incumplimientos consentidos: el fmi y argentina
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INCUMPLIMIENTOS CONSENTIDOS: EL FMI Y ARGENTINA
Pontificia Universidad Javeriana Bogotá Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales
Relaciones Internacionales Bogotá D.C
11 de diciembre de 2020
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ABREVIATURAS:
Acuerdo de Derecho de Giro Administración Nacional de Seguridad Social Banco Central de la República Argentina Bonos Exteriores Carta de Intención Cristina Fernández de Kirchner Criterios Cuantitativos de Actuación Criterios de Actuación Estructural Cuenta Corriente Cuenta de Capital Cuenta Financiera Derechos Especiales de Giro Facilidad Ampliada Fondo Monetario Internacional Indicador de Bonos de Mercados Emergentes Índice de Precios al Consumidor Instituto Nacional de Estadísticas y Censos Inversión Extranjera Directa Letras de Liquidez Letras del Banco Central Organizaciones Internacionales Parámetros de Referencia Estructural Producto Interno Bruto
ADG ANSES BCRA BONEX CI CFK CCA CAE CC CK CF DEG FA FMI EMBI IPC INDEC IED LELIQ LEBAC OI PRE PIB
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INTRODUCCIÓN
Para aquellos que encuentran valor en lo atípico, Argentina es un país muy intrigante. Si bien
su historia cultural y política ha sido brillante, esta pierde su luz cuando de historia económica
se trata. El éxito argentino en lo deportivo y lo cultural le han conferido a este país una
inmensa fama, proveniente de grandes personalidades del deporte, la música y la
gastronomía, todas reconocidas ampliamente sea a nivel regional como a nivel mundial. En
la política, su importancia yace, entre otras cosas, en ser uno de los dos miembros
sudamericanos del G-20 y el lugar de nacimiento del célebre Che Guevara, adalid de la
izquierda latinoamericana.
Menos benevolente ha sido su historia económica, que ha estado plagada de fracasos y
decepciones. La rareza económica del caso, por desgracia, expresa la decadencia y desastre
que han acompañado al país durante poco más de medio siglo. Argentina se convertiría, en
términos económicos, en todo lo que un país debía evitar. Este sendero económico sin par
queda evidenciado en la frase del Nobel de economía Simon Kuznets: “Hay cuatro clases de
países: desarrollados, en vía de desarrollo, Japón y Argentina” (Pardo, 2018). Según Pardo
(2018), la cita manifiesta que después de la Segunda Guerra Mundial, uno de los países logró
volverse una potencia económica, mientras que el otro cayó en una espiral de crisis e
incertidumbre.
Argentina fue el país más rico del mundo en los años 1895 y 1896, con un ingreso medio por
habitante superior al de países como Australia, Estados Unidos y al de vecinos como Brasil.
Además, se mantuvo entre los primeros 10 puestos hasta el año 1950, año en el que ocupó la
posición decimoprimera como consta en la Figura 1. Buenos Aires era el reflejo del progreso
nacional. La ciudad portuaria, era para entonces, la urbe cosmopolita más importante del
continente (Fontirroig, 2019). El presente de la Argentina muestra un panorama muy
diferente. Una economía en decadencia, que ocupó el puesto 61 en 2016 y que se reafirmó
como miembro del club de defaulteadores seriales (Inklaar et al., 2018; Beker, 2019).
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Figura 1:
Argentina - Clasificación Mundial por PIB per Cápita.
Elaboración propia con datos de: Inklaar, R., de Jong, H., van Zanden, J. L., Bolt, & Jutta. (2018).
https://www.rug.nl/ggdc/historicaldevelopment/maddison/releases/maddison-project-database-2018
La explicación de las razones de tal nefasto proceso supera el alcance de esta investigación.
El extenso periodo temporal, así como la enorme cantidad de factores interrelacionados,
impide dar una respuesta sensata. Así pues, y con el fin de poder explicar en alguna medida
esta compleja realidad, este texto se centrará en el ámbito de la deuda pública argentina con
el Fondo Monetario Internacional (FMI) durante el gobierno de Mauricio Macri (2015-2019).
Al descomponer la realidad en unidades de análisis más pequeñas, y por lo tanto, más
sencillas, se busca hacer un análisis más preciso de la realidad y aportar así las mejores
respuestas posibles. Concretamente, la pregunta que buscaremos responder en esta
investigación es: ¿Por qué la Argentina del gobierno de Mauricio Macri fue capaz de retener
el préstamo más cuantioso de la historia del FMI, siendo éste un país financiera e
históricamente poco confiable?
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2016
PIB per cápita real USD 2011 Posición Mundial
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De manera preliminar, se deben aclarar ciertos aspectos que se consideran importantes para
empezar a entender el dilema que encierra la pregunta planteada. El funcionamiento interno
del FMI, su reglamento y ciertos hechos puntuales del caso son vitales para dilucidar
problemáticas que se ampliarán en los siguientes capítulos. Por ahora, sólo debemos
mencionar que un préstamo del FMI no es una donación. Si bien el país receptor tiene derecho
a acceder al dinero, también posee responsabilidades; debe cumplir con ciertas condiciones
que buscan asegurar el buen uso de los fondos institucionales. Dichas condiciones son
evaluadas periódicamente, y con base en los resultados, el programa continúa o es
suspendido.
Problema de investigación
Si bien todas las evaluaciones periódicas mostraban desempeños pobres de los requisitos
necesarios para la continuidad del programa, éste mantuvo su curso durante más de un año.
Esta condición refuerza la validez de la pregunta de investigación y resalta lo interesante del
caso.
Objetivos
General
Explicar por qué el gobierno de Mauricio Macri pudo acceder ininterrumpidamente a
alrededor de 50 mil millones de dólares a pesar de los escasos resultados en las evaluaciones
del FMI.
Específicos
Explicar qué es el Fondo Monetario Internacional, cuál es su función, su estructura y cómo
se desarrollan los procesos de préstamo.
Entender la situación económico-política de la Argentina antes y después del acuerdo de
2018, desde la década de los 80’s, pasando por las hiperinflaciones, la convertibilidad, la
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crisis de la deuda, la llegada del Kirchnerismo, el Macrismo y la crisis generada en la época
del COVID-19.
Metodología
Para cumplir con los objetivos anteriormente mencionados, usaremos herramientas
metodológicas como el estudio de caso y el análisis cuantitativo de datos mediante estadística
descriptiva. Otra herramienta que será muy útil para el análisis, es la literatura disponible. A
pesar de sus limitaciones, esta encaminará nuestra respuesta y permitirá formular un
diagnóstico propio.
Revisión de literatura
Las investigaciones previas se centran en el análisis aislado de las políticas económicas y sus
resultados, o de los acontecimientos políticos que determinaron el curso de los programas del
FMI. La literatura trata este tema desde esferas académicas separadas y cuyas respuestas rara
vez encuentran puntos en común. Esta falta de interdisciplinariedad, ha aportado respuestas
parciales, y que, aunque resultan enriquecedoras, poseen una menor fuerza y profundidad
explicativa que aquellos escasos estudios donde el elemento interdisciplinar está presente.
Trabajos como “And the Monkey Kept Rolling In (and Out) Wall Street, the IMF, and the
Bankrupting of Argentina” de Paul Blustein (2006) y “Dalla crisi del cambio al salvataggio
del FMI: cronaca de naufragio argentino” de Roberto Lampa & Zeolla (2019) son
excepcionales, debido a la integración de dos ámbitos analíticos. Sin embargo, se quedan
cortos en su explicación para nuestro caso de interés (uno por condiciones temporales y otro
por cuestiones de profundidad en el análisis). Si bien es cierto que no se puede escribir una
investigación que lo tenga en cuenta todo, se considera que un análisis que haga explícitas
las relaciones de dichas esferas es más que deseable. Conforme a ello, esta investigación hará
un estudio económico, político y teórico en Relaciones Internacionales que logre dar una
respuesta más integral de lo sucedido para el caso seleccionado.
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Este texto buscará aportar respuestas al debate sobre la eficiencia y validez de los programas
del FMI. Igualmente, pretende contribuir a la academia y al campo de las Relaciones
Internacionales frente a cuestiones como el comportamiento de las Organizaciones
Internacionales. La investigación permitirá esclarecer el futuro de las relaciones entre
Argentina y el FMI, construir un argumento para la toma de decisiones con organismos en
materia de deuda externa y desarrollar una posición crítica informada, a partir de la cual poder
evaluar la importancia del FMI y su “ayuda condicional”.
Esta investigación contará con cinco capítulos. El primero de ellos expondrá todo lo referente
al FMI como institución: su nacimiento, desarrollo, fines, medios y reglas de juego. El
segundo capítulo tratará sobre los antecedentes históricos del FMI y Argentina. Esta sección
rastreará los orígenes del acuerdo de 2018 y permitirá adquirir conocimientos históricos que
serán fundamentales para entender el curso de los acontecimientos del último préstamo. El
tercer capítulo analizará todas las cuestiones de índole económica y política, tanto nacionales
como internacionales que rodearon el préstamo de 2018. El cuarto capítulo expondrá los
sucesos posteriores al colapso del acuerdo y la reestructuración de la deuda efectuada por el
gobierno de Alberto Fernández. El quinto capítulo visualizará un escenario a corto-mediano
plazo de la economía argentina y contendrá unas breves conclusiones a manera de opinión
personal sobre las lecciones que la experiencia argentina brinda.
CAPÍTULO 1: EL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL
Como propuesta para bosquejar al FMI es útil resaltar ciertos elementos presentes en las
definiciones de McQuillan, Sánchez Galán y Germain. El primero, sostiene que el Fondo es
una agencia especializada de las Naciones Unidas que busca proteger la cooperación
monetaria internacional, mantener estables las tasas de cambio y aumentar la liquidez
internacional mediante un mayor acceso a divisas (McQuillan, s.f.). El segundo, señala que
el FMI es el eje central del sistema monetario internacional, siendo un organismo compuesto
por prácticamente todos los países del mundo (Sánchez Galán, 2015). El último, precisa que
“el FMI se ha convertido, en la última década, en un órgano evaluador fundamental de la
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gobernanza financiera global: si bien no es el policía financiero del mundo, ciertamente es el
oficial de vigilancia líder” (Germain, 2014, p.106).
En virtud de su gran influencia, el Fondo es objeto de múltiples críticas alrededor del mundo.
Las más recurrentes hacen hincapié en las falencias de los programas de financiamiento del
FMI. Específicamente, Clarín (2009) arguye que “el organismo tiene su historia negra
surgida de imponer recetas rígidas y uniformes a situaciones diferentes y su incomprensión
del subdesarrollo”. Se alega que los programas del FMI generan incentivos perversos que
dañan al país miembro, empeoran la situación económica de su población y condenan a las
futuras generaciones al pago de una deuda creciente (Weisbrot, 2019). Este capítulo expondrá
las bases institucionales del FMI, para así, poder juzgar su accionar de forma sensata, lejos
del sesgo originado en el desconocimiento.
El FMI es una organización internacional integrada por 189 países que busca: fomentar la
cooperación monetaria internacional, facilitar el crecimiento equilibrado del comercio
internacional, fomentar la estabilidad cambiaria, ayudar a establecer un sistema multilateral
de pagos, infundir confianza en los mercados y aminorar los desequilibrios en la balanza de
pagos de los países miembros (Clift et al., 2004, p.11). Para llevar a cabo los seis objetivos
anteriormente mencionados, el Fondo se desenvuelve en tres áreas claves: préstamos,
vigilancia y provisión de servicios para la creación de capacidades (International Monetary
Fund, 2018b, p.2).
La provisión de préstamos, conforme el quinto y sexto objetivo institucional, hacen necesaria
la explicación concerniente a la balanza de pagos y sus desequilibrios. El International
Monetary Fund (2009) define la balanza de pagos como “un estado estadístico que resume
las transacciones entre residentes y no residentes durante un período” (p.9), y cuyos
componentes son: la cuenta financiera (CF), la cuenta corriente (CC) y la cuenta de capital
(CK). Esta herramienta permite identificar los desequilibrios externos del país y preveer
acciones de política monetaria, fiscal o comercial que el gobierno buscará implementar para
sanear las áreas más débiles de la economía nacional. Por la naturaleza contable de la balanza
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de pagos, el resultado final de esta, entendido como la diferencia de los saldos de las cuentas,
debe ser igual a cero. Este equilibrio manifiesta la igualdad entre los activos y los pasivos
nacionales para el año seleccionado, y representa que las cuentas deficitarias fueron
compensadas a través de los superávits de las restantes.
La CF registra “las transacciones relativas a los activos y pasivos financieros que tienen lugar
entre residentes y no residentes” (International Monetary Fund, 2009, p.161). La compone la
Inversión Extranjera Directa (IED), la Inversión de Cartera y elementos como los Derechos
Especiales de Giro (DEG) del FMI. La CC registra todos los intercambios de bienes y
servicios entre residentes y no residentes, incluyendo transpasos como las remesas o las
donaciones internacionales. La CK es la cuenta de menor importancia, debido a que registra
el flujo de activos no producidos y no financieros como terrenos o patentes, todas
transacciones escasas. Por último, existe un apartado llamado Errores y Omisiones. Este
presenta la diferencia de los saldos de las cuentas y cierra el cálculo para que la balanza de
pagos esté en equilibrio. Su valor se atribuye a errores en la medición de los datos
(International Monetary Fund, 2009, p.11).
Los préstamos del Fondo operan bajo la lógica de la balanza de pagos, obrando como
contrapesos en la CF cuando la CC y la CK exhiben marcados déficits. Si bien estos fondos
pueden actuar como medio de pago transitorio, ya sea para el sector real o para el sector
financiero, también pueden adquirir una función de amparo estructural en caso de que la
economía requiera reformas profundas. Así, cuando un miembro experimenta un
desequilibrio crónico en su balanza de pagos, usualmente como consecuencia de un déficit
significativo en su CC, el FMI puede suministrar financiamiento con el propósito de atenuar
el choque económico y social de las políticas reestrictivas de ajuste que deben ser
implementadas.
Dichas actividades se financian con la ayuda de recursos provenientes de las cuotas anuales
de los países miembros. El mayor contribuyente del FMI en 2017 fue Estados Unidos, que
proporcionó cerca del 17% de los fondos de la organización (International Monetary Fund,
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2016). Cada país aporta una cuota proporcional al tamaño de su economía, y gracias a esta,
adquiere poder de decisión y un límite máximo de asistencia. Cuanto mayor sea la
contribución, mayor será el poder de voto y la cantidad de dinero a la que puede acceder en
caso de necesitarlo. Específicamente, el número de votos es igual a la cuota del país miembro
expresada en DEG, donde 100.000 DEG corresponden a un voto (Fondo Monetario
Internacional, 2019, p.88).
Los DEG son la medida contable del FMI y corresponden a un activo de reserva, al igual que
las divisas que se encuentran en los Bancos Centrales. Los DEG son unidades contables
intercambiables con cualquier moneda o divisa aceptada como forma de pago internacional.
El valor de los DEG está determinado por la cantidad de efectivo presente en las reservas
institucionales en las siguientes monedas: el dólar americano, la libra esterlina, el yen, el euro
y el renminbi chino. El valor de una unidad de DEG equivalía a 1,41 dólares en agosto de
2020, siendo esta una cotización que es actualizada diariamente (International Monetary
Fund, 2020b).
Si bien la extraordinaria cantidad de recursos del FMI es un atractivo enorme para los
miembros que buscan financiamiento, el componente clave del financiamiento de la
organización recae en las tasas de interés. Comparativamente, el precio del capital del FMI
es mucho menor que el que ofrece el mercado privado, ya sean personas jurídicas o naturales.
El financiamiento privado percibe una tasa de interés relativamente más alta, determinada
mediante el Indicador de Bonos de Mercados Emergentes (EMBI) o riesgo país, mientras
que el FMI determina su interés a partir de los DEG.
Como condición general, mientras el valor no descienda de 0.05%, la tasa de interés anual
del FMI es calculada como el promedio ponderado de las tasas de interés de corto plazo de
las monedas que integran los DEG (International Monetary Fund, 2018b, p.89). Esta tasa se
encontraba para agosto de 2020 en 0.08% (International Monetary Fund, 2020a). No
obstante, con las bajas tasas de interés se erige la condicionalidad y una menor libertad de
inversión para los países. Esta es la razón por la que el FMI es considerado el prestamista de
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última instancia, pues antes de recurrir al Fondo, los miembros tienden a agotar todas las
opciones privadas de financiamiento.
La autoridad máxima de la organización reside en la Junta de Gobernadores, donde están
representados los 189 países miembros por medio de un delegado, normalmente el Ministro
de Hacienda o el Presidente del Banco Central. Estos, se reúnen una vez al año a discutir y
aprobar reformas estructurales con relación al funcionamiento del FMI. El manejo diario de
las actividades del Fondo recae sobre el Directorio Ejecutivo, órgano compuesto por 24
representantes que actúan en representación de todos los países. Ocho asientos son
permanentes y pertenecen a los mayores contribuyentes, mientras que los 16 restantes son
ocupados durante dos años por grupos de países llamados jurisdicciones. El Directorio es
presidido por el Director Gerente, que ocupa su cargo durante 5 años y asume la
responsabilidad de dirigir la organización (Clift et al., 2004, p.14).
El Directorio Ejecutivo tiene la potestad sobre las decisiones relativas a las actividades de
préstamo. Este acepta los proyectos de financiamiento y tiene la última palabra a la hora de
evaluar el rendimiento de estos. Los tipos de préstamo o instrumentos que fundamentan los
proyectos de financiamiento son múltiples y cumplen distintas funciones. Los préstamos de
tipo concesionario, que contemplan intereses desde 0% hasta el 0.75% anual están contenidos
en el Servicio para el crecimiento y la lucha contra la pobreza, préstamo dirigido a asistir a
los países de ingresos bajos. Por el contrario, para países de ingresos medios y altos existen
5 instrumentos no concesionarios: los Acuerdos de Derecho de Giro (ADG), la Facilidad
Ampliada (FA), la Línea de Crédito Flexible, la Línea de precaución y Liquidez y el
Instrumento de Financiamiento Rápido.
En virtud de los objetivos de la investigación, se hará énfasis en los ADG. Este es el
instrumento más recurrente del FMI para proveer financiamiento, siendo también el
instrumento del estudio de caso seleccionado. Los ADG tienen como finalidad enmendar
problemas de balanza de pagos en el corto y mediano plazo. El otorgamiento de activos está
respaldado por condiciones que buscan asegurar el buen uso de los recursos y cuyo
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cumplimiento es vital para el mantenimiento del financiamiento. Su duración es de uno a dos
años y contempla un periodo de repago de tres años y medio a cinco años (International
Monetary Fund, 2018b, p.29).
Para materializar un acuerdo con el FMI hace falta cumplir con el siguiente procedimiento:
la solicitud de asistencia financiera se redacta al Director Ejecutivo mediante un documento
llamado Carta de Intención (CI) donde se exponen las dificultades económicas, se propone
el instrumento bajo el cual se busca la financiación y se sustentan las políticas nacionales que
se emprenderán para remediar la situación. A continuación, y en caso de ser preaprobado por
el Director Ejecutivo, el proyecto es llevado al Directorio para su aprobación o rechazo. De
ser aprobado, se redacta el documento oficial del instrumento y se definen elementos como
los objetivos, presupuesto y condiciones. Finalmente, se verifica el cumplimiento de las
condiciones a través de las revisiones periódicas y se sientan las bases para que el Directorio
perpetúe o suspenda los desembolsos (International Monetary Fund, 2018c, p.8).
La totalidad de hechos hasta ahora expuestos han sido el resultado de décadas de trabajo,
reformas y aprendizaje por parte de una de las organizaciones financieras más importantes
de la história contemporánea. Su devenir histórico es crucial para entender el estado actual
de las cosas y pone al descubierto el proceso dinámico y crítico que envuelve a cada una de
las actividades desempeñadas por el Fondo Monetario Internacional.
La organización nació en 1944 como respuesta a las ideas de política económica que se
habían vuelto hegemónicas a inicios de la década del 30’ del siglo XX, y que alimentaron
tanto la Primera como la Segunda Guerra Mundial. Estas políticas estuvieron marcadas por
un fuerte proteccionismo, constantes devaluaciones y un rol político preponderante del Banco
Central, todas medidas encaminadas a empobrecer al vecino. No sorprende la presencia de
hiperinflaciones en aquellos países azotados por la derrota en cada uno de los conflictos
bélicos (Tabuenca Molina, 2016, p.17). Para contrarrestar lo ocurrido, el FMI buscaba
replicar las condiciones económicas y monetarias del periodo 1925-1930, lustro de gran
estabilidad internacional basado en el patrón oro (Germain, 2014, p.100).
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Los orígenes del FMI estuvieron determinados por las disputas entre la delegación de Estados
Unidos, liderada por el economista Harry Dexter White, y la delegación británica encabezada
por John Maynard Keynes. Según Marshall (1987), a pesar de que ambas coincidían en que
la organización debía financiar los desequilibrios de países con tal de evitar la aparición de
políticas económicas perjudiciales, no se ponían de acuerdo en cuáles debían ser los
mecanismos que acompañarían dichos préstamos. White sostenía que la ayuda debía
proveerse con condiciones y que la organización debía poder negar el financiamiento.
Contrariamente, Keynes proponía que la única condición de los préstamos debía ser el monto,
determinado por la cuota anual del miembro. El fin de este debate llegaría en 1947, dejando
como vencedores a los estadounidenses (pg.205).
En 1952 se crearían los ADG o Stand-By Agreements. Estos, financiarían al miembro en
problemas durante un periodo entre seis meses y un año, con un tiempo de repago máximo
de 5 años. Esta línea de crédito permitía la ausencia de condiciones, sin embargo, dependía
en gran medida del monto asignado. Para mejorar la evaluación y criterio sobre aquellos
ADG que contemplaban condicionalidad, el FMI creó en 1958 las cláusulas de suspensión
automática. Estas prefijaban la terminación de los desembolsos en caso de que el país
incumpliera con una meta cuantitativa acordada o incurriera en acciones que se había
comprometido a no realizar.
Un evento de gran importancia ocurriría en 1968, año en el que el Director Ejecutivo de
Brasil requeriría que el Fondo obrara con justicia y uniformidad. Los reclamos se originaron
a partir del préstamo otorgado al Reino Unido en 1967. Este ADG no contenía cláusulas de
suspensión ni ningún otro tipo de condiciones. El inconformismo de los países en desarrollo
se manifestó en un llamamiento al trato justo, hecho que culminó en la estandarización de la
condicionalidad del FMI. Nacería así uno de los documentos estructurales más importantes
de la organización: las guías de condicionalidad. Este documento regiría todo lo concerniente
a las condiciones de los programas, y estaría encaminado a asegurar tanto el buen uso de los
recursos como el aumento de los acuerdos exitosos.
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Grandes cambios llegarían en la década de los 70’. En primer lugar, la organización
abandonaría el pilar fundacional del patrón oro como consecuencia del colapso del sistema
de Bretton Woods en 1971. En segundo lugar, en 1974 se crearía una nueva línea de
asistencia, la FA. Esta estaría activa durante periodos más extensos e intervendría en casos
donde el financiamiento no fuese apremiante. Por su carácter, las FAs gozarían de menor
rigidez en su condicionalidad. Por último, en 1979 se realizaría la primera revisión de las
guías de condicionalidad, documento donde se ampliaría el plazo máximo de los ADG a 3
años, el Director Ejecutivo asumiría la responsabilidad de presentar las solicitudes de
financiamiento que considerara viables, y se trazarían nuevos controles, llamados criterios
de actuación, que limitarían las condiciones de terminación “a variables macroeconómicas o
a aquellas que sean necesarias para implementar provisiones efectivas de los Artículos
constitutivos” (Marshall, 1987, p.212).
Una nueva reforma de las guías llegaría en 2002. Se acordó que la condicionalidad para los
programas de reducción de la pobreza, creados en 1999, debía ser, en la medida de lo posible,
basada en la obtención de resultados y no en la ejecución de acciones particulares. Además,
se modificó la estructura de los desembolsos, pasando de llevarse a cabo cada cierto tiempo
a efectuarse una vez cumplidos con los objetivos periódicos planteados. Ambos cambios
“probablemente juegen un papel fundamental en los acuerdos de reducción de la pobreza, y
aunque tengan un rol menos importante en los ADG y en las FA, estas técnicas pueden ser
adoptadas” (International Monetary Fund, 2002, p.17).
La reforma de 2002 acarreó el mayor cambio en la condicionalidad del Fondo. La
formulación de condiciones en los programas de la organización pasaría a estar delimitada
por los principios de titularidad nacional, limitación, adaptación, claridad y cooperación. La
iniciativa buscaba conciliar la rigidez típica de las condiciones con la flexibilidad solicitada
por los países miembros y que así, pudiesen crear programas más efectivos y mejor
implementados. Teniendo en cuenta que hasta la década de los 90’ el porcentaje de criterios
de actuación estructural (CAE) incumplidos varió de un máximo de 45% a un mínimo de
25% (International Monetary Fund, 2002, p.23), este era un cambio deseable.
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Según el International Monetary Fund (2006), el primer principio hace referencia al
compromiso de los funcionarios nacionales con el programa. Teniendo en cuenta que el plan
es formulado bajo el supuesto de que es realizable, la presencia de mayor titularidad nacional
aseguraría una mejor implementación. El segundo declara que las condiciones deben ser
concretas y lo más escasas posibles. El tercer principio busca adaptar los programas a los
desequilibrios particulares del caso, argumentando que es el país miembro quien mejor
conoce sus problemas. El principio de claridad argumenta que los programas del Fondo
deben formular condiciones claras, específicas y diferenciables de todos los demás elementos
del acuerdo. Por último, el quinto principio estipula que las condiciones deben estar
coordinadas, de forma que su cumplimiento contribuya al éxito de posibles programas activos
de otras organizaciones internacionales (pg.3).
Una nueva revisión de este documento llegaría en 2009, eliminando los CAE como
parámetros del progreso de los programas (International Monetary Fund, 2018c, p.1).
Tomaron su lugar los criterios cuantitativos de actuación (CCA) y los parámetros de
referencia estructural (PRE). Los primeros, miden metas cuantitativas de orden estrictamente
monetario, mientras que los segundos se encargan de medir objetivos cualitativos como la
reducción de la corrupción (International Monetary Fund, 2018b, p.33). La evaluación de los
programas, dependería estríctamente de los CCA y los PRE en las revisiones periódicas. En
caso de incumplimiento, el Directorio Ejecutivo podría considerar otorgar un permiso de
infracción o waiver, situación que dependería de dos condiciones: que fuese un hecho
momentáneo o que se hayan tomado medidas correctivas (International Monetary Fund,
2014, p.14).
Desde el dominio de lo práctico y lo histórico, ya se dispone de las herramientas suficientes
para entender el comportamiento institucional del FMI. No obstante, es conveniente integrar
las consideraciones teóricas sobre el comportamiento de las Organizaciones Internacionales
(OI). Estas brindarán respuestas sobre las causas del comportamiento organizacional y
proporcionarán elementos claves para explicar fenómenos que no poseen una respuesta
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coherente desde el ordenamiento institucional. Para esto, se dispondrá de tres perspectivas
teóricas en Relaciones Internacionales que se han interesado en explicar el comportamiento
de las OI y su efecto en el mundo: el realismo, el constructivismo y el institucionalismo
neoliberal.
Si bien los términos institución y organización son considerados homólogos en la
cotidianidad, el usar uno u otro implica una acepción diversa. Yace aquí la importancia del
rigor y el buen uso de los conceptos, siendo este un elemento vital para el debate y la
exposición de ideas científicas. Autores como Lisa Martin y Beth Simmons (2013) declaran
que las instituciones internacionales son definidas, generalmente, como “un grupo de reglas
destinadas a gobernar el comportamiento internacional” (p.328). Por otro lado, las OI son
definidas como aquellas “asociaciones de actores, normalmente Estados, que poseen criterios
de membresía y que proveen al miembro de privilegios y costos” (Martin & Simmons, 2013,
p.329).
Para los realistas, las Organizaciones Internacionales son un “grupo de reglas que estipulan
las maneras en que los Estados deben cooperar y competir entre sí” (Mearsheimer, 1994,
p.8). Los realistas plantean que dichas reglas reflejan cálculos egoístas que están basados en
la distribución internacional de poder, por lo que los países más poderosos crean y moldean
las instituciones y organizaciones de forma que puedan mantener su poder, o incluso
acrecentarlo (Mearsheimer, 1994, p.13).
Los constructivistas definen a las instituciones como la “materialización de un grupo de
reglas intersubjetivas, constitutivas y regulatorias que, además de ayudar a coordinar el
comportamiento y conducirlo hacia una u otra dirección, ayudan a establecer nuevas
identidades colectivas, intereses compartidos y prácticas” (Ruggie, 2003, p.54). Sus adeptos
argumentan que la forma como se piensa y se habla del mundo determina la realidad, por lo
que las instituciones internacionales son una construcción social dinámica (Martin &
Simmons, 2013, p.131). Por esta razón, en la medida en que cambien dichos discursos,
cambiarán las instituciones y sus prácticas.
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El institucionalismo neoliberal considera que las instituciones son un “grupo de reglas
(formales e informales) contínuas y conectadas que ordenan roles de comportamiento,
cosntriñen la actividad y moldean las expectativas” (Keohane, 1993,p.16). Los
institucionalistas comparten las bases teóricas del realismo, sin embargo, identifican que el
principal obstáculo de la cooperación es la amenaza de trampa. Por esta razón, los
institucionalistas destacan la importancia de las funciones punitivas y de monitoreo para el
correcto funcionamiento de las instituciones (KEOHANE, 1984, pg.85).
Estas perspectivas serán vitales para la investigación y proveerán respuestas sobrecogedoras,
en especial en el tercer capítulo. Las teorías anteriormente mencionadas servirán de marco
teórico y guiarán la investigación a la par de los hechos. Los eventos que se descubrirán
permitirán escrutar cuál de las teorías posee una mayor relevancia y profundidad explicativa.
De la misma manera, estos dictámenes serán primordiales para la conclusión de este estudio,
ya que posibilitará imaginar el posible avance de las relaciones Argentina-FMI y vaticinar
prodigios o hecatombes en el futuro próximo.
CAPÍTULO 2: EL DEFICIT FISCAL Y LA HISTORIA ECONÓMICA
ARGENTINA CONTEMPORÁNEA
Este capítulo buscará dejar en evidencia que la ayuda del Fondo es inútil si el miembro no
centra sus esfuerzos en corregir los desequilibrios que lo llevaron a recurrir al rescate del
FMI. Para el caso argentino dicho problema ha sido el déficit fiscal, situación que lo ha
acompañado 107 de los últimos 117 años (Giarizzo, 2018). Sin un compromiso fehaciente
por reestructurar los eslabones más débiles de la economía, la cura se vuelve peor que la
enfermedad, suceso que la historia argentina demuestra con creces. El constante amparo del
FMI a Argentina evidencia los desaciertos económicos y sobretodo políticos de un país cuya
dirigencia política ha preferido “pan para hoy y hambre para mañana”.
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La relación entre el FMI y Argentina empezaba el 19 de abril de 1956, día de la incorporación
del país como miembro de la organización. El mismo año, bajo la presidencia de Pedro
Eugenio Aramburu, presidente número 30, Argentina recibía su primer paquete de ayudas
(Gasalla, 2018). Desde entonces, en promedio cada 4-5 años el país austral ha debido recurrir
a la ayuda financiera o técnica del Fondo para sanear su balanza de pagos y afrontar
vencimientos de deuda futuros. En este capítulo se estudiarán los momentos más importantes
de dicha relación y se explicará por qué fue necesario un nuevo préstamo en 2018 bajo la
presidencia de Mauricio Macri.
Desde 1958 hasta 1989 el FMI y Argentina celebraron 21 acuerdos de financiamiento, de los
cuales cuatro fueron suspendidos anticipadamente. En definitiva, durante estos años se
giraron un total de 5.448 millones de dólares (base 2006) (Nemiña, 2013, pg. 153). En 1989
tendría lugar uno de los eventos históricos y económicos más oscuros de la Argentina, las
hiperinflaciones del 89-90. Este acontecimiento, además de profundizar los vínculos del país
con el FMI, destacaría a la Argentina como el único país en experimentar dos hiperinflaciones
sin guerra. Estos periodos registrarían inflaciones anuales cercanas al 5000% en 1989 y al
1350% en 1990 durante la presidencia de Raúl Alfonsín y de Carlos Menem respectivamente
(Fundación Norte y Sur, 2019c).
Si se entiende por inflación “el crecimiento permanente y generalizado del nivel de precios
de la economía de un país” (Krikorian, 2010, pg. 534), un proceso hiperinflacionario como
el del 89-90 anula todas las funciones de la moneda (reserva de valor, unidad de cuenta y
medio de intercambio) y hace imposible la realización de transacciones debido a la velocidad
de cambio de los precios. La acentuada devaluación de la moneda multiplica
exponencialmente el valor de la deuda, impide la entrada de importaciones, dificulta el
comercio exterior y licua los ahorros en moneda nacional de la población, relegando a
millones a la pobreza como sucedió en Argentina entre 1988-1990, bienio en el que el número
de pobres aumentó casi en 3 millones de personas (Fundación Norte y Sur, 2019b).
19
Los años previos a la catástrofe de 1989 ya mostraban inflaciones altas, concretamente de
434% en 1983 y de 688% en 1984 (Krikorian, 2010, pg. 356). Los controles de precios fueron
inútiles y debido al cierre de los mercados de deuda, resultó imposible captar dólares que
preservaran el tipo de cambio y que pudiesen evitar una corrida cambiaria. Adicionalmente,
la tasa de interés de los bonos de los países desarrollados saltó del 6-8% a cerca del 20% en
el mismo periodo (Krikorian, 2010, pg. 537), evento que atraería la atención de los capitales
del mundo y que forzaba a Argentina a financiarce mediante un alza impositiva o a través de
la emisión monetaria.
Debido a la insostenibilidad de la situación, Alfonsín llevó a cabo la introducción de una
nueva moneda en 1985, el austral. La fuerte devaluación efectuada con la entrada del austral,
cuya equivalencia era de 1:1.000 con el antiguo peso argentino brindó resultados positivos
en materia de inflación ese año, reportándose una inflación del 42.5% (Krikorian, 2010, pg.
537). Para 1986 las cuentas nacionales permanecían tambaleantes, suceso que se afrontó con
emisión monetaria y un incremento en las retenciones a las exportaciones. Estas medidas que
ya habían fracasado años atrás llevaron de vuelta al país a una inflación del 82% y preparaban
el camino para el estallido del 89 (Krikorian, 2010, pg. 537).
Frente a la amenaza de una nueva corrida cambiaria, el gobierno de Alfonsín recurrió a su
última esperanza: el FMI. La situación resultó tan crítica que el ADG fue suspendido a los 6
meses por incumplimiento en los objetivos (Nemiña, 2013, pg. 153). La interrupción del
acuerdo emitía una señal de desconfianza a los mercados internacionales e imposibilitaba el
financiamiento privado, incluso aquel de los inversionistas más tolerantes al riesgo. La
población argentina, presa de la desconfianza generalizada y de las experiencias previas se
resguardó en el dólar, acelerando la corrida y captando más de 900 millones de dólares del
Banco Central de la República Argentina (BCRA) en cuestión de días (Krikorian, 2010, pg.
538). El BCRA cesó la venta de dólares en febrero de 1989 para evitar agotar las pocas
reservas disponibles.
20
La bomba explotaría en junio de 1989, mes en el que la inflación llegaría a 196,6%
(Krikorian, 2010, pg. 540). La llegada de Menem al poder se materializaría con la puesta en
marcha del denominado Plan BB. Krikorian (2010) sugiere que este “consistía en acuerdos
con las empresas formadoras de precios” y avanzaría hacia la privatización de las empresas
públicas (p. 540). Además, encontró que la propuesta para eliminar la inflación estipulaba un
aumento de los encajes bancarios y emisión monetaria cero (pg. 541). Los desequilibrios eran
tan profundos que incluso estas políticas de shock fueron incapaces de cambiar el rumbo de
la moneda, ya que entre julio y diciembre de 1989 el austral se devaluaría cerca de 8000%
(pg. 541).
Poco después llegaría el Plan Bonex, que consistía en devolver todos los depósitos bancarios
de hasta un millón de australes y otorgar Bonos Exteriores (Bonex) denominados en dólares
como garantía del restante valor de los depósitos. La desconfianza y la demanda por activos
estables era tal que los propietarios de los Bonex acudieron rápidamente al mercado a vender
sus derechos por debajo del valor nominal. Lejos de ser una conducta irracional, para 1990
el valor real de estos correspondía al 20-30% del valor nominal por el que habían sido
emitidos (Krikorian, 2010, pg. 542). Los escasos resultados y la desconfianza ininterrumpida
haría que la inflación se dispara de nuevo. En marzo de 1990 iniciaría la segunda etapa
hiperinflacionaria, mes en que se reportó una inflación del 100% (Krikorian, 2010, pg. 543).
El país pagaba las consecuencias de décadas de gasto desenfrenado.
En 1991 se implementaría un nuevo régimen cambiario conocido como la convertibilidad.
Se crearía una nueva moneda, cuya unidad equivaldría a 10.000 australes y que a su vez
estaría atada al dólar en relación 1:1. El nuevo peso argentino llegaría para eliminar la
inflación galopante que había azotado durante años a los argentinos. Blustein (2006) arguye
que la convertibilidad disminuyó la inflación aproximadamente a cero, llevó al país a crecer
a una tasa promedio de 6% hasta 1998 y redujo el número de población bajo la línea de
pobreza del 41% al 21.6% entre 1990 y 1994. Toda la población se benefició con la
convertibilidad. De hecho, el ingreso mensual real aumentó en promedio 27% para los
trabajadores calificados y 16% para los trabajadores no calificados (Blustein, 2006, pg. 69).
21
La convertibilidad fue implacable con la inflación ya que, al establecer un tipo de cambio
fijo, se imposibilitaba toda emisión de pesos hasta que no llegaran nuevos dólares que
preservaran la relación 1:1. Con Menem iniciaría una etapa de convergencia con el
denominado Consenso de Washington, agenda económica impulsada por el FMI, Estados
Unidos y el grueso de los países desarrollados. Blustein (2006) afirma que en cuestión de
pocos años Argentina accareó una serie de reformas económicas fundamentadas en la
privatización, eliminación de aranceles, controles de precios y desregulación de la economía.
La situación sería tal que durante los 90 el país sería denominado como el hijo mimado del
Consenso de Washington (Blustein, 2006, pg. 37).
Las nuevas y favorables condiciones llevaron a que abundasen los dólares en el país,
alterando la composición de la deuda como consta en el Cuadro 1. La gran entrada de dólares
tenía como contrapartida un aumento del gasto y, aunque los tres primeros años se reportó
un leve superavit primario (resultado fiscal sin contabilizar el pago de intereses de deuda),
condición que no ocurría desde hacía más de 30 años (Fundación Norte y Sur, 2019e), la
posición fiscal de Argentina seguía siendo deficitaria, debido a los altos intereses que debían
pagarse a los capitales que financiaban el régimen cambiario. Si bien el ritmo de
endeudamiento era alto, al igual que los intereses sobre la deuda, Argentina no presentaba
problemas para afrontarlo debido a su constante crecimiento económico.
Cuadro 1
Evolución del stock de deuda externa y tasas anuales acumulativas de crecimiento, 1991-2001.
22
Recuperado de Basualdo, E. M., Nahon, C., & Nochteff, Y. H. J. (2007). LA DEUDA EXTERNA PRIVADA EN LA ARGENTINA (1991-2005). TRAYECTORIA, NATURALEZA Y PROTAGONISTAS. Desarrollo Económico, 47(186), 32. En contra del optimismo internacional, el FMI manifestó su preocupación por la
sostenibilidad del modelo, argumentando que la dinámica de la economía estaba basada en
un supuesto frágil: Argentina continuaría creciendo al menos 5% anual, no contemplaba la
posibilidad de que una recesión sobreviniera (Blustein, 2006, pg. 103). Las voces de alerta
no llegaron a buen puerto. Dado que el dinero provenía de los inversionistas privados, el
gobierno de Menem hizo caso omiso al llamamiento de los economistas técnicos del Fondo,
avanzando en su camino hacia el barranco. El día que la economía cayera, al igual que la
confianza de los inversionistas, los capitales dejarían de arribar, la recaudación caería, el
déficit fiscal se agrandaría y el servicio de la deuda sería cada vez más dificil de pagar. El
idilio terminaría pronto.
Argentina vivía una fantasía de riqueza impulsada por la opulencia del mercado privado de
deuda. El sucesor de Menem, Fernando de la Rúa, recibía un país en recesión, con una deuda
23
del 47% del PIB (Blustein, 2006, pg. 150), con un déficit fiscal de aproximadamente 2,6%
del PIB (Fundación Norte y Sur, 2019e) y cuyos vencimientos de deuda en el año 2000
rondaban los 14.000 millones de dólares (Blustein, 2006, pg. 155). Como sostiene Blustein
(2006), de la misma forma que sería imprudente poner a un jóven de 14 años al mando de un
Ferrari, las nuevas economías en desarrollo no siempre están en condiciones para prosperar
de forma sostenida mientras dirigen el instrumento salvaje del movimiento internacional de
capitales (pg. 36).
Para inicios del milenio, Argentina se avecinaba al default. La situación de impago, entendida
como la incapacidad de un país para honrar las deudas contraídas, entraría en vigor una vez
se constatara una de tres condiciones necesarias para convalidar dicho estatus: que el país
deudor fracase llegado el momento de pagar los intereses o el capital dentro del tiempo de
gracia estipulado en los acuerdos, que se reduzcan las obligaciones financieras soberanas
mediante un intercambio de deuda para evitar el impago y que se efectúe un cambio unilateral
en los términos de pago que reduzca las obligaciones financieras del país (Ams et al., 2019,
pg. 10).
De entrar en default, tanto el sector público como el sector privado se hallarían excluidos del
financiamiento externo regular. El default como indicador último de la pérdida de confianza
internacional, cerraba la posibilidad de financiamiento, no porque los acreedores coordinasen
un embargo vengativo, sino porque el default revelaba información desfavorable acerca de
la solvencia del país (Tomz, 2013, pg. 711). Como se mencionó en el capítulo anterior, el
FMI juega un rol determinante en situaciones de esta índole, siendo el último refugio para
evitar una crisis de pagos y un cierre de los mercados de deuda. La intervención del Fondo
radica, en la mayoría de casos, en lo que se denomina como rollover de la deuda. Esta
estrategia financiera busca saldar un monto adeudado mediante la adquisición de nueva
deuda.
Conforme con lo anterior, en enero del 2001 Argentina recibiría la asistencia del Fondo para
soslayar el default. El denominado “Blindaje” proveyó 14.000 millones de dólares
24
provenientes del FMI y 6.000 millones provenientes del Banco Mundial (Blustein, 2006, pg.
171). Dichos activos le permitieron afrontar vencimientos y rollear deuda, aunque cada vez
a precios más altos, teniendo en cuenta que desde 1997 el riesgo país mantuvo un curso
ascendente (López Dumrauf, s. f., pg.3). El peligro que conlleva la estrategia del rollover con
organizaciones como el FMI es que los préstamos no pueden ser reestructurados o
exonerados. Así pues, los países que fracasan en repagarle al Fondo son considerados parias
financieros, excluidos de toda forma de ayuda internacional (Blustein, 2006, pg. 168).
Meses después llegaría una medida de rollover sobre la deuda privada, el Megacanje. Este
plan cosistía en que los acreedores trocaran sus títulos de deuda por otros, extendiendo los
vencimientos hasta 2006, 2008, 2018 o 2031 (Blustein, 2006, pg. 227). Esta maniobra de
postergamiento, que en el fondo afectaba a los contribuyentes argentinos, marcaría un camino
recurrente para Argentina: el gobierno de turno realizaría lo necesario para evitar pagar los
costos políticos de las herencias económicas pasadas. Con este canje se estima que se
suprimieron pagos por 12.000 millones de dólares entre 2001 y 2005, a expensas de adicionar
66.000 millones entre 2006 y 2030 (Blustein, 2006, pg. 229).
Los esfuerzos nacionales para evitar el default convergieron con la ayuda y el soporte
financiero del Fondo. En agosto de 2001 el FMI aportaría 8000 millones más para reforzar
el Blindaje a pesar de los resultados desfavorables que venían dándose desde 1998 (Blustein,
2006, pg. 243). Este movimiento aparentemente irracional sería el mayor ejemplo de
negligencia dentro de la organización, ya que, aún sabiendo que las probabilidades de éxito
rondaban el 30%, se prosiguió a asistir a la Argentina (Blustein, 2006, pg. 245). La capacidad
del FMI de infundir confianza internacionalmente se revelaba como un arma de doble filo.
Si bien para desequilibrios leves resultaba efectiva, cuando los problemas eran estructurales,
cada préstamo condicionaba hacia futuro a la organización, prácticamente obligándola a
seguir aportando para evitar que la bomba explotara a causa de una crisis de confianza
ocasionada por su retirada.
25
La conclusión de este episodio llegaría en diciembre de 2001 con el fin de la convertibilidad.
Con el objetivo de evitar que se agotaran las reservas, se impuso una restricción que impedía
que los depositantes retiraran sus ahorros en dólares de los bancos. En otras palabras, el
BCRA estaba usando los encajes para sostener el tipo de cambio, por lo que de darse un retiro
masivo de depósitos se materializaría la corrida cambiaria que se venía pronosticando previo
al Blindaje. La incautación de los ahorros privados hizo desbordar el descontento social,
ocasionando la renuncia de de la Rúa, la declaración del default y una gran turbulencia
política. El 2002 sería el peor año de la historia argentina: la economía caería 11%
(Fundación Norte y Sur, 2019a), la tasa de inflación sería del 41% (Fundación Norte y Sur,
2019c), la tasa de desocupación sería del 23% (Fundación Norte y Sur, 2019c), la deuda
pública alcanzaría el 116% del PIB (Fundación Norte y Sur, 2019e) y el 60% de la población
viviría bajo la línea de pobreza (Nemiña, 2013, pg. 158).
En 2003 llegaría a la presidencia Néstor Kirchner. La economía mejoraría notablemente
durante su mandato debido a la coincidencia del aumento de la competitividad de la industria
agraria nacional y el aumento del precio de los commodities (Nemiña, 2013, pg. 159). El
consumo interno fue el motor de la economía (Nemiña, 2013, pg. 159), que crecería 8.7% en
promedio hasta 2007 (Fundación Norte y Sur, 2019a), año en que Cristina Fernandez de
Kirchner (CFK) tomaría la presidencia. La deuda volvería a ser sustentable con Néstor
Kirchner y reduciría su peso al 50% del PIB para 2007 (Fundación Norte y Sur, 2019e). Este
logro se dio gracias al crecimiento económico y también debido a la cancelación total de la
deuda con el FMI, que debió ser sometida a una quita del 65-70% del valor nominal sobre el
capital (Nemiña, 2013, pg. 159) y que daría inicio a un periodo de distanciamiento con la
organización. La ruptura de relaciones entre Argentina y el FMI se mantuvo hasta 2018.
Solucionado el problema con los acreedores organizacionales, se abría el frente de los
acreedores privados, pues el 20% de estos no aceptaron la propuesta de quita sobre el capital
que había suscrito el FMI meses atrás, llevando la disputa al terreno judicial (Rebossio,
2016). Esta problemática introduciría a un nuevo jugador, los fondos buitres. Estas empresas
especializadas en comprar activos riesgosos y depreciados rechazarían todo intento de
reestructuración sobre los títulos que poseían, esperando poder cobrar a futuro la totalidad
26
del valor nominal. Esto decretó que desde 2001 hasta 2015 el país estuviera en default, dado
que tanto el gobierno de Néstor Kirchner como el de CFK se rehusaron a pagar a los fondos
buitres y a otros acreedores privados la suma de 15.000 millones de dólares (Rebossio, 2016).
La presidencia de CFK armaría una nueva bomba al estilo Menem, pero que esta vez estaría
impulsada por la deuda nacional, como resulta evidente en el Cuadro 2. Hasta 2011 el país
acumularía resultados positivos: el PIB y el PIB per cápita aumentaron en términos reales de
622 mil millones de dólares a 710 mil millones y de 15.730 a 17.226 dólares respectivamente
(Fundación Norte y Sur, 2019a). Al igual que en el periodo anterior, gran parte de esta
mejoría provino del avance del sector agrícola exportador y de los altos precios
internacionales. El aumento de los ingresos tuvo como respuesta un aumento vertiginoso en
el gasto público durante la presidencia de CFK. Argentina volvería a vivir una riqueza de
fantasía similar a la que se vivió durante los últimos años de Menem.
Cuadro 2
Deuda pública nacional interna y externa consolidada.
Elaboración propia con datos de: Fundación Norte y Sur. (2019e). Sector Público. Fundación Norte y Sur.
https://dossiglos.fundacionnorteysur.org.ar/series
42.8
54,9
49.6
13,3
49.1
39,7
74.1
96,3
86.3
30,6
105.
602,
0
111.
549,
0
124.
956,
9
121.
044,
3
101.
873,
5
96.3
61,4
97.9
79,7
88.6
89,5
92.6
31,8
91.8
61,2
91.4
44,4
98.2
29,3
101.
658,
9
2 0 0 7 2 0 0 8 2 0 0 9 2 0 1 0 2 0 1 1 2 0 1 2 2 0 1 3 2 0 1 4 2 0 1 5
MIL
LON
ES D
E DÓ
LARE
S
Deuda Pública Interna Deuda Pública Externa
27
El gasto público se disparó, en gran medida, debido a la expansión de los planes sociales y
el aumento en la contratación pública. Planes sociales como el Plan de inclusión previsional
dirigido a los jubilados, la Asignación Universal por Hijo y la Asignación Universal por
Embarazo, que buscaban ayudar económicamente a las familias cuyos padres ejercieran
trabajos informales (Danani, 2016, pg. 17) contribuyeron al aumento sustancial de las cuentas
nacionales. Para 2015, el gobierno saliente dejaba un total de 60 planes sociales que
equivalían al 3.6% del PIB y que cobraban cerca de 18.2 millones de argentinos (Sánchez
Cattaneo & Devita, 2015). Desde el punto de vista de la contratación pública, durante los dos
mandatos de CFK el empleo público creció 34%, aumentando el número de empleados
públicos en 1 millón (Fundación Norte y Sur, 2019c).
Lo anterior, aunado a la caída del precio de las commodities en 2011 dejó como resultado un
desequilibrio en las cuentas nacionales, ya que, a pesar de los abultados ingresos, impulsados
por la recaudación y las retenciones sobre las exportaciones, los gastos crecían de forma más
acelerada (Etchebarne, 2017, pg. 21). El gasto público en relación al PIB aumentó de 28%
en 2007 a 40% en 2015 (Fundación Norte y Sur, 2019e). La disminución de los ingresos o el
leve aumento de estos, dependiendo del año, causaron que a partir de 2009 no hubiese un año
con superávit o equilibrio presupuestario, y que para 2015 el déficit llegara al 4,65% del PIB
(Fundación Norte y Sur, 2019e).
Año a año el déficit fiscal fue cubierto con emisión monetaria y deuda interna. En efecto, la
base monetaria pasó de 76 mil millones de pesos en 2007 a 623 mil millones a finales del
2015 (BCRA, 2020a). Esta situación agravó el panorama inflacionario, hizo aumentar la
demanda de dólares e impactó negativamente la producción (Etchebarne, 2017, pg. 6). El
aumento en la oferta de pesos, a la par del aumento en la demanda de dólares depreció la
moneda y llevó a la inflación de 18,7% en 2007 a 27,8% en 2015 (Fundación Norte y Sur,
2019c). Sin embargo, para entonces las estadísticas oficiales mostraban lo contrario. Dicho
suceso fue causa de que en 2007 el Ejecutivo interviniera el órgano de estadística nacional
(INDEC), controlándolo pasivamente y generando serias dudas sobre su objetividad (Wainer,
2018, pg. 331).
28
El ajuste en las cuentas nacionales también provino en parte gracias a la emisión de deuda
interna. CFK financió el gasto de ciertas agencias estatales tomando prestado el dinero de
instituciones como el BCRA o la Administración Nacional de Seguridad Social (ANSES), y
dando a cambio bonos de deuda (Giuliano, 2015, pg. 157). Se optó por una estrategia de
rollover que cubría viejas deudas con unas nuevas, esperando diferir en el tiempo el pago de
la deuda y condicionando fuertemente a la administración venidera (Guiliano, 2015, pg. 155).
La administración de CFK dejaba con su salida vencimientos de deuda por un total de 52.500
millones de dólares (Instituto de Trabajo y Economía Fundación Germán Abdala, 2019, pg.
6).
Mauricio Macri llegaba a la presidencia como parte del denominado “giro a la derecha” de
la política sudamericana (Vommaro & Gené, 2017, pg. 237). Este se había propuesto eliminar
las restricciones cambiarias que impedían la compra libre de dólares, salir del default,
eliminar las retenciones a las exportaciones y eliminar la inflación (Nun, 2016). Todas estas
medidas buscaban mejorar la situación económica nacional en un contexto internacional sin
bonanza. El plan económico de corte gradualista se basó en la retirada gradual del Estado de
la economía. Para Ávila (2018) esta elección representó una ventaja en términos de
gobernabilidad, ya que hacía menos intensos los efectos negativos del ajuste. Sin embargo,
dicha elección representaba un reto económico prácticamente irrealizable: todos los planes
gradualistas de la historia que lidiaron con más de 10% de inflación fracasaron.
Los incipientes recortes del gasto, la disminución real de la recaudación, el alto monto de
intereses sobre la deuda y el déficit en cuenta corriente generaron que en 2016 el déficit fiscal
fuese del 6.38% del PIB (Fundación Norte y Sur, 2019e). Los débiles resultados fiscales del
primer año de gobierno forzaron a equilibrar las cuentas de la misma forma que en el pasado:
emisión monetaria y deuda. Como resultado, la inflación de 2016 cerró en 39,2% (Fundación
Norte y Sur, 2019c). La deuda emitida fue resultado de la sanción de la ley 27249. Dicha
norma habilitaba el pago de lo debido a los acreedores privados y sacaba del default al país.
El pago de 12.500 millones de dólares se efectuaría con la emisión de Letras del Banco
29
Central (LEBAC), títulos de deuda en moneda extranjera que para 2016 poseían una tasa
anual de 12.5% (La Nación, 2016 ; Lampa & Zeolla, 2019, pg. 277).
Para 2017 se mantuvieron los resultados negativos en todos los frentes, pero ahora debido a
un déficit de 31 mil millones de dólares en cuenta corriente, la situación se había vuelto
inconfrontable (Fundación Norte y Sur, 2019d). El déficit fiscal debía cubrirse con nueva
deuda, suba impositiva o emisión monetaria. La creciente inflación había licuado los ingresos
tributarios del Estado y los posibles recursos de una suba impositiva no llegarían a cubrir el
desequilibrio fiscal y de cuenta corriente. La emisión de deuda sería el instrumento elegido
para aumentar los ingresos. Entre 2016 y 2018 Argentina emitió LEBAC por valor de 78 mil
millones de dólares (Lampa & Zeolla, 2019, pg. 277).
Las creciente necesidad de dólares elevó la tasa de las LEBAC hasta el 38% a inicios del
2018, situación que para marzo se hizo insostenible, por lo que la tasa bajó rápidamente al
26,5% (Lampa & Zeolla, 2019, pg. 287). Este hecho coincidió con una suba en la tasa de
interés en Estados Unidos, tal como le había sucedido a Alfonsín en 1984. Este evento
produjo una salida masiva de capitales, que se trasladaron hacia los activos más seguros. Este
suceso denominado flight to quality dejó sin financiamiento a Argentina, país que basaba su
estabilidad económica en la captura de divisas mediante el mercado privado de deuda.
Teniendo en cuenta que los vencimientos para el resto de 2018 y 2019 sumaban 80.000
millones de dólares (Pozzo, 2018) y que el 70% de la deuda emitida en 2018 eran bonos de
corto plazo (Instituto de Trabajo y Economía Fundación Germán Abdala, 2019, pg. 3), el
gobierno de Macri estuvo obligado a jugar su última carta para evitar el default en 2019, el
FMI.
Como se ha podido evidenciar a lo largo de este capítulo, los problemas de la Argentina
contemporánea distan de ser diferentes de aquellos de hace 30-40 años. Los desafíos que
enfrenta el país actualmente son el cúmulo de los errores y desaciertos de la clase política
argentina, el FMI, los inversionistas privados y los demás jugadores de este gran tablero. El
próximo apartado centrado en el análisis del acuerdo de 2018 entre Argentina y el Fondo,
30
traerá a la memoria muchos de los eventos aquí narrados, reafirmando que no obstante el
paso de los años y las décadas, una cosa permanece intacta: la supremacía de los intereses
políticos. A continuación, se dará a conocer todo lo concerniente al ADG de 2018 pactado
entre el gobierno de Maurcio Macri y el FMI.
CAPÍTULO 3: EL ACUERDO DE MAURICIO MACRI
Este capítulo presentará el inicio, desarrollo y finalización del acuerdo de 2018 entre
Argentina y el FMI. Asimismo, buscará explicar por qué a pesar del exiguo desempeño
general de la economía argentina y de los CCA, factor determinante para el mantenimiento
de los desembolsos, dicho acuerdo mantuvo su rumbo hasta finales de 2019. Este apartado
no sólo exhibirá los nefastos efectos de los intereses políticos nacionales e internacionales,
sino que además proveerá un caso fuerte para respaldar la siguiente definición de Downs
(1992) acerca de la clase política: “Un partido político es un equipo de hombres que sólo
desean sus cargos para gozar de la renta, el prestigio y el poder que supone la dirección del
aparato gubernamental” (pg. 95).
El ADG entre Argentina y el Fondo se materializaba el 20 de junio de 2018, después de
meses de estudios y encuentros entre el equipo económico de Mauricio Macri y los técnicos
del FMI. La CI del International Monetary Fund (2018d) establecía dos grandes objetivos:
reducir el déficit fiscal y bajar el índice de inflación (pg. 2). El equilibrio fiscal llegaría
gracias al aumento de la recaudación, el congelamiento del empleo público, la disminución
de los subsidios de energía y la relocalización de los subsidios de transporte (pg. 6). Del
mismo modo, se comprometían a mantener estable la base monetaria hasta junio de 2019 y a
establecer una tasa de cambio libre de intervención, a menos que el tipo de cambio superara
la banda de 45 pesos por dólar (pg. 9).
Concretamente, el gobierno buscaba disminuir a 0% el déficit primario en 2019, encaminar
la deuda hacia una tendencia negativa, asegurarse de que la inflación cayera a un dígito para
2021, dejar flotar el tipo de cambio, aumentar las reservas internacionales, eliminar la
31
necesidad de recibir financiamiento futuro y combatir la corrupción (International Monetary
Fund, 2018d, p. 5). La CI es de fundamental importancia, pues en ella recae tanto la
aprobación del acuerdo como la formulación de los CCA y los PRE, metas de cuyo
desempeño depende el mantenimiento de los desembolsos. Los CCA evaluarían las metas de
inflación, reservas y resultado fiscal, mientras que los PRE se enfocarían en el fortalecimiento
institucional y la lucha contra la corrupción.
El acuerdo contaría con una duración de 3 años y un monto de 50 mil millones de dólares,
que sería ampliado a 57 mil millones el 17 de octubre de 2018 (International Monetary Fund,
2018d, pg.3). La importancia de este era notoria, pues el monto representaba 1.277% de la
cuota argentina y 47% de los activos anuales prestables del FMI (La República, 2019). Los
objetivos generales de dicho acuerdo eran: restaurar la confianza de los mercados, poner la
deuda en una trayectoria bajista, reducir la inflación y reforzar la independencia del BCRA
(International Monetary Fund. Western Hemisphere Dept., 2018a, pg.1); todas metas
evaluadas cada 3 meses.
Conforme con lo explicado en el capítulo primero, es claro por qué el FMI aprobó el acuerdo
con Argentina. El programa económico argentino era consecuente a los fines generales de la
organización y las políticas a implementar resultaron lo suficientemente sólidas y coherentes
como para lograr una aprobación del Directorio Ejecutivo. Dichas políticas, contenidas en la
CI, serían el vehículo para el cumplimiento de las metas, razón por la que su seguimiento y
análisis resulta fundamental. De fallar, sería más que probable que los objetivos no fueran
alcanzados, y por lo tanto, que se debiera recurrir a waivers continuamente para mantener
vigente el acuerdo, poniendo en peligro la continuidad de los desembolsos.
Para empezar, el resultado fiscal primario se redujo de 2.3% del PIB en 2018 a 0.6% en 2019
(International Monetary Fund, 2019b). En gran parte dicho logro se produjo por la
disminución del déficit fiscal; esta meta fue verificada gracias a la reducción del empleo
público y el aumento de la recaudación. El número de empleados públicos pasó de 3,5
millones en 2017 (Ministerio de Trabajo, 2017, pg.1) a 3,1 millones en 2019 (iProfesional,
32
2019), mientras que la recaudación creció de 3.8 billones de pesos en 2018 (AFIP, 2018) a
5.5 billones en 2019 (AFIP, 2019).
Las reservas internacionales, la emisión monetaria y la corrupción también mostraron
resultados positivos. Las reservas aumentaron de 2018 a 2019 en cerca de 10 mil millones de
dólares, pasando de 54 mil millones de dólares a 64.200 (BCRA, 2020a). Así mismo, la base
monetaria a fin de mes se mantuvo estable, tal como se había propuesto en la CI, aumentando
0% en promedio hasta junio de 2019 (International Monetary Fund. Western Hemisphere
Dept., 2019, pg.12). Para cerrar, la corrupción registró una trayectoria positiva, cuantificada
mediante el Corruption Perception Index de la organización Transparency International.
Argentina presentó una mejoría de 5 puntos, pasando del puesto 85 en 2018 al 66 en 2019
(Transparency International, 2019).
La única meta que falló de forma sistemática fue la inflación. Este objetivo presentó un
rendimiento general desfavorable, a pesar de las mejorías transitorias señaladas en la segunda
y cuarta revisión periódica. La inflación fue de 34.3% en 2018 y de 54.4% en 2019
(International Monetary Fund, 2019b), acontecimiento que situaría a la Argentina en la
tercera posición de los países con mayor inflación, sólo por detrás de Venezuela y Somalia
(Fernández, 2020). Asimismo, en el bienio 2018-2019 la economía se contraería 4,7% en el
acumulado (BANCO MUNDIAL, 2019) y el tipo de cambio se depreciaría cerca de 100%
(Investing, s.f), pese a la mejoría de la cuenta corriente, que para finales del tercer trimestre
de 2019 depositó 2.500 millones de dólares en las arcas del Estado (INDEC, 2020).
Teniendo en cuenta que para mayo de 2019 más del 70% del acuerdo ya había sido
desembolsado (PLANM, 2019), ¿Cómo es posible que la economía argentina se conservase
endeble? ¿No eran suficientes cerca de 40 mil millones de dólares? ¿sería este un caso de
falla en la elaboración de las metas? Para comprender por qué fracasaron las medidas que a
primera vista parecían ser exitosas, se debe partir de la única que nunca se recuperó: la
inflación. El incumplimiento de esta meta no sólo explica el pobre rendimiento de las
33
variables monetarias, sino que conducirá a revelar que, en realidad, la mayoría de las metas
acordadas fueron contravenidas.
El control de la inflación falló a pesar de que se emplearon las dos estrategias más idóneas:
las metas de inflación y el control sobre los agregados monetarios. Ambas políticas buscaron
disminuir en vano el exceso de dinero circulante. Las metas de inflación, que estuvieron
vigentes hasta la primera revisión, fallaron debido a que dicha política depende en gran
medida de la confianza del público (Mira, 2018). Si los depositantes advierten una inflación
mayor a la pronosticada no depositarán por miedo a que la tasa de retorno real se torne
negativa, optando por consumir rápidamente o por activos más durables. Para el caso
argentino, las metas de inflación no se cumplieron en más de una ocasión (Mira, 2018).
El cambio hacia el control sobre los agregados monetarios, materializado en el objetivo de
mantenimiento de la base monetaria fracasaría nuevamente, esta vez debido a aspectos
técnicos que le permitieron al BCRA emitir sin incumplir dicha meta; la restricción monetaria
resultó ser sumamente permisiva. El FMI requería que el aumento promedio mensual de la
base monetaria fuese del 0% (International Monetary Fund, 2018d, pg.8). Lejos de ser
equivalente a la política de emisión cero aplicada durante los gobiernos de Menem y de De
la Rúa, la elaboración de este objetivo facultaba al BCRA a emitir, siempre y cuando a fin de
mes dicha emisión fuese esterilizada.
Lo anterior explica por qué no hubo incumplimiento en noviembre de 2018, a pesar de que
el saldo diario de la base monetaria superara por 130 mil millones de pesos al valor inicial en
la penúltima semana (BCRA, 2018). Estos picos no figuraron como incumplimiento, dado
que días antes se habían retirado miles de millones de circulación, anulando su efecto en el
promedio. Esta esterilización monetaria se llevó a cabo mediante un nuevo título de deuda
público, exclusivo para bancos comerciales, las Letras de Liquidez (LELIQ). Estos bonos a
7 días denominados en pesos y que contaron con una tasa de interés entre 43% y 85% durante
el último año de gobierno (BCRA, 2020b) fueron una herramienta fundamental para rollear
34
la totalidad de la deuda en LEBAC, hecho que venía poniendo en aprietos al país desde
finales de 2017 (International Monetary Fund. Western Hemisphere Dept., 2018b, pg. 6).
Debido a su corta madurez y altísimos rendimientos, el stock de LELIQ debió renovarse
constantemente desde octubre de 2018 a agosto de 2019 para evitar incumplir la meta
monetaria (Figura 2). De no ser renovado, para febrero de 2019 el BCRA debía emitir 900
mil millones sin intereses, que irían directo a la base monetaria y luego a la inflación (BCRA,
2019a, pg.7). Las LELIQ mantenían la inflación a raya a un riesgo muy alto. La segunda
determinante que explica el fracaso inflacionario consiste en los ajustes periódicos. Estos
avalaban que la base monetaria aumentara en diciembre y junio alrededor de 6% (Barbería,
2018). La flexibilidad de la meta de “emisión cero” del FMI, lejos de restringir la emisión
monetaria, fundó las bases de una nueva bomba cuyo valor nominal en octubre de 2020 era
de 1.7 billones de pesos (BCRA, 2020d, pg. 12).
Figura 2
Stock de LELIQ desde octubre de 2018
0,513
0,6390,709
0,8150,893
0,9631 1,033
1,109
1,2071,251
1,103
0
0,2
0,4
0,6
0,8
1
1,2
1,4
Octubre
Noviembre
Diciembre
Enero
Febrer
oMarz
oAbril
Mayo
JunioJulio
Agosto
Septie
mbre
Billo
nes d
e pe
sos
35
Elaboración propia con datos de: BCRA (2020c). Recuperado de
http://www.bcra.gov.ar/PublicacionesEstadisticas/Informe_monetario_mensual.asp.
El fracaso en el manejo de la inflación menoscabaría con vehemencia el desempeño de la que
quizás había sido la meta más exitosa: el manejo del déficit fiscal. El aumento de los ingresos
fiscales, mencionado párrafos atrás, se vio fuertemente perjudicado por el alza de la inflación,
empeorando a su vez el resultado fiscal. El aumento nominal de la recaudación fue revertido
por la inflación, ya que, a pesar de que los ingresos fiscales fueron superiores en 2019, una
vez ajustados por el Índice de Precios al Consumidor (IPC), la recaudación real de 2018 fue
de 5.7 billones de pesos, 200 mil millones más respecto de 2019 (International Monetary
Fund, 2019b).
Las reservas internacionales presentaron un comportamiento similar al de la recaudación. Si
bien a primera vista los resultados aparentaban ser favorables, un análisis minucioso revelaría
la fragilidad e impasibilidad de la situación del BCRA. Si bien es indiscutible el hecho de
que las reservas internacionales brutas de la Argentina aumentaron a más de 60 mil millones
de dólares para 2019, una vez deducidos los pasivos internacionales, el resultado no es
igualmente oportuno. Esta misma hipótesis, compartida por el economista argentino Diego
Giacomini sostiene que, una vez hechos los ajustes debidos, las reservas de libre
disponibilidad se mantuvieron invariadas entre octubre de 2018 y mayo de 2019, rondando
los 15 mil millones de dólares (Diego Giacomini, s. f.).
Hechas estas aclaraciones, resulta evidente por qué fracasó el acuerdo. Las políticas
implementadas, contrario a lo sostenido por el FMI, no avanzaban hacia buen puerto. De los
siete objetivos específicos de la CI, sólo dos tuvieron éxito: el resultado fiscal primario y la
corrupción. La deuda, lejos de adoptar una tendencia negativa, aumentó entre 2018 y 2019
del 86% al 93% del PIB (Pletcher, 2020). La inflación aumentó al 54% a fin de año
(International Monetary Fund, 2019b), el tipo de cambio fue intervenido, las reservas
internacionales reales se mantuvieron estables y no se eliminó la necesidad de recibir
financiamiento futuro, pues aunque la cuenta corriente fue superavitaria durante el último
36
trimestre de 2019, los vencimientos futuros licuarían brevemente dicho avance (International
Monetary Fund. Western Hemisphere Dept., 2019, pg.5).
Si bien las razones de la aprobación del acuerdo son claras, es difícil defender por qué se
mantuvo el acuerdo hasta finales de 2019. Considérese que el Fondo suspendió la quinta
revisión y el sucesivo desembolso en septiembre, a la espera de los resultados de las
elecciones presidenciales (Portafolio, 2019). La petición de cinco waivers en el transcurso
del acuerdo, aunado a los lentos y escasos logros del programa, debieron derivar por
normativa institucional en la temprana suspensión de los desembolsos. Las directivas
institucionales resultan precarias para preveer la continuación del acuerdo en virtud de un
error tipo I. “Este concepto estadístico nos indica que hemos cometido un error, pues no
vimos una correlación que en realidad existe, atribuyéndola a la coincidencia casual” (Tetaz,
2015, pg.27). Concretamente, si en un estudio se omite una variable crucial, sus resultados
serán inconsistentes debido a la baja correlación entre la variable dependiente y las variables
independientes.
La desconexión entre el protocolo organizacional y el curso de acción real encuentra una
primera respuesta gracias al concepto de hipocresía organizada. Weaver (2008) reconoce la
hipocresía organizada como la violación abierta de los mandatos organizacionales, que lleva
a la separación o contradicción entre los objetivos proclamados y la realidad de la actividad
organizacional (pg. 20). Además, menciona que las organizaciones funcionan en un entorno
competitivo y lleno de presiones, donde factores como la legitimidad y la autoridad luchan
con elementos como la autonomía financiera y la competitividad por ser aquellos que
influencien mayoritariamente la toma de decisiones. La hipocresía organizacional tiene
origen en la contraposición de los intereses institucionales frente a los de sus fuentes de
financiamiento, y dado que una organización necesita tanto de legitimidad como de recursos
para sobrevivir, la hipocresía organizacional es un acto racional, estratégico y necesario para
la supervivencia de la misma (pg.31).
Para el caso argentino pareciese que las presiones materiales sobrepasaron a las
institucionales, dando como resultado un divorcio entre lo esperado y lo que en realidad
37
sucedió. Si bien se está cerca del meollo del asunto, se debe sopesar con datos las sospechas
recién erigidas, para evitar caer en un error tipo I nuevamente, es decir, obedece hacer
evidente lo aseverado mediante datos que eliminen toda duda sobre la verosimilitud de lo
argumentado, haciendo el mayor esfuerzo por dejar de lado una desafortunada coincidencia
casual entre lo teórico y el caso particular estudiado. Para dicha aclaración se examinará
brevemente otro caso enigmático del accionar organizacional del FMI, el acuerdo de FA con
Ucrania en 2015.
El acuerdo iniciado en marzo de 2015, por un monto de 20 mil millones de dólares sustituiría
a un previo ADG vigente hasta 2016, que desplegó cerca de 17 mil millones de dólares desde
su entrada en 2014 (COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION, 2014, pg. 10). Este
encadenamiento de préstamos fue aprobado con el fin de resolver problemas como la pérdida
de confianza internacional, la depreciación de la moneda, la caída de las reservas
internacionales y el empeoramiento de la dinámica de la deuda (International Monetary Fund,
2015, pg.1). Además, preveía un fuerte ajuste en el sector energético y la ineficiencia de las
empresas estatales (International Monetary Fund, 2015, pg.28).
A pesar de que se debieron requerir 3 waivers en la segunda revisión, tanto los CCA como
las demás áreas de la economía dieron resultados más que positivos durante el trascurso de
los desembolsos. Para abril de 2017 no sólo los CCA habían tenido un desempeño
satisfactorio, sino que la economía creció 2.7% en promedio desde 2016 hasta 2018 (The
World Bank, 2019), se ajustó el resultado fiscal por 7 puntos del PIB, la inflación cayó más
de 50 puntos en menos de un año y las reservas, aunque lejos de las proyecciones iniciales,
se habían duplicado y se mantenían estables, dados los buenos resultados en materia
monetaria (International Monetary Fund, 2017a, pg.1).
El acuerdo de Facilidad Ampliada, cuya terminación estaba presupuestada para 2019 fue
suspendido a finales de mayo de 2017, en gran parte debido a los resultados poco
satisfactorios en los PRE de privatización y lucha contra la corrupción (International
Monetary Fund, 2017b) ¿Cómo se explica que el acuerdo con Ucrania haya sido terminado
38
por faltas en los PRE, cuyo incumplimiento según el reglamento del FMI no constituye
motivo de suspensión, mientras que el ADG con Argentina mantuvo su rumbo a pesar de
incumplir repetidamente los CCA y manifestar resultados generales precarios?, ¿Por qué no
hay igualdad en la forma en que el FMI evalúa el avance de sus acuerdos?
Aquí es donde entra en escena el error tipo I, pues se está perdiendo de vista una correlación
real, atribuyendo la continuidad de los acuerdos a hechos aleatorios o indefinidos. Si las
directrices institucionales resultan superfluas para determinar la interrupción o menos de un
acuerdo de financiamiento con el FMI: ¿Cuál es el factor explicativo? Como se había
anticipado con la tesis de Weaver, los intereses políticos de la base material de sustentación
del Fondo son el factor antes ignorado, que hace encajar todas las piezas en su debido lugar.
Si bien gran parte de la explicación responde a factores internacionales, no se debe perder de
vista el enlace estrecho que existe entre los intereses políticos nacionales e internacionales.
Desde el ámbito nacional, el gobierno de Mauricio Macri, a quien le restaba medio mandato
y que venía presentando serias dificultades económicas desde finales de 2017, necesitaba
urgentemente divisas para mantener la economía a flote, así como sus aspiraciones a la
reelección en 2019. De caer en default en 2018, el futuro presidencial de Macri estaba
condenado. El costo político de declarar el impago, fruto del descalabro de CFK y de la
estrategia económica de rollover de vencimientos durante 2016-2017, era demasiado alto.
Vicario (2004) explica lo anterior mediante un análisis que coteja los costos del ajuste
económico y el momento económico, argumentando que “hasta que el país no percibe el
desajuste económico, se tenderá a postergar las reformas para el gobierno sucesivo; con una
muy baja percepción del riesgo” (pg. 32).
Volvería el “pan para hoy, hambre para mañana”. La importancia de evitar el default puede
corroborarse examinando la forma como se gastaron los activos del FMI. Jueguen (2019)
sostiene que de los más de 40 mil millones, cerca del 95% de estos fueron destinados al pago
de deuda, donde 35 mil millones se usaron para pagar deuda en moneda extranjera y cerca
de 6 mil para el pago de deuda en pesos. Argentina contó con pocos recursos para afrontar
las reformas estructurales debidas, pues los activos obtenidos nunca tuvieron como finalidad
39
proteger al país del choque del ajuste. Los intereses de la clase política nacional volvían a
estar por encima del bienestar económico de aquellos a quienes aparentemente servían.
Desde el ámbito internacional, los intereses estadounidenses jugaron el papel decisivo para
la continuación del préstamo. Los intereses del gobierno de Donald Trump explicarían la
conducta del FMI en 2018/19. El ascenso de Macri en 2015 supuso una victoria política y
diplomática estadounidense, iniciando el giro a la derecha en la región y aislando al principal
enemigo estadounidense, la Venezuela de Nicolás Maduro. El senador republicano Marcos
Rubio lo presentaba de esta forma: “Argentina puede ser un aliado importante, pues se ha
unido a los Estados Unidos y a otras naciones en la condena de la dictadura venezolana de
Nicolás Maduro” (Rubio, 2017). El apoyo político se trasladaría a lo económico en 2018, año
en que Macri expresó: “su ayuda con el acuerdo con el FMI nos ha ayudado a encaminarnos
hacia la construcción de un mejor futuro” (The White House, 2018).
La posibilidad de perder los logros obtenidos con el ascenso del peronismo en 2019 incentivó
al gobierno de Trump a extender su ayuda económica a Argentina, a pesar de que sus
condiciones iniciales y el desarrollo de sus políticas económicas fuesen poco prometedoras.
El apoyo político estadounidense aseguró que los 44 mil millones de dólares llegasen a
Argentina, proporcionándole un salvavidas político a Macri y sobrellevando el peso
económico de décadas de malos manejos macroeconómicos. No es de sorprender que,
llegado el final de 2019, con las posibilidades electorales visiblemente deterioradas (Stott &
Mander, 2019) mermara el apoyo de Estados Unidos y se suspendiera la quinta revisión y el
consecuente desembolso a la espera de los resultados electorales.
La llegada del peronista Alberto Fernández y de CFK desestabilizaría los planes
estadounidenses de mantener una alianza regional sólida de líderes con ideas afines para
avanzar en la agenda de lucha contra el terrorismo, los gobiernos de izquierda en Cuba y
Venezuela y resistir al crecimiento de la inversión china (Stott, 2019). Una vez revelada la
nueva posición argentina frente a Venezuela y Bolivia, se trazaría una línea roja para el
gobierno Trump que impediría la continuación del financiamiento mediante el FMI
(Bartenstein & Gillespie, 2020).
40
Resueltas las incógnitas prácticas de esta investigación, resulta enriquecedor retomar la
cuestión teórica planteada en el primer capítulo. Teniendo en cuenta la consecución de
eventos presentada a lo largo de la investigación, resulta evidente que la postura realista posee
una mayor profundidad analítica y explicativa que sus contrapartes institucionalistas y
constructivistas. Las debilidades del institucionalismo residen en la importancia desmedida
que le dan a las reglas. Recuérdese que según Lipson (1984) las reglas son determinantes
porque facilitan la cooperación y evitan la trampa (pg.5). Como se demostró en este capítulo,
las reglas del FMI no soportan el peso del juego político. Estas son burladas por países como
Argentina, que no reciben sanción alguna, en detrimento de aquellos que sí las cumplen,
como Ucrania.
Si bien es cierto que el FMI ha incumplido su función de juez objetivo e imparcial, es
indiscutible que los países latinoamericanos han sido aquellos menos interesados en aprender
y jugar según las reglas del Fondo. Los países latinoamericanos que componen el
Departamento del Hemisferio Occidental fueron los mayores receptores de financiamiento
en 2019 (Fondo Monetario Internacional, 2019, pg.43) y los penúltimos a la hora de recibir
la asistencia técnica del FMI (International Monetary Fund, 2019a, pg. 23). Las
administaciones argentinas procuran permanentemente el auxilio del FMI sin tener en cuenta
las reglas de juego, buscando salir ilesos políticamente del arriesgado juego económico de la
papa caliente que se viene gestando hace décadas.
Por su parte, el constructivismo resulta inoperante para el caso estudiado, debido a la
desconexión entre discurso y realidad evidenciada en el caso argentino. Si se evalúa la
máxima de que la forma en la que se habla del mundo determina y da forma al mismo, el
acuerdo de 2018 debería haber sido exitoso. Todas las revisiones del FMI sobre el panorama
argentino eran optimistas y validaban los “avances” de las políticas llevadas a cabo,
expresando que terminarían por llevar al país a buen puerto. El constructivismo olvida que
hay elementos operacionalizables que se encuentran por fuera de la dinámica de los
41
discursos, como la emisión monetaria, el empeoramiento de la inflación, la recesión, el
aumento del riesgo país y los desequilibrios en la balanza de pagos.
Incluso aquellas teorías que sostienen que las OI son herramientas a disposición de los países
más poderosos, como la teoría crítica en su enfoque neogramsciano, resultan inoperantes para
el propósito de esta investigación. La teoría crítica busca responder a cómo surgen ciertos
fenómenos y no al por qué suceden (Cox, s.f), por lo que su alcance es insuficiente para
responder a la pregunta de investigación. El análisis realista es superior debido a que es capaz
de dar razón del comportamiento de Estados Unidos, Argentina y el FMI de forma coherente
y unitaria mediante el concepto de equilibrio de poder. Este expone que un Estado actúa en
pro de sus objetivos mediante esfuerzos internos, destinados a mejorar su poderío económico
o militar, y esfuerzos externos, que buscan reforzar las alianzas propias y debilitar las alianzas
antagónicas (Waltz, 1988).
Teniendo en cuenta que el realismo es la teoría con mayor profundidad explicativa para el
caso estudiado, vale la pena hacer ciertas aclaraciones finales. En primer lugar ¿es incorrecto
que los intereses estadounidenses prevalezcan en el FMI tal y como lo indica el realismo? Si
se considera que las relaciones con el FMI son libres y voluntarias, y no existe ningún tipo
de imposición a participar, es razonable que aquellos que aportan más a las arcas
organizacionales tengan mayor control sobre el destino de los recursos. Considérese que es
el dinero de los contribuyentes de cada uno de esos países el que se pone en riesgo para asistir
a un miembro del Fondo.
Caso aparte es aquel de la rendición de resultados, pues si bien es legítimo que los intereses
de ciertos países se impongan a la hora de tomar las decisiones, en el plano nacional acontece
lo que Blustein (2006) denomina como un problema de riesgo moral. Con la firma de un
acuerdo de financiamiento, el gobierno debe responder por los aciertos y las equivocaciones
que se cometan en el desarrollo del mismo, dejando de lado todo argumento que los exima
de la responsabilidad que adquirieron una vez posicionados en el poder. Ante este juicio
normativo que pocas veces encuentra constatación en el mundo real, es que tiene lugar esta
42
investigación, que busca asegurar que ningún actor vinculado a los éxitos o fracasos de un
acuerdo de financiamiento con el FMI se marche sin su debida responsabilidad y crédito.
CAPÍTULO 4: PROBLEMÁTICAS ACTUALES
Una vez resuelta la pregunta que hizo este trabajo posible, sólo resta por describir qué fue lo
que sucedió después de la caída del acuerdo en septiembre de 2019. Este último apartado,
buscará presentar el devenir de los eventos en materia económica y brindar no sólo las
conclusiones de esta investigación, sino también un pronóstico de corto plazo acerca de la
situación financiera y macroeconómica argentina, teniendo en cuenta los múltiples
obstáculos y las diversas complicaciones que ha supuesto la llegada y avance del COVID-19
en nuestro continente. Contrariamente al optimismo que acompaña a un nuevo gobierno, este
capítulo ofrecerá una visión realista y expondrá la gran deuda que la clase política nacional
y el FMI poseen con el pueblo argentino.
El reintegro de la rama política dominante argentina llegaría en un contexto económico y
social muy difícil. La inflación superaría la barrera del 50% a finales de 2019, la deuda
externa llegaría a su máximo histórico con un valor de 323 mil millones de dólares, el 33%
de la población viviría en situación de pobreza (Muñoz Lima, 2020) así como el 62,9% de
los menores de edad (UNICEF, 2020). Pasado el primer mes en el cargo, Fernández corrigió
partidas para disminuir el déficit fiscal, como congelar las jubilaciones durante 6 meses y
aplazar las negociaciones sobre el salario mínimo (Centenera, 2020). Con este mismo
objetivo, se congelaron tarifas públicas por 180 días, se entregaron tarjetas alimenticias a
familias pobres, se establecieron precios máximos para los bienes de primera necesidad y se
volvieron a instalar las retenciones a las exportaciones (González, 2020).
El tema de mayor relevancia durante los primeros meses de gobierno fue el manejo de la
deuda. El enorme stock y los amplios intereses que había que honrar anualmente, aunado a
la precaria situación económica, llevó a que el gobierno convocara una reunión con los
acreedores privados para reestructurar los plazos, pues era imposible efectuar el pago de los
43
intereses. Si bien esta movida buscaba evitar declarar el default, el país se encontraba en esta
situación desde febrero, con la postergación del pago de algunos vencimientos (Manríquez
Conejeros, 2020). Esta situación se complicaría con la entrada de la pandemia en Argentina
en el mes de marzo, a la cual el gobierno respondió con la imposición de una cuarentena
obligatoria hasta el 9 de noviembre, situación que impactaría negativamente al PIB y a la
tendencia de la deuda (Forbes Staff, 2020).
El empeoramiento de las condiciones en el frente de la deuda justificaría la gira europea de
Alberto Fernández, que iría en busca del apoyo de países como Francia y Alemania dentro
del FMI para presionar a los acreedores privados a reestructurar los vencimientos mediante
una quita (Dinero, 2020a; Rojas Sasse, 2020). El ajuste sobre la deuda debía provenir de los
acreedores privados, pues el FMI rechazó asumir una quita sobre el stock o los intereses de
la deuda adquirida durante la presidencia de Macri (Manríquez Conejeros, 2020). La
reestructuración de los 66 mil millones de dólares de deuda privada llegaría a finales de
agosto y lograría que por cada 100 dólares debidos se pagaran 54,8 dólares, esto es una quita
respectiva de poco menos de la mitad del stock adeudado (Dinero, 2020b).
La salida del default con los acreedores hizo bajar drásticamente el riesgo país argentino, que
pasó de un máximo de 4300 puntos en marzo a 1100 en la segunda semana de septiembre
como consta en la Figura 3. Mientras esto sucedía en el plano internacional, la cuarentena
estricta impulsada por el gobierno avanzaba en pos de evitar la expansión del COVID-19.
Las consecuencias económicas no se hicieron esperar, pues el PIB caería cerca del 20% en
el segundo trimestre del año (EFE, 2020) y según datos del FMI, a final de año la economía
caería cerca del 11.8% (El Observador, 2020). Para hacerle frente al shock de demanda que
afectó gravemente a la economía nacional, se debió recurrir a viejos mecanismos como la
emisión monetaria y el alza impositiva, pues Argentina estuvo despojada del financiamiento
privado internacional hasta agosto de 2020 y ya no contaba con el apoyo financiero del FMI.
Figura 3
Historial EMBI Argentina 2020
44
Elaboración propia con datos de: Invenómica (2020). Retomado de https://www.invenomica.com.ar/riesgo-
pais-embi-america-latina-serie-historica/
El déficit fiscal primario, que para 2020 se contabilizó cerca del 4,5% del PIB fue cubierto
en su mayoría por la emisión monetaria. Durante lo corrido del año se emitieron más de 1
billón de pesos, cifra correspondiente al 3,5% del PIB (Barbería, 2020). Para contener el
riesgo inflacionario originado en esta emisión, el gobierno de Fernández optó por la misma
estrategia usada por Macri meses atrás para encubrir los resultados de la base monetaria ante
el FMI, las LELIQ. El stock nominal de estas aumentó de 738 mil millones de pesos en
diciembre de 2019 (BCRA, 2019b) a 1,7 billones de pesos en octubre de 2020 (BCRA,
2020d).
El déficit remanente fue cubierto con la venta de reservas internacionales, que según
Castiñeira (2020) se acercan a cero. Las reservas de libre disponibilidad argentinas, que no
contemplan los dólares del FMI, el swap con China que se renovó en julio de 2020 y que
representa cerca del 40% de las reservas brutas del país (Meaños, 2020), los encajes de los
depositantes y el oro físico que se encuentra en el BCRA son prácticamente inexistentes. La
venta masiva de reservas caería muy mal a los mercados de deuda, que dudaban de la
solvencia del Estado argentino incluso habiéndose dado una reestructuración de deuda hacía
meses. Como consecuencia de esto, los poseedores de bonos argentinos en dólares vendieron
0,005,00
10,0015,0020,0025,0030,0035,0040,0045,0050,00
2-m
ar-2
09-
mar
-20
16-m
ar-2
023
-mar
-20
30-m
ar-2
06-
abr-
2014
-abr
-20
21-a
br-2
028
-abr
-20
5-m
ay-2
012
-may
-20
19-m
ay-2
027
-may
-20
3-ju
n-20
10-ju
n-20
17-ju
n-20
24-ju
n-20
1-ju
l-20
9-ju
l-20
16-ju
l-20
23-ju
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100
45
dichos títulos por debajo del valor nominal de mercado, presuponiendo una futura caída de
su precio real, tal y como sucedió en la época del Megacanje (La Nación, 2020).
CAPÍTULO 5: ¿UN NUEVO ACUERDO?
Los endémicos desequilibrios económicos argentinos aunados a las políticas fracasadas y
repetitivas han forzado al gobierno peronista de Fernández a buscar un nuevo acercamiento
al FMI, a pesar de las múltiples críticas hechas al acuerdo de 2018. El acuerdo esperado sería
uno de Facilidades Ampliadas que le permitiera hacer frente a los vencimientos de deuda
futuros y sortear un nuevo default (Raszewski, 2020). Este rollover contaría con una
condición fundamental: dicho préstamo estaría excento de pago de intereses hasta 2024, año
de las próximas elecciones presidenciales (AFP, 2020a). De materializarse dicho acuerdo, la
Argentina pospondría el default y la necesidad de hacer los ajustes necesarios durante cuatro
años más, dejando en serios aprietos al gobierno entrante y repitiendo la fórmula de la que
tanto CFK como Macri se valieron para sobrevivir económicamente a su mandato.
Cada mandato se ha encargado de aumentar el tamaño de la bomba económica en Argentina,
esperando que no explote prematuramente. ¿Cuáles son las probabilidades de que esta vez
todo resulte bien? Si bien la crisis del 2001 impactó fuertemente al país, este aún contaba con
un margen social y económico de tolerancia, pues contaba con una deuda del 45% del PIB y
una pobreza del 27% (Fundación Norte y Sur, 2019b). Ahora, el espacio para el error es
mínimo, ya que el país cuenta con una pobreza superior al 40% (AFP, 2020b), una caída del
20% en el PIB durante el segundo trimestre (EFE, 2020), una inflación mensual en octubre
de 3.8% (Kanenguiser, 2020), igual a la que presentó Colombia en todo el 2019 (Benavides,
2020) y con un desempleo del 29% (Rodríguez Petersen, 2020), dada la pérdida de 3.7
millones de empleos formales en lo que va del año (Am, 2020).
Dadas las condiciones, y a menos que suceda un milagro económico, el default y la crisis
llegarán más temprano que tarde. Argentina se ha convertido en un país intolerante a la deuda,
concepto acuñado por Reinhart et al. (2003), que advierte que ciertas economías son
46
incapaces de tolerar niveles de deuda superiores al 20-30% del PIB debido a debilidades
estructurales. Estas economías son defaulteadores recurrentes, y como Argentina poseen un
pobre historial de repago de deudas, alta inflación y un sistema financiero débil. Téngase en
cuenta que el sector financiero argentino es el séptimo peor a nivel mundial en cuanto a
número de préstamos otorgados (Sticco, 2019). Tal y como se ha evidenciado a lo largo de
esta investigación, Reinhart et al. (2003) expone que a menudo, los gobiernos de estos países
son sumamente cortoplacistas, o demasiado corruptos, para internalizar el riesgo que acarrea
el sobreendeudamiento en el largo plazo (pg.7).
El momento del ajuste llegará, pues así lo demanda la realidad económica de un país que ha
agotado el saldo de todas sus cuentas una y otra vez (reservas internacionales, deuda interna,
deuda externa, emisión monetaria y recaudación fiscal). Argentina es el paradigma de la
locura, término que según Albert Einstein encarnaba “hacer lo mismo una y otra vez
esperando resultados diferentes” (Europa Press, 2017). Igualmente, el FMI ha demostrado,
almenos para el caso argentino, que su obrar es parcial, desleal y contraproducente a su
finalidad originaria, condición que lejos de ser enmendada con dinero, debe ser resuelta con
cambios estructurales, si es que la organización busca algo más que la dilapidación de dinero
con fines políticos.
El anterior problema fue ejemplarizado por el economista Milton Friedman (1993) de la
siguiente forma: “Si una empresa privada fracasa, cerrará – a menos que logre conseguir un
subsidio estatal para seguir adelante; si una empresa gubernamental falla, se expande” (pg.5).
Asimismo, el FMI se ha expandido y ha incrementado su presupuesto de forma considerable
a pesar del escepticismo generalizado y amplio registro de intervenciones fallidas, como la
argentina y la ucraniana aquí descritas. Considérese que desde el año 2000 el número de
recursos organizacionales bajo la modalidad de las cuotas se ha duplicado, alcanzando
actualmente un valor cercano a los 700 mil millones de dólares (International Monetary Fund,
2018a, pg.7).
47
En conclusión, Argentina ha repetido durante décadas los mismos errores que la llevaron a
la bancarrota lustro tras lustro. Esta condición permanente ha nacido de la falta de voluntad
política para hacer el ajuste necesario. Este fenómeno, originado en el cálculo político
utilitarista, le ha impedido a las personalidades que llegan al cargo presidencial dar vuelta a
las acciones de sus antecesores, pues no están dispuestos a pagar los costos políticos de los
errores y excesos pasados. El comportamiento de la clase dirigente argentina ilustra los vicios
de la política y pone en evidencia que en estas esferas, poco importa servir a la población,
pues todos los esfuerzos se concentran, no en servir a los demás, sino en beneficiar al propio
partido, buscando mantener el poder a toda costa.
Este trabajo ha hecho evidentes las perversas relaciones entre política y economía que afectan
el diario vivir de millones de personas alrededor del mundo, y si bien la explicación se centró
en el caso argentino por su singularidad, resta mucho por investigar. Sólo estas futuras
investigaciones proporcionarán la claridad y amplitud necesarias para responder a preguntas
más enrevesadas e incluso formular generalizaciones. La historia económica argentina de los
últimos 30 años ha sido un largo juego de patata caliente que no ha distinguido facciones o
ideologías políticas. El vicio del cálculo político en un país tan económicamente volátil como
Argentina no ha dejado nada que desear, transformando a uno de los países más prósperos
en un territorio que ahora vive de sus glorias pasadas.
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11 de diciembre de 2020