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IDEAS PARA RECONSTRUIR LA INSTITUCIONALIDAD DEL PAÍS

UNA REVOLUCIÓN INSTITUCIONAL Y CULTURAL

ORDENADA, GRADUAL Y CON VISIÓN DE FUTURO

Alejandro Chang Chiang

Junio 2018

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Ninguna parte de esta publicación puede ser reproducida, almacenada o transmitida en manera alguna por ningún medio o soporte sin el previo aviso escrito del autor. Todos los derechos reservados.

IDEAS PARA RECONSTRUIR LA INSTITUCIONALIDAD DEL PAÍSUna revolución institucional y cultural ordenada, gradual y con visión de futuro

Autor:Alejandro Chang Chiang

Primera edición, 2018

Editado por Comunica 2 S.A.C.Diseño y diagramación: Antonio RevillaCorrección de estilo: Alejandra TraviCoordinación editorial: Juan Pablo León

Tiraje: 1.500 ejemplares

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2018-14632

Se terminó de imprimir en junio del 2018Impreso en PerúImprenta: Comunica 2 S.A.C.Calle Omicrón Nº 218,Urb. Parque Internacional de Industria y Comercio, Callao, Perú.



Mi agradecimiento a cada una de las personas que han apoyado

en la elaboración, impresión y difusión de este libro, a través de sus

comentarios y aportes.



PRÓLOGO

El Perú es un país fascinante cuya ubicación de privilegio en el continente americano le ha permitido no solo acceder a riquezas mineras, pesqueras y agrícolas sino también ha sido cuna de civilizaciones ancestrales, ambi-ciones virreinales y en los últimos 200 años, de una república que busca su identidad y su bienestar virtualmente todos los días.

Desde el inicio del presente siglo, se han alcanzado logros significativos, entre ellos los siguientes:

• Se ha registrado un crecimiento anual promedio de 5%, el más importante de la región,

• Se ha reducido la pobreza al 20% de la población,

• Las exportaciones anuales superaron los US$50 mil millones en el 2018, y

• Las reservas de libre disposición son del orden de US$70,000 mi-llones, nivel nunca antes registrado.

Sin embargo, el Perú es una sociedad en formación con múltiples caren-cias que demandan la atención de los mejores peruanos para ir constru-yendo el país que soñamos.

En ese contexto, el Ing. Chang, distinguido ingeniero peruano con amplia experiencia en los sectores público y privado, comparte una vez más con nosotros su preocupación por contribuir activamente al debate para hacer del Perú una mejor sociedad.

Los temas que cubre este libro son sin duda los más relevantes para cons-truir y fortalecer la institucionalidad, como es el caso de la reforma del Poder Legislativo, del gobierno Nacional y de los gobiernos Regionales y Locales, así como los sistemas de control y de administración de justicia.



El autor plantea acciones que deben tomar en cada uno de estos temas, no solo con una visión de mediano y largo plazo, sino señalando también la necesidad de tomar acción inmediata en temas concretos.

En los próximos 3 años asistiremos a un importante debate para formar un nuevo Gobierno en julio del 2021, coincidiendo con el bicentenario de la independencia del Perú.

Sin duda los peruanos que se preparan para asumir la enorme responsa-bilidad de manejar los destinos del país tendrán en el libro del Ing. Chang una fuente de inspiración lúcida y transparente para desarrollar sus pla-nes y programas.

Más allá de ello, es importante agradecer al Ing. Chang por su entrega generosa al permitirnos compartir sus ideas y reflexiones en torno al pre-sente y futuro de nuestro país.

Ramón Barúa Alzamora



ME SIENTO COMPROMETIDO

Por haber hecho mis estudios escolares, superiores y mi maestría de forma gratuita o becado debido a mi rendimiento académico, me sien-to comprometido en difundir mis conocimientos adquiridos y mi ex-periencia privada y pública.

Durante mi ejercicio profesional de cincuenta años, he tenido la opor-tunidad de laborar en casi todos los gobiernos sin tener afiliación polí-tica alguna, proponiendo e implantando reformas en las instituciones públicas y teniendo de paso frustraciones por los obstáculos que im-ponen los intereses políticos y particulares.

Mis libros “¿Reforma Imposible?”, “Transformemos el Transporte” y este son aportes para convocar al debate, para que el país cambie su rumbo hacia el desarrollo. No podemos continuar haciendo más de lo mismo y querer tener resultados diferentes. Estoy seguro de que ha-brá muchas más y mejores ideas para que el Perú se encamine en un ambiente de paz y prosperidad. Este texto invita a la reflexión, a que se genere una corriente de opinión para reconstruir la institucionalidad que el país se merece.



OBJETIVO DEL LIBRO

Proponer ideas que generen una corriente de opinión, que desembo-que en reformas estructurales a fin de contar con autoridades idóneas e íntegras para restablecer la confianza y esperanza de la población.

MENSAJE

Soñemos con un país prósperoHagamos realidad nuestros sueñosNo sigamos engañándonosDejemos el egoísmoTrabajemos para las futuras generaciones



FRASES

ALBERT EINSTEIN

“Locura es hacer la misma cosa una y otra vez esperando diferentes resultados. Si buscas resultados distintos, no hagas siempre lo mismo”.

“La mente es como un paracaídas… solo funciona cuando la tenemos abierta”.

“Comienza a manifestarse la madurez cuando sentimos que nuestra preocupación es mayor por los demás que por nosotros mismos”

“Una persona que nunca ha cometido un error nunca intenta nada nuevo”

“Somos arquitectos de nuestro propio destino”.

“Una velada en que todos los presentes estén absolutamente de acuerdo es una velada perdida”



MAHATMA GANDHI

“El futuro depende de lo que decidas hacer hoy”

“Sé el cambio que quieres ver en el mundo”

“Un error no se convierte en verdad por el hecho de que todo el mundo crea en él”

“La verdad es una, los caminos son muchos”.

“De una manera suave, se puede agitar el mundo”.



1. PREFACIO

2. INTRODUCCIÓN

3. CONCLUSIONES

4. SITUACIÓN DEL PAÍS

5. MARCO CONCEPTUAL

6. IDEAS PARA RECONSTRUIR LA INSTITUCIONALIDAD DEL PAÍS

6.1. Objetivos de las ideas para reconstruir la institucionalidad del país.

6.2. Base para el desarrollo

6.3. Las ideas para reconstruir la institucionalidad del país

• Reforma del Poder Legislativo

• Reformas del Gobierno Nacional

• Reformas de los gobiernos regionales

• Las reformas de los gobiernos locales

• Creación del Sistema de Administración de Justicia.

• Sistema de Control

• Creación del Poder del Ciudadano

7. BENEFICIOS POR LA IMPLANTACIÓN DE LAS REFORMAS

8. ESTRATEGIA PARA LA IMPLANTACIÓN DE LAS REFORMAS

9. MENSAJES FINALES

CONTENIDO




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PREFACIO

La situación actual del país no es sostenible. Urge resolver sus problemas estructurales, aquellos que no son reconocidos como tales. La impunidad está promoviendo la corrupción de funcionarios que, coludidos por em-presas privadas, crean oportunidades para que en la política surjan líderes que solo tienen ambiciones de poder y de enriquecimiento sin tener la capacidad de gestión que el país necesita. En cifras gruesas, se podría estar perdiendo más de treinta mil millones de soles al año por la ineficiencia en la gestión y por la corrupción. La precariedad de la institucionalidad está creando problemas sociales con el riesgo de que la convivencia pací-fica y democrática sea interrumpida.

La corrupción se encuentra enquistada en todos los niveles de gobierno: en el sistema de administración de justicia, en los procesos de elabora-ción de normas, en el otorgamiento de autorizaciones, en los procesos de fiscalización, en las adquisiciones y contrataciones, en el proceso de pago a proveedores, en los trámites engorrosos que en muchos casos son in-útiles, en los procesos de aprobación de proyectos, entre otros.

En el ranking de competitividad global de la World Economics Forum (WEF), el Perú ocupa el puesto 72 de 137 países, habiendo bajado cinco puestos en el último año, lo cual nos conlleva a reflexionar sobre la ne-cesidad de que el país replantee su accionar para revertir dicha situación.

En el aspecto de institucionalidad, que es uno de los pilares que se con-sidera para la elaboración de dicho ranking, el Perú ocupa el puesto 116 de los 137 países, es decir que nos encontramos dentro del 15 % peor calificado en el mundo.

A pesar de que reconocemos que existe precariedad institucional, nadie considera la necesidad de revisar la estructura del Estado, a pesar de su im-plicancia en la eficiencia de su gestión, en la lucha contra la corrupción, en la mejora de la competitividad del país y en el cumplimiento de los roles y de la misión que tiene el Estado. Tampoco nadie se atreve a hacer reformas en el sistema de administración de justicia y en el sistema de control.



Una revolución institucional y cultural ordenada, gradual y con visión de futuro

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La corrupción en los diferentes niveles de gobierno es facilitada por el mal diseño de la estructura del Estado, por la gestión de los órganos de control que ahuyenta a profesionales idóneos e íntegros, por la ineficacia y corrup-ción del sistema de administración de justicia que promueve la impunidad y por una mala designación de funcionarios que, muchas veces, ni siquiera reúnen los requisitos técnicos ni los valores que los cargos requieren.

Si seguimos haciendo más de lo mismo, no tendremos resultados distintos. Es necesaria una reforma profunda del Estado, de la administración de justicia y un nuevo enfoque para el sistema de control. Nosotros, como ciudadanos, también tenemos que pensar y actuar diferente y cambiar para salir adelante.

La calidad de personas elegidas por el voto popular y la mala designación de funcionarios públicos han permitido que los niveles de corrupción ac-tuales aumenten y que haya un atraso en la competitividad del país. Para ello, se proponen algunas ideas para que los partidos políticos se fortalez-can y eleven la calidad de los candidatos. Así, las autoridades que se elijan serán las idóneas e íntegras.

Si bien debemos resolver los problemas urgentes, no debemos descuidar la dirección hacia dónde nos encaminamos. Considero que la Reforma Integral del Estado tomará años para su implementación; pero es nece-sario hacerla por etapas y en forma gradual. Reitero que es necesaria una reingeniería de la estructura del Estado y para lo cual se requiere un equi-po multidisciplinario, en el que participen también ingenieros expertos en organización y en procesos.

Las ideas que se proponen para llevar a cabo reformas disruptivas contri-buirán a reducir la corrupción a través de una clara delimitación de fun-ciones, el diseño de procesos informatizados con controles efectivos y la definición de nuevos perfiles para los cargos que desempeñan las auto-ridades. La mejora de la gestión pública repercutirá en la competitividad del país, en la generación de empleos, en la calidad de vida de la pobla-ción, en la creación de un ambiente de paz y prosperidad.




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INTRODUCCIÓN

El objetivo de este libro es el de presentar ideas que contribuyan a ge-nerar una corriente de opinión, para que se reestructure: el Poder Eje-cutivo en sus tres niveles de gobierno, el Congreso de la República, las instituciones que conforman el sistema de administración de justicia y el sistema de control.

Se pretende que la clase política, la sociedad civil organizada, el mundo académico, los colegios profesionales y en general los interesados en el desarrollo del país aborden las reformas que hay que emprender, con una mente abierta.

Este libro se publica después de haber registrado mi libro “Reconstru-yamos la Institucionalidad del País”, que me permitió recibir aportes muy valiosos de personas preocupadas por la situación del país luego de haberlo registrado en el mes de junio del presente año.

No se pretende que estén todas las ideas ni todos los fundamentos ne-cesarios para sustentar las reformas. Lo que se busca es llamar la aten-ción para tener un enfoque distinto y así obtener resultados diferentes a fin de renovar las esperanzas de un país que se encuentra desilusionado de sus autoridades.

Aquí es aplicable la frase de Albert Einstein: “es una locura hacer una y otra vez lo mismo para tener resultados diferentes, si buscas resultados distintos, no hagas siempre lo mismo”. El Estado sigue haciendo más de lo mismo, parchando la estructura sin una mirada integral y sin visión de futuro.

Las ideas que se proponen para reconstruir la institucionalidad del país dejan de lado el enfoque sectorial de los ministerios. Primero, se debe identificar los roles del Estado para cumplir con su misión y para que el diseño de una nueva estructura soporte adecuadamente la gestión pública. Esto se tiene que realizar delimitando claramente las responsabilidades, de tal manera que las funciones se encuentren




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bien definidas, como: i) la de regular, normar, promover, autorizar y fiscalizar; ii) la de brindar servicios y iii) la de proveer infraestructura. Es fundamental que estas se encuentren debidamente identificadas y delimitadas.

El enfoque sectorial para la estructura del Gobierno Nacional es apli-cado en muchos países, pero considero que en el Perú y en la región quizás no sea lo más acertado por la idiosincrasia de la población, que piensa que un experto en una materia es un líder nato, cuando no nece-sariamente es así. Un excelente músico puede no siempre ser un buen director de orquesta.

Estoy seguro que una buena estructura y una organización que de-limite claramente las responsabilidades permitirán que los procesos sean conducidos por líderes con capacidades para dirigir y formar equipos de trabajo, y no como es ahora que se designa a especialistas en la materia para dirigir varios procesos sin que tengan el despartís para ello. Un excelente cirujano no necesariamente puede ser un buen gerente general de un hospital. Este es un buen ejemplo del concepto que se promueve.

El enfoque de procesos promueve la gestión al servicio del ciudadano, que es el mismo que se aplica en las grandes organizaciones eficientes a nivel mundial. Este planteamiento está siendo considerado en las ideas para hacer los cambios trascendentes. Ello lo vengo promoviendo desde hace veinte años en el sector público que, por razones políticas e inte-reses particulares, no se ha logrado implantar. El último intento fue el Reglamento de Organización y Funciones del Viceministerio de Trans-portes, que fue aprobado por el Consejo de Coordinación de Viceminis-tros y, según la información recibida, también por el propio Consejo de Ministros, pero por razones políticas no se publicó el decreto supremo que aprobaba dicho reglamento.




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Posteriormente, se publicó el Decreto Supremo N° 004-2013-PCM, que establece la política de modernización de la gestión pública al 2021. Este dispone que la gestión pública debe estar al servicio del ciu-dadano, para lo cual necesariamente se deberá cambiar el tradicional modelo de organización funcional y migrar hacia una organización por procesos contenidos en las “cadenas de valor” de cada entidad. Esto asegurará que los bienes y servicios públicos de su responsabili-dad generen resultados e impactos positivos al ciudadano, acordes a los recursos disponibles. Decreto que, lamentablemente, no se aplica en el sector público.

El libro incluye un breve resumen sobre la situación actual de la estruc-tura del Estado y del país, sus roles y su misión, el marco conceptual aplicable y las ideas que deberían ser desarrolladas para hacer las re-formas del Poder Ejecutivo, del Poder Legislativo, del Sistema de Ad-ministración de Justicia y del Sistema de Control, así como la estrategia gradual para su implantación.

Adicionalmente, se relatan algunos hechos que he vivido en el ejerci-cio de mis funciones públicas, que considero son malas prácticas que deben ser erradicadas. Me refiero a presiones de intereses particulares, marchas, contramarchas, retrocesos en la gestión, pedidos de renuncia, entre otros aspectos. Asimismo, campañas de difamación a través de medios de comunicación que se prestan a intereses subalternos, tam-bién deben ser eliminadas.

Las reformas son imprescindibles para el país. Hoy el Estado está apremiado por la pérdida de autoridad. Los problemas sociales están re-basando la capacidad del Estado, se exigen cambios trascendentes para que la convivencia democrática pueda ser sostenible.

Hay que comenzar a diseñar las reformas y continuar resolviendo los pro-blemas urgentes. El país necesita de una revolución institucional y cul-tural que sea ordenada, gradual y con visión de futuro, aquella que nos permitirá encausarnos en el camino del desarrollo en un clima de paz.




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La revolución que se propone puede ser considerada compleja, irreal y utópica, pero estoy seguro que, al conocerse las ideas, éstas nos harán reflexionar sobre nuestra realidad, a dónde estamos yendo y las refor-mas que requiere el país.

Hay que generar una corriente de opinión en la ciudadanía para crear las condiciones idóneas para un cambio. Estoy convencido que algunas ideas pueden ser consideradas como inviables, otras pueden ser mejo-radas, pero estoy seguro que sí se requieren grandes transformaciones y que habrán muchos intereses que se opondrán.



CONCLUSIONES




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CONCLUSIONES

1. SITUACIÓN ACTUAL

a. Aspectos generales

1. Existe precariedad institucional.

2. Existe corrupción en las altas autoridades y en los diferentes niveles de las instituciones públicas.

3. En el pilar de institucionalidad, estamos dentro del 15 % peor calificado a nivel mundial, en el ranking de competiti-vidad del Word Economics Forum (WEF).

4. Hay una inadecuada estructura del Estado y mala organiza-ción de las instituciones.

5. Hay funcionarios que no son idóneos ni íntegros.

6. Existe una carencia de sistema de planificación.

7. Gestión por estanco de las instituciones del Estado.

8. Hay un poco uso de la tecnología.

9. Existe una baja aceptación de todas las instituciones del Estado.

10. El sistema de remuneraciones es caótico.

11. Hay un exceso de personal en todas las instituciones.

12. La corrupción eleva los costos de transacción

b. El Gobierno Nacional

1. La estructura actual tiene un enfoque sectorial y no por los roles para cumplir con su misión.




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2. Se ha mantenido la estructura del Estado de la década de los setenta hecha por un gobierno dictatorial.

3. La Secretaría de Gestión Pública de la Oficina del Primer Ministro actúa sin tener una visión integral del aparato es-tatal y SERVIR no está siendo idónea para cumplir con su misión.

4. Su gestión no está orientada al servicio del ciudadano.

5. Su estructura permite ser juez y parte a la vez.

c. Gobiernos regionales y locales

1. El proceso de descentralización es improvisado y aún sigue pendiente.

2. Los gobiernos regionales y locales carecen de un sistema de planificación.

3. Hay un caos organizacional en muchos casos.

d. Poder Legislativo

1. El Poder Legislativo tiene una aprobación muy baja.

2. Hay una deficiente producción legislativa.

3. Existen miembros del Congreso con problemas de ética y procesos judiciales.

e. Sistema de Administración de Justicia

1. El Poder Judicial y las instituciones que conforman el sistema de administración de justicia están colapsados.




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2. Hay una anacrónica elección del Presidente del Poder Judi-cial y del Fiscal de la Nación.

3. Los miembros del Tribunal Constitucional son designado por la clase política.

4. El Consejo de la Magistratura cuenta con problemas de ges-tión y de baja aceptación.

5. El sistema de arbitraje tiene problemas de corrupción.

f. El Sistema de Control

1. La Contraloría General de la República posee deficiencias en su gestión.

2. La gestión de la Contraloría General de la República ahu-yenta profesionales idóneos y probos.

3. Existen auditores que actúan con criterios políticos y no eva-lúan los resultados de la gestión.

4. Los casos de corrupción que hoy se conocen no han sido detectados en forma oportuna por el sistema de control.

g. La Sociedad Civil

1. La sociedad civil tiene una cultura de informalidad y de no cumplimiento de obligaciones por la falta de autoridad.

2. La corrupción también se encuentra en la sociedad.

h. Los partidos políticos

1. Los partidos políticos, movimientos regionales y locales se encuentran en crisis y proponen candidatos que no




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son idóneos ni íntegros, y en algunos casos tienen pro-cesos judiciales abiertos.

i. Los medios de comunicación

1. Los medios de comunicación no son objetivos y muchas ve-ces manipulan a la opinión pública.

2. Ha habido campañas difamatorias por la falta de objetividad y en algunos casos inducidos por intereses particulares.

2. LAS IDEAS PARA RECONSTRUIR LA INSTITUCIONALIDAD DEL PAÍS

a. Objetivos de las ideas para reconstruir la institucionalidad del país

1. Reducir drásticamente la corrupción.

2. Orientar la gestión pública al servicio del ciudadano.

3. Elevar la eficiencia y eficacia de la gestión pública.

4. Contar con autoridades idóneas e íntegras.

5. Crear una nueva estructura que implique nuevos perfiles de las autoridades.

6. Realizar una mejor supervisión a las instituciones del Estado.

7. Contar con una justicia predecible y oportuna.

b. Base para la reconstruir la institucionalidad del país

1. Iniciar un cambio cultural en la gestión pública, que requeri-rá nuevas actitudes de los funcionarios.




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2. Todos debemos cambiar nuestra conducta informal, de no respeto a las normas y a los derechos de las personas y de no cumplimiento de obligaciones.

3. Los directivos de las empresas deben reflexionar sobre su responsabilidad ante sus accionistas y ante la sociedad.

4. Los medios de comunicación deben orientar a la sociedad para contar con una mentalidad abierta y de respeto, for-mando una cultura de paz, de diálogo alturado y de busca de prosperidad real.

5. Construir una nueva clase política con partidos fuertes, que busquen realmente el progreso de la sociedad.

6. Contar con funcionarios capacitados, que puedan tener el papel de líderes competentes para cumplir con su misión.

c. Reforma del Poder Legislativo

1. Contar con un Congreso con dos Cámaras.

2. Las funciones de la Comisión de Ética y levantamiento de inmunidad deben estar a cargo del Poder del Ciudadano.

d. Los roles del Estado

1. Ser autoridad.

2. Brindar servicios.

3. Brindar asistencia social a poblaciones vulnerables.

4. Proveer infraestructura.

5. Administrar recursos naturales.

6. Preservar el medio ambiente.




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7. Brindar seguridad.

8. Mantener el orden interno.

9. Atender emergencias.

10. Conducir las relaciones Internacionales.

11. Defender el territorio nacional.

12. Administrar justicia.

e. Administración interna del Gobierno Nacional

1. Desarrollo institucional.

2. Planificación.

3. Administración de los recursos humanos.

4. Administración de los recursos económicos y financieros.

5. Informatización de los procesos.

6. Administración de su patrimonio.

7. Comunicación con los ciudadanos.

8. Sistema de control.

f. La Reforma del Poder Ejecutivo

En una primera etapa los cambios serían en las funciones de los ministerios de:

1. Oficina del Primer Ministro

2. Ministerio de Economía

3. Ministerio de Gestión Pública




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4. Ministerio de Asistencia (Fusión de MIDIS y Mujer)

5. Ministerio de Desarrollo Humano

6. Ministerio de Infraestructura

Paralelamente se pueden mejorar los ministerios de:

7. Ministerio del Interior

8. Ministerio de Defensa

9. Ministerio de Relaciones Exteriores

10. Ministerio de Comercio Exterior y Turismo

Ministerios a ser absorbidos en la segunda etapa:

11. Ministerio de Energía y Minas

12. Ministerio de Agricultura y Riego

13. Ministerio del Ambiente

14. Ministerio de Transportes y Comunicaciones

15. Ministerio de Justicia y Derechos Humanos

16. Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo

17. Ministerio de Salud

18. Ministerio de Educación

19. Ministerio de Producción

20. Ministerio de Cultura




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Al final de las reformas quedarían los ministerios de:

1. Oficina del Primer Ministro


3. Ministerio de Producción de Bienes

4. Ministerio de Producción de Servicios

5. Ministerio de Desarrollo Social

6. Ministerio de Turismo y Comercio Exterior

7. Ministerio de Asistencia a Poblaciones Vulnerables



10. Ministerio de Recursos Naturales y Medio Ambiente




14. Ministerio de Gestión Pública.

Ello podría implicar que en algún momento el número de ministerios sea de 20, para luego reducirse a 14 (incluyendo a la Oficina del Primer Ministro).

Gobiernos regionales y locales

1. Gobiernos regionales definen su misión de acuerdo a las fun-ciones transferidas y su organización con enfoque de procesos.

2. Gobiernos locales definen su misión de acuerdo a las compe-tencias asignadas y su organización con enfoque de procesos.




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g. Reforma del Sistema de Administración de Justicia

Crear el Sistema de Administración de Justicia con un ente rector de todas las instituciones que participan en él. Dirige y supervisa las gestiones del:

1. Tribunal Constitucional

2. Poder Judicial

3. Ministerio Público

4. Sistema de Arbitraje

5. Consejo Nacional de la Magistratura

6. Jurado Nacional de Elecciones

7. INPE

h. Sistema de Control

1. Enfoque de prevención de riesgos.

2. Capacitación de personal

i. Creación del Poder del Ciudadano

Asumiría la dirección y supervisión de:

1. RENIEC

2. Oficina Nacional de Procesos Electorales

3. Procuraduría Anti Corrupción

4. Defensoría del Pueblo




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3. BENEFICIOS DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS IDEAS

a. Partidos políticos fortalecidos, que designan candidatos mediante procesos rigurosos de selección.

b. Autoridades idóneas e íntegras con capacidades de liderazgo, re-conocidas y respetadas por la ciudadanía.

c. Procesos informatizados con un sistema de información integra-do del Estado en sus tres niveles de gobierno y en el sistema de administración de justicia.

d. Mejor legislación del Congreso de la República.

e. Mejora sustancial en la elaboración de políticas y normas, proce-sos de otorgamiento de autorizaciones y de fiscalización.

f. Mejor gestión del Primer Ministro.

g. Ministerio de Economía con funciones exclusivas solo sobre el desarrollo económico.

h. Mejor gestión de la infraestructura para reducir la brecha.

i. Mejores servicios del Estado.

j. Mejor uso de los recursos del Estado.

k. Mejor gestión de los gobiernos regionales y locales.

l. Justicia predecible y oportuna.

m. Sistema de control con enfoque preventivo.




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4. ESTRATEGIA PARA LA IMPLANTACIÓN DE LAS REFORMAS

a. Continuar atendiendo los problemas urgentes y, paralelamente, establecer un equipo multidisciplinario conformado por perso-nas con mente abierta.

b. Fomentar la participación de especialistas en organización y procesos en dicho equipo.

c. Formar profesionales jóvenes para consolidar y dar continuidad a las reformas.

a. Promover cursos de procesos, planificación, sistema de infor-mación y de dirección en las maestrías de gestión pública.

b. Crear un nuevo enfoque para la gestión de SERVIR.

c. Adecuar el currículo de la escuela de administración pública.

d. Plantear objetivos, unificando criterios y conceptos.

e. Formar equipos multidisciplinarios para plantear las reformas para el Poder Ejecutivo, administración de justicia y sistema de control.

f. Evaluar, desarrollar y ampliar las ideas de cambio.

g. Implantar de forma gradual las reformas y con una visión de futuro.

h. Evaluar y tomar medidas para cambiar la conducta de la socie-dad en forma gradual.

Ideas viables a corto y mediano plazo

a. Redefinir competencias de la Oficina del Primer Ministro.




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b. Crear el Ministerio de Gestión Pública.

c. Nombrar al Ministerio de Economía como ente rector del sector Economía y Finanzas.

d. Crear el Ministerio de Infraestructura.

e. Fusionar los Ministerios de la Mujer y de Inclusión Social.

f. Crear el Ministerio de Desarrollo Humano

g. Instaurar un modelo de estructura de gobiernos regionales.

h. Fundar un ente rector del sistema de administración de justicia.

i. Formar un equipo de prevención de riesgos en la gestión pública para la Contraloría General de la República.



SITUACIÓN DEL PAÍS




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SITUACIÓN ACTUAL

1. SITUACIÓN DEL PAÍS

En el pilar de institucionalidad del ranking de competitividad del Word Economics Forum (WEF), el Perú se ubica en el puesto 116 de 137 países. Es decir, estamos en el 15 % peor calificado a nivel mundial.

Cuadro N° 1Competitividad Global Evolución Perú 2012 – 2017

Año Puesto 2012 61 2013 61 2014 65 2015 69 2016 67 2017 72

Cuadro N° 2Cuadro comparativo con países vecinos

RANKING WORLD ECONOMICS FORUM 2017-2018País Institucionalidad Infraestructura Desarrollo Econ. Salud EducaciónChile 35 41 36 66Brasil 109 73 124 96Perú 116 86 37 93Colombia 117 87 62 88Ecuador 128 72 91 61

*2016 – 17

En el Cuadro N° 1 se muestra la evolución del Perú en dicho ranking de competitividad entre los años 2012 al 2017. Ahí se aprecia que el país ha per-dido once posiciones en el lapso de cinco años con respecto a otros países.

En un mundo globalizado, perder posiciones de competitividad debería ser considerado como una situación gravísima porque afecta el desa-




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rrollo del país. Lamentablemente, se percibe que las autoridades están preocupadas más en la lucha por el poder que en el progreso del país.

En el Cuadro N° 2 se compara la ubicación de los países vecinos del Perú en lo que respecta a los perfiles de institucionalidad, infraestruc-tura, desarrollo económico y salud y educación

Cuadro N° 3Ingreso per cápita de países vecinos (US dólares)

País 1960 2016 Bolivia 153 3,105 Brasil 210 8,650 Chile 533 13,793 Colombia 245 5,806 Ecuador 222 6,019 Perú 256 6,049

Fuente: Banco Mundial

Cuadro N° 4Ingreso per cápita de países de la región (US dólares)

País 1960 2016 México 342 8,209 Costa Rica 381 11,825 Panamá 474 13,680 Uruguay 489 15,221 Venezuela ** 1,072 7,105 Argentina * 1,149 12,440

Información del Banco Mundial *información de 1962. **Información en euros convertidos en dólares

En él se aprecia la diferencia con Chile en lo concerniente al pilar de la institucionalidad, infraestructura, salud y educación. En cuanto al de-sarrollo económico, estamos en una posición similar a Chile.

En el Cuadros N° 3 se puede ver la evolución del ingreso per cápita de los países vecinos del 1960 al 2016. Chile tiene un ingreso per cápita superior en más del doble que los otros países vecinos, a excepción de Brasil.




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En el Cuadro N° 4 se muestra el ingreso per cápita de algunos países de la región, en donde se muestran variaciones similares, a excepción de Venezuela y Argentina.

En el Cuadro N° 5 se señala el ingreso per cápita de otros países. Ahí se muestra que China, que tenía en 1960 un ingreso menor al Perú, lo ha superado en un 34 %; mientras que Corea, que también tenía un ingreso menor al de nuestro país, tiene actualmente 4.5 veces el que hoy tiene el Perú. Si el ingreso per cápita del Perú se compara con otros países, este representa menos del 10% de los países que tienen los mayores ingresos per cápita.

Considero que uno de los factores que originan dicha situación es la inadecuada estructura del Estado. Esta no sigue los princi-pios de organización, respecto a los ministerios que deben ejercer los roles que cumplen con la misión del Gobierno Nacional. La se-

Cuadro N° 5Ingreso per cápita de otros países (US dólares)

País 1960 2016 China 90 8,123 Tailandia 101 5,911 Corea 158 27,539 España 396 26,640 Hong Kong 429 43,681 Japón 479 38,901 Italia 805 30,675 Austria 936 44,676 Bélgica 1,274 41,236 Francia 1,338 36,855 Dinamarca 1,365 53,550 Noruega 1,442 70,912 Suiza 1,787 79,891 Australia 1,809 49,927 Suecia 1,983 51,949 Canadá 2,295 42,158 Nueva Zelandia 2,313 39,416 Estados Unidos 3,007 57,638

Información del Banco Mundial




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paración de funciones es deficiente, pues el responsable de ejercer una actividad es el mismo que la fiscaliza, creando la función de juez y parte a la vez.

Dicha deficiencia en el diseño de la estructura sería uno de los orígenes en la deficiente definición de los perfiles de los cargos de la alta dirección y en la designación de funcionarios en donde se han enquistado personas corruptas. Esto se permite debido el mal diseño de la estructura del Estado, a la deficiencia del sistema de control y a la administración de justicia que ha promovido la impunidad.

La estructura del Estado está organizada por sectores y no por los roles que debe ejercer para cumplir con su misión. Por ello, los pro-cesos son dirigidos por expertos en una materia que no reúnen re-quisitos para liderar los procesos. Lo mismo sucede en el Poder Judicial, en donde se elige como Presidente del Poder Judicial a un juez, sin considerar los requisitos que requiere el cargo de un pre-sidente de dicho poder.

El proceso de normar como ejemplo, debería ser dirigido por un líder que tenga las competencias directivas y corporativas de promover el trabajo en equipo, entre otras habilidades, para poder dirigir a espe-cialistas en normar diversas materias. Lo mismo podemos decir del proceso de fiscalización que debe estar a cargo de un director con ha-bilidades de control.

Actualmente, un Director General se encarga de proponer normas, promover la actividad, otorgar autorizaciones, fiscalizar las actividades dentro del ámbito de su competencia y a veces hasta brindar servicios. Son procesos que tienen diferentes características y que, por su defor-mación profesional, estos directores tienden a gestionar desde lo que más saben y no a dirigir el equipo de especialistas.

La deficiente gestión de los recursos humanos en los procesos de se-lección y reclutamiento del personal, el sistema caótico de remunera-




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ciones y el sistema de control que ahuyenta a profesionales idóneos y probos son problemas que afronta el Estado. Reitero que contribuye a ello que los perfiles de los cargos no se encuentran claramente defini-dos por el mal diseño de la estructura del Estado.

La carencia de un Sistema de Planificación de Inversiones, así como la dispersión de las responsabilidades sobre los proyectos han faci-litado también la corrupción y el deficiente uso de los recursos del Estado. Al no haber un sistema eficaz de priorización de las inver-siones, se ha originado que las urgencias e intereses particulares decidan sobre las obras a ejecutar. Por tanto, el sistema de prioriza-ción de proyectos ha sido remplazado por el reparto de los recursos públicos entre los que tienen más poder. La carretera Interoceánica ha sido un ejemplo de ello.

La responsabilidad de la ejecución de las inversiones se encuentra dis-persa en todo el Poder Ejecutivo. Es así que un ministro responsable de un sector, además de cumplir con el rol de autoridad —es decir, de normar, autorizar, promover y fiscalizar—, se encargue además de la planificación de las inversiones, de su ejecución y del mantenimiento del mismo, así como la de brindar servicios.

En toda organización, cuando se requiere la construcción de una infraestructura, la entidad contrata a un tercero especializado. Sin embargo, en el Estado, el mismo responsable se hace cargo de la eje-cución de las obras, lo cual contribuye a la deficiencia en la gestión.

El poco uso de la tecnología de la información es otro factor que incide en la ineficiencia de la gestión, en los sistemas de control y de infor-mación. Su uso intensivo facilitará contar con la información en forma oportuna que permitirá mejorar la toma de decisiones y facilitará los controles necesarios.

Las bajas aceptaciones del Gobierno Nacional, gobiernos regionales y locales, del Congreso de la República y el Poder Judicial que se muestran




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en las encuestas, son indicadores claros de la necesidad de hacer refor-mas profundas y disruptivas para encauzar al país en un proceso de for-talecimiento de la institucionalidad y recuperar la pérdida de autoridad.

En el cuadro N° 6 se muestran los porcentajes de aceptación de los diferentes períodos de gobierno al inicio y al final del mandato, según la encuesta de Pulso. En él podemos observar cómo las expectativas sobre un gobierno en sus inicios es defraudado por la gestión que rea-liza, existiendo un solo caso de haber mantenido su popularidad.

Los conflictos entre los poderes del Estado; entre el gobierno nacional y los gobiernos regionales; entre los gobiernos provinciales y distrita-les; así como el proceso de descentralización improvisado, han origi-nado muchas veces el caos organizacional y que cada uno vele por su territorio o competencia, más no han motivado el actuar como un país integrado camino a su desarrollo.

Según una encuesta de IPSOS del mes de abril del 2018, el Congreso tiene una aprobación de solo el 25% y el Poder Judicial de solo 27%.

Cuadro N° 6Porcentajes de aceptación de gobiernos

Gobierno Inicio % Final %1981 – 1985 48 231985 – 1990 92 221990 – 1995 67 671995 – 2000 67 402000 – 2001 80 732001 – 2006 43 292006 – 2011 50 292011 – 2016 55 172016 – 2018* 59 192018 57

*Renuncia del presidente




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2. EL GOBIERNO NACIONAL

En la actual estructura del Gobierno Nacional encontramos incon-gruencias conceptuales en su diseño como producto de haber conti-nuado parchando un esquema desarrollado hace medio siglo y de no tomar en cuenta los principios de organización.

Estos son algunos ejemplos de dichas incongruencias:

• El Ministerio de Economía y Finanzas, además de ser el ente rec-tor del sector economía y finanzas y de promover el desarrollo económico del país, tiene además la responsabilidad de adminis-trar los recursos económicos y otras funciones que corresponden a una administración interna del Estado. Bajo los conceptos de organización, este ministerio está cumpliendo funciones misio-nales y de apoyo a la vez, lo cual lo considero incongruente.

Esta situación incide en el perfil del ministro, dado que el desa-rrollo económico del país requiere de un profesional relacionado a su tema, mientras que para la administración interna de la ges-tión pública se necesita una persona con un perfil totalmente diferente.

Un buen ministro de economía no necesariamente es un buen administrador del Estado. Por ello existen deficiencias en la ges-tión del sector de economía y en la administración de los recursos del Estado.

• Un mismo ministerio es el ente rector de una actividad económi-ca y, sin embargo, también brinda servicios que él mismo regula y fiscaliza, originando la situación de juez y parte a la vez, como son los servicios de educación, salud, transporte. La injerencia de los ministerios en las empresas públicas son otros ejemplos de esta deficiencia.




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El perfil de un ministro que se desempeña como responsable del órgano rector de un sector es diferente al que debe tener un mi-nistro cuya responsabilidad es la de brindar un servicio a los ciu-dadanos. Los requisitos y habilidades deben ser diferentes.

• Existen varios ministerios que realizan inversiones en infraestruc-tura sin una planificación y priorización integral de los proyectos en función al desarrollo económico del país y a las necesidades de la población. Hoy, se dice que se han ejecutado inversiones en la Interoceánica cuando se requerían prioritariamente escuelas, hospitales, electrificación, entre otros.

• La Oficina del Primer Ministro se encarga del desarrollo institu-cional del Gobierno Nacional, solución de conflictos, entre otras funciones, cuando le correspondería liderar el funcionamiento ar-mónico e integrado del gabinete en su conjunto, la coordinación con el Congreso de la República, con el Poder Judicial y con los gobiernos sub nacionales.

• OSINERGMIN es un organismo regulador que tiene funciones de fiscalización de minería y de comercialización de combustible que se encuentran en un mercado de libre competencia, cuando un organismo regulador debe velar por los intereses del Estado, de los usuarios y de las empresas que brindan servicios públicos que son monopólicos.

• PERUPETRO es competente para otorgar concesiones para la exploración y explotación de hidrocarburos y administrar dichos contratos, función propiamente del Estado y no de una empresa que realiza una actividad económica. Sin embargo, se encuentra dentro del ámbito de FONAFE. PETROPERÚ, una empresa que realiza una actividad económica, no se encuentra en el ámbito de su competencia.

En la actualidad el Gobierno Nacional se organiza por sectores, y cada ministerio, a su vez, por sub sectores y dentro de ellos se organiza cada




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especialidad. El diseño de su organización no tiene el enfoque de pro-cesos, que facilita una gestión de calidad y la orienta a la satisfacción de los ciudadanos, como lo dispone el Decreto Supremo N° 004-2013-PCM que establece la política de modernización del Estado al 2021.

El rol de autoridad es ejercido por el responsable de cada sub sector. En los casos en los que haya más de una especialidad dentro del sub sector, existen dependencias que cumplen el rol de autoridad para cada especialidad, como sucede en el caso de transportes, en el que las facultades normativas de otorgar autorizaciones y de fiscalizar son de competencia de una unidad orgánica para cada modo de transporte.

En el Ministerio de Energía y Minas existen dos direcciones que se en-cargan de los asuntos socio-ambientales: una para el sector energía y otra para el sub sector de minería, cuando los principios que se aplican son los mismos para ambos sub sectores.

Bajo este esquema de organización, se ha creado un exceso de buro-cracia, que además de ser compleja, está originando mayores costos y trabas a las actividades económicas. Ello, al tener procesos normativos no estandarizados, trámites burocráticos que no promueven las activi-dades económicas y que no agregan valor a los procesos. La diversidad de criterios para ejercer las funciones de normar, regular, autorizar y fiscalizar que corresponde al rol de autoridad, hace que estas funciones sean ejercidas de forma deficiente.

En el sector público la cultura es de trabajar por estancos y no la de una estrecha coordinación y por ello no se aprovecha la sinergia que se generaría si es que los especialistas de las actividades afines compar-tieran sus conocimientos para elaborar las normas.

Contribuye a la ineficiencia de la gestión pública el hecho de que se de-signe a funcionarios que no cumplen con los requisitos de los cargos. Además, se agrava cuando los perfiles de los cargos no han sido adecua-damente establecidos como lo ordena una gestión por procesos.




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La Secretaría de Gestión Pública y SERVIR

En la Oficina del primer ministro se encuentra la Secretaría de Gestión Pública, que se encarga de la aprobación de los reglamentos de orga-nización y funciones de las diferentes dependencias del Gobierno Na-cional y los gobiernos regionales; y se tiene a SERVIR como la entidad de formar y capacitar al personal del sector público, así como evaluarlo y calificar a los funcionarios.

La Secretaría de Gestión Pública no tiene una visión integral del Es-tado. Su labor es más operativa para la aprobación de documentos normativos de gestión y no tiene la capacidad y la autoridad para im-plementar reformas profundas que el país necesita.

Cuando se intentó reestructurar el Viceministerio de Transportes con un enfoque de procesos y con una proyección de futuro, que iba a se-parar el rol de ser autoridad en el sub sector de los servicios de trans-portes del rol de proveer infraestructura, dicha secretaría participó en la gestión para que el proyecto sea aprobado a nivel de Consejo de Ministros. Sin embargo, paralelamente también se aprobaban otros reglamentos de organización y funciones que seguían el tradicional enfoque sectorial.

Ello demostraba que la secretaría no tenía el liderazgo que requiere el país. Es preciso aclarar que después propició la aprobación del Decreto Supremo N° 004-2013-PCM para implantar el enfoque de procesos para la organización de todas las instituciones, decreto que no se viene acatando.

Por otro lado, SERVIR existe para mejorar el nivel de los recursos hu-manos del sector público, así como formar y evaluar a los funcionarios para que sean competentes. Sin embargo, ha asumido funciones que no le correspondería y hoy, lamentablemente, se vienen aprobando disposiciones legales para exonerarse de su participación para la eva-luación de los recursos humanos.




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Considero que SERVIR ha sido una buena iniciativa para elevar el nivel de los funcionarios, pero la gestión de dicha entidad, al ser deficiente, no estaría cumpliendo con su cometido.

Los organismos reguladores

En la década de los 90 se crearon los organismos reguladores como entidades autónomas y técnicas a fin de normar y regular los servicios públicos de energía eléctrica, telecomunicaciones, transporte y sanea-miento, otorgándoles autonomía e independencia para opinar sobre los contratos de concesiones y de asociaciones públicas privadas re-lacionadas principalmente a la regulación de monopolios naturales.

Con el transcurrir del tiempo se le dio competencias a OSINERG refe-ridas a los subsectores de minas y de hidrocarburos a pesar que estas actividades no son servicios públicos y que por su esencia se encuen-tran en libre competencia. Posteriormente, se le dio competencia al servicio de transporte de pasajeros del Metro de Lima a OSITRAN, a pesar de que este es un organismo regulador de la infraestructura de transporte y no de servicios.

Todo ello se origina porque en el camino se van asignando funciones a los organismos reguladores para resolver problemas coyunturales sin una visión integral ni técnica.

La autoridad para el transporte urbano de Lima y Callao

La problemática del transporte urbano en Lima y Callao principal-mente obliga a replantear las competencias de las municipalidades provinciales respecto al transporte y tránsito en la metrópoli. Ello ha originado el caos del transporte con pérdidas millonarias para la socie-dad y la calidad de vida de la población.




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En el 2012 se inició la difusión de la necesidad de crear la Autoridad del Transporte para Lima y Callao. Sin embargo, por disposición del Pri-mer Ministro se tuvo que paralizar dicha iniciativa ante la solicitud de la alcaldesa y del presidente de Pro Transporte de ese entonces, quie-nes manifestaron su oposición a la creación de dicha entidad.

A pesar de su importancia para la capital, hoy la ciudadanía ha per-dido calidad de vida por la inoperancia del Estado en solucionar la problemática del transporte tanto en la capital como en las principales ciudades del país.

Gestión orientada a la producción

Desde el siglo pasado, la cultura productiva del país estaba orientada hacia la producción y no hacia el consumidor. El lema de la Sociedad Nacional de Industrias en la década del 70 era “Consuma lo que el Perú produce” en lugar de ser “Producir lo que el Perú consume”. Ello nos indica la filosofía de la gestión de las empresas, es decir, que el consumidor solo podía elegir entre los productos que los producto-res nacionales ofrecían. Esta situación se ha originado por el mercado cautivo que existía en esa época, al estar prohibidas las importaciones o por las altas tasas y sobre tasas arancelarias e impuestos sobre los bienes importados.

El sector público, cuyas funciones son por naturaleza monopólicas, también tiene las mismas características de gestión. Es decir, están orientadas hacia la producción, al no considerar, muchas veces, el im-pacto de su gestión en el ciudadano o en las actividades económicas que realiza el sector privado. De allí nacen los trámites burocráticos, engorrosos e innecesarios para la ciudadanía y que ponen trabas para la actividad económica.

Actualmente, con la globalización de la economía y la apertura del mercado, el concepto de orientar la gestión hacia el cliente está siendo




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considerado en el sector privado, pero lamentablemente la gestión pú-blica no ha seguido dicha dirección y la simplificación administrativa en forma sistematizada que se inició hace 20 años en el Ministerio de Energía y Minas fue abandonada.

En dicho ministerio se inició una reforma normativa con el objetivo de que las disposiciones legales tengan una nueva estructura, la misma que iba a facilitar su lectura y su comprensión. Además, se planteó que todos los trámites iban a estar ubicados en un solo capítulo del regla-mento y solo iban a ser incluidos después de una evaluación de su pertinencia para el desarrollo de la actividad minera energética.

Hoy se reacciona simplificando trámites, sin que este proceso sea sis-témico, para que las normas sean comprensibles por la población en general, definiendo trámites que realmente agreguen valor a la calidad de vida de los ciudadanos y al desarrollo del país. Ello debe ser una fi-losofía en la gestión de todo el sector público y no solo de un proyecto.

El Decreto Supremo N° 004-2013-PCM, que aprueba las políticas de modernización de la gestión pública al 2021, establece el enfoque ba-sado en procesos, el mismo que señala la necesidad de que la gestión se oriente al ciudadano; también, la necesidad de adecuar la organi-zación funcional a uno que considere los procesos, que promueva la gestión a dicha orientación.

Lamentablemente, su aplicación no se está implantando y, por el con-trario, continuamos en la misma senda. La simplificación realizada se-ría solo una golondrina, que no hace la primavera que buscamos.

Juez y parte institucionalizado en el Estado

Todos estamos de acuerdo en que no debe existir la figura de juez y parte a la vez. Sin embargo, la propia institucionalidad del Estado acepta que puede ser así, al permitir diseñar que una misma depen-




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dencia estatal sea la autoridad que regula y fiscaliza una actividad eco-nómica y sea la misma la que también la ejecuta.

El tratamiento que se le debe dar a un administrado privado debe ser igual al que se le da a un ente público, que realiza las mismas activi-dades. Sin embargo, como el Estado actúa como juez y parte, en la mayoría de las instituciones, el trato no es el mismo y muchas veces la fiscalización a las empresas o entes públicos es prácticamente nula.

El rol de juez y operador a la vez se presenta en los casos como:

• La Autoridad Autónoma del Tren Eléctrico (AATE) tiene compe-tencia para operar solo el Metro de Lima y, por tanto, no actúa como autoridad, tal como su denominación lo establece.

• La operación del tren Huancavelica – Huancayo es competencia de una Dirección General del MTC, que actúa como autoridad.

• La Dirección General Aeronáutica Civil es la que certifica la cali-dad de una pista de aterrizaje de un aeropuerto, y es responsable de su construcción. Por tanto, se certifica a sí misma.

• Las empresas públicas, a fin de mantener su dependencia, están adscritas a los ministerios de los sectores correspondientes, cuan-do la labor que desempeñan deberían ser consideradas como la de administrados.

• El Directorio de FONAFE está conformado por ministros de esta-do, quienes representan a la autoridad de los sectores que ejercen la actividad económica que regulan, por lo tanto, tienen injeren-cia en su gestión.

• Los ministerios de Educación y de Salud son entes rectores de dichos sectores y, en consecuencia, son autoridades. Sin embargo, los colegios y hospitales están bajo su competencia.




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El recurso humano

En los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local) en el Con-greso de la República, en las instituciones que conforman la adminis-tración de justicia y en general en todas las entidades del sector público, hay un exceso de personal y déficit de recursos humanos competentes, principalmente en los niveles directivos.

Contribuye al desorden el hecho de que los perfiles de los cargos no se encuentran bien definidos para las autoridades de mayor rango, al tener un enfoque sectorial y no de procesos. Además, no se valoran los requisitos que deben exigirse para un cargo directivo. Un músi-co no necesariamente puede ser un buen director de orquesta y un buen cirujano no necesariamente un excelente gerente general de un hospital.

Las políticas salariales y la gestión de los órganos de control y del sis-tema de administración de justicia ahuyentan a profesionales capaces para el sector público, ya sea por los niveles salariales y/o por los pro-blemas que les acarrean las observaciones del sistema de control y de los procesos judiciales.

El clientelismo político ha originado que, a través del tiempo, el Estado haya incrementado personal, en detrimento de la eficiencia y el dis-pendio de los recursos del mismo.

También he podido observar que existen falsas denuncias propiciadas por personas con intereses particulares y que se aprovechan de los procesos judiciales para perjudicar la gestión de funcionarios probos. Estas denuncias tienen eco en la clase política y en el Congreso de la República, y son difundidas por los medios de comunicación, sin la debida comprobación de los hechos.

Los órganos de control solicitan información que no son relevantes como, por ejemplo, datos sobre los certificados de trabajo de más de 20 años porque en el currículo del funcionario se encuentra consigna-




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do dicha experiencia y emiten observaciones desconociendo aspectos conceptuales.

Existe personal que acepta presiones de los políticos de turno y de in-tereses particulares solo para mantener su permanencia en el cargo. Asimismo, hay personas que no tienen valores, y aprovechando la im-punidad realizan actos de corrupción, facilitadas por los sistemas de control y de la administración de justicia.

Finalmente, el sistema de remuneraciones es caótico y suelen presen-tare casos en los que un mismo cargo con responsabilidades similares tienen diferencias importantes.

La corrupción

Hoy conocemos los actos de corrupción en el sector público en los niveles altos de la administración pública. Por ello, la Comisión Presi-dencial de Integridad, creada por el actual gobierno, ha recomendado medidas para promover la integridad, prevenir y sancionar la corrup-ción en un marco de diez ejes. Es un esfuerzo loable que debe ser im-plementado en todo el sector público, para paliar la situación actual.

Hay un refrán que dice: “En arca abierta hasta el justo peca”. Esta es la razón por la cual el diseño organizacional del Estado y de las institu-ciones que la conforman deberían tener procesos transparentes, una clara delimitación de responsabilidades y controles adecuados.

La falta de planificación de las inversiones en infraestructura y la toma de decisiones de inversiones por presiones de grupos de poder o de personas interesadas, son factores que facilitan la corrupción.

La corrupción se encuentra generalizada desde el primer nivel que hoy se ventila en el Poder Judicial, así como en los niveles inferiores, como en los casos de la aplicación de multas de tránsito, en el proceso de




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importaciones, en la fiscalización del cumplimiento de normas, en las autorizaciones y hasta en la aprobación de normas, en donde partici-pan empresas y ciudadanos.

Proceso de adquisiciones y de contrataciones del Estado

Si se comparan los resultados del sistema de adquisiciones del sector privado con el público, se observará que los precios de las obras, pro-ductos y de los servicios son menores al que consigue el sector estatal.

Los factores de riesgo para que se presente dicha situación son: la de-finición de las características de los productos de parte de las áreas usuarias; los requisitos para ser proveedor del Estado; el retraso en los pagos; la posibilidad de que haya corrupción, entre otros.

En la década de los 80 he sido también proveedor de bienes del Estado y he podido observar cómo los comités de las licitaciones evalúan las propuestas y cómo se interpretan las bases para favorecer a empresas cuya propuestas económicas eran superiores.

En el caso de la contratación de obras, los mayores precios pueden ori-ginarse por la existencia de pocos postores que conciertan entre ellos o por la misma corrupción que hoy todos conocemos. Este fenómeno también sucede en los gobiernos regionales y locales según la infor-mación difundida por los medios de comunicación.

La libre competencia es impactada también por la corrupción. Nuevas empresas no ingresan a competir en el mercado peruano por las con-certaciones para proveer al Estado que hoy se investiga.

Las leyes que rigen para las adquisiciones y contrataciones del Estado permiten que una empresa con litigio pueda continuar participando en nuevas licitaciones. Tuve la experiencia en el proceso de contrata-ción con las normas del Banco Mundial, en el que no se permitió par-ticipar a empresas de consultoría y de construcción por las deficiencias




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en la construcción de una obra a pesar que el organismo equivalente a la OSCE de esa época le había dado la razón. El resultado de la gestión fue que las empresas involucradas tuvieron que resolver el problema a su costo para poder participar en nuevas licitaciones.

3. GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES

Los gobiernos regionales también tienen problemas en el diseño de su organización. Más de uno tiene varios reglamentos de organiza-ción y funciones y algunas unidades orgánicas consideran que de-penden del ministerio del sector y no del gobierno regional, al que se le ha descentralizado las funciones. Todo ello genera un caos or-ganizacional.

El proceso de descentralización fue improvisado y desordenado. Se han observado casos extremos, por ejemplo, en los que la autoridad del gobierno regional es mermada ante la interferencia de los sectores que directamente dan instrucciones a las direcciones encargadas de las funciones transferidas.

En ambos casos no existe un sistema de planeamiento de la infraes-tructura y de priorización de proyectos adecuados que permita utilizar los recursos en forma eficiente. Existen procesos burocráticos que lo vuelven ineficientes.

Existen otros casos en los que un gobierno regional no conoce el nú-mero de personal que tiene. Esto se debe a que los Consejos Regio-nales aprueban los proyectos de cuadros de asignación de personal presentados por las direcciones que se consideran independientes.

El caos de la organización es promovido porque la gobernación no controla la gestión de las direcciones regionales sectoriales, las cuales actúan en forma autónoma.




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La corrupción también se presenta en los gobiernos regionales y lo-cales por los procesos que no son transparentes, la deficiencia de los órganos de control y la deficiente administración de justicia que pro-mueve la impunidad.

Existen confrontaciones entre los gobiernos provinciales y distritales respecto a competencias que no permiten un desarrollo armónico del territorio ni una gestión integrada.

Los problemas existentes en el Gobierno Nacional sobre los recursos humanos, procesos de adquisiciones y de contratación, entre otros, existen también en los gobiernos regionales y locales y en algunos ca-sos son más graves.

4. PODER LEGISLATIVO

El Poder Legislativo está conformado por una sola cámara, cuyos miembros han sido elegidos por cada departamento y en cada mes los congresistas tienen una semana de representación.

Ello significa que cada representante da cuenta de su gestión a la po-blación que él representa, originando que prevalezca el interés por el departamento y no por el país en forma integral.

El mecanismo de la segunda opinión para la aprobación de las leyes no implica necesariamente una reflexión sobre lo acordado, si más bien es el cumplimiento de un procedimiento, originando que se asuma el riesgo de la calidad de la legislación.

La aprobación del proyecto del Ejecutivo para crear el Viceministerio de Hidrocarburo –iniciativa del Poder Ejecutivo– es un claro ejemplo de la forma cómo se aprueban las leyes sin una visión integral y de futuro y creando más burocracia.




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Los problemas generados por los intereses creados de los congresistas y problemas de ética de sus integrantes obligan al Congreso de la República a dedicarse a investigar y sancionar a sus propios miembros, distrayendo su labor fundamental: legislar. Asimismo, existen casos de congresistas que están siendo investigados y/o sentenciados por el Poder Judicial.

La aceptabilidad del Congreso de la República es baja como lo indica el porcentaje de aprobación de acuerdo a las diversas encuestas de opinión.

5. SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

El Poder Judicial y las instituciones que conforman el sistema de admi-nistración de justicia están colapsados. La mayor parte de los deteni-dos están en cárceles sin sentencia y existen procesos sin resolver. Los procedimientos judiciales son engorrosos y tienen muy poco uso de sistemas informáticos. La legislación considera un marco normativo que permite que no haya justicia oportuna ni transparente.

Cada dos años se eligen a los presidentes del Poder Judicial y el Minis-terio Público. Esto se realiza mediante una elección entre los mismos magistrados, sin verificar los requisitos que deben tener los cargos di-rectivos y sin una evaluación objetiva de los candidatos. Considero que es uno de los factores principales que origina la situación actual.

El Consejo Nacional de la Magistratura tampoco tiene la credibilidad necesaria para la designación y evaluación de los magistrados y sus miembros no son designados por los requisitos que deben tener para esta función.

El Tribunal Constitucional también presenta problemas en su gestión en cuanto a la atención oportuna de los casos y su predictibilidad. En la designación de sus miembros intervienen los políticos que no garanti-zan la idoneidad de sus integrantes.




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La justicia en el país no es predecible, y también existen casos de co-rrupción y cárceles hacinadas con reos que no han sido sentenciados.

Asimismo, en el sistema de arbitraje se han presentado también casos de corrupción y de aprovechamiento indebido en los casos aplicados en controversias entre el Estado y el sector privado.

El Instituto Nacional Penitenciario (INPE) es otra entidad involucrada en el sistema de administración de justicia que también tiene proble-mas en su gestión.

Por tanto, existe la necesidad urgente de hacer reformas sustanciales para resolver la problemática de la justicia, la misma que afecta al desarrollo del país al no existir confianza en las instituciones que la conforman.

6. EL SISTEMA DE CONTROL

La gestión de la Contraloría General de la República ha estado orien-tada a verificar las formalidades y legalidad de las acciones que reali-zan los funcionarios públicos y no se ha dedicado a detectar los riesgos de la mala designación de funcionarios, la mala estructuración de la organización, la falta de planificación, entre otros aspectos.

Además, han habido casos en los que los auditores han actuado con criterios políticos dejando de lado los resultados de la gestión. De esta forma, su gestión, en ocasiones, ha desmotivado que profesionales idóneos y probos se muestren interesados en esos cargos.

Un ejemplo del mal criterio que tienen algunos auditores de las Ofi-cinas de Control Institucional es la de exigir certificados de trabajo de hace medio siglo para documentar el currículo de un funcionario.

Por último, los casos de corrupción que hoy se conoce no han sido detectados en forma oportuna por el sistema de control.




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7. LAS MALAS PRÁCTICAS

Durante mi desempeño en diversos cargos públicos he podido ob-servar lo que considero como malas prácticas en la gestión púbica, las mismas que deben ser erradicadas. Existen intereses particulares que, con ayuda de los medios de comunicación, difunden noticias atentan-do contra la honra de funcionarios que cumplen con su responsabili-dad de forma honesta.

Como ejemplos de malas prácticas me refiero solo a mis experiencias vividas, las mismas que se detallan a continuación:

• Cambio de ministro por presión de intereses

En la década de los 90 ejercía el cargo de Director Ejecutivo del Proyecto Especial de Rehabilitación de Infraestructura de Trans-porte (PERT), entidad que se encargaba de la rehabilitación de la infraestructura de transportes financiada por el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. En esta experiencia fui testigo de cómo la presión mediática y de diversas empresas llevó a cambiar a dos ministros en menos de tres meses.

Todo empezó cuando había 12 postores precalificados para una licitación de una obra financiada por el Banco Mundial. Sin em-bargo, la propuesta de menor costo superaba en 80% el valor pre-supuestado, por lo que no hubo otra alternativa que declararla desierta. A raíz de ello, se revisó el expediente técnico y se volvió a licitar en una segunda convocatoria. Nuevamente la oferta con menor costo superaba en más del 80 % el monto previsto, por lo que se declaró también desierta.

Ante ello se decidió anular la precalificación realizada y se licitó la rehabilitación de otras carreteras programadas en un proceso




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abierto. Para ello, se dieron facilidades para el ingreso de nuevas empresas extranjeras y así lograr mayor oferta. Se cursaron invi-taciones a empresas de otros países a través de las diversas em-bajadas, logrando que se presentaran nuevas empresas. De esta forma, se logró reducir las propuestas económicas de forma signi-ficativa y por debajo de los montos presupuestados.

Ello originó protestas de los licitantes, quienes afirmaron que las empresas ganadoras no eran confiables y que tenían problemas de construcción y de cumplimiento en otro país, lo cual no era cierto. Además, un medio de comunicación publicó una noticia indicando el “desorden” que existía en la entidad.

Nombraron a un nuevo ministro, quien solicitó dos informes: uno sobre la gestión realizada y el otro por una asesoría legal externa. Luego de tomar conocimiento de los hechos, de las evaluaciones de las propuestas y de la legalidad de los resultados, aprobó todo lo actuado. Sin embargo, y aunque pareciera increíble, a los pocos días se publicó en el diario oficial El Peruano el nombramiento de otro ministro de Transportes y Comunicaciones.

Como consecuencia de ello, dejé el cargo de Director Ejecutivo de la Entidad.

• Demora en implementar el esquema de control de costos de proyectos de carreteras y puentes

Durante mi gestión como Director Ejecutivo del PERT, encargué a una comisión conformada por la entidad, la Cámara Peruana de Construcción (CAPECO) y la Asociación Peruana de Consul-tores (APC), para que elabore un Manual de Estandarización de las partidas de obra para la construcción de carreteras y puentes.

El objetivo era tener presupuestos de obra debidamente siste-matizados, de tal modo que los presupuestos de los expedientes




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técnicos que elaborasen las empresas consultoras tuvieran dicho esquema de costos debidamente estandarizados.

Un área de costos dentro de un sistema de planeamiento deter-minaría los precios referenciales de cada una de las partidas de obra con la finalidad de poder supervisar los presupuestos que se incluyen en los expedientes técnicos que son elaborados por las empresas consultoras.

A pesar de la necesidad del Ministerio de Transportes y Comuni-caciones de verificar los costos de las partidas de obras, no se llegó a implementar dicho manual, pues dejé de trabajar en la entidad.

Sin embargo, el ingeniero Luis Mares escribió un libro sobre el tema, que tuvo dos ediciones, y que sirvió como base para apro-bar –como primer paso– el Manual correspondiente a través de una Resolución Directoral durante mi gestión como Viceministro, casi veinte años después de haberlo propuesto.

Dicho manual se iba a complementar con la implementación de un sistema de planificación, con el cual se iba a supervisar los pre-supuestos de los expedientes técnicos elaborados por empresas consultoras contratadas por el ente ejecutor. Nótese el control que se iba implantar sobre el ente ejecutor.

Con la implantación de los procesos antes mencionados se iba a contar con presupuestos más realistas que iban a reducir los sobrecostos en las obras e iban poner trabas a la corrupción ya conocida.

• Carencia de tecnología de la información para la supervisión de obras

En 1995 se logró ejecutar un plan piloto para tener el cuaderno de obra informatizado para controlar la gestión del contratista y la




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del supervisor, a través del registro en tiempo real de las decisio-nes en obra y para tomar conocimiento de los avances de obra a través de videos y fotos.

Han transcurrido más de 20 años y, a pesar del avance de la tecno-logía, el cuaderno de obra sigue siendo escrito en forma manual.

Aparentemente, hay intereses o ineptitud para no implementar el uso de la informática para la supervisión de las obras.

• Proyecto de reforma trunca del Ministerio de Energía y Minas

En 1995, ante el fracaso de implementar el proyecto de reformar el Estado promovido por el Primer Ministro de esa época, me convocaron para realizar una reforma del Ministerio de Energía y Minas. En esa oportunidad se planteó los siguientes objetivos:

a. Reestructurar el Ministerio con un enfoque de procesos.

b. Reducir los trámites establecidos en las normas del sector para promover la actividad minera energética.

c. Realizar una reforma normativa, con el fin de reducir la re-gulación del sector y contar con normas sencillas y com-prensibles.

La reestructuración del Ministerio se inició con la eliminación de 110 trámites que estaban vigentes. Dicha eliminación se hizo a través de la aprobación de un decreto supremo.

La nueva organización planteaba un solo viceministro y la crea-ción de una gerencia general con el rango de viceministro.

Ello implicaba que el aspecto político que comprende el rol de normar y regular el sector iba a estar a cargo del viceministro y se le consideró como un cargo político.




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El Gerente General sería el responsable de autorizar, promover, fiscalizar y dirigir la administración interna del ministerio. De esta manera se tendría un responsable político y otro responsable téc-nico con estabilidad para tener una gestión eficiente.

La reforma normativa que se inició tenía el objetivo de sistema-tizar los procesos, reducir los trámites a fin de que solo los que agregasen valor iban a estar vigentes y que las normas tengan una estructura que facilite su lectura.

El proyecto contempló que todos los trámites y registros que rea-lizase cualquier persona natural o jurídica se encuentren regula-dos en capítulos específicos de los respectivos reglamentos, de tal manera que se facilitaba su comprensión y a la vez iban a ser evaluados previamente para verificar si los trámites agregaban valor a los procesos.

Lamentablemente se presentó la crisis financiera de 1998 y los proyectos quedaron truncos a pesar de que se logró contar con los proyectos de Reglamento y Manual de Organización y Fun-ciones.

Posteriormente, se crearon dos direcciones generales de Asuntos Ambientales para cada uno de los sectores y hoy se cuenta con tres viceministerios, todo lo cual genera una mayor burocracia in-necesaria.

• Cambio de director sin renuncia del titular y sin concurso

Durante mi desempeño como presidente de OSITRAN, por dis-posición legal se cambió a un miembro de directorio que no había renunciado y que aún no había cumplido con el plazo de ley que le corresponde. En forma sorpresiva sin concurso alguno, se de-signó a una persona en su remplazo.




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El director saliente manifestó su disposición de acatar la decisión y de no efectuar acción alguna por el hecho.

• Pedidos de renuncia

Cuando ejercía el cargo de presidente de OSITRAN hubo dos oportunidades donde hubo intenciones para solicitar mi renun-cia: la aprobación de las tarifas de ENAPU porque no consideraba el pago de las pensiones de jubilación para la fijación de las tarifas de los servicios portuarios; y se dio una opinión adversa sobre una adenda solicitada por un concesionario.

En el primer caso, fui informado de que se tenía la intención de solicitar mi renuncia. Ante ello, logré contrarrestar las presiones de los funcionarios de ENAPU y de su sindicato y la reunión con-vocada inicialmente para tal efecto se llevó a cabo solo para infor-mar sobre lo actuado.

En el segundo caso, a la persona que manifestó que tenía que renunciar por la opinión adversa al proyecto de adenda dada por la entidad, le informé que no se iba a cambiar la decisión y que no tenía problema alguno en renunciar.

• Campaña difamatoria

En uno de los contratos de concesión se estableció que el con-cesionario tenía que pagar para la supervisión de la obra, el 6 % del monto previsto para la inversión en infraestructura. El monto que representaba dicho porcentaje fue considerado como impor-te máximo en el concurso público para seleccionar a la empresa supervisora.

Dicho proceso originó que dos medios de comunicación inicia-ran una campaña difamatoria que duró cuatro semanas. Un gre-




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mio también publicó un comunicado, indicando que se estaba cometiendo el mayor acto de corrupción de toda la historia de la ingeniería peruana. El argumento era que el monto fijado en el concurso era sumamente elevado, importe que estaba pactado en el Contrato de Concesión para que el concesionario pagara dicho importe.

Por otro lado, las bases del concurso para seleccionar a la empresa supervisora no permitían la participación de empresas cuyos so-cios estaban relacionados con la gestión pública de una entidad del sector transportes, lo que originó que personas interesadas e impedidas de participar en el concurso contribuyeran en dicha campaña de difamación.

Al final se tomó la decisión de suspender la licitación para que la nueva administración se encargue de la contratación del supervi-sor, dado que mi periodo de cinco años vencía y su postergación no afectaba al proyecto.

• Proceso de fijación de tarifas portuarias

En el proceso de fijación de tarifas portuarias de ENAPU no se consideró como costo de los servicios el pago de las pensiones de la Ley 20530 en estricto cumplimiento de los principios contables internacionales.

La opinión de OSITRAN se basaba en que las pérdidas de la em-presa originada por la Ley 20530 tenían que ser asumida por los propietarios de la empresa y no por los usuarios.

Ello originó una reacción agresiva de los dirigentes sindicales y de comentarios adversos de algunos congresistas, de funcionarios del Gobierno Regional del Callao y de presiones de dos ministros de Economía y Finanzas, que la entidad tuvo que soportar para mantener su decisión técnica.




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A pesar de la reducción de tarifas fijada por OSITRAN, estas tam-poco eran competitivas porque no se había corregido la ineficien-cia en la gestión y la falta de inversiones de esta empresa pública.

La audiencia pública en la ciudad de Chimbote, una vez iniciada, tuvo que ser suspendida por la falta de garantías para realizarla. En otra audiencia en la ciudad de Ilo, tuvimos que huir del local por recomendación de un miembro de la Policía Nacional del Perú.

En este proceso se vieron involucrados, además, personal del sistema de control, quienes trataron de observar la gestión de la administración obligando a la Entidad a tomar las medidas co-rrespondientes. Así se logró que la Contraloría General de la Re-pública se viera obligado a designar a un tercer auditor como jefe de la Oficina de Control Institucional.

• Observaciones de auditores de la Contraloría General de la República

Después de haber cumplido mi período en el cargo de Presidente del Directorio del Regulador, recibí dos observaciones de parte de un auditor de la Contraloría:

a. Observó la decisión del regulador aprobado por su directorio.

b. Observó solo al presidente por una decisión del directorio.

En las respuestas a las observaciones señalé que el criterio equi-vocado de un auditor no podía remplazar al equipo de profesio-nales y al directorio del regulador y si fuere así, sería conveniente eliminar a los organismos reguladores para que la Contraloría asuma dicha función.

De otro lado, hubo una observación por un acuerdo del directo-rio, la misma que fue notificada solo al suscrito como presidente




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de directorio y no a todos los miembros del Cuerpo Colegiado como debió ser. La respuesta fue que el presidente dirige el cuer-po colegiado y solo tiene un voto para las decisiones y los acuer-dos son tomados por todos los directores presentes y no solo por el presidente.

Además de las respuestas dadas, presenté una queja ante el Con-tralor General de la República por las observaciones hechas, in-dicando que estaban ahuyentando a los profesionales idóneos como lo señalaba en mi libro “Reforma Imposible”. Se le adjuntó un ejemplar de dicha publicación.

• Reforma trunca en el Ministerio de Transportes y Comuni-caciones

Cuando asumí el cargo de Viceministro de Transportes encontré la carencia de un sistema de planificación de las inversiones en infraestructura de transportes y una entidad desorganizada.

Ante dicha situación se trató de reestructurar el Viceministerio de Transportes con un enfoque de procesos, como lo había plantea-do al ministro antes de mi designación como tal, separando las competencias de autoridad en los servicios de transportes y la de proveer infraestructura de transportes.

El proyecto de Reglamento de Organización y Funciones que se ela-boró fue aprobado por el Consejo de Coordinación de Viceministros y según información también contó con la aprobación del Consejo de Ministros. Sin embargo, el Decreto Supremo que aprueba dicho Reglamento no fue publicado en el diario oficial El Peruano.

Es preciso mencionar que, posteriormente, se aprobó el Decreto Supremo N° 004-2013-PCM, el mismo que establece las Política de Modernización del Estado al 2021, señalando que las insti-tuciones deben organizarse con el enfoque de procesos a fin de




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orientar la gestión al servicio al ciudadano. Transcurridos más de cinco años, su implementación es muy limitada.

El objetivo era separar las funciones relacionadas al rol de autori-dad sobre los servicios de transportes del rol que tiene el Estado como el de proveer infraestructura. Asimismo, se buscaba im-plantar un sistema de planificación multimodal y de una efectiva priorización de proyectos.

De esta manera los proyectos de los diferentes modos de trans-porte se iban a ejecutar para atender la demanda de transporte y no para atender demanda de grupos de interés, como ha sido el caso de la carretera Interoceánica y otros.

La estrategia consistió en asignar la responsabilidad sobre la pla-nificación de la infraestructura a la Oficina de Planificación y Pre-supuesto con la previsión que en un futuro se tuviera una verda-dera Oficina de Planificación de la Infraestructura.

Contemplaba además –sin haberse hecho público ni mencio-nado internamente– que en un futuro se crease el Ministerio de Infraestructura para que planificara y ejecutara las inversiones de todos los sectores ya sea en forma directa o a través de aso-ciaciones públicas privadas. Las iniciativas privadas en un futuro deberían estar relacionadas a las necesidades reales del país en concordancia a dicha planificación.

La idea era que el responsable de la planificación podría evaluar los presupuestos de las obras incluidos en los expedientes técni-cos elaborados por las empresas consultoras contratadas por el ente ejecutor. Asimismo, se consideró que la toma de la decisión para realizar inversión en infraestructura debería recaer en un res-ponsable que no debe tener contacto con los contratistas. Todo ello era con la finalidad de mejorar el uso de los recursos del Es-tado y reducir significativamente la corrupción.




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En el Gráfico N° 1 se muestra el esquema de organización por modo de transportes y el proyecto aprobado y no formalizado de organización por proceso del Viceministerio de Transportes. Este proyecto iba a ser una primera etapa de la reestructuración.

En dicho gráfico se muestra el ordenamiento de los procesos y funciones donde se dejó a la Dirección General de Aeronáutica Civil con las funciones normativas, de otorgar autorizaciones y de fiscalización.

Este proyecto no contó con asesoría externa alguna y consideraba las ideas para la reestructuración de la institucionalidad del Esta-do que se presenta en este libro.

ESTRUCTURA DEL VICEMINISTERIO DETRANSPORTE POR MODOTRANSPORTE

Servicios e infraestructurapor modo de transporte:- Carretera- Ferrocarril- Acuático- Aéreo

ESTRUCTURA DEL VICEMINISTERIO DETRANSPORTE PORPROCESOS

Normar

Autorizar

Fiscalizar

Operación

Concesión

Infraestructura

Gráfico N° 1




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• Desarme de la reestructuración de OSITRAN

En el 2002, OSITRAN tenía un organigrama que no contemplaba una Gerencia de Regulación –que es la razón de ser del regula-dor– y la Gerencia de Supervisión estaba organizada por un tipo de infraestructura que tenía equipos de supervisores constituidos por un ingeniero, un economista y un abogado.

Cuando asumí la presidencia de dicho regulador, se reestructuró con un enfoque de procesos, creando la Gerencia de Regulación; se implementaron los Consejos de Usuarios y la Gerencia de Su-pervisión fue reorganizada.

La organización de la Gerencia de Supervisión era por tipo de in-fraestructura. Fue cambiada por el de materia de supervisión, es decir, por la supervisión de los aspectos comerciales, de operación, inversiones y los administrativos, eliminándose a los economistas y abogados de esta gerencia. De esta manera, la supervisión de los procesos comerciales, operativos, administrativos y de inversión que realizan las empresas concesionarias fueron ejecutadas por personal especializado en dichos procesos, y se lograron eliminar los conflic-tos que existían con el concedente y con los concesionarios.

Sin embargo a pesar de la vigencia del Decreto Supremo N° 004-2013—PCM que estableció la política de modernización del Esta-do a través de la organización de las instituciones con el enfoque de procesos, OSITRAN modifica su organigrama volviendo a la supervisión por tipo de infraestructura, crea una Gerencia de Fis-calización y nuevamente incluye a abogados en la labor supervi-sora. Ello está originando los riesgos de conflictos y mayores cos-tos a las asociaciones públicas privadas que pueden afectar para las futuras asociaciones.

La experiencia de Chile con su esquema de contar con un fis-calizador por contrato originó reclamos de concesionarios que, aprovechando la diversidad de criterios en la interpretación de




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las cláusulas contractuales similares por diferentes responsables, obligó al Estado a pagar indemnizaciones.

Fui contratado por el Banco Mundial para formar parte de un equi-po de profesionales para presentar un proyecto que buscaba im-plantar el esquema procesos de OSITRAN al Gobierno de Chile.

• La Autoridad Portuaria Nacional

Con el ambiente movido por la reducción de tarifas portuarias, el Congreso de la República aprobó la Ley de Puertos en el año 2003, creando la Autoridad Portuaria Nacional y Autoridades Portuarias Regionales, una burocracia innecesaria.

El directorio de dicha autoridad está conformado por 11 miem-bros. Una de sus funciones es la de proponer las normas relacio-nadas a la actividad portuaria. Conforman este cuerpo colegiado representantes de los usuarios portuarios finales, del Ministerio de la Producción, del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, del Ministerio de Economía y Finanzas, del Ministerio de Trans-portes y Comunicaciones, de COFIDE, de Gobierno Regionales Portuarios, trabajadores de las administradoras portuarias y de Municipalidades Provinciales Portuarias.

La composición de dicho directorio solo muestra los criterios equivocados en su conformación para una autoridad de las acti-vidades portuarias.

Por otro lado, la Autoridad Portuaria Nacional (APN) y la Direc-ción General de Capitanías (DICAPI) tuvieron conflictos de com-petencia durante nueve años. La oficina del primer ministro no podía resolverlos.

Dicho conflicto fue resuelto durante la aprobación del Decreto Legislativo N° 1147, que estableció que la seguridad en el lado




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tierra del puerto es de responsabilidad de la APN y la seguridad en el área acuática es de la DICAPI.

Ello originó que una comisión del Congreso de la República, a iniciativa de un congresista apoyada por el presidente de la APN (con representantes de gremios interesados y cuyos re-presentantes eran miembros del Directorio de la APN) obser-varan la ley, denunciando que los puertos se iban a militarizar.

Dicha ley se encuentra vigente y hoy, después de años, nadie puede afirmar que los puertos han sido militarizados como se ar-gumentaba en ese entonces. Cabe señalar que el presidente de la APN, a pesar de que había participado y compartía el texto de la norma, manifestó en el Congreso de la República señaló que lo habían “obligado” a opinar favorablemente, lo cual era falso.

• Las citaciones ante el Ministerio Público

He sido citado por el Ministerio Público por denuncias diversas para prestar mis declaraciones como testigo. Además de declarar mis generales de ley, solo he tenido que explicar que en la fecha de los actos de la investigación yo no trabajaba en la institución y en otros casos que la entidad (caso del regulador) no era compe-tente para tratar sobre el tema.

Ello implica tomar horas para averiguar sobre el tema y asistir a las audiencias después de haber desempeñado el cargo. Este es uno de los factores que desmotivan a trabajar en el sector público.

8. LA SOCIEDAD CIVIL

La informalidad existente, reconocida por todos, la pérdida de auto-ridad originada por la impunidad y la falta de credibilidad de las ins-




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tituciones y de los líderes, la cultura de las personas que no cumplen con sus obligaciones y ser exigentes en sus derechos, nos muestra un panorama bastante complejo.

Todos hablan solo de la corrupción existente en el sector público cuan-do el privado también participa en ello, ya sea porque el funcionario corrupto lo haya obligado o porque la persona o el empresario lo pro-pone para tentar al débil de valores.

Experiencias en el sector transporte, tanto en el público como en el pri-vado, nos muestran que los actos de corrupción no solo provienen de otros países, sino también existen aquí. Se habla de la corrupción im-portada porque esta ha sido probada y difundida desde fuera del país, pero es necesario reconocer, lamentablemente, que esta está enquis-tada en la sociedad porque el sistema lo permite al haber impunidad. En ese aspecto los sistemas de control y de administración de justicia tienen mucha responsabilidad.

Ejemplo de ello es el otorgamiento de licencias de conducir, proceso en el cual se ha autorizado a centros médicos para tomar los exámenes sin el control adecuado; los exámenes médicos para el otorgamiento de licencias de armas y las revisiones técnicas de los vehículos, proce-sos que han permitido las irregularidades que muchos comentan.

Gremios empresariales, colegios profesionales, sindicatos de trabaja-dores y otras organizaciones de la sociedad civil organizada conviven en este mundo de la informalidad, de desmoralización y de corrup-ción que hoy todos comentamos y que los sistemas administrativos, de control y de administración de justicia no pueden cambiar.

Hoy nos rasgamos las vestiduras, pero todos somos responsables de la situación actual porque la sociedad civil organizada ha permitido que sus propios afiliados estén involucrados en dichos actos y porque los diferentes gobiernos no han tenido la voluntad ni la competencia para resolver los problemas del país.




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Por otro lado, las maestrías de gestión pública están orientadas para formar recursos humanos que laboren en el sector público tal como están operando sin tener buenos resultados, y no se promue-ve las investigaciones para hacer reformas sustantivas para mejorar su gestión.

Las empresas consultoras contratadas para mejorar el aspecto organi-zativo de las diversas instituciones públicas cumplen con los términos de referencia que se establecen en los procesos de contratación y no se promueve los cambios que el Estado requiere.

LOS PARTIDOS POLÍTICOS

El número de partidos políticos, movimientos regionales y locales son excesivos para el país. No se encuentran debidamente organizados y, por el contrario, están en una situación de crisis.

Los candidatos de los partidos políticos no han sido los más idóneos y muchos de ellos son invitados y no pertenecen a la organización. Los movimientos regionales y locales patrocinados por caudillos han debilitado a los partidos y se han presentado casos que autoridades elegidas han sido corruptas y sus líderes han sido considerados como integrantes de mafias.

LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN

Los medios de comunicación tienen un rol importante en la forma-ción de opinión de la sociedad y en los valores de la misma. Lamen-tablemente, la libertad de prensa que debe existir es aprovechada por malos elementos para orientar mal –intencionalmente o no– a la población que no necesariamente puede discernir fácilmente entre lo verdadero y lo falso.




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Han existido campañas difamatorias de medios de comunicación que han difundido noticias y opiniones sobre hechos falsos inducidos por intereses particulares y que por la situación del sistema de administra-ción de justicia no se denuncia.

Hoy, los medios de comunicación han perdido credibilidad por las contradicciones sobre un mismo hecho –muchas veces por intereses particulares– y por la manipulación de la opinión pública. Las redes sociales están contribuyendo a esta situación de ataque entre todos, lo cual requerirá de un esfuerzo extraordinario para mantener una ge-nuina libertad de expresión eliminando el abuso de ella.

Con la mala o distorsionada información aunada a la mala educación que se brinda se ha formado una opinión pública con pocos valores y que hoy es necesario revertir.

Noam Chomsky, pensador estadounidense, ha propuesto y analizado las estrategias de manipulación masiva que existen en el mundo de hoy, señalando que la manipulación mediática hace más daño que la bomba atómica, porque destruye los cerebros. Lamentablemente mu-chas de sus afirmaciones se observan en el país.



MARCO CONCEPTUAL




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MARCO CONCEPTUAL

ESTRUCTURA DE UNA ORGANIZACIÓN

En el Gráfico N° 2 se muestra la estructura de una organización en la que se muestra al cuerpo colegiado, al gerente general, a las gerencias de línea, los órganos de apoyo y de asesoramiento.

Los propietarios designan al directorio fijando las condiciones de sus miembros, señalando el plazo de su mandato, la periodicidad de la rendi-ción de cuentas, la remuneración de sus miembros, entre otros aspectos. El directorio es el responsable de velar por los resultados de la organización.

Los órganos de línea son los responsables de ejecutar los procesos que deben realizar en forma integrada y armónica para cumplir con la mi-sión de la organización que se encuentra plasmada en sus Estatutos, bajo la dirección de un gerente general.

Los órganos de apoyo y de asesoramiento contribuyen con la organización para realizar los procesos relacionados a la administración interna de la or-ganización para que los órganos de línea puedan desarrollar sus actividades.

PROPIETARIOS

DIRECTORIO

GERENCIA GENERAL

ÓRGANO DE APOYO ÓRGANO DE ASESORÍA

ÓRGANO DE LÍNEAÓRGANO DE LÍNEA

MISIÓN

ÓRGANO DE LÍNEA

Gráfico N° 2ESTRUCTURA DE UNA ORGANIZACIÓN




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Las funciones y responsabilidades de cada uno de los órganos deben estar debidamente delimitadas, de tal modo que no se presenten vacíos ni traslapes entre los diferentes órganos, y que los órganos se encarguen de los procesos exclusivamente de línea, de apoyo o de asesoría.

MISIÓN Y ROLES DEL ESTADO

La misión del Estado es crear las condiciones para que los ciudadanos vivan en un ambiente de paz y de prosperidad en un clima de libertad y de democracia.

Para cumplir con dicha misión, el Estado cumple con los roles siguientes:

a. Ser autoridad

· Rol regulador

· Rol normativo

· Rol para otorgar autorizaciones

· Rol promotor

· Rol fiscalizador

b. Brindar servicios

c. Brindar asistencia social a poblaciones vulnerables

d. Proveer infraestructura

e. Administrar recursos naturales y el medio ambiente

f. Promover el comercio exterior y el turismo

g. Mantener buenas relaciones con la comunidad internacional

h. Asegurar el orden interno




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i. Prever y atender desastres naturales y emergencias

j. Defender el territorio

k. Planificar las ciudades y brindar los servicios que la pobla-ción requiere

l. Administrar justicia

El rol empresarial del Estado es una decisión que este discrecionalmente puede asumir dentro las limitaciones que dispone la Constitución. Por tanto, no es un rol al que se encuentra obligado a cumplir. En este as-pecto, el funcionamiento de las empresas debería ser independiente de las dependencias que actúan como entes rectores de la actividad econó-mica que realiza.

Para que el Estado pueda cumplir con los roles antes mencionados se requiere contar con las funciones de apoyo o soporte: desarrollo ins-titucional; planificación; administración de sus recursos económicos financieros; administración de los recursos humanos; administración de los procesos de adquisiciones y contrataciones; informatización de sus procesos; administración de su patrimonio; comunicación con los ciudadanos; un sistema de control; y un sistema de defensa del Estado.

Los roles del Poder Ejecutivo ante la sociedad deben ser asumidos por minis-terios que cumplan con los roles del Estado, desempeñando funciones sus-tantivas, mientras que aquellos que corresponden a la administración interna del Estado debería ser asumida por un ministerio que soporte a su gestión.

A. Ser autoridad

Implica asumir el rol rector de una actividad y para ello ejercer las funcio-nes de regular, normar, promover, autorizar y fiscalizar. Cada una de estas responsabilidades contempla llevar a cabo actividades para procesar los insumos y obtener buenos productos que requiere el país y la ciudadanía.




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En los procesos de regular y normar, el producto es una disposición legal que se ajusta a la realidad de la actividad, promoviéndola, definiendo los requisitos para el otorgamiento de autorizaciones y las sanciones en los casos de incumplimiento.

Asimismo, la regulación y la normatividad deben cuidar que las relaciones entre las personas sean armoniosas, estableciendo las obligaciones de los ciudadanos y el de respetar los derechos de las personas.

La promoción de las actividades económicas se realiza a través de la difu-sión de la información contenida en las normas y de las potencialidades que tiene el país para desarrollar dichas actividades, creando las condiciones para una libre competencia, respetando los derechos de los consumidores.

El proceso de otorgar autorizaciones conlleva a atender los trámites necesarios que se deben establecer en las normas de manera transparente con el mejor uso de la tecnología y de la información a fin de reducir los actos de corrupción.

El proceso de fiscalización es la verificación del cumplimiento de las nor-mas y de la administración de los procesos sancionatorios correspondien-tes en los casos de incumplimiento. Este proceso debe ser programado u originado por una denuncia, debiendo tener los controles adecuados para una efectiva fiscalización y evitar la corrupción.

B. Brindar servicios

El Estado debe brindar servicios para el desarrollo de las personas, como la educación, servicios de salud, cultura, deportes, entre otros.

C. Proveer infraestructura

Responde a la obligación del Estado de que las actividades económicas y la población cuenten con la infraestructura necesaria para la ciudada-




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nía y para que el país sea competitivo, así como para la integración de los pueblos.

La provisión de infraestructura pública debe derivarse de un sistema de planificación que identifique y priorice los proyectos que el país requiere de acuerdo a su plan de desarrollo.

El rol de proveer infraestructura debe contar con un sistema de plani-ficación de corto, mediano y largo plazo de la infraestructura pública a fin de que los proyectos sean debidamente priorizados, con costos estimados. El responsable de la planificación es el indicado para tomar las decisiones de inversión de acuerdo a las posibilidades de su finan-ciamiento y de ejecución, de verificar los costos de los proyectos, evaluar los avances de obra y monitorear la gestión del órgano ejecutor.

Para ello, se ha identificado procesos tanto en la etapa de construcción como en el de mantenimiento en los tres niveles de gobierno para los casos que sea ejecutada por el Estado:

• Etapa de planificación

o Proceso de planificación

o Identificación de proyectos

o Priorización de proyectos

o Definición de su ejecución: ¿ejecución directa o APP?

• Etapa de ejecución

o Ejecución directa

- Elaboración de estudios definitivos

- Ejecución de obras

- Supervisión de las obras




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- Recepción de las obras

• Etapa de mantenimiento

o Evaluación de la situación de la infraestructura

o Programación del mantenimiento

o Ejecución del programa de mantenimiento

o Control de la gestión

o Evaluación de la gestión

En los casos de participación del sector privado a través de asociacio-nes públicas privadas realiza los siguientes procesos:

• Diseño del modelo económico

• Promoción de la inversión

• Suscripción de contrato

• Supervisión de la concesión

D. Brindar asistencia a poblaciones vulnerables

El Estado tiene el rol de asistir a poblaciones vulnerables como la de extrema pobreza, personas con discapacidad, adultos mayores, niños y adolescentes, entre otros.

E. Administración de los recursos naturales

El Estado debe administrar responsablemente todos los recursos na-turales –renovables o no– que tiene el país, tales como los mineros,




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hidrocarburos, hídricos, bosques, entre otros, de tal modo que su ex-plotación sea racional y sostenible.

F. Preservación del medio ambiente

El Estado es responsable de preservar el medio ambiente. Para ello, regula las actividades económicas y de la población en general, moni-toreando permanentemente el impacto de las actividades económicas y de la ciudadanía.

G. Promoción del comercio exterior y el turismo

Para el desarrollo del país, el Estado promueve el comercio exterior y el turismo a través de la promoción de los productos y servicios que hacen del Perú un país competitivo y atractivo a nivel internacional, a fin de fomentar las exportaciones y el turismo en el país.

H. Relaciones con la comunidad internacional

El país debe mantener relaciones con los países vecinos y con los de-más miembros de la comunidad internacional, para lo cual, el Estado debe representarnos.

I. Prever y atender desastres naturales y emergencias

El Estado debe prever los desastres naturales, reduciendo los riesgos, proporcionando información oportuna a la población y atendiendo eficazmente las emergencias y desastres.




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J. Asegurar el orden interno

Es una obligación del Estado para que la población viva en comuni-dad, se respeten los derechos de las personas, haya libre tránsito y las actividades económicas se desarrollen en un clima de seguridad y de tranquilidad.

K. Defensa del territorio nacional

Defender el territorio nacional de las amenazas e invasiones del terri-torio es otra obligación del Estado.

Rol empresarial del Estado.

Estado, de acuerdo a sus necesidades y estrategias, realiza actividades económicas en las mismas condiciones de competitividad que el sec-tor privado.

Para ello las inversiones que realiza el Estado en las diversas empresas deben ser administradas con eficiencia.

Administración interna del Estado.

El Estado para cumplir con sus roles y su misión ante la ciudadanía debe organizarse y administrarse en forma eficiente. Para ello, requiere contar con órganos de apoyo que coadyuven con la labor de las enti-dades de línea encargadas de las funciones misionales.

La administración interna del Estado corresponde a la gestión de los recursos económicos, logísticos, recursos humanos, tecnología de la




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información, desarrollo institucional y de control patrimonial de sus propiedades que se requiere para cumplir con sus roles.

El control patrimonial es una función fundamental en la gestión públi-ca a fin de administrar todas las propiedades del Estado.

GESTIÓN BASADA EN EL ENFOQUE DE LOS PROCESOS

Para la norma ISO 9000:2005, un proceso se define como el conjunto de actividades mutuamente relacionadas o que interactúan, las cuales transforman elementos de entradas en resultados.

En el Gráfico N° 3 se muestra que los insumos se transforman en un producto a través de un proceso.

En el Gráfico N° 4 se muestra: el control de calidad sobre los insumos que ingresan, sobre el proceso mismo y sobre el producto terminado o servicio, y permitirán asegurar la calidad del producto final o del servicio que se brinda.

En el Gráfico N° 5 se muestra las relaciones de entradas y salidas den-tro de una organización para llegar a la obtención del producto final que atenderá la demanda del ciudadano.

ESQUEMA DE PROCESOS

INSUMO B

INSUMO D

INSUMO F

PROCESO PRODUCTO

Gráfico N° 3




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ESQUEMA DE PROCESOS

ENFOQUE DE PROCESOS

ENFOQUE DE PROCESOS

PROCESOS

PROCESOS

INSUMOS

INSUMOS

PROCESO PRODUCTO

CONTROL DE CALIDAD

CONTROL DE CALIDAD

INSUMOS A

INSUMOS B

PRODUCTOFINAL

PROCESO 1 PROCESO 3

PROCESO 2 PROCESO 4

GERENCIALÍNEA

GERENCIA

GERENCIA

GERENCIALÍNEA

GERENCIALÍNEA

GERENCIALÍNEA

Gráfico N° 4

Gráfico N° 5




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La Norma ISO 9001:2000 enfatiza la necesidad de que una organi-zación identifique, implemente, gestione y mejore continuamente la eficacia de sus procesos que son necesarios para el sistema de gestión de calidad, y para gestionar sus interacciones con el fin de que la orga-nización cumpla con sus objetivos.

Asimismo, dicho enfoque facilita la mejora continua de los procesos. Por otro lado, la innovación contribuye al diseño de las organizaciones y de los perfiles de los puestos, contribuyendo a una mejor designa-ción de los funcionarios.

Bajo este enfoque, el producto o servicio que se ofrece al cliente debe satisfacer los requerimientos de este último en cuanto a las caracterís-ticas, cantidad y oportunidad. Para lograr ello, el producto que elabora un departamento de la organización se transforma en un insumo para otro departamento, de tal manera que se forma una cadena productiva dentro de la empresa, en donde se generan los clientes internos hasta completar el ciclo productivo.

De esta manera, se evalúa los diversos procesos de forma conjunta para conocer las causas de los problemas y, de esta manera, encontrar las mejores soluciones para obtener un producto o servicio que satis-faga los requerimientos del cliente externo.

Actualmente las empresas que tienen una gestión de calidad consi-deran este enfoque para tener una mayor sostenibilidad en el futuro y para ser más competitivos en una economía globalizada.

Como toda gestión, el enfoque de procesos requiere contar con el es-quema de una mejora continua a fin de mejorar la eficiencia y la efi-cacia de la gestión a través de la identificación de los problemas, sus causas, análisis de alternativas de soluciones y aplicación de la misma.

Los beneficios que se obtendrían al aplicar el enfoque basado en pro-cesos serían:




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• Conocer el coste de las actividades que permita determinar cuán-to se invertirá en los productos de los servicios.

• Contribuir a mejorar el producto o servicio.

• Facilitar la certificación de calidad del producto.

• Ayudar a la mejora continua de los procesos.

• Facilitar la definición de los perfiles de los responsables de los procesos.

Delimitación de competencias

La delimitación clara de responsabilidades entre los diferentes orga-nismos del Estado es un factor importante en su desarrollo institucio-nal, de tal modo que no haya vacíos ni traslapes de funciones.

Dentro de dicho esquema los organismos que cumplen diferentes ro-les en el Estado deberán contar además con las áreas de apoyo que requieren para dedicarse exclusivamente a su responsabilidad.

Una dependencia que cumple una función de línea no debería asu-mir funciones de apoyo. Asimismo, uno o más organismos pueden ser competentes para asumir la responsabilidad de un rol del Estado.



IDEAS PARA RECONSTRUIR LA

INSTITUCIONALIDAD DEL PAÍS




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1. LAS PROPUESTAS

Ante la situación actual de ineptitud y corrupción, la precariedad institu-cional explicada en el capítulo anterior, las malas prácticas y la necesidad de recuperar la pérdida de la autoridad, la credibilidad de la clase política y la esperanza de la población, se proponen ideas para ejecutar reformas en la estructura del Estado. Esto permitirá definir nuevos perfiles de los cargos directivos y así contar con autoridades idóneas e íntegras.

Las ideas se fundamentan en la aplicación de principios y conceptos so-bre organización para que el Estado pueda cumplir con la misión que le corresponde, de acuerdo a la Constitución Política del Perú. Esto debe realizarse identificando las funciones para la ejecución de sus roles y las relacionadas a su administración que se consideran como de apoyo.

Con la implementación de las reformas que se plantean y con autoridades y funcionarios cumpliendo con los nuevos perfiles, se podrán mejorar las políticas públicas y tener una gestión eficaz y eficiente orientada al servicio al ciudadano.

Los objetivos de las ideas propuestas son:

1. Orientar la gestión pública al servicio del ciudadano.

2. Reducir drásticamente la corrupción.

3. Elevar la eficiencia y eficacia de la gestión

4. Contar con autoridades idóneas e íntegras, incluyendo a aquellas que son elegidas por el voto popular.

5. Diseñar una estructura del Estado que soporte adecuada-mente su misión.




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6. Contar con un mejor control a las instituciones del Estado.

7. Contar con una justicia predecible y oportuna.

Las frases de Albert Einstein: “Locura es hacer la misma cosa una y otra vez esperando diferentes resultados. Si buscas resultados distintos, no hagas siempre lo mismo” y “La mente es como un paracaídas, solo funciona cuando la tenemos abierta”, nos hace reflexionar en que debemos pensar y actuar de forma diferente, co-rrigiendo los errores conceptuales en el diseño de la estructura del Estado y en la organización de las instituciones. Estos cambios nos ayudarán a tener un país próspero con autoridades idóneas e íntegras.

Pensar y actuar diferente es tener un enfoque distinto a la visión sectorial que actualmente existe en la estructura del Estado. La propuesta consis-te en una nueva estructura diseñada, considerando los roles que deben asumir las diferentes entidades para cumplir con la misión del Estado.

ENFOQUE SECTORIAL

MINISTRO

VICE MINISTRO

SUB SECTOR 1 SUB SECTOR 2 SUB SECTOR 3

AUTORIZA

FISCALIZA

BRINDA SERV.

INFRAEST.

MINISTERIOAUTORIDAD

MINISTERIOSERVICIOS

MINISTERIOINFRAESTRUCT.

PROMUEVE

NORMA

AUTORIZA

FISCALIZA

BRINDA SERV.

INFRAEST.

PROMUEVE

NORMA

AUTORIZA

FISCALIZA

BRINDA SERV.

INFRAEST.

PROMUEVE

NORMA

Gráfico N° 6




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En el Gráfico N° 6 se muestra la transición del enfoque sectorial actual a un enfoque de procesos. En el enfoque sectorial, el res-ponsable de un subsector tiene funciones relacionadas a los pro-cesos de normar, promover, autorizar, fiscalizar, brindar servicio, construir infraestructura y mantenerla adecuadamente. Mientras que, en el enfoque de procesos, habría un responsable para el proceso de normar, otro para el de promover, un tercero para el de otorgar autorizaciones y un cuarto responsable para la fiscali-zación de los tres subsectores mencionados.

Las funciones para brindar servicio y proveer infraestructura se-rán competencia de otros dos ministerios.

En el Gráfico N° 7 se puede ver el esquema de procesos para un ministerio que actúa como autoridad.

Definidas las misiones del Gobierno Nacional, de los gobiernos sub nacionales, de las instituciones que administran justicia y de la Contraloría General de la República, el diseño de sus organiza-ciones deberá tener el enfoque de procesos, eliminando la situa-ción de juez y parte a la vez, que hoy se encuentra institucionali-zado en el país.

ENFOQUE DE PROCESOS

NORMA

SUB SECTOR 1

SUB SECTOR 2

SUB SECTOR 3

PROMUEVE

SUB SECTOR 1

SUB SECTOR 2

SUB SECTOR 3

AUTORIZA

SUB SECTOR 1

SUB SECTOR 2

SUB SECTOR 3

FISCALIZA

SUB SECTOR 1

SUB SECTOR 2

SUB SECTOR 3

MINISTRO

VICE MINISTRO

Gráfico N° 7




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Las reformas conllevarán a una nueva definición en los perfiles de los cargos de dirección. Estos tendrán características diferen-tes a las que existen actualmente, al demandarse habilidades de liderazgo a las personas que sean responsables de los diversos procesos.

La gestión basada en procesos permitirá que la misma se oriente al servicio de los ciudadanos. Los resultados podrán ser medi-bles, los procesos lograrán ser mejorados y se facilitará una ges-tión de calidad.

Las ideas propuestas son fruto de las experiencias de haber la-borado en el sector público, de haber propuesto e implementa-do reformas en las estructuras organizativas y haber participado como Presidente de la Comisión de Reforma del Estado en el Proyecto Plan Perú 2040, que patrocinaron colegios profesiona-les. Estas ideas podrían ser tomadas como base para su desarro-llo e implementación por un equipo de especialistas que tenga estabilidad para proponer reformas a largo plazo y monitorear su implantación gradualmente, mientras se toman acciones que solucionen los problemas urgentes.

Cabe aclarar que las ideas propuestas no necesariamente abar-can la totalidad de las materias. Considero que los cambios estructurales requieren de estudios profundos para evaluar las diversas alternativas y la oportunidad para su implementación.

Las ideas que se presentan implican además un cambio cultural en la gestión pública, que tomará su tiempo para su implan-tación, obligará a un cambio de mentalidad de las personas y seguramente afectará intereses particulares. Pero, considero que es necesario replantear la situación actual porque ésta no es sos-tenible.

Mi primera experiencia en reformar el Estado sucedió hace 20 años, cuando fui convocado por el Ministro de Energía y Minas




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para modernizarlo. Esto sucedió después de que el Primer Mi-nistro de ese entonces fracasara en su proyecto de reformar el Gobierno Nacional. En esa oportunidad se planteó el enfoque de procesos para reestructurar dicho ministerio y llevar a cabo una reforma normativa para promover las actividades mineras energéticas.

Hubo una fuerte resistencia de personas interesadas en mantener el desorden normativo existente, en donde la manera de realizar los trámites, los registros y la obligación de presentar información se encontraban diseminados en los diversos títulos, capítulos y artículos de los reglamentos, sin tener objetivos de su utilidad.

Estoy convencido de que un equipo de profesionales en electri-cidad, hidrocarburos y de minas especializados en diseñar nor-mas y liderados por un profesional con competencias directivas, formularía proyectos de leyes y reglamentos superiores a las vi-gentes. Como producto de ello, habría una mejor promoción, trámites simplificados y registros con información útil y actuali-zada para dichos sectores.

Por otro lado, al estar organizado por subsectores, los perfiles de los cargos existentes de dirección de una dependencia se desig-nan a un especialista en la materia, sin considerar las competen-cias directivas, lo cual afecta la eficiencia de la gestión.

Además, actualmente el nivel de la función normativa y de re-gulación de una actividad económica se encuentra en el cuar-to nivel de la organización, en lugar de tenerlo en el segundo, como fue la propuesta en esa oportunidad.

Mi segunda experiencia de reforma con el enfoque de proce-sos fue en OSITRAN, donde se llegó a implementar. Pero, en el 2015, lo desarmaron a pesar de estar vigente el Decreto Supre-mo, que establece una política de modernización del Estado con cara al 2021 y que disponía el enfoque de procesos.




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La propuesta de reforma del Viceministerio de Transportes a través de un nuevo Reglamento de Organización y Funciones que fue aprobado por el Consejo de Ministros también tuvo el enfoque de procesos.

El Gráfico N° 8 muestra el desordenado esquema actual y su or-denamiento en el propuesto, al orientar la gestión a la satisfac-ción de la demanda del transporte en lugar de a la organización por modo de transporte.

ESTRUCTURA DEL VICEMINISTERIO DETRANSPORTE PORPROCESOS

Normar

Autorizar

Fiscalizar

Operación

Concesión

Infraestructura

ESTRUCTURA DEL VICEMINISTERIO DETRANSPORTE POR MODOTRANSPORTE

Servicios e infraestructurapor modo de transporte:- Carretera- Ferrocarril- Acuático- Aéreo

Gráfico N° 8RE ESTRUCTURACIÓN DEL VICE MINISTERIO DE TRANSPORTES




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2. OBJETIVOS DE LAS IDEAS PARA RECONSTRUIR LA INSTITUCIONALIDAD DEL PAÍS

Los propósitos de las ideas que se plantean para los cambios tras-cendentes se enumeran a continuación:

a. Orientar la gestión pública al servicio del ciudadano.

b. Reducir drásticamente la corrupción.

c. Elevar la eficiencia y eficacia de la gestión pública.

d. Contar con autoridades idóneas e íntegras.

e. Tener una estructura que implique nuevos perfiles de las au-toridades.

f. Contar con una mejor supervisión y control a las institucio-nes del Estado.

g. Poseer una justicia predecible y oportuna.

3. BASE PARA RECONSTRUIR LA INSTITUCIONALIDAD DEL PAÍS

La reconstrucción de la institucionalidad del país conllevará ade-más a un cambio cultural de la gestión pública, que requerirá nue-vas aptitudes y actitudes de los funcionarios. La sociedad informal existente, la impunidad promovida por el sistema de administra-ción de justicia y la precariedad de los partidos políticos deberán ser superadas con dicho cambio cultural.




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Por ello, todos debemos cambiar nuestra actitud de informalidad, de no respetar las normas ni los derechos de las personas, y de incumplir las obligaciones básicas para mejorar la institucionali-dad del país.

Los directivos de las empresas deben reflexionar sobre su respon-sabilidad ante sus accionistas y la sociedad, para que el país pueda alcanzar la plena prosperidad.

Los medios de comunicación también deben revisar su rol a fin de informar objetivamente los hechos, orientar a la sociedad a que tenga una mentalidad abierta y de respeto, a formar una cultura de paz, de diálogo alturado y de búsqueda de una prosperidad real.

Además, se requiere una nueva clase política competente e ínte-gra con partidos fuertes que busquen realmente el progreso de la sociedad.

Asimismo, los funcionarios públicos deben ser capacitados para una mejor gestión y contar con líderes competentes para cumplir con su misión y llevar a cabo las reformas disruptivas que se plan-tea con el uso intensivo de la informática.

4. REFORMA DEL PODER LEGISLATIVO

El Congreso tiene poca aceptación en la población, el número de personas que trabajan en él es excesivo y las leyes son aprobadas sin contar con los sustentos debidos, inclusive en la evaluación de costo - beneficio.

Para una mejora en la gestión y en la calidad de las leyes y su rol fiscalizador, considero conveniente que el congreso esté confor-




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mado por dos cámaras, a fin de que las leyes que se aprueben sean debatidas en dos foros.

Uno de los foros estaría conformado por congresistas que repre-senten a los departamentos del Perú y a la Provincia Constitucio-nal del Callao. Ellos, además de velar por las necesidades de sus representados, también deberán hacerlo por los intereses del país.

El otro foro estaría conformado por personas elegidas a nivel na-cional que no representan a circunscripción alguna, que actuaría como una cámara reflexiva y con una visión integral de país.

Para elevar el nivel del Poder Legislativo se requiere exigir a los partidos políticos que designen a candidatos idóneos y que po-sean una aplicación drástica de sanciones en los casos que no sean así.

La labor legislativa y la de fiscalización continuarán en el Congre-so de la República, pero las funciones de la Comisión de Ética y de levantamiento de la impunidad de los congresistas que se solicite serían evaluadas por el Poder del Ciudadano que se propone.

La idea es que los congresistas se dediquen a la labor para el cual fueron elegidos, es decir que aprueben buenas normas y fiscalicen la gestión pública, y no para sancionarse entre ellos mismos.

5. LOS ROLES DEL ESTADO

De acuerdo al marco conceptual, en el planteamiento para el di-seño de la estructura organizacional del Gobierno Nacional tie-nen que considerarse los roles que deben cumplir ante la socie-dad y las funciones que deben desempeñar. Es decir, es necesario diferenciar a las entidades que ejercen funciones relacionadas al




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cumplimiento de su misión de aquellas que desempeñan funcio-nes de soporte que requiere el Estado para realizar una gestión eficiente y eficaz.

En ese sentido, sus principales roles del se enumeran a continua-ción:

a. Ser autoridad.

b. Brindar servicios.

c. Brindar asistencia social a poblaciones vulnerables.

d. Proveer infraestructura.

e. Administrar recursos naturales.

f. Preservar el medio ambiente.

g. Brindar seguridad.

h. Mantener el orden interno.

i. Atender emergencias.

j. Conducir las relaciones Internacionales.

k. Defender el territorio nacional.

l. Administrar justicia.

Las funciones de soporte que apoyarán las gestiones de línea son:

a. Desarrollo institucional.

b. Planificación.

c. Administración de los recursos humanos.




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d. Administración de los recursos económicos y financieros.

e. Informatización de los procesos.

f. Administración de su patrimonio.

g. Comunicación con los ciudadanos

h. Sistema de control.

• El Rol de Autoridad

Los procesos que se requieren para cumplir con el rol de au-toridad corresponden a promover, regular, elaborar normas, otorgar autorizaciones y fiscalizar las actividades económi-cas en el ámbito de su competencia.

En el Gráfico N° 9, se puede observar el esquema de organi-zación por proceso de un ministerio que desempeña funcio-nes de autoridad.

MINISTRO

ASESORÍAPLANIFICACIÓN

PROMUEVE

ACTIVIDADES POBLACIÓN Y ECONÓMICAS

MINISTERIO COMO AUTORIDAD

AUTORIZA FISCALIZANORMA

APOYO

Gráfico N° 9




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Proceso de promoción

La autoridad de un sector tiene la función de promover la actividad económica en la que actúa como ente rector, di-fundiendo las potencialidades del país y la competitividad a nivel mundial.

Proceso de regulación y elaboración de normas

El proceso de regulación y elaboración de normas para las ac-tividades económicas estaría en manos de una unidad orgáni-ca. Esta tendría designado a un profesional con las competen-cias directivas correspondientes. De esta manera, la función de regular y normar tendría un mayor nivel en la organización.

Un ejemplo que podría aclarar mejor el concepto es el caso de los servicios de transportes que actualmente están a cargo de responsables por cada uno de los modos de transporte. Es decir, hay un responsable para la circulación por las vías terres-tres, otro para los ferrocarriles, un tercero para el transporte acuático y un cuarto para el aéreo. Este esquema sería rem-plazado por un órgano normativo que velaría por la seguridad del transporte de personas y mercancías y por la preservación del medio ambiente para los diferentes modos de transportes.

Con este esquema, las normas tendrían una mejor estructura que facilitaría su lectura y comprensión, al considerar en for-ma ordenada, las disposiciones generales, las medidas de se-guridad y de salud para el trabajador, la sociedad y el usuario, así como los derechos del consumidor y de la preservación del medio ambiente.

El perfil del responsable que dirija este proceso es diferente al que otorga autorizaciones y al que fiscaliza, mejorando de esta manera la gestión pública en este aspecto.




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Proceso de otorgamiento de autorizaciones

Se propone que un líder dirija a un equipo de funcionarios para gestionar el proceso de autorizaciones de competencia del ministerio. Su gestión debe estar orientada a una buena atención a los usuarios, utilizando herramientas informáti-cas para gestionar. Además, debe contar con un sistema de información y de control que permitirá reducir los actos de corrupción.

El perfil del responsable de este proceso tiene características de ser un facilitador.

Proceso de fiscalización

Para los procesos de fiscalización, se tendría también a un responsable que dirija a un equipo de funcionarios especiali-zado para este proceso. Esto se realizaría utilizando sistemas informáticos para reducir la corrupción y además se encarga-ría de monitorear la gestión del sector en las regiones.

El perfil del responsable de este proceso y de su personal es el de fiscalizadores y sancionadores.

• El rol de brindar servicios

Las entidades encargadas de brindar servicios no deberían depender de una autoridad que las regule ni esta última debe tener injerencia en su gestión. De esta manera, se elimina la situación de ser juez y parte a la vez, característica que ac-tualmente se encuentra institucionalizada en el Estado.

Los perfiles de las personas responsables de las entidades que brindan servicios son muy diferentes para aquellos que




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tienen que liderar una institución que ejerce funciones de autoridad. Su principal preocupación es satisfacer las necesi-dades de los usuarios en forma oportuna y en los niveles de calidad que ellos demandan.

La gestión de estas entidades es similar a cualquier otra em-presa que brinda servicios y para ello debería estar basada en procesos orientados a la atención de los clientes.

Los servicios que brinda el Estado son la salud, educación, cultura, deportes, entre otros. Los servicios públicos que se brindan a través de empresas estarán dentro del ámbito de rol empresarial del Estado.

El ministerio que brinda los servicios debe cumplir con las disposiciones que aprueba el ente rector correspondiente y su organización debe tener el enfoque de procesos para estar orientada a brindar los servicios en los niveles de calidad que la población exige.

MINISTRO

ASESORÍAPLANIFICACIÓN

SALUD

POBLACIÓN

MINISTERIO BRINDA SERVICIO

OTRO SERVICIOEDUCACIÓN

APOYO

Gráfico N° 10




102

En el Gráfico N° 10 se muestra el esquema de organización para un ministerio que brinda servicio, en donde se puede apreciar las diferencias de responsabilidades y de gestión con respecto a un ministerio rector de un sector.

El esquema de organización de este ministerio debería consi-derar, como órganos de línea, a aquellos que se encargan de brindar los servicios en función al tipo de servicio que brinda.

• El rol de asistir a poblaciones vulnerables

El Estado debe asistir a las poblaciones vulnerables. Esto abarca a aquellas que se encuentran en extrema pobreza, al adulto mayor, discapacitados, a la población que requiere asistencia judicial, a las poblaciones que han sido afectadas por un desastre natural, entre otras.

En el Gráfico N° 11 se muestra el esquema de organización para un ministerio que brinda asistencia a poblaciones vul-nerables.

MINISTRO

ASESORÍAREGISTRO

BENEFICIARIOS

POBLACIÓN 2

POBLACIÓN

MINISTERIO ASISTENCIA SOCIAL

POBLACIÓN 3POBLACIÓN 1

APOYO

Gráfico N° 11




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• El rol de proveedor de infraestructura pública

Para integrar los pueblos y facilitar las actividades económi-cas, se requiere que el Estado provea la infraestructura públi-ca que el país necesita.

Dicha infraestructura corresponde a la de transporte, como son las carreteras, puertos y aeropuertos; y otras como las represas, irrigaciones y transmisión de energía. En el ámbito local, es-tamos hablando de las vías urbanas, los parques públicos, etc.

• Rol de administrar recursos naturales

Los recursos naturales del país, como los mineros, energé-ticos, hídricos, la pesca, los espectros radio eléctricos y otros, deben ser administrados por el gobierno.

El sector privado explota los recursos naturales a través de concesiones que otorga el Estado, la misma que debe ser ra-cional y en forma óptima.

• Rol de preservar el medio ambiente

El Estado está en la obligación de preservar el medio ambien-te, fiscalizando que las actividades económicas y de la pobla-ción en general se realicen dentro de los límites permisibles.

• Rol de asegurar el orden interno

Asegurar el orden interno para que la población viva en un ambiente de paz y de seguridad, que las actividades econó-




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micas se realicen en un clima de seguridad y de respeto, así como que se honren los derechos de las personas.

• Rol de defensa del territorio

El Estado está en la obligación de defender el territorio de la República con acciones preventivas y disuasivas ante posi-bles ataques de terceros.

• Rol de mantener relaciones con la comunidad internacional

La relación con la comunidad internacional es otro rol que debe cumplir el Estado.

• Rol de administrar justicia

El Estado debe administrar la justica en forma predecible y oportuna a fin de que las controversias sean resueltas de forma justa y los delitos sean sancionados ejemplar y oportunamente.

• Rol empresarial

Las decisiones que asume el país para realizar diversas acti-vidades económicas a través de la conformación de empresas públicas son permitidas por la Constitución Política de la Re-pública, sin ser un rol que debe cumplir el Estado.

La participación debería estar principalmente en los servicios públicos y en actividades donde el sector privado no tenga interés de participar.




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6. LA REFORMA DEL PODER EJECUTIVO

En el Gráfico N° 12 se muestra el esquema para la organización del Poder Ejecutivo, en donde se observa al Primer Ministro con los ministerios de línea y el Ministerio de Gestión Pública, como organismo encargado de la administración interna del Estado.

Los ministerios de línea son aquellos que asumen las funciones relacionadas a cada uno de los roles del Estado a excepción del rol empresarial que tiene otra naturaleza.

La Oficina del Primer Ministro se encargaría de liderar la gestión tanto de los ministerios de línea como de la administración inter-na del Estado, asumiendo funciones específicas de coordinación entre los ministerios, gobiernos sub nacionales, Congreso de la República y el Sistema de Administración de Justicia, en cuanto a su marcha administrativa. Adicionalmente, liderará los sistemas de planificación e información.

PRESIDENCIA

PRIMER MINISTRO

GOBIERNO CENTRAL

MINISTERIOGEST. PÚBLICA

MINISTERIOLÍNEA 1

MINISTERIOLÍNEA 2

MINISTERIOLÍNEA N

Gráfico N° 12




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Como responsable del sistema de planificación, la Oficina del Primer Ministro orienta la gestión pública hacia los objetivos del gobierno, definidos en un plan estratégico.

Cada ministerio planifica y gestiona en función de los lineamien-tos de la Oficina del Primer Ministro y para lo cual se organizan a través del enfoque de procesos, teniendo en cuenta a los organis-mos públicos descentralizados que asumen funciones específicas dentro del ámbito de su competencia.

Los ministerios de línea se definirán en función de los roles que deben asumir. Un mismo ministerio no debe tener dos roles dife-rentes, pero un rol puede ser asumido por más de un ministerio. En este aspecto se tendría:

· Que un ministerio de línea no debería tener funciones de soporte para administrar el Estado.

· Que un ministerio que ejerce funciones de autoridad no debe brindar servicios ni la de proveer infraestructura.

Bajo estos lineamientos en forma gradual se implementarían los ministerios que se encargarán de ejecutar los roles del Estado, es decir los ministerios de línea y el responsable de la administración del Estado, los mismos que se enumeran a continuación:

1. Primer Ministro


3. Ministerio de Producción de Bienes

4. Ministerio de Producción de Servicios

5. Ministerio de Desarrollo Social




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6. Ministerio de Turismo y Comercio Exterior

7. Ministerio de Asistencia a Poblaciones Vulnerables



10. Ministerio de Recursos Naturales y Medio Ambiente




14. Ministerio de Gestión Pública.

Ministerios que actuarían como autoridad:

• Ministerio de Economía

Sería el ente rector del sector economía y finanzas. Este se encargará de velar por el desarrollo económico del país, creando el clima y las condiciones para promover las inver-siones y la generación de empleo a través del fortalecimiento de la pequeña, mediana y gran empresa.

• Ministerio de Producción de Bienes

Este ministerio se encargará de normar, regular, otorgar au-torizaciones y fiscalizar las actividades relacionadas a la pro-ducción de bienes.




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• Ministerio de Producción de Servicios

Este ministerio se ocupará de normar, regular, otorgar autori-zaciones y fiscalizar las actividades relacionadas al comercio y servicios, incluyendo a los considerados como públicos.

• Ministerio de Desarrollo Social

Este ministerio se encargará de promover, normar, regular, otorgar autorizaciones y fiscalizar las actividades relaciona-das al desarrollo de las personas y de la sociedad como son la educación, salud, trabajo, deporte, cultura, entre otras.

• Ministerio de Turismo y Comercio Exterior

Este ministerio promoverá las exportaciones y el turismo en el país.

Ministerios que brindan servicio y apoyo a la población

• Ministerio de Desarrollo Humano

Brindará servicios a la población sobre educación, salud, cul-tura, deportes, artes, entre otros.

• Ministerio de Asistencia Social

Estará encargado de brindar apoyo a las poblaciones vulnera-bles, como son los discapacitados, el adulto mayor, el pobre, etc.




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Ministerio proveedor de infraestructura

• Ministerio de Infraestructura

El Ministerio de Infraestructura tendrá la tarea de planificar, diseñar y ejecutar las obras de infraestructura pública. Esto se llevará a cabo mediante la contratación de empresas consul-toras, constructoras y de supervisión o a través de asociacio-nes públicas privadas.

Asimismo, se encargará de la construcción de obras solicita-das por las diversas instituciones públicas.

Ministerio que cuida el orden interno

• Ministerio del Interior

El Ministerio del Interior sería el ente rector del Sistema de Seguridad Ciudadana y ejercería competencia exclusiva del orden interno y orden público, como actualmente la tiene.

Ministerio que administra los recursos naturales y preserva el medio ambiente

• Ministerio de Recursos Naturales y del Medio Ambiente

El Ministerio de Recursos Naturales será el encargado de ad-ministrar los recursos naturales renovables o no, otorgando concesiones para su explotación y fiscalizando el cumpli-miento de las normas.

Asimismo, será responsable de monitorear la gestión am-biental de las actividades económicas.




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Ministerio que defiende el territorio

• Ministerio de Defensa

El Ministerio de Defensa tendrá las mismas competencias que actualmente tiene, que se encuentran definidas en su ley orgánica: seguridad y defensa nacional en el campo militar, Fuerzas Armadas, reservas y movilización nacional, sobe-ranía e integridad territorial y participación en el desarrollo económico y social del país

Ministerio que mantiene relaciones con la comunidad interna-cional

• Ministerio de Relaciones Exteriores

El Ministerio de Relaciones Exteriores ejerce sus funciones dentro de los siguientes ámbitos de competencia para el lo-gro de los objetivos y metas del Estado: de política exterior, de relaciones internacionales y de cooperación internacional.

Ministerio de apoyo a la gestión del Gobierno Nacional

• Ministerio de Gestión Pública.

Encargado de brindar el apoyo para que el Gobierno Nacio-nal se organice y apoye el cumplimiento de los roles que tie-ne el Estado.

Para ello, debe administrar los recursos económicos y finan-cieros, recursos humanos, la logística, administrar su patri-monio y apoyar en la informatización de los procesos.




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La gradualidad de las reformas

Entiendo que las ideas propuestas son ambiciosas y podrían to-mar entre quince y veinte años, incluso su consolidación podría tomar diez años adicionales. Considerando ello, se propone la implementación de algunas reformas que, a corto plazo, pueden mejorar sustancialmente la eficacia y la eficiencia en la gestión pública, mientras se continúan diseñando otros proyectos y se va capacitando al personal con otra mentalidad.

Ministerios con los cambios propuestos:

1. Primer Ministro


3. Ministerio de Gestión Pública

4. Ministerio de Asistencia (Fusión de MIDIS y Mujer)



Ministerios con un nuevo enfoque:




10. Ministerio de Comercio Exterior y Turismo




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Ministerios absorbidos por otros ministerios:

11. Ministerio de Salud

12. Ministerio de Educación

13. Ministerio de Energía y Minas

14. Ministerio de Agricultura y Riego

15. Ministerio del Ambiente

16. Ministerio de Transportes y Comunicaciones

17. Ministerio de Justicia y Derechos Humanos

18. Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo

19. Ministerio de Producción

20. Ministerio de Cultura

7. LAS REFORMAS DE LOS GOBIERNOS REGIONALES

Los gobiernos regionales deberían organizarse considerando las funciones descentralizadas en unos casos y desconcentrados en otros, y que han sido transferidas por el Gobierno Nacional. Esto conllevaría, en primer lugar, a la definición de su misión en el ám-bito de su territorio.

En ese sentido, dentro de las funciones que asume como autoridad para brindar servicios, proveer infraestructura, entre otras competen-cias, el gobierno regional debe diseñar su organización con el enfoque de procesos para que su gestión se oriente a la atención del ciudadano.




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El rol de proveer infraestructura que le compete al Estado debe estar enmarcado en un sistema de planificación a nivel integral y los gobiernos regionales ejecutarían las obras de acuerdo a la priorización de los proyectos.

Uno de los problemas para el mejor funcionamiento de los go-biernos regionales es el período de los gobiernos y la prohibición de la reelección de los gobernadores y consejeros, así como su conformación.

En el Gráfico N° 13 se muestra cómo debería determinarse la mi-sión de cada gobierno regional y en el Gráfico N° 14, se observa un esquema de organización para los gobiernos regionales.

Una vez definida su organización con el enfoque de procesos, se determinan los perfiles de los diferentes cargos y se deben desig-nar a las personas idóneas que cumplan con los requisitos de los puestos. En el caso de los gerentes, se deben requerir los requisi-tos necesarios para ser un directivo.

ESQUEMA DE TRANSFERENCIA DE FUNCIONES

MISIÓNDEL

GOBIERNOREGIONAL

GOBIERNOREGIONAL

GOBIERNOCENTRAL

DEFINE SU MISIÓN

TRANSFIEREFUNCIONES

Gráfico N° 13




114

8. LAS REFORMAS DE LOS GOBIERNOS LOCALES

La principal misión de los gobiernos locales es la administración y desarrollo de las ciudades o poblados, previa planificación de la misma. Para ello tiene como objetivo la de ejecutar los roles de autoridad, brindar servicios, proveer infraestructura dentro del ámbito de su competencia, entre otros.

El diseño de la estructura organizativa del gobierno local debe considerar dichos roles para cumplir con su misión, al igual que los gobiernos regionales y el enfoque de procesos que debe apli-carse en el diseño de su organización para que su gestión se oriente a la atención del ciudadano.

En el Gráfico N° 15 se muestra el esquema para la organización de un gobierno local.

CONSEJO REGIONAL

ESQUEMA DEL GOBIERNO REGIONAL

GOBERNACIÓN

GERENCIA GENERAL


MISIÓN DEL GOBIERNO REGIONAL

GERENCIA DE LÍNEA GERENCIA DE LÍNEA GERENCIA DE LÍNEA

Gráfico N° 14




115

En ese sentido sus acciones deben estar debidamente planifica-das para que el desarrollo urbano o rural sea acorde a las necesi-dades de la población en armonía entre los gobiernos distritales y los provinciales.

Al igual que los gobiernos regionales es necesario revisar el pe-ríodo de los gobiernos y la prohibición de la reelección de las au-toridades.

9. REFORMA DEL SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

La problemática de la administración de justicia, que se encuentra literalmente colapsada, debe ser resuelta con una reforma pro-funda, a través de la creación de un ente rector de todo el sistema de administración de justicia.

CONSEJO MUNICIPAL

ESQUEMA DEL GOBIERNO LOCAL

ALCALDE

GERENCIA GENERAL


MISIÓN DEL GOBIERNO MUNICIPAL

GERENCIA DE LÍNEA GERENCIA DE LÍNEA GERENCIA DE LÍNEA

Gráfico N° 15




116

Dicho ente rector sería el que evalúa y designa a los titulares de los presidentes de las instituciones tutelares, remplazando de esta manera el mecanismo actual de la elección del Presidente del Po-der Judicial y del Fiscal de la Nación por un proceso riguroso de selección. Asimismo, los miembros del Tribunal Constitucional serían escogido por una Comisión del Sistema que se propone.

En el Gráfico N° 16 se puede ver un esquema de organización del sistema de administración de justicia, donde se encuentran las actuales instituciones que estarían bajo la dirección de una administración que mejore sustancialmente los procesos debida-mente informatizados. Esto se realizaría respetando a los órganos jurisdiccionales para que las decisiones que se tomen sean justas y oportunas. Se incluye en este sistema al Jurado Nacional de Elecciones que se encargaría de la justicia electoral.

SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

PRESIDENCIA

CNM

OCMA

MISIÓN MISIÓN MISIÓN MISIÓN MISIÓN MISIÓN

TRIBUNALCONSTITU-

CIONAL

PODERJUDICIAL

MINISTERIOPÚBLICO

SISTEMAARBITRAJE

JNE INPE

Gráfico N° 16




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El ente rector del sistema de administración de justicia debe liderar su desarrollo promoviendo la mejora de procesos; una mejor designación de los recursos humanos cuidando que los perfiles de los cargos sean los adecuados a los procesos; y la designación de personas las idóneas que velen por la conducta de los magistrados sin interferir en la ges-tión de los órganos jurisdiccionales, incluyendo a los árbitros.

La informatización de los procesos es vital en el desarrollo del sistema.

Asimismo, el sistema de arbitraje debería ser reestructurado al conocerse los casos de corrupción por la falta de los límites de su accionar, la falta de control y de sanción para los árbitros y para las entidades que administran el sistema.

10. SISTEMA DE CONTROL

La Contraloría General de la República requiere ser fortalecida con un enfoque distinto para que su gestión sea eficaz y prevenga la corrupción a través de la evaluación de los riesgos que se asume en las decisiones sobre la definición de la organización.

En ese sentido, los procesos de designación de funcionarios, el diseño de los procedimientos, la planificación de las actividades y los proyectos, entre otros aspectos en la gestión pública, deben ser observados preventivamente por la Contraloría General de la República al detectar los riesgos en su ejecución. Por ejemplo, de-bería advertirse cuando la definición de los perfiles no sean ade-cuados a las responsabilidades de un cargo, cuando no existe un responsable de la planificación de las inversiones, etc.

En ese sentido, si la institución no tiene un sistema de planifica-ción y de priorización de proyectos, como es el caso de la gestión




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de obras de infraestructura, la Contraloría debería exigir que haya dicho sistema y que la priorización de proyectos sea efectiva para el uso de los recursos del Estado, con controles de costos inde-pendientes de las unidades ejecutoras de obras.

Las oficinas de control institucional no acompañan a las diversas administraciones del Estado para mejorar los procesos y prever las irregularidades y acciones corruptas.

Respecto a la gestión, el enfoque –además de la legalidad de los actos– debe tomar en cuenta los resultados de las decisiones y las circunstancias que impactan en las decisiones.

Asimismo, el enfoque de procesos también debería aplicarse en el diseño de su estructura y organización a fin de formar especialista de control en cada uno de los diversos procesos para que evalúe la gestión y auditores que informen sobre los riesgos que están asumiendo las instituciones.

11. CREACIÓN DEL PODER DEL CIUDADANO

Autoridades corruptas elegidas por el voto popular, la informa-ción falsa contenida en las hojas de vida de los candidatos a los diferentes niveles de gobierno y al Congreso de la República, y la crisis de los partidos políticos nos señala la necesidad de tomar medidas para superar la situación actual.

El Congreso de la República determina los requisitos para ser candidatos para los procesos electorales y fijan sus remunera-ciones y beneficios económicos, los procesos de revocatoria y los períodos de vigencia, entre otros aspectos, incluyéndose para ellos mismos.




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Ante dicha situación, se propone instaurar el Poder del Ciuda-dano para que norme y regule los requisitos para ser candidato, autoridad, congresista, gobernador, consejeros o alcaldes en los procesos electorales. Asimismo, que administre a través de orga-nismos correspondientes los procesos electorales y evalúe la con-ducta de las autoridades elegidas, sancionando en los casos que corresponda, evaluando los procesos de revocatoria, entre otras funciones.

Asumiría las funciones de la Comisión de Ética del Congreso de la República e involucraría las funciones de las entidades siguientes:

• RENIEC

• Oficina Nacional de Procesos Electorales

• Procuraduría Anti Corrupción

• Defensoría del Pueblo

En el Gráfico N° 17 se muestra el esquema de organización del Estado. Aquí, es al Poder del Ciudadano al que deben reportar las autoridades.

PODEREJECUTIVO

PODERLEGISLATIVO

PODERJUDICIAL

MISIÓN MISIÓN MISIÓN

PODER DELCIUDADANO

ESQUEMA DE ORGANIZACIÓN DEL ESTADO

Gráfico N° 17




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Al respecto, en el organigrama de una organización, los propietarios son los que designan al directorio, fijan los requisitos que deben cumplir sus miembros para ser designados, los plazos de su vigencia, la remoción de sus integrantes, las condiciones de su retribución, entre otros aspectos.

Bajo dicho esquema los ciudadanos, que son los que solventan a los diferentes poderes a través del pago de sus impuestos, deben ser considerados como los propietarios y por tanto deberían defi-nir los requisitos de los candidatos, los procesos de elección de las autoridades, las remuneraciones y beneficios de los elegidos por el voto popular, evaluar sus conductas, fijar los períodos de go-bierno, las reelecciones, las renovaciones de los congresistas, las revocatorias de alcaldes y gobernadores, entre otras atribuciones.

La elección del Cuerpo Directivo sería a través de la sociedad civil organizada, bajo un mecanismo de elecciones generales de los candidatos propuestos para conformar la Comisión de Evalua-ción que se encargará de seleccionar a las personas idóneas para que conformen dicho Cuerpo Colegiado.

Cada gremio presentaría un solo candidato y la Comisión Evalua-dora de las autoridades del Poder del Ciudadano estaría confor-mada por cinco personas quienes se encargarán solo de la evalua-ción de los candidatos.

Soy consciente de que la implantación de esta idea será de difícil aceptación, porque además requiere cambios en la Constitución Política del Perú, que serían efectuados por las mismas personas que se encuentran interesadas en mantener la situación actual.

Considero que esta idea servirá, por lo menos, a que se reflexione so-bre el tema, dada la situación del país, y en el mediano y largo plazo se logre institucionalizarlo para que no volvamos a la situación actual.

Considero que el Poder del Ciudadano debería ser el verdadero Primer Poder del Estado, porque somos los ciudadanos los que sufragamos los gastos a través de los impuestos que pagamos.



BENEFICIOS DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS IDEAS PARA LAS

REFORMAS




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BENEFICIOS DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS IDEAS

Los principales beneficios en la implementación de las reformas que plantea las ideas propuestas se enumeran a continuación:

1. Partidos políticos fortalecidos, que designan a candidatos me-diante procesos rigurosos de selección, y la aplicación de sancio-nes drásticas en los casos de irregularidades en su presentación.

2. Designación de autoridades idóneas e íntegras con capacidades de liderazgo que dirijan procesos y equipos de expertos en cada una de las materias.

3. Autoridades reconocidas y respetadas por la ciudadanía.

4. Procesos informatizados con sistemas de información integrado a nivel de todo el Estado, en sus tres niveles de gobierno, y en el sistema de administración de justicia.

5. Una mejor legislación al tener dos cámaras el Congreso de la Re-pública.

6. Mejoras sustanciales en la elaboración de políticas y normas, pro-cesos de otorgamiento de autorizaciones y de fiscalización.

7. Una mejor gestión del Primer Ministro que se dedicaría solo a li-derar sistemas de planeamiento y de información para armonizar las diferentes políticas a cargo de los ministerios.

8. Ministros responsables de la ejecución de los roles para que el Estado cumpla con su misión.

9. Un Ministerio de Economía con funciones exclusivas solo sobre el desarrollo económico del país para promover inversiones y gene-rar empleo.




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10. Concentración de la gestión de inversiones en infraestructura en un solo responsable, con un efectivo sistema de planificación con visión de futuro, sistema de identificación y priorización de pro-yectos, ejecución de inversiones, administración de contratos de participación privada y un sistema de control para evitar la co-rrupción.

11. Reducción de la brecha de infraestructura a través de una mejor gestión de la misma.

12. Servicios que brinda el Estado en condiciones satisfactorias para la población.

13. Mejor administración del Estado al asignarse a un ministerio la responsabilidad sobre la gestión de los recursos económicos-fi-nancieros, humanos, logísticos e informáticos.

14. Gobiernos regionales y locales superarían el caos organizacional al determinarse los roles, para cumplir con su misión y por ende lograr una mejor gestión.

15. Un sistema de administración de justicia predecible.

16. Un sistema de control con enfoque preventivo detectando riesgos en la gestión.



ESTRATEGIA PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE

LAS IDEAS Y MENSAJES FINALES




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ESTRATEGIA PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS IDEAS

La complejidad de la problemática para el diseño de la estructura del Estado requiere de un equipo multidisciplinario en el que deberían participar expertos en organización y en procesos, para que los con-ceptos se apliquen correctamente. Este equipo debería evaluar las ideas planteadas, desarrollarlas y proponer más y mejores iniciativas, porque estoy seguro de que hay muchas más de la que he podido plantear.

Las reformas estructurales y el cambio cultural en la gestión públi-ca requerirán un gran esfuerzo sostenido. Al mismo tiempo, se debe atender el día y las urgencias para llegar a buen puerto.

Las ideas para los cambios estructurales podrán afectar intereses de la burocracia estatal, de los partidos políticos, de las empresas pro-veedoras del Estado, de los funcionarios corruptos que no han sido detectados, personas sin valores que aspiran a cargos públicos, entre otros quienes se opondrán a algunos cambios y, en general, a la re-construcción de la institucionalidad del país.

Estoy seguro de que habrá una fuerte oposición y se dirá que las ideas son sueños e imposibles de implementar. Sin embargo, hay que formar una corriente de opinión para forzar las reformas que el país necesita.

El equipo o equipos multidisciplinarios deberían estar conformados por personas con una mentalidad abierta a la recepción de ideas, plan-teando objetivos, unificando criterios y conceptos, identificando pro-yectos para su implantación gradual con visión de futuro.

En un próximo cuadro se muestra un esquema de desarrollo de los procesos necesarios para cumplir con los objetivos estratégicos para una gestión eficiente del Estado. Fue elaborado en la Comisión de Re-forma del Estado del Plan Perú 2040 liderado por el Colegio de Inge-nieros.




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Como estrategia para la implementación de las reformas se propone las siguientes acciones:

1. Continuar atendiendo los problemas urgentes y paralelamente formar un equipo multidisciplinario conformado por personas con mente abierta.

2. Participación de especialistas en organización y en procesos en dicho equipo.

3. Formar profesionales jóvenes para dar continuidad y consolidar las reformas.

4. Promover cursos de procesos, planificación, sistema de informa-ción y de dirección en las maestrías de gestión pública.

5. Nuevo enfoque de gestión de SERVIR para que capacite los recur-sos humanos, evalúe los perfiles de los cargos, proponga candi-datos para ocupar cargos previa evaluación e implanten la carrera pública con meritocracia.

6. Revisar el currículo de la Escuela de Administración Pública.

Asimismo, la estrategia considera las siguientes ideas viables para im-plantarse en el corto y mediano plazo:

1. Redefinir las funciones de la oficina del Primer Ministro para que sea el responsable de la dirección del Gabinete de Ministros y de la coordinación con los otros poderes del Estado y de los gobier-nos sub nacionales.

2. Definir las responsabilidades del Ministerio de Economía y Fi-nanzas como ente rector del sector, dejando las funciones que tie-ne actualmente de la administración de los recursos económicos.




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Un Estado que promueve el desarrollo económico y social sostenible del país, con gobernantes y funcionarios respetados por su capacidad y accionar

Perfeccionar la institucionalidad y la organización de las entidades en los diferentes niveles de gobierno

Instituciones sólidas eficientes y transparentes en los diferentes niveles de gobierno para lograr los siguientes puntos. • Que las personas tengan sus derechos fundamentales, sociales,

económicos y políticos establecidos en la Constitución Política del Perú• Población atendida con servicios públicos eficientes y de calidad• Gobierno Descentralizado debidamente articulado• Estado promotor del desarrollo económico y social• Generación de empleo decente promovido por el Estado• Administración adecuada de sus recursos• La preservación del medio ambiente.

Contar con recursos humanos competentes y probos.

VISIÓN

OBJETIVOS ESTRATÉGICOS

RESULTADOS

PROCESOS

BASE DE DESARROLLO

Implantar un sistema de planificación que impulse el desarrollo sostenible del país

Modernizar y perfeccionar la acción territorial del Estado.

Perfeccionar las competencias de los niveles de gobierno

Introducir sistemas modernos de gestión que privilegien la gestión por resultados

Diseñar e implementar el sistema de planificación por ejes temáticos y con criterios territorial que se oriente hacia el desarrollo humano integral

Aplicar sistemas de control con acciones oportunas y efectivas

Implantar un sistema de remu-neraciones acorde al mercado y a resultados

Capacitar al personal en los temas de su competencia y del uso de tecnología de la información

Visión de país

Educación cívica de la población en principios y valores

Cultura de planea-miento

Organizaciones políticas sólidas reconocidas por la sociedad




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transparente y eficiente, cuya gestión está orientada al servicio de la población y al bienestar de las personas con calidad.

Contar con instituciones que garanticen la administración de justicia, el orden interno y la seguridad ciudadana

Recursos humanos competentes y probos.

Generar sistemas para la estabilidad institucional de las entidades y organismos del Estado

Articular y monitorear la ejecución de los planes y adecuarlos a las orientaciones del mercado y de las tendencias mundiales

Liderazgo de políticos y de funcionarios de carrera

Administración de justicia ágil que coadyuva a eliminar los recursos humanos negativos en la gestión

Sistema de Control sin injerencia política

Gobierno democrático. País con estado de derecho

Asegurar la transparencia de la gestión estatal, con un sistema de control eficaz y oportuno

Asegurar la participación de la sociedad civil organizada en la elaboración y monitoreo de los planes

Implantar un sistema de selección e ingreso de personal competente a la carrera pública

Redefinir las instituciones, roles y organización de las entidades

Establecer una línea de carrera basada en la meritocracia

Mejorar los sistemas alternativos de justicia y su funcionamiento y el control de los mismos

Sistema de planificación a largo plazo, sectorial y territorialmente

Administración de justicia predecible y eficaz

País con paz y seguridad interior

Contar con entidades que cumplan eficaz y eficientemente sus roles.

Administrar los recursos de manera eficiente y transparente




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3. Crear el Ministerio de Gestión Pública como responsable de la administración del Estado con funciones relacionadas a su desa-rrollo institucional, administración de los recursos humanos, lo-gísticos, tecnología de la información y del control patrimonial de los bienes estatales.

4. Crear el Ministerio de Infraestructura a fin de atacar el proble-ma de la corrupción que se encuentra enquistada en el Estado a través de la implantación de un sistema de planificación y de priorización de proyectos con controles de costos y procesos de-bidamente informatizados.

5. Fusión de los ministerios de la Mujer y de Desarrollo Social que debe atender las necesidades de las poblaciones vulnerables con un sistema de identificación y un registro de las personas y fami-lias beneficiadas.

6. Crear el Ministerio de Desarrollo Humano, el cual se encargaría de dar servicios a la población en salud, educación, etc.

7. Crear el ente rector del sistema de administración de justicia.

8. Mientras se crea el Poder del Ciudadano es necesario tomar me-didas para fortalecer a los partidos políticos y crear mecanismos para mejorar sustancialmente la calidad de los candidatos a ocu-par cargos de autoridades a través del voto popular.




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MENSAJES FINALES

1. No están todas las ideas que deben estar Habrá más y mejores ideas Hay mucho por hacer Muchos tratarán de oponerse El camino es largo

Comencemos a reconstruir la institucionalidad del país, diseñan-do una estrategia gradual de cambios

2. El Estado requiere una reingeniería con la participación de inge-nieros especialistas en organización y en procesos

3. Una revolución institucional y cultural, ordenada, gradual y con visión de futuro podrá tomar de quince a veinte años



ideas para reconstruir la institucionalidad del paÍs · 2019. 2. 1. · institucional y cultural...

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