Điểm lại các chỉ số quản trị và ch Á và thái bình dương · chiến lược...

Điểm lại các Chỉ số Quản trị và

Chống Tham nhũng tại khu vực Đông Á và Thái Bình Dương

James H. Anderson* Chuyên gia Cao cấp về Quản trị

Ngân hàng Thế giới Hà nội, Việt Nam

GAC Indicators in EAP 41b - VN.doc 6/2009 [email protected]

*Báo cáo này đã nhận được ý kiến đóng góp của Nick Manning và Luc Lecuit (các chuyên gia đánh giá) và Naazneen Barma, Nathaniel Heller, Steve Knack, Aart Kraay, Barbara Nunberg và Deborah Perlman. Báo cáo cũng dựa vào các thảo luận với các đại biểu tham dự hội thảo khu vực Đông Á Thái Bình Dương – Nam Á (EAP-SAR) “Triển khai áp dụng Chỉ số Quản trị và Chống Tham nhũng (GAC)” tại Bangkok, Thái Lan ngày 9/5/2008 và nhiều cuộc thảo luận không chính thức với các đồng nghiệp, trong đó có Catherine Anderson, Genevieve Boyreau, Kirida Bhaopichitr, Bert Hofman, Yasuhiko Matsuda, Shabih Ali Mohib và Minh Văn Nguyễn. Các chỉ số thành phần cấp quốc gia trong file PDF do Nick Berger tổng hợp. Các phát hiện, giải thích và kết luận nêu trong báo cáo này hoàn toàn do tác giả đưa ra. Chúng không phản ánh quan điểm của Ngân hàng Thế giới, Ban Giám đốc của Ngân hàng Thế giới hay của những nước được nêu trong báo cáo.

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

wb406484

Typewritten Text

66300

wb406484

Typewritten Text

Đánh giá các Chỉ số Quản trị và Chống Tham nhũng tại khu vực Đông Á và Thái Bình Dương

2

Các từ viết tắt

BEEPS: Business Environment and Enterprise Performance Survey - Khảo sát môi trường đầu tư và hoạt động của doanh nghiệp

CPIA: Country Policy and Institutional Assessment - Đánh giá về thể chế và chính sách quốc gia

CPI: Corruption Perception Index - Chỉ số nhận thức tham nhũng

ECA: Europe and Central Asia - Khu vực châu Âu và Trung Á FHCC: Freedom House Countries at the Crossroads – Nghiên cứu về các nước

trong giai đoạn chuyển đổi của tổ chức Freedom House GAC: Governance and Anti-Corruption - Quản trị và phòng chống tham nhũng GII: Global Integrity Index - Chỉ số liêm chính toàn cầu HIPC: Highly debted poor countries - Các nước nghèo nợ cao IBRD: International Bank for Reconstruction and Development – Ngân hàng quốc

tế về tái thiết và phát triển (thuộc nhóm Ngân hàng thế giới) IDA: International Development Agency - Hiệp hội Phát triển Quốc tế (thuộc

nhóm Ngân hàng thế giới) IBP: International Buget Project – Dự án Ngân sách Quốc tế KKM: Kaufmann, Kraay and Matruzzi (Nhóm 3 tác giả của Chỉ số quản trị toàn

cầu) LITS: Life in Transition Survey - Khảo sát mức sống trong quá trình chuyển đổi OBI: Open Budget Index - Chỉ số ngân sách mở PEFA: Public Expenditure and Financial Accountability - Chi tiêu công và Giải

trình trách nhiệm tài chính TI-CPI: Transparency International - Corruption Perception Index – Tổ chức minh

bạch quốc tế - chỉ số nhận thức tham nhũng WEF: World Economic Forum – Diễn đàn kinh tế thế giới WGI: World Governance Index - Chỉ số quản trị toàn cầu WGI-CC: World Governance Index – Corruption Control - Chỉ số quản trị toàn cầu –

kiểm soát tham nhũng

Điểm lại các Chỉ số Quản trị và Chống Tham nhũng tại khu vực Đông Á và Thái Bình Dương

1

Tóm tắt Chiến lược Quản trị và Chống Tham nhũng của Nhóm Ngân hàng Thế giới coi trọng công tác giám sát là yếu tố cốt lõi đối với trách nhiệm giải trình, đồng thời kêu gọi sử dụng và xây dựng các chỉ số cụ thể và có thể thực hiện được “để cung cấp thông tin cho đánh giá CPIA và giúp theo dõi tiến triển đạt được của những cải cách cụ thể do các chính phủ thực hiện ”. Báo cáo sẽ đánh giá mức độ mà chỉ số phổ biến về quản trị và chống tham nhũng đáp ứng được cho những mục đích này ở khu vực Đông Á và Thái Bình Dương. Các chỉ số này được đánh giá ở sự rõ ràng, tính minh bạch, mối liên hệ theo thời gian và về chiến lược, sự hữu ích cho đối thoại quốc gia có tính chất xây dựng. Báo cáo có một phần chỉ dẫn dành cho người đọc muốn sử dụng các chỉ số này. Quan điểm Chuyên gia Các chỉ số có tính chất quan điểm chuyên gia do các tổ chức xếp hạng rủi ro đưa ra

như Nhóm Tình báo Kinh tế (Economist Intelligence Unit) và Tổ chức Hướng dẫn Quốc tế về Rủi ro Quốc gia (International Country Risk Guide) được xây dựng nhằm cung cấp cho các nhà đầu tư các biện pháp cơ bản đối phó với rủi ro. Các chỉ số này được xây dựng song không tính đến yếu tố minh bạch và khả năng so sánh được và không nói rõ vấn đề nào được các chỉ số này đo lường tới – vì vậy , các chỉ số này không hiệu quả. Các chỉ số này thường xuyên thay đổi và làm hạn chế khả năng đánh giá thay đổi diễn ra theo thời gian.

Các chỉ số có tính chất quan điểm chuyên gia do Tổ chức Freedom House và Đánh giá CPIA của Ngân hàng Thế giới đưa ra có nêu rõ hơn cách thức tiến hành đánh giá. Các lần đánh giá và quy trình thực hiện của Tổ chức Freedom House đều được công khai, cũng giống như các lần đánh giá CPIA tiến hành đối với các nước thuộc IDA. Tuy nhiên, nhiều đánh giá không thể tránh khỏi chủ quan. Quy trình hiệu đính các câu trả lời có thể dẫn đến sự trùng lẫn nào đó với các đánh giá khác.

Chỉ số Ngân sách Mở (Open Budget Index) và Chỉ số Liêm chính Toàn cầu ( Global Integrity Index) tiến bộ hơn so với các chỉ số có tính chất quan điểm chuyên gia trong việc đo lường chính sách và khía cạnh thể chế của quản trị. Các chỉ số này chủ yếu tập trung vào các chỉ số khách quan, có sử dụng phương pháp đánh giá chuyên gia để nâng cao chất lượng và công bố đầy đủ các chi tiết, trong đó có ý kiến của các chuyên gia đánh giá. Tuy được triển khai thông qua các bước này, song nhiều nhà quan sát vẫn hoài nghi về các chỉ số này, trong khi mức độ tin cậy sử dụng các chỉ số này phục vụ cho mục tiêu đối thoại quốc gia cũng khác nhau đáng kể.

Các chỉ số PEFA tập trung vào các đánh giá do quốc gia chủ trì thực hiện . Mặc dù rất hữu ích cho mục tiêu đối thoại, song chỉ có một số ít các nước khu vực Đông Á Thái Bình Dương có công bố kết quả , điều này khiến cho các chỉ số này hầu như không được sử dụng trên thực tế để đánh giá GAC.

Các cuộc khảo sát Công ty và Hộ Gia đình


2

Cuộc Khảo sát Hàng năm Ý kiến các Giám đốc Điều hành do Diễn đàn Kinh tế Thế giới thực hiện, là cuộc khảo sát công ty có quy mô lớn nhất trên toàn cầu, có nhiều câu hỏi liên quan đến quản trị và chống tham nhũng. Quy mô mẫu có thể rất nhỏ (ví dụ như có 76 mẫu ở Indonesia) và bản thân các mẫu giữa các nước cũng có cấu trúc rất khác nhau. Ngoài ra, phương thức tiến hành riêng biệt và có sử dụng một số nghiệp vụ để thay đổi số liệu, bằng cách loại bỏ phần tử bên ngoài và thể hiện các trung bình trượt, làm hạn chế đến sự hữu ích của cuộc khảo sát này với tư cách là nguồn độc lập giám sát quản trị và chống tham nhũng. Một điểm đáng lo ngại đó là thiếu các số liệu thô được công khai. Tuy nhiên, đối với nhiều nước và đối với nhiều mục đích, thì các dữ liệu này chỉ có ích khi minh họa cho những điểm chính trong đối thoại.

Khảo sát Mô i trường Đầu tư (Investment Climate Survey) của Ngân hàng Thế giới cũng có nhiều câu hỏi liên quan đến vấn đề quản trị và chống tham nhũng và sử dụng quy mô mẫu lớn hơn, trong khi các dữ liệu thô được công khai. Tuy nhiên, cơ sở dữ liệu của cuộc khảo sát này phục vụ mục đích GAC cũng ít hữu ích, do đôi khi có sự khác nhau đáng kể giữa các câu hỏi thực hiện ở các nước, sự khác nhau trong các lĩnh vực lấy làm mẫu và thời điểm lấy dữ liệu. Trong một số trường hợp, số liệu thống kê tổng hợp trên trang Web có thể gây sai lạc do các khác biệt trong các câu hỏi không rõ ràng và có ảnh hưởng đáng kể tới kết quả. Các nỗ lực hiện tại nhằm tăng cường mức độ hài hòa trong các câu hỏi giữa các nước và triển khai các cuộc khảo sát tại khu vực Đông Á Thái Bình Dương sẽ nâng cao mức độ hữu ích của các cuộc khảo sát này trong tương lai.

Khảo sát Tham nhũng Toàn cầu ( Global Corruption Barometer) của tổ chức Minh Bạch Quốc tế (Transparency International) là cuộc khảo sát dân cư có quy mô lớn diễn ở các quốc gia, có các câu hỏi về nhận thức và trải nghiệm về tham nhũng. Các số liệu quốc gia được công khai và có thể có ích cho việc đo lường nhận thức và kinh nghiệm thực tế gặp phải tham nhũng của người dân trong những lĩnh vực cụ thể, đặc biệt đối với các lĩnh vực mà người dân biết rõ. Tuy nhiên, không công khai các số liệu thô và sử dụng cách thức thu nhập dữ liệu riêng làm ảnh hưởng đến sự hữu ích của cuộc khảo sát này.

Các Chỉ số Tổng hợp

Chỉ số Quản trị Toàn cầu (Worldwide Governance Indicators) về bản chất là bình quân của rất nhiều các chỉ số quản trị khác, mà hầu hết là những chỉ số có tính chất quan điểm chuyên gia như nêu ở trên. Bình quân hóa các chỉ số thành phần được thực hiện khác nhau giữa các nước và giữa các thời điểm, chính điều này làm hạn chế mức độ hữu ích của các chỉ số này để suy ra những điểm khác biệt giữa các nước và là một nhân tố cho thấy không nên sử dụng các chỉ số này để đánh giá thay đổi về quản trị và chống tham nhũng theo thời gian. Các chỉ số này là nguồn thuận tiện để tìm kiếm thông tin về vô số các chỉ số thành phần có sẵn và đánh giá sự thay đổi của một số chỉ số thành phần này, tuy nhiên không nên sử dụng bản thân các chỉ số tổng hợp này cho mục đích này.

Chỉ số Nhận thức Tham nhũng ( Corruption Perceptions Index) của Tổ chức Minh bạch Quốc tế (Transparency International) cũng bình quân hóa các chỉ số thành phần


3

có sẵn, mà hầu hết đó là các lần đánh giá có tính chất quan điểm chuyên gia, thành một chỉ số duy nhất. Chỉ số này cũng có nhiều mặt hạn chế giống như chỉ số WGI. Ngoài ra, với việc gán số điểm theo điểm số của năm trước liền kề và sử dụng lại kết quả khảo sát của năm trước liền kề, điều này khiến cho các chỉ số này không thích hợp để giám sát quản trị và chống tham nhũng theo thời gian.

Chương trình Nghị sự về Giám sát GAC tại khu vực Đông Á Thái Bình Dương Hầu hết các chỉ số hiện tại được xây dựng đều nhằm các mục đích cụ thể nào đó, song về bản chất lại không phù hợp với yêu cầu về giám sát quản trị và chống tham nhũng. Nhiều chỉ số không hiệu quả do có nhiều hạn chế mà chính những hạn chế này làm giảm sút hiệu quả của các chỉ số này tại khu vực Đông Á Thái Bình Dương khi xác định các vấn đề về quản trị và chống tham nhũng, khi giám sát xem liệu các quốc gia có thành công trong việc giải quyết các thách thức về quản trị và khi chúng ta đối thoại với khách hàng. Nhận thức rõ ràng rằng Ngân hàng Thế giới đã đưa ra chương trình nghị sự về GAC, nên nếu không đề cập thiết thực yếu tố quản trị thay đổi như thế nào tại khu vực Đông Á Thái Bình Dương, thì sẽ gây ra sự gián đoạn nghiêm trọng. Một số nguyên tắc và lựa chọn để vượt qua khó khăn này gồm có: Cân nhắc một cách có hệ thống thực hiện các cuộc khảo sát môi trường đầu tư và điều

tra hộ gia đình tại toàn bộ khu vực Đông Á Thái Bình Dương một cách thường xuyên giống như được tiến hành ở các khu vực khác. Phương thức thực hiện như vậy có thể giúp giải đáp các câu hỏi về tiến triển đạt được của cả khu vực mà không phải dựa vào các số liệu do bên ngoài đưa ra song không thiết thực. Các kế hoạch thực hiện như vậy đang được tiến hành trong năm 2009.

Đông Á và Thái Bình Dương là khu vực có một số nước lớn nhất và năng động nhất trên thế giới. Mặc dù chỉ số cấp quốc gia có thể hữu ích cho một số mục đích nhất định, song chúng hầu như không có giá trị đối với các nước có phân quyền. Tăng cường thu thập các số liệu về quản trị thông qua cơ quan thống kê quốc gia, thông qua các cuộc khảo sát có quy mô lớn để thu thập những điểm khác biệt giữa các tỉnh, mà hiện vốn đang được thực hiện tại Việt Nam, có thể giúp đồng thời xây dựng năng lực và nhu cầu về giám sát quản trị.

Phần lớn phân tích trong báo cáo này xem xét xem liệu các chỉ số phổ biến về quản trị và chống tham nhũng có đo lường được hay không những nội dung mà nhiều người sử dụng cho rằng các chỉ số này đo lường được, tuy nhiên vẫn còn đó câu hỏi là liệu các chỉ số này có đo lường đúng đối tượng hay không. Khu vực Đông Á Thái Bình Dương cần đạt được sự thống nhất về tiến triển đạt được. Nếu các nước Đông Á Thái Bình Dương nâng cao quản trị thành công, thì chúng ta mong thành tựu này sẽ tự thể hiện ra như thế nào? Nỗ lực giải đáp câu hỏi này sẽ là bước đầu tiên trong quá trình nâng cao công tác giám sát quản trị tại khu vực Đông Á và Thái Bình Dương.


4

1. Lý do sử dụng các chỉ số Ngân hàng Thế giới đã tập trung vào quản trị và chống tham nhũng từ rất lâu. Trong cuộc họp thường niên năm 1996, Chủ tịch Ngân hàng Thế giới James Wolfensohn đã nói rất hay về “căn bệnh ung thư tham nhũng” và mở cửa cho Ngân hàng Thế giới tham gia tích cực hơn vào các vấn đề tham nhũng. Báo cáo năm sau đó, Giúp đỡ các nước Chống lại Tham nhũng – Vai trò của Ngân Hàng Thế giới đã đưa ra định hướng chiến lược cho việc tham gia này của Ngân hàng Thế giới1

. Ngân hàng Thế giới đã nhanh chóng mở rộng phạm vi tham gia của mình hướng sang trọng tâm lớn hơn về quản trị: Báo cáo Phát triển Thế giới năm 1997 đã “dành toàn bộ nội dung về vai trò và hiệu quả của nhà nước: nhà nước nên làm gì, nên thực hiện như thế nào và cách thức nào để nhà nước có thể cải thiện được trong một thế giới đang thay đổi nhanh”. Năm 2000, PREM đã soạn Cải cách Thể chế Nhà nước và Nâng cao Quản trị - Một chiến lược của Ngân hàng Thế giới nhằm xác định rõ hơn chương trình nghị sự cho việc tham gia của Ngân hàng Thế giới.

Giám sát tiến triển đạt được, vốn từ lâu được coi là yếu tố cốt lõi, gần đây đã được nâng thành vấn đề chính sách của Ngân hàng Thế giới. Mặc dù Ngân hàng Thế giới đã từng bước mở rộng sự tham gia của mình vào vấn đề quản trị và chống tham nhũng, song điều này chỉ diễn ra từ sau năm 2006 với việc thông qua Chiến lược Quản trị và Chống tham nhũng (GAC) của Nhóm Ngân hàng Thế giới, theo đó tầm quan trọng của công cụ đo lường trở thành vấn đề chính sách của Ngân hàng Thế giới. GAC có nhấn mạnh tới điểm này:

Giám sát có ý nghĩa cốt lõi đối với trách nhiệm giải trình. Nhận t hức được rằng các nguồn lực IDA sẽ vẫn tiếp tục được phân bổ thông qua Đánh giá Thể chế và Chính sách Quốc gia (CPIA) và hệ thống Phân bổ dựa trên Kết quả Thực hiện hiện hành, nên Uỷ ban Phát triển đã đề nghị Ngân hàng Thế giới tiếp tục xây dựng và sử dụng các chỉ số cụ thể và có hiệu quả . Các chỉ số chi tiết và có hiệu quả có thể phục vụ cho hai mục đích – thông báo cho CPIA và giúp theo dõi tiến triển đạt được trong các cải cách cụ thể do các chính phủ thực hiện.

(Ngân hàng Thế giới, 2007) Đo lường là cần thiết nếu chúng ta định đo lường mức độ thành công. Giới báo chí công chúng, được hẫu thuẫn bằng những phân tích trong một số báo cáo của Ngân hàng

1 Ngân hàng Thế gi ới (1997a) đã xác định 4 trụ cột trong hoạt động của Ngân hàng Thế giới: (i) Ngăn chặn gian lận và tham nhũng trong các dự án do Ngân hàng Thế giới tài trợ; (ii) Giúp đỡ các nước có đề nghị Ngân hàng Thế giới hỗ trợ trong nỗ lực giảm tham nhũng; (iii)Xem xét vấn đề tham nhũng một cách rõ ràng hơn trong chiến lược hỗ trợ quốc gia, xét cấp khoản vay quốc gia, đối thoại chính sách, công tác phân tích, và lựa chọn và thiết kế các dự án.

(iv) Tăng thêm tiếng nói và hỗ trợ cho các nỗ lực quốc tế giảm tham nhũng. Chiến lược GAC hiện tại của Nhóm Ngân hàng Thế giới với trọng tâm “GAC trong các Dự án” và “GAC tại quốc gia” rất gần gũi tương đồng với hai trụ cột đầu tiên nêu trên trong công tác của Ngân hàng Thế giới (1997a).


5

Thế giới2

, vẫn tiếp tục kêu than rằng sẽ không đạt được bất kỳ tiến triển nào và thậm chí không thể đạt được tiến triển. Ví dụ một bài xã luận đăng trên tờ Bưu điện Washington Post tại thời điểm thông qua Chiến lược GAC vào tháng 9 năm 2006 cho rằng Ngân hàng Thế giới …

… đã không đưa ra được lời giải thích thuyết phục nào về cách thức có thể giảm bớt tham nhũng . Bộ phận đánh giá của Ngân hàng Thế giới gần như tìm thấy rất ít những kết quả có thể định lượng được trong các chương trình chống tham nhũng diễn ra trong thập kỷ qua. Một số chuyên gia kết luận rằng việc xác định mục tiêu cho tham nhũng là vô ích.

(Tờ Bưu điện Washington, 2006) Có thể thực hiện việc giám sát cho nhiều mục đích. Ví dụ, để đánh giá tác động của việc tham gia của Ngân hàng Thế giới, thì cần có các chỉ số chi tiết và có phạm vi hẹp để tương thích với chuỗi kết quả. Ví dụ, các dự án ứng dụng công nghệ thông tin nhằm đẩy nhanh thời gian thông quan hải quan và giảm bớt phát sinh hối lộ tại hải quan thì cần có các chỉ số để có thể theo dõi cụ thể các vấn đề này. Để giám sát được trên diện rộng việc một quốc gia hiệu quả trong việc giảm tệ quan liêu hoặc tham nhũng, thì cần có rất nhiều các chỉ số như vậy, hoặc có lẽ là công cụ đo lường tổng hợp nào đó có phạm vi rộng. Một chỉ số phù hợp với mục đích này thì có thể không phù hợp cho mục đích khác. Các chỉ số có tính mô tả cũng có giá trị . Để đối thoại với khách hàng, cụ thể là với những nước lớn có mức thu nhập trung bình, thì sự khao khát có thể không đủ mạnh để đánh giá một cách quy phạm về hệ thống quản trị, điều này có thể dẫn đến việc xếp hạng một cách ngụ ý hoặc rõ ràng, hoặc đề xuất nước đó nên chuyển sang tư tưởng nào đó mà tư tưởng này có thể phù hợp hoặc không phù hợp với tư tưởng của nước đó. Đối vớ i khách hàng, các chỉ số có tính chất mô tả rõ hơn, vốn cho thấy một cách đơn giản về mức độ tương đồng hoặc khác biệt giữa các nước có thể hiệu quả hơn trong việc thúc đẩy đối thoại. Tiếp tục có nhu cầu lớn về các chỉ số có tính mô tả. Mặc dù chỉ số có tính mô tả có thể hữu ích đối với mục đích sử dụng nào đó, song việc bàn luận đến các chỉ số quản trị và chống tham nhũng tất yếu đưa đến kết luận có tính quy phạm3

2 Ví dụ, Kaufmann, Kraay và Mastuzzi (KKM) năm 2006 cho rằng không có cải thiện nào về quản trị diễn ra trên toàn cầu. Phần hai trong báo cáo này cho rằng kết luận như vậy là không có cơ sở. Ngân hàng Thế giới (năm 2006) cũng phản ánh không có cải thiện nào theo thời gian trong chỉ số có tính chất quan điểm chuyên gia của ICRG về tham nhũng trong giai đoạn từ 1996 đến 2006, lưu ý rằng trong số 25 bên vay vốn Ngân hàng Thế giới cho các chương trình cải cách lĩnh vực công, thì 19 bên vay có chỉ số xếp hạng ICRG về tham nhũng giảm xuống. Tuy nhiên, các chỉ số có tính chất quan điểm chuyên gia không bị giới hạn khi có điểm số như nhau theo thời gian; ngoài ra chỉ số cụ thể này bị gián đoạn lớn vào tháng 11 năm 2006 khiến có đề xuất sắp xếp lại điểm số (Knack 2007). (IEG năm 2006 cũng nêu tình trạng không có cải thiện nào trong các Chỉ số Quản trị Toàn cầu (Worldwide Governance Indicators), vấn đề này cũng sẽ được giải quyết trong chương 2 của báo cáo này).

. Thậm chí những nước lớn

3 Thực tế là đối với vấn đề tham nhũng thì có vẻ như rõ ràng là nước này tốt hơn so với nước kia –nước có ít tham nhũng có nghĩa là có được ưu đãi hơn so nước có nhiều tham nhũng, trong khi các yếu tố khác đều như nhau. Điều này đi ngược với các chủ đề khác, ví dụ như quy định lao động, mà nếu nhìn thoáng qua thì


6

có mức thu nhập trung bình còn rất coi trọng các chỉ số này, theo đó đưa cho chúng bối cảnh và sử dụng chúng để theo dõi tiến triển hướng tới một tư tưởng4

. Nói chung, trong bối cảnh không có dữ liệu về cách thức thay đổi của mô hình quản trị và mức độ tham nhũng diễn ra, thì không thể tránh khỏi những nhận thức được liệt kê ở trên. Để có thể xác định được tiến triển đạt được thì cần có đánh giá có tính quy phạm về ý nghĩa của tiến triển đạt được. Đã xuất hiện rất nhiều các số có tính quy phạm nhằm đáp ứng nhu cầu về các chỉ số này.

Am hiểu giá trị của các chỉ số hiện tại là bước đầu tiên tiến tới chương trình lớn hơn về giám sát GAC. Báo cáo này sẽ áp dụng và xem xét một số các chỉ số phổ biến có liên quan đến quản trị và chống tham nhũng, nhấn mạnh điểm mạnh, điểm yếu của từng chỉ số và trên cơ sở đó đề xuất liệu các chỉ số nào và cách thức nào có thể sử dụng. Để đánh giá các chỉ số về quản trị và chống tham nhũng, sẽ là hữu ích nếu đặt ra tiêu chí về nội dung xây dựng được một chỉ số “tốt” phục vụ cho giám sát và chiến lược quản trị và chống tham nhũng của Ngân hàng Thế giới:

1. Rõ ràng. Nội dung được đo lường có rõ ràng không? Nó có nêu rõ các chính sách và thể chế hoặc các kết quả đầu ra về quản trị hay không mà không gộp hai nội dung này thành một nội dung?

2. Minh bạch. Liệu qui trình có khá minh bạch và có thể dùng để so sánh được không?

3. Mối liên hệ theo thời gian . Các chỉ số này có thể được sử dụng để so sánh theo thời gian không?

4. Mối liên hệ về chiến lược. Các chỉ số này có thể sử dụng để so sánh giữa các nước và giữa các lĩnh vực không?

5. Hữu ích cho đối thoại có tính xây dựng . Các chỉ số này “có hiệu quả không”? Liệu các đánh giá có đề xuất được những hành động rõ ràng, và liệu việc thực hiện các hành động sau đó có cải thiện được các chỉ số này trong tương lai hay không? Mặt khác, các chỉ số này có ích để giúp các nhà cải cách thúc đẩy thay đổi?

Một chỉ số không thể đáp ứng được cho tất cả hoặc thậm chí hầu hết các tiêu chí trên, song chúng vẫn rất có ích. Ví dụ một chỉ số sáng tạo cho thấy sự thay đổi theo thời gian tại một nước có thể vẫn có ích đối với các nhà hoạch định chính sách mặc dù không thể dùng nó để đánh giá chéo giữa các nước. Tương tự như vậy, một chỉ số có thể không hữu ích cho đối thoại quốc gia, song vẫn có giá trị đối với các nhà nghiên cứu. Tuy nhiên, báo cáo này được dựa trên quan điểm cho rằng việc hiểu rõ mức độ tương thích của một chỉ số với tiêu chí nêu trên sẽ cho phép người sử dụng đưa ra quyết định tốt hơn khi lựa chọn thì ít có nghĩa là tốt hơn như lần đánh giá IEG gần đây về các chỉ số môi trường kinh doanh có nêu (Nhóm đánh giá độc lập của Ngân hàng Thế giới, năm 2008) (World Bank Independent Evaluation Group, 2008). 4 Ví dụ, khi tham khảo Khảo sát Tình hình Hoạt động Kinh doanh và Môi trường Kinh doanh do Ngân hàng Tái thiết- Ngân hàng Thế giới thực hiện tại khu vực Châu Âu và Trung Á (ECA), nguyên Thủ tướng Rumani Monica Macovei đã nói “Tôi tìm thấy nhiều phát hiện của BEEPS cực kỳ hữu ích khi tôi tập trung quyền hạn để chống lại tham nhũng tại Rumani. Các báo cáo về BEEPS là công cụ giám sát độc lập và chúng sẽ không nằm bẹp trong ngăn kéo hoặc trở thành tin tức được đưa tin cho một ngày duy nhất. Các phát hiện của BEEPS sẽ là công cụ làm việc của chính phủ hoặc các tổ chức phi chính phủ mà vốn nghiêm túc và thẳng thắn chống tham nhũng”(Thư từ trao đổi với tác giả).


7

các chỉ số khi thực hiện, và đây sẽ là nội dung của phần tiếp theo trong báo cáo này. Một chỉ số đặc biệt hữu ích về quản trị và chống tham nhũng nếu một mặt nêu rõ về các chính sách và thể chế, và mặt khác nêu lên các kết quả đầu ra mà chúng ta dự kiến theo đ uổi thực hiện. Yếu tố đầu tiên giúp chúng ta hiểu rõ khách hàng của chúng ta sẽ phải làm gì, còn yếu tố thứ hai cho chúng ta biết liệu những nội dung đó có hiệu quả không. Bài cáo này xem xét các chỉ số về quản trị và chống tham nhũng đang được sử dụng rộng rãi nhất và rút ra những bài học từ việc phân tích các nỗ lực giám sát thúc đẩy GAC của khu vực Đông Á Thái Bình Dương. Phần 2 sẽ xem xét một số các chỉ số phổ biến nhất về quản trị và chống tham nhũng và thảo luận các điểm mạnh, điểm yếu của các chỉ số này. Việc phân tích sẽ tập trung vào mức độ hiệu quả các chỉ số này giải quyết nhu cầu giám sát quản trị và chống tham nhũng. Với lập luận cho rằng mặc dù hầu hết các chỉ số đều có giá trị nào đó và đều có thể có cơ hội để sử dụng, song phần 3 kết luận rằng tất cả các chỉ số hiện nay đều có thiếu sót nào đó. Để Ngân hàng Thế giới tiếp tục thúc đẩy chương trình nghị sự về GAC tại khu vực Đông Á Thái Bình Dương, chúng ta sẽ cần đủ linh hoạt để đưa cho khách hàng các chỉ số có độ tin cậy cao và tích cực khuyến khích nhân viên sáng tạo xây dựng những chỉ số như vậy vì mục đích này. Để xây dựng một chương trình nâng cao giám sát GAC để triển khai, khu vực Đông Á Thái Bình Dương sẽ cần thống nhất các tiêu chí về mức độ thành công đạt được trong GAC.

2. Cách thức đo lường của các chỉ số hiện tại Phần này xem xét tới một nhóm chọn lọc các chỉ số phổ biến về quản trị và chống tham nhũng đối với các nước Đông Á và Thái Bình Dương và thảo luận các điểm mạnh, điểm yếu cùng với các tiêu chí được nêu ra trong phần giới thiệu.

Các Chỉ số có tính chất Quan điểm Chuyên gia Ngày càng có nhiều các chỉ số có tính chất quan điểm chuyên gia liên quan đến quản trị và chống tham nhũng xuất hiện trong các thập kỷ qua. Một số các chỉ số đó, ví dụ các chỉ số do Cơ quan Tình báo Kinh tế (EIU) và Tổ chức Hướng dẫn Quốc tế về Rủi ro Quốc gia (ICRG), xây dựng nhằm cho các nhà đầu tư quốc tế cảm nhận về rủi ro mà họ có thể gặp phải khi đầu tư ở một nước. Các chỉ số khác, ví dụ các chỉ số do Tổ chức Freedom House, Tổ chức Sáng Kiến Ngân sách Mở (Open Budget Initiative) và tổ chức Liêm chính Toàn cầu (Global Integrity) hướng tới thúc đẩy các nước cải thiện nhiều khía cạnh về quản trị và chống tham nhũng. CPIA của Ngân hàng Thế giới được sử dụng cho mục đích khác đó là đảm bảo các nguồn lực ít ỏi của IDA được cấp theo điều kiện ưu đãi nhất cho những nước có quản trị tốt. Chỉ số Trách nhiệm Giải trình Tài chính và Chi tiêu Công (Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA)) có mục tiêu bổ sung là hỗ trợ cho sáng kiến và năng lực của địa phương. Đặc điểm chung của các chỉ số có tính chất quan điểm chuyên gia này là về bản chất chúng là quan điểm của một số ít các chuyên gia.


8

Bảng 1. Một số chỉ số quản trị do chỉ số có tính chất quan điểm chuyên gia đưa ra Chỉ số “Tham nhũng” của EIU

Đánh giá “mức độ phổ biến của tham nhũng trong khu vực công”, l ưu ý rằng “là nguồn bòn rút trực tiếp Ngân sách, tham nhũng và tham ô nguồn lực trong khu vực công có thể khiến công chúng nản chí nộp thuế”.

Chỉ số “Tham nhũng” của ICRG

“Chỉ số này đánh giá tình trạng tham nhũng trong hệ thống chính trị. Tham nhũng là nguy cơ đối với đầu tư nước ngoài vì nhiều lý do: nó bóp méo môi trường kinh tế và tài chính, làm suy giảm hiệu lực của chính quyền và doanh nghiệp bằng cách tạo điều kiện cho người ta có được vị trí quyền lực thông qua việc được đỡ đầu chứ không phải dựa vào năng lực; và cuối cùng nhưng không kém phần quan trọng , nó tạo ra sự bất ổn cố hữu trong chính thủ tục chính trị đó. Hình thức tham nhũng phổ biến nhất mà doanh nghiệp gặp phải trực tiếp đó là tham nhũng tài chính dưới hình thức yêu cầu khoản thanh toán đặc biệt hoặc hối lộ có liên quan đến giấy phép xuất nhập khẩu, quản lý ngoại hối, kiểm tra thuế, bao che của cảnh sát hoặc vay vốn. Hình thức tham nhũng này có thể gây khó khăn đến kinh doanh hiệu quả và trong một số trường hợp có thể thúc đẩy việc thu hồi hoặc rút đầu tư. Mặc dù các công cụ đo lường của chúng ta có tính đến loại hình tham nhũng này, song đáng lo ngại hơn là hình thức tham nhũng trên thực tế hoặc tiềm năng ở các hình thức được đỡ đầu quá mức, tạo thuận lợi cho họ hàng, giữ việc làm, 'lấy đặc ân đổi lấy đặc ân và mối quan hệ thân cận đáng ngờ giữa chính trị với giới kinh doanh. Theo chúng tôi, những hình thức tham nhũng xảo quyệt này có thể gây rủi ro nhiều hơn cho doanh nghiệp nước ngoài khi chúng có thể dẫn đến sự bất mãn của người dân, kiểm soát phi thực tế và không hiệu quả nền kinh tế nhà nước và khuyến khích chợ đen phát triển. Nguy cơ lớn nhất của hì nh thức tham nhũng này đó là tại một thời điểm nào đó nó sẽ trở lên lan tràn rộng rãi, hoăc bất ngờ một số vụ xì-căng-đan bị phát giác, dẫn đến phản ứng giận dữ của người dân, làm sụp đổ hoặc lật độ chính quyền, khiến phải tổ chức lại hoặc cơ cấu lại thể chế chính trị của quốc gia đó, hoặc tệ nhất là phá vỡ trật tự và luật pháp, đẩy quốc gia đó vào tình trạng không thể quản lý”.

Chỉ số “Hiệu quả Thể chế” của EIU

Đánh giá “hiệu quả của các thể chế nhà nước trong việc xây dựng và thực thi chính sách, lưu ý là “chất lượng của các chính sách có thể gần như không có nếu Nhà nước thiếu năng lực thực hiện các chính sách đó một cách hiệu quả”.

Chỉ số “Chất lượng Bộ máy Chính quyền” của ICRG

“Sức mạnh thể chế và chất lượng bộ máy chính quyền là một yếu tố khác hấp thụ sốc có xu hướng giảm thiểu thay đổi chính sách khi chính quyền thay đổi. Vì vậy, những nước có bộ máy chính quyền mạnh và có chuyên môn quản trị mà không phải thay đổi mạnh về chính sách hoặc làm gián đoạn các dịch vụ cung cấp của chính quyền sẽ có điểm số cao. Đối với những nước có mức rủi ro thấp, thì bộ máy chính quyền có xu hướng tự quyết thoát khỏi sức ép chính trị và xác lập được cơ chế tuyển dụng và đào tạo. Những nước không có hình thái chính quyền mạnh sẽ có điểm số thấp do thay đổi chính quyền có xu hướng ảnh hưởng tới việc xây dựng chính sách và chức năng hành chính hàng ngày”.

Các chỉ số có tính chất quan điểm chuyên gia sử dụng nhiều định nghĩa khác nhau cho các chỉ số có liên quan đến GAC. Bảng 1 cho thấy định nghĩa về các công cụ đo lường tham nhũng và hiệu quả của bộ máy chính quyền do hai tổ chức xếp hạng rủi ro sử dụng. Trong khi định nghĩa của EIU về tham nhũng tập trung vào những hậu quả (nhận biết được) của tham nhũng, thì định nghĩa của ICRC vốn nhấn mạnh tới hậu quả (tham nhũng trong hệ thống chính trị) lại chứa đựng các nhân tố về môi trường thể chế (tạo điều kiện cho mọi người có được vị trí quyền lực thông qua việc được đỡ đầu chứ không phải dựa vào năng lực). Tương tự như vậy, cả EIU và ICRG đều tập trung vào các hậu quả liên quan đến hiệu quả hệ thống chính quyền, song ICRG có đưa vào yếu tố môi trường


9

thể chế (xác lập cơ chế về tuyển dụng và đào tạo). Việc lồng ghép các hậu quả với yếu tố chính sách và môi trường thể chế là có thể chấp nhận được đối với mục đích vốn được các tổ chức này đặt ra khi xây dựng các chỉ số này – thông báo cho khách hàng về rủi ro mà họ có thể gặp phải khi đầu tư – tuy nhiên đối với mục đích giám sát quản trị và chống tham nhũng, thì các chỉ số này có những hạn chế rõ ràng.

Tính minh bạch trong xây dựng các chỉ số có tính chất quan điểm chuyên gia có sự khác nhau. Các đánh giá của EIU và ICRG đơn giản là ý kiến đánh giá của nhân viên của các tổ chức này không hơn không kém. Cơ chế xây dựng các chỉ số này có rất nhiều bí ẩn đối với người bên ngoài cũng giống như cơ chế xây dựng các chỉ số của đánh giá CPIA của Ngân hàng Thế giới cũng bí ẩn đối với người bên ngoài Ngân hàng Thế giới. Đây không phải là lời chê trách các tổ chức này – minh bạch đầy đủ sẽ làm tổn hại đến mô hình hoạt động của các tổ chức này - vì vậy nên có thể ghi nhận rằng đối với mục đích các chỉ số này được sử dụng tại Ngân hàng Thế giới, đặc biệt phục vụ đối thoại với khách hàng, thì tính minh bạch có ý nghĩa tối cao. Hai nhóm chỉ số khác có tính chất quan điểm chuyên gia có mối liên hệ rõ hơn với yếu tố chính sách và khía cạnh thể chế trong công thức tính chỉ số này . Cả đánh giá các quốc gia đang chuyển đổi của Tổ chức Freedom House (Freedom House Countries at the Crossroads (FHCC)), lẫn Đánh giá Thể chế và Chính sách Quốc gia của Ngân hàng Thế giới (World Bank’s Country Policy and Institutional Assessment (CPIA) đều cố gắng nêu ra tiêu chí cụ thể đối với việc cho điểm. FHCC có đánh giá về rất nhiều các yếu tố quản trị khác, như đặc điểm của hệ thống tư pháp, bảo hộ quyền tài sản và sự độc lập của báo chí. Tương tự như vậy, CPIA đánh giá về môi trường luật pháp, quyền tài sản, chất lượng ngân sách và quản lý tài chính. Bảng 2 trình bày định nghĩa về các chỉ số có mối liên hệ gần nhất với tham nhũng. Những đánh giá này tập trung chủ yếu vào khía cạnh thể chế trong công thức tính chỉ số, mặc dù một số yếu tố được phản ảnh ở phần kết quả. Ví dụ, FHCC đưa ra tiêu chí là liệu tham nhũng có kiểm soát được ở lĩnh vực giáo dục đại học, trong khi đó, ở nhiều nơi, CPIA lại đề cập đến tình trạng chi phối Nhà nước, hối lộ, v.v… Ở một chừng mực nào đó, thì cả FHCC và CPIA đều minh bạch hơn so với các chỉ số do các tổ chức xếp hạng tín dụng xây dựng. Đối với FHCC, tiêu chí và quy trình thực hiện được mô tả trong các tài liệu công khai. Tương tự như vậy, quy trình thực hiện xây dựng CPIA đều được biết đến, ít nhất là trong phạm vi Ngân hàng Thế giới. Tuy nhiên, đối với cả FHCC và CPIA, thì tính minh bạch không ngụ ý đến khả năng so sánh được . Cuối cùng, điểm số có liên quan đến xếp hạng một quốc gia trong thang điểm và không thể tránh khỏi chủ quan. Cụ thể, đối với CPIA, các nhóm cho điểm số phải chuyển đổi nhiều yếu tố chính sách và môi trường thể chế thành một chỉ số duy nhất. Chỉ số FHCC xác định rõ yếu tố nào được xếp hạng, song lại dựa trên đánh giá chủ quan.

Bảng 2. Các tiêu chí sử dụng của Tổ chức Freedom House và CPIA trực thuộc Ngân hàng Thế giới Các Quốc gia Chuyển đổi của Tổ chức Freedom House (Freedom House Countries at the Crossroads) (Chống Tham nhũng và Tính minh bạch)

CPIA-16 của Ngân hàng Thế giới (Tính Minh bạch và Giải trình Trách nhiệm)

Điểm bình quân đánh giá cho các tiêu chí được nêu Điểm số từ 1 đến 6, tính đến từng nửa điểm. Phần


10

dưới đây. Mỗi tiêu chí được cho điểm từ 0 đến 7 (được định nghĩa rõ hơn dưới đây). a. Môi trường có bảo vệ chống tham nhũng i. Chính quyền không có những quy định quan liêu quá mức, các yêu cầu về đăng ký và/hoặc các biện pháp kiểm soát khác mà vốn làm gia tăng cơ hội tham nhũng? ii. Nhà nước có tránh can dự quá mức vào nền kinh tế? iii. Nhà nước có tách quyền lực công khỏi lợi ích cá nhân của công chức? iv. Có đầy đủ các thủ tục công bố tài chính nhằm ngăn chặn xung đột lợi ích giữa các công chức (ví dụ công khai tài sản của công chức có được công bố để người dân và cơ quan báo chí xem xét và xác minh?)? v. Nhà nước có bảo vệ đầy đủ chống lại xung đột lợi ích trong khu vực tư nhân? b. Có các luật, chuẩn mực đạo đức và ranh giới giữa khu vực công và khu vực tư không? i. Nhà nước có thực hiện thủ tục lập pháp hoặc hành chính hiệu quả không nhằm thúc đẩy liêm chính và ngăn chặn, phát hiện và xử lý tham nhũng của công chức? ii. Nhà nước có cho nạn nhân tham nhũng đầy đủ cơ chế để theo đuổi các quyền của họ hay không? iii. Nhà nước có bảo vệ giáo dục đại học khỏi tình trạng hối lộ và tham nhũng tràn lan hay không (ví dụ có cần hối lộ để được nhập học hoặc được điểm cao?)? iv. Cán bộ quản lý thuế có thực hiện hệ thống kiểm toán nội bộ hiệu quả để đảm bảo trách nhiệm giải trình của việc thu thuế? c. Thực thi luật chống tham nhũng i. Có các cơ quan kiểm toán và điều tra hiệu quả và độc lập do chính phủ thành lập hay không (ví dụ như cơ quan tổng thanh tra) và các cơ quan này có thực hiện chức năng của mình mà không có bất kỳ cản trở hoặc sức ép chính trị nào hay không? ii. Các cáo buộc công chức tham nhũng ở cấp trung ương và địa phương có được điều tra và truy tố triệt để mà không có thành kiến hay không? iii. Các cáo buộc về tham nhũng có được công bố rộng rãi và không thiên vị trên báo chí không? iv. Những người phản đối, nhà hoạt động chống tham nhũng, những người điều tra có được môi trường pháp luật bảo vệ cho họ, để họ thấy an tâm khi báo cáo về các vụ việc hối lộ và tham nhũng hay không? d. Minh bạch trong chính quyền i. Lập pháp, hành pháp và tư pháp có minh bạch nhiều hay không thể hiện qua việc người dân tiếp

trình bày dưới đây trình bày các nội dung để xác định điểm số cụ thể: 1 a. Không có kiểm soát và cân bằng quyền lực hành pháp. Công chức lợi dụng vị trí của mình để thu lợi cá nhân và công khai nhận hối lộ. Chức vụ trong cơ quan lập pháp và các vị trị trong cơ quan hành pháp thường được mua bán. b. Việc ra quyết định của chính quyền là bí mật. Công chúng bị ngăn cản tham gia hoặc biết về các quyết định và các tác động của các chính sách. c. Nhà nước bị các nhóm lợi ích nhỏ chi phối (kinh tế, chính trị, chủng tộc và/hoặc quân đội). Tình trạng tham nhũng trong cơ quan hành pháp diễn ra phổ biến. 2 a. Hoạt động kiểm toán và kiểm soát và cân bằng quyền lực hành pháp không hiệu quả. Công chức không bị xử lý khi không hoàn thành công việc hoặc khi nhận hối lộ. b. Qúa trình ra quyết định không minh bạch và chính quyền nắm giữ các thông tin mà công chúng và các tổ chức xã hội dân sự cần có để đánh giá hiệu quả hoạt động của chính quyền. Cơ quan báo chí không độc lập với chính quyền hoặc với các nhóm có lợi ích kinh doanh mạnh. c. Danh giới giữa khu vực công và khu vực tư không được xác định rõ và có đầy rẫy các xung đột lợi ích. Luật pháp và các chính sách thiên vị cho các nhóm lợi ích nhỏ thuộc khu vực tư nhân. Thực thiện pháp luật và chính sách bị tham nhũng làm bóp méo và các nguồn lực cấp cho các dịch vụ công được chuyển sang phục vụ cho tư lợi cá nhân. 3 a. Cơ chế giải trình trách nhiệm đối với bên ngoài như cơ quan tổng thanh tra hoặc cơ quan kiểm toán độc lập có thể có, song không đủ nguồn lực hoặc thẩm quyền. b. Qúa trình ra quyết định nhìn chung là không minh bạch và việc công bố công khai các thông tin về các chính sách của chính quyền và các kết quả đạt được ít được ưu tiên. Hạn chế báo chí làm hạn chế tiềm năng của báo chí trong việc thu nhập và kiểm soát thông tin. c. Những người được bầu và công chức thường có lợi ích cá nhân xung đột với trách nhiệm nghề nghiệp của họ. 4 a.Cơ chế trách nhiệm giải trình đối với bên ngoài ở một chừng mực nào đó làm hạn chế các nhóm lợi ích đặc biệt có thể làm lệch hướng các nguồn lực hoặc ảnh hưởng tới quá trình ra quyết định thông qua các công cụ không rõ ràng và không minh bạch. Nguy cơ và cơ hội tham nhũng trong lĩnh vực hành pháp có thể giảm được bằng cách giám sát và báo cáo đầy đủ. b. Qúa trình ra quyết định nhìn chung là minh bạch.


11

cận thông tin của chính quyền? ii. Người dân có quyền hợp pháp không để có được các thông tin về hoạt động của chính quyền và các phương tiện yêu cầu các cơ quan chính quyền cung cấp những thông tin này? iii. Nhà nước có nỗ lực không ngừng cung cấp thông tin về các dịch vụ do chính quyền cung cấp và các quyết định theo định dạng và hình thức mà người tàn tật có thể tiếp cận được? iv. Quy trình lập ngân sách của cơ quan hành pháp có toàn diện và minh bạch và chịu sự đánh giá và giám sát hiệu quả của cơ quan lập pháp hay không? v. Chính quyền có công bố chi tiết và chính xác báo cáo hạch toán về các khoản chi một cách kịp thời không? vi. Nhà nước có đảm bảo tính minh bạch, đấu thầu công khai và cạnh trạnh hiệu quả khi trao các hợp đồng của chính quyền? vii. Chính quyền có tạo điều kiện cho việc quản lý và phân bổ khoản hỗ trợ của nước ngoài? Cuộc khảo sát này xếp hạng hiệu quả hoạt động của các quốc gia cho từng câu hỏi phương pháp luận với điểm số từ 0-7 điểm, trong đó 0 điểm là hiệu quả hoạt động kém nhất và 7 điểm là hiệu quả hoạt động tốt nhất. Việc xếp hạng điểm số được thực hiện như dưới đây: Từ 0–2 điểm: Những nước có điểm là 0, 1 hoặc 2 thì không có hoặc hầu như không có sự bảo vệ đầy đủ, chuẩn mực pháp lý hoặc các quyền trong những lĩnh vực được xếp hạng. Luật bảo vệ quyền của công dân hoặc công bằng trong thủ tục chính trị chỉ ở mức tối thiểu, hiếm khi được thực hiện hoặc thường bị các cơ quan lạm dụng thường xuyên. Từ 3–4 điểm: Những nước có điểm là 3 hoặc 4 có mức độ nào đó về sự bảo vệ đầy đủ, chuẩn mực pháp lý hoặc các quyền trong những lĩnh vực được xếp hạng. Bảo vệ pháp lý ở mức độ yếu và việc thực thi pháp luật không nhất quán hoặc có tham nhũng. 5 điểm: Những nước đạt điểm 5 có mức độ tương đối về sự bảo vệ đầy đủ, chuẩn mực pháp lý hoặc các quyền trong các lĩnh vực được xếp hạng. Các quyền và chuẩn mực pháp lý được bảo vệ, nhưng việc thực thi còn có lúc không đáng tin cậy và có thể xảy ra một số trường hợp bị lạm dụng. Điểm 5 được coi là đạt chuẩn mực cơ bản về hoạt động dân chủ. 6-7 điểm: Những nước đạt điểm 6 hoặc 7 bảo đảm tất cả hoặc gần như tất cả sự bảo vệ đầy đủ, chuẩn mực pháp lý hoặc các quyền trong các lĩnh vực được xếp hạng. Bảo vệ pháp lý là mạnh và được thực thi công bằng. Người dân được bồi thường pháp lý nếu các quyền của họ bị xâm phạm và hệ thống chính trị vận hành suôn sẻ.

Chính quyền tích cực nỗ lực cung cấp thông tin có liên quan cho công chúng, mặc dù năng lực còn là một rào cản. Đa phần báo chí hoạt động nằm ngoài ảnh hưởng của chính quyền hoặc các nhóm có lợi ích kinh doanh mạnh, và việc công khai của báo chí phần nào đã ngăn chặn hành vi phi đạo đức. c. Xung đột lợi ích và chuẩn mực đạo đức và nguy cơ bị xử lý có ảnh hưởng ở mức độ nhất định đến công chức khi hoạch định chính sách có ảnh hưởng tới lợi ích cá nhân của chính bản thân họ. 5 a. Trách nhiệm giải trình đối với quyết định được đảm bảo thông qua đạo đức làm việc hiệu quả của nhà nước được tăng cường bằng kiểm toán, thanh tra và công khai bất lợi cho việc không hoạt động. Cơ quan tư pháp công bằng và độc lập với các cơ quan hành pháp khác. Các cơ quan giám sát tình trạng tham nhũng và xử lý minh bạch. b. Các lý do đưa ra quyết định và các kết quả đạt được và chi phí bỏ ra cho các quyết định là rõ ràng và được công bố cho công chúng. Người dân có thể có được tài liệu của chính quyền với chi phí danh nghĩa. Báo chí của nhà nước (nếu có) và của khu vực tư nhân độc lập với ảnh hưởng của chính phủ và thực hiện vai trò thiết yếu về giám sát. c. Xung đột lợi ích và chuẩn mực đạo đức áp dụng cho công chức được tuân thủ và thực hiện. Các quan chức đứng đầu chính quyền có nghĩa vụ công bố thu nhập, tài sản và không được hưởng miễn trừ truy tố theo quy định pháp luật trong trường hợp phạm pháp. 6 Tất cả các mức xếp hạng thành phần đều đạt được tiêu chí điểm “5”. Không có dấu hiệu cảnh báo nào về tình trạng xấu hơn có thể xảy ra và có nhiều kỳ vọng tình hình hoạt động tiếp tục vững mạnh hoặc được cải thiện.

Lưu ý: Các chữ in nghiêng được thêm vào để chỉ rõ hơn các hậu quả của tham nhũng so với yếu tố chính


12

sách và môi trường thể chế. Các chỉ số có tính chất quan điểm chuyên gia có xu hướng hầu như không thay đổi theo thời gian và tiêu chí để điều chỉnh chúng không bao giờ rõ ràng. Khi các chỉ số này rõ ràng, thì đôi khi lý do thay đổi lại dẫn chiếu tới các chỉ số khác, điều này cho thấy mối liên hệ giữa các chỉ số. Ví dụ chỉ số mô tả đ i k èm với các đ án h giá d o Tổ ch ức Freedom House thực hiện thường có tham khảo thứ bậc xếp hạng của quốc gia đó trong chỉ số TI-CPI.5 Tương tự như vậy, để chuẩn bị cho điểm của CPIA-16, thì có tham khảo tới các chỉ số khác. Thực hiện như vậy nhằm hạn chế việc thổi phồng thứ hạng, tuy nhiên nó có ngụ ý là điểm số CPIA không phải là những đánh giá hoàn toàn độc lập, mà là phần nào phụ thuộc vào sự am hiểu có được của các chuyên gia khác. Không rõ liệu cơ chế tương tự như vậy có áp dụng tại Tổ chức Freedom House hay không, song phương pháp luận trình bày trong tài liệu của Tổ chức Freedom House cho biết có áp dụng một quy trình tương tự như vậy, ở đó các chuyên gia địa phương của tổ chức Freedom House đề xuất điểm số và một cơ quan trung ương xét điểm số đó theo tiêu chí “chính xác và công bằng”6

.

Hai chỉ số có tính chất quan điểm chuyên gia ngày càng nổi bật trong những năm qua và cả hai chỉ số này đều cố gắng giải quyết một số nhược điểm phát sinh của các chỉ số có tính chất quan điểm chuyên gia khác. Cả Chỉ số Ngân sách Mở (OBI) của Dự án Ngân sách Quốc tế (International Budget Project) và Chỉ số Liêm chính Toàn cầu (GII) của Tổ chức Liêm chính Toàn cầu (Global Integrity) do các tổ chức phi chính phủ quốc tế xây dựng đều nhằm thúc đẩy các chính phủ hướng tới trách nhiệm giải trình và tính minh bạch lớn hơn. Cả hai chỉ số này đều cố gắng thể hiện sự rõ ràng và khách quan trong việc xác định tiêu chí cho điểm, ví dụ các chỉ số này được xây dựng để có thể so sánh tốt và cả hai chỉ số này đều được kết hợp với phương pháp đánh giá chuyên gia để nâng cao độ chính xác và uy tín. Chỉ số Ngân sách Mở (Open Budget index) đo lường yếu tố chính sách và khía cạnh thể chế của quản trị. Chỉ số OBI được xây dựng dựa trên quan điểm “tiếp cận thông tin về ngân sách chính phủ và các hoạt động tài chính có ý nghĩa thiết yếu để đảm bảo các chính phủ có trách nhiệm đối với công dân của mình”. IBP phối hợp cùng với các học giả và các tổ chức xã hội dân sự tại 59 quốc gia để xây dựng lên chỉ số này. Một phiếu câu hỏi gồm 122 câu hỏi dạng nhiều lựa chọn đánh giá mức độ công khai của 7 loại tài liệu chính về ngân sách. Phiếu câu hỏi do một chuyên gia hoặc một nhóm chuyên gia ở từng nước hoàn thiện. Sau đó, phiếu câu hỏi hoàn thiện duy nhất này được nhân viên của IBP

5 Trong số 4 quốc gia do FHCC thực hiện, thì có hai chỉ số có tính chất mô tả có tham khảo tới thứ tự xếp hạng trong TI-CPI. Ấn phẩm của Tổ chức Freedom House, Những quốc gia trong thời kỳ quá độ đã lý giải cho việc tăng giảm thứ hạng bằng cách đưa ra dẫn chứng về sự thay đổi thứ hạng của quốc gia đó trong chỉ số TI-CPI. 6 “Những tác giả thực hiện vòng xếp hạng đầu tiên bằng cách cho điểm từ 0-7 cho từng câu hỏi trong số 83 câu hỏi về phương pháp luận, trong đó điểm 0 có nghĩa là hoạt động kém nhất và điểm 7 có nghĩa là hoạt động tốt nhất. Sau đó, các điểm số này được tập hợp thành 18 mục thành phần và 4 chủ đề chính. Bên tư vấn tại khu vực và nhân viên tổ chức Freedom House xem xét một cách có hệ thống tất cả thứ hạng của quốc gia theo trên cơ sở so sánh để đảm bảo tính chính xác và khách quan. Tất cả các quyết định cuối cùng về thứ hạng đều phụ thuộc vào Tổ chức Freedom House”. Tổ chức Freedom House (2007).


13

đánh giá và cải thiện, bằng cách thảo luận với những người nghiên cứu đã hoàn thiện bảng câu hỏi đó, tập trung vào sự nhất quán nội bộ và kiểm tra chéo với các thông tin công khai khác. Các câu trả lời có nghĩa nếu nằm khoảng thời gian đến tháng 9/2007 và mọi sự kiện xảy ra sau thời điểm này đều bị loại khỏi phân tích. Chỉ số OBI gần đây nhất được công bố tháng 12 năm 2008. Tương tự như vậy, Chỉ số Liêm chính Toàn cầu (Global Integrity Index) tập trung vào yếu tố chính sách và khía cạnh thể chế của chống tham nhũng và, ở một mức độ nào đó, chung chung hơn về quản trị. Chỉ số GII “đánh giá sự tồn tại và hiệu quả của cơ chế chống tham nhũng nhằm thúc đẩy liêm chính công khai”. Chỉ số này dựa trên hơn 290 chỉ số riêng rẽ được phân thành 6 nhóm chính: (i) xã hội dân sự, thông tin công khai và báo chí, (ii) bầu cử, (iii) trách nhiệm giải trình của chính quyền, (iv) quản trị và dịch vụ dân sự , (v) giám sát và điều hành và (vi) chống tham nhũng và pháp quyền . Chỉ số GII cho thấy tính chất “địa phương và thực hiện ở trong nước” của nó khi hầu hết các đánh giá đều do các nhóm nhà nghiên cứu và các nhà báo tại nước được đánh giá thực hiện. Đợt thực hiện gần đây nhất chỉ số GII, được tiến hành tại 55 nước và vùng lãnh thổ, được công bố ngày 30 tháng 1 năm 2008 và có nghĩa điều chỉnh cho khoảng thời gian từ tháng 6/2006 đến tháng 6/2007. Cả chỉ số OBI và GII đều sử dụng phương pháp đánh giá chuyên gia. Sau khi IBP xem xét, phiếu câu hỏi được trình lên cho hai chuyên gia đánh giá ẩn danh, mà vốn được chọn để đảm bảo độc lập với chính quyền lẫn các nhà nghiên cứu. Sau đó IBP tìm cách xử lý khác biệt giữa các chuyên gia đánh giá và các nhà nghiên cứu. Đối với chỉ số GII, việc đánh giá do trưởng nhóm nghiên cứu ở một nước trước tiên chuẩn bị và sau đó được các chuyên gia khác tại nước đó và bên ngoài xem xét lại một cách kín đáo. Để minh bạch, các ý kiến của các chuyên gia đánh giá đối với cả chỉ số OBI lẫn GII đều được công bố công khai. Mặc dù cố gắng xây dựng tiêu chí và thực hiện đánh giá hoàn toàn khách quan, song vẫn không thể tránh khỏi đánh giá chủ quan. Ví dụ chỉ số GII đánh giá không chỉ về sự tồn tại của luật, quy định và thể chế nhằm kiềm chế tham nhũng, mà còn về việc thực thi chúng cũng như khả năng tiếp cận của người dân thường đối với các cơ chế này”. Trong khi dự kiến tiêu chí khách quan ví dụ “theo quy định pháp luật, công dân có quyền tiếp cận thông tin của chính quyền và các tài liệu cơ bản của chính quyền không?” có thể dùng để so sánh thô, thì đánh giá chủ quan về hiệu quả thực thi pháp luật lại không thể tránh khỏi chủ quan (Bảng 3). Tương tự như vậy, tiêu chí của OBI yêu cầu đánh giá chủ quan về quy mô thông tin được công khai. Cả chỉ số OBI và GII đều tiến bộ hơn so với hấu hết các đánh giá chuyên gia đề cập trước đó ở nhiều khía cạnh. Mặc dù một số trong số tiêu chí này không tránh khỏi chủ quan, song nỗ lực làm cho tiêu chí này có tính khách quan và do đó có hiệu quả và có thể dùng để so sánh, còn vượt xa hơn mọi chỉ số có tính chất quan điểm chuyên gia khác. Những chỉ số có tiêu chí khá hẹp thì ít có chỗ để giải nghĩa và cả hai chỉ số này đều minh bạch nhằm trình bày đầy đủ các ý kiến đóng góp và trả lời của các chuyên gia đánh giá. Các chỉ số này được các tổ chức xây dựng nhằm giải quyết nhiều các yếu tố thường phát sinh khi nâng cao quản trị và kiểm soát tham nhũng.


14

Mặc dù chỉ số GII và OBI dường như có tiến bộ, song chúng vẫn gây ra những tranh cãi. Trong một cuộc điều tra không chính thức về các chỉ số này, các đồng nghiệp có đưa ra một số bảo lưu đối về tính chính xác và khả năng sử dụng các chỉ số này cho đối thoại với khách hàng. Trong một số trường hợp, quan điểm là các chỉ số này đơn giản phản ánh sai thực tế. Ví dụ tại Thái lan, một quan chức chính phủ cao cấp vốn không bất bình với toàn bộ đánh giá của chỉ số GII, có lưu ý tới một trường hợp không chính xác cụ thể mà sau đó đã được chỉnh sửa lại. Tại Việt Nam, một bên tư vấn khác đã hoàn thành phiếu hỏi chỉ số OBI, trong khi một cuộc đánh giá khác được thực hiện độc lập với cuộc đánh giá do bên tư vấn chỉ số OBI thực hiện7

. Trong một số trường hợp khác, hoàn cảnh thực tế cụ thể có thể không gây ra tranh cãi, song tổng thể xếp hạng lại gây nghi ngờ. Đối với Trung Quốc, một người sử dụng cảm thấy “dịch vụ dân sự khá mạnh, vẫn thu hút được nhân sự tốt nhất và thông minh nhất và có các chính sách và hoạt động phát triển nghề nghiệp và đào tạo tăng cường” và do đó xếp hạng thấp trong chỉ số GII bị coi là đánh giá thấp . Tại Philippines, một mặt đánh giá của chỉ số OBI trong một số trường hợp bị nhiều nhà quan sát cho rằng là quá lạc quan, đặc biệt đối với báo cáo trong năm. Tại Thái lan, đánh giá của chỉ số GII về điều hành và dịch vụ dân sự và trách nhiệm giải trình của chính phủ bị một nhà quan sát coi là tiêu cực nhiều hơn là được đảm bảo.

7 Khả năng so sánh các đánh giá của chỉ số OBI xuất phát từ thực tế lạc quan đó là OBI có công bố phiếu câu hỏi chi tiết mà vốn là cơ sở cho các đánh giá này.


15

Bảng 3. Một số tiêu chí mẫu được Chỉ số Ngân sách Mở (Open Budget Index) và Chỉ số Liêm chính Toàn Cầu (Global Integrity Index) sử dụng

Chỉ số Ngân sách Mở (Open Budget Index) Chỉ số Liêm chính Toàn cầu (Global Integrity

Index) 14. Liệu ngân sách của cơ quan hành pháp hoặc các tài liệu hỗ trợ có trình bày dự báo kinh tế vĩ mô mà vốn là cơ sở cho việc dự báo ngân sách? a. Có, phần thảo luận mở rộng về dự báo kinh tế vĩ mô có được trình bày và những giả thuyết chính (như lạm pháp, tăng trưởng GDP thực, tỷ lệ thất nghiệp và lãi suất) được nêu rõ ràng. b. Có, phần dự báo kinh tế vĩ mô được thảo luận tới và hầu hết các giả thuyết chính đều được nêu rõ ràng, song có loại trừ một số chi tiết. c. Có, có thảo luận phần nào về dự báo kinh tế vĩ mô (và/hoặc trình bày các giả thuyết chính), tuy nhiên lại thiếu các thông tin quan trọng. d. Không, các thông tin có liên quan đến dự báo kinh tế vĩ mô không được trình bày. e. Không áp dụng/khác (xin vui lòng cho ý kiến)

12. Người dân có quyền pháp lý tiếp cận thông tin? 12a. Theo quy định pháp luật, người dân có quyền tiếp cận thông tin của chính phủ và các tài liệu cơ bản của chính phủ. 12b. Theo quy định pháp luật, người dân có quyền khiếu nại không nếu bị từ chối tiếp cận tài liệu cơ bản của chính phủ. 12c. Theo quy định pháp luật, có xác lập cơ chế thể chế để qua đó người dân có thể yêu cầu các tài liệu chính phủ hay không. … 13: Quyền tiếp cận thông tin có hiệu quả không? 13a: Trên thực tế, người dân có nhận được trả lời cho yêu cầu tiếp cận thông tin trong một khoảng thời gian hợp lý không. [câu hỏi có mức điểm 100, 75, 50, 25, và 0] Mức điểm 100: Các tài liệu đều có trực tuyến và có thể nhận được các tài liệu đó trong vòng 2 tuần. Các tài liệu đều có sẵn như nhau; không có chậm trễ nào cho các thông tin nhạy cảm về mặt chính trị. Chỉ cho phép trường hợp ngoại lệ hợp lý đối với thông tin có liên quan đến an ninh quốc gia nhạy cảm. Mức điểm 50: Mất khoảng một hoặc 2 tháng để nhận được tài liệu. Có thể chậm hơn. Các thông tin nhạy cảm về chính sách có thể bị giữ lại mà không được giải thích đầy đủ. Mức điểm 0: Mất trên 4 tháng để nhận được tài liệu. Trong một số trường hợp, hầu hết các tài liệu có thể có được sớm hơn, song luôn chậm nhận được các thông tin nhạy cảm về chính trị. Trường hợp loại trừ vì lý do an ninh quốc gia bị lạm dụng để tránh công bố các thông tin của chính phủ. …

Thời gian tiến hành các lần đánh giá cũng là một vấn đề . Nhiều nhà quan sát lưu ý rằng tại thời điểm công bố đợt đánh giá, thì tình hình đã thay đổi. Tại Mông Cổ, mặc dù tổng thể nhóm chỉ số OBI được xem là chính xác, song tình hình đã thay đổi. Tại Thái Lan, nhìn bên ngoài thì chỉ số GII dựa trên Hiến pháp cũ. (Tuy nhiên, cần lưu ý rằng trong một số trường hợp, độ trễ này là không thể tránh khỏi và vấn đề này nảy sinh đối với tất cả các chỉ số được nêu trong báo cáo này). Một nhóm nhỏ các chuyên gia có tham gia vào các lần đánh giá đó cũng lưu ý tới điểm hạn chế này, đặc biệt đối với các yếu tố có tính chủ quan cao hơn. Có nhiều kinh nghiệm khác nhau về lồng ghép các chỉ số này vào đối thoại quốc gia. Tại Mông Cổ, là một trong trong những nước mà nhân viên Ngân hàng Thế giới có đánh giá khá tích cực, mặc dù có vấn đề độ trễ thời gian, song chỉ số OBI đã đóng vai trò gián


16

tiếp trong đối thoại quốc gia và cụ thể vòng hai đã có kết quả tích cực khi các tổ chức phi chính phủ đã hoàn thành chỉ số này và công bố các kết quả này tại Mông Cổ trước khi định chế toàn cầu này công bố bản báo cáo này. Nhiều người sử dụng thấy hoài nghi về sự hữu ích của các chỉ số này đối với đối thoại, ít nhất về phương thức thực hiện hiện tại của các chỉ số đó. Một yếu tố thường được dẫn chứng về việc hạn chế ảnh hưởng của cả chỉ số OBI và GII đó là cách thức thực hiện – việc đánh giá được “c ác chuyên gia” thực hiện cùng với nhau bằng cách dùng phiếu cho điểm – làm hạn chế sự hữu ích của các chỉ số này đối với đối thoại. Philippines cho rằng: “Cơ sở xếp hạng (quan điểm chuyên gia cùng với một số đánh giá của chuyên gia) khiến cho chỉ số này dễ bị tổn thương trước lý do thường được chính phủ không sẵn lòng sử dụng. Thái Lan cho rằng chỉ số này “được xem là một người bên ngoài ngồi trên cao và đưa ra “kết quả” mà vốn “được chuẩn bị trước” dựa trên nhận thức và chỉ việc đưa ra phiếu cho điểm”. Theo quan điểm của một số người, chỉ số GII và OBI có thể sử dụng cho đối thoại quốc gia. Quan điểm này nói chung là của những nước đạt tiêu chuẩn mà họ cho rằng có thể nâng cao việc sử dụng chỉ số cho đối thoại nếu các chỉ số này chính xác hơn, nếu cải thiện được vấn đề độ trễ thời gian và nếu được trình bày trước cho chính phủ đối tác thay cho sự đã rồi khi được báo chí trên toàn thế giới công bố. Việc thiếu sự tham gia từ đầu của chính phủ dường như thuần túy không phải là tác dụng thứ yếu trong phương pháp luận, mà là một yếu tố không thể tách rời. Ví dụ các tác giả của chỉ số OBI coi đó là điểm mạnh: “Việc nghiên cứu nhằm đưa ra cách nhìn độc lập, không có yếu tố chính phủ trong đó về tính minh bạch về tình trạng ngân sách tại các nước được nghiên cứu. Tất cả các nhà nghiên cứu có tham gia hoàn thiện Phiếu câu hỏi về Ngân sách Mở đều từ các tổ chức học thuật hoặc các tổ chức phi chính phủ khác” (p. v) Một chỉ số có tính chất quan điểm chuyên gia tạo ra bước đi cụ thể nhằm phát triển sở hữu quốc gia. Đánh giá Chi tiêu Công và Trách nhiệm Giải trình Tài chính (PEFA), do Ngân hàng Thế giới và các nhà tài trợ khác tiến hành, hỗ trợ cho “phươ ng pháp thống nhất và hài hòa cho các đánh giá và cải cách trong lĩnh vực chi tiêu công, mua sắm và trách nhiệm giải tr ình tài chính”. Đánh giá này, trong số các yếu tố khác có dựa trên chuẩn theo dõi chi tiêu của các nước nợ cao (HIPC) và Mã Minh bạch Tài khóa của Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF), đưa ra thứ hạng cho nhiều khía cạnh về chi tiêu công và trách nhiệm giải trình tài chính, vốn được chuẩn bị cùng với các chính phủ đối tác, tập trung vào các cải cách do quốc gia chủ trì thực hiện. Không may là yếu tố sở hữu quốc gia được nhấn mạnh tới lại không thể so sánh được giữa các quốc gia và theo thời gian. Chỉ có một số ít các nước Đông Á Thái Bình Dương, trong đó không có nước lớn nào tiến hành các đánh giá PEFA và công bố công khai kết quả8

8 Các đánh giá PEFA được công khai cho các nước Samoa, Đông Timor và Vanuatu.

.


17

Bảng 4. Các câu hỏi về vấn đề tham nhũng trong “Khảo sát Ý kiến Giám đốc Điều hành” do Diễn đàn Kinh tế Thế giới thực hiện

Trong lĩnh vực của mình, ông/bà có thể ước tính mức độ phổ biến các công ty phải trả thêm các khoản không chứng từ hoặc hối lộ để nhận được phán quyết tài phán thuận lợi? (1=phổ biến, 7=không bao giờ) Trong lĩnh vực của mình, ông/bà có thể ước tính mức độ phổ biến các công ty phải trả thêm các khoản không chứng từ hoặc hối lộ có liên quan đến các hợp đồng của nhà nước (các dự án đầu tư)? (1=phổ biến, 7=không bao giờ) Trong lĩnh vực của mình, ông/bà có thể ước tính mức độ phổ biến các công ty phải trả thêm các khoản không chứng từ hoặc hối lố có liên quan đến khoản thuế phải nộp hàng năm? (1=phổ biến, 7=không bao giờ) Trong lĩnh vực của mình, ông/bà có thể ước tính mức độ phổ biến các công ty phải trả thêm các khoản không chứng từ hoặc hối lố có liên quan đến giấy phép xuất nhập khẩu? (1=phổ biến, 7=không bao giờ) Trong lĩnh vực của mình, ông/bà có thể ước tính mức độ phổ biến các công ty phải trả thêm các khoản không chứng từ hoặc hối lố có liên quan đến việc kết nối với các tiện ích công cộng (như điện thoại hoặc điện)?(1=phổ biến, 7=không bao giờ) Tại đất nước của ông bà, công quỹ có bị chỉnh chệch sang các công ty, các cá nhân hoặc các nhóm? (1=là phổ biến, 7=chưa bao giờ xảy ra) Các khoản các công ty khác chi trả trái phép nhằm tác động tới chính sách của chính phủ, luật hoặc quy định có làm phát sinh chi phí hoặc gây tác động xấu tới công ty của ông/bà không? (1=có, chúng có ảnh hưởng tiêu cực đáng kể, 7=không, chúng không có tác động) Nước Giấy phép

XNK Tiện ích

công cộng Thu thuế Hợp đồng

của Nhà nước

Phán quyết tài phán

Làm chệch công quỹ

Chi phí kinh doanh trả cho tham nhũng

Campuchia 2,5 3,8 2,7 2,7 2,5 3,1 3,0 Trung quốc 4,4 4,7 4,5 3,8 4,1 3,3 3,8 Indonesia 2,7 3,0 3,3 2,5 2,9 3,2 5,3 Malaysia 5,3 5,7 5,9 4,8 5,7 5,0 5,2 Mông cổ 3,6 4,8 4,1 3,3 3,3 2,6 4,3 Philippines 3,6 4,7 3,6 3,0 3,3 2,4 3,9 Thái lan 4,2 5,2 4,7 3,9 4,8 3,8 4,9 Đông Timor (Timor-Leste)

3,7 3,7 4,4 3,8 3,7 2,7 3,6

Việt Nam 3,0 4,1 3,1 3,1 3,6 2,8 3,6 Nhật bản 6,5 6,7 6,7 5,7 6,6 5,0 5,8 Na uy 6,6 6,7 6,7 6,3 6,7 6,3 6,6 Mỹ 5,4 5,7 5,6 5,0 5,5 5,0 5,3 Nguồn: Diễn đàn Kinh tế Thế giới (năm 2006)

Các cuộc Khảo sát


18

“Khảo sát Ý kiến các Giám đốc Điều hành” hàng năm của Diễn đàn Kinh tế Thế giới có lẽ là cuộc khảo sát khảo sát công ty trên phạm vi toàn cầu nổi tiếng nhất 9. Cuộc khảo sát có nhiều câu hỏi có liên quan đến quản trị, ví dụ trong đó có các câu hỏi về nhận thức đối với sự độc lập của cơ quan tư pháp và độ tin cậy của quyền tài sản cũng như các câu hỏi về tham nhũng. Bảng 4 cho thấy các câu hỏi về tham nhũng của cuộc khảo sát của WEF thực hiện đầu năm 200610

. Ngoài ra, nhiều câu hỏi được nhắc đi nhắc lại hàng năm, trong nhiều trường hợp điều này cho phép đối chiếu diễn biến xảy ra theo thời gian. Dưới góc độ GAC của Ngân hàng Thế giới, thì đặc điểm này đặc biệt hữu ích, song mức độ tin cậy mà chúng ta có thể tin vào vào các cuộc khảo sát của WEF lại đặc biệt hạn chế vì nhiều lý do.

Quy mô mẫu của khảo sát WEF có thể nhỏ và khác nhau đáng kể giữa các nước. Một điểm tính cực trong phần trình bày dữ liệu của “Báo cáo Năng lực Cạnh tranh Toàn cầu” hàng năm của WEF đó là có trình bày rõ quy trình thực hiện , và phần phụ lục cũng trình bày các thông tin khá chi tiết về quy mô mẫu công ty. Bảng 5 cho biết thông tin về quy mô mẫu áp dụng với các nước ở khu vực Đông Á Thái Bình Dương, cũng như đối với ba nước giàu. Trong khi quy mô mẫu ở một số nước là đủ, thì tại một số nước, quy mô mẫu lại rất nhỏ—sáu trong số 9 nước khu vực Đông Á Thái Bình Dương có quy mô mẫu nhỏ hơn 100 công ty, trong đó có nhiều nước lớn. Mặc dù báo cáo có nêu “quy mô mẫu khác nhau phụ thuộc vào quy mô của nền kinh tế” (trang 87), song điều đó dường như không như vậy. Thụy Điển và Tây Ban Nhà có quy mô mẫu lần lượt là 36 và 63 công ty, trong khi đó nước Cộng hòa Yugoslavia cũ Macedonia và Montenegro lại có quy mô mẫu là 104 và 72. Indonesia có số công ty chọn làm mẫu trong cuộc khảo sát này của WEF còn nhỏ hơn chút ít so với Mông Cổ, mặc dù có dân số gấp khoảng 80 lần11

.

Quy mô mẫu công ty có thể khác nhau đáng kể giữa các nước xét về quy mô công ty được khảo sát. (Bảng 5). Trong khi Thái Lan không có công ty nào trong mẫu c ó số lao động ít hơn 100, thì gần một nửa số mẫu ở Indonesi lại là các công ty có quy mô như vậy. Trong khi 68% và 75% mẫu ở Nhật Bản và Mỹ12

là các công ty lớn, thì không có bất cứ công ty nào như vậy ở Đông Timor và chưa đến 20% các công ty ở Philippines và Indonesia là các công ty lớn.

9 Kết quả của cuộc khảo sát được trình bày trong phụ luc của WEF (2006, 2007). 10 Như được nêu trong báo cáo WEF 2006. Mặc dù ấn bản năm 2007 của Báo cáo Năng lực Cạnh tranh Toàn cầu là báo cáo gần đây nhất, song những các câu hỏi về tham nhũng trong các lĩnh vực cụ thể đã bị loại bỏ một cách rõ ràng. Bảng 4 trình bày các số liệu của cuộc khảo sát WEF 2006, trong khi đó Bảng 5 và Bảng 6 lại trình bày về đặc điểm mẫu của cuộc khảo sát WEF 2007. 11 Dĩ nhiên, không cần thiết lấy mẫu theo tỷ lệ hoặc thậm chí gắn theo quy mô dân số, song lấy mẫu quy mô rất nhỏ đối với những nước rất lớn có thể là vấn đề. 12 Quy mô mẫu áp dụng với Mỹ đã tăng lên đáng kể trong giai đoạn 2006 -2007, tăng từ 235 công ty lên 609 công ty. Phân bổ công ty không khác nhau đáng kể.


19

Bảng 5. Phân bổ quy mô mẫu trong cuộc khảo sát của WEF Nước Quy mô

mẫu Công ty nhỏ

(% mẫu) Công ty trung bình

(% mẫu) Công ty lớn

(% mẫu) Không rõ quy mô

Campuchia 101 28 50 17 6 Trung quốc 375 26 45 29 0 Indonesia 76 45 38 17 0 Malaysia 75 29 36 26 9 Mông cổ 84 30 58 12 0 Philippines 37 30 43 19 8 Thái Lan 54 0 37 61 2 Đông Timor 31 77 10 0 13 Việt Nam 194 20 49 24 7 Nhật Bản 112 9 20 68 2 Na uy 37 27 46 28 0 My 609 5 19 75 0

Nguồn: WEF (năm 2007)

Lưu ý: Công ty nhỏ là công ty có ít nh ất 100 công nhân. Công ty trung bình là công ty có từ 101 đến 1000 công nhân. Công ty lớn là công ty có trên 1000 công nhân. Có sự khác nhau về hình thức sở hữu công ty trong mẫu của WEF . (Bảng 6). Trong khi phần lớn các công ty được chọn làm mẫu ở Campuchia là các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, thì chỉ có chưa đến 10% công ty ở Trung Quốc, Malaysia, Thái Lan, Nhật bản và Hoa kỳ thuộc loại hình công ty này. Hơn một nửa mẫu ở khu vực Đông Á Thái Bình Dương là các cô ng ty tro ng n ước thuộc khu vực tư nhân, ngoại trừ ở Campuchia và Việt Nam. Các công ty nhà nước chiếm trên ¼ số mẫu ở một số nước (Trung Quốc, Thái Lan và Việt Nam, song hoàn toàn không có ở các mẫu ở tại nước khác (Đông Timor và Philippines).

Bảng 6. Phân bổ hình thức sở hữu công ty trong cuộc khảo sát của WEF Nước Quy mô

mẫu Tư nhân

(%) Nhà nước

(%) Nước ngoài

(%) Hỗn hợp

(%) Không biết

(%) Campuchia 101 44 1 51 0 4 Trung quốc 375 55 30 6 1 7 Indonesia 76 67 8 16 0 9 Malaysia 75 61 19 7 0 13 Mông cổ 84 77 6 13 0 4 Philippines 37 65 0 27 3 5 Thái Lan 54 52 26 7 4 11 Đông Timor 31 61 0 29 0 10 Việt Nam 194 45 26 18 1 11 Nhật bản 112 71 1 6 1 21 Na uy 37 3 5 84 0 8 Mỹ 609 72 9 6 0 12 Nguồn: WEF 2007. Không thể đánh giá ảnh hưởng của việc lấy mẫu khác nhau với các dữ liệu về công ty do không may là các số liệu này không được công khai. Các câu hỏi liên quan đến tham


20

nhũng, nêu ở Bảng 4, đều được xếp hạng một cách chủ quan theo thang điểm và do đó có giới hạn. Do đó, tác động của việc lấy mẫu khác nhau đối với số bình quân quốc gia có thể không nghiêm trọng như trường hợp tính trung bình của các câu trả lời không bị giới hạn, ví dụ như mức độ bán hàng. Tuy nhiên, do không có số liệu công ty, nên không thể xảy ra khả năng là việc lấy mẫu khác nhau sẽ dẫn đến xu thế trả lời có tính hệ thống như được trình bày ở Bảng 4. Ví dụ nhiều nghiên cứu cho thấy các công ty nhỏ gặp phải hối lộ thường xuyên hơn so với các công ty lớn – nếu điều này cũng xảy ra đối với các công ty trong cuộc khảo sát WEF, thì những nước lấy mẫu thiên về công ty có quy mô lớn có thể có tỷ lệ tham nhũng bị đánh giá thấp, so với những nước lấy mẫu thiên về công ty có quy mô nhỏ13

.

Phần trình bày phương pháp khảo sát của cuộc khảo sát WEF cho thấy một số điểm riêng biệt có thể gây lo ngại về tính đại diện của mẫu và khả năng so sánh giữa các nước. Phương thức triển khai không đồng nhất, áp dụng phỏng vấn trực tiếp, gửi phiếu câu hỏi bằng thư hoặc phỏng vấn qua điên thoại và trực tuyến. Báo cáo cũng không nêu phương thức nào được áp dụng ở các nước. Để tiến hành chọn mẫu, WEF liên hệ với mạng lưới các tổ chức cộng tác của mình và đưa tài liệu hướng dẫn, khuyến khích các tổ chức này “tập trung tới các giám đốc quản lý đứng đầu, trong đó cụ thể tập trung vào các đơn vị sử dụng lao động có quy mô lớn nhất tại những nước có các tổ chức này (trang 87). Ngoài mẫu do các tổ chức đối tác thu thập, các công ty thành viên và đối tác của Diễn đàn cũng được mời tham gia vào cuộc Khảo sát (trang 87). Sai lệch trong lấy mẫu ngẫu nhiên có thể có hoặc không có tác động nào lên kết quả, song trong mọi trường hợp nên được người sử dụng dữ liệu biết và thừa nhận. Phần viết trong đó các tác giả cố gắng “làm sạch dữ liệu” gây lo ngại về tính đại diện của tổng thể mẫu. Năm tiêu chí được liệt kê để loại bỏ một phiếu hỏi, nhiều yếu tố trong đó có thể làm dẫn đến lỗi hệ thống. Ví dụ, một phiếu hỏi sẽ bị loại nếu “điểm bình quân của toàn bộ phiếu hỏi lệch khỏi điểm bình quân của nước đó đối với tất cả các câu hỏi trên ba độ lệch chuẩn” (WEF 2007, trang 92). Nói cách khác, tiêu chí xác định p hần tử bên ngoài được xác định dựa trên việc so sánh giữa các quốc gia. Ảnh hưởng của yếu tố này đó là đối với một nước mà hầu hết các câu trả lời đều thuận lợi, như tại Đức, thì xác suất loại bỏ một phiếu hỏi rất tiêu cực sẽ khá cao, trong khi xác suất loại bỏ một phiếu hỏi rất tích cực sẽ bằng không. Ở thang điểm bên kia, đối với một nước có hầu hết các câu trả lời không thuận lợi, như tại Zimbabwe, thì xác suất loại các câu trả lời tích cực sẽ cao hơn so xác suất loại bỏ các câu trả lời tiêu cực. Không có giải thích nào cho việc loại bỏ “phần tử bên ngoài”, và cơ chế xác định phần tử bên ngoài trên cơ sở so sánh giữa các quốc gia theo phương thức được mô tả ở đây có thể dẫn đến lỗi đó là cái gì tốt sẽ tốt hơn, cái gì xấu sẽ xấu đi, chứ không phản ánh đúng thực tế. Những thay đổi gần đây trong cuộc khảo sát WEF làm hạn chế sự hữu ích của nó trong việc đánh giá các thay đổi theo thời gian . Bắt đầu với ấn phẩm gần đây nhất về 13 Nếu quy mô mẫu khác nhau giữa các nước đơn thuần chỉ phản ánh sự khác nhau về quy mô dân số, thì sẽ không phải là vấn đề. Tuy nhiên, điều này dường như không đúng. Chắc chắn Thái Lan có một số công ty có ít hơn 100 lao động. Thực tế, mặc dù trường hợp Thái Lan dường như là một phần tử bên ngoài, song có vẻ như nhóm địa phương đã hết sức nghiêm túc nhận hướng dẫn để thực hiện khảo sát đối với “các đơn vị sử dụng lao động có quy mô lớn nhất” như được nêu trong báo cáo.


21

cuộc khảo sát, WEF không đưa ra các câu trả lời của năm đó, mà chỉ đưa ra trung bình trượt của các câu trả lời trong hai năm. Mặc dù WEF lập luận rằng điều đó là hợp lý vì nhiều lý do, song rõ ràng nó làm hạn chế khả năng đánh giá các thay đổi theo thời gian. Nguyên nhân “sáng tạo” thứ hai xuất phát từ ấn phẩm gần đây nhất đó là hầu hết những câu hỏi về tham nhũng trong lĩnh vực cụ thể vốn được nêu tại Bảng 4 không được hỏi hoặc không được báo cáo. Mặc dù khác nhau về quy mô mẫu và phương pháp luận giữa các quốc gia, song dữ liệu của cuộc kháo sát này của WEF có lẽ vẫn hữu ích đối với một số mục đích và với một số nước, đặc điệt trong trường hợp hoàn toàn không có có dữ liệu khác phù hợp. Tuy nhiên, cần bảo đảm chú ý tới chi tiết về phương pháp luận và lấy mẫu. Ví dụ quy mô mẫu tại Trung Quốc và Việt Nam có thể đủ lớn để đảm bảo độ tin cậy của kết quả, trong khi quy mô mẫu nhỏ tại Philippines, T hái Lan và các nước khác cho thấy tốt hơn không nên sử dụng những số liệu này trong thực tế. WEF có nêu thông tin về quy mô mẫu và phương pháp luận trong phần Phụ lục để người đ ọc có thể tiếp cận được những quyết định có hiểu biết khi quyết định liệu hoặc làm thế nào sử dụng các chỉ số này của một nước cụ thể14

.

Cuộc Khảo sát Doanh nghiệp của Ngân hàng Thế giới có nêu một số câu hỏi về quản trị và chống tham nhũng. Cuộc khảo sát này có hướng áp dụng quy mô mẫu lớn hơn so với cuộc khảo sát của WEF và có phân loại khác nhau cho các câu hỏi về môi trường kinh doanh, tương tác qua lại với Nhà nước và tham nhũng cũng như các câu hỏi về kết quả tài chính của công ty. Dữ liệu đều có dưới dạng tổng hợp trên trang web15

và dạng số liệu của công ty, trong đó số liệu cô ng ty cũng có trên trang web. Có năm loại số liệu thống kê tổng hợp của quốc gia được phản ánh trên trang web có đề cập tới tổng thể mức độ diễn ra hối lộ, thành phần các công ty có xác định tham nhũng là vấn đề chính, và mức độ phổ biến của hối lộ để nhận được giấy phép hoạt động, làm việc với cán bộ thuế và bảo đảm nhận được hợp đồng của chính phủ. Ngoài ra, còn có thêm các câu hỏi khác về những vấn đề có liên quan đến quản trị, cụ thể là về tiếp xúc giữa công chức và doanh nghiệp, như khi giải quyết vấn đề giấy phép, thanh tra, quy định về lao động, v.v….

Các số liệu thống kê tổng hợp của quốc gia, được nêu trong trang web, có thể gây sai lạc, ít nhất ở khu vực Đông Á và Thái Bình Dương . Rất nhiều các cuộc khảo sát môi trường đầu tư có công bố số liệu tr ên trang web được thực hiện trong giai đoạn 2002-2005. Trong giai đoạn này, các cuộc khảo sát môi trường đầu tư có xu hướng riêng biệt hóa ở mức độ nào đó. Mặc dù các câu hỏi khá tương tự nhau, song chúng không giống nhau và rất khác nhau giữa các thời điểm. Bảng 7 đưa ra ví dụ về số liệu thống kê về các khoản thanh toán không chính thức cho cán bộ thuế. Các câu hỏi thực tế được đặt ra trong các cuộc khảo sát rất khác nhau giữa các thời điểm. Điều này đặc biệt đúng đối với trường hợp Việt Nam. Mặc dù trang web cho thấy trên 78% công ty trả l ời tích cực cho câu hỏi “liệu có bị kỳ vọng hoặc có bị đề nghị quà tặng hoặc một khoản thanh toán không chính thức khi gặp cán bộ thuế?’”, câu hỏi có rút ra trên thực tế các dữ li ệu cho trường

14 Không may là thư viện Ngân hàng Thế giới chỉ đăng ký bản in của các Báo cáo Năng lực Cạnh tranh

Toàn cầu. 15 www.enterprisesurveys.org

http://www.enterprisesurveys.org/�


22

hợp Việt Nam có hỏi là “giờ nghĩ đến có các khoản thanh toán không chính thức/quà biếu mà một công ty giống như công ty của ông/bà phải đưa trong một năm cụ thể, thì xin ông/bà vui lòng cho biết tần suất các công ty đó phải thanh toán hay tặng quà cho những mục đích sau. 1=Không bao giờ 2=Hiếm khi 3=Thỉnh thoảng 4=Thường 5=Thường xuyên 6=Luôn luôn”. Trang web cho biết tỷ lệ các công ty trả lời cho các lựa chọn 2, 3, 4, 5 hoặc 6. Trên thực tế, câu hỏi này được lấy từ cuộc Khảo sát Môi trường Kinh doanh và Tình hình Hoạt động Kinh doanh do Ngân hàng Tái thiết và Phát triển Châu âu (EBRD)-Ngân hàng Thế giới thực hiện tại Việt Nam cuối năm 2004. Mặc dù các số liệu của Việt Nam, do đã được tính toán, nên có thể so sánh với các số liệu khác của 33 nước khác (hầu hết tại ECA) nơi các BEEPS được thực hiện, song các số liêu này không so sánh được với các nước khác ở Đông Á và Thái Bình Dương. Trên thực tế, đã có một cuộc khảo sát môi trường kinh doanh sử dụng mô hình áp dụng tại các nước khác ở Đông Á và Thái Bình Dương tiến hành tại Việt Nam năm 2005. Sử dụng các câu hỏi tương tự của cuộc khảo sát này cho thấy có 48% công ty gặp phải khoản thanh toán không chính thức khi giải quyết vấn đề thuế, rất khác so với tỷ lệ 78% nêu trong bảng các chỉ số đo lường tổng hợp trên trang web của cuộc khảo sát doanh nghiệp này16

.

Mặc dù cần hết sức cẩn thận với các chỉ số đo lường tổng hợp nêu trên trang web của các cuộc khảo sát doanh nghiệp, song các số liệu về công ty có thể vẫn rất hữu ích . Trên thực tế, trang web này công bố tất cả các số liệu của công ty phục vụ cho việc so sánh và phân tích, và gồm số liệu nhiều năm của cùng một nước. Điểm quan trọng thứ hai của các cuộc khảo sát doanh nghiệp này đó là hầu hết những điểm riêng biệt nêu trên không còn là vấn đề . Các cuộc khảo sát thực hiện tại Châu Mỹ La tinh và Caribê, Châu Phi năm kể từ năm 2006, và tại Châu Âu và Trung Á (hiện đang được tiến thực hiện), có mức độ hài hòa cao hơn. Đáng khích lệ, các kế hoạch thực hiện các cuộc khảo sát tương tự tại Đông Á và Thái Bình Dương đang được tiến hành năm 2009. Khảo sát Tham nhũng Toàn cầu của TI (TI-GCB) có lẽ là công cụ hữu ích để so sánh giữa các quốc gia. Chỉ số TI-GCB là cuộc khảo sát công luận theo đó đánh giá nhận thức và kinh nghiệm của công chúng nói chung về th am nhũng , được tổ chức Gallup International thực hiện cho Tổ chức Minh Bạch Quốc tế (Transparency International) với tư cách là một phần của cuộc Khảo sát Tiếng nói của Người dân (Voice of the People Survey). Cuộc khảo sát này phỏng vấn ý kiến người dân về lĩnh vực công nào có tham nhũng nhiều nhất, cũng như các câu hỏi khác đo lường mức độ thành công của chính phủ trong cuộc chiến chống tham nhũng (Tổ chức Minh bạch Quốc tế (Transparency International) năm 2007). Ngoài ra, cuộc khảo sát này còn phỏng vấn người trả lời những câu hỏi đơn giản có tính thực tế như “trong 12 tháng qua, ông/bà hoặc bất cứ ai hộ gia đình của mình phải hối lộ dưới mọi hình thức cho từng thể chế/tổ chức sau đây? [điện, gas, tiền thuế, v.v…]”. Với quy mô mẫu trên 1000 ở hầu hết các nước, chỉ số TI-GCB là hình ảnh hữu ích về tham nhũng khi nó tác động tới người dân thường. Không may là chỉ có sẵn các số liệu tổng hợp phục vụ cho mục đích phân tích, và vì vậy việc so sánh là không thể thực hiện được.

16 Tương tự như vậy tỷ lệ các công ty nói tham nhũng là vấn đề lớn hoặc rất nghiêm trọng đối với Việt Nam

không thể so sánh với các nước Đông Á Thái Bình Dương khác do số liệu trên trang web phản ánh bảng hỏi về BEEPS mà vốn có 4 mức lựa chọn điểm số, không phải là bảng hỏi của ICS mà vốn có 5 mức lựa chọn điểm số.


23

Bảng 7. Các Khoản thanh toán Không Chính thức cho Cán bộ Thuế theo Dữ liệu của các cuộc Khảo sát Doanh nghiệp Câu hỏi Phần kết quả tính số liệu

trên trang web Như được nêu trên trang web của cuộc khảo sát doanh nghiệp

% các công ty bị Kỳ vọng phải biếu quà khi gặp Cán bộ Thuế Tỷ lệ các công ty có trả lời tích cực cho câu hỏi “Ông/Bà có bị kỳ vọng hoặc bị yêu cầu biếu quà hoặc thanh toán khoản không chính thức khi gặp cán bộ thuế?

Campuchia 2003

Công ty của Ông/bà có bị kiểm tra hoặc được yêu cầu tham dự các cuộc họp với cán bộ của các cơ quan chính quyền trung ương, cấp tỉnh, hoặc cấp thành phố/thị xã trong 12 tháng qua không? Có/Không. Nếu có, vui lòng trả lời các câu hỏi sau về một cuộc thanh tra thông thường/điển hình:… khoản chi không chính thức Có/Không … cơ quan Thuế

Số liệu báo cáo có 42% các công ty trả lời “có” cho câu hỏi về các khoản thanh toán không chính thức (trong số những người đã trải qua các cuộc họp/thanh tra thuế).

Trung Quốc 2003a

Câu hỏi năm 2002: Trung bình, năm ngoái Công ty của Ông/Bà mất bao nhiêu ngày cho việc liên hệ (ví dụ như các cuộc thanh tra và gặp) với một trong những cơ quan sau đây trong bối cảnh điều hành hoạt động kinh doanh của Ông/Bà? Và các chi phí phát sinh từ các buổi họp là gì? (Tổng số quà biếu và các khoản hối lộ bị yêu cầu) …Thanh tra Thuế. Câu hỏi 2003: B14. Trong năm 2002, trung bình năm ngoái Công ty Ông/Bà mất bao nhiêu ngày cho việc liên hệ (ví dụ như cuộc thanh tra và gặp) với một trong những cơ quan sau đây trong bối cảnh điều hành kinh doanh của ông/bà? Và các chi phí phát sinh gắn với các lần gặp là gì? (Tổng số quà biếu và các khoản hối lộ bị yêu cầu) …Thanh tra Thuế

Số liệu báo cáo có 38.74% không thể dùng để so sánh Tỷ lệ trả lời không phải là câu trả lời không cho câu hỏi trên cho năm 2002 là 14,74% và cho năm 2003 là 17,05%.

Indonesia 2003

Trung bình, Công ty của Ông/Bà mất bao nhiêu ngày cho các đợt thanh tra và các lần gặp bắt buộc với cán bộ của các cơ quan sau đây trong bối cảnh điều hành kinh doanh của ông/bà? Và các chi phí phát sinh từ các lần gặp này là gì?.. Ông/Bà có bị kỳ vọng hoặc bị yêu cầu biếu quà hoặc các khoản thanh toán không chính thức không? Có=1 No=2 … Thanh tra thuế

Số liệu báo cáo có 11,22% trả lời “có” cho câu hỏi về các khoản thanh toán không chính thức.

Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào 2005

Năm ngoái tổng cộng bao nhiêu lần Công ty của Ông/Bà bị kiểm tra hoặc Ông/Bà (hoặc nhân viên của Ông/Bà) bị yêu cầu bắt buộc gặp cán bộ của một trong các cơ quan sau đây trong điều kiện điều hành kinh doanh của Ông/Bà? … Ông/Bà có bị kỳ vọng hoặc là yêu cầu biếu quà hoặc một khoản chi không chính thức tại mỗi lần gặp mặt này không? 1=Thường xuyên 2=Thỉnh thoảng 3= Chưa bao giờ (Bỏ qua) … Cục Thuế

Sô liệu báo cáo có 34,69% mẫu trả lời câu hỏi “thỉnh thoảng” hoặc “thường xuyên”

Philippines 2003

Trung bình, năm ngoái Ông/Bà mất bao nhiêu ngày cho các cuộc thanh tra hoặc gặp bắt buộc với cán bộ của [tên tổ chức] trong bối cảnh điều hành kinh doanh của ông/bà? Nếu đã trải qua: … Ông/Bà có bị yêu cầu một cách rõ ràng hoặc ẩn ý về việc biếu quà hoặc trả khoản thanh toán không chính thức cho đợt thanh tra và/hoặc các cuộc gặp với [tên tổ chức] không? … Thanh tra Thuế

Số liệu báo cáo có 27,55% trả lời “có” cho câu hỏi về các khoản thanh toán không chính thức cho thanh tra thuế.

Việt Nam 2005b

Giờ Ông/Bà hãy nghĩ đến quà biếu/khoản thanh toán không chính thức mà một công ty như của Ông/Bà phải chi trong một năm nhất định, vui lòng cho biết tần suất các công ty đó phải đưa quà/khoản thanh toán như vậy cho các mục đích sau 1= Chưa bao giờ 2=Hiếm khi 3=Thỉnh thoảng 4= Thường 5=Thường xuyên 6=Luôn luôn … Để giải quyết các việc về thuế và thu thuế

Số liệu báo cáo có 78,67% các công ty trả lời các lựa chọn câu trả lời không phải là câu trả lời “chưa bao giờ” cho câu hỏi BEEPS.


24

Ghi chú: Một số dạng câu hỏi gồm cả các lựa chọn “không biết” hoặc là “không thích hợp”.

a. Cơ sở dữ liệu về công ty bao gồm số liệu của cả cuộc khảo sát năm 2002 và 2003. Đối với các câu hỏi khác, các câu trả lời trên trang web dường như dựa theo số liệu năm 2002, chứ không dựa trên số liệu năm 2003.

b. Mặc dù số liệu đo lường tổng hợp cho thấy dữ liệu là từ cuộc Khảo sát Môi trường Đầu tư năm 2005, song số liệu đo lường tổng hợp trên trang web thực tế tương ứng với cuộc khảo sát doanh nghiệp thực hiện cuối năm 2004 với tư cách là một phần của cuộc Khảo sát Môi trường Kinh doanh và Tình hình Hoạt động Doanh nghiệp (BEEPS) do Ngân hàng Tái thiết và Phát triển Châu Âu (EBRD) – Ngân hàng Thế giới thực hiện.

Chỉ số Tổng hợp của các chỉ số khác Các chỉ số tổng hợp cố gắng tập hợp số liệu riêng biệt thành một chỉ số chung. Hai chỉ số tổng hợp phổ biến17

về quản trị và tham nhũng là Chỉ số Quản trị Toàn cầu (Worldwide Governance Indicators) (WGIs) do Ngân hàng Thế giới công bố và Chỉ số Nhận thức Tham nhũng (Corruption Perceptions Index) do Tổ chức Minh bạch Quốc tế (Transparency International) (TI-CPI) xây dựng. Cả hai chỉ số này đều được tổng hợp lại từ các chỉ số hiện tại, được dựa trên giả thuyết đó là các chỉ số thành phần mà chúng tổng hợp lại đều là những thước đo không hoàn hảo đối với cùng một nội dung. Cả hai chỉ số này đều được đề cập rộng rãi trên báo chí và giúp thu hút sự quan tâm trực tiếp của các nhà hoạch định chính sách cũng như công chúng đối với các vấn đề quản trị.

Chỉ số Nhận thức Tham nhũng (Corruption Perceptions Index) của Tổ chức Minh bạch Quốc tế (Transparency International) (TI-CPI) được đưa ra vào giữa những năm 1990 khi lần đầu tiên các nhà nghiên cứu tìm cách tập hợp các chỉ số hiện tại về nhận thức tham nhũng thành một chỉ số tổng hợp đề cập đến nhiều nước. Mặc dù ban đầu dự định đó chỉ là hoạt động nghiên cứu, song việc xây dựng một chỉ số tham nhũng giữa các quốc gia xuất phát từ một tổ chức NGO quốc tế hàng đầu vốn dành hết cho giảm tham nhũng đã thu hút được đáng kể sự quan tâm và việc công bố hàng năm chỉ số TI-CPI tiếp tục nhận được sự quan tâm rộng rãi của giới báo chí. Báo cáo đi kèm với công bố chỉ TI-CPI có giải thích kỹ lưỡng rằng chúng đo lường nhận thức về tham nhũng, chứ không phải là tham nhũng thực tế và đưa ra ví dụ tại sao hai nội dung đó không phải là cùng thể hiện một nội dung. Nhận thức rõ về các chỉ số này cùng với các khẳng định về khả năng đo lường theo thời gian và giữa các quốc gia, luôn khiến cho việc giải thích các chỉ số này trên báo chí phổ cập trở thành công cụ đo lường chính thức về mức độ tham nhũng18

17 Như vào tháng 6/2008, tóm tắt của KKM 2007 đã được hơn 39.000 lượt độc giả xem trên trang web của

SSRN và bài báo được hơn 14.000 lượt độc giả tải về.

.

18 Có sự mâu thuẫn trong các khẳng định về sự phù hợp đo lường thay đổi theo thời gian. Bộ ấn phẩm báo chí của Tổ chức Minh bạch Quốc tế (2007) có tuyên bố thẳng thắn và chính xác rằng “Những thay đổi giữa các năm về số điểm của một quốc gia có thể là kết quả của thay đổi nhận thức trong hoạt động của một quốc gia hoặc thay đổi về mẫu và phương pháp của chỉ số CPI. Cách thức đáng tin cậy duy nhất để so sánh số điểm của một quốc gia theo thời gian đó là quay lại các nguồn khảo sát riêng lẻ, trong đó mỗi nguồn có thể phản ánh thay đổi trong đánh giá”. Tuy nhiên, câu ngay trước đó trong báo cáo ngụ ý rằng có thể sử dụng các điểm số để đánh giá thay đổi theo thời gian: “Nếu thực hiện so sánh với các năm trước, thì việc so sánh chỉ nên dựa vào điểm số của một quốc gia, chứ không nên dựa vào thứ hạng của quốc gia đó như được nêu ở trên”. Trong tài liệu dài hơn trình bày về phương pháp, Tổ chức Minh bạch Quốc tế (Transparency International) (2007, trang 9) khẳng định: “Điều chỉnh này đảm bảo tốt hơn cho


25

Chỉ số Quản trị Toàn cầu (Worldwide Governance Indicators) (WGIs) đã được các nhà nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới xây dựng vào cuối những năm 1990. Giống như chỉ số TI-CPI, chỉ số WGI nhằm tập hợp những thông tin sẵn có từ các nguồn khác, thay cho việc tạo ra các chỉ số mới. Không giống như chỉ số TI-CPI, chỉ số WGIs nhằm xem xét rộng hơn đối với các vấn đề quản trị, được chia thành sáu khía cạnh: (i) tiếng nói và trách nhiệm giải trình, (ii) ổn đị nh chính trị và không có bạo lực, (iii) hiệu quả của chính quyền, (iv) chất lượng lập pháp, (v) pháp quyền và (vi) kiểm soát tham nhũng. Chỉ số WGI cũng tiếp tục có ảnh hưởng và giúp thu hút sự chú ý đối với vấn đề quản trị mỗi năm khi có công bố chỉ số . Để cho phần trình bày này dễ hiểu và thống nhất với chỉ số TI-CPI, báo cáo này sẽ tập trung vào các chỉ số về kiểm soát tham nhũng (WGI-CC). Các chỉ số tổng hợp về thực chất là bình quân của các chỉ số khác, bao gồm những chỉ số đã thảo luận trước đó trong báo cáo này. Các đặc điểm của các chỉ số tổng hợp về cơ bản sẽ được điều chỉnh bởi chất lượng và bản thân tập hợp các thành phần cấu thành cũng như là công nghệ phối hợp các chỉ số thành phần. Phương pháp phối hợp các chỉ số thành phần thành chỉ số WGI-CC ít nhiều được thực hiện như sau: (i) đi khắp thế giới và thu thập các công cụ đo lường của quốc gia mà phần nào đó có liên quan đến tham nhũng. Các công cụ đo lường này bao gồm các công cụ như chỉ số CPIA-16 của Ngân hàng Thế giới, những lần đánh giá về “ tham nhũng” của Cơ quan Tình báo Kinh tế (Economist Intelligence Unit) và các cuộc khảo sát công ty như các cuộc khảo sát của Diễn đàn Kinh tế Thế giới (World Economic Forum). (ii) Điểu chỉnh tỷ lệ của các chỉ số này theo cách thức có thể nhận biết được để có thể lấy bình quân của các chỉ số này. (iii) Đánh giá mức độ các chỉ số này tương quan với nhau. Giả thuyết rằng các chỉ số có mức độ tương quan cao nhất với các chỉ số khác phải chính xác hơn so với những chỉ số mức độ tương quan thấp hơn. (iv) Lấy bình quân các chỉ số, gán trọng số lớn hơn cho các chỉ số có mức độ tương quan cao nhất với các chỉ số khác. Trường hợp không có dữ liệu của một nước cho một chỉ số cụ thể, thì đơn giản loại bỏ chỉ số đó và tăng trọng số cho các chỉ số còn lại tương ứng theo tỷ lệ. (v) Điều chỉnh chỉ số tổng hợp tính toán được sao cho trung bình bằng 0 và độ lệch chuẩn bằng 1. (vi) Sử dụng thông tin về có bao nhiêu chỉ số có sẵn của một quốc gia và mức độ tương thích với nhau của các chỉ số này giữa các quốc gia để dự kiến “các sai số biên”. Đối với chỉ số TI-CPI, các bước thực hiện cũng tương tự như vậy, ngoại trừ các chỉ số thành phần có cùng trọng số và điểm số được thiết lập từ 1 đến 10. Ngoài ra, chỉ số TI-CPI gán điểm số một năm theo điểm số của năm trước liền kề và sau đó sử dụng “biến đổi bêta” để giữ cho điểm số không bị hội tụ theo thời gian. Chỉ số TI-CPI cũng sử dụng lại dữ liệu của các cuộc khảo sát đã hoàn thành đến tận ba năm. Ví dụ, khảo sát WEF được thực hiện đầu năm 2003 đã được dùng để tính điểm số của chỉ số TI-CPI cho các năm 2003, 2004, và 2005; cuộc khảo sát năm 2004 đã được đưa vào trong chỉ số TI-CPI năm 2004 và 2005, v.v.19

việc các điểm số nhất quán theo thời gian và cho biết tốt hơn liệu các quốc gia có được cải thiện hay là trở nên tệ hơn”.

19 Chỉ số WGI cũng sử dụng lại các điểm số, nhưng chỉ khi chưa có các điểm số gần đây. Ví dụ, điểm số của cuộc Khảo sát Môi trường Kinh doanh và Tình hình Hoạt động Doanh nghiệp (BEEPS) năm 2002 của


26

Cả chỉ số WGI-CC và TI-CPI đều bị phân tích nhiều, thường nhấn mạnh đến những mặt hạn chế của các chỉ số này. (Arndt và Oman 2006, Knack 2007). Đáp lại, những người xây dựng chỉ số WGI đã công bố một báo cáo “Trả lời những người phê bình” (“Answering the Critics”) (Kaufmann, Kraay, và Mastruzzi, 2006). Tuy nhiên, rất nhiều trong số các vấn đề đó vẫn tiếp tục được bàn luận đến ở cả bên ngoài lẫn nội bộ Ngân hàng Thế giới (Arndt 2008). Phần này sẽ xem xét một số yếu tố cấu thành nên nội dung thảo luận này trong bối cảnh Đông Á và Thái Bình Dương. Cốt lõi của cả chỉ số WGI-CC và TI-CPI nằm ở giả thuyết đó là các công cụ khác nhau đo lường tham nhũng do các tổ chức xếp hạng rủi ro, các chuyên gia tại các tổ chức như là Ngân hàng Thế giới tiến hành và thông qua các cuộc khảo sát công ty và hộ gia đình đều đo lường cùng một nội dung.

Giả thuyết đằng sau phương pháp thống kê này đáng lẽ không gây quá nhiều tranh cãi - mỗi một nguồn dữ liệu riêng rẽ chúng ta có đều cho thấy tín hiệu không hoàn hảo về một số quan niệm quan trọng sâu sắc về quản trị mà vốn rất khó quan sát trực tiếp.

Kaufmann, Kraay và Mastruzzi (2006)

Các thuật ngữ khác nhau do các nguồn dữ liệu sử dụng là ‘sự thịnh hành’, ‘sự phổ biến’, ‘ tần suất’, ‘có khả năng’, ‘ có tính hệ thống ’ và ‘gay gắt’ có mối liên hệ mật thiết với nhau. Chúng đều đề cập đến hình thức nào đó của cấp độ tham nhũng…Có thể nói các nguồn dữ liệu này đều hướng tới đo lường cùng một hiện tượng khái quát.

Tổ chức Minh bạch Quốc tế (Transparency International) (2006)

Xem xét tới các định nghĩa về “tham nhũng” đã được trình bày trước đó, dường như rõ ràng là định nghĩa về tham nhũng do các nguồn khác nha u sử dụng có sự khác nhau đáng kể. Thậm chí cả khi được cung cấp từ cùng một nguồn dữ liệu, thì các khía cạnh khác nhau của tham nhũng có thể được đánh giá khác nhau. Thực tế, nhiều hướng nghiên cứu trong mười năm qua đã hướng sang quan điểm cho rằng các hình thức tham nhũng khác nhau có thể tồn tại dưới các hình thức hỗn hợp khác nhau và có các ảnh hưởng khác nhau. Ngân hàng Thế giới (2000) và Hellman, Jones và Kaufmann (2000) đã nhấn mạnh tới những điểm khác biệt giữa tham nhũng trong hành pháp và chi phối đối với nhà nước. Johnston (2006) đã nghiên cứu bốn “hội chứng” tham nhũng khác nhau và cả Spector (2005) và Campos lẫn Pradhan (2007) đều nhấn mạnh đến giá trị của các phương pháp chống tham nhũng cho lĩnh vực cụ thể. Các định nghĩa khác nhau về “tham nhũng” trong các chỉ số khác nhau đồng nghĩa với việc mỗi nước đều có các định nghĩa khác nhau về tham nhũng. Thực tế là tất cả tham nhũng đều không giống nhau, do đó nó không phải là vấn đề nếu chỉ số TI-CPI và

Ngân hàng Tái thiết và Phát triể n Châu Âu (EBRD) – Ngân hàng Thế giới, vốn chỉ thực hiện ba năm một lần, đã được sử dụng trong chỉ số WGI năm 2003, 2004, và 2005. Số liệu của các khảo sát được thực hiện hàng năm tại tất cả các quốc gia sẽ không được sử dụng lại trong chỉ số WGIs. Lý do của việc này và các lý do khác đó là sử dụng lại số liệu không phải là vấn đề nghiêm trọng đối với chỉ số WGI.


27

WGI-CC đều cùng sử dụng nhóm các chỉ số thành phần như nhau ở mỗi nước. Một chỉ số phổ biến về môi trường kinh doanh, chỉ số Xếp hạng tổng thể Hoạt động Kinh doanh (overall Doing Business ranking), thực chất cũng chỉ là việc tổng hợp các nội dung khác nhau (khởi sự doanh nghiệp, thực hiện hợp đồng, v.v…), song các nội dung này được đo lường giống nhau tại mỗi quốc gia. Điều này không xảy ra đối với chỉ số TI-CPI và WGI-CC. Do các công cụ đo lường đều cố tận dụng rất nhiều các chỉ số hiện có và các chỉ số hiện có sự khác biệt rất lớn về quốc gia và thời gian, nên kết quả là ma trận dữ liệu hầu như thiếu các giá trị. Tại khu vực Đông Á Thái Bình Dương, số lượng các nguồn dữ liệu phục vụ cho chỉ số WGI-CC dao động rất nhiều từ 17 nguồn (trong đó 12 nguồn đều là nguồn có tính chất quan điểm chuyên gia) đối với trường hợp Indonesia, đến mức ít hơn là 2 nguồn, mà cả hai nguồn này đều là nguồn có tính chất quan điểm chuyên gia, đối với trường hợp các nước quần đảo nhỏ20

.

Tạo số trung bình gia quyền của các số khi không biết một vài số trong đó sẽ làm phát sinh các vấn đề. Phương pháp được cả chỉ số WGI và TI-CPI sử dụng đơn giản là loại bỏ con số không rõ ra khỏi việc phân tích cho bất cứ quốc gia nào trong trường hợp thiếu con số đó và sau đó tăng trọng số cho các số khác một cách tương ứng. Ngụ ý của điều này đó là “tham nhũng” tại mỗi quốc gia có thể rất khác nhau. Bảng 8cho thấy giá trị của các chỉ số cơ bản trong chỉ số WGI-CC tại tất cả các quốc gia Đông Á Thái Bình Dương năm 2006. Điều đầu tiên cần lưu ý về bảng dữ liệu này đó là số ô trống nhiều hơn số ô có dữ liệu. Điều lưu ý thứ hai về bảng này đó là định nghĩa ẩn về “tham nhũng” có thể rất khác nhau giữa các quốc gia. Tại năm trong số các quốc đảo (Tonga, v.v.), thì chỉ số WGI-CC là bình quân gia quyền của chỉ số CPIA của Ngân hàng Thế giới, chỉ số CPIA của Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) và đánh giá chuyên gia của các Chỉ số Rủi ro và Các điều kiện Kinh doanh (WMO) của Tổ chức Global Insight. Đối với các quốc đảo khác, chỉ số này chỉ đơn giản là bình quân gia quyền của chỉ số CPIA của Ngân hàng Thế giới và ADB. Tại Fiji, thì là bình quân gia quyền của chỉ số WMO, chỉ số CPIA của Ngân hàng Thế giới và Khảo sát Tham nhũng Toàn cầu của Tổ chức Minh bạch Quốc tế (Transparency International). Do mỗi chỉ số cơ bản này được định nghĩa khác nhau, nên các cách phối hợp khác nhau đối với các chỉ số này tại các quốc gia khác nhau cũng được định nghĩa khác nhau một cách tương ứng.

20 Tóm tắt của WGI gợi ý rằng các chỉ số này dựa trên “hàng trăm các biến riêng rẽ cụ thể để đo lường các khía cạnh khác nhau của quản trị, được lấy từ 33 nguồn dữ liệu do 30 tổ chức khác nhau cung cấp”. (KKM 2007).


28

Bảng 8. Các tập hợp chỉ số khác nhau trong chỉ số WGI-CC

asd2

006

bri2

006

ccr2

006

dri2

006

eiu2

006

frh20

06

gcb2

006

gcs2

006

gii2

006

gwp2

006

ifd20

06

mig

2006

pia2

006

prc2

006

prs2

006

qlm

2006

wcy

2006

wm

o200

6

Việt Nam 0,5 0 0,37 0,45 0,25 0,38 0,38 0,71 0,64 0,2 0,4 0,25 0,42 0,1 0,25 Indonesia 0,4 0,14 0,35 0,55 0 0,59 0,39 0,8 0,17 0,51 0,25 0,4 0,2 0,42 0,08 0,13 0,25 Mông Cổ 0,5 0,41 0,42 0,51 0,25 0,3 0,33 0,5 PNG 0,4 0,15 0 0,38 0,15 0,4 0,17 0,24 0,13 CH DCND Lào 0,2 0,22 0,4 0 0,53 0,3 0,2 0,08 0,25 Campuchia 0,3 0,35 0 0,32 0,28 0,44 0,15 0,3 0,08 0,25 Tonga 0,2 0,2 0,25 Kiribati 0,3 0,5 0,63 Vanuatu 0,3 0,4 0,75 Quần đảo Solomon 0,4 0,4 0,5 Samoa 0,7 0,6 0,5 Philippines 0 0,5 0,66 0,25 0,62 0,38 0,6 0,19 0,58 0,15 -999 0,06 0,33 0,18 0,1 0,38 Thái Lan 0,29 0,5 0,8 0 0,74 0,55 0,15 0,67 0,2 -999 0,2 0,25 0,26 0,19 0,63 Malaysia 0,57 0,41 0,9 0,25 0,78 0,71 0,39 0,4 0,25 -999 0,38 0,42 0,38 0,49 0,63 Trung Quốc 0,57 0,31 0,28 0 0,5 0,62 0,15 -999 0,37 0,25 0,14 0,22 0,38 Đông Timo 0,37 0,41 0,47 0,4 0,25 Fiji 0,73 -999 0,38 Micronesia 0,5 -999 Quần đảo Marshall 0,3 -999 Myanmar 0,11 0 0,25 0,1 0,17 0,13 Nguồn: Được biên soạn từ các báo cáo quốc gia riêng biệt có sẵn dưới dạng file pdf tại trang web: http://info.worldbank.org/governance/wgi2007/ . Ghi chú: Các mục -999 cho biết chỉ số thành phần (chỉ số CPIA của Ngân hàng Thế giới) được sử dụng trong tính toán nhưng không công bố công khai cho quốcgia đó. Các điểm số CPIA được công bố công khai cho các nước IDA, song không công khai đối với các nước khác.

Một đặc điểm nổi bật khác của Bảng 8 đó là số lượng các định nghĩa ẩn khác nhau về “tham nhũng” giữa các quốc gia trong chỉ số WGI. Bảng 8 được sắp xếp theo cách để ai cũng có thể dễ dàng thấy các chỉ số nào sẵn có cho quốc gia nào. Tập hợp các chỉ số, và vì vậy định nghĩa về “tham nhũng”, của Việt Nam cũng khác với các nước khác trong khu vực Đông Á Thái Bình Dương. Điều tương tự cũng đúng đối với hầu hết các nước khác ở Đông Á Thái Bình Dương. Ngoại trừ các quốc đảo, mười một quốc gia Đông Á Thái Bình Dương được đánh giá có sử dụng mười định nghĩa khác nhau về “ tham nhũng”. Chỉ có Thái Lan và Malaysia có các điểm số được tạo ra bằng cách sử dụng bộ các chỉ số cơ bản giống nhau.

http://info.worldbank.org/governance/wgi2007/�


29

Hình 1. Các Định nghĩa khác nhau về “tham nhũng” tại Đông Á Thái Bình Dương (Các trọng số trong chỉ số WGI-CC)

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

KH

M

CH

N FJI

IDN

KIR

LAO

MYS

MH

L

FSM

MN

G

MM

R

PNG

PHL

WSM SL

B

THA

TMP

TON

VUT

VNM

WMOWCYQLMPRSPRCPIAMIGLBOIFDGWPGIIGCSGCBFRHEIUDRICCRBRIBPSASDAFRADB

Tập hợp khác nhau của các chỉ số thậm chí còn dễ nhận thấy hơn khi xem xét tới các quốc gia ở các khu vực khác nhau, vì một số chỉ số thành phần là đặc trưng cho khu vực, và khi xem xét tới các quốc gia nhỏ. Như được nói rõ trong Hình 2, vốn có trình bày trọng số đối với các quốc gia nhỏ nhất21

của mỗi khu vực, thì định nghĩa ẩn về “tham nhũng” có thể khác nhau về căn bản giữa quốc gia này với quốc gia khác.

Hình 2. Các Định nghĩa Khác nhau về “Tham nhũng” tại những Nước Nhỏ ở các Khu vực Khác nhau (Các trọng số của chỉ số WGI-CC)

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

Bhutan

Djibouti

Estonia

Luxembourg

Swazila

nd

Timor-L

este

Trin. &

Tobago

WMOWCYQLMPRSPRCPIAMIGLBOIFDGWPGIIGCSGCBFRHEIUDRICCRBRIBPSASDAFRADB

Như phần thảo luận này có nêu rõ, việc sử dụng chỉ số tổng hợp để suy ra mức độ tham nhũng giữa các quốc gia sẽ làm nảy sinh khó khăn về mặt khái niệm: phần định nghĩa về nội dung được đo lường có sự khác nhau tại mỗi nước. Suy ra các thay đổi theo thời gian thậm chí còn khó giải quyết hơn vì cùng một lý do (trong số những lý do khác được thảo luận dưới đây). Bổ sung và rút gọn các nguồn dữ liệu theo thời gian đồng

21 Các nhà nước có quy mô rất nhỏ được loại trừ. C ác hình cho thấy nước nhỏ nhất có dân số khoảng gần

triệu người.


30

nghĩa với định nghĩa “tham nhũng” cũng thay đổi. Điều này được minh họa trong Hình 3 về trường hợp Mông Cổ. Hình 3. Thay đổi Định nghĩa về “Tham nhũng” theo thời gian tại Mông Cổ (Các trọng số trong chỉ số

WGI-CC)

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

1996 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006

wmowcyqlmprsprcpiamiglboifdgwpgiigcsgcbfrheiudriccrbribpsasdafradb

Một lý do thứ hai, và trực tiếp hơn, về việc không nên sử dụng chỉ số WGIs để suy ra các thay đổi theo thời gian đó là các chỉ số này được điều chỉnh tỷ lệ mỗi năm để có trung bình bằng không và độ lệch chuẩn là một. KKM cho rằng các chỉ số này có thể so sánh được theo thời gian mặc dù có việc điều chỉnh tỷ lệ đó , và do đó cần có một vài chỉnh sửa. KKM (2006) viết:

Bằng chứng này lấy từ các nguồn dữ liệu riêng rẽ của chúng tôi theo đó mức bình quân của thế giới về quản trị không thay đổi nhiều có ý nghĩa quyết định, bởi bằng chứng này cho phép chúng ta giải thích những thay đổi tương đối về điểm số quốc gia trong các chỉ số tổng hợp của chúng tôi, hoặc trong điểm số của các nhóm là những thay đổi tuyệt đối. Đặc biệt, nếu mức bình quân của thế giới không thay đổi, thì sẽ là thích hợp cho chúng tôi điều chỉnh tỷ lệ các chỉ số về quản trị của chúng tôi để có cùng một giá trị trung bình trong mỗi giai đoạn và không có sự khác biệt trong thay đổi về các vị trí tương đối của các nước trong chỉ số của chúng tôi và trong những thay đổi tuyết đối của các nước này. Kaufmann, Kraay và Mastruzzi (2006)

Quan điểm “mức bình quân của thế giới về quản trị đang không thay đổi” là dựa trên so sánh các số bình quân của chỉ số thành phần được chọn lọc có phạm vi toàn cầu, gần đây nhất là ba giai đoạn1996, 2002 và 2006. Với chỉ số WGI-CC, KKM tập trung vào năm chỉ số có tính chất quan điểm chuyên gia và một cuộc khảo sát và cho thấy là ba trong số các nguồn chuyên gia này không có thay đổi đáng kể giữa năm 1996 và năm 2006, trong đó một nguồn tăng mạnh và một nguồn khác sụt giảm lớn. Cuộc khảo sát được đề cập đến trong phân tích của họ đó là cuộc khảo sát của WEF, vốn không được thực hiện năm 1996, song cho


31

thấy rốt cục không có thay đổi này giữa giữa năm 2002 và năm 2006 (KKM 2007, trang 36).

Quan điểm cho rằng quản trị không cải thiện nảy sinh một số vấn đề. Bằng cách so sánh các điểm số chuẩn của cuộc khảo sát của WEF theo thời gian, KKM không hạn chế việc phân tích đối với các quốc gia mà có nằm trong cuộc khảo sát của WEF trong cả hai giai đoạn. Giai đoạn giữa năm 2002 và 2006, cuộc khảo sát WEF đã mở rộng phạm vi đáng kể, bổ sung thêm 42 quốc gia, và chỉ bỏ đi bốn quốc gia. Điều này sẽ không tạo ra khác biệt nào nếu các quốc gia được bổ sung đại diện cho thế giới, song những nước đó không phải như vậy. Từ Angola đến Zambia, những nước này chủ yếu là các nước nghèo. Nếu bạn giới hạn chỉ phân tích những quốc gia có nằm trong cả hai cuộc khảo sát 2002 và 2006, thì gần như chắc chắn22

rằng có sự cải thiện, thậm chí khi sử dụng số liệu của KKM mà vốn tập hợp tất cả các điểm số liên quan đến tham nhũng trong cuộc khảo sát của WEF thành một số chung . Nếu sử dụng các câu trả lời thực tế của quốc gia từ cuộc khảo sát của WEF về các loại hình tham nhũng cụ thể, số liệu cho thấy với một bộ nhất quán các quốc gia cho giai đoạn 2002 đến 2006, thì chúng ta có thể 99,9% chắc chắn rằng tình hình tham nhũng liên quan đến xuất khẩu được cải thiện, 99,9% chắc chắn rằng tình hình tham nhũng liên quan đến thuế được cải thiện, 99,9% chắc chắn rằng tình hình tham nhũng liên quan đến tòa án được cải thiện, 99,9% chắc chắn rằng tình hình tham nhũng liên quan đến các tiện ích được cải thiện và 99,9% chắc chắn rằng tình hình tham nhũng liên quan đến mua sắm đấu thầu được cải thiện.

Do đó, cuộc khảo sát công ty duy nhất có quy mô toàn cầu cho thấy gần như chắc chắn rằng xu hướng tham nhũng trên toàn cầu đang diễn ra đúng hướng, có sự cải thiện23. Tình hình đối với rất nhiều nguồn chuyên gia khác nhau diễn ra như thế nào? KKM 2007 cho biết một nguồn có tính chất quan điểm chuyên gia, DRI, cho thấy sự cải thiện đáng kể. KKM cũng cho thấy điểm bình quân đối với cả đánh giá của EIU và WMO về tham nhũng không có thay đổi lớn nào, mặc dù , trong thực tế , kiểm định t kép cho thấy xác suất 80% các công cụ đo lường được cải thiện .24

22 Số liệu thống kê t từ kiểm định t kép về mức độ cải thiện trong giai đoạn từ 2002 đến 2006 đạt 4,48, cho

thấy xác suất trên 99,9% về việc có sự cải thiện.

KMM cho biết đánh giá của WMO không cho thấy bất kỳ thay đổi đáng kể nào trong giai đoạn giữa năm 2002 và 2006, tuy nhiên việc suy giảm khiêm tốn mức bình quân lại có nghĩa lớn về mặt thống kê

23 Ngoài ra, một cuộc khảo sát công ty có quy mô lớn khác tại khu vực Châu Âu và Trung Á cho thấy tình hình tham nhũng nói chung đã giảm xuống từ năm 1999 đến 2002 (Gray, Hellman và Ryterman 2004) và được lặp lại từ năm 2002 đến năm 2005 (Anderson và Gray 2006).

24 Số liệu thống kê t do KKM 2007 báo cáo rõ ràng dựa trên các kiểm định t đơn. Kiểm định t đơn về bản chất coi Trung Quốc năm 1996 và Trung Quốc năm 2006 là hai quốc gia khác nhau, được rút ra từ tổng thể các quốc gia không hạn chế. Kiểm định t đơn không tận dụng được thực tế đó là có hai cách quan sát đối với cùng một quốc gia. Ngược lại, kiểm định t kép lại tương thích với các cách quan sát áp dụng cho một nước duy nhất và kiểm tra xem liệu điểm bình quân của quốc gia đó có thay đổi hay không. Sử dụng các dữ liệu được gộp chung với nhau bằng cách nhập số liệu lấy từ “Các báo cáo Dữ liệu Quốc gia” của WGI, thì số liệu thống kê t của kiểm định t kép vốn phù hợp hơn để xác định điểm số thay đổi đạt được giá trị khác không, số liệu thống kê t đối với DRI đạt 4,78 so với mức 2,24 của KKM; của EIU là 1,29 so với mức 0,51 của KKM; của PRS là 11,47 so với mức 7,10; của QLM là 3,53 so với mức 0,47; của WMO là 1,32 so với mức 1,08.


32

trên thực tế.25 Mức giảm lớn trong điểm số ICRG bỏ qua trường hợp gián đoạn nổi tiếng về dữ liệu trong năm 2001 khi ICRG đã rõ ràng sắp xếp lại điểm số (Knack 2007)26

. Với việc tập trung vào các giai đoạn sau khi xảy ra trường hợp gián đoạn này, trong giai đoạn từ năm 2002 đến 2006, kiểm định t kép của điểm số ICRG cho thấy xác suất 80% cải thiện các vấn đề.

Tóm lại, hầu hết các nguồn đều cho thấy có sự cải thiện, chứ không phải điều ngược lại. Chúng ta có thực tế như sau: một quan điểm chuyên gia của tổ chức xếp hạng rủi ro cho rằng có sự cải thiện đáng kể; ba quan điểm chuyên gia với mức chắc chắn 80% cho rằng tình hình đã được cải thiện; một ý kiến cho rằng có sự suy giảm đáng kể. Cuộc khảo sát công ty duy nhất trên quy mô toàn cầu cho thấy gần như chắc chắn có sự cải thiện trong giai đoạn giữa 2002 và 2006 trong hầu hết các khía cạnh của tham nhũng. Các kết quả này không hậu thuẫn cho quan điểm “mức bình quân của thế giới về quản trị đang không thay đổi”27. Việc điều chỉnh lại chỉ số WGI-CC để có trung bình bằng không và độ lệch chuẩn bằng một28

khiến chúng trở thành công cụ không thích hợp để đánh giá thay đổi theo thời gian.

Dữ liệu từ các nước Đông Á Thái Bình Dương làm tăng thêm mối lo ngại về việc sử dụng chỉ số WGI-CC để suy ra các thay đổi theo thời gian. Như có thấy về trường hợp Mông Cổ ở Hình 3, đã có hai nguồn khác được bổ sung vào giai đoạn 1996- 1998 và điều này đã làm giảm tương ứng điểm số WGI -CC từ khoảng vị trí n thứ 55 xuống khoảng nhóm thứ 45. Tuy nhiên, nguồn dữ liệu duy nhất có đánh giá Mông Cổ ở cả hai giai đoạn, đó là CIRG, lại có thứ hạng giống nhau cho cả hai giai đoạn này. Việc giảm điểm số WGI có lẽ là do (i) bổ sung thêm các nguồn cho Mông Cổ, (ii) thay đổi trong nhóm các nước, hoặc do (iii) điều chỉnh điểm số để có trung bình bằng không và độ lệch chuẩn thống nhất trong mỗi giai đoạn, hoặc do việc kết hợp nào đó của các yếu tố này. Nói cách khác, việc tụt giảm từ vị trí thứ 55 xuống vị trí thứ 45 về “kiểm soát tham nhũng” hoàn toàn là do phương pháp tạo ra. Bắt đầu năm 2005, việc công bố dữ liệu về điểm số CPIA của các quốc gia IDA khiến quan sát dễ hơn sự thay đổi chỉ số tổng hợp có liên quan như thế nào đến sự thay đổi trong các chỉ số thành phần . Bảng 9 cho thấy số lượng các chỉ số thành phần cho thấy sự cải thiện, xấu đi hoặc không có thay đổi tại mỗi nước tại khu vực Đông Á Thái Bình Dương. Hầu hết các chỉ số thành phần không có sự thay đổi nào, điều không gây ngạc nhiên khi nhiều chỉ số thành phần đó là các chỉ số có tính chất quan điểm chuyên gia. Trong khi đối với hầu hết các quốc gia , xu hướng của chỉ số tổng hợp dường như diễn biến cùng chiều với tỷ lệ của các chỉ số thành phần, thì trường hợp của Campuchia và

25 Như đã thảo luận ở chú thích cuối trang trước đó. 26 KKM 2006 thừa nhận gián đoạn này trong chuổi ICRG nhưng không đồng ý về việc giải thích. Vì cho

mục đích của chúng tôi, lý do cho gián đoạn trong chuỗi dữ liệu không thành vấn đề - mấu chốt là có một gián đoạn trong chuỗi và dữ liệu trước và sau điểm gián đoạn có thể không so sánh được.

27 Thậm chí nếu tất cả các kiểm định không đem lại kết quả, việc thiếu bằng chứng về sự thay đổi không giống như việc có bằng chứng xác thực về việc không có thay đổi.

28 Lập luận của KKM về mức của thế giới về quản trị không thay đổi cũng không đề cập việc thay đổi tỷ lệ của độ lệch chuẩn về một.


33

Mông Cổ lại đứng ngoài. Trong cả hai trường hợp này, không có bất cứ chỉ số thành phần đơn lẻ nào diễn biến cùng chiều với chỉ số tổng hợp xấu đi 29. Trong trường hợp Mông Cổ, ba chỉ số thành phần cho thấy có cải thiện, trong khi chỉ số tổng hợp lại cho thấy có sự suy giảm nhẹ. Tuy nhiên, thay đổi chỉ số tổng hợp thu được sự chú ý: Chỉ số PAD của một dự án ở Mông Cổ viện dẫn việc Mông Cổ tụt hạng vị trí tương đối trong chỉ số WGI-CC do tình hình tham nhũng trở nên tệ hơn, trong số các bằng chứng khác30

.

Bảng 9. Những thay đổi trong chỉ số WGI-CC và các chỉ số thành phần, 2005-2006 Con số của các chỉ số thành phần cho biết… Nước Thay đổi về chỉ số WGI-CC Tồi đi Không thay đổi Có cải thiện Campuchia Tồi đi (Không đáng kể) 0 8 1 Trung Quốc Có cải thiện (Không đáng kể) 4 6 3 Indonesia Có cải thiện (Không đáng kể) 2 8 6 Malaysia Có cải thiện (Không đáng kể) 2 6 5 Mông Cổ Tồi đi (Không đáng kể) 0 4 3 Philippines Tồi đi (Không đáng kể) 4 9 2 Thái Lan Tồi đi (Không đáng kể) 4 9 1 Đông Timo Tồi đi (Không đáng kể) 1 1 1 Việt Nam Có cải thiện (Không đáng kể) 1 8 4 Định nghĩa về mức độ quan trọng được dựa trên “các sai số biên” của chỉ số WGI, mà đã được thảo luận đâu đó trong báo cáo này. Đặc điểm thứ hai xuất hiện Bảng 9 đó là không thay đổi nào “đáng kể” trong các chỉ số tổng hợp và điều này chắc chắn phần này sẽ giải thích được cho những điều khác thường nêu trên. Thực ra, theo mức sai số biên được công bố cùng với chỉ số WGI, thì không một quốc gia đơn lẻ nào trên thế giớ i có thay đổi đáng kể nào về cấp độ tham nhũng từ năm 2005 đến 2006. Sai số biên được công bố này đảm bảo cho việc có nhiều thảo luận hơn. . “Các sai số biên” này , như được công bố, không phù hợp với giải thích truyền thống về sai số biên. Thúc đẩy áp dụng phương pháp phức tạp cho phương pháp xác định chỉ số tổng hợp này là mong muốn nhằm “định lượng độ chính xác của cả nguồn dữ liệu riêng lẻ về quản trị cũng như các chỉ số tổng hợp về quản trị”. (Kaufmann, Kraay và Zoido-Lobaton 1999). “Sai số biên” được công bố cùng với chỉ số WGIs được các tác giả và một vài người sử dụng nhất quán cho rằng đó là thế mạnh chủ yếu. Tuy nhiên, giải thích sai số biên sẽ hữu ích khi xem xét chính xác thuật ngữ đó có nghĩa truyền thống là gì. Một số liệu thống kê như là khoảng tin cậy truyền thống gắn với trung bình mẫu sẽ giải thích rất cụ thể : ví dụ chúng t a có thể quan tâm đến tỷ lệ các công ty cho rằng tham nhũng là một vấn đề. Chúng ta ước lượng tỷ lệ này bằng cách quan sát mẫu khảo sát của tổng thể. Do chúng ta chỉ có thể đo lường cho một mẫu, chứ không phải cho cả tổng thể, nên chúng ta phải ước lượng và sau đó sử dụng thông tin về phương sai của các câu trả lời và quy mô mẫu để ước lượng khoảng tin cậy cho trung bình thực sự của tổng thể. Tuy 29 Cùng phần nào của sự khác thường xuất hiện trong chỉ số “Tiếng nói và Trách nhiệm Giải trình” của Việt

Nam. Từ năm 2005 đến 2006, bốn chỉ số thành phần cho thấy có sự cải thiện, và không có chỉ số nào cho thấy sự tồi đi, nhưng Việt Nam đang có chút tồi đi trong chỉ số tổng hợp WGI-VA.

30 “Thứ hạng của Mông Cổ trong Các chỉ số Quản trị mới nhất của Ngân hàng Thế giới (World Bank Governance Indicators) (2008) cũng sụt giảm tương đối với các quốc gia khác như so sánh với thứ hạng năm 2007”. (World Bank 2008, p. 11)


34

nhiên, như được đề cập trong phần trên của báo cáo này, chỉ số WGI được dựa trên nhóm các chỉ số khác nhau của các quốc gia khác nhau và của các năm khác nhau. Thay cho việc xem xét tới các quan sát cho cùng một vấn đề, cùng với ví dụ minh họa về cuộc khảo sát mẫu nêu trên, thì chỉ số WGIs lại thực hiện các quan sát khác nhau cho các vấn đề khác nhau. “Sai số biên” có nghĩa là gì trong trường hợp không rõ ràng. Các chỉ số tổng hợp đã thành công trong việc nâng cao sự hiểu biết về tham nhũng và các vấn đề khác về quản trị. Các tác giả của cả chỉ số TI-CPI và chỉ số WGI nhấn mạnh rằng các chỉ số của họ chỉ là các con số ước lượng thô, và đối với một nhà nghiên cứu quan tâm đến nguồn thuận tiện của tập hợp rất nhiều các chỉ số khác , thì cả hai chỉ số tổng hợp này đều có ích. Phần phân tích trong phần này, có nhắc lại phân tích của những người khác được trích dẫn trước đó cho rằng những đặc điểm nhất định của chỉ số tổng hợp làm hạn chế sự hữu ích của các chỉ số này cho các mục đích quan tâm cụ thể nêu trong báo cáo này. Việc kết hợp rất nhiều các chỉ số thành phần của các nước có thể làm hạn chế sự hữu ích của các chỉ số này trong việc đối thoại với các nhà hoạch định chính sách về các vấn đề cụ thể mà các chỉ số này cho biết và nên làm gì đối với các vấn đề đó. Tuy nhiên, câu hỏi là liệu các chỉ số cơ bản có đo lường thực tế một cách có cơ sở hay không, hay liệu có độ trễ nào đó trước khi các chỉ số cơ bản phản ánh được những thay đổi trong thực tế, song thay đổi trong nhóm các chỉ số theo thời gian đồng nghĩa với điểm số của một quốc gia có thể thay đổi theo thời gian do một loạt lý do vốn không có liên quan đến thay đổi trong các chỉ số chính, ít nhiều không có liên quan đến những thay đổi về tình hình thực tế của quốc gia đó31

. Do đó, việc sử dụng các chỉ số tổng hợp trong đối thoại chính sách chứa đựng nguy cơ rủi ro theo đó các hoạt động tích cực do những người cải cách thực hiện có nhiều khả năng không làm cải thiện các chỉ số đó.

3. Cách thức sử dụng và xây dựng các chỉ số quản trị và chống tham nhũng tại Đông Á và Thái Bình Dương. Cần đo lường tốt về quản trị và chống tham nhũng nếu chúng ta hy vọng có thể thể hiện các kết quả hoặc có thể xác định được công việc phải làm và lý do. Có giải thích cho một số tiêu chí nhạy cảm dùng để đánh giá xem một chỉ số là hữu ích cho mục đích đó hay không và một số các chỉ số được xem xét. Bảng 10 tổng hợp các điểm mạnh và điểm yếu của nhiều chỉ số phục vụ cho mục tiêu cụ thể về đối thoại và giám sát quản trị và chống tham nhũng. Tất nhiên, nhiều chỉ số trong đó được xây dựng có tính đến nhiều mục đích khác nhau nào đó, như là việc cung cấp các chỉ số rủi ro ban đầu cho các nhà đầu tư nước ngoài hoặc cung cấp một chỉ số đơn lẻ sử dụng trong nghiên cứu. Những đánh giá tùy hứng song có hiểu biết tại Bảng 10 chỉ có liên quan tới nhu cầu cụ thể của Ngân hàng Thế giới. Phân tích có đưa ra nhiều kết luận chung.

31 Thực vậy KKM (2008, trang.23) đưa ra quan điểm này: “Các ví dụ này nhấn mạnh tới tầm quan trọng

của việc xem xét cẩn trọng các yếu tố làm thay đổi các chỉ số quản trị tổng hợp của các quốc gia cụ thể. Để tạo điều kiện cho việc này, trên trang web của WGI người sử dụng có thể lấy dữ liệu của các chỉ số thành phần trong các chỉ số tổng hợp của chúng tôi và dùng nó để đánh giá xu hướng diễn biến trong các dữ liệu cơ bản cũng như những thay đổi theo thời gian trong cấu thành c ác nguồn dữ liệu vốn là cơ sở cho các ước tính”.


35

Thứ nhất, nhiều trong số các chỉ số không thực sự hữu ích cho mục đích giám sát kết quả quản trị và chống tham nhũng theo thời gian. Điều này đặc biệt đúng đối với các chỉ số tổng hợp lớn và phổ biến. Nhấn mạnh tới các chỉ số tổng hợp này phần nào là nguyên nhân của nhận thức sai rằng không có cải thiện nào và không thể có cải thiện. Quan điểm chuyên gia của c ác tổ chức xếp hạng rủi ro có xu hướng ít thay đổi thường xuyên và không đủ minh bạch để xây dựng các phần tử bên ngoài để có thể dựa vào các chỉ số này cho mục đích này. Về tiềm năng, các cuộc khảo sát có thể có vai trò trong giám sát, song các cuộc khảo sát hiện tại tại Đông Á Thái Bình Dương hoặc là quá đặc trưng, quá mỏng về mặt địa lý, hoặc được thực hiện rất không thường xuyên nhằm cung cấp thông tin một cách có hệ thống về quy trình diễn biến theo thời gian của khu vực đó. Thứ hai, với mục đích đưa ra định hướng chiến lược, thì cần có nhiều thông tin hơn: bằng cách nêu rõ những quốc gia gặp phải các vấn đề quản trị gay gắt nhất , hoặc các ngành của một nước về bản chất bị tác động, hoặc các lĩnh vực cụ thể mà gói thể chế và chính sách của một quốc gia lệch với biện pháp chính sách chuẩn. Các cuộc khảo sát, thậm chí dù không thường xuyên, vẫn có thể giúp xác định các lĩnh vực mà các công ty và hộ gia đình cho biết có tham nhũng phổ biến nhất. Mặc dù số liệu tổng hợp cung cấp trên các trang web có thể gây sai lạc , song có thể sẽ có ích nếu phân tích kỹ dữ liệu về công ty. Nhiều nhóm bộ chỉ số mới, cụ thể là chỉ số GII và OBI, có triển vọng là chúng có “khả năng so sánh” cao hơn so với mọi chỉ số đã có trước đây và cũng khá minh bạch. Đối với một số nước, sự không chính xác nhận thấy được, độ trễ giữa ngày hoàn thành và ngày ấn bản và việc thiếu trao đổi trước với chính phủ đồng nhiệm làm hạn chế sự hữu ích của các chỉ số này với vai trò là công cụ phục vụ cho đối thoại quốc gia. Đối với các nước, tại đó các đối tác có thể nhận thức tốt hơn, thì những chỉ số như vậy có thể hữu ích là công cụ cho đối thoại chính sách. Đối với các chỉ số phản ảnh về khía cạnh chính sách và khía cạnh thể chế của quản trị, thì các chỉ số hiện tại vẫn có giá trị. Mặc dù việc xem xét chọn ra các chỉ số hiện tại tốt nhất có thể là hấp dẫn, và tiếp đó là tạo đòn bẩy cho nguồn lực bằng cách mở rộng phạm vi bao trùm các nước hoặc tiến hành cập nhật, song những hạn chế của các chỉ số hiện tại như được mô tả trong báo cáo này cho thấy về cơ bản một phương pháp thực hiện có thể tạo ra các chỉ số mà vốn cũng có những điểm hạn chế đó như được trình bày trong báo cáo này. Ví dụ, không thể tránh khỏi lời phàn nàn về việc các chỉ số như chỉ số GII và OBI không phản ánh được những cải cách được triển khai gần đây vì các chỉ số như vậy phải thiết lập được thời hạn “hoàn thành” nào đó để có thể dùng để so sánh. Tuy nhiên, làm việc cùng với các đối tác và các nhóm của các tổ chức này có thể tạo ra kết quả thúc đẩy cải cách trong một số bối cảnh. Với các chỉ số đo lường các kết quả về quản trị, thì hầu hết các công cụ đo lường giữa các quốc gia hiện nay đều không hoàn chỉnh. Đảm bảo thực hiện có hệ thống một loạt các cuộc khảo sát quy mô lớn, tương tự như các cuộc khảo sát đã được thực hiện ở khu vực Châu Âu và Trung Á, thông qua BEEPS áp dụng đối với các công ty và LITS áp


36

dụng cho các hộ gia đình32

. Mặc dù chỉ thực hiện ba năm một lần và phụ thuộc vào tất cả các bảo lưu thông thường vốn có của các cuộc khảo sát và vì vậy không phải phương thuốc chữa bách bệnh, song các cuộc khảo sát thường xuyên có quy mô lớn sẽ cung cấp được các dữ liệu có hệ thống về tiến triển đạt được hoặc thiếu các dữ liệu và các lĩnh vực vẫn còn yếu. Đáng khuyến khích là nỗ lực của toàn khu vực tiến hành các cuộc khảo sát doanh nghiệp đang được tiến hành năm 2009.

Một vấn đề cần xem xét khi xây dựng nỗ lực nâng cao chỉ số về quản trị đó là cách thức tổ chức hoạt động này như thế nào để hướng tới tăng cường nă ng lực đ ịa phương và nhu cầu địa phương về giám sát. Ngoại trừ ngoại lệ của chỉ số PEFA, tất cả các chỉ số đều được thảo luận trong báo cáo này đều do người bên ngoài xây dựng, hoặc ít nhất làm chủ trì. Thậm chí đối với cả những cuộc khảo sát mà đối tượng được phỏng vấn là các công ty hoặc người dân trong nước, thì việc tổ chức cuộc khảo sát và giới thiệu các kết quả đều do bên ngoài thực hiện . Về bản chất, các chỉ số có tính chất quan điểm chuyên gia, thậm chí nếu nhóm thực hiện gồm có người địa phương cũng sẽ do bên ngoài tổ chức và trình bày. Một nhà quan sát đã mô tả đặc điểm của mối liên hệ này với một trong số các chỉ số có tính chất quan điểm chuyên gia tốt hơn đó là “một người ngồi trên cao và đưa ra “kết quả” vốn đã được “chuẩn bị trước” dựa trên nhận thức và vẫy phiếu cho điểm. Cần có một mô đun khác để lồng ghép yếu tố tăng cường năng lực và sở hữu các chỉ số này trong mọi nội dung thiết kế. Tại Việt Nam, “mô đun quản trị” được lồng ghép với cuộc điều tra hộ gia đình tiến hành hai lần một năm. Ngoài việc tăng cường năng lực địa phương, phương thức này còn giới thiệu cho các đối tác về khái niệm giám sát quản trị. Còn nhiều câu hỏi quan trọng vẫn cần được trả lời. Báo cáo này được viết ra một phần là nhằm cung cấp cho người sử dụng các thông tin họ cần để nhận thức được rằng các chỉ số hiện tại nào hữu ích cho những mục đích nhất định, chỉ số nào không hiệu quả và để biết khi nào cần cải cách. Phần lớn phân tích đã tập trung khá hẹp vào nội dung liệu các chỉ số có đo lường yếu tố mà người sử dụng tin rằng các chỉ số này đang đo lường chúng. Tuy nhiên, câu hỏi lớn hơn là liệu các chỉ số này rốt cục có đo lường đúng nội dung không được giải quyết trong báo cáo này. Trước khi bắt đầu triển khai một chương trình đầy tham vọng nhằm nâng cao công tác giám sát, thì khu vực Đông Á Thái Bình Dường cần đạt được sự đồng thuận về tiến triển đạt được là gì. Các chỉ số quản trị và chống tham nhũng nên được đo lường như thế nào? Nếu một nước thành công nâng cao quản trị, thì chúng ta sẽ kỳ vọng thành tựu đó tự thể hiện như thế nào? Với tầm quan trọng lớn lao khi Ngân hàng Thế giới đã tập trung cho vấn đề quản trị và chống tham nhũng trong hơn một

32 Từ năm 1999, khu vực Đông Á Thái Bình Dương đã cộng tác với Ngân hàng Tái thiết và Phát triển

Châu âu (EBRD để th ực hiện BEEPS. Thực hiện ba năm một lần và bao trùm 28 quốc gia tại Đông Á Thái Bình Dương, cuộc Khảo sát BEEPS đã cung cấp nhiều bằng chứng về thay đổi theo thời gian trong mức độ tham nhũng mà các công ty gặp phải. (Mặc dù BEEPS được biết đến chủ yếu cho các câu hỏi về tham nhũng, song về thực chất đây không phải là một cuộc khảo sát về tham nhũng. Trong cuộc điều tra năm 2005, chỉ có khoảng 7 phần trăm các câu hỏi trong cuộc khảo sát là có liên quan đến tham nhũng). Năm 2006, Ngân hàng Thế giới và Ngân hàng Tái thiết và Phát triển Châu Âu (EBRD) đã h ợp tác cùng nhau trong một cuộc khảo sát cấp hộ gia đình, có tên là Khảo sát Cu ộc sống trong quá trình Chuyển đổi (LITS) cũng bao trùm tất cả các quốc gia khu vực Đông Á Thái Bình Dương (và Mông Cổ) hỏi về một số câu hỏi về chất lượng dịch vụ và tham nhũng.


37

thập kỷ qua, thì đã đến lúc cần có nỗ lực để trả lời những câu hỏi đó và sau đó xây dựng các chỉ số thích hợp để theo dõi tiến triển đạt được.


38

Tài liệu tham khảo Anderson, James H. và Cheryl W. Gray. 2006. Anticorruption in Transition 3 – Who is

Succeeding … And Why? (Chống tham nhũng trong quá trình quá độ 3 – Ai thành công…Và Tại sao? ) Washington, DC: Ngân hàng Thế giới . http://www.worldbank.org/eca/act3

Arndt, Christiane. 2008. “The Politics of Governance Ratings” (Yếu tố Chính trị của việc Xếp hạng Quản trị). International Public Management Journal (Tạp chí Quản lý Quốc tế Khu vực công). Sẵn sàng cung cấp khi có yêu cầu.

Arndt, Christiane và Charles Oman. 2006. Uses and Abuses of Governance Indicators. (Sử dụng và Lạm dụng các Chỉ số Quản trị) OECD. Development Centre Study (OECD. Trung tâm Nghiên cứu Phát triển) . Paris: OECD. http://www.governanceindicators.org/

Arndt, Christiane và Carmen Romero. 2008. “Some comments on the World Governance Indicators 2007 for the Central American Countries” (Một số nhận xét về các Chỉ số Quản trị Thế giới năm 2007 của các quốc gia Trung Mỹ) . Washington D.C.: Ngân hàng Thế giới.

Campos, J. Edgardo và Sanjay Pradhan. 2007. The Many Faces of Corruption—Tracking Vulnerabilities at the Sector Level. (Muôn mặt Tham nhũng – Tìm hiểu Khả năng dễ bị tổn thương trong lĩnh vực) Washington, D.C.: Ngân hàng Thế giới.

Economic Intelligence Unit. (Cơ quan Tình báo Kinh tế ) 2008. Risk assessments, (Đánh giá Rủi ro) chỉ dành cho người đặt báo.

European Bank for Reconstruction and Development và the World Bank (Ngân hàng Tái thiết và Phát triển Châu Âu và Ngân hàng Thế giới). 2005. Business Environment and Enterprise Performance Survey (Khảo sát Môi trường Kinh doanh và Tình hình Hoạt động Doanh nghiệp).

European Bank for Reconstruction and Development and the World Bank (Ngân hàng Tái thiết và Phát triển Châu Âu và Ngân hàng Thế giới). 2006. Life in Transition Survey (Khảo sát Cuộc sống trong thời kỳ quá độ)

Tổ chức Freedom House. 2007. Countries at the Crossroads (Các quốc gia đang chuyển đổi) http://www.freedomhouse.org

Global Integrity (Tổ chức Liêm chính Toàn cầu) . 2007. Global Integrity Index (Chỉ số Liêm chính Toàn cầu). http://www.globalintegrity.org/

Gray, Cheryl W., Joel Hellman và Randi Ryterman. 2004. Anticorruption in Transition 2: Corruption in Enterprise-State Interactions in Europe and Central Asia 1999-2002 (Chống tham nhũng trong thời kỳ quá độ 2: Tham nhũng trong Quan hệ Doanh nghiệp - Nhà nước ở Châu Âu và Trung Á giai đoạn 1999 -2002) Washington D.C.: Ngân hàng Thế giới.

http://www.worldbank.org/eca/act3�

http://www.governanceindicators.org/�


39

Hellman, Joel, Geraint Jones, và Daniel Kaufmann. 2000. “Seize the State, Seize the Day—State Capture, Corruption, and Influence in Transition Economies.” (Nắm giữ Nhà nước, Nắm giữ Thời đại – Chi phối Nhà nước, Tham nhũng và Gây ảnh hưởng ở các Nền Kinh tế Chuyển đổi) (World Bank Policy Research Working Paper 2444 (Tài liệu làm việc Nghiên cứu Chính sách của Ngân hàng Thế giới 2444). Washington, D.C.: Ngân hàng Thế giới.

International Budget Project. (Dự án Ngân sách Quốc tế) 2006. Open Budget Initiative 2006 (Sáng kiến Ngân sách Mở 2006). http://www.openbudgetindex.org/ .

Johnston, Michael. 2006. Syndromes of Corruption—Wealth, Power, and Democracy. (Các triệu chứng Tham nhũng - Của cải, Quyền lực và Dân chủ) Cambridge: Cambridge University Press (Nhà xuất bản Đại học Cambridge).

Kaufmann, Daniel, Aart Kraay và Massimo Mastruzzi. 2006. “The Worldwide Governance Indicators Project: Answering the Critics”. (Dự án các Chỉ số Quản trị trên toàn Thế giới: Trả lời cho những người phê bình). Tháng 9/2006. Có tại trang web http://info.worldbank.org/governance/wgi2007/

Kaufmann, Daniel, Aart Kraay và Massimo Mastruzzi. 2007. “Governance Matters VI: Governance Indicators for 1996-2006” (Các vấn đề Quản trị VI: Các chỉ số Quản trị giai đoạn 1996-2006) (7/2007). World Bank Policy Research Working Paper No. 4280. (Tài liệu làm việc Nghiên cứu chính sách của Ngân hàng Thế giới số 4280). http://ssrn.com/abstract=999979

Kaufmann, Daniel, Aart Kraay và Pablo Zoido. 1999. “Aggregating Governance Indicators” (Tổng hợp các Chỉ số Quản trị) (10/1999). World Bank Policy Research Working Paper No. 2195 (Tài liệu làm việc Nghiên cứu chính sách của Ngân hàng Thế giới). http://ssrn.com/abstract=188548 .

Ketelaar, Anne, Nick Manning và Edouard Turkisch. 2007. “Performance-based Arrangements for Senior Civil Servants OECD and other Country Experiences”. (Việc sắp xếp Công chức cấp cao dựa trên hiệu quả công việc Các kinh nghiệm của OECD và quốc gia khác). OECD Working Papers on Public Governance (Tài liệu Làm việc của OECD về Quản trị Công), 2007/5, OECD xuất bản.

Knack, Stephen E. 2007. “Measuring Corruption: A Critique of Indicators in Eastern Europe and Central Asia.” (Đo lường tham nhũng : Phê bình Các chỉ số ở Đông Âu và Trung Á). Journal of Public Policy (Tạp chí Chính sách Công). 27:255-291.

Open Budget Initiative (Tổ chức Sáng kiến Ngân sách Mở). 2006. “Open Budget Initiative 2006.” (Sáng kiến Ngân sách Mở 2006) . http://www.openbudgetindex.org/

PEFA Secretariat. 2006. “Public Financial Management Performance Measurement Framework.” (Khung Đo lường Thực hiện Quản lý Tài chín h Công) 6/2005, in lại vào 5/2006.

http://www.openbudgetindex.org/�


http://ssrn.com/abstract=999979�




40

Tổ chức Political Risk Services. 2008. International Country Risk Guide. (Hướng dẫn Quố c tế về Rủ i ro Qu ố c g ia). Chỉ có bản tóm tắt tại trang web http://www.prsgroup.com .

Spector, Bertram I., và đồng nghiệp 2005. Fighting Corruption in Developing Countries: Strategies and Analysis. (Đấu tranh chống Tham nhũng ở các Nước đang Phát triển: Các chiến lược và Phân tích) Bloomfield, Connecticut: Kumarian.

Svensson, Jakob. 2005. “Eight Questions about Corruption.” (Tám Câu hỏi về Tham nhũng). Journal of Economic Perspectives (Tạp chí Quan điểm Kinh tế) 19(3): 19–42.

Transparency International (Tổ chức Minh bạch Quốc tế). 2007. “Persistent corruption in low-income countries requires global action.” (Tham nhũng dai dẳng tại Các nước Thu nhập thấp đòi hỏi có hành động toàn cầu). Công bố Báo chí về Chỉ số Nhận thức Tham nhũng (Corruption Perceptions Index) 2007 của Tổ chức Minh bạch Quốc tế). 26/9/2007. London và Berlin. http://www.transparency.org/

Transparency International (Tổ chức Minh bạch Quốc tế). 2007. “The Methodology of the Corruption Perceptions Index 2007.”(Phương pháp luận của Chỉ số Nhận thức Tham nhũng 2007) http://www.transparency.org/

Washington Post. 2006. “Mr. Wolfowitz and Corruption; The World Bank president needs space for his initiative.” (Ngài Wolfowitz và Tham nhũng: Chủ tịch Ngân hàng Thế giới cần không gian để sáng tạo). Bài xã luận, tháng 9/ 2006.

Ngân hàng Thế giới . 1997a. Helping Countries Combat Corruption – The Role of the World Bank (Giúp đỡ các Nước Chống lại Tham nhũng – Vai trò của Ngân hàng Thế giới).

http://www.prsgroup.com/�

http://www.transparency.org/�


41

Tài liệu tham khảo Anderson, James H. và Cheryl W. Gray. 2006. Anticorruption in Transition 3 – Who is

Succeeding … And Why? (Chống tham nhũng trong Chuyển đổi 3 – Ai thành công…Và Tại sao? ) Washington, DC: World Bank. http://www.worldbank.org/eca/act3

Arndt, Christiane. 2008. “The Politics of Governance Ratings” (Yếu tố Chính trị của Xếp hạng Quản trị). International Public Management Journal. Forthcoming.

Arndt, Christiane and Charles Oman. 2006. Uses and Abuses of Governance Indicators.(Việc sử dụng và Lạm dụng các Chỉ số Quản trị) OECD. Development Centre Study. Paris: OECD. http://www.governanceindicators.org/

Arndt, Christiane và Carmen Romero. 2008. “Some comments on the World Governance Indicators 2007 for the Central American Countries”.(Một số nhận xét về Các chỉ số Quản trị Thế giới 2007 của Các quốc gia Trung Mỹ) Washington D.C.: World Bank.

Campos, J. Edgardo và Sanjay Pradhan. 2007. The Many Faces of Corruption—Tracking Vulnerabilities at the Sector Level. (Muôn mặt Tham nhũng – Tìm hiểu Những Điểm yếu ở Cấp Ngành) Washington, D.C.: World Bank.

Economic Intelligence Unit. (Cơ quan Tình báo Kinh tế) 2008. Risk assessments, (Các đánh giá Rủi ro) by subscription only.

European Bank for Reconstruction and Development và the World Bank (Ngân hàng Tái thiết và Phát triển Châu Âu và Ngân hàng Thế giới). 2005. Business Environment and Enterprise Performance Survey (Khảo sát Tình hình Hoạt động Doanh nghiệp và Môi trường Kinh doanh)

European Bank for Reconstruction and Development and the World Bank (Ngân hàng Tái thiết và Phát triển Châu Âu và Ngân hàng Thế giới). 2006. Life in Transition Survey.(Khảo sát Cuộc sống trong Chuyển đổi)

Tổ chức Freedom House. 2007. Countries at the Crossroads (Các quốc gia đang chuyển đổi) http://www.freedomhouse.org

Global Integrity. 2007. Global Integrity Index.(Chỉ số Liêm chính toàn cầu) http://www.globalintegrity.org/

Gray, Cheryl W., Joel Hellman, và Randi Ryterman. 2004. Anticorruption in Transition 2: Corruption in Enterprise-State Interactions in Europe and Central Asia 1999-2002.(Chống tham nhũng trong Chuyển đổi 2:Tham nhũng trong Quan hệ Doanh nghiệp - Nhà nước ở Châu Âu và Trung Á giai đoạn 1999 -2002) Washington D.C.: World Bank.

http://www.worldbank.org/eca/act3�

http://www.governanceindicators.org/�


42

Hellman, Joel, Geraint Jones, và Daniel Kaufmann. 2000. “Seize the State, Seize the Day—State Capture, Corruption, and Influence in Transition Economies.” (Nắm giữ Nhà nước, Nắm giữ Thời đại – Chi phối Nhà nước, Tham nhũng và Ảnh hưởng tại Các nền Kinh tế Chuyển đổi) (World Bank Policy Research Working Paper 2444. Washington, D.C.: World Bank.

International Budget Project. (Dự án Ngân sách Quốc tế) 2006. Open Budget Initiative 2006.(Sáng kiến Ngân sách Mở 2006) http://www.openbudgetindex.org/ .

Johnston, Michael. 2006. Syndromes of Corruption—Wealth, Power, and Democracy. (Các đặc trưng của Tham nhũng - Của cải, Quyền lực và Dân chủ) Cambridge: Cambridge University Press.

Kaufmann, Daniel, Aart Kraay, và Massimo Mastruzzi. 2006. “The Worldwide Governance Indicators Project: Answering the Critics”. (Dự án Các chỉ số Quản trị Thế giới: Trả lời Các nhà phê bình) September 2006. Available at http://info.worldbank.org/governance/wgi2007/

Kaufmann, Daniel, Aart Kraay, và Massimo Mastruzzi. 2007. “Governance Matters VI: Governance Indicators for 1996-2006” (Các vấn đề Quản trị VI: Các chỉ số Quản trị giai đoạn 1996-2006) (7/2007). World Bank Policy Research Working Paper No. 4280. http://ssrn.com/abstract=999979

Kaufmann, Daniel, Aart Kraay, và Pablo Zoido. 1999. “Aggregating Governance Indicators” (Các chỉ số Quản trị Tổng hợp) (10/1999). World Bank Policy Research Working Paper No. 2195. http://ssrn.com/abstract=188548 .

Ketelaar, Anne, Nick Manning và Edouard Turkisch. 2007. “Performance-based Arrangements for Senior Civil Servants OECD and other Country Experiences”. (Việc sắp xếp Công chức Cao cấp dựa trên hiệu quả làm việc Các kinh nghiệm OECD và quốc gia khác) OECD Working Papers on Public Governance (Tài liệu Nghiên cứu của OECD về Quản trị Công ), 2007/5, OECD Publishing.

Knack, Stephen E. 2007. “Measuring Corruption: A Critique of Indicators in Eastern Europe and Central Asia.” (Đo lường tham nhũng: Một phê bình về Các chỉ số ở Đông Âu và Trung Á) Tạp chí Journal of Public Policy. 27:255-291.

Open Budget Initiative. 2006. “Open Budget Initiative 2006.” (Sáng kiến Ngân sách Mở 2006) http://www.openbudgetindex.org/

PEFA Secretariat. 2006. “Public Financial Management Performance Measurement Framework.” (Khung Đo lường Thực hiện Quản lý Tài chính Công) 6/2005, in lại vào 5/2006.

Political Risk Services. 2008. International Country Risk Guide. (Hướng dẫn Quốc tế về Rủi ro Quốc gia) Chỉ có bản tóm tắt tại trang web http://www.prsgroup.com .






http://www.prsgroup.com/�


43

Spector, Bertram I. và đồng nghiệp 2005. Fighting Corruption in Developing Countries: Strategies and Analysis. (Đấu tranh chống Tham nhũng ở Các nước đang Phát triển: Các chiến lược và Phân tích) Bloomfield, Connecticut: Kumarian.

Svensson, Jakob. 2005. “Eight Questions about Corruption.” (Tám Câu hỏi về Tham nhũng) Tạp chí Journal of Economic Perspectives 19(3): 19–42.

Transparency International (Tổ chức Minh bạch Quốc tế). 2007. “Persistent corruption in low-income countries requires global action.” (Tham nhũng Dai dẳng tại Các nước Thu nhập thấp đòi hỏi hành động toàn cầu) Công bố Báo chí về Chỉ số Nhận thức Tham nhũng (Corruption Perceptions Index) 2007 của Tổ chức Minh bạch Quốc tế). 26/9/2007. London and Berlin. http://www.transparency.org/

Transparency International (Tổ chức Minh bạch Quốc tế). 2007. “The Methodology of the Corruption Perceptions Index 2007.”(Phương pháp luận của Chỉ số Nhận thức Tham nhũng 2007) http://www.transparency.org/

Tờ Bưu điện Washington. 2006. “Mr. Wolfowitz and Corruption; The World Bank president needs space for his initiative.” (Ngài Wolfowitz và Tham nhũng: Chủ tịch Ngân hàng Thế giới cần khoảng trống để sáng tạo) Editorial. September 27, 2006.

Ngân hàng Thế giới . 1997a. Helping Countries Combat Corruption – The Role of the World Bank. (Giúp đỡ Các nước Chống lại Tham nhũng – Vai trò của Ngân hàng Thế giới). Poverty Reduction and Economic Management (PREM) (Mạng lưới Quản lý Kinh tế và Giảm nghèo). 9/1997.

Ngân hàng Thế giới . 1997b. The State in a Changing World—World Development Report 1997.(Nhà nướ c trong Một Th ế giới đang Thay đổi – Báo cáo Phát triển Thế giới 1997) New York: Nhà xuất bản Đại học Oxford.

Ngân hàng Thế giới . 2000. Reforming Public Institutions and Strengthening Governance—A World Bank Strategy (Cải cách Các Thể chế Nhà nước và Nâng cao Quản trị - Một Chiến lược của Ngân hàng Thế giới). (Poverty Reduction and Economic Management (PREM) (Mạng lưới Quản lý Kinh tế và Giảm nghèo). 11/2000.

Ngân hàng Thế giới . 2006. Annual Review of Development Effectiveness – Getting Results. (Đánh giá hàng năm về Hiệu quả Phát triển 2006 - Kết quả Nhận được) Washington DC: World Bank Independent Evaluation Group (Nhóm Đánh giá Độc lập của Ngân hàng Thế giới).

Ngân hàng Thế giới . 2007. Strengthening World Bank Group Engagement On Governance And Anticorruption (Tăng cường Tham gia của Nhóm Ngân hàng Thế giới vào Quản trị và Chống Tham nhũng) 21/3/2007.

http://www.transparency.org/�


44

Ngân hàng Thế giới . 2008a. Country Policy and Institutional Assessments (Đánh giá Chính sách Quốc gia và Thể chế ). Sẵn có cho các quốc gia IDA tại trang web http://www.worldbank.org/ida .

Ngân hàng Thế giới . 2008b. Mongolia: Mining Sector Institutional Strengthening Technical Assistance Project (Mông Cổ: Dự án Hỗ trợ Kỹ Thuật Tăng cường Thể chế cho Lĩnh vực Khai thác mỏ).

World Bank Independent Evaluation Group (Nhóm Đánh giá Độc lập của Ngân hàng Thế giới). 2008. Doing Business: An Independent Evaluation. (Kinh doanh: Một Đánh giá Độc lập)

World Economic Forum (Diễn Đàn Kinh tế Thế giới). 2006. Global Competitiveness Report 2006-2007. (Báo cáo Cạnh tranh Toàn cầu 2006-2007)

http://www.worldbank.org/ida�


45

Bảng 10. Tổng hợp các đánh giá (dựa trên ý kiến cá nhân có hiểu biết) về các chỉ số phục vụ cho mục đích giám sát GAC của Ngân hàng Thế giới Chỉ số và mục đích sử dụng đề xuất

1. Rõ ràng. Nội dung được đo lường có rõ ràng không? Nó có nêu rõ các chính sách và thể chế hoặc các kết quả đầu ra về quản trị mà không gộp hai nội dung này thành một nội dung?

2. Minh bạch. Liệu thủ tục có khá minh bạch và có thê dùng để so sánh không?

3. Mối liên hệ theo thời gian. Các chỉ số này có thể sử dụng để so sánh theo thời gian không?

4. Mối Liên hệ về chiến lược. Các chỉ số này có thể sử dụng để so sánh giữa các nước không?

5. Hữu ích cho đối thoại xây dựng. Các chỉ số này có “hiệu quả? Liệu các cuộc đánh giá có đề xuất được hành động nào rõ ràng không và liệu việc triển khai thực hiện các hành động đó có cải thiện được các chỉ số này trong tương lai?

Cơ quan Tình báo Kinh tế (Economist Intelligence Unit) Ví dụ đánh giá rộng về nhận thức của các chuyên gia nước ngoài

Thấp. Định nghĩa về “tham nhũng” là khá rộng”.

Thấp. Đánh giá của chuyên gia, không hơn không kém.

Thấp đến Trung bình. Chỉ hữu ích để biết được quan điểm của chuyên gia nước ngoài đang thay đổi như thế nào, mà không nhất thiết phải là thay đổi thực tế.

Trung bình. Cho thấy các chuyên gia nước ngoài có uy tín nghĩ gì.

Thấp. Chỉ là minh họa cho nội dung mà các chuyên gia nước ngoài nghĩ tới.

ICRG Ví dụ đánh giá rộng về nhận thức của các chuyên gia nước ngoài

Thấp. Định nghĩa về “tham nhũng” là khá rộng”.

Thấp. Đánh giá của chuyên gia, không hơn không kém.

Thấp đến Trung bình. Chỉ hữu ích để biết quan điểm của chuyên gia nước ngoài đang thay đổi như thế nào, mà không nhất thiết phải là thay đổi thực tế.

Trung bình. Cho thấy các chuyên gia nước ngoài có tiếng nghĩ gì.

Thấp. Chỉ minh họa cho nội dung mà các chuyên gia nước ngoài nghĩ tới.


46







Tổ chức các Quốc gia đang chuyển đổi của Tổ chức Freedom House (Freedom House Countries at the Crossroads) Có thể bắt đầu đối thoại về cách thức chúng ta đánh gíá về điểm mạnh và điểm yếu trong hệ thống của một nước

Trung bình. Các tiêu chí rất rõ ràng, nhưng chỉ số tổng hợp của nó lại kết thúc bằng nhận thức về “tham nhũng”.

Trung bình. Quy trình được mô tả khá chi tiết, nhưng về cơ bản đánh giá của chuyên gia và không thể dùng để so sánh.

Trung bình. Tiêu chí chi tiết làm cho chỉ số này có thể hữu ích để đánh giá các thay đổi theo thời gian, song lại có hạn chế do về cơ bản chúng là nhận thức về “tham nhũng”

Trung bình. Cho thấy các chuyên gia nước ngoài có uy tín nghĩ gì.

Thấp đến Trung bình. Đưa ra minh họa về nội dung mà các chuyên gia nước ngoài nghĩa tới, song có thể bị hạn chế bởi nhận thức về một chương trình nghị sự của Tổ chức Freedom House.


47







CPIA của Ngân hàng Thế giới Có thể bắt đầu đối thoại về cách thức chúng ta đánh gíá về điểm mạnh và điểm yếu trong hệ thống của một nước

Trung bình. Các tiêu chí là rõ ràng, những lại kết hợp các chính sách và thể chế với các kết quả đầu ra, và chỉ số tổng hợp của nó kết thúc bằng nhận thức về “tham nhũng”.

Trung bình. Quy trình minh bạch trong phạm vi Ngân hàng Thế giới, song lại không minh bạch đối với bên ngoài và không thể dùng để so sánh.

Trung bình. Tiêu chí chi tiết ở mức độ nào đó làm cho chỉ số này có thể hữu ích để đánh giá thay đổi theo thời gian, nhưng lại có hạn chế do về cơ bản chúng chỉ là nhận thức về “tham nhũng”.

Trung bình. Cho biết các chuyên gia nước ngoài có uy tín nghĩ gì.

Trung bình đến cao. Đưa chúng ta vào vị trí có thể lý giải được về thứ hạng.

Chỉ số Minh bạch Toàn cầu (Global Integrity Index) Có thể bắt đầu đối thoại về mức độ giống hoặc khác nhau về thể chế giữa các nước

Cao. Các chỉ số rõ ràng và khá chính xác.

Cao. Quy trình được mô tả chi tiết và về lý thuyết là có thể dùng để so sánh.

Trung bình. Các tiêu chí rất rõ ràng nhấn mạnh tới các chính sách và thể chế, tuy nhiên lại có hạn chế do gây lo ngại về tính chính xác trong nhiều trường hợp.

Trung bình. Các tiêu chí rất rõ ràng nhấn mạnh tới các chính sách và thể chế tuy nhiên lại có hạn chế do gây lo ngại về tính chính xác trong nhiều trường hợp và số lượng chuyên gia ít

Trung bình đến cao. Có tính hiệu quả cao. Có thể hữu ích nếu có tính chính xác hơn và được giới thiệu trước để nước đó có được sự tham gia.


48







Chỉ số Ngân sách Mở (Open Budget Index) Có thể bắt đầu đối thoại về mức độ giống hoặc khác nhau giữa các nước về thể chế

Cao. Các chỉ số rõ ràng và khá chính xác.

Cao. Quy trình được mô tả chi tiết và về lý thuyết là có thể dùng để so sánh.

Trung bình. Các tiêu chí rất rõ ràng nhấn mạnh tới các chính sách và thể chế, tuy nhiên lại có hạn chế do gây lo ngại về tính chính xác trong nhiều trường hợp.

Trung bình. Các tiêu chí rất rõ ràng nhấn mạnh tới các chính sách và thể chế tuy nhiên lại có hạn chế do gây lo ngại về tính chính xác trong nhiều trường hợp và số lượng chuyên gia ít

Trung bình đến cao. Có tính hiệu quả cao. Có thể hữu ích nếu có tính chính xác hơn và được giới thiệu trước để nước đó có sự tham gia.

PEFA Đối thoại quốc gia về các ưu tiên Quản lý Tài chính Công

Cao. Có đề cập tới các tiêu chí chi tiết cho hệ thống PFM mở và có trật tự.

Cao. Quy trình mở và có tính bao trùm.

Thấp. Mặc dù có thể dùng để so sánh theo thời gian, song rất ít các nước tiến hành như vậy.

Trung bình. Có thể so sánh giữa các nước, song mức độ bao trùm có giới hạn làm hạn chế tính hữu ích cho mục đích này.

Cao. Có hiệu quả rõ ràng. Đảm bảo được sở hữu quốc gia do có đưa vào quy trình xây dựng các chỉ số.


49







“Cuộc khảo sát Ý kiến Giám đốc điều hành” của Diễn đàn Kinh tế Thế giới Có thể bắt đầu đối thoại về mức độ giống hoặc khác nhau giữa các nước về thể chế

Cao. Các câu hỏi của cuộc khảo sát gắn với các khía cạnh cụ thể về tham nhũng.

Trung bình-Cao. Quy trình tiến hành khảo sát được mô tả và có thể dùng để so sánh. Thiếu các số liệu thô làm hạn chế khả năng so sánh.

Trung bình. Các câu hỏi rõ ràng, song có hạn chế về quy mô mẫu và phương thức riêng lấy mẫu và thực hiện. Thiếu các số liệu thô làm hạn chế khả năng hiểu được các thay đổi theo thời gian.

Trung bình. Các câu hỏi rõ ràng, song có hạn chế về quy mô mẫu và phương thức riêng vè lấy mẫu và thực hiện. Thiếu các số liệu thô làm hạn chế khả năng đánh giá các điểm khác biệt giữa các nước.

Trung bình. Trình bày đơn giản các nội dung mà các công ty nói tới. Có hạn chế về lấy mẫu. Chỉ có hiệu quả lớn nhất khi xác định các lĩnh vực cốt lõi.


50







“Các cuộc Khảo sát Môi trường Đầu tư” của Ngân hàng Thế giới Có thể tiến hành đối thoại về cách thức nhìn nhận của các công ty, kinh nghiệm và tương tác qua lại với Nhà nước. Các phân tích về công ty hỗ trợ cho việc phân tích.


Cao. Quy trình tiến hành khảo sát được mô tả và có thể dùng để so sánh.

Trung bình đến cao. Các số liệu về công ty có thể dùng để so sánh về mặt thời gian; bị hạn chế do thiếu các cuộc khảo sát nhắc lại.

Trung bình. Số liệu về công ty có thể dùng để so sánh giữa các nước; bị hạn chế do có sự khác biệt trong câu hỏi và việc lấy mẫu.

Trung bình đến cao. Trình bày đơn giản các nội dung mà các công ty đang nói tới. Chỉ có hiệu quả lớn nhất khi xác định các lĩnh vực cốt lõi.


51







“Khảo sát Tham nhũng Toàn cầu” của Tổ chức Minh bạch Quốc tế (Transparency International’s “Global Corruption Barometer”) Bắt đầu đối thoại về cách thức nhìn nhận của người dân, kinh nghiệm và quan hệ tương tác với Nhà nước.


Trung bình-Cao. Quy trình tiến hành khảo sát được mô tả và có thể dùng để so sánh. Thiếu số liệu thô làm hạn chế khả năng so sánh.

Cao. Các câu hỏi về tham nhũng mà hộ gia đình gặp phải có thể so sánh được theo thời gian. Thiếu số liệu thô làm hạn chế khả năng hiểu được các thay đổi theo thời gian.

Trung bình đến cao. Các câu hỏi về tham nhũng mà hộ gia đình gặp phải có thể so sánh giữa các nước. Thiếu số liệu thô làm hạn chế khả năng hiểu được các thay đổi giữa các nước.

Trung bình. Trình bày đơn giản nội dung mà người dân đang nói tới. Có hạn chế xuất phát từ nhận thức về chương trình nghị sự và nhầm lẫn với chỉ số TI-CPI. Chỉ có hiệu quả lớn nhất khi xác định các lĩnh vực cốt lõi.


52







Chỉ số Quản trị Toàn cầu Đo lường tổng hợp về (hầu hết) các quan điểm của chuyên gia nước ngoài, hữu ích cho mục đích nghiên cứu.

Thấp. Tập hợp các chỉ số khác nhau ở các nước khác nhau khiến cho không rõ là nội dung nào được đo lường tới.

Thấp. Mặc dù có mô tả các quy trình, song quy trình phức tạp và cơ sỏ dữ liệu về các chỉ số quan trọng không đầy đủ khiến cho không thể so sánh.

Thấp. Tập hợp các chỉ số khác nhau ở từng thời điểm khác nhau và các yếu tố khác khiến cho chỉ số này không hữu ích để suy ra các thay đổi theo thời gian.

Thấp đến cao. Hầu hết là bình quân các quan điểm chuyên gia.

Thấp đến Trung bình. Không hiệu quả. Đối với một số nước có thể hiệu quả khi nó là bước nhảy vọt cho đối thoại, nhưng chỉ khi có dấu hiệu báo trước mạnh mẽ cho thấy các chỉ số này không phản ánh được cải thiện nào thậm chí khi tiến hành cải cách.

Chỉ số Nhận thức Tham nhũng” của Tổ chức Minh bạch Quốc tế Đo lường tổng hợp nhận thức về tham nhũng, hữu ích cho mục đích nghiên cứu.

Thấp. Tập hợp các chỉ số khác nhau ở các nước khiến cho không rõ là yếu tố nào được đo lường tới.

Thấp. Mặc dù có mô tả các quy trình, song quy trình phức tạp và cơ sỏ dữ liệu về các chỉ số quan trọng không đầy đủ khiến cho không thể so sánh.

Thấp. Tập hợp các chỉ số khác nhau ở từng thời điểm khác nhau và các yếu tố khác khiến cho chỉ số này không hữu ích để suy ra các thay đổi theo thời gian.

Thấp đến trung bình. Hầu hết là bình quân các quan điểm chuyên gia, có độ trễ thời gian lớn.

Thấp đến Trung bình. Không hiệu quả. Đối với một số nước có thể hiệu quả khi nó là bước nhảy vọt cho đối thoại, nhưng chỉ khi có dấu hiệu báo trước mạnh mẽ cho thấy các chỉ số này không phản ánh được cải thiện nào thậm chí khi tiến hành cải cách.


53

Điểm lại các chỉ số quản trị và ch Á và thái bình dương · chiến lược...

Documents