II PARTEMARCO JURÍDICO EINSTITUCIONAL DECENTROAMÉRICA

en cambio climático

II PARTE

en cambio climático

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75 Convenio Constitutivo de la CCAD, Art. , 1989.76 C.C.A.D. Alianza para el Desarrollo Sostenible, 199477 Así recalcado mediante la Resolución que contiene la Opinión Jurídica emitida por la Corte Centroamericana de Justicia, referente a la Consultapresentada por el Dr. H. Roberto Herrera Cáceres, Secretario General del SICA. 24 de mayo de 1995.

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POLÍTICAS Y CONVENIOS REGIONALESPOLÍTICAS Y CONVENIOS REGIONALESEntidades e Iniciativas Regionales

Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo -CCAD

Como parte del Sistema de Integración Centroamericano(SICA), los países de la región cuentan con una ComisiónC e n t roamericana de Ambiente y Desarrollo, mejorconocida por sus siglas CCAD. Su constitución fueacordada durante la Cumbre Presidencial realizada enCosta Rica en febrero de 1989 y entró en vigencia a partirdel 14 de junio de 1990.

Esta comisión busca establecer un régimen decooperación “... para la utilización óptima y racional delos recursos naturales del área, el control de lacontaminación y el restablecimiento del equilibrioecológico, para garantizar una mejor calidad de vida a lapoblación del istmo centroamericano”.75 Para ello, laCCAD enfoca sus esfuerzos hacia los siguientes objetivos:

a) Valorizar y proteger el Patrimonio Natural de laRegión, caracterizado por su alta diversidad biológicay eco-sistemática.

b) Establecer la colaboración entre los paísescentroamericanos en la búsqueda y adopción deestilos de desarrollo sostenible, con la participaciónde todas las instancias concernidas por el desarrollo.

c) Promover la acción coordinada de las entidadesg u b e rnamentales, no gubernamentales einternacionales para la utilización óptima y racionalde los recursos naturales del área, el control de lacontaminación, y el establecimiento del equilibrioecológico

d) Gestionar la obtención de los recursos financierosregionales e internacionales necesarios para alcanzarlos objetivos del presente régimen.

e) Fortalecer las instancias nacionales que tengan a sucargo la gestión de los recursos naturales y del medioambiente.

f) Auspiciar la compatibilización de los grandeslineamientos de política y legislación nacionales conlas estrategias para un desarrollo sostenible en laregión, particularmente incorporar lasconsideraciones y parámetros ambientales en losprocesos de planificación nacional del desarrollo.

g) Determinar las áreas prioritarias de acción, entreotras: educación y capacitación ambientales,protección de cuencas hidrográficas y ecosistemascompartidos, manejo de bosques tropicales, controlde la contaminación en centros urbanos, importacióny manejo de sustancias y residuos tóxicos y

peligrosos, y otros aspectos del deterioro ambientalque afecten la salud y la calidad de vida de lapoblación.

h) Promover en los países de la región una gestiónambiental participativa, democrática ydescentralizada.

El acuerdo constitutivo de la CCAD no mencionaespecíficamente el problema del cambio climático. Sinembargo, esto no exime que las posibles soluciones yacercamientos al tema puedan canalizarse a través de estainstitución regional. Los efectos del cambio climático,como ya es conocido tendrían gran impacto tanto en laeconomía de nuestros países (en el desarrollo), como enla biodiversidad de la zona. Es por esta razón primordial,que la CCAD impulsó el Convenio Regional sobre CambioClimático, es la encargada de vigilar los acuerdoscontraídos con los Estados Unidos a través del ConvenioCONCAUSA, y ha brindado su apoyo a través decapacitaciones y soporte en las negociaciones a los paísesde la región en materia de cambio climático.

Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible - ALIDES

En octubre de 1994, los Presidentes Centroamericanos yel Primer Ministro de Belice acordaron la AlianzaCentroamericana para el Desarrollo Sostenible (ALIDES).Esta es una iniciativa integral centroamericana en lopolítico, moral, económico, social y ecológico, que seconcreta en un Programa de Acciones con las cualesCentroamérica aspira a convertirse en un modelo paraotras re g i o n e s76. En su texto se crea el ConsejoCentroamericano para el Desarrollo Sostenible, integradopor los Presidentes de Centroamérica y el Primer Ministrode Belize y que funciona como otro organismo dentro delSICA.77

En su texto constitutivo, ALIDES otorga una definición ded e s a r rollo sostenible, acordada por los países de la re g i ó n ,y por tanto necesaria de tomar en cuenta:

“ D e s a r rollo sostenible es un proceso de cambioprogresivo en la calidad de vida del ser humano, que locoloca como centro y sujeto primordial del desarrollo, pormedio del crecimiento económico con equidad social y latransformación de los métodos de producción y de lospatrones de consumo, y que se sustenta en el equilibrioecológico y el soporte vital de la región. Este procesoimplica el respeto a la diversidad étnica y culturalregional, nacional y local, así como el fortalecimiento y la

78 Alianza para el Desarrollo Sostenible, p. 279 Ibidem80 CCAD, Plan Ambiental de la Región Centroamericana (PARCA), http://ccad.sgsica.org/parca/parca.pdf, p. 23

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plena participación ciudadana, en convivencia pacífica yen armonía con la naturaleza, sin comprometer ygarantizando la calidad de vida de las generacionesfuturas.”78

Otra guía importante que nos brinda ALIDES, es la formaen la cual los gobiernos centroamericanos visualizan laconsecución de este desarrollo, basado en criterios desubsidiariedad, solidaridad, corre s p o n s a b i l i d a d ,autogestión y atención a las necesidades básicas de lapoblación, así como en la capacitación de lascomunidades.

Para el caso que atañe a la presente investigación, esnecesario recalcar que ALIDES posee un mandatoespecífico para:

“Conservar los sistemas que sustentan la vida y losprocesos ecológicos que modelan el clima y lacalidad del aire y el agua, regulan el caudal de aguas,reciclan elementos esenciales, crean y generan suelosy permiten a los ecosistemas renovarse a sí mismos. Proteger y conservar la biodiversidad de todas lasespecies de plantas, animales y otros organismos; delas poblaciones genéticas dentro de cada especie yde la variedad de ecosistemas. Velar por la utilización sostenible de los recursosnaturales, en particular el suelo, las especiessilvestres y domesticadas, los bosques, las tierrascultivadas y los ecosistemas marinos y de aguadulce.” 79

En cuanto a los objetivos ambientales específicos deALIDES, podemos mencionar:

• Armonizar y modernizar los parámetros ambientales, lalegislación y las instituciones nacionales encargadasdel tema ambiental.

• Reducir los niveles de contaminación de aire, agua ysuelo que afectan la calidad de vida.

• Salvar, conocer y usar la biodiversidad de la regiónpromoviendo, entre otras cosas, el desarrollo decorredores biológicos y áreas protegidas, centros debiodiversidad y jardines biológicos.

• Disminuir consistentemente el ritmo de deforestación yal mismo tiempo promover la reforestación y laactividad forestal productiva a nivel regional.

• Manejar adecuadamente las cuencas hidrográficaspara garantizar los diversos usos de los recursoshídricos en calidad y cantidad.

• Establecer el Corredor Biológico Centroamericano,con miras a fortalecer el sistema nacional de áreasprotegidas.

Por lo tanto, se puede decir que ALIDES posee comouno de sus mandatos el preservar los sistemas climáticosde la región. Como parte de estos esfuerzos, debep rocurar la conservación de los bosques nativos y evitarla deforestación, impulsando actividades dere f o restación. Todo lo anterior, es compatible con elmandato de la CMNUCC y del PK, sobre todo en cuantoa la capacidad de nuestros países para desarro l l a rp royectos CUSF dentro del MDL.

Plan Ambiental de laRegión Centroamericana - PARCA

El Plan Ambiental de la Región Centroamericana (PARCA)es un esfuerzo impulsado por la Dirección General deMedio Ambiente de la Secretaría de IntegraciónCentroamericana (SICA), y se enmarca dentro de la misiónde la CCAD. Busca lograr una mayor integración regionalen torno a las políticas ambientales y su gestión se divideen dos ámbitos: el escenario internacional extraregional yel escenario intraregional.

Entre las áreas temáticas claves identificadas a nivelinternacional80 encontramos las siguientes:• Cambio climático y desarrollo del Mecanismo de

Desarrollo Limpio.• Convenio sobre la Diversidad Biológica,

convenciones RAMSAR y CITES.• C o m e rcio Internacional, Medio Ambiente y

Competitividad Regional.• Cooperación política, financiera y técnica en materia

ambiental.• Buscar sinergia en interrelación de acuerdos

internacionales.• Convenio de Basilea.

En cuanto al tema del cambio climático, el PARCA tienecomo objetivos los siguientes:• Contribuir a la ratificación del Protocolo de Kyoto.• Lograr el reconocimiento por el valor generado por

las existencias actuales de bosque en términos de sufunción de sumideros.

• Implementar el MDL en la región para aprovecharsus oportunidades de comercio internacional deservicios de mitigación/fijación de gases efectoinvernadero.

Por lo tanto, las acciones de la CCAD y de los gobiern o sc e n t roamericanos tienden a elaborar estrategiasi n t e rnacionales de incidencia y cabildeo para lograr laratificación y entrada en vigencia del PK, así comomantener un monitoreo constante de las negociacionesque se presenten a nivel internacional. De igual manera,se pretende establecer un marco institucional yf i n a n c i e ro adecuado para el funcionamiento del MDL enla región, y diseñar un plan estratégico regional de

81 CCAD, Estrategia Forestal Centroamericana, 2002, p. 29.82 C.C.A.D. Convenio Regional sobre Cambios Climáticos, 1993, Preámbulo, párrafo 1.83 Ibid, párrafo 11.

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m e rcadeo de los servicios ambientales por fijación degases efecto invern a d e ro .

Estrategia Forestal Centroamericana -EFCA

La Estrategia Forestal Centroamericana (EFCA) es unesfuerzo por retomar el tema forestal en conjunto con eltema hídrico y de biodiversidad, con un mayor nivel decompromiso político. Por lo tanto, se busca contar con unapoyo más decidido de la comunidad internacional. Suvisión es consolidar un “...proceso de desarrollo forestalque contribuya significativamente a la reducción de lap o b reza, de la problemática del agua y de lavulnerabilidad en la región y, consecuentemente,contribuya al desarrollo humano, mediante la adecuadautilización de los recursos existentes con la activaparticipación de todos los sectores involucrados”.81

La misión de la EFCA es promover y facilitar laelaboración de un marco político, institucional yoperativo para apoyar los procesos nacionales dedesarrollo en materia forestal. Es así como entre lasactividades a realizar se encuentra el fortalecimiento delas acciones del Panel y del Foro Intergubernamentals o b re Bosques y los Principios sobre Bosques,complementando la coordinación de esfuerzos que surjande otras iniciativas similares. A la vez, la EFCA pretendeser un elemento integrador de los diferentes esfuerzosnacionales y regionales en materia de bosques y áreasprotegidas. De esta forma, busca fortalecer tanto el ConsejoC e n t roamericano de Bosques (CCAB) como el ConsejoC e n t roamericano de Áreas Protegidas (CCAP).

La EFCA se ha propuesto metas a 25 años, para lograr lareducción de la pobreza mediante la participación de lascomunidades en la conservación, manejo y recuperaciónde los bosques y de los beneficios del mismo; el mejorarla captación del recurso agua en los mantos acuíferos através de una mejor cobertura forestal, así comoreduciendo su vulnerabilidad ecológica y social. Para suimplementación contará con dos líneas de trabajo: laprimera orientada a consolidar espacios de diálogopolítico a nivel regional, y la segunda a fortalecer lascapacidades nacionales para la definición de acciones quepermitan ejecutar los Planes Nacionales Forestales.

Instrumentos Regionales sobre Cambio Climático

El Convenio Regional sobre Cambio Climático

La negociación y posterior firma y aprobación delConvenio Regional sobre Cambio Climático (CRCC), esuna reacción positiva por parte de los paísescentroamericanos a la existencia de la CMNUCC. Esteconvenio se firma el 29 de octubre de 1993 en Ciudad deGuatemala, Guatemala.

De acuerdo con su preámbulo, el CRCC busca lautilización racional del medio ambiente del Istmo, enrazón de la íntima interdependencia entre los Estados dela Región82. De igual manera, busca herramientas parae n f rentar adecuadamente los efectos del cambioclimático, intentando alcanzar la máxima eficacia en losplanos ambiental, social, y económico, basándose enconsideraciones pertinentes de orden científico, técnico yeconómico, que serían reevaluadas continuamente a laluz de los nuevos descubrimientos en la materia.

Es valioso rescatar también que se busca lograr un altogrado de coordinación entre los países de la región,“ a f i rmando que las respuestas al cambio climáticodeberían coordinarse de manera integrada con eldesarrollo social y económico con miras a evitar efectosadversos sobre estos, y teniendo plenamente en cuentalas necesidades prioritarias legítimas de nuestros Estadospara el logro de un crecimiento económico sostenido y laerradicación de la pobreza”. 83

Tal vez la mayor fortaleza de este convenio es su pro p i aexistencia. Si bien su cuerpo legal ha quedado un tantodesactualizado, cuando se le compara con las negociacioneso actividades que se realizan a nivel internacional, lo ciertoes que su propia existencia demuestra la intención decolaborar y abordar el tema del cambio climático desde uninicio. Por lo tanto, es pertinente reconocer que es el puntode partida para las nuevas discusiones que se deseengenerar respecto al tema.

El texto del CRCC reconoce la necesidad de que cadaEstado centroamericano incorpore en sus estrategias deconservación y desarrollo el componente climático, razónpor la cual hace un llamado a integrar la conservación delclima en las políticas y programas relevantes de lossectores.

El Convenio Regional incluso permite pensar en eld e s a r rollo de proyectos tendientes a lograr laconservación del clima. La anterior afirmación deriva dela redacción de una serie de artículos que podrían darsustento a la implementación de los proyectos MDL. Estosartículos podrían ser debidamente reglamentados en uninstrumento legal diferente, que establezca parámetros olineamientos generales para que los países de la regióndesarrollen sus propios proyectos MDL. El artículo 4 del CRCC reconoce la importancia de lacooperación externa, regional y mundial, en adición a losesfuerzos que las naciones del Istmo Centroamericano sedesarrollen. Mientras tanto, su artículo 8 menciona lanecesidad de mejorar las prácticas y acceder a lainnovación tecnológica que contribuyen a la proteccióndel clima.

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El artículo 9 hace un llamado a la necesidad de estableceracciones fronterizas y regionales en aras de asegurar laconservación del clima. Este objetivo debería alcanzarse através de los programas nacionales y el establecimientode prioridades por cada uno de los Estados Contratantes.

Incluso, el CRCC llama a los Estados Contratantes aimplementar medidas económicas y legales e incentivospara favorecer la investigación de los cambios climáticosy la conservación del clima. También invita a proveerindividualmente o en cooperación con otros Estados yorganismos internacionales, fondos nuevos y adicionales,para apoyar la implementación de programas yactividades, nacionales y regionales, relacionados con loscambios climáticos. De lo anterior se desprende que partede los compromisos aceptados por los paísescentroamericanos en el CRCC es la búsqueda y el accesoa fondos que permitan desarrollar programas o proyectostendientes a reducir los efectos del cambio climático.

El CRCC también presenta algunas debilidades, como semencionara al inicio de esta sección. Tal vez, la mayor deellas sea el espíritu que sustentó su redacción. Almomento de firmarse el Convenio, las discusiones entorno al cambio climático seguían estando en un planotécnico-científico y se delegaba su discusión a los entesmeteorológicos nacionales. Con el pasar del tiempo estadinámica varió por completo, sobre todo al introducirseen las negociaciones internacionales la posibilidad deincluir mecanismos de mercado como instrumentos paraalcanzar la reducción de gases efecto invernadero. Lasdiscusiones pasaron del plano técnico científico aleconómico-político. El CRCC no fue reformado parareflejar estas discusiones que se daban en los planosextra-regionales, y de ahí que de su lectura pueda parecerdesfasada con la realidad actual.

Lo anterior puede ser ejemplificado mediante el artículo19 del CRCC, en el cual se crea el ConsejoCentroamericano de Cambios Climáticos (CCCC) como “...un ente asociado a la Comisión Centroamericana deAmbiente y Desarrollo (CCAD) y al Comité Regional deRecursos Hidráulicos del Istmo Centroamericano (CRRH)c o n f o rmado por los Dire c t o res de los ServiciosMeteorológicos de los Estados del Istmo...”84 De estemodo, el CCCC fue creado como el ente encargado decoordinar esfuerzos regionales para uniformizar laspolíticas vinculadas con el desarrollo del Sistema Regionaldel Control de Cambio Climático.

Es de notar la poca efectividad que ha tenido el CRCC, yaque sus mandatos y exhortaciones no han sido cumplidospor los países firmantes. Un caso evidente es la noexistencia, en ninguno de los países de la región, de una

ley específica para lidiar con el tema del cambio climático.Este es uno de los compromisos más importantes queestablece el convenio y, sin embargo, ninguno de lospaíses firmantes lo ha llevado a cabo.

De igual manera, es necesario recalcar que no existe unplan de acción centroamericano como tal en el tema,aunque este es otro mandato establecido en el CRCC. Esverdad que se han desarrollado algunos intentos de trabajoen conjunto, como CONCAUSA, pero la verdad es que nose ha cumplido con el establecimiento de un plan deacción climática regional.

También se debe llamar la atención en cuanto a que esteconvenio no establece mecanismos de cumplimiento85. Alcarecer de medios para llamar a cuenta a los Estadosfirmantes, se dificulta la rendición de cuentas y, por lotanto, no se puede esperar un nivel de cumplimiento altoen este sentido.

Asimismo, es necesario mencionar que el CRCC ha sidof i rmado por todos los países de la región, con excepciónde Belice. Esto es bueno tomarlo en consideración, yaque Belice también es parte de los países analizados através de las distintas consultorías que FAO y el PBCCestán llevando a cabo.

En cuanto a la necesidad de adecuar o no el CRCC a laactualidad, surgen ciertas preguntas que deben sercontestadas de previo. Por ejemplo, si es necesario contarcon un protocolo centroamericano que re g u l eexclusivamente los proyectos MDL o si esto no esnecesario ya que los lineamientos internacionales ya estándados para todos los países a través del PK y de lareglamentación emitida por la Junta Ejecutiva del MDL.

Esta es la primera gran pregunta a resolver. Los paísescentroamericanos deben estar claros en si desean uninstrumento regional exclusivo para lidiar con losproyectos o si no lo consideran necesario pues se cuentacon suficiente reglamentación internacional que guíe susprocedimientos nacionales.

Si bien esta pregunta queda en el aire para que lasautoridades nacionales respectivas emitan su opinión,como parte de este estudio se indicarán los elementosmínimos que debería contener un instrumento regionaltendiente a reglamentar y uniformar los procedimientospara establecer proyectos MDL.

CONCAUSA

CONCAUSA es una declaración conjunta entre los paísesCentroamericanos y el gobierno de los Estados Unidos deAmérica, firmada durante la Cumbre de las Américas en

84 Ibid, art. 19.85 Entrevista con Marco González, CCAD, El Salvador, 7 de noviembre del 2002.

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1994 en Miami. De esta forma, los Estados Unidosconvirtieron en el primer socio extra-regional de ALIDES.

Posteriormente, se realiza una nueva declaración conjuntaen el 2001, con ocasión del quinto aniversario deCONCAUSA. En esta ocasión, se incluye un plan deacción a través de matrices, con varios puntos de interéspara los países firmantes, como el fortalecimiento a ladistribución y generación de energía utilizando fuentesrenovables en el área. Sin embargo, lo más importante derecalcar para esta investigación es el compromiso defortalecer la capacidad en Centroamérica para prevenir ymanejar los desastres naturales, así como para adaptarsea los impactos del cambio climático.86

A través de CONCAUSA se han recaudado US$2.4 millones,los cuales deben distribuirse en 4 áreas de trabajo:

• Cobertura forestal (para evaluar la captura yemisiones de CO2 de los bosques en la región).

• Facilitar la participación del sector privado en eldesarrollo de proyectos que ayuden a disminuir losefectos del cambio climático (sean estos MDL o deotra naturaleza).

• Desarrollar modelos de eficiencia energética.• Buscar disminuir la vulnerabilidad, por ejemplo a

través de estudios de adaptación de ecosistemascomo los manglares.

A continuación incluimos la última matriz aplicada aCONCAUSA en lo relativo a los temas que atañen a lap resente investigación. Es necesario aclarar queCONCAUSA incluye otras matrices también relacionadascon el tema de cambio climático, pero que se apartan denuestro enfoque inicial (bosques y recursos forestales).

Convenios regionales relevantes en bosquesy cambio climático

Convenio Regional para el Manejo y Conservación de los EcosistemasNaturales Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Forestales

El Convenio Regional para el Manejo y Conservación delos Ecosistemas Naturales Forestales y el Desarrollo dePlantaciones Forestales (en adelante Convenio RegionalForestal) tiene una vinculación directa con el tema de esteestudio. Ello se debe a que su objetivo fundamental espotenciar el desarrollo forestal de América Central87. Deigual manera busca lograr una preponderancia estratégicaen cuanto a los territorios con cobertura boscosa y lossuelos de aptitud forestal.

Sobre todo, promueve que los bosques de AméricaCentral sean valorados en su justa dimensión en cuanto ala generación de bienes y servicios, y sean aprovechadosen forma racional y sostenida. También pretende que losrecursos forestales sean un mecanismo para mejorar lacalidad de vida de la población centro a m e r i c a n a ,mediante el fomento y promoción de acciones nacionalesy regionales tendientes a disminuir la pérdida del mismo,asegurar su aprovechamiento racional y establecer losmecanismos para revertir el proceso de destrucción.

En aras de lograr este objetivo, el Convenio RegionalForestal en su artículo 1 reconoce al menos tres elementosimportantes a tomar en cuenta en el tratamiento de losrecursos forestales:a) Las necesidades de desarrollo.b) Conservar y usar sosteniblemente, en función

económica y social, su potencial forestal.c) Asegurar que las actividades dentro de su jurisdicción

o control, no causen daños al medio ambiente delpaís, ni a otros de la región.

Es necesario recalcar que el objetivo de este Convenio esla promoción de mecanismos (tanto nacionales comoregionales) capaces de evitar el cambio de uso de lasáreas con cobertura forestal ubicadas en terrenos deaptitud forestal y recuperar las áreas deforestadas, ladesincentivación de acciones que propicien la destruccióndel bosque en tierras de aptitud forestal, entre otras. Todo lo anterior armoniza con los objetivos que se buscana través de los proyectos forestales desarrollados bajo elMDL, y de ahí la importancia de tomar en cuenta losobjetivos y principios enunciados en este Convenio.

El artículo 4 nos esclarece aún más el mandato por lograrque se reinvierta en la conservación y restauración delrecurso forestal parte de lo que este genera por sí mismo,a la vez que hace un llamado a fortalecer lasnegociaciones internacionales que puedan generar apoyofinanciero para alcanzar el objetivo de este convenio.

Un requisito importante y que debe ser tomado en cuentaes la promoción de la participación de todos losi n t e resados, incluidas las comunidades locales,poblaciones indígenas y organizaciones nog u b e rnamentales, en la planificación, ejecución yevaluación de la política nacional que se dé comoproducto de esta Convención. Este mandato debe serincorporado en el proceso de diseño, aprobación yposterior ejecución de los proyectos forestales que segeneren en el marco del MDL.

86 CCAD, Joint Communiqué on CONCAUSA between Central American Countries and the United States of America, 2002.87 C.C.A.D., Convenio Regional para el Manejo y Conservación de los Ecosistemas Naturales Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Forestales,1993. Preámbulo, párrafo 2.

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Igual importancia contiene el artículo 6, al estipular laobligatoriedad de realizar estudios de impacto ambientalen las áreas forestales donde se propongan otorgarconcesiones forestales a gran escala u otras actividadeseconómicas que afecten negativamente a los bosques.Este requisito debe ser tomado en consideración tambiéna la hora de tratar con proyectos MDL, pues se debecontar con suficiente información que asegure que suimpacto no será negativo para el ambiente local ni global.

Cabe recalcar que, si bien este Convenio es enfático en lanecesidad de tomar en cuenta los servicios ambientalesque genera el bosque, no se hace mención específica a lafijación o absorción de carbono directamente. Semenciona esta particularidad pues este no es el caso deotros servicios (aprovechamiento forestal, ecoturismo,agua potable, producción hidroeléctrica, biotecnología)que sí se encuentran plasmados directamente en el textodel Convenio Regional Forestal. Esto no implica que laabsorción de carbono no sea un servicio ambientalimportante, pero sí demuestra que al momento desuscribir el Convenio este no era un tema relevante paralos países firmantes.

Si se quisiera, se podría intentar una pequeña reformapara incluir los beneficios de la fijación de carbono comoaspecto relevante de los sistemas forestales. Sin embargo,esto no se recomienda por varias razones. Primero elproceso sería en extremo largo y complicado para lograruna reforma tan pequeña, y segundo, este servicio ya hasido ampliamente reconocido en otros ConveniosInternacionales, por lo que el esfuerzo invertido seríaexagerado para incluir un concepto que ya de por sípuede ser incluido gracias a la vaguedad que se deja a lol a rgo del Convenio Regional Forestal, al hablar deservicios ambientales en general y no dar una listataxativa de los mismos.

Convenio para la Conser vación de la Biodiversidad y Protección deÁreas Silvestres Prioritarias en América Central

El Convenio para la Conservación de la Biodiversidad yP rotección de Áreas Silvestres Prioritarias en América Central(en adelante Convenio de Áreas Silvestres Prioritarias), buscaunir esfuerzos entre los países del istmo para lograr unamejor protección y conservación de la diversidad biológica,

t e r re s t re y costero-marina, para el beneficio de las pre s e n t e sy futuras generaciones8 8. Para lograr este objetivo deconservación, se alienta a los países firmantes a buscar lacooperación externa (global o regional) para aumentar losesfuerzos de conservación de la re g i ó n .

Es justamente la posibilidad de utilizar ayuda externa paralograr la conservación de los hábitats naturales de la re g i ó nc e n t roamericana, el vínculo que tiene este Convenio con elCRCC. Como ya se ha mencionado, los proyectos fore s t a l e sMDL pueden ser una fuente de ingresos económicos pararecuperar áreas denudadas, y por ende ayudar a larecuperación de la biodiversidad del área. En especial, estetipo de proyectos fomentan la conservación in situ d eecosistemas y hábitats naturales, cumpliendo con loestablecido en el artículo 4 de este convenio.

Además, al ser los mismos países los que establecen loscriterios de elegibilidad y evaluación de los proyectos quese llevarán a cabo en sus territorios, también estaríancumpliendo con el mandato del artículo 2 del Conveniode Áreas Silvestres Prioritarias, ya que este reafirma eld e recho soberano de los Estados contratantes deconservar y aprovechar sus propios recursos biológicosde acuerdo a sus propias políticas y reglamentaciones.

Los proyectos forestales del MDL también estarían a tonocon las estipulaciones del artículo 13 de Convenio deÁreas Silvestres Prioritarias, el cual reza indica que, con elp ropósito de cumplir a cabalidad con el pre s e n t eConvenio, se deberá:

a) Implementar medidas económicas y legales parafavorecer el uso sustentable y el desarrollo de loscomponentes de la diversidad biológica.

b) Asegurar el establecimiento de medidas quecontribuyan a conservar los habitats naturales y suspoblaciones de especies naturales.

Lo anterior porque, de acuerdo con los lineamientosi n t e rnacionales ya establecidos, los proyectos MDL debenser beneficiosos a la biodiversidad y, por lo tanto, buscanaumentar el área de cobertura forestal que a su vez alberg a r áa distintas especies silvestres originarias de la re g i ó n .

88 C.C.A.D., Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Areas Silvestres Prioritarias en América Central, 1992, Preámbulo,párrafo 1 y artículo 1.

Políticas e instituciones nacionales relacionadas con el Cambio Climático

De acuerdo con lo analizado durante esta investigación, ycomo es de todos conocido, la región centroamericana hahecho un gran esfuerzo por contar con legislaciónambiental suficiente para proteger el ambiente. Si bienhay normas que podrían ser mejoradas en su redacción uaplicación, lo cierto es que se cuenta con instrumentoslegales que regulan en mayor o menor medida laprotección de los bosques, el uso del recurso maderero ylos efectos del cambio climático.

Ejemplo de lo anterior son las Constituciones Políticas denuestros países. Aunque éstas varían en cuanto a suacercamiento a la protección del ambiente, todas incluyenarticulados respecto a la necesidad de conservar losrecursos naturales. En algunas de ellas se hace menciónde forma general al derecho que poseen las personas aun ambiente sano89, o a las responsabilidades del Estadode proteger los recursos naturales, la biodiversidad y elmedio ambiente90. Otras detallan aún más las necesidadesde sus habitantes y proceden a declarar de urgencianacional91 o de conveniencia colectiva92 actividadescomo la reforestación y la conservación de los bosques.

En cuanto a la legislación específica sobre el tema quenos atañe, es necesario señalar que en ninguno de los

países centroamericanos se cuenta con una ley específicasobre cambio climático. Como se verá posteriormente,esta es una falta a un compromiso establecido en elConvenio Regional sobre Cambio Climático. En cuanto altema forestal (conservación de bosques, manejo forestal yplantaciones) todos los países cuentan con norm a srelativas al tema. Ya sea que éstas se encuentren dentrode las leyes forestales respectivas, o que se encuentrenreforzadas por otros instrumentos legales, como lo son lasLeyes Generales o Leyes Orgánicas Ambientales, leyes debiodiversidad, etc.

En cuanto a las leyes forestales, estas son bastantesrecientes93. En el caso de la Ley Forestal de El Salvador, supromulgación se dio en el 2002. En igual situación seencuentra Nicaragua, ya que en este país se aprobórecientemente la nueva Ley Forestal94. Por lo tanto, lapolítica forestal está en pleno proceso de diseño yadaptación a las nuevas regulaciones.

Instituciones encargadas del tema forestal

Es de todos conocido que cada uno de los paísesc e n t roamericanos poseen ministerios o secretarías deambiente. Sin embargo, el tema forestal y sus re g u l a c i o n e sno necesariamente son competencia de estas instituciones.Este es el caso de Nicaragua, El Salvador, y Honduras.

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ÁNALISIS COMPARATIVO DELOS PAÍSES CENTROAMERICANOSÁNALISIS COMPARATIVO DELOS PAÍSES CENTROAMERICANOS

89 Constitución Política de la República de Costa Rica, art. 50. Constitución Política de la República de Nicaragua, art. 60. Constitución Política de laRepública de Panamá, art. 114.90 Constitución Política de la República de El Salvador, art. 117.91 Constitución Política de la República de Guatemala, art. 126.92 Constitución Política de la República de Honduras, art. 340.93 Para mayor detalle, referirse a los distintos informes nacionales generados con el proceso PBCC-FAO.94 De acuerdo con información suministrada por el diario “La Prensa” del 3 de agosto del 2003, la Ley Forestal de Nicaragua fue aprobada porunanimidad el 25 de julio del 2003.

La ubicación del tema forestal dentro de uno u otroministerio evidencia el matiz con el cual se ven lasactividades forestales, y cómo éstas calzan dentro de laspolíticas nacionales. Cuando el tema es competencia delos ministerios de agricultura, se denota una visiónextractivista en el manejo del recurso, una tendencia aindustrializar esta actividad. Por lo tanto, su labor por logeneral se enfoca en impulsar plantaciones, investigarmétodos para hacer las plantaciones más rentables y, enconsecuencia, generar más productos maderables.Mientras que cuando el tema es competencia de losministerios de ambiente, se denota una tendencia abuscar un mayor equilibrio en cuanto a la produccióneconómica y un uso de menor impacto del recursoforestal. De igual manera, se cuenta con requisitosambientales más estrictos para otorgar los permisos demanejo forestal. También se podría pensar en laexistencia de una tendencia de proyectos CUSF másorientados a la recuperación de suelos y la regeneraciónasistida que a las plantaciones.

No es competencia de este estudio proponer un cambiode competencias ministeriales en el tema forestal. Sinembargo, se consideró necesario recalcar esta diferencia,pues aunque parezca una mera disertación filosófica, lasnormas y cuidados que tiene cada país en cuanto a losproyectos forestales se ve influenciada por la visión dequienes dan vida y ponen en práctica las normas escritas.En tal sentido, si las visiones son extractivistas, el cuidadoque se ponga a los beneficios para la biodiversidad podríano tener el peso que la normativa internacional habuscado otorgarle. Es decir, si la visión de los entesnacionales competentes es impulsar las actividadeseconómicas usuales –plantaciones- (“business as usualactivities”) y utilizar el MDL como otra forma más deincentivar estas actividades lucrativas, los esfuerzosinvertidos pueden no generar los frutos deseados.

Las plantaciones como tales, generan gran desconfianza,s o b re todo entre las organizaciones no gubernamentales, yaque por lo general son monocultivos y, en algunos casos,incluso se establecen en terrenos anteriormente cubiertosde bosque. Por lo tanto, estos proyectos tendrán unescrutinio riguroso por parte de ciertos actores nacionales oi n t e rnacionales, los cuales pueden presentar susi m p resiones y comentarios ante la Junta Ejecutiva del MDLy oponerse a la validación o certificación de un pro y e c t od e t e rminado. Es por esta razón que se debe prestar granatención a los beneficios que los proyectos generarán parala biodiversidad nativa.

Lo anterior es una llamada de atención al hecho de que,por intentar impulsar el desarrollo a través de productosmaderables, no se debe perder la perspectiva de que el

objetivo último del MDL es lograr desarrollo en armonía conel ambiente existente. Y que las medidas generadas yfinanciadas por el MDL deben ser coherentes y compatiblescon la CDB y la CCD, y sobre todo deben ser actividadesadicionales a las ya realizadas dentro de un país.

De igual modo, estas divergencias en la visión ya c e rcamiento al tema forestal podrían dificultar elmantener un bloque regional de negociación delineamientos o regulaciones con miras a la COP-9.Asimismo, esta situación también podría generardiferencias a futuro, cuando se negocien las normas parael II Período de Compromisos y se negocien nuevasposibilidades para los proyectos CUSF y de conservación.

Por lo tanto, con el fin de evitar posibles choques entreinstituciones y oficinas gubernamentales, se aconseja elestablecimiento de comités de coordinación para el temade cambio climático y recursos forestales. Estos comitésdeberían incluir a los responsables a nivel nacional de lostemas forestales, protección de bosques y cambioclimático, como mínimo; sobre todo si estos sonfuncionarios de diferentes ministerios o secretarías.

Incentivos y pago por servicios ambientales

Pareciera ser que la norma dentro de la región es utilizarincentivos para apoyar el desarrollo de las actividadesf o restales. Sin embargo, estos mecanismos rara vezcontemplan la necesidad de incluir en sus modalidades ode tomar en cuenta los servicios ambientales que elrecurso forestal brinda. De esta forma, es fácil encontrarincentivos económicos o fiscales dentro de la legislaciónnacional, pero es extraño que éstos contengan unarelación directa con una valoración integral del recursoforestal.

El caso de Guatemala, por ejemplo, nos indica en sumisma política ambiental que “... el mercado actual noreconoce el valor ambiental de los bosques, propiciandosub-valuación de dichos productos y favore c i e n d ocambios de cobertura forestal hacia otras actividadeseconómicas aparentemente más rentables en el cortoplazo…”.95 Sin embargo, en su legislación se reconoce unincentivo económico a los propietarios de tierras querealicen actividades de reforestación y mantenimiento entierras de vocación forestal desprovistas de bosque, asícomo al manejo de bosques naturales y establecimientode plantaciones.

En algunos países, la legislación nacional ha creadoincentivos pero éstos no han sido puestos en práctica.Este es el caso de Honduras, que cuenta con una Ley deIncentivos a la Forestación, Reforestación y Protección del

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95 SOBENES (A.), Marco Jurídico e Institucional del Sistema Bosques y Cambio Climático. Caso Guatemala, 2002, p. 30.

Bosque (Decreto 163-93). Su objetivo es apoyar eldesarrollo de actividades de forestación, reforestación yprotección de bosque, así como el manejo de los bosquesnaturales y el establecimiento de plantaciones. Sinembargo, de acuerdo con la información obtenida yconsultada96, esta ley no ha sido aplicada ni una sola vezdesde su promulgación y, por lo tanto, ningún proyectose ha acogido a sus beneficios.

El caso de Panamá también presenta una serie deincentivos establecidos mediante una ley especial, loscuales no se han puesto en práctica. Esta ley es conocidacomo Ley de Reforestación (Ley No. 24 del 23 den o v i e m b re de 1992), y establece los siguientesi n c e n t i v o s :• Crédito ambiental canjeable.• Crédito forestal canjeable.• Derecho de desarrollo sostenible.• Créditos canjeables por reforestación con especies

nativas.• Pagos por servicios de conservación de beneficios

nacionales y globales.• Certificación de procesos y pro d u c t o s

ambientalmente limpios.

De acuerdo con la información recopilada, estosinstrumentos son complejos y esta característica hallevado a que ninguno de ellos se haya precisado y menosimplementado. Panamá también cuenta con otra serie de

incentivos, sobre todo de corte fiscal para actividadesrelacionadas con el manejo de los bosques naturales y elestablecimiento de plantaciones forestales.

Para el caso de El Salvador, de acuerdo con la Ley delAmbiente, se crea un incentivo especial para promover lareforestación. Este debería tomar en cuenta la valoracióneconómica del bosque, incorporando los serviciosambientales que presta. Sin embargo, hasta el 2003 no secontaba con información en cuanto a la aplicación de estepago por servicios ambientales. Por su parte, la PolíticaNacional de Desarrollo Forestal de Nicaragua incluye ensu apartado de Fomento el establecimiento de incentivospara el establecimiento de sistemas agro f o re s t a l e s ,plantaciones y manejo forestal sostenible; así como pararealizar pago por servicios ambientales.97

El caso de Costa Rica presenta un sistema de pago a lospropietarios de bosques naturales, o involucrados enactividades de reforestación, basado en el cálculo de losservicios ambientales que prestan con dichas actividades.El mismo fue creado en 1996, a través de la Ley Forestal(Ley No. 7575), cuando se estableció la creación decréditos de carbono como un “...servicio ambiental delbosque y las plantaciones forestales por mitigación(fijación, reducción, secuestro, almacenamiento ya b s o rción) de emisiones de gases de efectoinvernadero”.98

96 Ver documentos VALLEJO (M.) y CRUZ (A.), Evaluación y Análisis del Marco Legal e Institucional sobre Bosque y Cambio Climático en Honduras,2002.97 Ver documento HERNÁNDEZ (J.) Informe Final “Bosques y Cambio Climático”, 2003. p. 1798 República de Costa Rica, Ley 7575, artículo 3, inciso k

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99 LEIVA (M.), Marco Jurídico-Institucional en Costa Rica, 2002, p. 20.

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Se entiende por pago por servicios ambientales “...elreconocimiento económico que hace el Estadocostarricense a los propietarios de bosques y plantacionesforestales por los servicios ambientales que brindan lasá reas boscosas”.9 9 Por lo tanto, se toman enconsideración los servicios en cuanto a la mitigación degases de efecto invernadero, protección de cuencas y delrecurso hídrico, protección de la biodiversidad y de losecosistemas, y belleza escénica.

En un inicio, el pago por servicios ambientales cubría lasactividades de reforestación, protección de bosques ymanejo de bosques primarios. Sin embargo, los incentivosal manejo forestal se han convertido en fuente decontroversia, por lo cual se ha dejado de separar un rubropara incentivar esta actividad a través del PSA.

El modelo diseñado en la Ley 7575 autoriza al Estadocostarricense a interiorizar los costos del servicioambiental de mitigación de emisiones, estableciendomecanismos de contribución a lo interno del país.Además, faculta al Estado para que reclame el pago poreste servicio a nivel internacional. Este fue el sustentolegal para la creación de los primeros proyectos deimplementación conjunta impulsados por Costa Rica.

El cambio climático y el tema forestalen las legislaciones nacionales

En cuanto a la inclusión del tema cambio climático enconjunto con los elementos forestales en las políticasnacionales, se denota una tendencia a ubicar al MDL y susproyectos como meras formas de fortalecer el sectorforestal como un todo. Ya sea porque expresamente estaspolíticas señalan el secuestro de carbono como unservicio ambiental que generan los bosques y los sistemasforestales, y por lo tanto se cuenta con un mandatoespecífico para identificar potenciales proyectos MDL o deadaptación, o porque en los programas ambientales sebuscan incentivos directos para que las personas seinvolucren en la conservación del bosque y en lageneración de recursos forestales. En ambos casos, elMDL es visto como una forma de atraer inversión a lasactividades forestales.

Esta situación puede generar ciertas preguntas o dudasrespecto a la adicionalidad ambiental de los proyectos,pues si de todas formas el gobierno ya estaba interesadoen desarrollar una actividad específica (reforestación pararecuperación de cuencas, de suelos, protección debosque, etc.), sería necesario demostrar por qué un

proyecto MDL determinado no es parte del escenario“business as usual” (actividades usuales). Es indudable quelos países centroamericanos impulsan a través de suspolíticas nacionales una serie de actividades deconservación, utilización forestal y establecimiento deplantaciones, que podrían ser tomadas como actividadesnormales y que de todas formas serían realizadas por elEstado o por los privados, debido a las condicioneslegales existentes en ellos.

En la mayoría de los programas forestales de los paísescentroamericanos, se evidencia una tendencia hacia elfomento de plantaciones forestales o manejo forestal. Elcaso de El Salvador es bastante particular, pues el lenguajeutilizado en su política forestal da la impresión de tenerun modelo extractivista como motor de sus políticas. Elmismo es enfático en cuanto a la siembra de árboles parala producción de madera. Incluso utilizan un término quellama la atención “bosque para producción de madera”, elcual a falta de una definición que lo acompañe da laimpresión de ser otra forma más de referirse a lasplantaciones forestales.

En este punto, es necesario recordar nuevamente queapostar la mayoría de los esfuerzos dentro del MDL aimpulsar plantaciones puede no ser recomendable. Laimagen que enfrentan estos proyectos es bastantenegativa, por lo cual su diseño debe ser extremadamentecuidadoso, especialmente en cuanto a la generación debeneficios para la biodiversidad existente y para lascomunidades locales involucradas o vecinas del proyecto.

De igual forma, es necesario tomar en cuenta que elcarbono que se fije a través de este tipo de proyectosdebería ser carbono de calidad. Por lo cual, no se debebajar la guardia cuando se formulen o aprueben otrostipos de proyectos CUSF. El mercado de carbono poseetodas las características de convertirse en un mercadoagresivo, por lo cual el carbono que se ofrezca en laregión debe contar con características que hagan másatractiva su compra. De ahí que se recalque la necesidadde incorporar otros elementos adicionales a la solacaptura de carbono: protección real a la biodiversidad ygeneración de beneficios a las comunidades rurales.

Oficinas nacionales revisoras de proyectos MDL

El camino para la creación de las oficinas encargadas deaprobar los proyectos MDL ha sido distinto en cada unode los países de la región, y no se puede decir que hayauniformidad entre ellas. Por ejemplo, al momento ded e s a r rollar este estudio ya dos de los paísesc e n t roamericanos contaban con oficinas re c o n o c i d a s

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como Autoridades Nacionales Designadas (AND) por laJunta Ejecutiva del MDL. Estas son las oficinas de ElSalvador y Nicaragua.

A pesar de lo anterior, todos los países incluidos en esteanálisis cuentan con alguna oficina encargada deimpulsar el desarrollo o revisar proyectos de re d u c c i ó nde emisiones de carbono. En algunos países se hanc reado oficinas especialmente para el desarrollo oa p robación de proyectos de reducción de emisiones. Eno t ros casos, es evidente que el componente dep royectos es visto de forma integral dentro de lasoficinas y programas de cambio climático.

Así, vemos que países como Honduras, Guatemala,Nicaragua y Costa Rica poseen oficinas especializadas en eltema de proyectos de mitigación. Estas oficinas compartenalgunas funciones básicas, siendo la más importante la

revisión y aprobación de proyectos de reducción deemisiones a desarrollarse dentro del territorio de su país.

En el caso de El Salvador y Panamá, se evidenciaque las oficinas encargadas de revisar y aprobar losproyectos MDL se encuentran sumergidas dentro deáreas o programas de cambio climático. Esto puedeser una ventaja para estos países, pues dentro de losministerios de ambiente respectivo se cuenta ya conuna visión integral sobre el problema del cambioclimático, y por lo tanto las directrices que surjan desus oficinas MDL podrían ser aún más coherentescon la visión integral para reducir no sólo lasemisiones de gases efecto invernadero, sino tambiénpara aprovechar estos proyectos MDL como formasde combatir la vulnerabilidad ante el cambioclimático.

100 HERNÁNDEZ (J.), p. 41101 Actividades que la ONDL debería realizar: 1. Administrar y Dar Seguimiento al MDL, 2. Llevar a la práctica las normas que disponga la COP paraasegurar la transparencia, eficacia y presentación de resultados, 3. Velar por el cumplimiento de las normas metodológicas y operativas convenidaspor la COP, 4. Vigilar las actividades del MDL y de las entidades operativas, 5. Tomar medidas para que se efectúen la verificación y auditoríaindependientes del MDL; y, 6. Consultar a peritos independientes o pedir ayuda a grupos técnicos. HERNÁNDEZ (J.), p. 41

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Reingeniería de las oficinas nacionales revisorasde proyectos MDL

El proceso de aprendizaje parece no haber sido en vanoy ya algunas oficinas comienzan a ver la necesidad depasar por procesos de reestructuración, para llevar a cabosus funciones de la mejor manera posible. Este es el casode Honduras y Costa Rica.

Honduras creó en el 2001 la Fundación Iniciativas deCambio Climático, conocida como Fundación MDL. Fuecreada como una alternativa a la existencia de la OICH,pues esta oficina debía concluir sus funciones en razón deque el financiamiento canadiense que la sostenía estabapor finalizar. La Fundación MDL fue constituida como“entidad civil, de interés público, multidisciplinaria decarácter privado sin fines de lucro y de duraciónindefinida” (Art. 1, de los estatutos aprobados). Realizaráfunciones de divulgación y promoción de los proyectos,así como las demás actividades relacionadas con el temaque pertenecen exclusivamente al sector privado. Sinembargo, el derecho al endoso oficial se mantiene enmanos del gobierno hondureño a través de la SERNA. Deacuerdo con la información obtenida al momento dedesarrollar este estudio, se cuenta con un anteproyecto dedecreto, para definir el papel del sector público en estanueva realidad. Sin embargo, parece que éste no ha sidoaprobado aún.

En el caso de Costa Rica, la re f o rma sufrida se dio a raíz delos Acuerdos de Bonn y Marrakech, debido a los cuales era

necesario modificar las estructuras existentes para adecuarlas funciones de la OCIC a las nuevas re g l a m e n t a c i o n e si n t e rnacionales. Por lo tanto, se está trabajando en laactualización del decreto de creación de la OCIC para quecontemple las nuevas reglamentaciones intern a c i o n a l e s .Estas modificaciones incluyen la creación de un ente deapoyo a las actividades de la OCIC: la AsociaciónCostarricense de Implementación Conjunta (ASOCIC),constituida en el 2002. Su intención es agrupar a todos losa c t o res públicos y privados interesados en el desarrollo dep royectos MDL. Al crearse esta asociación, se hacenecesario modificar también el decreto de creación de laOCIC, para incorporar a la ASOCIC como otro actorrelevante y pueda participar de las actividades de la OCIC.

La ASOCIC y la Fundación MDL son entes creados conánimo de ayudar al sector privado a integrarse al desarro l l ode proyectos de reducción y mitigación de emisiones. Estopodría generar una serie de proyectos de alta calidad, quede otra forma no habrían sido obtenidos. Sin embargo, esnecesario no perder la perspectiva en estos casos. Ambosentes agrupan a desarro l l a d o res de proyectos y, por lotanto, las oficinas gubernamentales encargadas de revisar ya p robar los proyectos MDL tienen que mantener no sólo ladistancia sino la objetividad a la hora de revisar losp royectos presentados por la ASOCIC o la Fundación MDL.De lo contrario, podría surgir una serie de conflictos deinterés en caso de que no se diseñen de forma clara loslineamientos de comunicación, las relaciones entre estosentes, y sobre todo los requisitos y procedimientos con loscuales deben cumplir los proyectos MDL.

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Procedimientos a seguir paraaprobación de proyectos MDL

La existencia de procedimientos de endose claros,t r a n s p a rentes y establecidos por escrito son una necesidadpara brindar seguridad jurídica a los posibles desarro l l a d o re sde proyectos MDL en nuestros países. De momento dospaíses centroamericanos se han dado a la tarea de establecerestos mecanismos: El Salvador y Panamá.

En el caso de El Salvador, el documento que se analizacuenta con una serie de pasos y procedimientos que soninteresantes de analizar102. El procedimiento inicia con unestudio o análisis sobre la idea detrás del proyecto adesarrollar. Es decir, se solicita presentar un anteproyectoque incluya la situación sin proyecto y con proyecto, asícomo las metodologías a ser utilizadas para realizar loscálculos de reducción o absorción de emisiones. Con estapresentación, la Dirección de Desarrollo Limpio procedea dar un dictamen técnico por escrito acerca de laelegibilidad del proyecto, para lo cual cuenta con 15 días.En caso de que el criterio sea desfavorable, pero elproyecto pueda ser modificado y posteriormente elegible,la DDL incluirá en su dictamen las indicaciones para lasmodificaciones pertinentes. En caso de que elanteproyecto reciba un dictamen positivo, la DDL emitiráuna carta de endose preliminar.

Superada esta primera etapa, el desarrollador puedeproceder a la elaboración del documento de proyecto.Este documento debe realizarse de acuerdo con lasespecificaciones del PCF, o con las especificaciones decualquier otro donante que esté impulsando la realizacióndel proceso. En caso de ser un proyecto meramenteprivado no se puede entender del texto, que el formatosolicitado sería siempre el utilizado por el PCF.

Una vez elaborado el documento de proyecto, y pre s e n t a d oante la DDL, se cuenta con 3 días para revisar los re q u i s i t o sf o rmales del mismo, y con 30 días para realizar el dictamentécnico. Este dictamen está diseñado para analizarelementos de la adicionalidad y la contribución con eld e s a r rollo sostenible. En caso de que el documento dep royecto cuente con un dictamen favorable, se emitirá elendose correspondiente por el jerarca del MARN.

Es interesante incluir en este apartado los elementos quela DDL estaría tomando en cuenta para analizar si unproyecto contribuye o no con el desarrollo sostenible:

• Variables Económicas:• Generación de empleo• Generación de ingresos• Flexibilidad tecnológica• Mejor uso de los recursos energéticos• Facilidad de replicabilidad• Contribución a la balanza de pagos• Contribución a la estabilidad macroeconómica

• Variables Sociales• Aceptación social de la tecnología• Nivel y calidad del servicio que cubra las expectativas• Bajo costo de acceso• Minimización de los riesgos a la salud• Proveer de un rol para los residentes locales en la ejecución y manejo del proyecto

• Variables Ambientales• Estudio de Impacto Ambiental aprobado• Contribución a la biodiversidad• Mejora de la calidad el aire• Otros

Acá cabe sólo una pequeña observación alprocedimiento. De acuerdo con el documento revisadopara este estudio, se está solicitando que sea la DDLquien envíe la solicitud de re g i s t ro del pro y e c t oendosado. Sin embargo, de acuerdo con losprocedimientos ya establecidos a nivel internacional, estasolicitud la debe llevar a cabo la entidad operacional quevalida el proyecto, el ente encargado de solicitar elregistro de un proyecto frente a la Junta Ejecutiva.

En cuanto a los proyectos en marcha, de acuerdo con laposible reglamentación para El Salvador, se exige que laDDL se mantenga al tanto de los proyectos a los cuales haotorgado su endose. Por ello, sería una obligación de estaoficina dar seguimiento periódico a dichos proyectos.

En el caso de Panamá, se cuenta con un documento baseque establece los procedimientos de aprobación deproyectos MDL. Si bien el mismo no entra en tanto detallecomo el reglamento salvadoreño, es importante destacarque el documento es del 2001 y por lo tanto demuestraun gran interés por parte de Panamá en reglamentar losprocedimientos de su oficina de cambio climático.

Un dato interesante sobre el documento de pro c e d i m i e n t o spanameño es que re q u i e re la demostración de laadicionalidad en tres áreas: ambiental, financiera yt e c n o l ó g i c a .1 0 3 Este requisito es interesante de analizar, sobretodo con posterioridad a las negociaciones de Marrakech,pues en el texto del acuerdo se suprimió la re f e re n c i aespecífica a los diferentes tipos de adicionalidad que podíanser solicitados a los proyectos MDL. Así, muchos países hansostenido que la adicionalidad a demostrar sería tan solo laambiental.

102 MARN. Procedimiento para la Aprobación de Proyectos Potenciales de Participar en el Mecanismo de Desarrollo Limpio, s.f.103 Entiéndase por adicionalidad ambiental: las emisiones de GEI deberán ser reducidas a un nivel por debajo del nivel de las emisiones que segenerarían producto de la ausencia de la actividad de proyecto; por adicionalidad financiera: la venta de los CERs mejorará significativamente larentabilidad y/o comercialización del proyecto; y por adicionalidad tecnológica: .a tecnología utilizada para el proyecto será mejor que la tecnologíautilizada sin proyecto. ANAM, Procedimientos para el endose de actividades de proyectos de mitigación del cambio climático, Proyecto:PNUD/GEF/PAN/97/G31 “Programa Nacional de Cambio Climático”, República de Panamá, 2001, p. 7

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Lo anterior ha generado discusiones intere s a n t e s ,especialmente en el seno de las organizaciones nogubernamentales ambientalistas, las cuales han solicitadoque la adicionalidad no se circunscriba sólo a lasemisiones reducidas o absorbidas, sino que incorporenotros elementos (como los financieros y tecnológicos).Por lo tanto, es interesante conocer que de mantenerse lasregulaciones contempladas en el documento analizado,Panamá estaría solicitando requisitos tal vez más estrictosque otros países1 0 4. En cuanto a los criterios dedeterminación de línea base, es necesario aclarar queéstos deben ser ambientalmente efectivos, objetivos,transparentes y con viabilidad operacional.

Una vez verificado que la actividad del proyecto cumplecon los criterios de elegibilidad de la ANAM, ésta emiteuna carta de complacencia. A partir de este momento, eldesarrollador puede presentar el documento de proyectocompleto. En caso de que este documento-propuestacumpla a cabalidad con los requisitos establecidos por laANAM, se procederá a registrar el proyecto en elinventario nacional de proyectos, y se emitirá una carta deendose oficial a la actividad de reducción.

La ANAM ha ideado un mecanismo que le permite fijar deforma anual las tasas que los desarrolladores de proyectosdeben cancelar por la revisión y registro de los proyectos.Estas tasas incluyen costos como inspecciones de campo,evaluaciones y análisis de documentos. Lo anterior pareceser una buena solución ante el problema de encontrarfondos para mantener una oficina abierta al público, ycapaz de revisar efectivamente los proyectos.

En cuanto al resto de los países centroamericanos, no seconoce que éstos se encuentren en procesos de re g l a m e n t a ra lo interno sus procedimientos. O al menos esto no sed e s p rende de las consultorías nacionales realizadas para elP royecto PBCC. Esto es importante, ya que no todas lasconsultorías fueron finalizadas al mismo tiempo y puede serque algún país haya iniciado estos procedimientos una vezconcluida la consultoría nacional. Por otro lado, es necesariodestacar que el documento final de Nicaragua arroja variospuntos importantes a tomar en consideración cuando sepiense en elaborar un reglamento interno de apro b a c i ó npara proyectos MDL.

Debilidades o desventajas detectadaspor las consultorías nacionales

En cada una de las consultorías nacionales se hanidentificado distintos elementos que pueden sersuperados para elevar el grado de competitividad yparticipación de los países centroamericanos dentro delMDL. A continuación veremos algunos de estosobstáculos a ser superados.

Definición de políticas

Tal vez la conclusión más obvia al revisar el análisis de losconsultores nacionales, es la necesidad real por trabajaren el desarrollo de políticas nacionales en el tema forestaly, sobre todo, en cuanto al tema del cambio climático.Dependiendo de la realidad de cada país, estasnecesidades han sido identificadas en mayor o menorgrado.

En el caso de Costa Rica, por ejemplo, el consultornacional identifica la necesidad de puntualizar sobre eltema de políticas nacionales para el acceso al MDL, peroconsidera que las políticas forestales a nivel nacional sonsuficientes. En casos como Panamá, se detectan una seriede incentivos al manejo forestal, los cuales desincentivanel establecimiento de actividades de forestación oreforestación (ya sea vía plantaciones o por recuperaciónde ecosistemas y suelos). De acuerdo con el consultornacional de Panamá, es necesario realizar una revisiónprofunda en cuanto a la definición de políticas nacionalesforestales, en aras de obtener mejores condiciones para lageneración de proyectos CUSF en el MDL.

Políticas en torno al cambio climáticoy proyectos MDL

Se plantea como necesario que cada uno de los paísescentroamericanos desarrolle una política con relación alos efectos del cambio climático, y sobre todo en cuantoal apoyo y desarrollo de proyectos MDL. De igual manera,se identifica la necesidad de implementar los acuerdosregionales que han sido ratificados por los países, peroque no han sido llevados a la práctica a través de políticaso legislación nacionales105. En el caso de Nicaragua, laconsultoría nacional refleja que se cuenta con un Plan deAcción Nacional de Cambio Climático, el cual está siendo

104 De acuerdo con la documentación analizada, un proyecto MDL a realizarse en Panamá debe cumplir con al menos uno de los siguientesrequisitos: 1. Si las emisiones de GEI con actividad de proyecto de mitigación son mucho menores que las emisiones con escenario de emisioneshabituales. 2. Si la nueva tecnología es reemplazada más temprano que lo proyectado por el promotor de la actividad de proyecto de mitigación. 3.Si la nueva tecnología en la cual la empresa pretende invertir, produce significativamente menos emisiones que el promedio de emisiones de nuevatecnología disponible en Panamá. 4. Si el retorno de la inversión del proyecto es mayor de 2 años. 5.Si la rentabilidad financiera del proyecto es baja.6. Si el riego de la inversión es alta. 7. Si el proyecto no se realizase de no ser por la venta de los CERs. Ibid, p. 8105 Ver SOBENES (A.)

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discutido y en proceso de oficialización al momento derealizar esta investigación.106

En cuanto a las políticas relacionadas directamente conproyectos MDL, se identifica la necesidad de involucrar yeducar al sector privado, de manera que sus integrantescomprendan de qué se trata el MDL y valoren sucapacidad para participar activamente del mecanismo.Incluso, es necesario apuntar que las políticas nacionalesen cuanto al MDL deben comprender elementos relativosal acceso a este mecanismo. Por ejemplo: “...definir lapropiedad de los CTO´s, precios de las toneladas métricasde carbono, porcentajes de comercialización con lasempresas que negocian en el mercado, definir si va aexistir exclusividad con las empresas comercializadoras,definir y publicar los procedimientos y criterios deaprobación de los proyectos de reducción de emisionesde gases de efecto invernadero.”107

Este último punto ya está siendo abordado por al menosdos países de la región. Sin embargo, es una tareanecesaria e ineludible. Por ello se insta a las restantesoficinas nacionales (ya sean oficinas MDL o IC) adesarrollar reglamentos para la revisión y endoso deproyectos MDL.

Políticas forestales

En cuanto al desarrollo de políticas forestales, este es untema con diferentes implicaciones dentro de los paísesc e n t roamericanos, especialmente porque en algunoscasos las leyes forestales son muy recientes. Tal es el casode El Salvador y Nicaragua. Hasta que ésta no seaa p robada, no se tendrá en claro cuáles serán loselementos para la política forestal futura. En el caso de ElS a l v a d o r, su ley forestal fue aprobada en el 2002. Por lo tantolos instrumentos de ejecución de la política forestal nohabían sido emitidos al momento de realizarse el estudion a c i o n a l1 0 8. Por lo tanto, se re q u i e re desarrollar una políticaf o restal en su totalidad, ya que incluso dentro del MAG conla nueva ley desaparece el Servicio Forestal y de Fauna,entidad especializada en el manejo y desarrollo de latemática forestal. Por ello, parece indispensable que el MAGestablezca dentro de su estructura una oficina especializada,capaz de dar seguimiento y control al manejo y pro t e c c i ó ndel recurso forestal, pues de acuerdo con la inform a c i ó nobtenida, tanto las plantaciones privadas como el bosquenatural, bosque salado y áreas naturales protegidas hanquedado desprotegidas ante la inexistencia de un ente quelos supervise.

En los casos de Guatemala y Panamá, se detectó lanecesidad de revisar y mejorar los incentivos forestales.En Guatemala, se hace una solicitud por desarrollar unm a rco más equitativo, para que los programas deincentivos logren llevar sus beneficios a un mayor númerode personas.

Por su lado, el caso panameño parece necesitar unarevisión en cuanto al tipo de incentivos y actividadesincentivas. Esto en virtud de que los incentivos a la talade bosques naturales en tierras del Estado parecen ser tanexitosos que terminan por disminuir el atractivo de lasplantaciones y proyectos de reforestación109. Por lo tanto,con miras a impulsar los proyectos CUSF dentro del MDL,es necesario realizar una serie de cambios a los incentivosy permisos forestales dentro de la legislación panameña,para lo cual se han recomendado modificaciones a la leyforestal de manera que incentive el uso de especiesnativas, el uso de métodos ago-ecológicos y priorice lareforestación de áreas críticas definidas por la ANAM,entre otros. En cuanto a Nicaragua, este país cuenta conuna política nacional que impulsa incentivos a lasactividades forestales e introduce el concepto de pagopor servicios ambientales. Sin embargo, de la consultoríano se desprende si éstos ya han entrado en vigencia, osi su implementación se encuentra a la espera de laa p robación de la legislación forestal que aún está endiscusión. Sería interesante conocer los impactos de lapuesta en práctica de estas políticas forestales yambientales una vez que entren en vigencia.

El tema del pago por servicios ambientales, y por endela valoración económica más allá de la madera generadapor los bosques y del recurso forestal, aún no ha sidotratado a plenitud en la región. Es necesario discutir ap rofundidad este tema y que esta reflexión se veareflejada tanto en las normativas como en las políticasnacionales a lo largo de la región. El identificar ycuantificar los beneficios que nos brindan los re c u r s o snaturales, indiscutiblemente genera un impacto en laspolíticas nacionales, pues evidencia la necesidad deconservarlos y clarifica las necesidades o prioridadesque los mismos países tienen en cuanto a mantener y/orecuperar estos servicios. Por lo tanto, esta inform a c i ó ny estas nuevas directrices pueden ayudar a que losp royectos que se impulsen (sean estos MDL o no)puedan ser pensados y desarrollados en sitios oactividades identificadas como prioritarias para eld e s a r rollo humano y los ecosistemas.

106 Ver HERNÁNDEZ (J.), p. 15107 LEIVA (M.), p. 31108 ALVAREZ (G.), Evaluación y Análisis Nacional del Marco Institucional y Jurídico del Tema Bosques y Cambio Climático, 2002.109 Ver HUGHES (W.), Evaluación y Análisis del Marco Legal e Institucional sobre Bosques y Cambio Climático en Panamá, 2002.

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Oficinas revisoras de proyectos

El primer elemento a superar por casi todos los paísescentroamericanos es que sus oficinas nacionales nocuentan con el estatus de Autoridad Nacional Designada(AND) ante el MDL. Sin esta condición, ningún proyectoque se realice en su territorio podría participar del MDL.Por lo tanto, lo primero que deben hacer las oficinasexistentes es solicitar a la Junta Ejecutiva que les concedaeste estatus, lo cual es un trámite bastante simple y tansolo requiere de una carta de solicitud firmada por elMinistro de Ambiente.

Además de este reconocimiento, se externa la pre o c u p a c i ó nen algunos países por la institucionalidad de estas oficinas.Tanto en el caso de Guatemala como en el de Panamá, seha solicitado que se utilicen mecanismos legales nacionalespara brindar mayor fortaleza y permanencia en el tiempo alas oficinas encargadas de proyectos MDL. Sobre todop o rque en algunos casos estas oficinas se perciben a loi n t e rno de los Ministerios como entes externos, lo cualpodría generar fricciones, desconfianzas o problemas decoordinación con otras instancias de los mismos ministerios.Es necesario re c a l c a r, nuevamente, la importancia decontar con procedimientos claros y preestablecidos parallevar a cabo el proceso de análisis, aprobación yseguimiento de proyectos MDL. Este requisito esindispensable para dar seguridad a los inversores y paraclarificar el mandato y ámbito de trabajo de las ANDs.

Apoyo Financiero

Uno de los escollos más comunes es la falta definanciamiento que padecen las oficinas revisoras deproyectos. La labor a realizar es compleja y requiere depersonal altamente calificado para llevar a cabo y deforma adecuada la revisión de los proyectos. Por esarazón, se deben identificar los recursos necesarios parallevar a cabo esta labor. Parte de estos recursos puedenobtenerse de los presupuestos de los Ministerios deAmbiente, pero también podría pensarse en métodos através de los cuales los posibles desarrolladores deproyectos MDL contribuyan al mantenimiento de estasoficinas: un cobro por admisión de proyecto pararevisión, por ejemplo. Este cobro podría ser proporcionalal tamaño e implicaciones del proyecto. De esta forma, losp royectos de mayor envergadura podrían ayudar asubsanar los gastos de revisión de pequeños proyectoscomunitarios.

Recursos Humanos

El tema de los recursos humanos, y sobre todo de lacapacitación de los funcionarios de las futuras AND es untema recurrente. Si bien dentro de las consultoríasnacionales, tan sólo el documento concerniente aGuatemala lo toca, lo cierto es que es una preocupacióncomún entre los distintos puntos focales y encargados del

tema a nivel regional. Por lo tanto, sería recomendableidentificar con antelación a dichos funcionarios y hacerlospartícipes de los programas de capacitación que FAO haimpulsado a través del PBCC. De igual manera, se puedenbuscar fondos que para estas personas puedan participarde otros ejercicios de capacitación, como son aquellosimpartidos por el CATIE. Incluso, podría pensarse en unaserie de cursos o charlas diseñadas de acuerdo con lasnecesidades de cada oficina, las cuales serían impartidaspor los consultores nacionales en sus países, o por losconsultores regionales en caso de que los temas globalestambién deban ser abordados. De esta manera, se estaríautilizando el material humano ya identificado dentro de laregión y de los propios países, lo cual aumenta lacapacidad a lo interno para enfrentar los retos de diseñoy participación del MDL.

Posiciones de negociación

Al momento de realizar esta investigación, Centroaméricano cuenta con una posición común frente a los temas quederivan de las actividades forestales dentro del MDL. Lospaíses de la región deberán trabajar en conjunto si deseanobtener resultados favorables durante la COP-9. Por lotanto, sería recomendable que de previo, y a través de laCCAD, se llevaran a cabo reuniones entre los distintospuntos focales para lograr posiciones comunes en temastales como la temporalidad de los RCEs de proyectosforestales, medidas de seguridad (exigencia o no deseguros para este tipo de proyectos), el tratamiento quese daría a los pequeños proyectos, entre otros.

Tenencia de la tierra

Este es un tema que no se trató en todas las consultoríasnacionales. Sin embargo, este elemento es vital, sobretodo al hablar de proyectos CUSF en nuestros países, pueses una realidad ineludible que en muchos casos no secuenta con seguridad sobre la propiedad de los terrenosmás aptos para este tipo de proyectos. En Centroamérica,durante mucho tiempo se ha tolerado la mera posesión deun terreno, sin que sus poseedores cuenten con el títulode propiedad respectivo. En parte, esto tiene que ver conlas leyes agrarias, las cuales impulsaron la colonización deterrenos baldíos que posteriormente podrían ser titulados.En otros casos, como en el de Nicaragua, la guerra generóque se dieran cambios de poseedor o propietario sin quemediara una venta o un registro correspondiente, por loque en este momento se presenta todo un proceso declarificación de propietarios. Sea cual sea el caso, lo ciertoes que nuestros países se caracterizan por tener pocaclaridad en cuanto a la propiedad de la tierra,especialmente en las zonas rurales. Por ello, cualquierproyecto CUSF que se desarrolle en la región debe contarcon un análisis minucioso de tenencia de la tierra, paraasegurar que los actores involucrados en realidad son losúnicos que poseen derechos sobre los terrenos a serutilizados, y evitar conflictos por tierras a posteriori.