ILPES / CEPAL

ConferenciaSeguridad y sistemas de justicia

Curso Internacional

Planificación Estratégica y Construcción de Indicadores de Desempeño

07 2009

1. ¿Seguridad y sistema de justicia como política pública?2. Conceptos básicos3. Diseño y planificación de políticas públicas de seguridad y justicia4. Contexto de las políticas públicas de seguridad y justicia5. Políticas y programas de seguridad y justicia6. Indicadores de desempeño de seguridad y justicia

Índice

¿Seguridad y sistema de justicia como política pública?

1

Política pública

1. La acción de las autoridades públicas en el seno de la sociedad

2. ¿Qué producen quienes nos gobiernan, para lograr qué resultados, a través de qué medios?

3. Factor común de la política y de las decisiones de gobierno (y oposición)

Política pública

1. “Cursos de acción y flujos de información relacionados con un objetivo público definido en forma democrática; los que son desarrollados por el sector público y, frecuentemente, con la participación de la comunidad y el sector privado“ (Lahera 2002).

2. “Una secuencia intencionada de acción seguida por un actor o un conjunto de actores a la hora de tratar con un asunto que los afecta y éstas serían desarrolladas por cuerpos gubernamentales o por los funcionarios“(Nelson 2001 ).

Lahera Eugenio(2001).Introducción a las políticas públicas.Etapas básicas de una política pública

Política pública

1. Déficit América Latina capacidad de implementar políticas en general

– Proceso de transformar en resultados los objetivos asociados con una política pública;

– Diferencia entre lo propuesto y lo logrado– Medir lo realizado

2. En América Latina existe una excesiva confianza en la efectividad casi automática de las señales macroeconómicas

– Subestima debilidad de las instituciones, fallas de los mercados (imperfectos, segmentados o incompletos) y la importancia de las “externalidades”)

(Lahera Euenio)

Conceptos básicos

2

Conflicto social

Existe cuando las partes se hallan en desacuerdo con respecto a la distribución de recursos materiales o simbólicos y actúan movidos por la incompatibilidad de metas o por profundas divergencias de intereses.

Aunque el conflicto tiene la connotación de acontecimiento, es mejor concebirlo como un proceso, que tiene historia. Recoge la secuencia de respuestas o reacciones que mutuamente experimentan las partes. (Lederach 2000, Marc Howard 1995)

Conflicto socialLos conflictos pueden ser explicados a través de la estructura de la sociedad.

La forma de organización social configura acciones.

Por otra parte y unida a la organización social, se encuentran las disposiciones sociales o culturales, que definen como los diferentes actores sociales (personas), interpretan el mundo.

Estas son adquiridas, compartidas, durante el proceso de socialización de los individuos.

En este ámbito las explicaciones sobre el conflicto social se sitúan en cadenas históricas de procesos de socializaciones.

Violencia - delitos

• Violencia– “Uso deliberado de la fuerza física o el poder, ya sea en grado

de amenaza o afectivo, contra uno mismo, otra persona o un grupo o comunidad, que cause o tenga muchas probabilidades de causar lesiones, muertes daños psicológicos, trastornos del desarrollo o privaciones”

• Delitos– Omisión o falta voluntaria, castigada por ley. Se debe tener

presente que la información estadística con la cual se cuenta proviene de denuncias realizadas por las personas o de encuestas de victimización.

– Todo delito incorpora algún tipo de agresión, no obstante legalmente se distinga los delitos violentos de los que no lo son.

Violencia OMS/OPS 2003

Naturaleza de la violencia

Violencia

Auto infringida Interpersonal Colectiva

Física

Sexual

Psicológica

Desatención

Seguridad y Estado

Mantenimiento del orden público en el interior y la seguridad externa.

La seguridad pública es una tarea del Estado y consiste en el logro, mantención y acrecentamiento de condiciones sociales de orden, paz y tranquilidad que permitan a las personas (sin tropiezos y sin miedos) desarrollar sus proyectos individuales, con pleno respeto de sus derechos e intereses legítimos.

Patricio Zapata

PNSC, Chile, 2005

Seguridad CiudadanaAlude a dos conceptos interrelacionados: seguridad y ciudadanía.

Seguridad, situación personal de encontrarse a salvo, con defensas contra el azar, como una condición fundamental para el desarrollo individual y social. Comprendida, en cada país, por el Estado de Derecho.

Ciudadanía, sujetos portadores de derechos y responsabilidades y cuentan en la sociedad con espacios, mecanismos, posibilidades y garantías para ejercerlos.

Así entendida, la seguridad ciudadana es un concepto del sistema democrático.

Seguridad Ciudadana

• Dimensión restringidaRelacionada a las violencias, delitos y temor

– No temer a una agresión violenta. Sentir que se respeta la integridad física, poder disfrutar de la privacidad del hogar sin miedo a ser víctima de una acción de violencia o delito, circular tranquilamente por las calles, confiar en los demás miembros de la comunidad, entre otros.

• Dimensión amplia Vínculo con seguridad humana

– Trasciende la mera supervivencia física. Representa la relación entre individuo y sociedad. Es una creación cultural que hoy día implica una forma igualitaria (no jerárquica) de sociabilidad, de trato civilizado. Representa el fundamento para que cada persona pueda desplegar su ser subjetivo en interacción con los demás. (Informe mundial de desarrollo humano 1994).”

Diseño y planificación de políticas públicas de seguridad

y justicia

3

Política pública

Una política pública tiene a lo menos 4 etapas:

1. Origen de la idea (ámbito político)

2. Diseño político y técnico (teoría de cambio y estrategia)

3. Gestión (ejecución y monitoreo),

4. Evaluación (proceso, producto, resultado e impacto)

Política pública1. Toda política pública tiene un momento político (exógeno al

Programa) que es la razón por la que se crea el Programa.

a) Entorno de política pública en que se inserta el impacto (fin)

b) Impacto en la población debido al programa (propósito)

2. Son necesidades sociales, económicas, políticas, etc. Detectadas previamente al diseño del Programa. Constituyen una demanda social.

En la mayor parte de los países de LAC la seguridad aparece entre las tres principales demandas de la sociedad

3. Estas indican ¿por qué el Programa es socialmente necesario?

4. La política pública parte de valores, plantea objetivos políticos claros y define temas técnicos

LAS CIFRAS DE LA VIOLENCIA

Nuestra región tiene un índice de asesinatos 2

veces superior a la media mundial: 22 % por cada

100.000 habitantes, contra un promedio global de

10,7%

Homicidios por cada 100.000 habitantes

Porcentaje de victimización según delitosSudamérica 1996-1999

% Victimización según delitos: Sudamérica (1996-98)

5,6 5,6

0,6

8,2

1,5

7,6

2,9

8

3,4

5,56,6

7,2

19,8

5,8 5,9

3,7

15

29

1,9

11,3

4,2

13,4

8

5,6

1,8

9,9

17,9

8,26,7

2

8

2,7

4,33,1

11,6

13,8

6

10,6

5,4

22,1

56,2

5,2

16,2

19,2

0

5

10

15

20

25

30

35

burg lary (robocon fuerza en

las cos as )

robbery ( robocon violencia

en laspers onas )

robo de autos robo desdeauto

s exualas sault

(violación)

vandal ism oautos

robo debicicletas

theft ofpersona l

property(robo/hurto de

prop iedadpers onal)

corrupción(brybery)

Chi le-Gran Santiago- % úl tim o año (1998) Argentina-Buenos Aires % úl tim o año (1996)

Brasi l - Río % últim o año (1996) Paraguay-As unción % ú ltimo año (1996)

Colom bia-Bogotá % ú ltimo año (1997)

Fuente: Naciones Unidas 2000

Contexto de las políticas públicas de seguridad y

justicia

4

ContextoLa ciudad es un escenario donde se expresan las contradicciones y tensiones de la sociedad. El encuentro entre los gobiernos central, regional/provincial y local es una arena de conflicto, debido a las asimetrías en la disponibilidad de recursos políticos, técnicos (humanos) y económicos, así como en los diferentes intereses en juego.

1.Sincronía del proceso: tiempos técnicos, políticos y de la comunidad (realismo paralizante)

– Ejecutivo, región, provincia, gobierno local– Ministerio de Hacienda u organismo que financia; organismo

contralor– Partidos políticos, organizaciones gremiales, sociales,

funcionales– Parlamento– Comunidad, el vecino

Contexto2. Distribución del poder y la autoridad

Representación y responsabilidades en el territorio: políticas y sectorial (técnica)Recursos financieros y técnicosLiderazgo y coaliciones

3. CapacidadesAnalítica, reflexiva críticaCientíficas: calidad de información y de trabajo con la informaciónProfesionales: mucho universalismo poca especialidad

4. Escalas de los planes o programasUniversalidadFocalizaciónIntegralidadEspecificidad

Contexto5. Cambios de valores:

a) De la libertad a la seguridad

b) De lo público a lo privado

c) De políticas sociales a políticas de seguridad

d) De lo estable y permanente a lo inmediato y pasajero

e) Del victimario a la víctima

Contexto1. No compartir el diagnóstico / diseño (línea base –

evaluación)

2. Salir en la foto inicial y luego no precisar responsabilidades al interior de los sectores.

3. Plan: corchete; sólo comprometer lo que ya se tiene en los tiempos ya planificados por el sector. Bajar las exigencias para cumplir.

4. Uso de pilotos sin posterior definición de responsabilidades (¿quién lo hace programa?)

5. Monitoreo: reportar tarde o a destiempo de acuerdo sus propios registros de monitoreo.

6. Evaluación: diluir la responsabilidad; usar la coalición como excusa del déficit de logro de la meta.

Políticas y programas de seguridad y justicia

5

Política pública1. Diagnóstico compartido

2. Horizonte (imagen futura)

3. Objetivos

4. Criterios orientadores (respeto derechos, focalización, eficiencia)

5. Desafíos programáticos (en prevención, control, institucionalidad, información, etc.)

Programas

Reducir los delitos con justicia, en el largo plazo y de manera sostenida en el tiempo, requiere alterar la

estructura de oportunidades que presenta la sociedad.

1. Sin embargo, en el corto plazo, mejorando la gestión del sistema se pueden disminuir las violencias, delitos y temor;

2. Un buen control del delito es condición necesaria para el desarrollo de políticas preventivas de largo término;

3. Es posible y es un deber tener éxitos tempranos en materia de prevención

ProgramasVemos una situación puntual peo nos enfrentamos a

un proceso, que tiene historia y es relacional (da cuenta de lo social)

Se deben provocar transformaciones del conflicto (cambios) en lo (Lederach):

1. Personal;

2. Relacional;

3. Estructural;

4. Cultural

Programa

1.La gerencia del Programa genera categorías endógenas: componentes y actividades.

2.Los componentes son lo que el Programa produce.

3.Las actividades corresponden a los medios de producción de los componentes

Teoría de cambio

Del modelo de teoría de cambio se deriva el marco para la comprensión y ponderación:

1. Los factores, variables, relacionadas a las violencias, delitos y temor asociado a ambos.

2. Las soluciones de políticas, programas y proyectos públicos y privados para prevenir las violencias, los delitos, disminuir el temor asociado a éste.

Se debe definir el problema específico de la comunidad y su diagnóstico.

SEGURIDAD: FACTORES PRINCIPALES

VictimizaciónVictimización

Conductas no ciudadanas

Riesgo

Creencias normativas uso de la fuerza

Tenencia de armasDesconfianza / distancia de las instituciones del

Estado

Nefligencia / abandonoDeserción escolar

DesempleoIngesta conflictiva de

alcohol y drogas

Económicos Político-institucionales

Socio - culturales - económicos

EFECTOS DE LA VICTIMIZACIÓN

VictimizaciónVictimización

Productividad

Problemas de inclusión socialDeserción laboral

Mortalidad MiedoDiscapacidad

Autodefensa

Costos incrementados(privados – públicos)

ARBOL DE CAUSAS Y EFECTOS DE LA DESNUTRICIÓN

Martínez Rodrigo (2004), División de Desarrollo Social, CEPAL - PMA

Programa

1. Definir los objetivos (narrar) del Programa.

2. Contenido del Programa (conceptos, acciones y método)

3. Procedimientos mediante los cuales se alcanzarán los objetivos (estrategia).

4. Cómo se monitorea.

5. Cómo se evalúa

Estrategia

1. Se deriva de la mejor información disponible en un momento dado.

2. Se trata de un conjunto de decisiones coherentes orientadas a crear y mantener un buen plan (de seguridad).

3. En las buenas estrategias el impacto de la totalidad debe ser mayor que el de las partes.

Estrategia

1. ¿Cuál es la cadena del problema?

2. ¿Qué amenazas y oportunidades externa enfrenta? (contexto)

3. ¿Quién ofrece qué? (agentes, agencias) ¿Soluciones?

4. ¿De los que ofrecen quién lo hace mejor?

5. ¿Qué ofrece uno?

6. ¿Desde donde parte y hasta cuando puede prolongar los beneficios? (apoyo político y ciudadano)

7. ¿Con qué recursos y capacidades cuenta?

8. ¿Qué compromisos irreversibles e indivisibles adquiere hoy?

9. ¿Con qué flexibilidad enfrentará la incertidumbre?

Ruta crítica

Define los tiempos mínimos necesarios para la ejecución y operación

El cronograma o Carta Gantt es una representación gráfica de la

información sobre los tiempos que demanda cada actividad y proceso durante la ejecución y operación.

Identificar la secuencia de actividades permite:

1. Diferenciar las actividades críticas de las de apoyo;2. Impedir el retraso de las actividades críticas y con ello evitar la

prolongación del tiempo total del proyecto;3. Observar la flexibilidad temporal de las actividades de apoyo y

con ello manejar posibilidades de reprogramación.

Ruta crítica

Para elaborar la Carta Gantt y la Ruta Crítica se requiere conocer:

1. Las relaciones entre los procesos (mapa de proceso)

2. Las relaciones entre las actividades de cada proceso (flujograma)

3. La duración de cada actividad (matriz de programación)

Indicadores programas de seguridad

6

www.coneval.gob.mx http://www.eclac.org/ilpes/

Objetivos Gubernamentales

Secretarías Secretarías Secretarías Secretarías

EntidadesEntidades

ProgramaPrograma

Sector público

OBJETIVOS

INDICADORES

Operacionalizaciónde objetivos

Agregaciónde mediciones

Ámbitos de actuación del Estado

Prevención

Causas y factores de riesgo sociales y situacionales que

preceden

Control

Procesos desencadenados con

posterioridad a la ocurrencia

Desarrollo institucional

Desarrollo información y tecnologíaOBJETIVOS

INDICADORES

Ámbitos de medición

Actividades:

Actividades vinculadas a la producción de bienes y servicios.

Corresponden a las necesarias para generar los componentes del

programa:

Procedimientos de compra

Licitaciones

Procesos tecnológicos

Administración financiera

Etc.

PROCESOO

Ámbito de medición

Actividades:

o Porcentaje del presupuesto ejercido en x periodo.

o Porcentaje de compras de insumos efectuadas dentro del año.

o Porcentaje de construcción de m2. de cárceles.

o Porcentaje de municipios vulnerados catastrados en x periodo.

o Porcentaje de avance de iluminación pública en el período.

o Porcentaje de profesionales capacitados sobre el universo.

o Porcentaje de de espacios públicos rehabilitados.

PROCESOO

www.coneval.gob.mx http://www.eclac.org/ilpes/

Ámbito de medición

Componentes:

Bienes y/o servicios públicos producidos o entregados por el

programa para cumplir con su propósito. Está dirigido al

beneficiario final, o en algunos casos, intermedio.

Primer efecto de un servicio o acción pública

PRODUCTOO

Ámbito de mediciónComponentes:

o Sistema unificado de estadísticas delictuales en el país creado

o Sistema de información criminal en el país creado

o Una unidad especializada en prevención del crimen a escala local creada.

o Xxx niños y jóvenes en situación de riesgo de barrios vulnerables de la ciudad de Santiago apoyados tempranamente.

o Estrategias de persecución penal focalizada en tipos de delitos, lugares o hechores reiterados desarrolladas en el centro de la ciudad de Santiago.

o Nuevo sistema procesal penal perfeccionado.

o Sistema de justicia penal adolescente creado e instalado en tres años.

o Sistema de penas no privativas de libertad perfeccionado

PRODUCTOO

Propósito (resultado intermedio):

Es el resultado directo a lograr en la población objetivo dado el

uso de los componentes. Expresa siempre cambios en el

comportamiento, estado, actitud o certificación de los beneficiarios,

una vez que han recibido los bienes y/o servicios

Es la aportación específica a la solución del problema. Cada

programa tiene un solo Propósito

Ámbito de mediciónRESULTADO

O

Propósito (resultado intermedio):

o Porcentaje de disminución del consumo problemático de alcohol y drogas en jóvenes, el último año, en el país

o Porcentaje jóvenes en el Programa que se han reinsertado en el sistema educacional.

o Tasa anual de aumento de denuncias de delitos focalizados por el programa.

oPorcentaje de delitos resueltos durante el último año en el país.

o Porcentaje de reincidencia, en los primeros seis meses, de ex reclusos que han pasado por el Programa de (re) inserción social.

Ámbito de mediciónRESULTADO

O

www.coneval.gob.mx http://www.eclac.org/ilpes/

Ámbito de medición

Fin (resultados finales o impacto):

Contribución del programa a la solución de un problema de desarrollo o al logro de los objetivos estratégicos de las dependencias y entidades

No implica que el programa, en sí mismo, será suficiente para lograr el Fin

Complejidad de medir Impacto o Resultado Final: un programa público contribuye a alcanzar un fin (resultado final) y se complementa con la acción de otros programas.

FINO

www.coneval.gob.mx http://www.eclac.org/ilpes/

Ámbito de medición

Resultados finales (impacto):

¿Cómo identificar el Impacto de nuestro programa?

El impacto no se produce inmediatamente y medirlo requiere de un análisis más profundo, de la definición de un conjunto de indicadores y otros instrumentos complementarios como las evaluaciones de impacto.

o Tasa de disminución de las violencias, delitos y temor, en el país, en los últimos cinco años.

o Disminución de la tendencia al alza de las violencias, delitos y temor, en el país, en el año.

FINO

Desempeño

EFICACIA

EFICIENCIA

ECONOMÍA

CALIDAD

ACTIVIDADES COMPONENTES FIN Y PROPÓSITO (resultados)

Di

mensiones

Ámbitos

Evolución tasa de denuncias por DMCS y porcentaje hogares victimizados por robo o intentos de robo periodo. Chile. 1997–

2005 Evolución tasa de denuncias y porcentaje de hogares victimizados

índice paz ciudadana- adimark serie semestral 1999-20005

0,00

200,00

400,00

600,00

800,00

1000,00

1200,00

1400,00

Semestres

Tasa d

en

un

cia

s D

MC

S

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

% h

og

are

s v

icti

miz

ad

os

Tasa semestral denunciasDMCS

% Victimicación IndicePaz Ciudadana-Adimark

Evolución trimestral tasa de denuncias por violencia intrafamiliar - 1° trimestre 1999- 4° trimestre 2005

Entre el primer trimestre de 1999 y el 4to de 2005, se aprecia un aumento de la tasa de denuncias por violencia intrafamiliar de 86,1% (de 84, a 157,1 38 casos cada 100 mil habitantes). La evolución de la curva muestra un comportamiento estacional donde aumentan las

denuncias todos los cuartos trimestres de cada año.

CHILE: Tasa de denuncia por Violencia Intrafamiliar serie trimestral 1999 - 4to trimestre 2005

R2 = 0,8593

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

tri1_99

tri2_99

tri3_99

tri4_99

tri1_00

tri2_00

tri3_00

tri4_00

tri1_01

tri2_01

tri3_01

tri4_01

tri1_02

tri2_02

tri3_02

tri4_02

tri1_03

tri2_03

tri3_03

tri4_03

tri1_04

tri2_04

tri3_04

tri4_04

tri1_05

tri2_05

tri3_05

tri4_05ta

sa

c/1

00

mil

ha

bit

an

tes

Santiago, conjuntos de vivienda social 1980 a 2001

Fuente: Sur, Corporación de Estudios Sociales y Educación, 2003

Índice de densidad denuncias violencia intra familiar 2003

120

100

110

190

120

120

120

90

Fuente: Dirección de Seguridad Ciudadana, Ministerio del Interior, 2003