i contesti territoriali e i relativi comuni di riferimento

GNGTS 2016 sessione 2.3

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i contesti territoriaLi e i reLativi comuni di riferimento per iL perseguimento di LiveLLi minimi di sicurezza deL territorio F. Cassone, F. Bramerini, G. Naso, S. CastenettoDipartimento della Protezione Civile, Roma

Introduzione. Il tema del perseguimento di obiettivi minimi in termini di riduzione del rischio su tutto il territorio nazionale è affrontato in maniera centrale in un documento tecnico recentemente predisposto dal Dipartimento della Protezione Civile (DPC) in accordo con la Struttura di Missione per il contrasto al rischio idrogeologico e con l’Agenzia per la Coesione Territoriale (DPC, 17 dicembre 2015). Tale documento identifica un percorso standard, articolato in fasi generali e fasi specifiche per tipo di rischio, finalizzato ad ottimizzare la programmazione delle azioni di mitigazione del rischio ai fini di protezione civile. Il percorso, in accordo anche con l’Accordo di Partenariato Italia 2014-2020 sul tema della riduzione del rischio (Obiettivo Tematico 5), ha come presupposto la cooperazione tra aree territoriali limitrofe, e l’individuazione di “contesti territoriali” nei quali le attività possono essere esercitate in modo unitario tra più municipalità.

In tale quadro, si inseriscono gli interventi di prevenzione sismica introdotti a seguito del terremoto in Abruzzo del 6 aprile 2009 (legge 77/2009); tra questi, gli studi di Microzonazione Sismica (MS) e le analisi della Condizione Limite per l’Emergenza (CLE) hanno evidenziato l’esigenza di individuare priorità di intervento all’interno di aree più ampie rispetto al singolo Comune, per garantire una più proficua allocazione delle risorse finanziarie, orientata ad assicurare livelli minimi e omogenei di sicurezza sismica sul territorio nazionale.

Il presente articolo descrive una metodologia - elaborata nell’ambito dei lavori della Commissione tecnica per il supporto e il monitoraggio degli studi di MS, istituita a seguito dei finanziamenti della legge 77/2009 - per l’individuazione dei Contesti Territoriali (CT) e dei relativi Comuni di Riferimento (CR), questi ultimi identificati come realtà urbane rilevanti per il contesto al quale appartengono e che quindi assumono un carattere prioritario ai fini della predisposizione degli interventi.

Le geografie di alcuni sistemi territoriali esistenti. Le tipologie di aggregazione sovracomunale esistenti sono definite sulla base di specifiche caratteristiche ritenute omogenee tra diverse unità territoriali, in genere corrispondenti alle unità amministrative comunali.

A livello internazionale (OECD, 2002), grande importanza sta assumendo l’impiego del criterio socio-economico per la delimitazione di aree cosiddette “funzionali”, costruite utilizzando i flussi degli spostamenti casa-lavoro (matrice del pendolarismo giornaliero); in Italia, tali aree coincidono con i Sistemi Locali del Lavoro (SLL), geografia delineata su tutto il territorio nazionale dall’Istituto Nazionale di Statistica (Istat) nel 2011, in occasione del 15° Censimento della popolazione (Istat, 2011a). Per ciascun SLL, l’Istat individua inoltre un Comune Capoluogo, cioè il Comune con il più alto numero di posti di lavoro, ed eventuali Comuni polo che svolgono un ruolo di attrazione in quanto i pendolari in entrata risultano essere in numero maggiore di quelli in uscita. I SLL sono i luoghi in cui la popolazione risiede

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e lavora e dove quindi indirettamente tende ad esercitare la maggior parte delle proprie relazioni sociali ed economiche (Istat, 2014). Per tale caratteristica, l’utilizzo dei Sistemi Locali del Lavoro comporta indubbi vantaggi: risultano infatti stabili nel tempo e auto-contenuti, perché basati su relazioni tra territori che sono consistenti e circoscritte all’interno dell’area stessa. Inoltre, permettono un confronto omogeneo su tutto il territorio italiano. Tra le criticità, va segnalata la mancanza di una precisa corrispondenza con altre tipologie di aggregazione, quali i limiti amministrativi delle Unioni di Comuni e delle Regioni.

Dal punto di vista amministrativo invece, la principale forma di aggregazione tra municipalità è rappresentata dalle Unioni di Comuni, enti locali costituiti da due o più Comuni per l’esercizio in forma associata di funzioni o servizi di loro competenza, tra cui le attività di protezione civile (legge 135/2012 e legge 54/2014). A fronte del valore amministrativo che le contraddistingue, le Unioni di Comuni non risultano però sempre attive nella pratica e in maniera costante nel tempo; non condividono sempre le stesse funzioni e, in alcuni casi, non è rispettato il criterio di contiguità dei territori.

Per quanto riguarda specificatamente la gestione dell’emergenza, il sistema di protezione civile prevede la presenza di centri operativi intercomunali (Centri Operativi Misti - COM) per raccordare le attività attuate a livello comunale con quelle provinciali (Direttiva DPC 31.03.2015, n. 1099). L’individuazione delle sedi COM e dei relativi Comuni di competenza deve seguire criteri sulla dimensione del bacino di utenza (valore di riferimento pari circa a 35.000 abitanti) e sui tempi massimi di raggiungimento (non superiori a 45 minuti) dalla sede a qualsiasi zona del territorio ad essa afferente. Le sedi e aree COM formalmente istituite allo stato attuale, non sempre però risultano rispondenti a tali criteri.

Ulteriori sistemi territoriali esistenti fanno riferimento ai servizi connessi alla gestione dell’emergenza, come le aree di competenza delle strutture sanitarie e dei Vigili del Fuoco. Forme di aggregazione sovracomunale possono essere formulate inoltre sulla base di omogeneità di tipo geo-morfologico. Queste ultime tipologie non sono prese in considerazione nella metodologia di individuazione dei Contesti Territoriali, ma di esse se ne tiene necessariamente conto in funzione delle possibili applicazioni degli stessi Contesti Territoriali.

Metodologia di individuazione dei Contesti Territoriali e dei relativi Comuni di Riferimento. Come illustrato nello schema in Fig. 1, la metodologia si articola in 4 fasi durante

Fig. 1 – Schema riassuntivo della metodologia di individuazione dei CT e dei relativi CR.


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le quali si definiscono i Contesti Territoriali e per ciascuno di questi si individua il Comune di Riferimento. La procedura proposta evidenzia il tentativo di individuare una configurazione geografica che integri tra di loro i vari sistemi territoriali considerati, sfruttando i vantaggi di ognuno e risolvendone i punti deboli.

I SLL 2011 vengono assunti come base territoriale di partenza (Fase A). Tale scelta è determinata dal fatto che l’integrazione di condizioni socio-economiche, caratteristica alla base di questo sistema territoriale, con l’organizzazione di servizi e l’attività di pianificazione di protezione civile, viene assunta come uno dei presupposti per la migliore gestione di alcune funzioni fondamentali delle amministrazioni locali. Inizialmente viene analizzata la coerenza con i limiti amministrativi regionali e la dimensione demografica: per i SLL a cavallo di più Regioni vengono proposti frazionamenti e riaggregazioni, mentre per i SLL con meno di 10.000 abitanti si propone l’aggregazione a Sistemi Locali limitrofi, anche in ottemperanza alla direttiva sopra citata circa i bacini di utenza per la gestione dell’emergenza a scala sovracomunale.

Si prosegue con la definizione dei Contesti Territoriali (Fase B). Le perimetrazioni dei Sistemi Locali vengono confrontate con le geografie delle Unioni di Comuni, al fine di verificare l’integrale inclusione di queste ultime nel singolo SLL. Successivamente, si interviene in maniera differenziata per i SLL con popolazione compresa tra i 10.000 e i 50.000 abitanti

e i SLL con popolazione superiore ai 50.000 abitanti. I primi, in coerenza con il valore standard di 35.000 abitanti previsto dalla Direttiva DPC 1999/2015, vengono assunti come Contesti Territoriali; i secondi, caratterizzati da un carico di popolazione eccedente il valore standard, vengono analizzati per un’eventuale sub-ripartizione, da effettuare in relazione alle aree COM in essi ricadenti.

Per ogni Contesto Territoriale così individuato, si identifica il Comune di Riferimento (Fase C) seguendo un ordine di priorità essenzialmente legato alla sovrapposizione di caratteristiche che rendono rilevanti alcuni Comuni rispetto ad altri, nei sistemi a cui appartengono. Si tratta dei Comuni Capoluogo e Comuni Polo dei SLL, delle sedi COM, nonché delle unità comunali più importanti in termini di popolazione residente.

Infine (Fase D), viene effettuata un’analisi sulla raggiungibilità dei territori

all’interno dei Contesti Fig. 2 – Confronto tra SLL 2011(Fase A) e Contesti Territoriali (Fase B) nella Regione Umbria.

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Territoriali, a partire dai rispettivi Comuni di Riferimento (Fig. 3). In linea con quanto previsto dalla Direttiva DPC 1099/2015, la popolazione deve essere raggiungibile entro 45 minuti. Riconfigurazioni dei Contesti Territoriali o dei Comuni di Riferimento sono contemplate nel caso in cui tale limite non sia rispettato.

La Tab. 1 riporta i principali dati relativi all’applicazione della metodologia in 5 regioni italiane. Di particolare interesse sono le informazioni circa la popolazione residente raggiungibile nel Contesto Territoriale a partire dal Comune di Riferimento (è stata considerata la popolazione di centri abitati, nuclei abitati e località produttive delle Località Abitate, Istat 2011). Si noti come, nelle regioni analizzate, la maggior parte della popolazione (con percentuali superiori al 70%) risulta raggiungibile entro 15 minuti e quasi la totalità (a meno dell’1% nella Regione Calabria) entro il valore standard di 45 minuti.

Fig. 3 – Fase D. Aree isocrone a partire dal Comune di Riferimento, per ciascun Contesto Territoriale della Regione Umbria. Elaborazione effettuata utilizzando il grafo stradale Multinet di Tele Atlas (2001).


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Conclusioni. L’individuazione di Contesti Territoriali e dei relativi Comuni di Riferimento può rappresentare una nuova base di riferimento per analizzare performance (in termini di gestione dell’emergenza) e avviare strategie atte a garantire livelli minimi di mitigazione del rischio sismico in maniera omogenea sul territorio nazionale.

Alcune analisi di performance sono attualmente in corso e prevedono valutazioni di operatività del sistema di gestione sull’intero Contesto Territoriale (Dolce et al., 2013). Un loro impiego sistematico potrebbe essere utilizzato per la definizione di programmi e priorità nella realizzazione di approfondimenti sulla pericolosità (MS di livello 3) e nella messa in sicurezza degli edifici strategici ritenuti fondamentali.

Tab. 1 – Dati principali risultanti dall’applicazione della metodologia su 5 regioni italiane.

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La metodologia si presta, inoltre, per applicazioni in altri ambiti disciplinari che richiedano analisi e interventi alla scala sovracomunale: in tal caso, i sistemi territoriali di base e l’ordine di priorità dovranno essere opportunamente scelti in funzione dell’obiettivo da perseguire.BibliografiaCommissione Tecnica per la Microzonazione Sismica; 2016. I Contesti Territoriali (CT) e i relativi Comuni di

Riferimento (CR) per la programmazione degli interventi. Versione 2.2 (bozza di lavoro). Roma. M. Dolce, E. Speranza, G. Di Pasquale, F. Giordano, F. Bocchi; 2013. Indici di operatività per la valutazione della

Condizione Limite di Emergenza (CLE). 33° Convegno Nazionale GNGTS, Trieste.Dipartimento della Protezione Civile; 31 marzo 2015. Direttiva n. 1099, Indicazioni operative inerenti “la

determinazione dei criteri generali per l’individuazione dei Centri Operativi di Coordinamento e delle Aree di Emergenza”.

Dipartimento della Protezione Civile; 17 dicembre 2015. Standard Minimi per la programmazione degli interventi in materia di riduzione del rischio ai fini di protezione civile (e di resilienza socio territoriale). Roma.

Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione Economica. Accordo di Partenariato Italia 2014-2020. Istituto Nazionale di Statistica; 2011a. I sistemi locali del lavoro 2011. Cartogrammi.Istituto Nazionale di Statistica; 2011b. I sistemi locali del lavoro 2011. Nota metodologica.Istituto Nazionale di Statistica; 2014. I sistemi locali del lavoro 2011. Statistiche report. Roma.Istituto Nazionale di Statistica; 2015. La nuova geografia dei sistemi locali. Roma.Istituto Nazionale di Statistica; 2016. Descrizione dei dati geografici e delle variabili censuarie delle Basi territoriali

per i censimenti: anni 1991, 2001, 2011.Legge 24 giugno 2009, n. 77. Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39,

recante interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici nella Regione Abruzzo nel mese di aprile 2009 e ulteriori interventi urgenti di protezione civile.

Legge 7 agosto 2012, n. 135. Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, recante disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini.

Legge 7 aprile 2014, n. 56. Disposizioni sulle Città Metropolitane, sulle Province, sulle Unioni e fusioni di Comuni. Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD); 2002. Redefining Territories: Functional

Regions. Paris.Tele Atlas; 2004. MultiNet™ User Guide. Shapefile Format.

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