public Law and Legal Theory Paper No. 2012-115, George
Washington University Law School, str. 145‒170.
Bomhoff, Jaco. Lüth's 50th Anniversary: Some Comparative Observations on the German Foundations
of Judicial Balancing, German Law Journal, 9, 2 (2008). Str. 121‒124.
Borković, Ivo (2002). Upravno pravo, Pravna biblioteka Udžbenici 179, VII. izmijenjeno i dopunjeno
izdanje, Zagreb: Narodne novine d.d.
Calliess, Christian. Europe as Transnational Law ‒ The Transnationalization of Values by European
Law, German Law Journal, 10, 10 (2009). Str. 1367‒1382.
Croatian Critical Law Review (ed. Mihajlo Dika, Jasna Omejec), The Citizenship Status of Citizens of
the Former SFR Yugoslavia After its Dissolution, Part One (Introduction – Historical Consideration –
Regional Dimensions, Zagreb: Croatian Law Centre, 3, 1‒2 (1998).
Čepulo, Dalibor:
– Razvoj političkog i pravnog sistema Jugoslavije u poslijeratnom periodu (1945‒1968). Pristup
istraživanju i literatura, Povijesni prilozi, god. 7, 1 (1988). Str. 203‒248.
– Vladavina prava i pravna država ‒ europska i hrvatska pravna tradicija i suvremeni izazovi, Zbornik
Pravnog fakulteta u Zagrebu, 51, 6 (2001). Str. 1337‒1361.
Ćapeta, Tamara; Rodin, Siniša (2011). Osnove prava Europske unije, 2. izdanje, Zagreb: Narodne
novine d.d.
Dimitrijević, Nenad (2007). Ustavna demokratija shvaćena kontekstualno, Beograd: Edicija REČ,
Fabrika knjiga.
Fuček, Marko. Konsolidacija jugoslavenskoga socijalizma kroz ideološke aparate države, Časopis za
suvremenu povijest, 46, 3 (prosinac 2014). Str. 515‒534.
Gardašević, Đorđe (2014). Ograničenja ljudskih prava i temeljnih sloboda u izvanrednim stanjima,
Zagreb: Hrvatska udruga za ustavno pravo.
Greer, Steven (2006). The European Convention on Human Rights. Achievements, Problems and
Prospects, Cambridge Studies in European Law and Policy, Cambridge: Cambridge University Press.
Häberle, Peter:
– Role and Impact of Constitutional Courts in a Comparative Perspective, u: Ingolf Pernice/Juliane
Kokott/Cheryl Saunders (eds.) (2006). The Future of the European Judicial System in a
Comparative Perspective (ECLN Conference Berlin 2005), European Constitutional Law Network
Series, Vol. 6, Baden-Baden: NOMOS Verlag. Str. 65‒77.
– Ustav kao kultura, Politička misao, XXXVII, 3 (2000). Str. 3‒21.
Ivančević, Velimir (1983). Institucije upravnog prava, knj. I, Zagreb: PFZ.
Izabrane odluke njemačkog Saveznog ustavnog suda. Jubilarno izdanje (2009), ur. Stefanie Ricarda
Roos, prijevod Edin Šarčević, Program pravna država/Jugoistočna Evropa Fondacije Konrad Adenauer
e.V., Konrad-Adenauer-Stiftung e.V.
36
Komárek, Jan. The Struggle for Legal Reform after Communism (February 10, 2014). LSE Legal
Studies Working Paper No. 10/2014, London: London School of Economics and Political Science,
[https://www.lse.ac.uk/collections/law/wps/WPS2014-10_Komarek.pdf].
Kühn, Zdenek (2011). The Judiciary in Central and Eastern Europe. Mechanical Jurisprudence in
Transformation?, Law in Eastern Europe Series v. 61, Leiden; Boston: Martinus Nijhoff Publishers.
Lautenbach, Geranne (2013). The Concept of the Rule of Law and the European Court of Human
Rights, Oxford: Oxford University Press.
Leiter, Brian. Legal Formalism and Legal Realism: What Is the Issue?, University of Chicago Public
Law & Legal Theory Working Paper No. 320 (2010).
Letsas, George (2007). A Theory of Interpretation of the European Convention on Human Rights,
Oxford: Oxford University Press.
Loughlin, Martin (2010). Foundations of Public Law, New York: Oxford University Press.
Maletić, Mihailo (ur.) (1985) Socijalizam i ekonomske zakonitosti, Zbornik radova sa skupa
"Ekonomske zakonitosti i socijalistička privreda", Sekcija za društveno-ekonomske odnose
Marksističkog centra CK SK Srbije, Beograd, 26. i 27. travnja 1984., Beograd: NIGRO Borba, OOUR
Ekonomska politika; Marksistički centar CK SK Srbije.
Medvedović, Dragan. Upravno sudstvo u Hrvatskoj. Prilog za povijesni pregled, u: Upravni sud
Republike Hrvatske. Zbornik odluka 1977‒2002. (2004), Zagreb: Narodne novine d.d.
Meinel, Florian. Review Essay – Ernst Forsthoff and the Intellectual History of German Administrative
Law, German Law Journal, 8, 1 (August 2007). Str. 785‒799.
Omejec, Jasna:
– (2014) Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda u praksi ESLJP-a za ljudska prava.
Strasbourški acquis, drugo dopunjeno izdanje, Zagreb, Novi informator.
– Grundrechte in Kroatien, u knjizi: Detlef Merten; Hans-Jürgen Papier; Rainer Arnold (ur.) (2016)
Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa, Band IX: Grundrechte in Ostmittel- und
Osteuropa, Heilderberg: C. F. Müller, XXXIV. Str. 331‒382.
– Jurisprudencija njemačkog Saveznog ustavnog suda i hrvatsko ustavno sudstvo, u knjizi: Tobias
Zern i Martin Bauch (ur.) (2015). Izbor odluka Ustavnog suda Savezne Republike Njemačke,
Zagreb: Zaklada Konrad Adenauer. Str. 15‒26.
– Novi europski tranzicijski ustavi i transformativna uloga ustavnih sudova, Zbornik radova
Dvadeseta obljetnica Ustava Republike Hrvatske (okrugli stol održan 16. prosinca 2010. u palači
HAZU u Zagrebu), Biblioteka Modernizacija prava, knjiga 12, ur. Arsen Bačić, Zagreb: Hrvatska
akademija znanosti i umjetnosti, Znanstveno vijeće za državnu upravu, pravosuđe i vladavinu prava,
2011. Str. 61‒85.
– Odgovornost ustavnog sudstva za ustavne norme, Zbornik radova Ustavna demokracija i
odgovornost (okrugli stol održan 22. studenoga 2012. u palači HAZU u Zagrebu), Biblioteka
Modernizacija prava, knjiga 12, ur. Arsen Bačić, Zagreb: Hrvatska akademija znanosti i umjetnosti,
Znanstveno vijeće za državnu upravu, pravosuđe i vladavinu prava, 2013. Str. 71‒99.
– Ograničavanje sloboda i prava čovjeka i građanina u izvanrednim stanjima, Društvena istraživanja,
5, 2 (22) (1996). Str. 345‒374.
– Pravnost hrvatske države, Zbornik radova Hrvatska država i uprava ‒ stanje i perspektive održanog
(okrugli stol održan 26. i 27. ožujka 2008. u palači HAZU u Zagrebu), Biblioteka Modernizacija
prava, knjiga 9, ur. akademik Eugen Pusić, Zagreb: Hrvatska akademija znanosti i umjetnosti,
Znanstveno vijeće za državnu upravu, pravosuđe i vladavinu prava, 2008. Str. 75‒138.
37
Pech, Laurent (2009). The Rule of Law as a Constitutional Principle of the European Union, The Jean
Monnet Working Paper Series 04/09, New York: NYU School of Law
[http://jeanmonnetprogram.org/wp-content/uploads/2014/12/090401.pdf].
Péter Scerne. Formalism in Judicial Reasoning. Is Central and Eastern Europe a Special Case?, u:
Michal Bobek (ur.) Central European Judges Under the European Influence: The Transformative
Power of the EU Revisited , EU Law in the Member States, Oxford: Bloomsbury Hart Publishing. Str.
23‒42.
Peters, Ana; Altwicker, Tilmann (2012). Europäische Menschenrechtskonvention. Mit
rechtsvergleichenden Bezügen zum deutschen Grundgesetz. Schriftenreihe der Juristischen Schulung
Band 161, 2. Auflage, München: Verlag C.H. Beck.
Puhovski, Žarko. Demokracija i demagogija, Praxis, god. X, 1‒2 (1973). Str. 27‒35.
Pusić, Eugen:
– (1985) Upravni sistemi 1, Zagreb: Grafički zavod Hrvatske; Pravni fakultet u Zagrebu; Centar za
stručno usavršavanje i suradnju s udruženim radom.
– (2007) Javna uprava i društvena teorija, Zagreb: Suvremena javna uprava.
Smerdel, Branko. Hrvatski pravni sustav i ustavno načelo vladavine prava, Zbornik Pravnog fakulteta
u Zagrebu, 51, 6 (2001). Str. 1149‒1162.
Steyn, Lord (1999). The Constitutionalisation of Public Law, London: University College London,
School of Public Policy, The Constitution Unit, [https://www.ucl.ac.uk/spp/publications/unit-
publications/38.pdf].
Šarčević, Edin (2005). Ustavno uređenje Savezne Republike Njemačke. Uvod u njemačko državno pravo (sa
izvornim tekstom Ustava i prijevodom na bosanski jezik), uredio M. M. Kapidžić, KULT B Sarajevo, Sarajevo:
Fondacija Heinrich Böll – Regionalni ured u Bosni i Hercegovini, Ambasada Savezne Republike Njemačke u
Bosni i Hercegovini.
Šikić, Marko; Ofak, Lana. Nova načela upravnog postupka (s posebnim naglaskom na razmjernost,
legitimna očekivanja i stečena prava), Zbornik Pravnog fakulteta u Rijeci (1991), 32, 1 (2011). Str. 127‒
153.
Venice Commission:
– Report on the Rule of Law, European Commission for Democracy through Law (Venice
Commission), Study No. 512/2009, CDL-AD(2011)003rev, Strasbourg, 4 April 2011.
– The Rule of Law in European Jurisprudence, Study 512/2009, CDL-DEM(2009)006, Strasbourg,
29 May 2009.
von Hayek, Friedrich (1994). Politički ideal vladavine prava, prijevod Arsen Bačić, Zagreb: Školska
knjiga.
Wildhaber, Luzius (2005). Speech given on the occasion of the opening of the judicial year, Strasbourg,
25 January 2005, ECHR Anual Report 2004
Зорькин, Валерий. Кризис доверия и государство. Конституционные нормы и законы не
должны вступать в жесткое противоречие с реальностью, Российская газета ‒ Федеральный
выпуск № 4887 от 10 апреля 2009 г. [www.rg.ru/2009/04/10/zorkin.html].