i de la r del f de a l c p , d y v b a , 19Œ20...

INFORMENFORMENFORMENFORMENFORME DEDEDEDEDE LALALALALA R R R R REUNIÓNEUNIÓNEUNIÓNEUNIÓNEUNIÓN DELDELDELDELDEL F F F F FOROOROOROOROORO DEDEDEDEDE

AAAAAMÉRICMÉRICMÉRICMÉRICMÉRICAAAAA L L L L LAAAAATINATINATINATINATINA YYYYY ELELELELEL C C C C CARIBEARIBEARIBEARIBEARIBE SOBRESOBRESOBRESOBRESOBRE

PPPPPOBREZAOBREZAOBREZAOBREZAOBREZA, D, D, D, D, DESIGUALDADESIGUALDADESIGUALDADESIGUALDADESIGUALDAD

YYYYY V V V V VUNERABILIDADUNERABILIDADUNERABILIDADUNERABILIDADUNERABILIDAD

BUENOS AIRES, 19�20 DE OCTUBRE DE 1998

Ariel Fiszbein y Robert L. Ayres,Editores

Instituto del Banco MundialWashington, D.C.

Copyright © 1999Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento1818 H Street, N.W.Washington, D.C 20433, U.S.A.

El Banco Mundial posee derechos de autor de conformidad con el Protocolo 2 de laConvención Universal sobre Derechos de Autor. Sin embargo, este material puedecopiarse con fines educativos, académicos o de investigación exclusivamente en lospaíses miembros del Banco Mundial. Los materiales de esta serie son sujetos a revisión.Los resultados, interpretaciones, y conclusiones presentados en este documento, sonde entera responsabilidad de los autores y no deben atribuirse de manera alguna alBanco Mundial, a sus organismos afiliados o a los miembros de su Directorio Ejecutivoo los países que representan.

� iii �

ÍndiceÍndiceÍndiceÍndiceÍndice

ResumenResumenResumenResumenResumen ................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................. 11111

El Conocimiento como Herramienta del Desarrollo:El Conocimiento como Herramienta del Desarrollo:El Conocimiento como Herramienta del Desarrollo:El Conocimiento como Herramienta del Desarrollo:El Conocimiento como Herramienta del Desarrollo:

El Banco del ConocimientoEl Banco del ConocimientoEl Banco del ConocimientoEl Banco del ConocimientoEl Banco del Conocimiento .................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 1212121212

Vinod Thomas

El Nuevo Contexto de la Reducción de la PobrezaEl Nuevo Contexto de la Reducción de la PobrezaEl Nuevo Contexto de la Reducción de la PobrezaEl Nuevo Contexto de la Reducción de la PobrezaEl Nuevo Contexto de la Reducción de la Pobreza

en América Latina y el Caribeen América Latina y el Caribeen América Latina y el Caribeen América Latina y el Caribeen América Latina y el Caribe ..................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 1616161616

Robert L. Ayres

Después del Neo-Liberalismo: Un Nuevo CaminoDespués del Neo-Liberalismo: Un Nuevo CaminoDespués del Neo-Liberalismo: Un Nuevo CaminoDespués del Neo-Liberalismo: Un Nuevo CaminoDespués del Neo-Liberalismo: Un Nuevo Camino ........................................................................................................................................................... 2020202020

Jorge Castañeda

Pobreza, Exclusión y Acceso a los Servicios: El Rol dePobreza, Exclusión y Acceso a los Servicios: El Rol dePobreza, Exclusión y Acceso a los Servicios: El Rol dePobreza, Exclusión y Acceso a los Servicios: El Rol dePobreza, Exclusión y Acceso a los Servicios: El Rol de

las Reformas Institucionaleslas Reformas Institucionaleslas Reformas Institucionaleslas Reformas Institucionaleslas Reformas Institucionales ............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 3434343434

Ariel Fiszbein

Mercados de TMercados de TMercados de TMercados de TMercados de Trabajo en América Latinarabajo en América Latinarabajo en América Latinarabajo en América Latinarabajo en América Latina

en los Años Noventaen los Años Noventaen los Años Noventaen los Años Noventaen los Años Noventa ................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................ 4848484848

Barbara Stallings

– 1 –

ResumenResumenResumenResumenResumen

La Región de América Latina y el Caribe, e l Inst i tuto del Banco Mundial(antiguamente el Instituto de Desar rollo Económico [IDE]) y el equipo delInforme sobre el Desarrollo Mundial sobre la Pobreza y el Desarrollo (IDM2000/01) organizaron un foro de intercambio sobre la pobreza, la desigualdad yvulnerabilidad, y las políticas, programas y proyectos que se requieren para sureducción en América Latina y el Caribe. Este evento buscaba contribuir a lapreparación del IDM2000/01, pero también aportar a la generación de espaciosde diálogo multisectoriales sobre la pobreza en la región.

A continuación se presenta un resumen de las discusiones adelantadas du-rante el Foro. Igualmente reseña los elementos que fueron identificados comoprioritarios en una agenda de investigación que debe continuar enriqueciendoel debate sobre las dimensiones de la pobreza, la desigualdad y lavulnerabilidad, así como las políticas para combatirlas.

Nota: Desde la realización del Foro, el Instituto de Desarrollo Económico (IDE) pasóa llamarse Instituto del Banco Mundial. Las referencias al IDE en el texto semantienen.

InstalaciónInstalaciónInstalaciónInstalaciónInstalación

En la sesión de instalación intervinieron Vinod Thomas (Director del Institutode Desarrollo Económico del Banco Mundial), Robert Ayres (Científico SocialPrincipal, Unidad de Pobreza, Oficina Regional para América Latina y el Car-ibe del Banco Mundial) y Katherine Bain, (Especialista en Sociedad Civil parala Región, Oficina Regional para América Latina y el Caribe, Banco Mundial).

Vinod Thomas enfatizó los cambios que está viviendo el Banco Mundialorientándose cada vez más hacia la generación y difusión del conocimiento yno sólo hacia la financiación de proyectos de construcción de infraestructura yprogramas de ajuste estructural. En ese contexto, en el tercer mundo existenexperiencias y conocimientos que deben ser aprovechados para beneficio detodos. La información debe circular en todos los sentidos: de lo local a lonacional , y lo internacional , y viceversa, rompiendo las bar reras decomunicación existentes.

Citando al Presidente del Banco James Wolfensohn, Thomas Señalo que unode los objetivos de estos esfuerzos de difusión del conocimiento es contribuir a laconstrucción colectiva de un nuevo marco para el desarrollo, en el cual los gobiernosy el sector privado (con o sin ánimo de lucro) discutan juntos las prioridades deldesarrollo, en torno al cual se articule la acción de los donantes, con visión de largo

Informe de la Reunión del Foro de América Latina y el Caribe sobre Pobreza, Desigualdad y Vulnerabilidad

– 2 –

plazo. Para promover el desarrollo se deben crear alianzas que involucren actoresde todos los sectores, público y privado, nacional e internacional. Este tipo deprocesos ya se está dando en diferentes países de la región.

El IDM2000/01 es una prueba del cambio registrado. Múltiples procesos deconsulta van a ser desarrollados, algunos de los cuales ya se han iniciado. ElIDM2000/01 incluye además un prog rama de invest igación en el quepar t ic iparán act ivamente los académicos de los países en desar rol lo. Esteinforme busca ser un catalizador para generar grupos de investigación y trabajosobre políticas. A este respecto el Banco Mundial está fomentando, en asociacióncon el BID y con LACEA, una red de invest igadores de América Latina.Concluyó recalcando la importancia de este evento en particular, para el Bancoy para la región.

Robert Ayres presentó un balance de la evolución reciente del tema de pobrezaen la región partiendo de los diagnósticos y recomendaciones hechas por el IDM de1990 sobre pobreza. Este había señalado tres estrategias centrales para la reducciónde la pobreza: a) crecimiento con énfasis en el uso intensivo del factor trabajo, b)acceso a servicios básicos, en particular educación y salud, y c) redes de protecciónsocial para sectores vulnerables.

Planteó la necesidad de revisar la validez, en la coyuntura actual, de estasprioridades. El Informe del 90 puede ser criticado por su enfoque demasiadoeconomicista, por la poca atención otorgada a la desigualdad y al capital social, ypor no incluir la dimensión política del cambio para reducir la pobreza.

Adicionalmente, en los últimos diez años hubo cambios importantes en losdeterminantes y en el contexto de la discusión sobre reducción de la pobreza. Porun lado, las grandes tendencias mundiales tales como la globalización, laliberalización de mercados internos, la democratización, la privatización, lareforma del estado, y la descentralización política y fiscal transformaron losesquemas existentes. Es necesario evaluar el impacto de estas tendencias sobrelos pobres.

Por el otro, en el mismo lapso, las percepciones de los académicos y actoressociales cambiaron de manera radical en tres áreas: 1) la desigualdad, 2) lacontribución autónoma del desarrollo social y el capital social a la reducción de lapobreza y 3) la economía política de la reducción de la pobreza. En conclusión, apesar de que hemos avanzado mucho en materia del conocimiento, las brechas enel mismo todavía son notables.

Katherine Bain presentó los orígenes del Foro, como parte de la iniciativa delIDM2000/01 y del proceso de cambio del Banco en su relación con sectores nogubernamentales. Así, el Banco ha iniciado procesos participativos a través de losproyectos, de programas analíticos y de consultas como ésta, como unreconocimiento de que otros actores tienen aportes y contribuciones valiosas al temade la reducción de la pobreza. Igualmente presentó la mecánica del evento, y suprincipal objetivo, a saber: la discusión amplia y franca, con la participación detodos, cada uno desde su propia perspectiva, de lo sucedido en la última década enmateria de pobreza en el Continente; de las políticas diseñadas para reducirla, suséxitos y fracasos; y de los desafios futuros en este ámbito.

Resumen

– 3 –

Finalmente, destacó la importancia de que este Foro fuera el inicio de un procesode diálogo continuado en torno a la pobreza y las acciones que frente a ella debentomarse en el próximo milenio. Para ello solicitó que los participantes reflexionaransobre el futuro de este espacio, y para ello identificaran, durante la última sesióndel evento, las redes, temas, actores e iniciativas que deberían hacer parte del mismoen el futuro.

Primera sesión: DesarPrimera sesión: DesarPrimera sesión: DesarPrimera sesión: DesarPrimera sesión: Desarrollo para Trollo para Trollo para Trollo para Trollo para Todos: Hacia un Modeloodos: Hacia un Modeloodos: Hacia un Modeloodos: Hacia un Modeloodos: Hacia un Modelode Desarrollo más Equitativo e Incluyentede Desarrollo más Equitativo e Incluyentede Desarrollo más Equitativo e Incluyentede Desarrollo más Equitativo e Incluyentede Desarrollo más Equitativo e Incluyente

Jorge Castañeda, profesor de las Universidades Nacional Autónoma de México yde Nueva York, en su ponencia hizo énfasis sobre la desigualdad como el factorcentral dentro de la problemática de la pobreza en América Latina. En ese marco,resaltó su carácter histórico y persistente. Frente a este �choque fundacional� abogópor la necesidad de perseverar en las políticas destinadas a combatir la desigualdady la discriminación.

Para él, la paradoja de la desigualdad es que las intervenciones destinadas areducirlas, al enfrentarse a un status quo tan profundamente arraigado, pueden agravarlas desigualdades. Tal es el caso de Chiapas, en donde los recursos invertidos paracombatir la desigualdad en la región fueron capturados por una estructurahistóricamente desigual. Lo mismo puede suceder con los procesos de descentralización,dominados por élites en búsqueda de capturar las nuevas rentas. La dificultad decombatir la desigualdad se refleja en el hecho de que los dos países que han realizadoprogresos reales y perceptibles en materia de reducción de la desigualdad son PuertoRico, y Cuba. En ambos casos, afirmó, esto ha sido el resultado de inmensas inversionesfinancieras y transferencias (de EU y de URSS respectivamente).

Para concluir, resaltó la importancia del concepto de ciudadanía social comoinstrumento de la construcción de democracias modernas y propuso desligar losderechos sociales del empleo.

El debate subsiguiente, orientado por Adolfo Figueroa, profesor de la PontificiaUniversidad Católica del Perú, sirvió para señalar una gran variedad de elementosimportantes relacionados con la comprensión, el estudio y el combate a ladesigualdad. Algunos de los temas que fueron mencionados de manera recurrentepor los participantes incluyen:

La amplitud de la desigualdad fue identificada por la mayor parte de losparticipantes como un elemento central en la discusión del modelo de desarrollosocial y cuya reducción debe ocupar un lugar prioritario en la agenda. Para unos,porque reducirla es un imperativo per se, para otros porque disminuírla es unaforma eficaz de reducir la pobreza. Sin embargo, a pesar de la estrecha relaciónentre pobreza y desigualdad, es necesario distinguirlas. La desigualdad estaría másrelacionada con la estructura de la sociedad, sin que por ello sea irreversible. Encambio, la pobreza sería más elástica a las políticas y al crecimiento, y por ende másfácilmente reducible. Así mismo, los efectos y las implicaciones de una y otra sondiferentes.


– 4 –

Es necesario continuar perfeccionando los instrumentos de medición de ladesigualdad y la pobreza, en particular las encuestas de hogares, debido a lospotenciales problemas de subdeclaración de ingresos, particularmente en los estratosmás elevados, lo cual conduce a una subvaloración de la desigualdad. En relacióncon esto se subrayó la necesidad de fortalecer la investigación sobre la distribuciónde ingresos, con atención no sólo a los estratos de bajos ingresos, sino también a losde altos ingresos.

La educación fue identificada claramente como el elemento esencial tanto deexplicación de la desigualdad (vía la discriminación en el acceso y en la calidad),como de respuesta a la misma. Mejorar el acceso de las clases populares a unaeducación de calidad y que brinde los conocimientos y capacidades necesarias paraencontrar empleos productivos es fundamental. Sin embargo, algunas voces selevantaron para señalar el riesgo de caer en respuestas simplistas, pensando quebasta con la educación para reducir la desigualdad.

La desigualdad puede reducirse, pero requiere tiempo, persistencia y firmezaen las políticas sociales. En este sentido, la política social debe recibir igualimportancia que la política económica. Esto es particularmente válido en nuestraregión ya que, a diferencia de otras regiones, América Latina tiene los mediossuficientes para reducir la pobreza y la desigualdad a través de un sistema detransferencias de ingresos y redistribución de activos. A este respecto temas comola reforma agraria o el sistema de renta mínima fueron mencionados aún cuandocon visiones divergentes.

El diseño de las políticas adquiere una creciente importancia. Éstas deben sermás participativas, no excluyentes, respetuosas de las visiones y prioridades de losgrupos que se busca atender, así como de sus valores culturales, sobre todo en elcaso de pueblos indígenas.

Sin embargo, la reducción de la desigualdad requiere más que un simple incre-mento de la oferta de servicios para los más pobres. Exige una mayor cohesiónsocial, fruto de un cambio en las relaciones sociales. Debe fortalecerse el capitalsocial, las relaciones de confianza y solidaridad, que son el cimiento de la cohesiónsocial.

Finalmente, se identificaron unos temas de investigación:

� Relaciones entre la desigualdad, la pobreza, y la cultura e instituciones. Lassociedades son el resultado de procesos sociales complejos que determinan lasrelaciones entre los grupos y los valores éticos del conjunto. Por ello debefortalecerse la comprensión de estos procesos. En este ámbito, la historiaeconómica comparada es fundamental, en particular con países desarrollados.

� Dada la centralidad de la educación en la desigualdad, este tema debe ocuparun lugar particularmente relevante. En particular, debería estudiarse con mayorprofundidad el efecto de la educación sobre los ingresos. ¿Es una relación simpley lineal o obedece a umbrales? Igualmente, la investigación debe orientarse a labúsqueda de respuestas acerca de cómo garantizar una educación de calidadmás accesible y equitativa en todos los niveles.

� Contenido teórico y empírico de la ciudadanía social.

Resumen

– 5 –

� Estudiar las reformas liberales y su efecto en la pobreza. Impacto de los choquesexternos, de la globalización sobre las políticas de redistribución y de atenciónsocial.

Segunda sesión: Provisión de Servicios Básicos: CambiosSegunda sesión: Provisión de Servicios Básicos: CambiosSegunda sesión: Provisión de Servicios Básicos: CambiosSegunda sesión: Provisión de Servicios Básicos: CambiosSegunda sesión: Provisión de Servicios Básicos: CambiosInstitucionales y Nuevos DesafíosInstitucionales y Nuevos DesafíosInstitucionales y Nuevos DesafíosInstitucionales y Nuevos DesafíosInstitucionales y Nuevos Desafíos

Ariel Fiszbein, Coordinador del Area de Crecimiento Económico y Reducción de laPobreza del IDE, centró su ponencia en la presentación de las diferentes opcionesde política disponibles para mejorar el acceso de los pobres a los servicios básicos.Subrayó la experiencia ganada en la región en la aplicación de cuatro opciones: a)Descentralización, b) Privatización, c) Participación, y d) Alianzas público-privadas.Propuso tres elementos para sopesarlas: a) Quién está a cargo de las decisiones encada uno de los estadios, b) Con qué herramientas cuenta, y c) Qué sistema deincentivos tiene para promover el acceso a servicios de calidad por parte de grupossociales excluidos.

La descentralización se ha hecho, en la mayoría de los casos, evitando agravarlas diferencias inter-regionales, gracias a mecanismos de transferencias de recursostransparentes y que incluyen elementos de capacidad fiscal de las regiones. Paraobviar el riesgo de captura de los beneficios por parte de las élites locales, es necesariopensar el diseño político de la descentralización, insistiendo en la importancia deelecciones democráticas e independientes, así como de mecanismos de participaciónpopular local.

La privatización, para que tenga efectos positivos en términos del acceso de lospobres a servicios de calidad, debe realizarse diseñando una política reguladora queincluya, como una de las prioridades, las obligaciones de extensión de cobertura ode servicio universal, así como mecanismos de información transparentes. Existenvarios esquemas que han dado resultados interesantes, tal como el sistema de �vouch-ers educativos� en Chile, los cuales han incluido mecanismos de compensación y deinformación para darle realidad a la capacidad de elección de los padres.

Establecer políticas más participativas es una de las direcciones claras en lasque se avanza en la región. Esto incluye desde consultas sobre prioridades hastaformas de gestión enteramente bajo responsabilidad de los usuarios. Sin embargo,para que sea exitosa, esta �orientación a la demanda� debe ser consistente en todaslas etapas del proyecto, de manera que lo obtenido en una fase no se pierda en otra.Asimismo, la participación exige altos niveles de información. Finalmente, su buenlogro requiere contribuciones de parte de los beneficiarios.

Las alianzas representan un intento por trascender la división tradicional estatal-no gubernamental hacia esquemas de gestión en los cuales la suma es superior alconjunto de las partes, en términos de productividad y de generación deexternalidades positivas, como el capital social. Para que existan, las alianzasrequieren de esquemas de descentralización, privatización y participación y tambiénde esfuerzos e inversiones en generación de confianza.


– 6 –

A modo de conclusión, subrayó la importancia en todos los casos del diseñoinstitucional adoptado, ya que es éste el que crea las condiciones para mejorarefectivamente el acceso de los pobres a servicios de calidad.

La plenaria, orientada por Manuel Chiriboga (Secretario Ejecutivo de laAsociación Latinoamericana de Organizaciones de Promoción, ALOP), reconociólas dificultades para encontrar modelos institucionales calcables, ya que éstosdependen en gran medida de las condiciones generales políticas y económicas dela sociedad así como de su grado de institucionalización. En todos los casos, losesquemas deben ser pensados de tal manera que maximicen su impacto sobre elcapital social, y deben ser diseñados tomando la reducción de la pobreza comoparte integral y crítica de sus objetivos. Se enfatizó la necesidad de diferenciar lostipos de servicios para encontrar los esquemas adaptados a cada uno de ellos, enparticular entre los servicios sociales y los productivos.

La participación fue identificada como el elemento central de cualquier iniciativadestinada a mejorar el acceso de los pobres a servicios básicos de calidad. Dichaparticipación exige la capacitación y el fortalecimiento de organizaciones de base.Sin embargo, la participación no puede convertirse en una moda, o en un objetivoper se, que reemplace la redistribución y la generación de activos y servicios paralos pobres.

Debido a la riqueza y diversidad de las experiencias adelantadas en AméricaLatina, se recalcó la importancia de contar con evaluaciones que permitan aprendera partir de experiencias concretas y de poner dicha información a disposición deinvestigadores, ONG y responsables públicos.

Se identificaron áreas de investigación en torno de:

� Los costos y fuentes de recursos para financiar estas reformas institucionales,� En relación con la descentralización y la privatización, es necesario entender

mejor el rol de las organizaciones intermedias tanto en su diseño como en suaplicación.

� Igualmente, se debe analizar el impacto de estas reformas institucionales sobrelas relaciones entre actores políticos y sociales, más allá de su efecto sobre losservicios.

TTTTTercera sesión: Empleo y Percera sesión: Empleo y Percera sesión: Empleo y Percera sesión: Empleo y Percera sesión: Empleo y Pobreza en la Economía Global:obreza en la Economía Global:obreza en la Economía Global:obreza en la Economía Global:obreza en la Economía Global:Una Perspectiva LatinoamericanaUna Perspectiva LatinoamericanaUna Perspectiva LatinoamericanaUna Perspectiva LatinoamericanaUna Perspectiva Latinoamericana

Barbara Stallings, Directora de la División de Desarrollo Económico de la CEPAL,centró su presentación en dos puntos: Por un lado, la importancia de comprenderel funcionamiento de los mercados laborales; y de otro, la crisis de los mismos enlos años 90. Para ello, recordó cómo los ajustes estructurales que le dan prioridad alos grandes equilibrios macroeconómicos y a la reducción de la inflación han tendidoa descansar en gran medida en la disminución del gasto público y en la apreciacióndel tipo de cambio real. Igualmente destacó la importancia y amplitud de las

Resumen

– 7 –

reformas iniciadas (desregulación, privatización, integración regional y mundial,comercial y financiera) y en particular las referentes a la flexibilización del mercadolaboral. Respecto a estas últimas señaló el debate existente sobre su amplitud (paraalgunos han sido demasiado superficiales, mientras para otros han ido demasiadolejos en la desregulación).

Subrayó algunas tendencias comunes en la región en la evolución de losmercados laborales en esta década. Entre ellas destacó el crecimiento del desempleoabierto urbano, vinculado probablemente tanto a la disminución en el empleo en elsector público y en las empresas privatizadas (despidos) como a una insuficientecreación de puestos de trabajo, debido a su vez a un crecimiento económico limitadoe intensivo en capital. Resultado de lo anterior, hubo una ampliación de la brechasalarial entre empleados calificados y no calificados. De otra parte, subrayó el hechoque 80% de los nuevos empleos se crean en el sector informal: micro-empresas,empleos precarios, sin beneficios. En lo que respecta a los salarios, se constata unamejoría de los salarios reales, como resultado de incrementos de la productividad.Finalmente, un elemento digno de notar fue que los ingresos urbanos crecieron másque los rurales, revirtiendo lo que pasó en los 80.

Señaló que frente a estas circunstancias existen algunos consensos en materiade políticas. Primero, buscar mantener y/o aumentar tasa de crecimientoeconómico. Segundo, mejorar acceso y calidad educativa a nivel medio, así comoen capacitación para los actuales trabajadores y desempleados. Tercero, dar mayoratención a las pequeñas y medianas empresas (PYME). Cuarto, buscar vías deformalización de empresas informales para mejorar las condiciones laborales desus trabajadores.

La discusión, orientada por Guillermo Perry, Economista Jefe para AméricaLatina y el Caribe en el Banco Mundial, fue rica y animada. Visiones y opcionesdiferentes pudieron expresarse y ser discutidas. El empleo fue identificado por lagran mayoría de los participantes como uno de los principales medios para combatirla pobreza. Igualmente, la educación y la capacitación fueron señaladas como laclave para acceder a un empleo estable. Otros temas suscitaron mayor controversiay los desacuerdos persistieron en torno a temas como la utilidad, conveniencia ymodalides de seguros de desempleo, así como de otras formas de protección social(entre ellos la renta mínima garantizada) o acerca del papel de los sindicatos en elmercado laboral.

La lista de temas que, a juicio de los participantes, requieren de mayorcomprensión y estudio incluyó::

� El papel, contenido y mecanismos de funcionamiento del sector informal despuésde las reformas.

� Formas de apoyo y fortalecimiento de las PYME, en particular desde las grandesempresas.

� Medición: diferencias en conceptos de empleo, desempleo, y sectores formal-informales.

� Funcionamiento del mercado laboral en áreas rurales.� Movilidad entre y par dentro de los sectores.


– 8 –

� Mecanismos de protección social, incluyendo el concepto de renta mínima.� Medios para mejorar la competitividad sin perjudicar a los trabajadores.

Intervención del Señor Shahid Javed Burki, ViceIntervención del Señor Shahid Javed Burki, ViceIntervención del Señor Shahid Javed Burki, ViceIntervención del Señor Shahid Javed Burki, ViceIntervención del Señor Shahid Javed Burki, VicePresidente del Banco Mundial para América Latina y elPresidente del Banco Mundial para América Latina y elPresidente del Banco Mundial para América Latina y elPresidente del Banco Mundial para América Latina y elPresidente del Banco Mundial para América Latina y elCaribeCaribeCaribeCaribeCaribe

La intervención del Sr. Burki abundó en los temas y prioridades señalados por losmiembros del Foro durante las sesiones anteriores. Resaltó que la desigualdad estáen el centro del debate y que por lo tanto debe ser un objetivo prioritario de todoesfuerzo contra la pobreza en la región. Para tener éxito tales esfuerzos, deben contarademás con la activa participación de los pobres en su diseño, aplicación yevaluación. Mercados laborales que brinden acceso a empleos por parte de los máspobres son un instrumento indispensable para el mejoramiento de la calidad devida de los más desvalidos.

La globalización ha producido tensiones que no sabemos aún como resolver.Fruto de este proceso, los flujos de capital entran y salen de manera instantánea.Cuando llegan y son invertidos en el sector productivo, crean empleo y riqueza.Pero su salida, muchas veces sin guardar relación directa con la salud de laeconomía local, genera graves tensiones que afectan desproporcionadamente alos pobres.

De otra parte, está comprobado que hay dos clases de pobres: aquellos que porsu situación requieren de intervenciones sociales sostenidas en el tiempo paramejorar sus condiciones de vida; y aquellos que pueden salir de la pobreza másrapidamente, gracias a un crecimiento estable y suficiente de la economía (porejemplo, dos a tres veces superior al crecimiento poblacional por entre 5 y 10 años).Pero también sabemos que este segundo grupo sigue siendo vulnerable, y puedevolver a verse afectado por la pobreza si hay un cambio importante en la situacióneconómica general. Prueba de ello es la crisis actual de los mercados asiáticos. Porello, a pesar de que la región logrará evitar la crisis financiera actual, de todos modoshabrá una inevitable disminución del ritmo de crecimiento lo cual afectará a lospobres y a aquellos que han a penas logrado superarla. Por eso las redes de protecciónsocial son esenciales en períodos como éste.

En el proceso de preparación del IDM2000/01, debemos analizar condetenimiento los efectos de una globalización que trae consigo inestabilidad, y porlo tanto afecta a los pobres. Por ello debemos seguir estudiando con prioridad laglobalización, volatilidad, vulnerabilidad y las redes de protección social de maneraa prepararnos para enfrentar los desafios por venir. Debemos crear un conjunto deintervenciones diversas (subsidios, empleo temporal, capacitación) para proteger alos pobres. Los ajustes estructurales deben hacerse sin poner en riesgo estasintervenciones. Otras crisis vendrán. Debemos prepararnos a enfrentar estos efectosadversos para evitar que los pobres se vean afectados a un punto tal que los avancesobtenidos en los últimos años se pierdan totalmente.

Resumen

– 9 –

Cuarta sesión: Presentación del Informe del BancoCuarta sesión: Presentación del Informe del BancoCuarta sesión: Presentación del Informe del BancoCuarta sesión: Presentación del Informe del BancoCuarta sesión: Presentación del Informe del BancoMundial sobre la Pobreza y el Desarrollo del año 2000Mundial sobre la Pobreza y el Desarrollo del año 2000Mundial sobre la Pobreza y el Desarrollo del año 2000Mundial sobre la Pobreza y el Desarrollo del año 2000Mundial sobre la Pobreza y el Desarrollo del año 2000

Esta sesión estuvo a cargo de Nora Lustig, Jefe de la Unidad Asesora sobre Pobrezay Desigualdad en el Banco Interamericano de Desarrollo y Subdirectora delIDM2000/01, y de Ariel Fiszbein. Ramón Daubón, de la Kettering Foundation enWashington, sirvió de moderador.

Nora Lustig enfatizó los elementos novedosos de este informe, en materia demetodología (un intensivo proceso de consultas), de preparación (una agenda deinvestigación para ser desarrollada de manera descentralizada) y del equipo redac-tor (pluridisciplinario, con una amplia participación femenina, e integrando per-sonal externo al Banco Mundial).

Presentó a renglón seguido los elementos centrales de la propuesta del IDM2000/01, que se basa en las siguientes proposiciones:

1. La pobreza es multidimensional. Deben mejorarse los instrumentos de medición.2. A pesar de los avances logrados en materia de reducción de la pobreza en el

pasado, sus niveles siguen siendo inaceptables.3. El mundo está viviendo grandes procesos de cambios tecnológicos y económicos.

Estos representan un riesgo y una oportunidad.

En lo que atañe directamente a la región, 150 millones de personas viven conmenos de 2 dólares diarios. A esto debe añadirse la volatilidad de la pobreza frentea la coyuntura económica, que pone en riesgo de pobreza a una población muchomayor. La región se caracteriza igualmente por grandes diferencias entre regiones,rurales-urbanas, y sectores sociales. A pesar de la diversidad, hay característicascomunes entre los pobres: generalmente se trata de hogares numerosos, cuyo jefede hogar tiene poca educación, no asalariado. Existe una clara relación entre pobrezay pertenencia a grupos indígenas o negros.

Frente a esta situación las tendencias globales del crecimiento no son suficientespara eliminar la pobreza en un plazo razonable, a pesar de que 1% de crecimientoper capita genera entre 1.5% y 4% de disminución de la pobreza. Por lo tanto, esnecesario hacer otras cosas para luchar contra la pobreza. Hay varios tipos de acciónposible:

1. Modificar los determinantes del ingreso: empleo y regulación laboral, apoyo ala microempresa; redistribución de activos (reforma agraria urbana, impuestosa la riqueza); inversión en capital humano; desarrollo rural; politicas en los paísesdesarrollados (migración, proteccionismo).

2. Politicas de transferencias de ingresos: caso de la propuesta de ingreso mínimo.Una redistribución del 2% del PIB sería suficiente para eliminar la pobreza.

3. Protección frente a los choques adversos, económicos y/o ambientales.

Ariel Fiszbein presentó a continuación el esquema propuesto de consultas.Existen claramente dos tipos de audiencia que se quiere alcanzar en el proceso. Por


– 10 –

una parte, la sociedad civil, en su concepto más amplio, investigadores yrepresentantes de lo político. Se haría tanto a nivel regional como nacional. Dostipos de eventos: foros presenciales (como éste), y espacios de diálogo aprovechandolas ventajas de la tecnología moderna de comunicación (consulta electrónica conlas organizaciones de la sociedad civil del mundo entero, via la Internet).

De otra parte, está el gran reto de escuchar y consultar las visiones de los pobresmismos. El proceso plantea acceder a 15 ó 20 comunidades en 10 ó12 países, [Note:English says 30 to 50 and 15 to 20.] para averiguar las percepciones de pobreza, lassoluciones, cómo las afectan las políticas, así como su relación con otros actores:ONG, gobierno, organismos internacionales. Se utilizará un instrumento más parallegar a ambos tipos de audiencia: los estudios partipativos de pobreza que a nivelnacional adelanta el Banco Mundial como parte de su estrategia de apoyo a lospaíses.

La discusión del plenario fue orientada por Ramón Daubón. Los comentariospueden organizarse en torno a dos tipos de preocupaciones:

En la parte metodológica, hubo un consenso acerca de la utilidad y laimportancia de las consultas con los pobres mismos. Sin embargo, se enfatizó lanecesidad de ampliarlas a otros segmentos de la sociedad, en particular los gruposmás favorecidos, dado que su actitud frente a aquellos juega un papel crucial en laeconomía política de las reformas, así como en expresiones de pobreza tales comola exclusión y la discriminación. Igualmente se sugirió recurrir a encuestas y pánelesde consumo, adelantados por el sector privado, ya que constituyen una fuenterica de información sobre el tipo, calidad de vida y estructura de gasto de lospobres. Finalmente, el mayor énfasis se hizo sobre la importancia de manteneradecuados f lujos de información tanto sobre el programa de investigaciónpropuesto como sobre el informe mismo. Para esto, debe recurrirse a las redes yorganizaciones existentes para difundir y circular todos los materiales y paracontinuar escuchando los aportes de estas organizaciones al debate. Una vezterminado el IDM2000/01, su difusión es crítica. El informe, para que cumpla sucometido, debe llegar al mayor número de audiencias y ser discutido en los másdiversos espacios posibles.

En la parte temática, se sugirió darle una mayor entidad al enfoque de género,así como a los aspectos raciales que pueden señalar patrones de discriminación yexclusión. En conexión con lo anterior, el capital social, en particular el de los grupospobres, debe ser objeto de especial atención tanto como mecanismo de diagnósticocomo potencial objetivo de política. La diversidad y heterogeneidad de laspoblaciones en situación de pobreza debe llevarnos a establecer tipologías ydiferenciaciones temáticas, geográficas y económicas que permitan reflejar esavariedad tanto entre países y regiones como entre grupos al interior de un mismopaís.

El tema del manejo político de las reformas, la construcción de consensos entorno a las políticas sociales y la posición de éstas en la agenda nacional, fueronigualmente avanzados como críticos. Es necesario entender y estudiar mejor cómoesos procesos pueden darse para darle el sustento político que requiere la luchacontra la pobreza.

Resumen

– 11 –

La agenda de investigación debe disponer la necesidad de evaluar los costos yla eficiencia de las intervenciones. De manera reiterada diversos participantesinsistieron en la necesidad de estimar los costos de nuevas propuestas de política yde evaluar el impacto de las existentes. En relación a lo anterior, se sugirió que elIDM2000/01 incluya como anexo descripciones de políticas, recomendaciones yevaluaciones de las mejores experiencias identificadas para la reducción de lapobreza, de manera que esa información sea compartida y beneficie a un mayornúmero de personas.

Conclusión: El futuro del ForoConclusión: El futuro del ForoConclusión: El futuro del ForoConclusión: El futuro del ForoConclusión: El futuro del Foro

La última sesión del encuentro fue dedicada a la evaluación del Foro y a unintercambio de ideas y propuestas respecto del futuro del mismo. Katherine Bainfocalizó el debate en torno a tres preguntas: 1) la utilidad del Foro, como espacioregional y multisectorial de discusión y proposición, y por ende su futuro 2) losactores y sectores que deben ser invitados a participar en este espacio y que noestán incluídos aún, y 3) las actividades específicas que deben desarrollarse paraque el Foro cumpla su propósito.

Los participantes valoraron altamente esta iniciativa, en particular, precisamentedado su carácter multisectorial, el cual permite que voces de los diferentes sectoresse expresen y se escuchen mutuamente. Coincidieron en la necesidad de darlecontinuidad a este proceso, para contribuir a la generación de consensos y a laaceptación de diferencias. Pero varios de ellos subrayaron la necesidad de prepararfuturas actividades con mayor antelación, para permitir una mayor profundidaden la discusión de los temas y obtener, gracias a agendas anotadas, propuestasespecíficas y víables. Varios de los asistentes destacaron la importancia del Foro entérminos del proceso de cambio que vive el Banco Mundial en este momento,buscando abrirse a otras audiencias. Otros plantearon igualmente la necesidad deque el tema de la pobreza y su reducción reciban una atención continuada, no cíclica.

De manera concreta se propusieron diversas actividades: Primero, la posibilidadclara de articular el Foro regional con empresas similares a nivel nacional endiferentes países, tales como Perú, México, El Salvador, Colombia y Argentina.Segundo, organizar grupos de trabajo vía electrónica en torno a temas comunespara que compartan ideas y puedan hacer propuestas, al conjunto del Foro y alequipo del IDM2000/01. Tercero, el Instituto de Desarrollo Económico del BancoMundial propuso crear una nota bimestral de información para los integrantes delForo, y un mecanismo electrónico de circulación de información para permitir lacontinuación de los diálogos. En cuanto a la dimensión nacional, los Bancos Mundiale Interamericano presentaron sus iniciativas en México y en Perú. Adicionalmente,se acordó apoyar la organización de eventos similares en Colombia y Argentina.


– 12 –

El Conocimiento como Herramienta delEl Conocimiento como Herramienta delEl Conocimiento como Herramienta delEl Conocimiento como Herramienta delEl Conocimiento como Herramienta delDesarrollo:Desarrollo:Desarrollo:Desarrollo:Desarrollo: El Banco del Conocimiento El Banco del Conocimiento El Banco del Conocimiento El Banco del Conocimiento El Banco del Conocimiento

Vinod Thomas

Director del Instituto del Banco Mundial

Es un gran placer para mí saludarles y darles la bienvenida al primer Foro de AméricaLatina y el Caribe sobre Pobreza, Desigualdad y Vulnerabilidad. Este encuentropromete ser el comienzo de un proceso de generación e intercambio de conocimientoen un área crítica para la Región. Quiero también señalar la importancia de que ungrupo tan diverso, proveniente de catorce países, con experiencias tan distintas,esté reunido para este evento. Es la demostración de que la pobreza es un problemacentral para todos los sectores de la sociedad de América Latina.

En los últimos años el Banco Mundial ha emprendido una inmensareorganización para convertirse en el �Banco del Conocimiento�. Ya no solamentepreocupado por la asistencia financiera y su condicionalidad, el Banco se da cuentade que es preciso desarrollar una comprensión más profunda de las necesidadesdel desarrollo. Tradicionalmente, el Banco se concentró en proyectos deinfraestructura; luego, también en los Préstamos de Ajuste Estructural de la décadade 1980. Ahora comprendemos que este enfoque no es suficiente para lograr undesarrollo real y sostenible. Reconocemos también que las soluciones residen en lagente, no solamente en los gobiernos o en los organismos multilaterales.

El Banco desea ir más allá del enfoque de construir solamente caminos y diques;el Banco desea avanzar hacia la constitución de vínculos internacionales a travésdel conocimiento. La nueva concepción del Banco, de convertirse en institución deaprendizaje, contribuye a esta meta. Uno de los objetivos de este enfoque es ampliarel acceso a las llamadas autopistas de la información, buscando vías de ingreso quefaciliten el acceso para aquéllos que puedan haber sido marginados de esa red decomunicación.

Pero debemos pensar en la difusión del conocimiento como una calle de dosdirecciones, algo que no habíamos hecho en el pasado. No sólo necesitamosdesarrollar vínculos entre instituciones de estudio, necesitamos comenzar aconceptualizar el conocimiento como un bien público internacional. Tambiéndebemos estar dispuestos a admitir que el conocimiento generado en las nacionesen desarrollo es una de las claves de la construcción de una base sólida para losesfuerzos de desarrollo. Aunque podamos importar e impartir conocimiento comoun bien público, debemos reconocer que las comunidades deben jugar un papelimportante en su creación. Debemos crear incentivos para convertir el conocimientoen políticas adecuadas y para diseminar el conocimiento local a escala internacional.Necesitamos aprender de todos, sin repetir los errores de los demás. Para ello, elconocimiento necesita ser trasmitido por encima de las fronteras; las así llamadas

El Conocimiento como Herramienta del Desarrollo: El Banco del Conocimiento

– 13 –

�infovías� deben atravesar lo que alguna vez fueron consideradas barrerasimpenetrables.

A fin de llenar estas brechas en el conocimiento y ampliar el paradigma deldesarrollo, el Banco está promoviendo espacios para el diálogo tales como este foro.No es el conocimiento en manos de las minorías selectas, sino el conocimientoproveniente de diferentes fuentes y compartido por todos el que, en última instancia,tendrá un efecto positivo.

Hace dos semanas asistí a las Reuniones Anuales del Banco Mundial y del FondoMonetario Internacional, en las que James D. Wolfensohn, el Presidente del Banco,hizo notar que �necesitamos un nuevo marco para el desarrollo�. El señorWolfensohn subrayó que debemos aprender del pasado y que la manera en que unmarco para el desarrollo es creado y aplicado es tan importante como el contenidodel mismo.

El Presidente del Banco preguntó: �¿Qué pasaría si fuese posible que losgobiernos se sumaran a la sociedad civil y al sector privado a fin de decidir sobrelas prioridades nacionales a largo plazo? ¿Qué pasaría si fuese posible que losprestamistas y donantes internacionales de fondos se hicieran presentes en esemomento y coordinasen su apoyo en condiciones en que los países en desarrollomismos tuvieran el control del proceso? ¿Qué pasaría si fuese posible que lasestrategias se proyectasen hacia el futuro, con una antelación de cinco, diez o veinteaños, de modo que el desarrollo realmente pudiese echar raíces y crecer y sersupervisado en forma regular y continua? Algunos dirán que esto es demasiadoambicioso, y aún utópico. Pero, ¿qué pasaría si yo les dijese ahora que todo esto yaestá ocurriendo?

En El Salvador, hoy en día, hay una comisión nacional de paz, nacida del fin dela guerra interna que conjuntamente con la sociedad civil, el sector privado y elgobierno, está redactando una lista de prioridades nacionales que puedan sostenersemás allá de la duración de un gobierno y puedan convertirse en parte de un consensonacional sobre el futuro. Lo mismo está ocurriendo en Guatemala y, también, estábajo consideración en otros países de América Latina�.

El señor Wolfensohn enfatizó la necesidad de un nuevo enfoque para crearalianzas para el desarrollo lideradas por gobiernos y parlamentos, influenciadaspor la sociedad civil de sus países y trabajando en conjunto con el sector privadonacional e internacional y con los proveedores de fondos bilaterales y multilaterales.

A pesar de las alentadoras declaraciones del señor Wolfensohn, aún nos quedamucho camino por recorrer a fin de llegar a la meta donde los socios en este nuevoproceso de desarrollo estén en el centro de las discusiones estratégicas. Durante lasReuniones Anuales, tuve la oportunidad de leer docenas de los informes quepreparamos las instituciones multilaterales sobre los países. Resulta asombroso vercuán poco han cambiado esos informes en los últimos diez años. La mayoría aúnsigue enfocada en cómo resolver problemas macro-económicos de corto plazo; muypocos tocan los temas del aprendizaje o de la incorporación del conocimiento comoparte de los objetivos estratégicos generales.

Las reuniones de análisis sobre los países en que participé se centraron en esosinformes. Yo sé que hay interés en el aprendizaje y en el trabajo en alianzas por


– 14 –

parte de los países miembros del Banco. Pero debemos admitir que aunque sabemosen que dirección debe ir el desarrollo, aún no hemos llegado a nuestra nueva meta.

Las buenas noticias son que las cuestiones de género y desarrollo se estánconvirtiendo en temas centrales de la discusión en estas reuniones. Asimismo, laexpansión del Instituto de Desarrollo Económico del Banco, la creación de losPréstamos para el Aprendizaje y la Innovación, y el hecho de que el Banco ahoratenga Estrategias de Asistencia a los Países participativas, son factores todos queindican que el Banco está cambiando. Pero las malas noticias son que aún tenemosinformes sobre los países y discusiones sobre los mismos que están concebidos comosi el Banco tuviese el control sobre el desarrollo, y como si el gobierno de un paísfuese el único actor en las tareas de su desarrollo.

Yo fui el director del Informe sobre el Desarrollo Mundial 1991 del Banco Mundial,titulado El Desafío del Desarrollo. Yo estaba muy interesado en los puntos de vista dediversos grupos de gente, y traté de obtener sus contribuciones. Pero el Informe fue,de todos modos, escrito por un pequeño equipo central, y no puedo decir que elproceso de su elaboración haya sido de plena participación. El nuevo Informe sobreel Desarrollo Mundial 2000 /01 mostrará, en contraste, cuánto hemos cambiado.

El producto más visible de esta iniciativa será el informe mismo, que dará unasíntesis de las relaciones entre la estrategia del desarrollo, el desarrollo estructuraly social, y la pobreza. Pero habrá otros productos, de los cuales no será el de menorimportancia el intenso proceso de consulta nacido de eventos como éste mismo,especialmente la interacción con comunidades pobres en forma directa y a travésde la investigación y los proyectos participativos. El programa de investigacionesproducirá una combinación de conferencias y monografías de investigación, conuna vigorosa participación de académicos de los países en desarrollo.

La ampliación de la agenda del Banco no puede realizarse sin utilizar los frutosde esta nueva concepción del conocimiento. Todos los Informes sobre el DesarrolloMundial deberíanconvertirse en algo más que un documento; más bien, deberíanser utilizados como una plataforma sobre la que se amplíe la agenda.

Hoy discutiremos un informe sobre la pobreza que explora los temas deldesarrollo social y está muy abierto a la participación. Utilicemos, entonces, el Informesobre el Desarrollo Mundial como catalizador a fin de promover la formación de gruposde investigación e intercambio sobre un amplio abanico de cuestiones del desarrollo.Necesitamos trabajar más allá del Informe sobre el Desarrollo Mundial mediante elfomento de la investigación y del trabajo sobre políticas en las áreas de la calidaddel proceso de gobierno y de la lucha contra la corrupción, así como en las áreas degénero y desigualdad.

El Banco desea escuchar, participar y facilitar estas discusiones.Después de esta reunión, lanzaremos una Red de Investigación sobre pobreza y

desigualdad formada por investigadores de América Latina y el Caribe, muchos delos cuales están en la audiencia de hoy, a fin de alentar un diálogo ricamenteinformado sobre las cuestiones de la pobreza y el desarrollo social. Éste será unemprendimiento conjunto con el Banco Interamericano de Desarrollo y la Asociaciónde Economistas de América Latina y el Caribe (LACEA).

El Conocimiento como Herramienta del Desarrollo: El Banco del Conocimiento

– 15 –

El conocimiento que se genera en foros de este tipo es de particular importancia.Necesitamos trabajar juntos a fin de movilizar la energía intelectual de regionestales como América Latina y el Caribe. Y necesitamos movilizar recursos a fin decrear un amplio consenso sobre el desarrollo social. La participación activa de todosustedes es crucial a fin de construir una base de conocimiento sobre la cual puedaflorecer la labor del desarrollo.

Me gustaría finalizar diciéndoles que trabajemos conjuntamente, en el espíritude una alianza, a fin de comenzar el próximo milenio sobre fundamentos sólidos.


– 16 –

El Nuevo Contexto de la Reducción de laEl Nuevo Contexto de la Reducción de laEl Nuevo Contexto de la Reducción de laEl Nuevo Contexto de la Reducción de laEl Nuevo Contexto de la Reducción de laPobreza en América Latina y el CaribePobreza en América Latina y el CaribePobreza en América Latina y el CaribePobreza en América Latina y el CaribePobreza en América Latina y el Caribe

Robert L. Ayres

Científico Social Principal, Banco Mundial

En 1990 fue para mí un privilegio y a la vez una responsabilidad ser miembro delequipo que produjo el Informe sobre el desarrollo mundial focalizado en el tema de lapobreza.

El informe estimaba que aproximadamente el 19 por ciento de la población deAmérica Latina y del Caribe vivía en la pobreza. El informe también intentabaproyectar la incidencia de la pobreza en la región para el año 2000. En base deciertas premisas favorables, el informe proyectó que la pobreza en la regióndescendería a 11 por ciento para el año 2000. De hecho, el último estimado delBanco Mundial es que aproximadamente el 38 por ciento de la población de laregión sigue viviendo en condiciones de pobreza.

El hecho que la incidencia de la pobreza en la región es más del triple de lo quese proyectaba es una muestra del desafío enorme que enfrentamos cuandoprocuramos analizar los problemas de la pobreza, la desigualdad y la vulnerabilidade identificar prioridades para la acción futura en contra de la pobreza.

Sin duda muchos de ustedes están conscientes de que el Informe sobre el desarrollomundial de 1990 elaboró un marco para la reducción de la pobreza que ha orientadogran parte del trabajo del Banco Mundial durante la década actual. El marco poníael énfasis sobre tres aspectos importantes: primero, el crecimiento económico quetendría una �base amplia� y que sería �inclusivo, y que haría uso productivo delactivo más importante de los pobres, es decir, su trabajo. En segundo lugar, laformación del capital humano, poniendo el énfasis en educación de calidad yatención de salud básica para los pobres. En tercer lugar, redes de seguridad socialpara aquellos que quedan excluidos del proceso del desarrollo económico y social.Una de las cuestiones importantes que enfrentan los autores del Informe sobre eldesarrollo mundial del 2000, y que nos ocupará en los próximos dos días, es si estemarco de reducción de la pobreza elaborado en 1990 todavía sigue viable en vistadel cambio de las circunstancias desde �aquel entonces.

Pese a los logros del Informe sobr e el desar rollo mundial de 1990, que eranconsiderables desde el punto de vista analítico y operativo, no le faltaron deficiencias.Entonces, ¿cuáles son algunos de los elementos de una crítica al informe?

� Primero, el análisis del informe estaba demasiado basado en un enfoque casiexclusivamente económico a la pobreza y su reducción.

� Segundo, el informe adoptó una definición realmente cuantitativa de la pobreza,la cual se midió únicamente por lo que se presumía era un ingreso personaladecuado o inadecuado.

El Nuevo Contexto de la Reducción de ka Pobreza en América Latina y el Caribe

– 17 –

� Tercero, le dio relativamente poca atención a la desigualdad o a la vulnerabilidad.� Cuarto, de la misma forma no hizo mucho caso a los temas del desarrollo social

y del capital social.� Quinto, tuvo poco (o prácticamente nada) que decir acerca de la política

económica de la reducción de la pobreza o acerca de la viabilidad política de laestrategia que recomendara el informe.

� Sexto, y finalmente, el Informe sobre el desarrollo mundial de 1990 no tuvo muchoque decir acerca de las perspectivas de cambios estructurales en la economíamundial y su probable repercusión sobre los pobres en el mundo en desarrollo.*

Permítanme ahora mencionar brevemente a lo que ha ocurrido�desde mi puntode vista�desde 1990, primero lugar en el así llamado �mundo real�, y, primerosegundo, en las percepciones de los académicos y otros interesados en la pobreza yel desarrollo.

En relación con los cambios en el mundo que nos rodea, desearía indicar unamedia docena de �mega-tendencias� que desde mi punto de vista han alteradoradicalmente el contexto en el cual los temas relacionados con la pobreza precisanencararse. Mi lista es la siguiente:

� Primero, la globalización�por lo menos en el comercio exterior y en los flujosfinancieros.

� Segundo, la liberalización de los mercados internos.� Tercero, la privatización de empresas que antes eran de propiedad del estado.� Cuarto, la democratización con sus numerosas dimensiones�incluyendo

elecciones relativamente libres en forma regular, la importancia creciente delpoder legislativo, y la proliferación de las diversas fuerzas en la sociedad civil.

� Quinto, la reforma del estado�no solamente la reforma administrativa de lasburocracias públicas para hacer más ágil y más eficiente al estado, sino tambiénuna redefinición de su papel en la economía y en los sectores sociales.

� Sexto, la descentralización, tanto en sus dimensiones políticas como fiscales.

Me gustaría sugerirles que las implicancias y las consecuencias de estas diversasmega-tendencias para los pobres no han sido exploradas lo suficiente. Una maneraútil de evaluar el contexto nuevo podría ser calibrar los efectos netos sobre los pobresen América Latina y el Caribe de estos diversos acontecimientos que se han aceleradoen forma tan marcada desde 1990. Por ejemplo:

La globalización podría servir para reducir la pobreza por medio de los efectosque se presume tener sobre el crecimiento, o por la posibilidad de ampliar losproductos de exportación que son intensivos en mano de obra. Pero también podríaexacerbar las disparidades en los niveles de salarios entre los trabajadorescapacitados y la mano de obra no capacitada, y podría aumentar en formasignificativa la vulnerabilidad de grandes segmentos de las sociedades nacionalesy, por ende, aumentar en forma marcada las demandas sobre los instrumentos deprotección social.

La liberalización de los mercados internos podría hacer que la economía funcioneen una forma más eficiente y de manera más productiva, incluyendo para los pobres,


– 18 –

pero también podría aumentar en forma prohibitiva los precios de los artículos queson de consumo de los pobres en forma desproporcionada.

Se puede decir lo mismo en gran medida de los efectos de la privatización sobrelos pobres. ¿Podrán costear los servicios recientemente privatizados de electricidad,teléfono, agua potable, saneamiento y otros servicios básicos? De no ser así, ¿cómopuede lograrse que estos servicios sean accesibles para los sectores de menoresingresos?

En lo relacionado con la democratización, ¿se registra en realidad un aumento enla participación o en la representación de los pobres en los sistemas políticosnacionales, o simplemente está suministrando una fachada para �siempre lomismo�? ¿Quién es el vocero de los pobres�especialmente al nivel nacional�enlos sistemas políticos de América Latina y el Caribe que recientemente se tornarandemocráticos? ¿Son suficientes las organizaciones de base de los pobres paragarantizar que sus intereses estén representados en forma sistemática en lasdecisiones del poder ejecutivo y del poder legislativo en las capitales de los países�o, incluso, en los consejos municipales y en las asambleas provinciales o regionales?

En teoría, un estado reformado puede brindar tanto los servicios tradicionales asícomo los no tradicionales en mejor forma tanto a los pobres como a los no pobres.En la práctica, hay muchos interrogantes en lo relativo al suministro de dichosservicios por parte del así llamado estado �reformado� a los pobres. Por ejemplo,¿les servirían a los pobres los bonos escolares o un sistema educativo cada vez másen manos del sector privado? ¿Dónde caben los pobres en la reforma de lafinanciación de la atención de salud?

Casi no hay duda de que la descentralización puede traer una �voz� mayor y másservicios a los pobres. Sin embargo, puede traer aparejado el �neocaciquismo� y elque las elites locales atrapen los beneficios, aumentando, por consiguiente, lasdisparidades entre las zonas ricas y las pobres.

Al nivel más general, estas observaciones plantean el tema de si el modelo dedesarrollo predominante en la región actualmente todavía es capaz de provocaruna reducción de la pobreza significativa y sostenible.

En breve, para algunos de nosotros el desafío actual puede caracterizarse encómo le damos una �cara más humana� al modelo neoliberal, no cómo transplantarlocon algo más. Para otros, sin embargo, existe una búsqueda de una verdaderademocracia social en la región. De cualquier manera, el asunto fundamental es silos pobres en América Latina y el Caribe tendrían mejor suerte con un modelo dedesarrollo muy diferente del que predomina en la región actualmente y, de ser así,de qué podría consistir un modelo tan significativamente diferente.

Para terminar voy a limitarme solamente a tres observaciones de carácter gen-eral en lo relativo a percepciones nuevas sobre la pobreza. Estas son las siguientes:

� Primero, lo que yo llamaría el �redescubrimiento de la desigualdad�. Hay unaconciencia cada vez más aguda de los vínculos entre la desigualdad, elcrecimiento y la reducción de la pobreza. Hay un acuerdo cada vez más ampliode que el desarrollo en América Latina y el Caribe tiene una base muy estrechay es harto exclusivo. De hecho, ha sido virtualmente la antítesis del desarrollo

El Nuevo Contexto de la Reducción de ka Pobreza en América Latina y el Caribe

– 19 –

de base amplia recomendado por el Informe sobre el desarrollo mundial de 1990. Lacuestión es qué hacer acerca de esta situación y, en especial, cuáles son lasherramientas políticas para hacer algo al respecto.

� Segundo, surge el descubrimiento que el �desarrollo social� tiene su propiaimportancia independiente en la contribución a la reducción de la pobreza, asícomo el hecho que se relaciona, quizás de una manera muy sólida, con eldesarrollo económico. Requerimos una atención mucho mayor a losdeterminantes y a las consecuencias del �capital social� entre los pobres en laregión.

� Tercero, y por último, está el descubrimiento, que también es bastante reciente,que las �instituciones pesan�. La reducción de la pobreza en América Latina yel Caribe requiere mejores instituciones�ya sea en educación, en salud, en elsector financiero o en el sistema judicial. En forma más general, es preciso quele demos mucha más atención a los aspectos de economía política de la reducciónde la pobreza en la región. En muchas áreas, existe un consenso amplio acercade lo que es preciso hacer para reducir la pobreza. Los obstáculos políticos amenudo impiden que se implemente lo que se precisa hacer, y necesitamos pensaren una forma más creativa acerca de cómo se los puede superar.

¿Qué significa todo esto para esta reunión del foro sobre la pobreza, ladesigualdad y la vulnerabilidad? Para mí, significa que los temas que vamos adiscutir son mucho más complejos que lo que quizás se hicieron parecer en el Informesobre el desarrollo mundial de 1990. Significa que la pobreza y los temas afines son aúnmás el núcleo del debate sobre el desarrollo en la región que lo que eran hace diezaños. Significa que sabemos mucho más ahora, y que nuestro conocimiento es deuna naturaleza mucho más multifacética, que lo que sabíamos hace diez años�pero que las brechas en nuestro conocimiento todavía son notables.

En resumen, significa que este foro está comenzando una empresa realmentedesafiante que requiere�y estoy seguro que contará con ella�de su atención,análisis, compromiso y participación continuas.


– 20 –

Después del Neo-Liberalismo:Después del Neo-Liberalismo:Después del Neo-Liberalismo:Después del Neo-Liberalismo:Después del Neo-Liberalismo:Un Nuevo CaminoUn Nuevo CaminoUn Nuevo CaminoUn Nuevo CaminoUn Nuevo Camino

Jorge Castañeda

Profesor de las Universidades Nacional Autónomo de México

y de Nueva York

En forma abrumadora, las sociedades latinoamericanas, ancestralmente desigualesy divididas en incontables direcciones, hoy lo son más que nunca. En algunos países� los menos � la pobreza disminuye aunque perdura la injusticia. En otros � losmás � aumenta el número de ciudadanos condenados a una existencia ingrata,inaceptable e indignante, al tiempo que se ensanchan las brechas de por si abismalesque separan a pobres de ricos, a la ciudad del campo, a negros y morenos de blancosy criollos, a hombres de mujeres y a niños del resto de la sociedad. El empleopermanece estancado, los ingresos siguen castigados, y el gasto en educación, salud,vivienda, la niñez y el futuro no logra compensar los interminables deceniosperdidos. Nuestras incipientes democracias se ven constantemente amenazadas porconnatos de golpes, por magros resultados económicos, por la explicable apatía deuna población agobiada por la sobrevivencia cotidiana, y por un desarraigopersistente. Y la naturaleza inconclusa de nuestras nacionalidades se ve hoyagravada por una globalización inclemente, en ocasiones ficticia o exagerada porlos medios, y siempre cercenadora de las frágiles soberanías construídas apenas enel último siglo y medio. Es todo ello lo que debemos enmendar, mejorar, reformar,en una palabra, cambiar.

Lo debemos hacer en un mundo que ofrece a la vez más y menos resistenciasque antes al cambio. El estrechamiento de los parametros ideológicos, añadido alimperativo de ceñirse a las exigencias del flujo de capitales, bienes y personas hareducido el margen de maniobra de cada nación, de cada gobierno, de cada partidoo movimiento. Cegarse ante ello es, además de inútil, pernicioso para todos:beneficiarios y víctimas del reparto de vicios y virtudes del fin de milenio. Pero lasmismas transformaciones de los últimos decenios del siglo han entreabierto nuevasposibilidades de cambio, de lucha y de levantamiento de utopías antes apenasimaginables. Las tecnologías disponibles sólo para unos pero en teoría utilizablespor todos, el fin de la guerra fría y los fenómenos de integración regional, laposibilidad de despojar a los intentos de reforma social de sus connotacionesideológicas decimonónicas, la creciente conciencia de que si el mundo es global,también es único, son todos ellos tablones de un nuevo andamiaje factible: el quepermita construir países más justos y solidarios, más libres y concientes, en pazconsigo mismos e insertos en un firmamento financiero, ecológico, comercial yjurídico menos agresivo y polarizante.

Después del Neo-Liberalismo: Un Nuevo Camino

– 21 –

Es preciso superar las políticas neoliberales que han extraído al mercado de sucondición de instrumento para elevarlo al status de una religión. Distinguimos en-tre la economía de mercado y la necesidad de democratizar este último, por unaparte, y el neoliberalismo, por la otra. Éste, una vertiente extrema de la economíade mercado, ha fracasado en su intento de generar crecimiento y desarrollo, y enparticular frente al desafío de lograr una distribución más justa del ingreso y de lariqueza. Ha quedado de manifiesto hoy lo erroneo de la idea según la cual el capitales el factor determinante y casi exclusivo de los procesos económicos. Las políticasde privatización a ultranza, de rebaja sistemática de impuestos y de desregulaciónde los mercados laborales, tan propias de los enfoques neoliberales, han conducidoen la mayoría de los casos a agravar los conflictos y tensiones sociales, profundizandoel empobrecimiento de vastos sectores de la población. Nuestro rechazo no se limitasin embargo a humanizar el neoliberalismo, sino a proponer un enfoque alternativoal proponernos la democratización de la economía de mercado.

En este empeño es obvio que los dilemas abundan: si se proponen reformasdemasiado alejadas del status quo, se objeta que son atractivas pero utópicas. Si seplantean transformaciones ceñidas a la situación actual, se protesta que son viablespero insignificantes. Por lo tanto, todas las propuestas programáticas parecen obien ilusas o bien triviales. Se trata, en realidad, de un falso dilema, producto de lafalta de entendimiento de que los cambios acontecen de manera puntual yacumulativa. Cualquier dirección de cambio que valga la pena ser pensada puedeser descompuesta en puntos cercanos a la realidad actual o distantes de ella. Lo quecuenta es la dirección, y sus efectos sobre la comprensión por la gente de sus intereses,sus identidades y sus problemas.

La globalización económica y financiera aceleró la difusión planetaria delllamado �pensamiento único�, la doctrina neoliberal, que adquirió en América Latinarasgos y exageraciones ausentes en la versión de los países industriales. En variospaíses de la región, se adoptó la versión más extrema de esta forma de organizacióneconómica, restringiendo enormemente el papel de las políticas públicas y de laregulación estatal. Ni en la experiencia japonesa y la de otros países asiáticos dondese ha desarrollado la economía de mercado, ni en la europea, se deja tan poco margenpara los mecanismos regulatorios o pro-activos del Estado. Incluso en EstadosUnidos se reservan ámbitos para la acción estatal desconocidos en algunasadaptaciones latinoamericanas de la economía de mercado. Éstas no son sóloproducto de la lógica del capital financiero, que no reconoce controles y que fluyehacia donde existen la regulación más laxa, sino también de la acción de los mismosestados nacionales, que por una suerte de exageración ideológica disminuyen, conentusiasmo militante, sus propios mecanismos de regulación. Se gesta entonces lasiguiente secuencia:

1. La globalización crea las condiciones para la circulación sin restriccíón de capitalesy su reasignación casi inmediata en función de la maximización de las ganancias.

2. La lógica financiera, sustentada por un volumen de transacciones diarias de 1.300miles de millones de dólares, tiende a imponerse sobre la lógica productiva.


– 22 –

3. La capacidad de los capitales especulativos para circular hacia donde encuentranlas menores cortapisas lleva al conjunto del sistema y a cada país a una pujahacia abajo de la desregulación o disminución de controles.

4. Dicha tendencia hacia la desregulación se profundiza cuando además se le agreganlas consecuencias de las propias políticas nacionales impulsadas por versionesneoliberales extremas. En esas condiciones, la lógica financiera y especulativatiende a dominar a las economías nacionales.

5. Finalmente el fenómeno se amplifica aún más, cuando se deduce que eladvenimiento de un �mundo único� tornará anacrónicos, tarde o temprano, alos estados nacionales.

El poder público se somete entonces a la lógica financiera y especulativa; eldestino de las sociedades escapa a la decisión de sus habitantes y, en definitiva, nosdirigimos hacia un mundo sin voluntad deliberada, o en todo caso mayoritaria, enel que se iría perdiendo la capacidad de modelar el futuro. Pero éste no es un destinoinmodificable ni un escenario irremediable. Es sólo un futuro probable, que, por lotanto, puede ser alterado. Será imposible hacerlo, sin embargo, si no se fortalece �en algunos casos � o se reconstruye � en otros � la soberanía interior del Estado,es decir su capacidad para llevar adelante las políticas votadas por las mayorías.Un Estado no es soberano cuando un poder privado posee mayor fuerza que él enla definición de los objetivos de una sociedad o cuando la lógica financieraomnipresente, pero sin territorio, se impone a las naciones. Esta capacidad soberanadel Estado poco tiene que ver con la discusión clásica sobre sus dimensiones o susniveles de intervención; se refiere más bien a la existencia del Estado como poderpúblico, como el ejecutor de la voluntad democrática. He aquí el punto de partidade nuestra propuesta, y la medida exacta de su ambición.

El vínculo de América Latina con la economía mundial y la comunidadinternacional, y en particular con la llamada globalización financiera y los grandesmovimientos de capitales que recorren y sacuden al mundo, puede redefinirse entres niveles, cada uno apoyando al otro. A escala nacional, resulta factible y deseableponer en práctica diversos mecanismos de regulación del capital especulativoprocedente del exterior, junto con la prioridad acordada al ahorro interno que re-duce la dependencia en dichos f lujos. Entre distintos impuestos de entrada y desalida �semejantes a los que ya existen o han regido en varios países, como Chile,Brasil y Malasia-, y estímulos a la inversión extranjera directa a diferencia de la decartera, es posible incrementar el margen de autonomía (relativa) de los Estadosnacionales.

En segundo término, los procesos de integración económica regional �Mercosur,Colombia-Venezuela, y los esfuerzos de resucitar el Mercado ComúnCentroamericano � que debemos fortalecer, profundizar y politizar, ofrecenposibilidades adicionales de regulación y ordenamiento de la relación con las redesmundiales de circulación de capitales. Es evidente que la capacidad y la eficacia demedidas regulatorias será superior a nivel regional que para cada país en lo indi-vidual, al ser más grandes y atractivos los mercados en cuestión y al aumentar elcosto o el castigo de no ingresar a ellos por rechazar las limitaciones impuestas por


– 23 –

los países integrados. Por último, debemos impulsar a escala internacional, en losorganismos financieros multilaterales y en otros foros, propuestas de regulación otributación (el Tobin tax propuesto por el finado Presidente François Mitterand,por ejemplo) de los movimientos de capital especulativo. La utilización demecanismos de mercado para redefinir la relación de países y regiones con los nuevosfenómenos de la globalización es la clave para construir nuevas formas de soberanía.

No sólo no hay que oponerse a la integración económica regional sino que alcontrario, sino que debe ir más lejos, abarcar más ámbitos y ser más ambiciosa de loque actualmente pretende. El error de la integración tal y como se lleva a caboahora reside en restringirse exclusivamente al dominio comercial; debemos irconstruyendo, de manera paralela y simultánea, a la reducción de aranceles entrenuestros países, las instituciones regulatorias, las convergencias sociales y laspolíticas comunes que en otras latitudes se fueron edificando a ritmos distintos. Laúnica manera de evitar el sentimiento de enajenación que ciudadanos de otros paíseshan llegado a expresar ante entes burocráticas lejanas y libres de cualquier rendiciónde cuentas es la construcción acompasada de solidaridad social entre los paísespartícipantes. Esto es particularmente pertinente al caso de Mercosur, incluyendoen esta noción la asociación privilegiada, y que debe profundizarse, con Chile. Hayque buscar una mayor integración entre nosotros y entre iguales, y para ello debemosfomentar el encuentro de las fuerzas políticas, sociales, cívicas y profesionales denuestros países; la integración económica es demasiado importante para permaneceren manos de los burócratas de los ministerios de comercio o de hacienda.

Se necesita un desarrollo democratizador, uno que descanse en la reorganizacióny en el refinanciamiento de un estado actuante y provisto de amplios recursos, capazde invertir en los individuos, y de convertirse en un impulsor vigoroso yúutil de lainiciativa privada, sobre todo de las pequeñas y medianas empresas; en la luchacontra el rígido y trágico dualismo entre las vanguardias y retaguardias económicasy sociales que escinde a todos nuestros países; y en una profundización de lademocracia mediante reformas institucionales que favorezcan la puesta en prácticade los cambios estructurales requeridos y que generen, en el día a día de la vidacívica y social, un auténtico choque libertario. Hasta hoy ha fracasado la insistenciaen moderar la desigualdad simplemente con políticas sociales compensatorias,incapaces de aminorar brechas que radican en la estructura misma de la economía.No debemos temer a una democracia más libre. Insistimos en la posibilidad y en lanecesidad de crear instituciones políticas y económicas asentadas en nuevos modosde vinculación entre democracia representativa y participación ciudadana, queasuman como prioridad el desarrollo humano y económico. Tanto este último comola pobreza hoy tiene que medirse no sólo por la carencia de ingresos, sinoprincipalmente por la falta de oportunidades básicas para el desarrollo de cadapersona. En la medida en que falta acceso a los bienes básicos del desarrollo se serámás pobre. Por lo tanto, deberán recibir una atención prioritaria las institucionespolíticas y económicas para incluir a los excluídos del desarrollo.

No queremos regresar al nacionalismo populista ni a la estrategia semiautárquicade la sustitución de importaciones que termine finalmente protegiendo la ineficaciade los oligopolios autóctonos. Tampoco queremos regresar a las finanzas públicas


– 24 –

inflacionarias de otras épocas. Defendemos un Estado fuerte y democratizado, noel Estado que tenemos o que tuvimos. Queremos democratizar la economía demercado y volver a la democracia capaz de enfrentar la desigualdad. El mercadodebe ser el principal asignador de recursos, pero le corresponde al Estado crear lascondiciones para que las necesidades de los más pobres puedan convertirse endemandas solventes que puedan ser procesadas por éste. Rechazamos la idea deque la economía de mercado reviste la forma natural y necesaria de las institucioneseconómicas hoy predominantes en las democracias industriales. Insistimos en laposibilidad y la necesidad de inovaciones institucionales que contribuyan aintroducir una descentralización económica real en sociedades tan jerárquicas yexcluyentes como las nuestras. Queremos crear las bases para una nueva generaciónde proyectos nacionales de desarrollo que superen la falsa elección entre la sumisióna las nuevas reglas del juego en la economía internacional y la fe en el autoritarismodesarrollista de un Estado-guía. No proponemos una tercera vía porque no existeuna segunda. Proponemos una alternativa democratizadora a ese camino que sevanagloria falsamente de ser único.

En los últimos años se ha producido un cambio importante en el sindicalismode la región, iniciándose un proceso de sustitución de las concepciones anteriorespor el llamado �sindicalismo sociopolítico�. Este ha adoptado posiciones menoscontrarias en torno a la integración regional, reclamándola inclusión de cláusulas ycartas sociales que restrinjan la competencia entre trabajadores, garantizando unnúcleo de derechos básicos. Entre ellos se destacan la negociación colectiva, lasindicalización, la no-discriminación y la supresión del trabajo infantil. Tambiénvaloriza la participación de los trabajadores para garantizar la competitividad yproductividad de las empresas, siempre a través de la negociación colectiva. Estesindicalismo tiende a definirse por lo que podríamos llamar una democratizaciónla globalización, extendiendo la �ciudadanía social� a los trabajadores y a losexcluidos.

En en el fondo, la noción misma de �ciudadanía social� puede transformarseen el meollo de una nueva política social en América Latina, que parta de unaconclusión histórica conocida en otras latitudes: es imposible construir nacionessolidarias, democráticas y estables sin extender los derechos propios de laciudadanía social a una mayoría, por lo menos, de los habitantes de un territoriodeterminado. La división de la ciudadanía política-jurídica y de la ciudadanía so-cial, propia de las democracias latinoamericanas actuales, es, a la larga, insostenible.Además, las transformaciones de la economía de mercado y la revolución en losmedios de comunicación han hecho que el paquete de derechos tradicionalmenteidentificado con la ciudadanía social se haya ampliada en los paísesindustrializados, pero dicha ampliación no sucede en compartimentos aislados: secomunica de inmediato con los países en desarrollo. Uno de los mejores ejemploses el acceso al crédito: hipotecario, de consumo medio o mayor (automóviles).Difícilmente se puede haber considerado el acceso al crédito como un derechopropio de la ciudadanía social marshaliana en el siglo 19 o incluso durante laprimera mitad del siglo 20; sin embargo, hoy lo es en los países industriales graciasa diversos instrumentos públicos y privados, más no lo es en nuestras naciones. La


– 25 –

construcción paulatina de la ciudadanía social en América Latina es a la vez elgran reto del futuro inmediato y la condición de sobrevivencia de la democraciahemisférica en ciernes.

Se necesita un Estado fuerte, actuante y refinanciado como condición deposibilidad, no como enemigo, de una economía democratizada de mercado. Elsistema tributario debe permitir una renta pública elevada que suba progresivamentea niveles internacionales. Hay que tener presente que en ningún país del mundohasta ahora ha sido posible generar equilibrios sociales sólidos con niveles de gastopúblico inferiores al 30% del PIB. Para reconciliar un aumento en el nivel detributación con los imperativos del ahorro y de la inversión privados, tenemos queconcederle un papel importante al conjunto de instrumentos de gravación. Latributación indirecta del consumo, generalmente realizada a través del impuestosobre el valor agregado, adecuadamente instrumentada, puede permitir lograr esteobjetivo; su sesgo regresivo puede ser compensado con creces por el efectoredistributivo del gasto social que permitirá. Especial importancia merecen tambiéndos tipos de tributos directos y fuertemente redistributivos: un impuesto directo yprogresivo sobre el consumo personal de cada ciudadano (tributando la diferenciaentre la renta total y el ahorro demostrado), un impuesto sobre el patrimonio, sobretodo en lo que atañe a herencias y donaciones, y un impuesto sobre los recursosnaturales que capture para la Nación parte de la renta correspondiente a una favor-able dotación de recursos. El castigo ejemplar a los grandes evasores y la ampliaciónde la base de contribuyentes completarán la obra de reorientación del sistematributario. Es obligación fundamental del Estado el optimizar los recursos fiscalesque recibe de la sociedad. Un gobierno de hoy en Latinoamérica debe erradicartotalmente la corrupción, la deshonestidad y la ineficacia para que la administraciónde cada peso fiscal rinda la máxima productividad en términos sociales y dedesarrollo humano.

En algunos países una deuda interna onerosa compromete una enorme partede la renta pública y provoca altísimas tasas de interés; allí, es necesario sanear lasituación patrimonial del Estado. Para lo anterior, puede convenir la privatizaciónde empresas públicas, a condición de utilizar las ganancias consiguientes para abatirla deuda pública interna y reducir los intereses pagados por el gobierno � y por losagentes privados � a niveles internacionales. Rechazamos el recurso de financiargastos corrientes o el déficit externo mediante la venta de activos estatales. Laprivatización es un recurso de política económica de carácter circunstancial, no unprejuicio o dogma ideológico. Nuevas empresas públicas pueden ser creadasmañana, mientras otras se privatizan hoy. Debemos asimismo utilizar lasprivatizaciones para fragmentar la propiedad y acentuar la competencia, evitandola sustitución de monopolios públicos por monopolios u oligopolios privados. Antetodo, sin embargo, es preciso construir tres dispositivos cuya ausencia ha redundadoen elevados costos para nuestras naciones durante la euforia privatizadora de losúltimos años. En primer término, debe existir una estrategia nacional de desarrolloa largo plazo que fije los grandes parámetros en los cuales deben situarse tanto lasprivatizaciones como la conservación o la creación de entidades paraestatales, yque defina también las normas de administración � sujetas a criterios de mercado


– 26 –

� de estas últimas. En segundo lugar, es imprescindible la creación de institucionesde fiscalización y transparencia que rijan la venta de activos estatales, no sóloevitando vicios clásicos como el tráfico de influencias, la información privilegiadao precios inferiores al valor de mercado. Se trata también de asegurar que loscompradores convienen al interés nacional, y que sus recursos proceden de negociosy medios lícitos. Por último, en la mayoría de nuestras naciones brilla por su ausenciael marco regulatorio necesario para asegurar un adecuado funcionamiento de macro-empresas privadas que suelen brindar un servicio público con caracter semi-monopólico. Sin dicho marco regulatorio la privatización puede resultarcontraproducente y onerosa.

El Estado debe asegurar para todos un conjunto básico de derechos sociales,con la conciencia de que una política de compensación social sólo puede profundizary jamás sustituir, el combate al dualismo económico y social: el abismo que separa,en nuestros países, al sector favorecido y organizado de la economía del sectoratrasado y desorganizado. Estos derechos sociales deben tener como prioridad laniñez y la educación, garantizándole al niño una escuela que le proporcione, ademásde instrucción, un sustento alimenticio y médico cotidiano. El apoyo al niñoencuentra su complemento indispensable en la asistencia a la madre, sobre todo alas madres solteras jefas de familia o de hogar: en algunos países latinoamericanos,en cerca de la mitad de las familias obreras las mujeres son las jefas, mientras quelos hombres sirven de compañeros inestables. El Estado debe garantizar el accesoigual al proyecto educativo para todos y cada uno de los ciudadanos. Si algo haimpulsado la brecha entre ricos y pobres, es la carencia de oportunidades departicipar en el proceso educativo hasta el nivel universitario para los pobres y losexcluidos del desarrollo. Con las políticas inteligentes, con la modernización de latecnología en los procesos educativos, con la educación a distancia, la electrónica ypor la televisión, se puede superar esta deficiencia. Un proyecto educativo de hoyno puede conformarse con educación hasta el sexto grado de primaria o en el mejorde los casos nivel hasta secundaria; es muy urgente que se pongan en marcha losmecanismos de parte del estado para que la educación pública abarque a todos ycada uno de los ciudadanos, abarque todos y cada uno de los niveles educativos yabarque hasta el último punto del territorio. Con ciudadanos equipados con elevadosniveles educativos, con conocimientos y tecnología se estará realmente garantizandoel desarrollo sustentable. Será pues mucho más importante la inversión en eldesarrollo humano respecto a otras inversiones de gobierno.

La misión de la escuela en una democracia consiste en examinar las posibilidadesde imaginación y de vida que la sociedad es incapaz de enfrentar. Debe ser la vozdel futuro � de futuros alternativos � dentro del presente, y debe reconocer en elniño al trabajador del porvenir y al ciudadano, a un pequeño profeta. Por ello, esimprescindible evitar que una instancia específica de gobierno � ni siquiera el dela comunidad misma � tenga una voz preponderante en materia del contenidoeducativo. Un sistema de responsabilidad múltiple, de financiamiento múltiple, deorientación múltiple � federal, estatal, y municipal � liberará a las escuelas públicasde una dependencia exclusiva del control local y les brindará los recursos económicosy culturales para formar a hombres y mujeres libres.


– 27 –

El conjunto básico de derechos sociales debe empezar a desvincularse del empleopara no reforzar las desigualdades existentes, financiándose cada vez más a travésdel sistema tributario central y no mediante impuestos de nomina que merman lacompetitividad de las empresas y agudizan la brecha entre poseedores de empleosestables y el vasto estrato de desempleados o informalmente ocupados de nuestrasnaciones. El horizonte de desarrollo futuro de estos derechos debe ser lageneralización de un principio de herencia social: todos heredan de la sociedad enlugar de que sólo unos cuantos privilegiados por sus familias lo hagan. La víapráctica de la herencia social es una cuenta social, abierta a nombre de cadaindividuo. El monto de la cuenta podrá aumentar de acuerdo con dos principioscontrapuestos: carencias o vulnerabilidades especiales o, por el otro lado, méritosespeciales, competitivamente demostrados.

La idea de la desvinculación de los derechos sociales del empleo estádirectamente asociada a la noción de ciudadanía social. En los países del AtlánticoNorte y Japón, buena parte de los derechos sociales que componen la ciudadaníasocial � seguro médico, pensiones, formación profesional, seguro contra eldesempleo, transporte en algunos casos, vivienda en muchos otros � se encuentranvinculados al empleo: forman parte del salario no monetario en algunos casos, viaprestaciones, y se financian con impuestos sobre la nómina. Es lógico que así hayasido durante más de un siglo en algunos casos: por un lado, esta mecánica permitíaun cierto gradualismo �al principio accedían a determinados derechos sociales (ypolíticos simultáneamente a través de la extensión del sufragio universal) quienesaccedían a un empleo; por el otro y más tarde, el mecanismo aseguraba una ampliacobertura en épocas y países caracterizados por el pleno empleo. Pero en sociedadesdonde ya están vigentes los derechos políticos y donde el pleno empleo es en elmejor de los casos una aspiración lejana, condicionar la vigencia de los derechossociales al empleo, y financiarlos con impuestos sobre la nómina puede resultarcatastrófico. De hecho, la gran tara heredada a nuestras naciones por los ahorasimplísticamente vilipendiados regímenes populistas de los años treinta y cuarentaconsiste tal vez en la identidad derechos sociales-empleo trasladada a sociedadesinaptas para ese asociación.

Por ello conviene iniciar un proceso de desvinculación y de financiamientomediante el fondo tributario central, tanto de los derechos sociales ya existentes,pero de calidad mermada � educación pública � como de los demás: salud,vivienda, seguro contra la perdida del empleo en su caso o impuesto sobre la rentanegativo, apoyo contra la pobreza, pensión, formación profesional, etc. Los costosserán sin duda mayores, al ensancharse la cobertura, pero la busqueda demecanismos de financiamiento tributario por fuera de las nóminas puede tambiénservir para reducir cargas sociales para los sectores empresariales, y para mejorarla competitividad de las empresas. Sin menguar los derechos existentes, es precisoempezar a explorar esta vena rica de posibilidades.

La lucha contra la desigualdad debe tal vez considerarse desde una ópticahistórica diferente. Quizás convenga contemplarla desde una perspectiva análogaa la lucha contra la discriminación racial en Estados Unidos, es decir, como unesfuerzo deliberado y activo para rectificar un status quo ante � la esclavitud, en


– 28 –

Estados Unidos; la desigualdad ancestral, vinculada de alguna manera aúnenigmática con la conquista, en América Latina. Desde hace algún tiempo se sabebien que cualquier esfuerzo social o económico en América Latina que no tome encuenta la enorme desigualdad imperante en practicamente todas las naciones de laregión sólo reproduce la desigualdad existente. Al mismo tiempo, es evidente queésta tiene raíces historicas: no es el producto de una situación actual, sino queproviene de la reproducción de una situación anterior, que sin duda se remonta alos inicios de la época colonial. De allí la posible analogía con el �affirmative ac-tion� norteamericano, que a pesar de todos sus cuestionamientos y vicios reales, haarrojado resultados indudables y gozó durante varios decenios de un consenso so-cial amplio en Estados Unidos.

La posibilidad de elevar los salarios reales por encima de los límites impuestospor las ganancias de productividad ha constituido uno de los temas más espinososy controvertido de nuestras deliberaciones. Por un lado, todos los participantesconcordaron en lo tocante a la necesidad de elevar la proporción que representa lamasa salarial en la renta nacional: no basta elevar salarios nominales, ni ampliar elempleo con remuneraciones de miseria. Pero tampoco es sencillo � aunque no esimposible � imponer alzas de ingresos al margen de los incrementos deproductividad. Todos reconocen que la valorización salarial tiene que respaldarseen un fortalecimiento del derecho al trabajo � sin caer en la camisa de fuerza de laestabilidad del empleo � rechazando el desmantelamiento de los derechos laborales.Habrá que resolver adecuadamente la tensión entre crear empleos estables y decalidad con instrumentos negociados que reduzcan el peso de los costos laboralesno salariales sobre las empresas. Sólo un nuevo ciclo de desarrollo, sustentado enun Estado enriquecido y en un ahorro nacional elevado, puede reconciliar lavalorización salarial con un amplio mercado de trabajo.

Cualquier proyecto nacional de desarrollo, y sobre todo un proyecto antidualista,pasa por la elevación del nivel de ahorro interno y por la apertura de nuevos vínculosentre el ahorro privado y la inversión productiva. �El capital se hace en casa�: en laactualidad, ningún país puede confiar en la posibilidad de desarrollarse con el dinerode los demás. La inversión extranjera es mucho más útil mientras menos se dependede ella. El ajuste fiscal enriquecedor del Estado (permitiendo el ahorro público y laelevación del gasto social y de la inversión pública en infraestructura) y laorganización pública del ahorro privado son dos maneras complementarias demovilizar los recursos nacionales para el desarrollo. El blanco debe ser una tasa deahorro superior al 30% del PIB. La reforma del sistema de previsión social ofreceuna oportunidad privilegiada para organizar y elevar el ahorro privado.Combinando los sistemas de previsión social de �beneficios pre-establecidos� (quegarantiza una pensión fija independientemente de las cotizaciones) y de�contribuciones fijas� (que devuelve al jubilado lo que ahorró durante su vida activa)se torna factible la exigencia de un ahorro obligatorio, progresivo y redistributivo.Así se combina un sistema de ahorro privado obligatorio con un mecanismo queredistribuya parte de las cuentas más ricas hacia las cuentas más pobres.

Sin embargo, no es suficiente elevar el ahorro. Es preciso abrir al mismo tiemponuevos canales entre el ahorro y la inversión productiva. Si incluso en las economías


– 29 –

ricas gran parte del potencial productivo del ahorro se disipa en un casino financieroy la producción se autofinancia en buena medida a través de la reinversión deutilidades, en nuestros países resulta aún más tenue el nexo entre el ahorro y laproducción. Por ello es necesario constituir, más allá de la banca y de las bolsas devalores, una vía adicional de movilización productiva del ahorro: fondos,comenzando con los de previsión social, administrados bajo un régimen deautonomía de gestión y responsabilidad financiera. Algunos tendrían incentivospara invertir directamente en las pequeñas y medianas empresas de la retaguardiaeconómica. El acceso a crédito y financiamiento es extraordinariamente reducidopara la mayor parte de la población. Por esto, debe extenderse el sistema financierotradicional hasta alcanzar una cobertura total territorial, una cobertura a toda lapoblación con instituciones tales como: cajas de ahorro, fideicomisos, uniones decrédito, tandas y particularmente instituciones de microcrédito que garanticen elacceso a este vital y elitista recurso, para todos y cada uno de los ciudadanos noimportando su condición de pobreza de aislamiento o de nivel educativo.

Si la elevación del ahorro interno, acompañada de la búsqueda y construcciónde nuevos vínculos entre el ahorro privado y la inversión productiva, es una de lascondiciones del nuevo proyecto nacional de desarrollo democratizador, otra es laconsolidación y la reorientación de la estabilidad monetaria. La estabilidad de lamoneda es una bandera indeclinable. Los desequilibrios tradicionales de las finanzaspúblicas en América Latina � con la inflación y el sobreendeudamiento externoconsiguientes � eran síntomas de la debilidad de un Estado incapaz de imponer alas clases adineradas el costo de la inversión en individuos y en infraestructuraproductiva. No obstante, a la larga y concluída la etapa de estabilización, hay queliberar la estabilidad de la moneda de su dependencia de la sobrevaluación del tipode cambio, de la compresión salarial, y de las altas tasas de interés reales internas.Ello sólo es posible mediante un ajuste fiscal enriquecedor del Estado, que, alaumentar la carga tributaria, reconcilie la elevación de los ingresos fiscales y laampliación de su base con el fortalecimiento del ahorro y de la inversión.Necesitamos un ajuste fiscal que enriquezca al Estado en lugar de empobrecerlo.

El proyecto de desarrollo que se propone construir debe combatir y, a largoplazo superar, la división entre vanguardias y retaguardias productivas. No esaceptable una estrategia de desarrollo que se conforme con la actual reparticióninternacional de ventajas y desventajas comparativas y que imponga a todos lamisma escalada evolutiva, lenta, penosa y comprobadamente incapaz de cerrar labrecha entre ricos y pobres y, dentro de cada economía, entre sectores avanzados yatrasados. Una vanguardia productiva dentro de cada país se inserta en la redinternacional de vanguardias, mientras el resto de la sociedad, supuestamentepacificada por una política social asistencialista, espera su turno. La mayoríatrabajadora pena en el purgatorio del subempleo o del empleo en una industriaintegrada en fracciones subalternas del proceso internacionalizado de producción.

No es preciso optar entre la reducción del Estado a actividades meramentereguladoras y sociales y la adopción de una política industrial y comercialcentralizada, al estilo de las economías del noreste asiático. El camino consiste endescentralizar la deseable alianza o asociación entre el poder público y sus políticas


– 30 –

alternativas de apoyo y fomento, y la iniciativa privada. En lugar de una estrategiaunificada al estilo asiático, se requiere de un esquema flexible y descentralizado,conducido por una variedad de fondos y bancos públicos y privados y centros deasistencia que, con amplio margen de autonomía decisoria, se coloquen entre losgobiernos centrales y las pequeñas y medianas empresas. Redes de pequeñas ymedianas empresas, ligadas por vínculos de competencia cooperativa, deben contarcon el apoyo necesario para consolidarse e integrarse en la red mundial devanguardias productivas.

El objetivo de esta política de alianzas descentralizadas y audaces entre gobiernosy empresas es el combate al dualismo económico y social. Una vanguardiatecnológica, localizada tanto en empresas públicas como en empresas privadas,debe desempeñar dos tareas: una es disminuir la dependencia de la competitividadinternacional de la compresión salarial; la otra implica avanzar en la producción delos equipos y materiales que las pequeñas y medianas empresas de la retaguardiasean capaces de asimilar. El objetivo es la promoción activa de las prácticaseconómicas vanguardistas � de innovación permanente, disminución del contrasteentre supervisión y ejecución y mezcla de cooperación y competencia � fuera delsector tradicional de vanguardia. La extensión del vanguardismo exige un nuevopatrón de vinculación entre el poder público y la iniciativa privada. Por otra parte,la experiencia exitosa de desarrollo de una agricultura de carácter familiar a travésde asociaciones entre los gobiernos y las pequeñas haciendas en muchos paísesricos es un ejemplo a seguir en nuestros sectores agrarios. La reforma agraria no esun arcaísmo ni una excepción; es un asunto central.

La contrapartida del desarrollo antidualista es la imposición de la lógica delmercado a todos los agentes de la gran economía privada. Muchas veces, los cártelesy oligopolios privados, tolerados o protegidos por el Estado, los subsidios directoso indirectos obtenidos por aquellos que tienen acceso al favor público, el nepotismoen grandes empresas familiares, el trato ingrato a los accionistas minoritarios y lareducción de los mercados accionarios a mecanismos para atraer el capital sinexponer el control de las empresas, transforman nuestro capitalismo en un remedode economía de mercado. No debemos permitir que el discurso de la privatizacióndel sector público sirva de pretexto para que el Estado siga al servicio de interesesparticulares y que el sector privado siga contando con la protección y el apoyoindebido del Estado. Al contrario, la reorientación del apoyo del Estado para lasempresas medianas y pequeñas, una legislación antimonopólica vigorosa en favorde la competencia y contra los oligopolios privados o públicos, la defensa de losaccionistas minoritarios contra los accionistas controladores, el castigo fiscal a lacerrazón familiar de las grandes empresas, la extinción de las acciones sin derechoa voto y la publicación de los beneficios de que gozan los grandes ejecutivos, son,todos ellos, medios para imponer la competencia a quienes alegan que la quieren.Complementan la obra de superación de la fosa entre vanguardia y retaguardia.

Semejante programa económico es compatible con el libre comercio sin dog-mas. Y �sin dogmas� significa que la desprivatización del Estado y la profundizaciónde la democracia facultarán la selectividad estratégica de los procesos de aperturaevitando que protecciones tarifarias selectivas y temporales sirvan tan sólo para


– 31 –

transformar influencia política en privilegios económicos. Quiere decir que laelevación del ahorro interno liberará a nuestros países del círculo vicioso dedependencia de capital financiero atraído por altas tasas de interés internas, mientrasque favorecerá la entrada de capital destinado al aumento de la producción y de laproductividad. Contrasta con la vigencia de distinciones rígidas entre el tratamientodel capital (libre para circular) y el tratamiento del trabajo (aprisionado dentro delEstado-nación). Implica el deber de militar dentro de las organizaciones del sistemade Bretton Woods para impedir que actúen únicamente como brazo ejecutor de lasideas dominantes.

El programa de desarrollo antidualista descansa en una profundización de lademocracia. No queremos una democracia dosificada. El fortalecimiento de lademocracia pasa por innovaciones institucionales. Un primer componente de esteprograma de profundización democrática es la autenticidad electoral y elfortalecimiento de la movilización cívica organizada y duradera. No basta conrespetar el sufragio popular: también es necesario disminuir la influencia del dineroen la política. Para lo anterior, debe exigirse el financiamiento público de lascampañas y la transparencia de las contribuciones privadas que se permitan. Resultadecisivo compatibilizar la austeridad indispensable en las campañas electorales enpaíses pobres con la necesidad de evitar el financiamiento corrupto o ilícito, ya seade grupos de intereses, ya sea del narcotráfico. La dificultad de llegar a equilibriosadecuados en esta materia en otros países no merma el imperativo de lograrlo ennuestros países.

Al mismo tiempo, tenemos que abrir los medios de comunicación a la sociedaden cada país. En la mayoría de las naciones latinoamericanas, se ha pasado de uncontrol estatal abrumador, en particular en los medios electrónicos y radiofónicos,al poder avasallador de inmensos monopolios privados. En ausencia de marcosregulatorios adecuados y de la fragmentación procedente de los sistemas de cable yDTH en los países industrializados, es imprescindible impulsar medidas que sinmenoscabo de la libertad de expresión y la propiedad privada de los medios,aseguren a la vez una pluralidad y un acceso consonantes con las aspiraciones delas sociedades latinoamericanas. Esto se puede lograr, entre otras cosas, mediantela limitación de la concentración de las concesiones o las frecuencias, a través de ladescentralización y diversificación de la propiedad de los medios así como de laproducción de la información y de la comunicación. Asimismo, es necesario ampliarel acceso gratuito a los medios masivos de comunicación para los partidos políticos,los movimientos sociales y los diversos sectores de la sociedad, incluyendo minoríasculturales, étnicas e ideológicas.

Un ingrediente esencial de un programa de democracia fortalecida reside en laresponsabilización o rendición de cuentas de los gobernantes. Por un lado, debenmultiplicarse instrumentos como la iniciativa popular para revocar mandatos, elreferendum por iniciativa ciudadana, la responsabilización parlamentaria de lossecretarios de Estado, un ministerio público independiente y legitimado paradesafiar al gobernante en juicio, y la creación de soluciones judiciales sumarias con-tra los abusos de poder. Estos recursos permiten llenar los vacíos entre elección yelección y matizar la ecuación democracia=elecciones esporádicas. Asimismo, la


– 32 –

designación de instancias autónomas dentro del Estado � tanto en el ámbitoregulatorio como en lo tocante a contralorías fiscalizadoras de la corrupción �asegura un principio de distancia entre vigilados y vigilantes. Por otro lado, en labase de la vida política y administrativa, debe promoverse la participación de lascomunidades en la formulación e implementación de presupuestos y programasde gobierno � sobre todo presupuestos y gobiernos locales � con cuidado paraevitar que la oportunidad de participación resulte tan sólo en una transferencia depoder a minorías movilizadas. Las experiencias brasileñas al respecto sonespecialmente interesantes en este sentido.

Un elemento adicional del programa político democratizador radica en lareforma del régimen presidencial. Sin compartir la predilección de algunos por elparlamentarismo fragmentador, consideramos que el presidencialismolatinoamericano calcado de Norteamérica no es del todo adecuado para nuestrassociedades. Por ello, si mantenemos el sistema presidencialista en vista de supotencial antioligárquico, debemos curarlo de su mayor defecto para una prácticaacelerada de la democracia: el favorecimiento de impasses legislativos sobreprogramas de reforma. Tenemos que dotar al régimen político presidencial demecanismos para la resolución rápida de impasses programáticos, y para fortalecerel poder decisorio y transformador de los Estados. Entre tales mecanismos seencuentran una serie de instrumentos en cadena: el privilegio legislativo o �víarápida� atribuído a iniciativas de ley de naturaleza programática o estratégica parael país por encima de la legislación puntual; el uso de plebiscitos y referendosconvocados por acuerdo de los dos poderes, además de las ya mencionadasiniciativas ciudadanas; y otros mecanismos de democracia directa conciliando estaúltima con la democracia representativa.

La última propuesta de este programa político consiste en dar un choquelibertario en la base de la vida nacional o, si se prefiere, provocar largas y continuasestallidos de la sociedad civil que le permitan a los ciudadanos desamparados deAmérica Latina conocer sus derechos y defenderlos. En nuestras sociedadesfragmentadas y heterogéneas, casi nadie es sólo un ciudadano: el número de grupos,sectores, minorías, regiones y grupos étnicos que son victimas de algunadiscriminación u opresión adicional a las que de toda la sociedad obliga y a la vezalienta una política de ebullición constante. Mujeres, jóvenes, obreros, comunidadesindígenas, negros y mulatos, minorías de determinada preferencia sexual, gruposétnicos oprimidos, sectas religiosas marginadas y muchos otros grupos carentes dela plenitud de sus derechos y aspiraciones deben ser estimulados a movilizarse, aconquistar espacios y derechos e intereses. Debemos multiplicar los instrumentosprácticos por los cualeslos ciudadanos puedan conocer y reivindicar sus derechos,y enfrentar los prejuicios de raza, etnicidad y género que dividen a la sociedad eintimidan a las personas. No debemos separar la corrección de la desventaja declase de las formas de compensar la desventaja de raza y sexo. La acumulación deestas desventajas en ciertos grupos debe de ser el primer blanco de una políticaliberadora.

En el mundo entero se propagó la doctrina del camino único hacia la prosperidadeconómica y libertad política. La tarea de los reformadores se limitaría entonces


– 33 –

unicamente a humanizar este camino. Su programa acaba siendo él de susadversarios, descontado a la mitad. Nosotros, en cambio, propugnamos unatrayectoria diferente. Asocia una propuesta productivista a una estrategiaredistributiva; conjuga la profundización de la democracia con la superación deldualismo social y económico; combina un Estado fuerte, actuante y refinanciado,con el apoyo descentralizado a las pequeñas y medianas empresas, introduciendolas prácticas económicas avanzadas y experimentales más allá de las fronteras delas vanguardias económicas tradicionales. Sienta las bases de una política popularde alta intensidad y democratiza radicalmente la economía de mercado. Pasa poruna secuencia, gradual pero acumulativa, de cambios en las institucioneseconómicas, políticas y sociales. No consiste en la humanización de lo inevitable.Es, más bien la alternativa � posible y necesaria- - a un destino que no merecemos.


– 34 –

Pobreza, Exclusión y Acceso a los Servicios:Pobreza, Exclusión y Acceso a los Servicios:Pobreza, Exclusión y Acceso a los Servicios:Pobreza, Exclusión y Acceso a los Servicios:Pobreza, Exclusión y Acceso a los Servicios:El Rol de las Reformas InstitucionalesEl Rol de las Reformas InstitucionalesEl Rol de las Reformas InstitucionalesEl Rol de las Reformas InstitucionalesEl Rol de las Reformas Institucionales

Ariel Fiszbein

Coordinador del Area de Crecimiento Económico y Reducción

de la Pobreza del Instituto del Banco Mundial

En esta sesión se nos propone que miremos un aspecto particular de la problemáticade pobreza, desigualdad y exclusión: el acceso a servicios básicos. Yo quisierafocalizarme en el rol que tienen las reformas institucionales en promover un patrónmás equitativo e inclusivo de acceso a servicios. Voy a tratar de argumentar que eneste área crítica tenemos más preguntas que respuestas y que�- por lo tanto � esimprescindible realizar un esfuerzo sistemático para evaluar el impacto sobre lapobreza y la equidad de las diversas reformas e innovaciones de carácter institucionalque están siendo desarrolladas en la región.

IntroducciónIntroducciónIntroducciónIntroducciónIntroducción

Mejorar el acceso a servicios de calidad constituye un componente crítico de todaestrategia anti-pobreza. Tradicionalmente, hemos tendido a focalizar nuestraatención (al menos en el Banco) sobre servicios tales como la educación, la salud oel agua potable. Pero a través del tiempo nuevos servicios � tales como la justicia ola seguridad ciudadana � han comenzado a ser reconocidos como esenciales. Delmismo modo, aunque en sentido estricto pueden no ser considerados como servicios,el acceso a la vivienda o al crédito también constituyen elementos críticos en laformulación de estrategias para combatir la pobreza.

Este énfasis en la provisión de servicios como un aspecto estratégico en la luchacontra la pobreza es consistente tanto con un enfoque de necesidades básicas (queresalta el carácter de consumo de dichos servicios), como con un enfoque que resaltael hecho que estos servicios constituyen activos de diverso orden de modo tal quemejorar el acceso a los servicios facilita la acumulación de capital humano (porejemplo, en el caso de la educación), físico (por ejemplo, en el caso de la vivienda) ysocial (por ejemplo, en el caso de la seguridad ciudadana). Al mismo tiempo, unamirada desde el punto de vista de la exclusión social sugiere que una mayor igualdaden el acceso a los servicios básicos es una pre-condición para promover una mayorcohesión social.

Más allá de los argumentos de por qué es importante prestar atención a losproblemas de acceso a servicios básicos de calidad, la realidad de la región es que� con pocas excepciones � la mayoría de los países en América Latina y el Caribe

Pobreza, Exclusión y Acceso a los Servicios: El Rol de las Reformas Institucionales

– 35 –

(ALC) exhiben un desempeño lamentable en lo que se refiere a garantizar nivelesde rendimientos en educación o acceso al agua potable acorde con los niveles deingreso per-capita imperantes. Sólo como un ejemplo vale la pena mencionar queen Brasil apenas el 46% de los niños de familias pobres completan el 5to grado,mientras que en Zimbabwe, ¡ese porcentaje llega al 89%! Si bien el carácter altamentedesigual de la distribución de ingresos (y capital) existente en ALC es reconocidode manera generalizada (¡al menos en la literatura académica!), la desigualdad (en-tre grupos sociales y sub-regiones) en el acceso a servicios de calidad, aunque menosmencionada, es igualmente alarmante.

Tradicionalmente, los debates en torno a esta problemática se han centrado enaspectos tales como el nivel de gasto público (�el gobierno debe gastar más eneducación�), la eficiencia de dicho gasto (�el gobierno malgasta los recursosdestinados a la salud�) y la eficacia con la que se focaliza el gasto público sobre losmás necesitados (�el gobierno destina demasiados recursos a servir a grupos dealtos ingresos�). Sin embargo, puede argumentarse que éstos son sólo los síntomasresultado de las falencias de las instituciones que regulan la provisión de estosservicios y que por lo tanto el cambio institucional es imprescindible para enfrentarlos problemas mencionados.

Es así que el llamado �consenso de Washington� pareciera estar cediendo espacioa las llamadas �reformas de segunda generación� que se focalizan en la reformainstitucional, entendida como el cambio en la reglas de juego (formales � talescomo las constituciones, leyes y regulaciones � e informales � tales como normasy valores) que regulan los sistemas de provisión de servicios. En otras palabras, sebusca cambiar quienes son responsables por las diferentes funciones que involucraun servicio (financiamiento, producción, entrega, control de calidad, etc.), con quéautoridades y capacidades cuentan para llevar adelante dichas responsabilidades,y qué incentivos enfrentan para desarrollar sus responsabilidades en un modoconducente a ofrecer servicios de calidad a los sectores pobres y/o excluidos. Esdecir, que mecanismos de �accountability� o de rendición de cuentas existen quede alguna manera fuercen a aquellos responsables por la provisión del servicio aservir a los pobres.

Las reformas que estamos viviendoLas reformas que estamos viviendoLas reformas que estamos viviendoLas reformas que estamos viviendoLas reformas que estamos viviendo

Por suerte, ésta no es sólo una discusión teórica. Los países de ALC han estadoexperimentando reformas institucionales de diverso orden por más de una décadaya en algunos casos. Si bien no es sencillo clasificar dichas reformas, y a riesgo desobre-simplificar, me animo a agruparlas en cuatro categorías: descentralización,privatización, participación, y alianzas público-privadas.

La descentralización implica la transferencia de la responsabilidad por la provisióndel servicio del nivel nacional a un nivel sub-nacional del estado (la provincia, elmunicipio). La privatización implica la transferencia de la responsabilidad por laprovisión del servicio del ámbito estatal al privado (particularmente hacia aquelcon fines de lucro). Por participación entiendo reformas institucionales que buscan


– 36 –

promover el rol de los beneficiarios en la gestión de los servicios. Finalmente, lasalianzas público-privadas constituyen la creación de formas institucionales quetrascienden la separación tradicional estado-mercado-sociedad civil o las dicotomíasestado-mercado o lucro-no-lucro adoptando modelos de gestión mixtos.

En todas estas áreas, podemos encontrar ejemplos de reformas e innovacionesque � aunque no siempre motivadas por el objetivo de combatir la pobreza �tienen el potencial de cambiar de modo radical las condiciones de provisión deservicios, mejorando o empeorando el acceso a ellos por parte de los sectorespopulares.

Vale la pena preguntarnos cuánto realmente sabemos acerca de cómo estasreformas están afectando a los pobres. ¿Podemos decir � con confianza ybasándonos en evidencia empírica � qué tipos de arreglos institucionales son másproclives a mejorar el acceso y reducir la exclusión de los grupos menosprivilegiados? O quizá de manera más importante, ¿sabemos cuales son lascondiciones bajo las cuales las reformas en cuestión pueden ayudar a revertir elpatrón de exclusión e inequidad al que nos referíamos anteriormente?

La respuesta, creo yo, es sólo parcialmente positiva. En los últimos años noshemos beneficiado de varios estudios muy interesantes que ofrecen evidencia parcial(para un país o sub-región, para un tipo de servicio específico) acerca de estaspreguntas. Pero, en mi opinión, no contamos todavía ni con la masa crítica deevidencia ni con un enfoque metodológico sistemático necesario para responderlos interrogantes que nos preocupan.

Creo yo que al aproximarnos a esta temática debemos hacernos tres preguntascentrales. Primero, cuál ha sido el impacto de reformas institucionales específicas� por ejemplo la privatización del servicio de agua potable � sobre el acceso aservicios básicos por parte de distintos grupos sociales, y qué aspectos de dichasreformas institucionales explican dicho resultado. Segundo, si los nuevos arreglosinstitucionales son sostenibles desde el punto de vista financiero y político, y si losefectos observados son sólo de corto plazo (como resultado de la introducción delas reformas) o si, por el contrario, representan una reversión profunda y duraderaen las reglas del juego. Finalmente, creo importante preguntarnos si las reformas encuestión han tenido efectos (esperados o no) que potencien y faciliten otras iniciativaspara la lucha contra la pobreza � por ejemplo fortaleciendo la capacidadorganizativa de los pobres o mejorando la relación estado-sociedad civil. Miscomentarios estarán orientados principalmente a la primera de las preguntas encuestión.

Un recorrido a vuelo de pájaroUn recorrido a vuelo de pájaroUn recorrido a vuelo de pájaroUn recorrido a vuelo de pájaroUn recorrido a vuelo de pájaro

Está mucho más allá de los propósitos de esta reunión (y de mis capacidades) elintentar ofrecer un informe que detalle el estado de conocimientos en torno a loscuatro tipos de reformas institucionales que mencioné. De todos modos, más quenada como una manera de «abrir el apetito», intentaré repasar algunos puntos críticosen cada una de las cuatro áreas. Estoy seguro que los miembros del Foro � desde


– 37 –

ópticas distintas y en base a un conocimiento mucho más profundo de la situaciónen sus respectivos países � podrán expandir y corregir mis precisiones.

Descentralización

El movimiento hacia la descentralización del estado es una de tendencia muy claraen la última década en ALC. Como bien sabemos, dicha descentralización no essólo de carácter fiscal sino también de carácter político (a través de la elección popularde alcaldes/intendentes y gobernadores) y administrativo (a través de latransferencia de la responsabilidad por la gestión de diversos servicios al nivel sub-nacional). De modo tal que al evaluar el impacto de este tipo de reformasinstitucionales sobre el acceso a servicios por parte de sectores en situación depobreza es preciso mirar la combinación de cambios en las esferas fiscales, políticasy administrativas. Los casos de Bolivia, Brasil y Colombia son ilustrativos en esesentido ya que � comparados con otros países de la región � presentan avancesimportantes en las tres dimensiones mencionadas.

Creo importante comenzar distinguiendo entre impactos inter-regionales (¿sehan beneficiado las regiones más pobres?) e inter-personales (¿se han beneficiadolas personas/familias más pobres?) de la descentralización. Los impactos inter-regionales en la provisión de servicios básicos dependen de manera crucial de dosfactores subyacentes en el diseño institucional adoptado en programas dedescentralización. Un primer factor a tener en cuenta es la medida en que el diseñofiscal compensa diferencias en capacidad (fiscal) entre regiones y localidades. Desdeeste punto de vista, la experiencia en la mayor parte de ALC es que ladescentralización fiscal ha implicado una redistribución de recursos hacia zonasrurales y de menores recursos. La adopción de sistemas de transferenciasintergubernamentales transparentes, automáticos, y basados en fórmulas queincorporen medidas de necesidad y capacidad fiscal pareciera ofrecer una respuestaeficaz a este primer interrogante.

El segundo factor a tener en cuenta es la medida en que la transferencia deresponsabilidades administrativas reduce la efectividad del servicio -�comparadacon la del servicio centralizado � debido a una baja capacidad de gestión en laslocalidades más atrasadas. Este es un interrogante difícil de resolver de maneraempírica en parte porque contamos con pocos trabajos que estudien la evoluciónde la capacidad de gestión local como respuesta a programas de descentralización.Mi propio trabajo en Colombia1 y estudios recientes en Bolivia2 sugieren que lacapacidad de gestión local, por si sola, no pareciera ser un cuello de botella. Másallá de si estos resultados son generalizables o no, el mensaje importante es que eldiseño institucional es clave no sólo desde el punto de vista fiscal (particularmenteen lo que concierne al sistema de transferencias) sino desde el punto de vista

1 Ariel Fiszbein, �The Emergence of Local Capacity: Lessons from Colombia�, World Development,vol. 25, No. 7, pp. 1029-1043, 1997.

2 Ver, por ejemplo, Jean-Paul Faguet, �Decentralization and Local Government Performance�. Papelpresentado a la Technical Consultation on Decentralization, FAO, Roma 16-18 de diciembre, 1997.


– 38 –

administrativo. En la medida que las nuevas reglas de juego establecen condicionespara la provisión de servicios que son imposibles o difíciles de cumplir por entidadesterritoriales más distantes, pequeñas o más pobres, podemos encontrarnos frente auna discriminación que puede llevar a una creciente exclusión en el acceso porparte de ciertos grupos sociales y regiones. Es por ello que ciertos autores hancomenzado a hablar de la necesidad de una descentralización asimétrica que tengaen cuenta estos factores y asigne responsabilidades diferenciales de acuerdo acapacidades de manera de controlar la calidad de los servicios.

Desde mi punto de vista, los aspectos inter-personales son más difíciles deevaluar y los condicionantes de orden institucional menos claros. Creo noequivocarme si digo que la pregunta básica es si el diseño institucional permite ofavorece que los beneficios de la descentralización de servicios básicos seancapturados por élites locales en lugar de contribuir a mejorar el acceso por parte degrupos pobres. De hecho, es posible dividir la pregunta en dos partes en lo quecorresponde al diseño institucional subyacente a los programas de descentralización:primero si ésta lleva a una concentración del poder en manos de élites locales, ysegundo si genera suficientes incentivos para que dichas élites � más allá de queganen o pierdan espacios políticos � enfrenten las necesidades de acceso a serviciosbásicos por parte de grupos pobres y/o excluidos.

Mi lectura de la evidencia existente es que, en términos generales, ladescentralización no está llevando a una concentración de recursos en manos deélites locales. Por ejemplo, el caso de Bolivia � sobre el cual recién ahora estamoscomenzando a tener resultados de investigaciones sistemáticas � pareciera sugerirlo contrario. El diseño institucional en esta área está directamente ligado a lascaracterísticas de la descentralización política. La existencia de autoridades localeselectas pareciera ser una condición necesaria pero no suficiente. La existencia demecanismos legales que favorezcan la fiscalización de la gestión pública y laparticipación ciudadana �- como en el caso de Bolivia � y las características delsistema electoral a nivel local pareciera ser también un factor de importancia.

Sin embargo la evidencia (no sólo de Bolivia sino de otros países como Brasil yColombia) sugiere que, independientemente de las reglas de juego formales queregulan la participación ciudadana, el impacto principal de la descentralización esla emergencia de una nueva generación de líderes políticos locales más capaces ymenos tradicionales. De hecho, algunos de los mecanismos más interesantes dedemocratización de las decisiones a nivel local como el del presupuesto participativoen la ciudad de Porto Alegre, se han dado en ausencia de normas legales.

Pero, la hipótesis que una mayor concentración de poder en manos de la éliteslocales llevará necesariamente a un reducción en el acceso a servicios de calidadpor parte de grupos en situación de pobreza o a un aumento en la exclusión, suponeque dichas élites no cuentan con incentivos suficientes para «preocuparse» por estostemas. Nuevamente, los arreglos institucionales adoptados pueden tener un rolimportante en la generación de dichos incentivos.

Un ejemplo de tal tipo de diseño institucional es la utilización de un sistema defocalización (como el SISBEN en Colombia, por ejemplo) que fuerza a los gobiernoslocales a seguir ciertos criterios uniformes en la asignación del gasto público (y de


– 39 –

manera más general en la provisión de servicios) que beneficie a los más pobres.Por un lado, estos sistemas regulatorios ayudan a que la descentralización beneficiea los pobres limitando la autonomía de los gobiernos locales para decidir quien sebeneficia � un aspecto atractivo bajo la hipótesis que las decisiones a nivel localestán fuertemente influidas por élites sin sensibilidad a los intereses de los pobres� e imponen ciertos controles a las prácticas clientelistas que abundan en la región.Sin embargo, este tipo de sistema no deja de ser controvertido. En primer lugar,porque supone la existencia de criterios comúnmente aceptados de necesidad,disponibles de manera eficiente en manos del nivel central. En segundo lugar, yquizás más importante, al limitar la autonomía local, dichos arreglos institucionalestienden a alterar la dinámica política local pudiendo, a largo plazo, debilitar lainternalización de la problemática social en el debate político local. Más allá deestos debates, un sistema de focalización transparente en un contexto de gestióndescentralizada (como el mencionado SISBEN) tiene ventajas evidentes sobresistemas de focalización manejados desde el centro que tienden a ser altamenteproclives a la manipulación política y electoral tal como lo documentan nuevosestudios en el Perú.

Tal como discutiremos en mayor detalle en la sección sobre �participación�,una pregunta clave es si es posible desarrollar mecanismos compensatorios queincrementen la voz de los sectores socialmente excluidos y por lo tanto alteren ladinámica política local sin necesidad de sobre-imponer normas burocráticas que �en muchos casos � son relativamente fáciles de evadir.

Un punto de gran importancia es que, en muchos casos, las consecuenciasnegativas de la exclusión de ciertos grupos sociales de servicios básicos son sentidaspor las élites en mayor medida a nivel local que a nivel nacional. Dos ejemplostípicos son la exclusión de ciertos grupos de los servicios de agua potable,saneamiento y recolección de basuras que traen consecuencias ambientales que aún«los ricos del lugar» sienten, y de una educación básica de calidad que � en uncontexto de mayor competencia � los �empresarios del lugar� sufren en términosde bajos niveles de productividad. El diseño institucional subyacente a un programade descentralización puede reforzar estos incentivos naturales principalmenteevitando generar oportunidades para que los gobiernos sub-nacionales «exporten»esas consecuencias o el costo de solucionarlas a otras jurisdicciones o al nivelnacional. Esto abre una línea de análisis completamente distinta a la de losmecanismos de focalización ya mencionados que se concentra en hacerles sentir los�costos de la pobreza� a los líderes locales y regionales.

Privatización

Un segundo tipo de reforma institucional consiste en la transferencia de laresponsabilidad por la provisión de servicios de la órbita estatal a la privada. Enmuchos casos, la privatización implica la venta de activos de propiedad estatal (talcomo en el caso de empresas públicas de agua y saneamiento, teléfonos, energía,etc.). En otros casos, menos convencionalmente considerados como privatización,implica abrir al sector privado oportunidades para ofrecer servicios previamente


– 40 –

monopolizados (formal o informalmente) por el estado. Tal es el caso, por ejemplo,de las reformas en el sector educativo en Chile (con la introducción de �vouchers�)o en el sector salud en Colombia (con la introducción del régimen de entidadesprestadoras de servicios de salud).

Éste es un área en el que hay un creciente interés, pero relativamente pocaevidencia empírica. Yo aquí haré mención tan sólo a un par de ejemplos con elpropósito puramente instrumental de mostrar la importancia que pueden tener losarreglos institucionales adoptados para explicar el impacto sobre el acceso, la calidady el costo de los servicios para las familias pobres.

Un caso interesante de ser considerado es el de la privatización de servicios deinfraestructura tales como el agua potable, la energía eléctrica, el gas, etc. La teoríamicro-económica sugiere que el impacto sobre los pobres depende en gran medidadel sistema regulatorio que se establece. Por un lado, dado que en la mayor partede los casos nos enfrentamos a monopolios naturales, la política tarifaria es críticapara determinar la distribución de las ganancias en productividad producto de laprivatización entre prestatarios y usuarios del servicio (particularmente aquellosde más bajos ingresos). Por otro lado, la adopción de sistemas de �serviciosobligatorios� u �obligaciones de servicio universal� eficaces y transparentes es críticapara garantizar que los grupos de menores ingresos o que residen en zonas aisladasno dejarán de beneficiarse de la expansión de cobertura y mejora en la calidad delservicio que resulte de la gestión por parte de operadores privados.

La evidencia empírica que tengo en mente proviene de Argentina donde algunosestudios recientes nos ofrecen resultados interesantes.3 Las ganancias potencialespara los usuarios de un sistema tarifario que asegure el traspaso de reducciones encostos al usuario son extremadamente altas para todos los estratos económicos. Sinembargo, ello no ha sucedido de modo general y por lo tanto el impacto redistributivoha sido menos progresivo que el resultante de un sistema regulatorio más efectivo.Desde el punto de vista de la expansión de cobertura la evidencia sugiere que sibien la adopción de un esquema de servicio obligatorio en el cual los operadoresprivados deben garantizar conexiones a todos los usuarios interesados (y que paguenlos servicios de conexión y tarifas normales) ha mostrado resultados positivos, ciertosgrupos de muy bajos ingresos quedan por fuera del sistema. Este último resultadopuede revertirse parcialmente con cambios en la estructura reguladora (por ejemplo,alargando los plazos en que los costos de inversión son recuperados o con ciertossubsidios cruzados).

No es mi intención el entrar en los detalles de un sistema regulatorio efectivo(que por cierto escapan mi área de experiencia) sino simplemente enfatizar, por unlado, la importancia de pensar en el diseño institucional de una privatización desde

3 Ver Omar Chisari, Antonio Estache y Carlos Romero, �Winners and Losers from Utility Privatizationin Argentina�, Policy Research Working Paper No. 1824, The World Bank, septiembre 1997; y OmarChisari y Antonio Estache, �The Needs of the Poor in Infrastructure Privatization: The Role of UniversalService Obligations. The Case of Argentina�. Papel preparado para el Seminario sobre dicho temaorganizado por el Instituto de Desarrollo Económico del Banco Mundial, Washington, D.C., 10-11 denoviembre, 1997.


– 41 –

la óptica de la inclusión y de reducción de la pobreza y, por otro, de evaluar laslecciones que surgen de estos experimentos en reforma institucional.

En el caso del sector educativo, el ejemplo de �privatización� que tengo en mentecorresponde a Chile e involucra la promoción de la oferta educativa en escuelaprivadas en un marco de competencia a través del subsidio a la demanda, losllamados vouchers. Aquí el estado transfiere la responsabilidad por la entrega delservicio a operadores privados manteniendo para sí la responsabilidad de ofrecerun financiamiento básico. Este esquema ya tiene más de una década y media deaplicación en Chile y existen bastantes evaluaciones.4 Una vez más me voy a referira este caso de una manera algo superficial con el propósito de resaltar la importanciaque tiene el diseño institucional adoptado (y adaptado en cierta medida desde larestauración de la democracia).

Desde nuestro punto de vista, la pregunta clave es si las reformas facilitan unamejora en el acceso a oportunidades educativas de calidad y, por lo tanto, contribuyena mejorar la movilidad social de los niños de familias de menores ingresos. Laexperiencia de Chile ofrece una serie de lecciones en ese sentido. Por ejemplo, existeevidencia que la capacidad por parte de los padres de familia de ejercitar su poderde elección es muy distinta dependiendo del área de residencia, nivel de ingreso ygrupo de pertenencia social. La oferta de servicios es � naturalmente � más limitadaen zonas rurales que en zonas urbanas, y aún en zonas urbanas los costos detransporte y diferencias en el acceso a información (típicamente obtenida a travésde contactos y redes informales) son una fuente importante de exclusión.

La experiencia de Chile nos muestra también como es posible tratar estosproblemas alterando el diseño institucional de manera de generar mecanismoscompensatorios que potencien las capacidades y oportunidades de los menospoderosos. La introducción durante la década del 90 de nuevos standardscurriculares (complementados con una utilización más agresiva de la informaciónde rendimientos escolares como estrategia de información a los padres) y deprogramas de asistencia focalizada a las escuelas con mayor participación de gruposde bajos ingresos son ejemplos de como las autoridades democráticas buscaroncompensar las desigualdades en oportunidad y capacidad que el diseño inicial noreconocía. Es menos claro, sin embargo, en que medida se ha buscado generarincentivos o condicionantes adicionales orientados a alterar la conducta de losoperadores privados. De manera más general, queda pendiente la pregunta de siun esquema en el que los vouchers son focalizados hacia los sectores de bajoingresos tendría mejores resultados desde el punto de vista distributivo.Nuevamente, no es este el lugar para entrar en discusiones específicas en torno aeste tipo de reforma. Sólo, una vez más, notar lo crítico que son � desde la ópticadel combate a la pobreza y la exclusión � las formas específicas como seimplementan las reformas. Es en esos detalles donde se encuentran las diferenciasen resultados.

4 Una muy reciente reseña sobre el tema puede encontrarse en Martin Carnoy, �National VoucherPlans in Chile and Sweden: Did Privatization Reforms Make for Better Education?� ComparativeEducation Review, vol. 42, No. 3, pp. 309-337, agosto 1998.


– 42 –

Participación

El término participación es muy general y engloba conceptos muy variados. Comoindiqué al comienzo del documento, el punto que quiero resaltar es que uno de loscambios que se observan en ALC es en la dirección de buscar modos de otorgar unpapel más activo a los usuarios de los servicios en el proceso de provisión. Estopuede ir desde procesos de consulta acerca de prioridades y encuestas desatisfacción, pasando por delegación de sólo ciertos aspectos de la gestión de unservicio, y llegando a la adopción de formas de gestión en las que los usuarios sonresponsables por el conjunto de dichos componentes. Esto es lo que se está dando allamar �orientación a la demanda� entendida como arreglos institucionales en losque las agencias del estado ofrecen opciones, información imparcial y fondos paraapoyar iniciativas de la comunidad misma. El otro lado de la moneda en este enfoquees el requisito que los beneficiarios den muestras de su interés contribuyendo conrecursos y/o trabajo.

El movimiento en dirección a programas participativos es bastante fuerte en laregión al menos en el nivel retórico. Nuestra pregunta genérica, sin embargo,continúa siendo válida: ¿cuál es el diseño institucional (es decir, las reglas de juego,la asignación de responsabilidades, las condiciones necesarias para el desarrollo deautoridades y capacidades, y los mecanismos de �accountability�) que hace de estosesquemas participativos mecanismos eficaces para combatir la pobreza y la exclusiónde modo sostenible?

Al preparar estas notas, tuve la oportunidad de revisar material reciente sobreexperiencias de gestión participativa u orientada a la demanda en el sector educativo(tal como el programa EDUCO en El Salvador), en el sector de agua potable ysaneamiento y en fondos sociales de inversión, que nos ofrecen algunas respuestasmuy valiosas a la pregunta anterior. De hecho, las respuestas no parecieran diferirentre servicios y son similares a las que surgen de trabajos en otras áreas tales comola vivienda popular en zonas urbanas.5

Queda muy claro que el diseño de esquemas orientados a la demanda no essencillo y, de hecho, muchos programas que se autoproclaman como tales no loson (y muchos que lo son, muestran gran heterogeneidad en distintas localidadesy regiones). La conclusión básica es que la efectividad de estos programas comomecanismos para la provisión de servicios a g rupos pobres y/o excluidosdepende en gran medida que su diseño institucional favorezca que sean losbeneficiarios mismos, y no intermediarios o representantes, quienes expresensus demandas.

En muchos casos lo que se observa en programas o iniciativas supuestamenteparticipativos u orientados a la demanda es que los arreglos institucionalesadoptados limitan la capacidad de las comunidades pobres de beneficiarseplenamente. Dos ejemplos simples pueden servir de ilustración. Un estudio reciente

5 Ver, por ejemplo, �Encuentros: Seminario sobre alianzas entre estado y ONGs para la reducción dela pobreza�, Washington 21-25 de octubre, 1996, Economic Development Institute, Banco Mundial.


– 43 –

sobre programas de provisión de agua potable en zonas rurales6 mostró que aunquelas comunidades tomaban decisiones bien informadas gracias al programaparticipativo en cuestión, como la construcción de los sistemas seguía siendoresponsabilidad de una agencia estatal �no reformada�, no tenían ninguna manerade garantizar que las obras se realizaran de acuerdo a lo planeado. De manerasimilar, una evaluación del fondo de inversión social en un país centroamericanomostró que los contratistas del sector privado terminaban controlando la utilizaciónde fondos más allá del proceso de planeación participativa por parte de lascomunidades pobres.7

Tres conclusiones parecieran emerger. Primero, que la orientación a la demandadebe tomar lugar de manera consistente en todas las etapas del proceso de provisión(financiamiento, producción, entrega, etc.) ya que en caso contrario es el eslabónmás «débil» de la cadena el que logra dominar el resto. Segundo, que la participacióncomo enfoque para la provisión de servicios a grupos tradicionalmente excluidoses intensiva en información. En ese sentido, nos encontramos frente a demandas nomuy distintas a las que identificamos en el caso de esquemas de gestión privatizada.Tercero, que para ser efectiva la expresión de demanda debe estar acompañada porcontribuciones (en dinero o especies) por parte de los beneficiarios, lo cual dadonuestro foco en grupos de bajos recursos pone sobre la mesa � al igual que en elcaso de la privatización de servicios � lo crítico de una política de subsidios biendiseñada.8

Al mismo tiempo, creo válido resaltar que la participación comunitaria comoestrategia alternativa de gestión de un servicio requiere una transferencia de podermuy fuerte que es típicamente resistida por muchas actores sociales (por el estadomismo, y, en el caso específico de la educación, por los sindicatos). Es así que aún enexperiencias radicales como la del presupuesto participativo en la ciudad de PortoAlegre, no ha sido fácil extender a los gastos recurrentes (que constituyen el corazóndel proceso de provisión de servicios básicos) el rol tan fuerte que la ciudadanía �y particularmente los barrios pobres � tiene en la asignación de los gastos deinversión.

Pero si bien la asignación de responsabilidades y la pérdida de control por partede los actores más tradicionales es un factor clave, hay otro aspecto importante enel diseño institucional de programas participativos de provisión de servicios que esel de la capacidad de gestión de las comunidades pobres. Creo que todos hemosescuchado mucha veces la visión paternalista que desecha la participación comoalternativa basándose en la supuesta baja capacidad de los pobres. No gastaré tiempo

6 Ver Harvey A. Garn, Travis Katz y Jennifer Sara: �Lessons from Large-Scale Rural Water andSanitation Projects: Transition and Innovation�. Papel presentado a la Technical Consultation onDecentralization, FAO, Roma, 16-18 de diciembre, 1997.

7 Ver Anthony G. Bigio (Ed.) Social Funds and Reaching the Poor: Experiences and Future Directions,Economic Development Institute, World Bank, 1998, p. 174.

8 Un ejemplo es si se debe subsidiar sólo los costos de capital o también los costos de operación ymantenimiento.


– 44 –

discutiendo este punto sobre el que contamos con mucha evidencia en la direcciónopuesta. El punto, sin embargo, es en qué medida el diseño institucional favorece lacreación de nuevas capacidades entre los pobres. Entre otras cosas, ello implica lanecesidad de diseñar programas que reconozcan el tiempo y recursos necesariospara lograr fortalecer la capacidad de las organizaciones comunitarias de los gruposexcluidos. También implica reconocer que dada la necesidad de contar conorganizaciones con capacidad, la escala en la que estas instancias participativaspueden ocurrir es fundamentalmente a nivel local � lo cual enfatiza el vínculoentre enfoques participativos y la descentralización.

Finalmente, vale la pena considerar que la participación de los beneficiarios enla gestión de servicios básicos no tiene porque tomar patrones tan radicales comolos que he mencionado hasta el momento. Se habla mucho hoy de la gestión orientadaal cliente entendida como la adopción por parte de entes estatales de estilos degestión y administración que buscan responder a las necesidades de los beneficiariossin transferir la responsabilidad (total o parcial) por la provisión a individuos oentes no estatales. Mi pregunta es, si una empresa pública, un servicio de salud, oun sistema educativo quieren avanzar en esta dirección, ¿cuáles son loscondicionantes y pasos necesarios para garantizar que los pobres y excluidos seanclientes con tanta voz y voto como el resto? ¿Sirven encuestas de opinión? Cuandopensamos en indicadores de resultado y gestión por resultados, ¿cómo hacemospara hacer contar a los excluidos en forma más que proporcional sin descansar enfórmulas paternalistas?

Al igual que en los otros sub-temas tratados, la lista de preguntas es, al menospor el momento, substantivamente más larga que la de respuestas.

Alianzas público-privadas

Hasta el momento hemos considerado reformas institucionales impulsadas por elestado que de una manera u otra han alterado las reglas de juego para la provisiónde servicios transfiriendo responsabilidades dentro del ámbito estatal o hacia elámbito privado y comunitario. Sin embargo, algunas de las innovacionesinstitucionales que están tomando lugar en la región no caen dentro de estascategorías en sentido estricto. Me refiero a la emergencia de esquemas en los que laprovisión de servicios se realiza a través de formas de gestión mixtas público-privadas que, en un trabajo reciente9, hemos dado a llamar alianzas. Comomencionaba en la introducción, las alianzas � como nueva forma institucional �cuestionan en cierta medida los paradigmas vigentes de la economía pública quetiende a pensar la provisión de servicios en base a dicotomías entre estado, mercadoy autogestión. Por eso, quisiera concluir estas notas con una rápida discusión acercadel rol de las alianzas público-privadas como mecanismo para la provisión deservicios y su impacto sobre la pobreza y la exclusión.

9 Ver Ariel Fiszbein y Pamela Lowden, �Working Together for a Change: Government, Business andCivic Partnerships for Poverty Reduction in LAC�. Economic Development Institute of the World Bank,Washington, D.C., 1998.


– 45 –

Quizá valga la pena comenzar con una ilustración, y el programa Escuela Nuevaen Colombia creo es un buen ejemplo. Básicamente, se trata de un programa deeducación rural multi-grado en la zona cafetera de Colombia que es implementadode manera conjunta por el Estado (el Ministerio de Educación y las autoridadesregionales y municipales), el sector privado (fundamentalmente la organizaciónque agrupa al gremio cafetero en la región de influencia), organizaciones de lasociedad civil y, por supuesto, la comunidad misma. Existe financiamiento,contribuciones en especie, asistencia técnica y participación en la gestión por partede todos estos actores. De hecho, el carácter de alianza está tan imbuido en laconciencia de todos los actores que es imposible decir si este es un programa estatal,de los cafeteros, o de la comunidad. El impacto cuantitativo y cualitativo es llamativoy está bien documentado. Aunque a menor escala, existen ejemplos documentadosde alianzas de este tipo no sólo en el sector educativo (aunque éste pareciera ser unsector en el que las alianzas son más numerosas) sino también en la provisión deservicios de salud, nutrición, agua y saneamiento, vivienda, micro-crédito,reinserción laboral, etc.

El denominador común de las alianzas (y su aspecto más atractivo) es que allograr transcender los esquemas tradicionales de separación entre lo estatal y lo nogubernamental (incluyendo tanto los sectores comunitarios, filantrópicos,académicos y empresariales) consiguen resultados cuantitativos y cualitativos queexceden la suma de las partes. Ello se debe a una combinación de factores. Primero,en un contexto en que ciertos insumos (por ejemplo, conocimientos técnicos) sonescasos y de difícil acceso a través del mercado, una alianza constituye la únicamanera de obtenerlos y, por lo tanto permite un significativo aumento en laproductividad. Del mismo modo, al permitir una especialización en la gestión delservicio entre los socios de la alianza de acuerdo a ventajas comparativas, la alianzafavorece nuevas mejoras en productividad. Segundo, al promover la interacciónsistemática entre individuos y organizaciones diversas, la alianza tiende a generarlazos de confianza y vínculos sociales. Ello, unido al fortalecimiento en la capacidadorganizativa y de gestión individual de los miembros de una alianza que resulta dedichas interacciones, constituye una forma muy poderosa de acumulación de capi-tal social. La evidencia sugiere que ese capital social no sólo contribuye directamentemejorando la calidad del servicio provisto sino que de manera indirecta contribuyegenerando las condiciones para la sostenibilidad de dichas alianzas así como parael desarrollo de nuevas alianzas (en ciertos casos aplicadas a otros servicios) a uncosto menor.

A un nivel macro, las reformas institucionales necesarias para favorecer eldesarrollo de este tipo de alianzas nos refieren nuevamente a esquemas dedescentralización, privatización y participación. Básicamente, si bien el desarrollode alianzas � al menos por el momento � depende fundamentalmente de lainiciativa de actores estatales o no gubernamentales a un nivel �micro�, son esasreformas a nivel «macro» las que generan el medio ambiente favorable para lasalianzas. Descentralización (transfiriendo poder al nivel local donde la interacciónpúblico-privada es más fructífera), privatización y participación son maneras deabrir la gestión del estado a nuevos actores y, por lo tanto, constituyen condiciones


– 46 –

mínimas necesarias para el cultivo de alianzas. Es todavía materia de debate si lageneralización de las alianzas requiere de cambios adicionales en las reglas de juegoformales. Un ejemplo es la adopción de marcos legales que reconozcan el carácterdinámico de las alianzas y que permitan articular de manera eficiente losprocedimientos administrativos estatales con la necesidad de flexibilización implícitaen un esquema en el que el estado es tan sólo un socio más. Al mismo tiempo, laimportancia de factores informales (tales como la generación de una cultura de laresponsabilidad social empresaria) no puede minimizarse, resaltando la importancia,por ejemplo, de acciones tendientes a mejorar el flujo de información y el contactoentre estado, sociedad civil y empresa o de la existencia de intermediarios quecumplan dicho rol.

Finalmente, creo que nuestro conocimiento acerca de como diseñar las alianzasmismas a nivel micro de modo de mejorar su impacto sobre el acceso a serviciosbásicos por parte de grupos pobres y/o excluidos es relativamente limitado. Sabemosdel potencial de las alianzas y de lo crítico que los propios beneficiarios sean sociosactivos de la alianza, pero todavía no contamos con respuestas claras y sencillasacerca de como organizar una alianza de manera de lograr esos resultados. Es prob-able que eso sólo sea posible focalizando la atención en servicios concretos (p.ej.educación, salud, agua potable).

Una propuesta de trabajoUna propuesta de trabajoUna propuesta de trabajoUna propuesta de trabajoUna propuesta de trabajo

En la introducción a estas notas, sugerí tres tipos de preguntas referidas al impactode las reformas institucionales, a su sustentabilidad y a sus efectos indirectos sobrelas relaciones entre actores sociales. Mis comentarios estuvieron, sin embargo,referidos en gran medida al primer tipo de pregunta y por lo tanto no quisierafinalizar sin hacer algunas referencias de carácter especulativo en torno a las otraspreguntas.

La pregunta acerca de si las reformas institucionales en cuestión (y sus impactos)son sostenibles nos debe llevar a pensar en torno a la economía política del cambioinstitucional. Existe una gran variedad de experiencias de descentralización,privatización, y otras reformas de carácter institucional en los países de ALC � quemis comentarios no buscaron siquiera reflejar. Los factores que impulsaron lainiciación de estos procesos de cambio (¡así como los que frenaron muchos otros!)nos pueden decir mucho acerca de si los impactos que observamos hoy seránsostenibles en el largo plazo. Mi percepción � poco científica por cierto � es quemuchos de los cambios en las reglas del juego entre estado, mercado y sociedadcivil son lo suficientemente profundas y que probablemente perdurarán. Pero almismo tiempo, creo que la sustentabilidad de estas reformas depende de que seintroduzcan cambios y ajustes en los arreglos institucionales específicos que busquencompensar los efectos no deseados desde el punto de vista de la inclusión social.

Un aspecto interesante de las reformas que hemos discutido es que, al alterarlas reglas de juego en una dimensión, tienden a cambiar las maneras en las quedistintos grupos de la sociedad se organizan y vinculan unos con otros. Por ejemplo,


– 47 –

un programa de educación rural que transfiere autoridades a grupos comunitariostiende a fortalecer la capacidad organizativa de esas comunidades y, por lo tanto,alterar también la dinámica política local en otras dimensiones. Este es, en parte, eltema de otra sesión del Foro. Sin embargo, aquí vale la pena enfatizar que al diseñarseinstituciones que busquen mejorar el acceso de los pobres a los servicios básicos, escrítico pensar no sólo en los efectos directos sino también en el impacto sobre lacapacidad de los distintos grupos (sociales, políticos, regionales) de participar enlos procesos politicos de modo de alterar las reglas de juego en el futuro.

Espero que este rápido y un tanto superficial repaso de algunas de las reformasque están tomando lugar en las instituciones para la provisión de servicios en ALCnos ofrezca suficiente motivación para seguir debatiendo los siguientes argumentos:

� Revertir el patrón de acceso desigual y exclusión de servicios básicos imperanteen la región requiere de cambios profundos en las instituciones que regulan lossistemas de provisión de servicios. Ello implica alterar las reglas de juego dequien está a cargo, con que herramientas y autoridades cuenta, y que incentivosenfrenta para servir a los pobres.

� La cuestión no es �descentralización sí o no� o �privatización sí o no�, sino�descentralización y privatización cómo�. En otras palabras, lo que debepreocuparnos es cuales son los diseños institucionales específicos que crean lascondiciones para mejorar el acceso de parte de los pobres a servicios de calidad.

� La anterior es una pregunta que requiere un esfuerzo sistemático de aprendizajea partir de la evidencia empírica y de casos concretos de reforma institucional.La variedad de innovaciones y reformas que están ocurriendo en la región ofrecenuna gran riqueza de �experimentos naturales� de los cuales aprender.

� Este proceso de aprendizaje debe ser de carácter multi-disciplinario y multi-sectorial (es decir, incorporando visiones y percepciones de parte de distintosgrupos y actores sociales) de manera de contribuir de modo efectivo y sostenibleal necesario proceso de cambio.

El retorno de esta �inversión�, creo, puede ser enorme.


– 48 –

Mercados de TMercados de TMercados de TMercados de TMercados de Trabajo en América Latinarabajo en América Latinarabajo en América Latinarabajo en América Latinarabajo en América Latinaen los Años Noventaen los Años Noventaen los Años Noventaen los Años Noventaen los Años Noventa

Barbara Stallings

Directora de la División de Desarrollo Económico de la CEPAL

En América Latina la principal línea de defensa contra la pobreza y la desigualdades el mercado de trabajo. Aunque con los gastos del gobierno en servicios sociales ytransferencias pueden hacerse importantes ajustes marginales a la distribuciónprimaria del ingreso, el pago de sueldos y salarios tiene un impacto mucho mássignificativo. Un indicador cuantitativo muy aproximado de esta relación es el hechode que cerca del 40% del ingreso nacional de América Latina lo constituyen lossueldos y salarios, mientras que el gasto del gobierno en servicios sociales ytransferencias asciende a sólo un 4%.1 Por ello es fundamental entender cómofuncionan los mercados de trabajo y los resultados distributivos.

Partiendo de este supuesto, en este documento se entregará en primer lugar unbreve panorama del nuevo contexto en el cual los mercados laborales han estadooperando en el curso de los años noventa. En seguida se analizarán las tendenciasde empleo, tanto en relación con la cantidad como la calidad de los empleos,introduciéndose en este análisis la relación entre los sectores formal e informal. Acontinuación se analizarán dos �brechas� en la distribución del ingreso: trabajadorescalificados versus trabajadores no calificados y trabajadores urbanos versustrabajadores rurales. Se concluirá con algunos comentarios sobre el impacto delcomportamiento del mercado laboral en la pobreza y la desigualdad y con algunasrecomendaciones de políticas. La base principal para la discusión es un proyectoque está en proceso de realización en la CEPAL que tiene el propósito de evaluar elimpacto de las reformas estructurales de los últimos 10-15 años sobre las perspectivasde crecimiento, generación de empleo y equidad en nueve países de la región.

Reformas estructuralesReformas estructuralesReformas estructuralesReformas estructuralesReformas estructurales

Las reformas que interesan aquí son las denominadas reformas de �primerageneración�, diseñadas para abrir las economías y aumentar el papel quedesempeñan las fuerzas del mercado. Los deficientes resultados de estas reformasde primera generación ahora están haciendo necesario el desarrollo de reformas

1 Cálculo muy preliminar, basado en la información contenida en varios números del AnuarioEstadístico de América Latina y el Caribe, de la CEPAL. Por lo general estas cifras no incluyen a lostrabajadores independientes.

Mercados de Trabajo en América Latina en los Años Noventa

– 49 –

institucionales de �segunda generación� (véase el documento preparado por ArielFiszbein para esta reunión). Al final del documento volveremos sobre este tema.

Debido a estas reformas de primera generación y de los ajustes macro-económicos, durante la década de los noventa los mercados laborales han estadofuncionando dentro de un nuevo contexto. El componente macro-económico reflejael nuevo valor que para los gobiernos de la región tienen los equilibrios macro-económicos como consecuencia de la hiperinflación y los elevados déficits de losaños de la crisis de la deuda. En muchos países, se convirtió en una prioridaddisminuir las tasas de inflación a un solo dígito; para su logro, se procedió a contraerlos déficits presupuestarios. Un elemento clave para la discusión sobre los mercadoslaborales consiste en que el equilibrio presupuestario con frecuencia se logródisminuyendo el gasto en lugar de aumentar los impuestos. Otro instrumento quese ha utilizado para combatir la inflación es el tipo de cambio fijo o semi-fijo quelleva a una apreciación real de las monedas locales, lo cual ha tenido el efectosecundario negativo de aumentar los déficits de la balanza de pagos, llevando aciclos de freno y aceleración (�stop-go�) basados en la disponibilidad definanciamiento externo.

Las reformas estructurales se pueden agrupar en dos categorías principales.Primero hubo cambios diseñados para aumentar la integración de la región a laeconomía mundial. Ellos incluyeron la liberalización de importaciones(disminuyendo aranceles y eliminando barreras no-arancelarias) y la apertura dela cuenta de capital de la balanza de pagos (liberalizando las normas para la inversiónextranjera directa y eliminando las barreras para la entrada y salida de capital decorto plazo).

El otro conjunto de reformas estaba destinado a disminuir el papel del gobiernoen la economía y a poner mayor énfasis en las fuerzas del mercado. Un aspectocrucial de este proceso fue la reforma del sector financiero nacional, donde las tasasde interés y las decisiones crediticias pasaron a depender más de las fuerzas delmercado que de las directrices del gobierno. Una segunda reforma de este tipodisminuyó la tasa marginal máxima de los impuestos sobre ingresos corporativos ypersonales y los reemplazó parcialmente con un impuesto al valor agregado. Entercer lugar, muchas empresas estatales se vendieron a privados, tanto nacionalescomo extranjeros.2

Aunque algunas veces la flexibilidad de la fuerza laboral se ha discutido comoparte del conjunto de reformas de �primera generación�, en esta área se ha hechomenos que en algunas de las otras analizadas antes.3 (Una excepción importante laconstituye Chile, quien comenzó su proceso de reforma mucho antes que los otrospaíses; varios otros han adoptado recientemente paquetes de reformas laborales.)Sin embargo, a pesar de la ausencia de una reforma legal amplia, han habido cambiosimportantes a nivel de la empresa, aprovechando las excepciones existentes en lasantiguas legislaciones. Por ejemplo, ahora son más frecuentes los contratos

2 En Samuel Morley, �Measuring Structural Reform in Latin America�, CEPAL, Serie ReformasEconómicas, 1998, pueden encontrarse indicadores cuantitativos de estas reformas.

3 BID, Informe de Progreso Económico y Social, 1996 y 1997.


– 50 –

temporales, así como la flexibilidad laboral dentro de la empresa. La lógica de lasreformas laborales ha consistido en que los empleadores son reacios a la contrataciónde trabajadores debido a la inmovilidad laboral y a los impuestos elevados; allimitarlas, aumentaría el número de puestos de trabajo. Hasta ahora, existen pocasseñales de que esto haya sucedido, aunque la baja tasa de desempleo en Chile sepuede considerar como una evidencia en favor de este argumento.

TTTTTendencias del empleoendencias del empleoendencias del empleoendencias del empleoendencias del empleo

Uno de los principales problemas en los mercados laborales en los años noventa hasido una insuficiente generación de puestos de trabajo. Esto se refleja en el aumentodel desempleo en casi todos los países latinoamericanos en los años recientes. En1996, la tasa de desempleo urbano abierto alcanzó un promedio de 7.7%, comparadocon 5.9% en 1990. Este promedio encubre las tasas de doble dígito en cierto númerode países: Argentina, Colombia, Uruguay, Venezuela, y varias naciones de CentroAmérica y el Caribe. (En 1997, en general, las tasas de desempleo cayeron levemente,pero se espera que vuelvan a aumentar este año.) Es importante resaltar que esteaumento en el desempleo ocurrió, a pesar del hecho de que la fuerza de trabajototal está aumentando a una tasa menor en los años noventa que en los ochenta.4

Otra forma de describir el mismo problema es observar la relación entre la tasade crecimiento del PIB y el crecimiento del empleo. En los años ochenta, uncrecimiento del PIB de 1% produjo un incremento del empleo de un 2.6%. Por elcontrario, en los noventa, un crecimiento del PIB de 1% produjo sólo un 0.6% decrecimiento del empleo. Como resultado, las economías deben crecer en alrededorde un 4% por año en los noventa para que el desempleo no aumente; en los ochentaesta cifra alcanzó sólo al 1%.

¿Porqué se producen estas diferencias? Una razón es que, como los gobiernos sehan reestructurado para aumentar su eficiencia y disminuir sus costos, ellos hanreducido el tamaño de su fuerza de trabajo. Por lo tanto, el empleo del sector públicoha caído en relación con el empleo total durante los años noventa. De manera simi-lar, la empresas privatizadas han despedido trabajadores que eran considerados�superfluos�. Contrariamente a suposiciones (quizás demasiado optimistas), estostrabajadores recientemente desempleados generalmente no han sido capaces deencontrar trabajo en otros sectores. En parte sus calificaciones no son apropiadas, yen parte las empresas de más rápido crecimiento son las más avanzadastecnológicamente, y por lo tanto son intensivas en capital y no en mano de obra.Las empresas más pequeñas, que emplean al mayor número de trabajadores, hanestado creciendo más lentamente.

Esto nos lleva al tema de la calidad del trabajo y de la relación entre lossectores formal e informal. El sector informal se define en varias formas diferentes.El espíritu del concepto es que, debido a que empresas informales no están

4 Un panorama de tendencias de empleo se puede encontrar en Jurgen Weller �La evolución delempleo en América Latina en los años noventa�, CEPAL, Serie Reformas Económicas, 1998.


– 51 –

legalmente registradas, sus trabajadores carecen de acceso a varios tipos debeneficios. Ellos también tienden a ser mal remunerados, tener baja productividady, algunas veces, condiciones de trabajo peligrosas. En otras palabras, la calidad deltrabajo es mala. En la práctica, este concepto es difícil de medir, por lo cual loseconomistas han tendido a usar una alternativa que iguala el sector informal con eltrabajo en firmas pequeñas (5-10 trabajadores, dependiendo del país) y con lostrabajadores independientes (descontando a profesionales); a veces los empleadosdomésticos también están incluidos en la definición.

Durante los años noventa, el sector informal ha crecido mucho más rápido quesu contraparte del sector formal. De acuerdo a información reciente, el empleo in-formal como porcentaje del total creció de 51.6% en 1990 a 57.4% en 1996. Unpromedio de 80 de cada 100 empleos creados en los años noventa surgieron en elsector informal.5 La idea de trabajar en firmas pequeñas no es un problema per se; elproblema se deriva de la baja calidad del trabajo: largas horas, bajos sueldos y escasosbeneficios.

Salarios y brechas de salariosSalarios y brechas de salariosSalarios y brechas de salariosSalarios y brechas de salariosSalarios y brechas de salarios

Los salarios reales � para aquellos que tienen trabajo � han aumentado, en gen-eral, en América Latina durante los noventa. Excepciones importantes son Argen-tina (en donde los salarios reales han sido constantes durante la década) y México(en donde aumentaron rápidamente hasta la �crisis tequila�, pero aún no serecuperan); en Venezuela, los salarios reales han caído a lo largo de la década. Enalgunos casos, especialmente los tres mencionados más Perú, los salarios mediosestán todavía por debajo del nivel de 1980.6

Dentro de este escenario algo disparejo de la evolución de los salarios, dosbrechas ilustran problemas específicos en los mercados laborales de América Latina.Uno es la diferencia entre ingresos de trabajadores calificados y no calificados. Losingresos de trabajadores calificados han estado creciendo, en general, másrápidamente que los de los no calificados, o la brecha ha permanecido constante.En los nueve países del proyecto de la CEPAL, la brecha salarial según nivel decalificación ha aumentado en cuatro países (Argentina, Colombia, México y Perú),ha permanecido igual en dos países (Brasil y Costa Rica), y ha caído en sólo trespaíses (Bolivia, Chile y Jamaica).

Hay dos razones básicas de por qué dicha brecha no se redujo en más países.Primeramente, hay problemas de larga duración en los sistemas de educación enAmérica Latina, que tienden a producir un pequeño grupo de persones altamentecalificadas, al mismo tiempo que la gran mayoría no termina la escuela secundaria.Esta situación, que contrasta con la de Asia y Europa del Este, hace posible que lospocos trabajadores calificados obtengan un salario superior. Adicionalmente, las

5 Eduardo Lora y Gustavo Márquez, �The Employment Problems in Latin America: Perceptionsand Stylized Facts?�, documento presentado en la Reunión Anual del BID, marzo 1998.

6 CEPAL, Estudio Económico de América Latina y el Caribe, 1997-1998.


– 52 –

reformas económicas de los últimos años han llevado universalmente a un incre-mento de la relación capital-trabajo. Esto es, el capital se ha hecho más barato conrespecto al trabajo (a medida que las barreras arancelarias han bajado, y el valor delas monedas locales se ha apreciado), y la intensidad del capital ha crecido. Con elmayor uso de maquinarias, aparece la necesidad por más trabajadores calificados ymenos no calificados.

Una segunda brecha producida o exacerbada por los mercados laborales esaquella entre ingresos urbanos y rurales. Por falta de información adecuada desalarios, aquí nos basamos en tendencias de pobreza. Durante los años ochenta, elsector urbano ahondó el embate de la pobreza creciente; sobre el 70% del aumentode la pobreza durante esa década fue urbana. Desde 1990, la situación parece habersido revertida en la mayoría de los países, en cuanto a que la reducción de la pobrezaha sido, principalmente, en el sector urbano. En siete de nuestros nueve países, hahabido una reducción menor en la pobreza rural que la urbana. En algunos casos,tales como México y Jamaica, las diferencias son sorprendentes.

Las excepciones a esta tendencia son Chile, Costa Rica y Perú. En Perú, la pobrezarural cayó entre 1985 y 1994, pero al mismo tiempo, hubo un gran flujo de migraciónrural a urbana, por lo cual la pobreza parece haber sido traspasada al sector urbano.

Pueden haber dos, posiblemente sobrepuestas, explicaciones de por qué el sec-tor rural parece estar quedándose atrás del urbano en cuanto a reducción de lapobreza. En primer lugar, puede ser que los ciclos en la actividad económica afectanprincipalmente lo moderno, o sea el sector urbano, de la economía. Si así fuera, sehabría esperado que la recesión en los ochenta aumentara la pobreza urbana. Deesa manera, la recuperación en los noventa simplemente podría revertir el proceso,dejando al sector rural en cierto modo protegido de estos cambios cíclicos.

Adicionalmente, las variables macroeconómicas podrían estar influyendotambién. Al punto que las economías rurales produzcan bienes transables, subienestar será afectado por la tasa de cambio real. La depreciación real de monedaslocales (típico de los años ochenta) fomentará las fortunas de los bienes transablesdel sector rural, mientras que la apreciación real (típica de los noventa) hará locontrario.

ConclusionesConclusionesConclusionesConclusionesConclusiones

El principal problema de los mercados de trabajo en América Latina en el presentees que no se producen nuevos trabajos. Tomando en consideración la tasa decrecimiento, se están ofreciendo menos trabajos que en las décadas pasadas, debidoprincipalmente a que el crecimiento está concentrado en un grupo pequeño degrandes compañías de gran densidad de capital. Los puestos de trabajo que estánsiendo creados en la actualidad tienden a estar en el sector informal, con la carenciade beneficios y malas condiciones de trabajo correspondientes.

Con referencia a los salarios, el panorama es ligeramente más positivo. Lossalarios reales, en general, han estado subiendo en los noventa, pero los aumentosde salarios han estado distribuídos de manera desigual. Trabajadores calificados


– 53 –

han estado ganando ingresos a costa de los trabajadores no calificados, así como enel caso de los trabajadores urbanos que han estado ganando a costa de suscontrapartes rurales. En algunos casos, esto ha incrementado la migración rural-urbana.

El impacto de estas tendencias en la pobreza y en la desigualdad, sin embargo,no es tan directo u obvio como pudiera esperarse. Sabemos más sobre las causas ylas soluciones de la pobreza de lo que sabemos sobre la desigualdad. La pobreza havenido declinando en general en los noventa, debido al incremento en la tasa decrecimiento así como al descenso de la inflación (especialmente la eliminación de lahiperinflación), pero la tasa se mantiene inaceptablemente alta.

La desigualdad es mucho más difícil de analizar. A pesar de la opinión bastantegeneralizada de que la desigualdad ha aumentado en los noventa, esto es sóloparcialmente verdadero. Por ejemplo, la desigualdad entre los perceptores deingresos (excluyendo a los desempleados) aparentemente ha bajado en muchospaíses. Incluso el aumento de la brecha salarial según nivel de calificación no hasido reflejado directamente en un aumento en la desigualdad del ingreso total porqueotras cosas han estado ocurriendo al mismo tiempo.

La tendencia opuesta más importante es que, en varios países, la participaciónde las utilidades ha estado bajando como resultado del aumento de la competenciainternacional u otros factores. Si eso ocurriera, la distribución global del ingresopodría mejorar a pesar del incremento de la brecha salarial. Asimismo, el procesode creación y destrucción de puestos de trabajo puede ser más positivo de lo quepensamos. Existen algunas evidencias en el caso chileno, por ejemplo, que sugierenque trabajos de mala calidad han sido eliminados y se han creado trabajos de mayorcalidad. En general, necesitamos mayor información y análisis sobre las causas dela desigualdad.

A pesar de la disminución de la pobreza y algunos modestos logros con respectoa la desigualdad, está claro que América Latina tiene un largo camino por recorreren estas áreas. Los mercados de trabajo deben jugar un papel clave en mejorar lacalidad de vida para los ciudadanos de la región. Si esto ocurriera, algunos pasosimportantes deben ser tomados para reforzar los mercados de trabajo. Estosinvolucran cambios institucionales de �segunda generación�. Especialmenteimportante son: (1) mejorar el acceso a, y la calidad de, la educación secundaria; (2)aumentar los recursos destinados a la capacitación de los trabajadores; (3) otorgarespecial ayuda a pequeñas y medianas empresas para que aumenten su acceso acrédito y a tecnología; y (4) simplificar el proceso para incorporar las empresas enel sector formal para así aumentar los beneficios para sus trabajadores. Sólomejorando el funcionamiento de los mercados de trabajo se pueden obtenerganancias reales con respecto a la pobreza y a la desigualdad.

i de la r del f de a l c p , d y v b a , 19Œ20...

Documents