(OPS-OMS, Banco Mundial, OIT). Tampoco emergen de una dispcslcicndernocratica ideal de consensos. Su marea es la de la lucha y el conflicto entrediversos actores y fuerzas sociales. La pregunta en este sentido es Leoma fue elproceso scciopolltico que permiti6 la institucionalizacion de ciertas formas deprotecci6n social y no de otras?

Finalmente, y tras examinar la constitucion y las caracteristicas de las formasinstitucionalizadas y su relacion tanto con el regimen de acumulaci6n, con elregimen politico, y con los procesos sociopollticos que les dieron lugar queda unapregunta par resolver Lpor que no sequirnos la pauta internacional? Es claro quelas particularidades internas modificaron la orientaci6n internacional original, sinembargo i.,como fue ese proceso? Para abordar estos tres niveles de indagaci6neste trabajo propone como objetivo un analisis hist6rico de los procesosecon6micos, sociales y politicos que permiten la consolidaci6n de una maneraparticular de protecci6n social en Colombia durante el periodo 1946-1993,privilegiando tres de sus expresiones mas significativas, a saber: la asistenciapublica en salud, la seguridad social y algunas polfticas ligadas a la familia. Loshitos legales, institucionales y de moviJizaci6n social de estos tres arnbitos seran elsitio de entrada para el analisis de los procesos descritos arriba y organizaran a suvez los sub-period os. Lo interesante es que esta historia no es otra que la delEstado social en nuestro pais. Una parte de el cobra firmeza en el espaciotemporal 1946-1993, en donde surgen instituciones, leyes y reformasfundamentales sobre protecci6n social.

Enfoque le6rieo melodo/6gieo

Sin entrar en las honduras del complejo debate te6rico actual sobre la protecci6nsocial en el mundo, este apartado pretende presentar, de manera ordenada yresumida, un enfoque minima para abordar el problema de la conformaci6n de laprotecci6n social en Colombia entre 1946 y 1993. Lo primero que hay que decir esque se asume este periodo como el de la formaci6n de un Estado interventor(Ocampo, 2007), distante en sus desarrollos y alcances de las experienciashistoricas del Estado de Bienestar Europeo, e inspirado en formas dekeynesianismo, politicas desarroJlistas y elementos propios. En esta modalidad deEstada interventor habria surgido una protecci6n social modema, la cualentenderemos como "un conjunto de normas e instituciones que contribuyen- a laconservaci6n, reproducci6n y protecci6n de la poblaci6n (0 esfera de 10dornestico), recurso primario en el doble proceso -econ6mico - de acumulaci6n decapital, y politico -de acurnulacion de poder' (Lebonniec, 2002: 133). Estadefinici6n implica que la indagaci6n par la protecci6n social requiere atender a lasrealidades econ6micas, politicas y dornesticas de la sociedad en momentosparticulares, pues elias determinan su devenir en el tiempo y el conjunto de

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interrelaciones, riesgos y respuestas sociales para enfrentarlos. En primer lugar, ladimension econ6mica de este proceso sera explorada a partir de un examengeneral al regimen de acumulaci6n (Rodriguez, 2006) imperanle en cadamomenta historico entre los arios 1946 y 1993. De entrada podemos hablar dedos: el de Induslrializaci6n por Susliluci6n de Imporlaciones 151(Ocampo, 2007),hasta los anos setenta y el de financiarizacion (Giraldo, 2007), de alii en adelante.Conviene aclarar que nos interesa observar mas que la totalidad de los atributospropios de cada regimen de acurnulacion, los conflictos y fenornenos que produceeste sobre la textura de la sociedad. En ese sentido, no despJegaremos todo elarsenal teo rico y rnetodoloqico del regulacionismo, sino que tomaremos de elalgunas categorias minimas para articularlas a la pretension analitica de estainvestiqacion.

En un segundo momenta se prestara atenci6n a los contornos que adopta Jacuestlon social planteada en el seno de los regimenes de acumulaci6n exploradosen esta tesis. La mirada a esa cuesti6n social (Castel, 1997) perrnitira descifrarbuena parte de los problemas, las necesidades, las urgencias y aporias queenfrent6 la sociedad colombiana a 10 largo de cinco decadas de su historia en elsiglo XX. Los cambios en Jafamilia (Esping, 1999) seran apreciados con un interesparticular pues la relacion entre ella y las dimensiones pollticas y econornlcas esfundamental para comprender el desarrollo de la protecci6n social en el hem po.

En un tercer memento se indagara por el regimen politico (Hernandez, 2002) quese impone en cada periodo analizado, prestando atencion a sus rasgos, a susactores, y a sus practices y valores. La identificaci6n alii de formas de lademocracia puestas en juego en la relacion Estado-sociedad sera fundamental,como tarnbien la idea misma de Estado. Sobre este ultimo es importante decir quese sequiran algunas intuiciones del State Back in, al adoptar la idea de un Estadoque se comporta a la vez como aparato de domination, arena politica y actor consus propios intereses, no obstante, se evitara su separacion artificial de lasociedad. En sintesis, regimen de acurnutacion, familia 0 esfera comestica yreqimen politico seran recreados haciendo un uso critico de fuentes secundarias.Con la disposicion de estas tres categorias conceptuales y de su puesta en juegoen la historia, sera posible aproximarse a una primera reconstruccionindispensable para esta tesis, relativa al modo en que procesos econornicos,sociales y politicos moldean el tipo de protecci6n social que se construye en eltiempo.

En un cuarto momenta se tratara de dar cuenta de la emergencia especifica y dealgunas transformaciones de aquella~ instituciones a cargo del Estado (De Swaan,1992). No se hara una historia alio a alio, ni un analisis institucional total. Seintentara una reconstruccion hist6rica comprensiva del proceso sociopolitico

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(Hernandez, 2002) por el cual emergen y se transforman ciertas instltucionesrepresentativas de la protecci6n social en relaci6n a otros niveles de anal isis.Conviene recordar que esta indagaci6n se limitara a 3 de las muchas formasinstitucionales de protecci6n social a cargo del Estado que se han desarrollado enel pais: las politicas de salud, la seguridad social y las instituciones para la familia;aunque en ocasiones se haran comentarios sobre otras rnodalidades 0 se haranbreves sintesis de algunos procesos institucionales. Ahora bien, es precise decirque ese proceso sociopolitico (Hernandez, 2002) descansa sobre un conjunto derelaciones de poder (Mann, 1997) que sostienen diversos actores (politicos,medicos, obreros, campesinos, sindicatos, gremios, industriales), los cualesencarnan a su vez a las c1ases sociales. Estos acto res cuentan con trayectoriasprevias de lucha (agrarias, transnacionales, poHticas) y acumulados hist6ricos(poder, dinero, coacci6n) que ponen en juego a traves de sus formas organizativasy de la acci6n individual 0 colectiva, para disputar un nuevo conjunto de beneficios(Bourdieu, 1979) dispuestos en torno a la protecci6n social.

Es la posicion frente a la protecci6n social (acceso, lugar de acumulaci6n, empleo,clientela), asi como las relaciones de poder establecidas, 10que organiza a estesactores en un campo social (Bourdieu, 1990) especifico en el cual se intentanresolver los problemas originados por la dinarnica protecci6n/desprotecci6n. Atraves de conflictos, luchas, acuerdos y hegemonias, estos actores disputancapitales materiales y simb61icos (Bourdieu, 1979) en torno a la protecci6n social,produciendo nuevas configuraciones (Berger, 1999) y relaciones de poder que asu vez inciden en elias, y en los facto res econ6micos, politicos y dornesticos. Deeste modo, todo el tiempo se esta configurando y reconfigurando el campo de laprotecci6n social y la cohesi6n aparece alii como el enigma a resolver. A su vez, elEstado participara, tanto incidiendo en estos procesos, como revelando, a travesde su forma especffica, las particularidades de los mismos. Sera a un tiempoactor, aparato y resultado. Con este modesto enfoque socia hist6rico se esperaentender c6mo las formas de protecci6n social aparecen y se transforman no porgracia de un proceso tecnico, de la presion de grupos de interes, de la voluntad deacto res racionales, 0 debido al reflejo de las tendencias construidas por losorganismos internacionales (Banco Mundial, FMI, OIT, OMS) en relaciones depoder unidireccionales, sino como el producto de un proceso complejo deinteracciones sociales, econ6micas, politicas y domesticas, asi como de dinarnicassociopoliticas coyunturales, que aunque cuentan con los rasgos mas generales deesa modernidad global, tarnbien tiene las particularidades de esa modernidadcolombiana.

Capftulos y periodizecion

Debido a los cam bios recientes en cuanto a la extension maxima para la

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elaboraci6n de trabajos de grado en la Universidad Nacional, esta tests constituyeuna sintesis de la versi6n original, en la cual se incluy6 un mayor anal isis de laevoluci6n de las formas de protecci6n social en las oecadas abordadas y sedespleg6 una mirada detallada, tanto de los procesos politicos, como de lasdiscusiones que acompariaron su desarrollo en la segunda mitad del siglo XX.Pese a la exclusi6n de algunos asuntos, esta tesis aoarcara el periodo que va de1946, desde la creacion del ICSS, hasta 1993, cuando la Ley 100 evidencia uncambia estructural en el regimen de acumulaci6n y seriala un nuevo rumba paraorganizar la protecci6n social en el pais. EI primer capitulo esta dedicado a laelaboracion de un balance historioqrafico en donde se intenta dar cuenta de ladiscuslon sobre la protecci6n social en el ambito internacional y en Colombia.

EI segundo capitulo abarca el primer sub periodo, el cual se inicia en 1946 con lacreaci6n del Ministerio de Higiene y del Instituto Colombia no de Seguros Sociales.~sta ultima instituci6n represent6 un giro decisivo entre formas de proteccionsocial anteriores, de orden patronal 0 Iigadas a la caridad y la beneficencia, y laemergencia de nuevas formas de protecci6n ligadas al mundo industrial, a unavision de Estado interventor y a un nuevo tipo de contrato social que inscribi6 deuna manera particular a los hombres en la sociedad. Durante estos anos el hilaconductor sera el intento por construir, en el marco de la violencia, de unbipartidismo cerrado, de experiencias de pseudopopulismo frustrado y de unmodelo mixto de lSI y agroexportaci6n cafetera, diversas instituciones deproteccion social. Algunas contaran con mejor suerte que otras. El periodo terminaal final de los anos cincuenta con los ultirnos intentos legislativos para crearmecanismos dirigidos a los campesinos y a las familias.

EI tercer capitulo corresponde al siguiente sub periodo que se iniciara can losintentos por integrar los sistemas de asistencia publica sin exito." A 10 largo de ladecada de los anos sesenta tendril lugar la expansion y consolidacion de varias delas formas de proteccion social que habian sido creadas en el periodo anterior." EImarco para todo ella sera el regimen de coalicion del Frente Nacional y el influjodel desarrollismo cepalino. EI periodo termina en los alios setenta, cuando muchasde las instituciones de proteccion social representativas del Estado interventorcolombiano, como el ISS, el SNS y el ICBF', tendran que emprender importantesreestructuraciones pues su desarrollo se vera limitado tanto par aspectos propios

7 Se ha suprimJdo e! analisis de la produccicn de formas de proteccicn de los arios sesentaretetivas al ordenamiento hospitalario.a Se ha retirado un anafisis muy suqestlvo sobre la expansion de la seguridad social y e! subsidiofamiliar durante los aries sesenta. que se apoyaba en fuentes no exptoradas hasta ahora, deAsmedas y del Consejo de Ministros.9 Se ha retirado [a reforma del leBF pues no constituye una rupture fundamental en la protecci6nsocial de [a epoca.

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del regimen de acumulaci6n, como par las caracteristicas de la cuesti6n social, lafamilia y el proceso de institucionalizaci6n.

EI cuarto capitulo se concentra en 1993. Alii los principales procesos estaranligados a la consolidaci6n de un nuevo modele de protecci6n social queprivilegiara el mercado sabre el Estado; modelo denominado por muchos comoneoliberal. En el fonda de esa transformaci6n, y en relaci6n directa con ella, elpais avanzara del regimen de acumulaci6n de lSI a la financiarizaci6n, cambiandode manera radical la cuesti6n social de las primeras decadas del siglo XXI, as!como las formas de protecci6n social. La constituyente de 1991, la ley 10 de199010 y las nuevas realidades del conflicto colornbiano, produciran a su turno unnuevo regimen politico que tendra incidencia en esta historia. AI final se incluyenlas principales conclusiones sobre el largo plaza de la protecci6n social, lasdlnarnicas propias de cada periodo, el alcance del enfoque empleado y aspectosde orden metodol6gico relevantes.

Sabre las Fuentes

Para esta investigaci6n se inciuyeron fuentes secundarias sobre historia de laprotecci6n social en otros paises y en Colombia, sobre el Estado de Bienestar ysobre la historia polttica, econ6mica y social del pais. Las fuentes primariasprovienen del Archivo de Leyes Aut6grafas del Congreso, de los 6rganos dedifusi6n del poder legislativo, del ejecutivo y de las organizaciones gremiales,sindicales y movimientos sociales. Tarnbien se incluyercn algunas entrevistas,documentos de trabajo de los diferentes actores involucrados en el desarrollo de laprotecci6n social, articulos de prensa, comunicados y documentos provenienteslos archivos de instituciones como los Ministerios de Salud y Trabajo.

10 Se ha retirado un anaflsls detallada sabre el debate en tarna a ta prolecci6n social en lacanstituyente de 1991, as! como el procesa de discusi6n parlamentaria sabre ta Ley 10 de 1990.

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Capitulo 1.Hacia una historiografia de la proteccion social

Lograr un mapa general sobre el estado del debate hist6rico al rededor de laprotecclon social resulta hoy una tarea titanica. EI numero de trabajos, ladiversidad de miradas y la centralidad que ha adquirido este campo tematlco sonaspectos que hacen casi imposible contar con un balance acabado de los aportesa nivel mundial. Esta nueva textura del conocimiento, en un mundo globalizado, noas sin embargo una razon suficiente para abandonar la elaboracicn de ejerciciashistoriograficos. Hacer una historia sobre las historias de la proteccion social siguesiendo una tarea importante para describir el campo de estudio.

Atendiendo a estas ideas, este capitulo esta dedicado a presentar un analisishistorioqrafico sobre este tema, alrededor de la pregunta que guia estainvestiqacion: GPor que en Colombia asistimos en la segunda mitad del siglo XX ala consolidaci6n de un tipo de proteccion social Iimitada, fragmentada y que nosiempre fue el ref/ejo de la tendencia intemacional? Varios criterios permitenlimitar el alcance de la elaboracion. En primer lugar, y aunque la indagaci6n sobreeste tema desborda los Ifmites disciplinares, se inclutran prioritariamente trabajoselaborados en perspectiva historica, sin dejar de hacer breves menciones sobrelos aportes que provienen de otras areas de las ciencias sociales. Del conjunto seha hecho una selecci6n de acuerdo a su relevancia y han sido organizados en dosgrandes grupos: los trabajos internacionales y los nacionales. Alii se incluiranlibros, articulos y trabajos rnonoqraficos.

Aunque esta tesis situa su campo de estudio en el desarrollo de la protecci6nsocial en Colombia, la inclusi6n de un analisis sobre varios trabajosinternacionales se explica de dos maneras. Primero, par la necesidad decomprender el estado del debate a nivel mundial, evitando de este modosustraernos de discusiones seminales y de conclusiones valiosas a la hora deenfrentar el caso colombiano. Conviene decir, sin embargo, que esta mirada masalia de las fronteras no implica un recurso instrumental para adquirir, a modo deprestarno 0 "mala copia", enfoques, conclusiones y presupuestos extranjeros yaplicarlos acriticamente al caso colombiano. Segundo, porque a futuro resultariadeseable Ilevar a cabo trabajos comparativos y para ello nada mas util quedesarrollar indagaciones inscritas de manera clara en los debates internacionales.

Un criterio adicional de seieccion ha side priorizar los trabajos que se concentranen la emergencia de la protecci6n social modema, como ha side definida en laintroducci6n de la tesis, y a cargo del Estado. Asi, en el ambito internacional seexplcraran producciones destinadas a comprender este fen6meno en los siglos

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XIX (finales) y XX. En eJanalisis nacional, aunque se hara una breve referencia atrabajos que analizan periodos anteriores, se privilegiaran los estudios sobre elsiglo XX, y en particular, sobre la segunda mitad del rnismo. En ambos casos lamirada se dirigira a los desarrollos de las normas e instituciones mas visiblesdentro de la sociedad.

Si bien, los analisis historioqraficos suponen ejercicios muy detallados, para lapresentaci6n en esta tesis se han privilegiado cinco grandes asuntos con loscuales se han interrogado los textos: problema central, enfoque, conclusiones,alcance, limitaciones y fuentes. La inclusion de los trabajos se hara atendiendo alos principales campos problematicos identificados en la literatura en torno a laproteccion social y los cuales reflejan, de algun modo, tanto las prioridadesrecientes de la investiqacion, como la elecci6n del enfoque puesto en juego enesta tesis. Los principales problemas identificados en el debate sobre la protecci6nsocial se disponen alrededor de campos como el Estado de Bienestar, laconstrucci6n de las politicas e instituciones, la protecci6n social como un asuntoecon6mico la pobreza, la exclusion, el trabajo y la ciudadanla."

EI debate europeo y norteamericano sobre la proteccion social.

Los Estados de Bienestar

AI promediar el siglo XX la experiencia de muchos paises europeos remitia a unfen6meno particular: la emergencia y expansion de los lIamados Estados deBienestar. EI debate sobre la conceptuatizacion de esta modalidad estatal ha sidomuy amplio desde entonces. Para algunos autores estes estados implicaron unnuevo ordenamiento de las sociedades derivado, entre otras casas, del imperativede realizacion de la igualdad propia de la idea dernocratica moderna; imperativoque propici6 cambios en la relacion Estado/mercado defend ida por el pensamientoliberal del siglo XIX. Democracia providencial sera el termino empleado porDominique Schnnaper (2004) para describir la polernica vocacion igualitarista del

11 Para el caso colombiano se han suprimido los esfuerzos reiativos a la pobreza, la ciudadanla. laexcJusi6n y el trabajo, incJuidos en la version original de esta tesis, pues gran parte de ellos estanoeocaoos a periodos hist6ricos anteriores. 8610 se incluye a continuaci6n una referenda generalsobre algunos de los trabejos discutldos en la version original: Estela Restrepo (2002) "Vagos,enfermos y Vafentudinarios. Bogota: 1830-1860", el trabejc de Ana Luz Rodriguez: (1999)"Cofradfas, Capelfanias, epidemias y funerales el trabajo de Fernando Botero Herrera (1995) sabrela organizaci6n de la Sociedad de San Vicente de Paul como insbtucion de caridad, el libra "Efnacionalismo Cosmopolitan (2001) Frederic Martinez y el trabajo de Renan Silva (1992) "Laepidemia de Viruefa de 1782. Proposiciones sobre fa difusi6n de un modelo cultural en fa NuevaGranadan

, son analizados junto otros.

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Estado de Stenestar. En la obra de Ian Gough (1962), por contraste, et Estado deBienestar sera definido por su funci6n coactiva como" ... Ia utilizacion del poder delEstado para modificar la reproduccion de la fuerza de trabajo y controlar lapoblaci6n no activa de las sociedades capitalistas". Baja una 6ptica que privilegiael sustrato productivo, Sob Jessop (1999) afirmara que el Estado de Stenestarestaria signado por el desarrollo de la relaci6n fordista, por la regulaci6n delmercado a cargo del Estado y par la defensa de los derechos humanos como unode los referentes fundamentales del pacta social que 10origina.

Confrontando algunas miradas clasicas, la perspectiva de Ernesto Isuani, RubenLa Vuolo y Emilio Tenti (1993) advierte sabre 10 inconveniente que resulta creerque el Estado de Bienestar s610 adquiere existencia en la etapa keynesiana. Deella surge una distinci6n importante. Mientras el Estado keynesiano supone unaruptura con la etapa liberal en los anos 30, e! Estado de Bienestar ya habriadesarrollado sus instituciones antes de la gran depresi6n, y la raz6n de esadiferencia temporal radica en que cada uno cuenta con causas y objetivosdiferenciados. Asi, el Estado de Bienestar habria surgido por factores politicos ysociales y estaria destinado a actuar en el terreno de la distribuci6n mediante laproducci6n de instituciones y normas rigidas basad as en la creaci6n de derechosgarantizados juridicamente, e incorpcrados en la conciencia de la poblaci6n. Entretanto, el Estado keynesiano habria side implantado par causas econ6micas yactuaria en el campo de la intervenci6n y la producci6n a traves de herramientasf1exibles que pod ian ser usadas anti ciclicamente (Isuani, Lo Voulo, Tenti, 1993).

Aunque todos estes autares parecen omitir que el Estado de Bienestar cuenta conuna densidad hist6rica mayor, pues su naturaleza se encuentra atada al largoplaza de una modernidad empenada en la organizaci6n del poder y en lacohesi6n/coerci6n social, como nos proponen Charles Tilly (1992) Y Michael Mann(1999), sus diversas enfasis y sus distancias conceptuales lIaman la atenci6nsobre como esta modalidad estatal, en tanto problema de investigaci6n empirica yde indagaci6n te6rica, cuenta con una rnultiplicidad de reflexiones y abordajes queprovienen de campos tan diversos como los de la filosofia y la ciencia politica, laeconomia, la historia y la estadistica. La suma de todos elias describe una curvaascendente en la que es posible identificar avances tanto en el estudio ernplrico,como progresos epistemol6gicos.

En los ultirnos afios la literatura se ha nutrido de diversos balances sabre losestudios relativos a los Estados de Bienestar. Uno de ellos es el de MaurizioFerrera denominado "La comparaci6n y el Estado de Bienestar, un caso de exito".Para este autor italiano, el terrnino Estado de Bienestar se difundi6 desde lasaulas inglesas rapidarnente alcanzando mayor complejidad y clarificaci6n analitica.En efecto, el nurnero de trabajos fue en aumento gracias a obras como las de

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Marshall (1964), Rimlinger (1971), Hecla (1974), Wilen ski (1975), Flora (1986),Flora y Heidenheimer (1986); Alber (1986); Ferrera (1984), Ascoli (1984), Orloff(2003) y Scokpol, (2003).

Desde la perspectiva de la ciencia polltica aplicada a las pollticas sociales,Maurizio Ferrera propane analizar c6mo el progreso de dicho conocimiento tuvoque ver en gran parte con el abandon a del provincialismo anglo centrico y laconsecuente adopci6n de una perspectiva comparativa alimentada par la idea deemplear multiples unidades de analisis incorporadas, bien a la hora de formular laship6tesis, bien en el curso mismo de la investigaci6n. Pera 10sugestivD del articulode Ferrera as que permite analizar los aciertos y debilidades de los estudioscomparatives sabre el Estado de Bienestar. Sequn el autor, los primeros trabajosque superaron la perspectiva angl6fona consistieron en investigaciones de historiasocial com parada dedicados al analisis del desarrollo de los programas debienestar en diferentes palses sobre el fonda de los respectivos contextossocrates. econornicos y politicos. EI trabajo mas significativo fue sin duda el deRimlinger (1971), en donde se presentaba un cuadro evolutivo muy completesobre los sistemas de protecci6n social de largo plazo y una explicacion geneticocomparativa del origen de la seguridad social a traves de la confrontacion de losdiferentes itineraries seguidos par Alemania (via paternalista burocratica), parEstados Unidos (via liberal) y por Rusia (Ia via patriarcal colectivista) (Ferrera,1991). Centrado en el modele de mdustrializacion como eje comparativoexplicativo y en las relaciones de clase, la naturaleza del sistema politico, laestructura econ6mica (referida al mercado del trabajo) y las ideas de las elites enel campo social y politico, Rimlinger (1971) conciuy6 que el Estado de Bienestarsurgi6 como respuesta a los desafios emergentes del proceso de modernizacion.

Luego vinieron los trabajos de corte estadistico, lIamados estudies cross-section agran escala. EI aporte de estes fue la elaboraci6n de un repertario extenso yarticulado de elementales proposiciones explicativas sornetidas luego asofisticadas pruebas estadisticas correlativas. Pese al avance que representaronestes estudios, su debilidad radicaba en el uso de generalizaciones transhist6ricasbasadas mas en variables que en casos reales (Ferrera, 1991). El representantemas importante de este tipo de trabajos fue Harold Wilensky con su libro TheWelfare State and Equality. A estes trabajos se les juzg6 por su excesivo interesen el 9asto social, el cual, si bien representa uno de los aspectos mas relevantesdel Estado de Bienestar, no es el unico que 10explica.

Solo hasta finales de la decada de los ochenta, dice Ferrera, se percibe laaparici6n de trabajos comparativos en el estricto sentido de la palabra. Este ultimomomento es para Ferrera y para el frances Bruno Theret (2002) el momento quemejores resultados ha ofrecido. En efecto, el agotamiento de perspectivas

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estadisticas propicio la apancion de novedosos esfuerzos comparativos, loscuales, superando las limitaciones de la poca disponibilidad de datos cualitativosestandarizados, proporcionaron tres avances fundamentales en esta area deInvestiqacion: el anal isis comparado de casos com parables, el anallsis comparadode casos desviantes y la elaboracion de nuevas generalizaciones historicas 0geneticas relativas a los diferentes itinerarios recorridos por los Estados deBienestar en la Europa Occidental. Describiendo este recorrido, el balanceofrecido por Ferrera supone un ejercicio de revision cuidadosa y sistematica que,aunque no cuenta con una perspectiva estrictamente historica, permite reconocerla evolucion del conocimiento y las lirnitaciones en el estudio del Estado deBienestar.

Otro conjunto de esfuerzos destinados esta vez a explicar la emergencia de losEstados de Bienestar, corresponde a los aportes de Gasta Esping-Andersen. Estesocioloqo Danes ubica como tema principal de su obra Los tres mundos delEstada de Bienestar(1993 [1990]) la histaria de las coalicianes de la clase pollticacomo el factor determinante de las variaciones del Estado del bienestar. Suabordaje, enmarcado dentro de 10 que se pod ria denominar como una nuevaeconomia politiea de corte neomarxista, implica situarse en una perspectiva masamplia que la restring ida al terreno de la mejora social, donde los analisis cierranel lente.en torno a transferencias de renta y servicios soclales, quiza con-algunamenci6n simb61ica a la cuesti6n de la vivienda, Por el contra rio, desde unaperspectiva mas amplia, las preguntas de Andersen se disponen alrededor de laeeonomia polltica, centrando el lnteres en el amplio papel del Estado paragestionar y organizar la economia. EI lente en este caso se abriria para capturarlos problemas del empleo, de los salarios y de la orienta cion macroecon6micaglobal.

Lo que hay en el fonda de Los tres mundos del Estado de Bienestar es un intentopor "socioloqizar" el estudio de esta forma de Estado buscando comprender elpoder como una relacion, mas que como una cosa y al Estado de Bienestar comoun canjunta de relaeianes saeiales (Esping-Andersen, 1993: 144). Lasimplicaciones de esta perspectiva son importantes. Si se entiende el Estado asl,no basta con centrarse en los derechos que concede. Tarnbien se debe tener eneuenta como las actividades del Estado estan entrelazadas en la provisi6n socialcan las del mercado y la familia, Estos tres son los pilares fundamentales (Esping-Andersen, 1993: 41) de los regimenes de Bienestar.

Gracias a una escritura fluida y a un fuerte apoyo en fuentes secundarias y datoscuantitativos, Esping-Andersen logra demostrar que los Estados de Bienestardesempenan un papel importante en la desmercantilizaci6n de la sociedad y en laestratificaci6n social. Esta constataci6n Ileva a un segundo aporte en el campo de

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las cornparaciones: es err6neo comparar los Estados de Bienestar simplementecomo "mas" 0 "menos" igualitarios; por el contrario, existen 16gicas deestratificaci6n social completamente diferentes insertadas en su construcci6n. Bajoesta premisa, Andersen nos ofrece una tipologia, ya clasica, basada en tresformas de regimen de Bienestar: conservador, liberal y "socialdem6crata", esdecir, tres tipos de sistemas que, aunque parecieran repetir la bien conocidaclasificaci6n de Titmuss: el residual, el institucional y el "remunerativo" 0 del"rendimiento industrial" (industrial-achievement) (Titmuss, 1958), tienen un sentidodiferente. En efecto, para Esping-Andersen los tres regimenes de bienestar sediferencian por el modele de forrnacion politica de la c1aseobrera, la formaci6n deuna coalici6n politica en la transici6n de una economia rural a una de c1asesmedias y el papel de reformas anteriares en la institucionallzacion de laspreferencias de c1ase y del comportamiento de 10 potttico." Para Titmussprevalece la idea de clasificar e interpretar sequn el gasto y su compromiso con 10social (Titmuss, 1958). Pese a estos sugestivos aportes, el trabejc de EspingAndersen ha side objeto de multiples crlticas, ya que en la aprcximacion empiricaes posible constatar que las diversas experiencias Hist6ricas no siempre encajanen las tipologias propuestas par el autor.

Pese a ello, el autor canes nos brinda una clave para la interpretacion del casocolombiano al cuestionar el vinculo Estado de Bienestar-industrializaci6n.Combatiendo algunos trabajos clasicos, el autor sostiene que el Estado debienestar contemporaneo no es simplemente un subproducto pasivo del desarrolloindustrial. Con su institucionalizacion se ha convertido en un poderoso mecanismede la sociedad que conforma el futuro de manera decisiva; por tanto, es posibleexplorar el grado en el que puede ser explicada la diversidad de la evoluci6n"postindustrial" par el caracter de los sistemas de Estado de Bienestar (Esping-Andersen, 1993: p.283).

En un segundo esfuerzo denominado Los fundamentos socia/es de las economiaspas/industriales, publicada en 1999, Esping-Andersen actualiza los planteamientasde la nueva economia politica y despliega la herramienta hist6rica para hacer unanalisis sobre los elementos sociales que soportan las transformaciones, nopropiamente lineales, del Estado .de Bienestar a las Ilamadas economiaspostindustriales. En esta segunda aproxirnacion al tema, Esping-Andersen insistesobre el papel que la familia y el mercado del trabajo cumplen en el desarrollo dedicho sistema. ASi, desde una sociologia que inserta la reflexi6n en torno al papelde la mujer en la vida laboral, a los cambios demoqraflcos y a las

12 Tres factores de interacci6n ocbertan ser importantes en este sentido: la naturaleza de lamovilizaci6n de las crases (sabre todo de ta clase obrera), las estructuras de coalici6n de la c1asepolitica y ellegado hist6rico de ra institucionalizaci6n del regimen.

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transformaciones -flexibilizaci6n - del mundo del trabajo, se esboza unaexplicaci6n sobre la decadencia del Estado de Bienestar y los procesos socialesque acornpanan la transici6n a 10que se ha denominado el mundo post industrial.

No sorprende que su texto inicie can la crisis de desempleo y falta de protecci6nsocial que a finales del siglo XX enfrentaban muchos paises en el mundo. La quesi resulta sugestivo es que para este socioloqo tal crisis se encuentre intimamenterelacionada con el mal funcionamiento del mercado del trabajo y de la familia. Yjusta aca reposa su hip6tesis central: "... Ia economia familiar es el alfa y omega decualquier resoluci6n de los principales dilemas postindustriales, y, acaso, el masimportante fundamento social de las econornlas postindustriales" (Esping-Andersen, 1999: 15). Asl, familia y mercado laboral parecen encontrarse en unmomenta de carnbio. La primera, que era anteriormente nucleo de la integraci6nsocial, es hoy inestable, mientras el segundo parece ser incapaz de proporcionarpleno empleo e igualdad al mismo tiempo. En estas circunstancias, sostiene elautor, much os paises parecen alejarse cada vez mas de coberturas universales,prestaciones sociales y niveles de proteccion al empleo adecuados.

EI autor espanol, Vicente Navarro, converge con Esping Esping-Andersen alafirmar que los cambios dentra de la familia, y en particular el ral mas activo de lamujer en el mercado del trabajo plantean transformaciones -no tanto crisis- alEstado de Bienestar. Un papel similar 10cumplen los cam bios en el cieJo vital delas personas que posibHitan, en ultirnas. una disminuci6n de la vida productiva, unaumento del desempleo en edades j6venes y mayores costas en la protecci6nsocial del grupo de los an cia nos. En su libra G/obalizaci6n economtce, poderpolitico y Eslado del Bieneslar, de 2000, este autor participa del debate sabre elEstado de Bienestar resaltando como la estructura econ6mica y el empleo 10hantransformado, al pasar de procesos productivos agricolas e industriales aldesarrollo de los servicios en todas sus rnodalidades y al crecimiento del sectorfinanciero, como factor determinante de la economia global (Navarra, 2000: 47).Pero si estos procesos son importantes, la configuraci6n de los regimenespoliticos tam bien aporta 10suyo a esta transformaci6n.

Desde estas premisas, y apoyado en un amplio trabajo estadistico can unadiscreta perspectiva historica, Navarro sostiene que los cambios en el Estado deBienestar no son del todo atribuibles al proceso de globalizacion econ6mica -quepara el corresponde mas a una regionalizaci6n y transnacionalizaci6n- y por 10tanto no son argumento suficiente para acabarlo ni para desechar lasocialdemocracia. Por el contra rio, se requiere una reform a de aquellos elementosque han demostrado empiricamente ser indispensables para el buencomportamiento de la economia y para la elevaci6n del nivel de vida de laspoblaciones. Apoya esta tests el extenso trabajo empirico cuantitativo del autor,

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del cual se concluye que es posible pensar el Estado de Bienestar en el marco delas exigencias de eficiencia que hace el neoliberalismo actual, pues lacontradicci6n eficiencia-equidad no es insuperable. Asi, la desmitificaci6n tanto dela euroesclerosis como del milagro americano se hace indispensable (Navarro,2000).

En este mismo campo de discusi6n sobre la crisis del Estado de Bienestar, elconocido soci61ogomarxista britanico, Bob Jessop, ha producido varias reflexionesque han sido recibidas en nuestras latitudes con inusitado interes, En particular, sulibro de 1999: Crisis del Estado de Bienestar, Hacia una nueva teorie del Estado ysus consecuencias socia/es, presenta un analisis, en clave neomarxista, de lacrisis sufrida por los Estados de Bienestar en el ultimo tercio del siglo XX. Jessopcaptura las transformaciones recientes del sistema capitalista e intenta entenderlas diferentes 16gicasy caracterlsticas del regimen de acumulaci6n postfordista,asl como los problemas que plantean el estudio y la caracterizaci6n del EstadocapitaJista, area en la que resulta indispensable entender las nuevas formas deregulaci6n correspondientes al nuevo regimen de acumulaci6n (Jessop, 1999: 13).Para ello combina una mirada hist6rica con fuentes secundarias, teorias de laregulaci6n y sociologfa, en cuatro capltulos en los que se pone en juego unahipotesis fuerte, distante a los aportes de Esping-Andersen y Navarro, aunque enapariencia poco novedosa: la crisis actual del Estado de Bienestar es una crisisdel modele de acumulaci6n fordista. Tal crisis habrla ocasionado una redefinici6nde Ia forma Estado en la cual la forma altera la funci6n. Pero 10 que sl esnovedoso en su planteamiento es que no se trata simplemente de la crisis de unaforma de organizaci6n del trabajo. EI fordismo para Jessop supone un procesoque tiene lugar en cuatro niveles diferenciados: el proceso de trabajo, el regimende acumulaci6n y sus modos de regulaci6n y societizaci6n (Jessop, 1999: 20).

Tras una revision comparativa de fordismo y postfordismo a partir de esos cuatroniveles, Jessop concluye que el momenta actual es un Estado de TrabajoShumpeteriano "vaciado", el cual es el mejor armaz6n politico para elpostfordismo. Junto a este asunto, al que dedica el grueso del libra, Jessop nospresenta un balance general sobre algunos trabajos representativos de dosmomentos particularmente visibles durante el siglo XX en la discusi6n te6ricasobre el Estado. EI primera, a mediados de la decada de los sesenta, estuvosignado por la interpretaci6n marxista. Las preocupaciones de sus principalesrepresentantes, bajo la optica de Jessop, se relacionaron con la forma y lasfunciones generales del Estado capitalista, Como sugiere Jessop estasaproximaciones revelaron que la forma del Estado amenazaba su funci6n, esdecir, la forma basica del Estado minaba su funcionalidad para la acumulaci6n delcapital y la dominaci6n politica de clase.

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Un representante de estos trabajos fue Claus Offe. Sin abandonar su campo deestudio sobre el desarrollo comparativo de la modernidad entre el Este y el Oestede Europa, este sociologo politico, de origen aleman, dedico varies ensayos alanalisis del Estado de Bienestar, los cuales fueron compilados bajo un libro deamplia resonancia en America Latina: Las contradicciones del Estado de Bienestar(Ofte, 1988). Desde el enfoque de la Escuela critica, Ofte se distancia de lafilosofia politica y de autores como Nozick, Rawls 0 Plant, para recorreranaliticamente el proceso de crecimiento, asl como el funcionamiento del Estadode Bienestar a un nivel generico, intentando escapar de "... Ias aproximacionesangostas descriptivas tan manifiestas en buena parte de la literatura sobre elEstado de Bienestar- que narran los hitos hist6ricos de las politicas estatales, 0

especifican su crecimiento y actividad utilizando indicadores cuantitativos degastos en politicas publicas especificas. ,,13 EI autor ofrece a cambio una miradadesde la teoria de sistemas no funcionalista, tributaria a la vez del marxismo y deLuhman, la cual descansa en la idea de comprender los capitalismos tardios comosistemas integrados par tres subsistemas interdependientes: estructuras desocializacion (hogar), guiadas por reglas normativas; la producci6n de bienes yrelaciones de intercambio en la economia capitalista y el Estado de Bienestar,organizado por los mecanismos de poder y coaccion politica y adrrnnistrativa.

De este modo, el Estado de Bienestar, compuesto par este tripode, es interpretadopor Ofte como un grupo multifuncional y heteroqeneo de instituciones politicas yadministrativas cuyo proposito es manejar las estructuras de socializaci6n y laeconomia capitalista. Sin embargo, la realizacion de este fin es a la vez, la fuentede su prepia debilidad. Son las tensiones y contradicciones entre los tressubsistemas del capitahsmo tardio, y mas exactamente, la incapacidad del sistemapolitico administrativo para separarse de los otres subsistemas, 10que explicaria lacrisis del Estado de Bienestar. Aunque su alejamiento de la historia es costoso,Ofte propone un asunto central: las Iimitaciones del Estado de Bienestar no soncontingentes, son sistematicas y estan arraigadas a su modus operandi, 10quetermina por producir una auto obstruccion acumulativa originada en funciones delEstado de Bienestar que resultan incompatibles con el subslsterna economico. EIresultado de esta contradiccion son nuevas formas de desigualdad, incertidumbrey servidumbre.

EI segundo momento importante de producciones teoricas sobre el Estado en elsiglo XX es ubicado por Bob Jessop en la decada de los setenta. Cuatro enfoquesson particularmente caracteristicos de este momento: e! enfoque centrado en elEstado, el anal isis foucaultiano y los analisis de discurso, el enfoque feminista y lateoria del Estado sin Estado. Segun el autor, "todos estos enfoques parecen

13 Se refiere alJl en particular a las aproximaciones de Flora y Heidenmheier.

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concordar en que es necesario destronar al Estado dentro de su posicion superiordentro de la sociedad y considerarlo como un ordenamiento institucional entreotros mas [...J En efeeto, los poderes y capacidades estructurales del Estado nopueden entenderse unicarnente en el Estado, y este debe ser analizado en uncontexto estrateqico-relacional" (Jessop, 1999: 124-125). Como sugiere el mismoJessop, "en la relaci6n entre Estado, capitalismo y sociedad civil es donde seencuentran Josproblemas no resueltos de la teoria del Estado."

EI mundo frances no esta ausente de la reflexi6n sobre los Estados de Bienestar.La preocupaci6n por las transformaciones del Estado en Francia ha sido un temarecurrente en la obra de Pierre Rosanvallon. En un primer momenta, los interesesde Rosanvallon estuvieron asociados a su militancia politica de izquierda en losalios setenta y se concentraron eil dos aspectos medulares para el partidosocialista: la crisis del Estado de Bienestar y los problemas de representaci6n dela democracia. Siguiendo estas dos prolificas vetas Rosanvallon produjo trestrabajos ernblernaticos en este tema: La crisis del estado-providencia en 1981, EIEstado en Francia desde 1789 hasta nuestros dias en 1990 y La nueva cuestionsocial en 1995. EI primer texto ubicaba la discusi6n del Estado y el mercado en lascontradicciones de la modernidad. En este sentido, afirma Rosanvallon: "elEstado-naci6n y el mercado remiten a una misma forma de socializaci6n en eJespacio. S610son pensables en el contexto de una sociedad atomizada, en la queel individuo se concibe como aut6nomo" (Rosanvallon, 1989: 124). Este anafisis,con un uso moderado de fuentes primarias, parte de preocupaciones referidas alambito de 10 social y 10 politico, a traves de una mirada hist6rico-filos6fica queemplea, como tejon de fonda, a la modernidad y sus tensiones. Como nos relataAlain de Benoist, Rosanvallon coincide en la interpretaci6n del Estado deBienestar como respuesta a las injurias sociales del capitalismo, y Ie asigna otrafunci6n, evidente en el caso frances: reemplazo de antiguas estructurascomunitarias.

EI interes por el origen del Estado Providencia se complement6 can el analisisposterior de 10 que Rosanvallon lIam6 sus dos crisis iniciales, ocurridas en ladecada de los setenta: la financiera y la ideol6gica. Una tercera crisis ocupara suatend6n en el Iibro: La nueva Cuestion Social (Rosanvallon, 1995). En efecto, losanos noventa producen un nuevo reto para el Estado. Sequn el autor, se trata deuna crisis de orden filos6fico, la cual se acornpana del advenimiento de una nuevacuesti6n social. Dos problemas descansan en el fonda de esta nueva crisis: enprimer lugar, la desintegraci6n de los principles organizadores de la solidaridad,asentados en los sistemas de seguridad social. En segundo lugar, el fracaso de laconcepcion tradicional de los derechos sociales para ofrecer un marcosatisfactorio en el cual pensar la situaci6n de los excluidos (Rosanvallon, 1995:10).Ante la inoperancia de estos principios se habria dado paso a un Estadocompensador, una maquina de indemnizar que disocia 10 econ6mico y 10 social

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eonstituyendo un Estado provideneia pasivo.

Lo interesante es que en esta aproximaci6n de Rosanvallon, sujeta a un rigorargumentativo envidiable, a una revision de fuentes primarias moderada y a unaformulaei6n teorica profunda -al mejor estilo frances-, vuelve a aparecer lamodernidad como problema de fondo; y derivados de ella: la lndtvidualizacion delriesgo, el develamiento de los origenes del riesgo individual, la flexibilizaci6nlaboral y la existeneia de nuevas formas de exclusion que no logran ser resueltaspor los mecanismos de un Estado pasivo. Todo ello nos lanza preguntas incisivassobre el Estado colombia no y su intervenci6n.

i Como se construyen las politices?

Uno de los trabajos mas importantes que aborda el problema de la producci6n deformas de protecci6n social, desde la socioloqla hist6riea, es el de Abram deSwaan, denominado A cargo del Estado (1992). Alii, el autor se propone unarevisi6n hist6riea detallada del proceso de coleetivizaci6n de la sanidad, laeducacion y la asistencia social en Inglaterra, Francia, Alemania y Estados Unidosy se doeumentan los origenes de la seguridad social a partir del surgimiento de lasmedidas colectivas de asistencla. Una perspectiva socioloqlca, en donde sepercibe la influencia de Norbert Elias, de la teoria econornica del capital detransferencia, y el analisis de los procesos politicos, Ie permite a De Swaan elensamblaje de una historia comprensiva.

EI problema central de su obra aparece formulado de manera explicita: Lc6mo ypor que lIeg6 la gente a desarrollar medidas eolectivas de asisteneia nacionales yobligatorias a fin de subsanar las deficieneias y adversidades que al parecer lesateetan por separado; asi como a pedir remedios individuales? Esta preguntairnplica una aproximaci6n a la socio genesis de las entidades colectivas y pararesolverla, De Swaan echa mano de dos teorias: la de los eteetos externos 0"externalldades", que se refiere.a los eteetos indirectos que produeendeterminadas adversidades de sectores sociales espeeifieos sobre otras c1asesque no estan direetamente expuestas a la adversidad, y la de la extension eintensificaci6n de la cadena de interdependencia humana en el transeurso deltiempo. Su modelo propone adernas una idea de acei6n eoleetiva en la eual losindividuos solo se plantean la necesidad de actuar cuando se eneuentran enrelaciones de interdependencia y se haeen eonscientes de ello.

Para De Swaan tue el proceso de industrializaci6n y urbanizaci6n el que propiei6una nueva forma de integraci6n de la eiudad en el siqlo XIX, aunque de un modo

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