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Impacto fiscal de la reforma de pensiones: efectos económicos y
estrategia
Ewa LewickaKiev – Mayo 27, 2004
Tipo de consecuencias financieras producidas por la reforma de
pensiones
• A largo plazo: – Reducción de los compromisos a largo
plazo del sistema de pensiones (deuda implícita)
• A corto y mediano plazo: – Aumento o reducción del déficit
financiero público debido a gastos relacionados con las pensiones (deuda explícita)
¿Qué es la deuda implícita del sistema de pensiones?
• La deuda implícita es la medida de obligaciones asumidas por el sistema de pensiones– Se puede medir como el valor presente de
transferencias a futuro para pensiones
• Esta deuda está creciendo rápidamente en los países en vías de desarrollo y en los países industrializados.
Una evaluación de la deuda implícita es esencial para la reforma
• Permite medir las obligaciones reales hacia las generaciones actuales y futuras
• Muestra el nivel de flujos de caja que debe ser asignado para re-comprar estas obligaciones
• Cuando las obligaciones vencen, la deuda implícita se transforma en explícita– Influye en el déficit del sector público y el
nivel de deuda pública
¿Cómo enfrentar las obligaciones futuras?
• Para evitar el colapso de la finanzas públicas:– Se debe generar un excedente para cubrir el aumento
de obligaciones en el sistema de pensiones– En los países miembros del OCDE el excedente
necesario es alrededor de 4 puntos porcentuales del PIB
• Las reformas de pensiones pueden generar dichos excedentes– Si el diseño de la reforma permite la reducción de la
deuda implícita,
• La introducción de financiamiento parcial– Reduce la deuda implícita de pensiones– Puede aumentar la deuda explícita de pensiones si no se
aumenta el nivel global de aportes
Deuda implícita en países seleccionados
0
50
100
150
200
250
300
350
Eslo
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Rum
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Hungrí
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Lit
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% d
e P
IB
• En la mayoría de los países, la DIP es mucho más alta que la deuda pública explícita
• Según las estimaciones:– DIP supera el 200% del
PIB en Francia e Italia– Es sobre el 150% en
Reino Unido y Alemania
Deuda implícita de pensiones en economías de transición en 2002
Nota: suponiendo una tasa de descuento de 4%Fuente: Holzmann et al (2001)
Equilibrio primario necesario para compensar el impacto del
envejecimiento
-2-101234567
Polo
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Fran
cia
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l PIB
• El equilibro primario anual estimado para reducir la deuda pública a cero antes del 2050
• Países que han reformado sus sistemas de pensiones (Polonia, Suecia) o países que tienen sistemas equilibrados (Reino Unido) necesitan el equilibrio primario más bajo
• Polonia, despúes de la reforma de pensiones, es el único país que no necesita generar un equilibrio primario
• Al contrario – la reforma de pensiones genera excedentes Fuente: OECD
Costos de Transición
• En los sistemas multipilares– Se traspasa una parte o toda la contribución a los fondos
de pensiones– Los pagos de pensiones hoy requieren financiamiento– Se produce un déficit de transición
• El tamaño del déficit depende de:– El monto de la contribución – La cantidad de personas cubiertas por el sistema de
capitalización
• Opciones para financiar el déficit: – Ingresos corrientes de impuestos u otras fuentes
(privatización por ejemplo – como en Polonia)– Ahorrar para pensiones o realizar ahorros en el gasto
público– Aumentar la deuda explícita
Malentendidos en cuanto a los costos de la reforma
• Las exigencias de mayor financiamiento pueden ser compensadas por una deuda más alta, comprada por los fondos de pensiones
• El traspaso de una parte de la contribución al sistema de pensiones de capitalización no es un costo – Revela una porción de la deuda implícita y– Reduce las obligaciones futuras de financiamiento público
• Los activos de los fondos de pensiones invertidos en renta variable estimulan la inversión y crecimiento económico
• Es mejor transformar una porción de las obligaciones de pensiones en ahorros ahora, y no tener problemas más serios para rescatar dichas obligaciones en el futuro.
Consecuencias de las reformas a corto y mediano plazo
• Para mejorar el financiamiento de los sistemas de pensiones de reparto en el corto y mediano plazo, se puede adoptar las siguientes medidas:– Aumentar el nivel de contribuciones, – Mejorar el cumplimiento y ejecución, – Reducir la promesa de pensiones a través de un cambio en la fórmula
de pensiones de vejez, – Aumentar la edad de jubilación, etc.
• El financiamiento de los costos de transición desde los ahorros en el sistema de pensiones de reparto producirá un aumento en la carga de financiamiento actual – y será más demoroso llegar al esquema equilibrado– Los ahorros y costos del sistema de pensiones no deberían aumentar
la carga a la actual generación productiva– Deberían también extender parte de la carga a las generaciones
futuras• Las ganancias financieras dependerán del tipo de reforma
– Cada país que está planificando una reforma de pensiones debería comparar los efectos, conociendo los efectos de la reforma logrados en un país dado
El nuevo sistema de pensiones en Polonia:
• El nuevo sistema polaco de pensiones tiene:– Contribuciones definidas– Dos cuentas: no-financiera
y financiera• La contribución de vejez se
dividió entre:– NDC 12,22% del sueldo– FDC 7,3% del sueldo
• Tasas de retorno:– Vinculadas en la NDC con el
crecimiento del fondo de sueldos
– Dependen en la FDC de los retornos del mercado financiero
• Las personas menores de 30 (en 1999) tienen ambas cuentas, tanto NDC como FDC
• Las personas entre 30 y 50 pudieron elegir una cuenta (NDC) o dos (NDC+FDC) – 53% eligieron tener dos
cuentas
• Las personas mayores de 50 años permanecen en el sistema antiguo
El nuevo sistema de pensiones en Polonia:
• Se aumentó la actual edad de jubilación – desde 55 para mujeres y 59 para hombres a 60 para mujeres
y 65 para hombres– se eliminó la jubilación anticipada– se propuso recientemente igualar las edades de jubilación
para hombres y mujeres a la edad de 65, para del año 2023
• Todos los derechos de pensión devengados bajo el sistema antiguo forman el capital inicial, acreditado a la cuenta NDC– El capital inicial está indexado de la misma forma que las
cuentas NDC
• Las garantías estatales incluyen:– Una garantía de pensión mínima que completa la pensión de
las cuentas NDC y FDC– El Estado se convierte en el garante final de la tasa de
retorno mínimo bajo el componente FDC
Subsidios del presupuesto estatal al Fondo de Seguro Social
1,020,64 0,64
1,17
1,820,371,06
1,15
1,23
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
3.5
1998 1999 2000 2001 2002
año
Po
rce
nta
je d
el
PIB
Subsidio complementario Subsidio que cubre el traspaso a FDC
Fuente: ZUS
Polonia – Los efectos a largo plazo
• Valor estimado de las obligaciones de pensiones como porcentaje del PIB hasta el año 2050:
– Antes de la reforma 462%– Después de la reforma 194%
– Reducción de obligaciones 268%
Tasas demográficas y de dependencia en el sistema
0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5 5,0
2002 20
04 2006 20
08 2010 20
12 2014 20
16 2018 20
20 2022 20
24 2026 20
28 2030 20
32 2034 20
36 2038 20
40 2042 20
44 2046 20
48 2050
0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5 5,0
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
2042
2044
2046
2048
2050
asegurados / jubilados (vejez)
edad productiva / post - productiva
asegurados / pensionados (todas las pensiones)
Nota: Proyección para tres escenarios demográficos (incluyendo de referencia, de fertilidad más alta y de mortalidad más baja)
Fuente: ZUS (2004)
Pensionados por tipo de sistema de pensiones
old system
2009
new system one pillar (PAYG)
new system NDC + FDC
2014
0 1 2 3 4 5 6
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
2042
2044
2046
2048
2050
mln
Sistema Antiguo de reparto DB
2009
Sistema Nuevo nuevo NDC
Sistema nuevo NDC + FDC
2014
Fuente: ZUS (2004)
Gastos e ingresos del sistema de pensiones
10% 12% 14% 16% 18% 20% 22% 24% 26%
2002 20
04 2006 20
08 2010 20
12 2014 20
16 2018 20
20 2022 20
24 2026 20
28 2030 20
32 2034 20
36 2038 20
40 2042 20
44 2046 20
48 2050
204
surplus
expenditures
contribution
10% 12% 14% 16% 18% 20% 22% 24% 26%
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
2042
2044
2046
2048
2050
2049 excedente
gastos
Ingresos de Contrib.
Nota: los gastos del sistema de pensiones cubren el antiguo sistema de pensiones y las pensiones de NDC
Fuente: ZUS (2004)
Resumen de los efectos financieros de la reforma a mediano plazo
• La transición completa al nuevo sistema de pensiones durará varias décadas
• Los cálculos muestran que el déficit en el sistema se reducirá y que, luego de un período de transición, el sistema será estable del punto de vista financiero– Se esperan más mejorías debido a los cambios propuestos
en 2004 en la indexación de las pensiones y la edad de jubilación.
• El déficit se ha aumentado en forma provisoria por la creación del fondo de estabilización – El Fondo de Reserva Demográfica
• En 2004 0,15 puntos porcentuales de la contribución se transfieren al FRD– A fines del 2003, los activos del FRD representaban
alrededor del 0,4% del PIB, invertidos en su mayoría en bonos estatales
– Se usará el FRD después de 2009 para financiar los déficit en el sistema NDC de vejez
Resumen
• Antes de diseñar reformas de pensiones, se debe:– evaluar la deuda implícita – informar a la sociedad sobre el nivel de obligaciones de
pensiones • Es necesario asegurar que las consecuencias financieras de la
reforma, tanto positivas como negativas, no caigan sobre una sola generación de trabajadores, sino que se distribuyan equitativamente
• Los sistemas multi-pilares proporcionan una oportunidad para reducir la deuda pública en forma más rápida y pueden generar pensiones más altas, comparadas con los cambios paramétricos bajo los sistemas de reparto.
• En cuanto se equilibran los sistemas de reparto, se reducirá la carga a la población activa
• El tamaño del sistema de capitalización:– Debe ser el resultado de una evaluación de la capacidad para
financiar el desequilibrio en la parte de reparto– Requiere que el mercado financiero tenga una infraestructura
adecuada.