Huomioita sote- ja maakuntauudistus -lakipaketista

Matti Franck, Karri Vainio, Juhani Heikka

4.10.2016

Tietohallinnon, tiedonhallinnan ja ICT-kehittämisen näkökulmasta

Esitys sisältää poimintoja Kuntaliiton ja eräiden kuntien lausuntoluonnoksista

Sote- ja maakuntalakipaketin keskeiset tietohallintoon ja tiedonhallintaan liittyvät säädökset

Maakuntalaissa erityisesti:

• Luku 2 Maakunnan tehtävät

• Luku 3 Maakunnan suhde valtioon ja kuntiin• 12 §. Investointien ohjaus

• 13 §. Valtion ja maakunnan neuvottelu

• Luku 16 Maakuntien valtakunnalliset palvelukeskukset • 124 §. Valtakunnalliset palvelukeskukset.

• 125 §. Palvelukeskuksen palvelujen käyttövelvoite.

• 129 §. Tieto- ja viestintäteknisten palvelujen palvelukeskuksen tehtävät.

Sote-järjestämislaista erityisesti:

• 16 §. Maakuntien yhteistyösopimus.

• 19 §. Palvelurakenteen, investointien ja tiedonhallinnan ohjaus

• 27 § Valtakunnalliset tavoitteet sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämiselle

• 62 §. Asiakas- ja potilastietojen rekisterinpito[pvm] Etunimi Sukunimi titteli | Tapahtuma 2

Yleisiä huomioita• toisiinsa sidoksissa olevaa rinnakkain valmisteltavaa lakivalmistelua – kokonaisuus vaikeasti hahmotettava • avoimena olevan valinnanvapausmallin ja -lainsäädännön vaikutukset eivät toistaiseksi arvioitavissa• suhde nykyiseen lainsäädäntöön puutteellisesti huomioitu - osin päällekkäistä ja ristiriitaista sääntelyä• uudistusta viedään liialti ”maakuntalasit” silmillä – linkitys koko julkisen hallinnon ja kuntien

tietohallintokehitykseen puutteellista

Hyötyodotukset epärealistisia, rahoitus ja siirtymäajat riittämättömiä• Hallituksen esityksen yleisperusteluissa todetaan että ICT:n avulla

saatavat toiminnan hyödyt toteutuvat vasta 5 - 10 vuoden kuluttua ja että niiden saavuttaminen merkitsee mittavia investointeja kehittämiseen sekä uuteen teknologiaan

• Pelkästään välttämättömien ICT-muutosten kustannusten on arvioitu olevan vähintään 500 miljoonan euron luokkaa• Tällä investoinnilla ylläpidetään nykyisten palvelujen jatkuvuus ja toteutetaan

hallinnollisten rakenteiden muutos • panostukset eivät auta julkisen talouden kestävyysvajeen vähentämisessä

vaan mahdollistavat vain hallinnollisten rakenteiden muutoksen• Toteutusaikataulu (myös) ICT-muutosten osalta epärealistinen ?

• riittävä rahoitus puuttuu • Rahoituksen varmistamisen lisäksi tulisi arvioida miten voidaan varmistaa

kustannusten suuntaaminen kehittämiseen hallinnollisen muutoksen sijaan

4.10.2016 4

Lakiluonnosten mukainen järjestäjä-monituottajarakenne

Maakunta(järjestäjä)

Sote-valinnanvapauden

piiriin kuuluvat yksityisen ja

kolmannen sektorin tuottajat

Ostopalvelu-hankinnat

omaan tuotantoon

Maakunnan palvelulaitos(tuottaja)

Maakunnan oman sote-tuotannon

yhtiöt

Järjestäjän ohjaus ja valvonta

Valinnanvapausmalli?

YhteistyöaluePalvelukeskukset

Palvelulaitoskonserni

MaakuntakonserniKunnat

Järjestäjä-monituottajarakenne haasteellinen osaamisen varmistamisen ja kehittämistyön ohjauksen näkökulmasta

• Tietohallinnon johtamisessa ja kehittämistyön ohjaamisessa edellytettävän osaamisen varmistaminen haaste• Julkisten organisaatioiden lukumäärä vähintään 3*18 = 54

• Yhteistyöalueen rooli ja mahdollisuudet osaamisen varmistamisessa jäävät epäselväksi

• Tietojärjestelmäratkaisut jäävät hajanaisiksi• Esiin nostettuna tavoitteena järjestelmien lukumäärän vähentäminen. Tämä mahdollista ainoastaan

maakuntajärjestäjän ja palvelulaitosten osalta mahdollista

• kilpailuilla markkinoilla tehtävän sote-tuotannon osalta järjestelmäinstallaatioiden määrä ei vähene vaan todennäköisesti kasvaa - päällekkäisiä ratkaisuja ja kehittämistä ei pystytä estämään

• julkisen tuotannon (palvelulaitos ja sote-yhtiöt) tietojärjestelmäratkaisujen eriyttämistä tulisi tarkastella kustannusten ja hyötyjen näkökulmasta. Tuottajille tulisi varmistaa mahdollisuus (vapaaehtoisesti) hyödyntää alueellisesti yhteisiä järjestelmiä

• Maakunnan mahdollisuudet ohjata tietohallintoa ja tiedonhallintaa rajalliset • järjestäjällä vastuu varmistaa että tieto on hyödynnettävissä ja sitä hyödynnetään: mahdollisuudet ohjata

palvelutuotannon kokonaisarkkitehtuuria, tietohallintoa ja tietojärjestelmäratkaisuja rajalliset

• Järjestäjän ja palvelulaitoksen vastuunjako epäselvä: Järjestäjällä vastuu, palvelulaitoksella käytännön asiantuntemus

• Tietohallinnon ja ICT-ratkaisujen näkökulmasta lainsäädännöllä tapahtuva järjestäjän ja tuottajan organisatorinen erottaminen ei ole perusteltua: Maakunnille jäätävä liikkumavaraa tietohallinnon ja ICT-järjestelmien kehittämistyön järkeväksi organisoimiseksi koko maakuntakonsernin näkökulmasta

Kansallinen ohjausmalli on jäykkä/toimimaton• Strategisen tason kysymysten sijaan ohjauksen pääpaino on maakuntien tietohallintoratkaisujen

operatiivisessa toteuttamisessa• jo olemassa olevat laajat ohjausmahdollisuudet hyödyntämättä – nyt esitetään entistä järeämpiä ja

yksityiskohtaisempia ohjauskeinoja• lopputuloksena valtion ohjausmahdollisuudet maakuntien vastuulla olevaan tietohallintoon ovat huomattavasti laajempia kuin

ministeriöiden ja laitosten (esim. THL:n tai Kela) tuottamiin kansallisiin palveluihin

• Kansallisen ohjausrakenteen nykyhaasteisiin ei ole esitetty muutoksia• Mm. epäselvät ja pirstoutuneet vastuut (VM, STM, THL, Kela, Muut ministeriöt), resurssiohjauksen jäykkyys ja toimimattomuus• Yhteentoimivuusohjauksen puutteellinen resursointi

• Ehdotettu ohjausmalli loisi toimivaltuuksiltaan epäselvän ja raskaan hallintomenettelyn• ohjauksen pitäisi pystyä vauhdittamaan ja suuntaamaan kehittämistyötä ja investointeja - nyt keskitytään

”rajoittaviin” keinoihin • Malli raskas: yhteistyöaluekohtainen (5) ja maakuntakohtaiset (18) vuosittain toistuva neuvottelut joiden osana

laajakantoisten investointien hyväksyttäminen • Menettely kohdistuu ainoastaan investointivarauksiin, ei varmista raskaasta hallintomenettelystä huolimatta

käytännön tason kehittämistyön tai hyödyntämisen tasolle kohdistuvaa ohjausta

• Valinnanvapauden piirissä olevien yhtiöitettävien palveluiden osalta ohjauksen kohdentuminen tulisi varmistaa julkisten ja yksityisten tuottajien tasapuolinen kohtelu• nyt on epäselvää miltä osin investointien ohjausta koskeva menettely kohdistuu myös ”yhtiöitettäviin”

palveluihin

1/2

Maakuntalaki: 12 §. Investointien ohjaus,13 §. Valtion ja maakunnan neuvottelu. Sote-järjestämislaki:19 §.Palvelurakenteen, investointien ja tiedonhallinnan ohjaus, 27 §. Valtakunnalliset tavoitteet sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämiselle

• Säädöksessä ehdotetaan valtionneuvostolle päätösvaltaa olemassa olevien tietojärjestelmien muuttamisesta ja uusien järjestelmien hankkimisessa noudatettavista vaatimuksista.• Tilanne, jossa valtioneuvostolla on mahdollisuus tehdä maakuntia sitovia järjestelmien

muuttamista koskevia päätöksiä, mutta järjestelmämuutoksien tilaavana hankintayksikkönä sekä järjestelmätoimittajan suuntaan sopimusosapuolena toimii maakunta tai niiden palvelutuottajat, on ongelmallinen.

• Voi syntyä tilanteita, joissa maakunta ei voi samanaikaisesti noudattaa valtioneuvoston päätöstä, hankintalakia (esim. jos muutos edellyttää järjestelmän uudelleen kilpailuttamista) ja järjestelmätoimittajien kanssa solmittuja sopimuksia (jos edellytetty muutos on laaditun sopimuksen vastainen)

• Valtioneuvoston toimivalta uusien järjestelmien hankkimisessa noudatettavia vaatimuksia koskien on päällekkäinen• tietohallintolain ja • sosiaali- ja terveydenhuollon asiakastietojen sähköisestä käsittelystä annetun lain

mukaisten olennaisten vaatimusten määrittelyn ja määräämisen toimivallan kanssa, joka on nykyisin THL:lla.

8

Kansallinen ohjausmalli on jäykkä/toimimaton

2/2

Maakuntalaki: 12 §. Investointien ohjaus,13 §. Valtion ja maakunnan neuvottelu. Sote-järjestämislaki:19 §.Palvelurakenteen, investointien ja tiedonhallinnan ohjaus, 27 §. Valtakunnalliset tavoitteet sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämiselle

ICT-palvelukeskuksen rooli epäselvä ja valmistelumalli ongelmallinen

4.10.2016 9

• Säätelyn tavoitteena valtion ohjausmahdollisuuksien varmistaminen ICT-palveluiden (ja muiden pake-tukipalveluiden) tuottamiseen• Perusteluna on että halutaan estää maakuntien oletettu keskinäinen investointikilpailu• Maakunnilla olisi yhtiöiden palveluiden käyttövelvollisuus, mutta rajalliset mahdollisuudet

vaikuttaa niiden sisältöön• Säännökset ovat väljiä ja ongelmallisia sekä maakuntien itsehallinnon että osakeyhtiölain

kannalta eivätkä täytä asetuksenantovaltuudelta edellytettävää tarkkarajaisuutta• Toiminnallisia perusteluja eikä uskottavia kustannushyötyarvioita ei ole esitetty

• Palvelukeskuksille ei ole tehty liiketoimintasuunnitelmaa• Valmistelu organisaatiokeskeistä ja valtiovetoista

• organisointimalli lukittu vaikka tehtävät ja asiakkuudet linjaamatta• Suhde muihin kansallisiin palvelutuottajiin (Kela, Valtori, ERVE, VRK, THL) epäselvä• palvelukeskusten valmistelun ja perustamisen malli sisältää suuria riskejä, jotka voivat johtaa

ICT-ratkaisujen pirstaloitumiseen ja kustannustehottomaan rakenteeseen

Maakuntalaki: 124 – 134 § Palvelukeskukset ja ICT-palvelukeskus

1/2

• Saavutetaanko ehdotuksen mukaisella mallilla digitalisoinnille asetetut tavoitteet ja tuottavuushyödyt, nopeutetaanko ratkaisujen kehittämistä ja tehdäänkö ympäristöä ketterämmäksi?

Ehdotus:

• Palvelukeskuksista ei tulisi säätää laissa • maakunnat voisivat perustaa jatkovalmistelun perusteella palvelukeskuksia, niiltä osin

katsovat sen tarkoituksenmukaiseksi• Tehtävät ja asiakkuudet edellä: organisointimallit voidaan päättää vasta tämän pohjalta

• Nykyisten toimijoiden (kuntien ja kuntayhtymien yhteisten IT-palvelukeskusten) rakenne- ja omistusjärjestelyiden arviointi tulisi aloittaa välittömästi

• Osana valmistelua tulee rakentaa edellytykset KEHA-keskukselle jatkaa yhteisten tietojärjestelmäpalveluiden tarjoamista ELY-keskuksille ja TE-toimistoille• Tämä ei välttämättä edellytä uuden osakeyhtiömuotoisen ICT-palvelukeskuksen perustamista

ICT-palvelukeskuksen rooli epäselvä ja valmistelumalli ongelmallinen

2/2

Maakuntalaki: 124 – 134 § Palvelukeskukset ja ICT-palvelukeskus

Kuntien näkökulmasta huomioitavaa• Kuntien ja kuntayhtymien IT-yhteistyö nyt: laajaa, tiivistä – hajautunut,

erilaiset toimintamallit• Seudullista ja valtakunnallista• Yhteiset projektit (UNA, Apotti, PSOP, ODA….)• Yhtiöt ja palvelukeskukset (Tiera, LapIT, Pirkanmaa, Istekki, Medbit…..)

• Sote-muutoksen jälkeen kunnat uudessa tilanteessa - IT–yhteistyörakenteet tehokkaammiksi

• Kuntien omalla vastuulla – isot kaupungit avainasemassa

• Kuntien IT-rakennemuutos ei onnistu ilman muutostukea = rahoitus

• Valtion ja maakuntien IT-palvelukeskuksella ei roolia kuntien IT-yhteistyön toteuttamisessa

4.10.2016 11

Keskeisiä parannusehdotuksia• Säästöt ja hyödyt arvioitava realistisesti (ei katteettomia odotuksia ”ICT-

säästöistä”), muutoksen toimeenpanon tueksi riittävä rahoitus ja riittävät siirtymäajat

• Rakenteen tulee mahdollistaa tietohallinnon ja tietojärjestelmäratkaisujen kehittämistyön joustava ja tarkoituksenmukainen organisointi maakunnassa ja yhteistyöalueella ilman julkisten toimijoiden tietohallinnon ja järjestelmäratkaisujen erottamisvaatimusta

• Ohjausmallista tehtävä joustava ja kehittämiseen ja ICT-ratkaisujen hyödyntämiseen kannustava. • Kansallisesti pääpaino strategiseen ohjaukseen ja yhteen toimivuuden varmistamiseen

• Kansallisen ohjauksen roolit ja vastuut selkeytettävä ja resursseja koottava

• Purettava valtion mahdollisuudet puuttua maakuntien yksittäisiin investointeihin ja tietojärjestelmäratkaisujen muutoksiin - nykyiset ohjausvälineet tehokkaampaan käyttöön

• (ICT-) palvelukeskusten lakisääteisestä perustamisesta tulee luopua• Yhteisten palveluiden järjestämisen mallien suunnittelutyötä tulee jatkaa välittömästi