NDICE

Presentacin y agradecimientos Palabras de S.E. la Presidenta de la Republica, Michelle Bachelet Jeria, en ceremonia de constitucin del Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional Decreto que crea el Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional I. INTRODUCCION

1. Por qu la previsin? 2 Trabajo del Consejo 3. Contenido del Informe 4. Precisiones conceptuales

II. POR QU PREOCUPARSE AHORA DEL SISTEMA PREVISIONAL?

1. El envejecimiento de la poblacin chilena 2. Est en crisis el sistema previsional? 3. El entorno del sistema previsional despus de 25 aos 4. Exigencias al sistema previsional

III. EL ESTADO DEL SISTEMA PREVISIONAL

1. Cobertura 2. Densidad de cotizaciones 3. Trabajadores independientes 4. Situaciones anmalas 5. Sistema previsional y mercado del trabajo 6. Administracin de los fondos 7. Organizacin industrial y competencia 8. Rentabilidad de la inversin 9. Beneficios 10. Seguro de invalidez y sobrevivencia 11. Pensin mnima garantizada y pensiones asistenciales 12. Dimensin de gnero 13. Impacto macroeconmico y sostenibilidad 14. Conocimiento y actitudes de la poblacin hacia el sistema previsional

IV. FUNDAMENTOS Y OBJETIVOS DE UNA REFORMA PREVISIONAL

1. El riesgo de la inaccin 2. La relacin de la ciudadana con la previsin social 3. Cmo renovar el contrato con la seguridad social 4. Criterios orientadores de la propuesta

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V. PROPUESTAS DE REFORMA

1. Objetivos de la reforma 2. Hacia un sistema de pensiones integrado: Nuevo pilar solidario 3. Cobertura, densidad y cumplimiento del mandato a cotizar 4. Equidad de gnero 5. Competencia y organizacin de la industria de AFP 6. Competencia y precios 7. Rgimen de Inversin, Riesgo y Rentabilidad 8. Pensiones en el pilar contributivo 9. Ampliacin del pilar voluntario 10. Educacin y difusin para los participantes del sistema de pensiones 11. Institucionalidad 12. Disciplina financiera Apndice: Reservas de Minora

VI. RESULTADOS ESPERADOS

1. Metas y resultados espartos de la reforma 2. Efecto sobre las pensiones futuras 3. La estructura del sistema provisional 4. Costos fiscales y financiamiento 5 Consideraciones sobre la transicin

Anexo 1: Densidades de cotizaciones Anexo 2: Ingreso y egresos de las AFP Anexo 3: Rentabilidad del sistema de pensiones Anexo 4: Proyecciones de costo fiscal Anexo 5: Propuesta de Pilar Solidario. Tasas de reemplazo y costo fiscal esperado para

escenarios tipo Anexo 6: Pensiones de vejez, tasa de reemplazo y costo fiscal esperado de la reforma al Pilar

Solidario: Simulaciones para una cohorte representativa BIBLIOGRAFA

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PRESENTACIN Y AGRADECIMIENTOS

Cuando el 17 de marzo la Presidenta Michelle Bachelet anunci la constitucin del Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional y le dio poco ms de tres meses para desarrollar su trabajo, muchos pensaron que se trataba de una misin imposible. Cmo en un plazo tan breve podra prepararse un diagnstico y propuestas de reforma de un sistema complejo con 25 aos de desarrollo? Comisiones formadas con similar propsito en Estados Unidos y el Reino Unido tomaron uno y tres aos respectivamente para realizar este mismo trabajo. No s hasta que punto los Consejeros tomaron en cuenta la magnitud de la tarea, pues todos aceptaron con entusiasmo la invitacin, incluso sabiendo que se trataba de un encargo ad honorem. Ese entusiasmo se mantuvo a lo largo de los meses siguientes, revitalizndose cada vez que la responsabilidad de trabajo pareca volverse abrumadora. Al haberse cumplido el plazo, despus de 110 das de trabajo, el Consejo ha realizado la utopa. El Gobierno, los actores polticos, econmicos y sociales y la ciudadana en general pueden contar ahora con un Informe en base al cual puede discutirse sobre el futuro del sistema previsional. La manera en que el Consejo ha agradecido la confianza depositada por la Presidenta es volcando sus energas, sensibilidades e ideas a tratar de hacer el mejor trabajo posible. La Presidenta, los integrantes del Comit de ministros y todos quienes lean este Informe podrn formarse su propia opinin sobre la calidad del resultado. Elaborar este Informe no slo fue posible por el compromiso y la entrega de los integrantes del Consejo, sino que cont con el aporte de muchas personas que colaboraron con entusiasmo a la tarea. Las sesiones del Consejo consumieron das completos de trabajo en las oficinas que nos facilit la Presidencia de la Repblica. La primera etapa, de audiencias, se extendi por un mes completo, en que el Consejo se dividi en dos grupos para poder escuchar a todas las personas y organizaciones que quisieron llevar sus testimonios, sus opiniones y sus propuestas para mejorar el sistema previsional. Muchas de las organizaciones que participaron hicieron grandes esfuerzos para presentar de la mejor manera sus ideas, respondiendo con generosidad a las reglas del juego y las peticiones que les hizo en Consejo. Los expertos pusieron tambin su cuota de comprensin, presentando en un tiempo limitado anlisis y propuestas de gran complejidad. Centenares de chilenos hicieron llegar sus opiniones y contaron casos personales a veces dramticos a travs de la pgina web o de la correspondencia. A nombre del Consejo quisiera agradecer a todas las personas y organizaciones, chilenos y extranjeros que participaron en esta experiencia nica de consulta en el estudio de una reforma tan importante para el pas. Quisiera tambin trasmitir el agradecimiento del Consejo a las autoridades y tcnicos de los servicios pblicos que colaboraron con su trabajo, elaborando diagnsticos, informes y proyecciones que resultaron claves para poder desarrollar una evaluacin completa del funcionamiento del sistema previsional y elaborar propuestas concretas de reforma. En particular quisiera agradecer las contribuciones de los profesionales de la Superintendencia de AFP Eduardo Fajnzylber, Pamela Gana, Francisco Pino, Matilde Oliva, Gonzalo Reyes Robert Rivas y Rubn Castro; a los profesionales de la Direccin de Presupuestos, Jacqueline Canales, Leonardo Gonzlez, Jorge Mastrangelo y Mario Velsquez; a Gladys Gonzlez y Rolando Zapata, del Servicio Nacional del Adulto Mayor; a Claudia Iriarte, del SERNAM; a Alvaro Elizalde, Gabriel Ortiz, Marcos Larenas y Eliana Quiroga, de la Superintendencia de Seguridad Social, y a la abogada Mnica Segura, de la Subsecretara de Previsin Social.

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Muy en especial quisiera reconocer el apoyo prestado por Solange Berstein, Superintendente de AFP, quien acompa sistemticamente el trabajo del Consejo, aportando su profundo conocimiento, capacidad analtica y experiencia en extensas sesiones de trabajo del Consejo. Alberto Arenas, Director de Presupuestos tambin realiz un aporte de gran valor, poniendo a disposicin del Consejo el modelo actuarial desarrollado por la DIPRES y la OIT. Como parte del proceso de consultas, el Consejo encarg estudios especiales de opinin, realizados por las empresas Feedback y MORI Chile, as como por el Servicio Nacional del Adulto Mayor (SENAMA). De los profesionales que participaron en estos estudios se debe reconocer especialmente a Gaspar Hubner, Daniel Jofr, Martn Rodrguez y Juan Pardo, de Feedback; Cristbal Hunneus y Marta Lagos, de MORI, y Andrea Fernndez, de SENAMA. Como ya se ha dicho, la mayor parte del trabajo del Consejo se realiz en dependencias de la Presidencia de la Repblica, para lo cual contamos con la excelente disposicin de Rodrigo Peailillo, Jefe de Gabinete de la Presidenta y de Cristin Riquelme, Director de Administracin y Finanzas de la Presidencia. Trabajando en el Palacio de La Moneda contamos con el apoyo generoso y eficiente de las secretarias Cynthia Maira y Carmen Alvarez. Manuel Campos, Pablo Mencia, Rafael Salas, Elisa Vsquez, Patricia Barrn y Patricia Zapata atendieron con diligencia las necesidades de largas horas de reuniones. El Consejo tambin recibi el apoyo de los tcnicos del Departamento de Informtica de la Presidencia Sergio Seplveda, Hernn Sereo, Vctor Palma, Vazco Ariza, Claudio Olivares y Gustavo Hansen; de Luis Campos, Alejandro Molina y Juan Carlos Estay, del Departamento de Produccin, y Andrea Llona y Giovanna Peime de los Servicios de Diagramacin. El Consejo cont tambin con el apoyo de un equipo profesional dedicado y competente. Fidel Miranda y Labibe Yumha asumieron la Secretara Tcnica, desarrollando innumerables funciones de apoyo tcnico y logstico sin las cuales el trabajo del Consejo habra resultado inabordable. Labibe y Fidel fueron mis compaeros en los agotadores fines de semana que deb pasar en La Moneda en la fase final del trabajo, lo cual les quisiera agradecer muy personalmente. Desde la Secretara Tcnica Catalina Serrano asumi la responsabilidad de coordinar las complejas relaciones del Consejo con la prensa. Pamela Albornoz, por su parte asumi la monumental tarea de editar las presentaciones y discusiones de las audiencias para que pudieran ser incluidos en este volumen. En nombre de los integrantes del Consejo y en el mo propio quisiera tambin agradecer especialmente a nuestros familiares, jefes, compaeros de trabajo y alumnos por su comprensin, dada la gran proporcin de nuestro tiempo que debimos dedicar a la elaboracin de este Informe, sacrificando fines de semana y das feriados, subordinando proyectos personales e institucionales para cumplir con la misin que se nos encomendara. Finalmente, quisiera expresar mi reconocimiento personal a los dems integrantes del Consejo, Harald Beyer, David Bravo, Axel Christensen, Regina Clark, Alvaro Clarke, Rossana Costa, Martn Costabal, Margarita Mara Errzuriz, Alejandro Ferreiro, Augusto Iglesias, Alejandra Mizala, Andrea Repetto, Jaime Ruiz-Tagle y Andras Uthoff. Durante los ltimos tres meses he aprendido muchas cosas de ellos; he aprendido sobre compromiso y sentido de misin, sobre tolerancia y dilogo; sobre convicciones y capacidad de escuchar, y, por cierto, tambin sobre pensiones. En definitiva, aprend de mis compaeros del Consejo que conocimientos, ideas, humanidad y sentido del humor forman una combinacin insuperable cuando se trata de cumplir una misin imposible.

Mario Marcel Cullell Presidente

Consejo Asesor Presidencial Para la Reforma Previsional

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PALABRAS DE S.E. LA PRESIDENTA DE LA REPUBLICA, MICHELLE BACHELET JERIA, EN CEREMONIA DE CONSTITUCION DEL CONSEJO ASESOR PRESIDENCIAL PARA LA

REFORMA PREVISIONAL

Estimadas amigas y amigos: Yo quisiera saludar a todos los presentes hoy da, representantes del gobierno, parlamentarios, naturalmente, de los partidos polticos, de las empresas, de las organizaciones sindicales, ciudadanos, adultos mayores, a todos los que hoy da nos acompaan. Y agradecer muy sinceramente su presencia aqu en el Palacio de La Moneda. Ustedes representan distintos sectores sociales y polticos de nuestro pas, sindicales, ciudadanos, y tiene que ver cmo queremos enfrentar uno de los temas de mayor importancia, cual es, la reforma al sistema previsional. Esta reforma, por su trascendencia histrica, requiere de un compromiso de todos. Esta reforma yo creo que, como pocas, nos interpela en nuestra capacidad de lograr grandes acuerdos como pas, que vayan en beneficio de todas y todos los chilenos. Y lo dije en mi campaa: si hay algo que va a distinguir a mi gobierno, ser la creacin y consolidacin de un gran sistema de proteccin social, que ampare a chilenas y chilenos desde la ms tierna infancia hasta la vejez. Este sistema lo que busca es otorgar mayor seguridad respecto a sus hijos, de sus familias, pero tambin respecto de s mismos. Queremos que los ciudadanos puedan trabajar y desarrollar sus vidas con un mnimo de tranquilidad. Porque tenemos que entender que ser ciudadano de un pas no significa slo ser titular de una serie de derechos polticos y civiles. Es, sin duda, una parte muy importante y una gran conquista de la humanidad, pero tambin ser ciudadano de un pas significa ser titular de una serie de derechos sociales. Ese es el pas que queremos continuar construyendo y consolidando. Es el sistema de proteccin social del cual queremos sentar las bases de aqu al 2010. Los ciudadanos hoy tienen una serie de temores, lo conocemos, lo viv yo como candidata a lo largo de ese ao y tanto, temen que la enfermedad, la cesanta o la vejez echen por la borda sus sueos y sus anhelos, o muchos aos de esfuerzo. Los ciudadanos temen que un imprevisto arruine la educacin de sus hijos y la posibilidad de ellos de desarrollarse. Queremos proteger a todos, y especialmente a las familias, y queremos, entonces, consolidar lo que hemos avanzado y dejar sentadas las bases de un sistema mucho ms efectivo. Sin duda que la tarea se puede hacer, porque hemos avanzado mucho en los ltimos aos. Se hizo la reforma educacional, y mi gobierno la va a profundizar. Se est implementando la reforma de la salud, y mi gobierno se preocupar de consolidarla y ampliarla. Y corresponde a la reforma de la previsin. Y es nuestro deber tico hacernos cargo de eso ahora. Los informes de los expertos son claros: tenemos que asumir que si bien el actual sistema de pensiones ha tenido una serie de xitos y beneficios, tambin tiene un conjunto importante de deficiencias que debemos superar. Se implement hace 25 aos y es momento de, efectivamente, hacer una evaluacin y hacer las reformas y las correcciones necesarias. Hay supuestos sobre lo que se construy, que no se cumplieron. El sistema tiene baja cobertura, baja densidad de cotizaciones, deja fuera a una enorme cantidad de trabajadores independientes, prcticamente el 95%, muestra poca competencia y altas comisiones, no da

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cuenta de las complejidades del trabajo moderno, alta rotacin, alta informalidad no es verdad?, y discrimina a la mujer, entre otras de las falencias conocidas. Por eso fui categrica durante la campaa y por eso estamos hoy todos aqu reunidos. Pero adems, este proceso de reforma ser importante por la forma en que queremos llevarlo adelante, porque quiero que nos acostumbremos a trabajar tambin de esa manera, como pas nos propongamos trabajar siempre en conjunto para enfrentar los grandes desafos, y que la voz de la ciudadana organizada, sea escuchada siempre al momento de disear las polticas pblicas que nos afectan a todos. Y yo quiero, sin duda, que esta reforma en particular, que es tan trascendente, sea tambin una reforma de alto contenido ciudadano. Yo he firmado el Decreto Supremo de conformacin de un Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional, que voy a nombrar y explicar la forma de funcionamiento. Ac, por orden alfabtico, va a ser un Consejo conformado por 15 miembros, voy a nombrarlos en orden alfabtico, est: Harald Beyer; David Bravo; Axel Christensen; Regina Clark; Alvaro Clarke; Rossana Costa; Martn Costabal; Margarita Mara Errzuriz; Alejandro Ferreiro que est fuera de Chile, por eso no nos puede acompaar hoy da-; Augusto Iglesias; Mario Marcel que va a presidir este Consejo-; Alejandra Mizala; Andrea Repetto; Jaime Ruiz-Tagle; y Andras Uthoff. El objetivo de ellos va a ser elaborar propuestas para la reforma del sistema de pensiones establecido en el Decreto Ley 3.500. Estas propuestas van a estar orientadas a resolver los problemas principales del sistema vigente, a la luz del mandato constitucional sobre la materia, las necesidades de las personas y los desafos que enfrenta el sistema. Las propuestas del Consejo debern apoyarse en un slido diagnstico sobre los mritos, limitaciones y desafos del sistema previsional en Chile. Yo creo que sta es una tarea muy compleja y requiere de gente con experiencia y conocimiento en materias de regulacin, de trabajo y de previsin social. Y hemos convocado a 14 de sus miembros, ms el presidente, Mario Marcel, y estn hoy acompandonos la mayora de ellos. Quiero agradecerles a todos ellos que hayan aceptado esta invitacin y este desafo. Adems que va a ser un trabajo bastante arduo, adems por los plazos que tenemos. Yo dira que me siento muy orgullosa de contar con mucha gente muy comprometida con los destinos de su pas y que estn dispuestos a colaborar con un Gobierno que es de todos los chilenos. Pese, a muchos de ellos, no s, probablemente no haber votado por la que habla. Quiero felicitar esta vocacin de servicio. Este va a ser un Consejo asesor. Su misin va a ser elaborar un informe, propuestas que van a ser sometidas a la consideracin de las autoridades polticas, las que, en definitiva, van a ser las responsables de articular iniciativas de reforma, fijar prioridades, conducir las reformas administrativas y legales para materializarlas. Y, por cierto, corresponder al Congreso Nacional analizar las propuestas que le presente el Ejecutivo en el curso del proceso legislativo, as como, por cierto, van a ser invitados tambin aquellos que consideren necesario, desde el inicio, poder entregar las propuestas y los planteamientos que quieran entregarse a este Consejo. Este Consejo va a tener mandato expreso, expreso, de conducir un amplio proceso de consulta poltica y ciudadana sobre los asuntos sometidos a su consideracin.

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Y esto, en concreto, se va a traducir en una serie de audiencias a las que se invitar a participar, para entregar sus puntos de vista, su diagnstico, sus propuestas, su planteamiento, a los partidos polticos, a parlamentarios, a expertos nacionales e internacionales en la materia, a organizaciones sociales y de ciudadanos -que adems he visto en la prensa, se estn ya organizando para poder dar respuesta, entrega, a varios de ellos los vemos sentados ac-, institutos de estudio, representantes del mundo laboral, empresarial, de las industrias de las AFP, financieras y de seguros, entre otros. Adems, se van a abrir, qu s yo, pginas La idea es que esto sea un amplio acto de participacin, porque ste es un tema que nos involucra y nos afecta a todos. Los testimonios, los planteamientos, las propuestas, no son testimonios, los planteamientos y las propuestas van a quedar apropiadamente registrados en las actas del Consejo, y van a ser considerados, naturalmente, a la hora de elaborar las propuestas, pero tambin van a llegar al Consejo de ministros y a la Presidenta. Para asegurar, adems, la mayor transparencia posible, los informes que le sean presentados van a ser puestos en la pgina Web de este Consejo, para que adems estn a la mano de todas las personas. El Consejo va a tener, bueno, obviamente, una Secretara Tcnica que va a actuar como vnculo con los organismos pblicos relacionados con el tema y va a ser responsable del cumplimiento de la agenda de trabajo, y un Secretario Ejecutivo, que va a ser responsable del registro y sistematizacin de las audiencias y deliberaciones de la misma. Pondremos tambin a disposicin del Consejo a la mejor gente del Estado que pueda apoyar esta labor. La Superintendencia de AFP proporcionar el apoyo administrativo necesario para su funcionamiento. Colaborarn con informacin y estudios la propia Superintendencia de AFP, la Direccin de Presupuestos y naturalmente el Servicio Nacional del Adulto Mayor. El Consejo resumir su trabajo en un informe cuyo borrador ser presentado al Comit de ministros de la reforma, integrado por el Ministro del Trabajo y Previsin Social, quien presidir este Consejo, el Ministro de Hacienda, la Ministra Secretaria General de la Presidencia, la Ministra del Servicio Nacional de la Mujer y el Director de Presupuestos. Este borrador ser entregado a los ministros, a ms tardar, el 15 de junio de 2006. Decan los miembros del Consejo, que primero se les invit a participar y despus se le dijeron los plazos. Pero, afortunadamente, no cambiaron su voluntad y decisin de participar, porque los plazos son breves y va a requerir un tiempo de trabajo muy, muy bastante intenso. Una vez recibidas las observaciones de los ministros, se va a elaborar un informe definitivo, que va a ser presentado a la Presidenta de la Repblica el 30 de junio. Queremos que ste sea un proceso extraordinariamente amplio, tal vez el ms amplio y sistemtico de consulta ciudadana sobre polticas pblicas que se haya desarrollado en Chile. Y sobre la base de esta propuesta es que el gobierno va a elaborar el proyecto de ley que, de acuerdo al compromiso que yo adoptara durante mi campaa, voy a enviar al Congreso durante el segundo semestre. Porque queremos dar cumplimiento al compromiso que establecimos en nuestro programa de gobierno. Amigas y amigos: La prxima semana yo voy a enviar al Parlamento otra de las medidas que seal que iba a hacer a la brevedad llegando a La Moneda, cual es el reajuste de pensiones ms bajas de

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nuestro pas, el acceso automticos a las pensiones asistenciales, y algunas otras cositas que son sorpresa, que se las comunicaremos la prxima semana. Todas buenas s, todas buenas. Y tenemos claro que la situacin de los pensionados vamos a seguir trabajando fuertemente, y el Consejo de ministros tiene una serie de tareas a ese respecto. Pero la reforma previsional tambin es un acto de responsabilidad con la actual generacin de trabajadores chilenos. Es tambin un acto de responsabilidad con las generaciones futuras. Queremos combatir la inseguridad en la tercera edad, modernizar nuestras polticas e introducir ms competencia en los mercados. Los chilenos podrn estar ms tranquilos, porque su sistema previsional sabr responder de mejor manera sus necesidades. Y esa es la manera como progresan los pases, hacindose cargo de los problemas y buscando las reformas, las correcciones, las mejoras indispensables para que resuelvan de adecuada manera y contribuyamos a un pas donde le demos cada da ms dignidad y ms humanidad a todas y a todos. Y sin duda que convocando a un grupo de hombres y mujeres dispuestos a entregar su tiempo, su experiencia, su capacidad de escuchar y de considerar los planteamientos de las organizaciones de ciudadanos, de partidos polticos, de parlamentarios, etc., que esperamos entusiasta y masivamente concurran a entrega a este Consejo sus planteamientos, porque estamos seguros que la seguridad de la vejez es un tema indispensable en trmino de derechos sociales, pero porque tambin estoy convencida que en un pas que le ha ido bien, y que haremos todo el trabajo para que le siga yendo bien, es indispensable que este ir bien se traduzca en logros para cada uno de sus ciudadanos, cada uno de sus habitantes. Y sin duda, para aquellos que han entregado a nuestro pas mucho y que son nuestras personas, nuestros adultos mayores, nuestras personas de ms edad. Y es por eso que para nosotros, la reforma a la previsin constituye una obligacin ineludible, moral, tica, social, para un pas ms justo, ms humano y ms equitativo. Y yo estoy extremadamente contenta, porque s que vamos a contar no slo con un Consejo de expertos que van a entregar propuestas y planteamientos, sino, adems, de muchos dirigentes de organizaciones sociales, sindicales, polticas, de ciudadanos, que tienen propuestas, que tienen planteamientos, que tienen mucho que entregar, yo lo pude vivir durante el perodo de campaa, y que van a ser de extraordinaria importancia para el trabajo que un grupo de personas va a consolidar, sistematizar, de manera de poder tener ese proyecto de ley que busque la mejor solucin a un problema urgente de resolver. Luego el Parlamento dir y ser materia de trabajar con nuestros parlamentarios, tambin, el mejor proyecto posible. Pero queremos que llegue un proyecto de ley que resuelva los problemas, pero que tambin exprese, yo dira, un amplio respaldo, de manera que este proyecto de ley pueda salir tambin a la brevedad, para que nuestros adultos mayores, nuestros pensionados de hoy da y los del futuro, tengan una vida ms digna. As que, muchas gracias, muchas gracias a todos ustedes y vamos a seguir trabajando con mucha fuerza. Gracias. Santiago, 17 de marzo de 2006.

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DECRETO QUE CREA EL CONSEJO ASESOR PRESIDENCIAL PARA LA REFORMA PREVISIONAL

GOBIERNO DE CHILE MINISTERIO DE HACIENDA

CREA CONSEJO ASESOR PRESIDENCIAL PARA LA REFORMA PREVISIONAL.

SANTIAGO, 17 MARZO 2006

DECRETO N 336

VISTOS: Lo dispuesto en los artculos 1 inciso cuarto, 19 N 18 y 24, 32 N 6 y 33 de la Constitucin Poltica de la Repblica de Chile. CONSIDERANDO:

1. Que, es un compromiso del Gobierno establecer un sistema de proteccin social donde uno de sus componentes elementales es la proteccin de los ingresos en los aos de vejez. 2. Que, hoy despus de 25 aos de la instalacin del sistema de pensiones chileno de capitalizacin individual, materializada en la dictacin del decreto ley N 3.500, de 1980, es posible realizar una evaluacin ms informada de los logros y carencias del sistema previsional chileno. 3. Que, dada la gradual maduracin del sistema de pensiones regido por el decreto ley N 3.500, 1980, es posible y necesario adoptar hoy los ajustes pertinentes para prevenir las carencias que puedan afectar a la actual generacin de trabajadores chilenos al momento de su jubilacin. 4. Que, se debe velar por la implementacin de una reforma al sistema de pensiones compatible con la sustentabilidad financiera que respete los principios de responsabilidad que guan la poltica fiscal chilena. 5. Que, el funcionamiento del sistema de pensiones es un tema que afecta a la gran mayora de la poblacin, por lo cual existen mltiples organizaciones, instituciones y especialistas que expresan esas preocupaciones y cuentan con propuestas para resolverlas. 6. Que, es poltica del actual gobierno escuchar a la ciudadana y contar con la mejor asesora tcnica en el proceso de formulacin de la poltica pblica.

DECRETO:

Artculo primero: Crase un Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional, en adelante tambin el Consejo, el que tendr por objeto elaborar propuestas para reformar el sistema de pensiones establecido en el decreto ley N 3.500, de 1980. Dichas propuestas estarn orientadas a resolver los principales problemas del sistema vigente e identificar otras medidas complementarias a la luz de los mandatos constitucionales sobre la materia, las necesidades de la ciudadana y los desafos que enfrenta el sistema como consecuencia del desarrollo econmico y social del pas. Para efecto de dar cumplimiento a lo sealado anteriormente, el referido Consejo deber escuchar a los actores relacionados con el sistema de pensiones, a los expertos nacionales e internacionales y a la ciudadana, recibiendo los antecedentes, testimonios y propuestas que ellos puedan aportar.

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Artculo segundo: Las funciones y atribuciones del Consejo sern especialmente las siguientes: a) Realizar un diagnstico sobre los mritos, limitaciones y desafos del sistema

previsional chileno a travs del estudio y anlisis de los resultados observados y proyectados del sistema de pensiones.

b) Requerir a los organismos pblicos la informacin y los estudios que considere necesarios para cumplir el mandato encomendado.

c) Encargar estudios que permitan conocer la opinin ciudadana sobre materias relacionadas con la previsin social.

d) Invitar a audiencias a organizaciones sociales y representantes del mundo laboral, empresarial y de las industrias de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Compaas de Seguros, expertos nacionales e internacionales en la materia.

e) Recomendar las medidas que estime pertinentes, orientadas a cumplir el mandato encomendado que entreguen una solucin a los problemas por este Consejo detecte entre los cuales se debe incluir al menos medidas para aumentar la densidad de cotizacin de los afiliados; aumentar la incorporacin de los trabajadores independientes al sistema previsional; eliminar discriminaciones contra las mujeres y los trabajadores de menores ingresos, y elevar el rendimiento de las cotizaciones efectuadas por los trabajadores.

f) Asegurar que las recomendaciones que el Consejo formule cumplan con la sustentabilidad financiera en que se enmarca la poltica fiscal chilena.

Sin perjuicio de lo anterior, el Consejo podr asumir aquellas funciones y atribuciones pertinentes al cumplimiento de su objeto. Artculo tercero: El Consejo deber elaborar un informe final que contenga las propuestas de reforma al sistema de pensiones, a ms tardar el 30 de junio de 2006, el que ser entregado a la Presidenta de la Repblica para su estudio y anlisis. La entrega de dicho informe finaliza el funcionamiento del Consejo. Asimismo, deber entregar a la Presidenta de la Repblica un informe de estado de avance a ms tardar el 30 de abril de 2006 que resuma los testimonios de especialistas y actores sociales participantes de las audiencias realizadas, as como tambin identifique los temas que en definitiva sern abordados en el anlisis y propuestas del Consejo. Artculo cuarto: El Consejo estar integrado por las siguientes personas: a) Mario Marcel Cullell, quin ejercer como Presidente del Consejo; b) Harald Beyer Burgos; c) David Bravo Urrutia; d)Axel Christensen De la Cerda; e)Regina Clark Medina; f) lvaro Clarke De la Cerda; g) Rossana Costa Costa; h) Martn Costabal Llona; i)Margarita Mara Errzuriz Ossa; j) Alejandro Ferreiro Yazigi: k) Augusto Iglesias Palau; l) Alejandra Mizala Salces; m) Andrea Repetto Lisboa; n) Jaime Ruiz-Tagle Portales; ) Andras Uthoff Botka. Las personas antes designadas no podrn ser reemplazadas en caso de ausencia o impedimento en el ejercicio de sus funciones, salvo expresa designacin por medio de la dictacin del Decreto Supremo respectivo. Artculo quinto: El Consejo tendr una Secretara Ejecutiva responsable del cumplimiento de la agenda de trabajo del mismo y que actuar como vnculo con los organismos pblicos relacionados con el tema. Artculo sexto: Al Presidente del Consejo le correspondern especialmente las siguientes funciones: 1. Fijar, dirigir y determinar las polticas de trabajo del Consejo, 2. Comunicar e informar a la Presidenta de la Repblica sobre el estado de avance del

trabajo del Consejo, y 3. Dar cuenta a la Presidenta de la Repblica sobre el desarrollo de las actividades

realizadas por el Consejo.

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Artculo sptimo: El Consejo estar facultado para darse las normas complementarias de funcionamiento que permitan una mejor gestin en el cumplimiento de las funciones que se le encomiendan. Artculo octavo: Los miembros del Consejo desempearn sus funciones ad-honorem. Artculo noveno: Podrn asistir a las sesiones del Consejo, adems de los integrantes del Consejo y quienes ellos soliciten, representantes de la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones, de la Direccin de Presupuestos y del Servicio Nacional del Adulto Mayor, a objeto de responder las consultas tcnicas que surjan en el curso del trabajo del Consejo. La Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones proporcionar el apoyo administrativo necesario para el funcionamiento del Consejo y de su Secretara Ejecutiva. Artculo dcimo: Las autoridades y directivos de los rganos de la Administracin del Estado, dentro del mbito de sus respectivas competencias, debern prestar toda la colaboracin que el Consejo les solicite.

ANTESE, TMESE RAZN, COMUNQUESE Y PUBLQUESE.

FIRMAN: MICHELLE BACHELET JERIA

Presidenta de la Repblica

ANDRS VELASCO BRAES Ministro de Hacienda

OSVALDO ANDRADE LARA Ministro del Trabajo y Previsin Social

Lo que transcribo a usted para su conocimiento

Saluda Atentamente a usted

MARIA OLIVIA RECART HERRERA Subsecretara de Hacienda

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1. Por qu la previsin? Chile est envejeciendo. Gradual pero inexorablemente, los adultos mayores estn representando una fraccin creciente de la poblacin. Este proceso es el resultado del progreso en las condiciones de vida y los estndares de salud a lo largo de varias dcadas, as como del descenso de la natalidad desde la dcada del 60. Como producto de estos cambios, se estima que en el lapso de 70 aos que media entre 1950 y 2020 la esperanza de vida al nacer de los chilenos se habr incrementado en 25 aos, para llegar a alrededor de 80 aos. Este espectacular aumento en las expectativas de vida debera ser una buena noticia, pues significa que por el hecho de llevar una vida ms saludable y contar con mejores medios para enfrentar la enfermedad, los chilenos pueden esperar vivir bastante ms. Sin embargo, ante la posibilidad de vivir ms aos, lo natural es preguntarse cmo se vivir esos aos adicionales. Seguir el camino de una vejez autnoma o una ancianidad desvalida depende de los recursos personales, institucionales y patrimoniales que las personas son capaces de acumular a lo largo de su vida para enfrentar ese perodo. A medida que los pases se han ido desarrollando, la solucin de esta disyuntiva se ha trasladado desde el plano individual al social. Los sistemas de pensiones juegan un papel fundamental en esta transformacin. A travs de los sistemas de pensiones, la sociedad construye mecanismos para proveer ingresos en la vejez evitando retrocesos bruscos en el consumo y la calidad de vida cuando las personas son precisamente ms vulnerables. Para lograr este objetivo, los sistemas de pensiones establecen obligaciones que limitan los riesgos involucrados en la imprevisin personal. En Chile la previsin social tiene ms de 80 aos de trayectoria y hoy cubre a una proporcin significativa de los trabajadores del pas. Pese a ello, las expectativas actuales de muchos chilenos para la vejez estn marcadas por la incertidumbre. Una importante proporcin de los trabajadores en actividad no sabe qu pensin obtendr, algunos se culpan de no haber contribuido a tiempo al sistema, otros esperan trabajar hasta el fin de sus das o que algn golpe de suerte o algn negocio exitoso les resuelvan el problema y muchos, carentes de respuestas, prefieren no pensar en ello. Este Informe, encargado por la Presidenta de la Repblica, Michelle Bachelet, a un Consejo Asesor de 15 expertos, busca responder a las preocupaciones e interrogantes de los chilenos respecto de sus condiciones de vida en la vejez. Con este propsito, el Informe revisa la situacin del sistema previsional chileno, identifica sus fortalezas, debilidades y desafos y propone un conjunto integrado de reformas destinadas a mejorar su capacidad para cumplir de manera eficaz, oportuna y eficiente a sus objetivos. 2. Trabajo del Consejo El Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional se constituy el 17 de marzo en una ceremonia encabezada por la Presidenta de la Repblica en el Palacio de La Moneda. Su mandato, composicin y trminos de referencia quedaron plasmados en el D.S. N 336, de la misma fecha. El Consejo inici su trabajo con un intenso proceso de consulta y estudio. Este proceso abarc, en primer lugar, un ciclo de audiencias con organizaciones sociales, organismos empresariales, actores de la industria financiera, institutos de estudio, organismos internacionales y expertos. Adems, el proceso de consulta incluy una pgina electrnica interactiva, mediante la que ciudadanos y ciudadanas pudieron hacer llegar sus contribuciones y obtener informacin; tambin se llevaron a cabo estudios de opinin que permitieran captar las percepciones ciudadanas sobre materias relacionadas con el sistema previsional y sus alternativas de reforma.

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El ciclo de audiencias se extendi por un mes completo, entre el 3 de abril y el 3 de mayo. A lo largo de este perodo se realizaron 49 audiencias, con una extensin total de 74 horas. En las audiencias participaron 73 organizaciones y 242 personas, las que expusieron sus planteamientos sobre la situacin del sistema previsional y propuestas de reforma, en base a una pauta predefinida. Las presentaciones entregadas por los participantes de las audiencias, junto a una resea del debate que las sigui se encuentran contenidas en el Volumen II de este Informe. Con posterioridad al ciclo de audiencias se realiz un Seminario Internacional al que concurrieron 14 expertos internacionales en materias previsionales, cuyos principales contenidos tambin se resean en el Volumen II. La pgina electrnica del Consejo fue concebida como un medio de intercambio directo de informacin con la ciudadana. Para este efecto, la pgina incluy documentacin relevante sobre el trabajo del Consejo, las presentaciones entregadas en las audiencias y una seccin interactiva a travs de la cual las personas pudieran formular preguntas, entregar sus planteamientos y responder una encuesta sobre materias previsionales. Un total de 18.800 usuarios visitaron la pgina desde su puesta en marcha a inicios de abril. Estos transfirieron 29.000 documentos y 500 de ellos entregaron preguntas y propuestas, a los que se suman cerca de 300 comunicaciones por correo regular. Alrededor de 900 personas respondieron las preguntas de la encuesta incluida en la pgina. El anlisis de estudios de opinin se inici con una revisin de diez estudios previos sobre la materia. A partir de aqu se encargaron tres estudios adicionales. El primero consisti en un estudio cualitativo a travs de grupos de foco sobre percepciones y actitudes hacia el sistema previsional. El segundo estudio correspondi a una encuesta de visiones sobre la vejez, aplicada a una muestra representativa de la poblacin de 18 aos y ms de la regin I a la X. El tercero fue un estudio cualitativo sobre conceptos asociados a la proteccin social desde los adultos mayores. Los resultados de estos tres estudios se incluyen en el Volumen II de este Informe. El conjunto de mecanismos utilizados en la fase de consultas, el nmero de personas que participaron directa e indirectamente en este proceso y la publicacin de estos antecedentes en este Informe, constituyen una de las experiencias ms completas de participacin ciudadana en torno a la formulacin de polticas pblicas conocidas en Chile. El Consejo se enorgullece de haber conducido un proceso de estas caractersticas y quisiera destacar el valor de los testimonios y aportes entregados. Respondiendo al valor de estos aportes, en sus propias deliberaciones el Consejo intent considerar todos los planteamientos recibidos, lo que es registrado en diversas partes del diagnstico y propuestas elaborados por ste. En su fase de estudio, el Consejo cont tanto con el respaldo de la evidencia y propuestas surgidas en el proceso de consulta, como con la colaboracin de organismos del Ejecutivo. En particular, la Superintendencia de AFP, la Direccin de Presupuestos, el Servicio Nacional del Adulto Mayor y el Servicio Nacional de la Mujer entregaron sus diagnsticos y acompaaron al Consejo en el ciclo de audiencias y parte de sus deliberaciones, respondiendo consultas tcnicas y realizando estudios especiales. No obstante el valor de los aportes de la ciudadana, los expertos y los organismos del Ejecutivo, las interpretaciones y aplicaciones de esta informacin son de nica responsabilidad del Consejo. En consecuencia, el contenido de este Informe, tanto en lo que respecta al diagnstico sobre el sistema previsional como en las propuestas de reforma, no pretende representar a nadie ms que a sus integrantes. 3. Contenido del Informe El Informe que aqu se presenta responde a la solicitud de la Presidenta de la Repblica en cuanto a contar con las opiniones y propuestas sobre reforma previsional a un conjunto de expertos. El Informe, por tanto, no compromete las decisiones que pueda tomar el Ejecutivo sobre la materia ni los pronunciamientos que al respecto pueda adoptar el Congreso Nacional. En virtud de lo anterior, el Consejo fue cuidadoso en indicar a las personas y organizaciones que concurrieron a las audiencias que su participacin en ellas en nada inhiban sus

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posibilidades de participar de la discusin de el o los proyectos de reforma previsional que elabore el gobierno. Por la misma razn, las propuestas de reforma contenidas en este Informe no estn elaboradas con el grado de detalle propio de un proyecto de ley, sino slo en lo suficiente como para que se comprenda adecuadamente su contenido, sus fundamentos y su relacin con los principios y objetivos en base a los cuales trabaj el Consejo. El Informe del Consejo se divide en dos volmenes. El Volumen I contiene el diagnstico y las propuestas elaboradas por el Consejo. El Volumen I se divide en cinco captulos, adems de esta Introduccin. El Captulo II revisa las razones que justifican preocuparse hoy por un sistema de pensiones que an est en proceso de maduracin; el Captulo III resume los principales antecedentes sobre el funcionamiento del sistema previsional y sus proyecciones futuras; el Captulo IV establece las bases para una propuesta de reforma; el Captulo V contiene los elementos constitutivos de dicha propuesta y, finalmente, el Captulo VI proyecta los resultados que cabra esperar de una reforma previsonal como la propuesta. Los anexos del Volumen I contienen los antecedentes tcnicos y metodolgicos que sirven de base para las propuestas del Consejo y para la estimacin de sus costos y beneficios. En general estos anexos fueron elaborados por la Superintendencia de AFP y la Direccin de Presupuestos a solicitud del Consejo, lo que se indica en cada caso. El Volumen II del Informe contiene documentacin correspondiente a la fase de consulta del trabajo del Consejo. 4. Precisiones conceptuales Tanto en el mandato del Consejo como a lo largo de este Informe se hace repetidamente referencia al trmino Previsin o Previsin Social. Si bien en la literatura y la discusin pblica este trmino se usa a veces como sinnimo de seguridad social, en este caso se aplicar en un sentido ms restrictivo, para hacer referencia al sistema de pensiones de vejez, invalidez y sobrevivencia. Por Seguridad Social, en cambio, entenderemos el conjunto ms amplio de prestaciones en materia de salud, accidentes del trabajo, seguro de desempleo, asignaciones familiares, subsidios maternales y pensiones, con que la sociedad, a travs de la ley, cubre un conjunto de riesgos personales y sociales mediante de mecanismos contributivos o no contributivos. Del mismo modo, al aludir sistema previsional estaremos haciendo referencia al conjunto de regmenes que generan pensiones de vejez, invalidez y sobrevivencia. En tales circunstancias, por rgimen previsional entenderemos cada uno de los distintos mecanismos que determinan estas pensiones, sean estos alternativos o complementarios.

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El sistema de pensiones creado por el DL 3.500 de 1981 no ha alcanzado an plena maduracin. La mayor parte de los actuales jubilados corresponde a trabajadores pensionados de las antiguas cajas de previsin y beneficiarios de pensiones asistenciales. De los pensionados del nuevo sistema, una gran mayora son trabajadores que se trasladaron desde el antiguo sistema a comienzos de la dcada del 80 y, por tanto, sus pensiones estn determinadas en parte importante por el Bono de Reconocimiento1. Slo dentro de unos 20 aos el nuevo sistema habr madurado lo suficiente como para reflejarse en una mayora de los pensionados del pas. Por qu sera entonces necesario preocuparse ahora por el sistema previsional en lugar de esperar a constatar en plenitud sus beneficios? Este Consejo sostiene que en seguridad social siempre es conveniente anticipar los problemas antes que esperar a que se produzcan, en particular para ir adaptando el diseo y la operacin del sistema a los nuevos mbitos econmicos, sociales, culturales y polticos dentro de los cuales debe operar. En los 25 aos transcurridos desde la reforma de 1981 se han producido suficientes cambios en el mercado del trabajo, la demografa y la estructura social de Chile como para alterar el funcionamiento del sistema previsional respecto de lo previsto. Muchos cambios ms pueden esperarse para los 20 aos que restan para su plena maduracin. Este es, por tanto, un momento oportuno para evaluar el funcionamiento del sistema, identificar y comenzar a implementar las reformas necesarias para mejorar su desempeo. Durante los ltimos aos se ha levantado mucha informacin sobre la marcha del sistema, la cual ha sido utilizada en evaluaciones por el gobierno, la industria, los institutos de investigacin y las agencias internacionales. Ella ha permitido identificar bondades y vulnerabilidades del actual sistema, as como generar ideas para su mejoramiento. El conocimiento, las ideas y las necesidades estn suficientemente maduras como para plantearse hoy la posibilidad de una reforma. 1. El envejecimiento de la poblacin chilena En la actualidad la poblacin mayor de 60 aos alcanza a casi dos millones de personas. Esto representa menos de un 12% de la poblacin total. Como producto de la mejora en las condiciones de vida del pas y de los avances de la salud, estas cifras se incrementarn significativamente en los prximos aos. En 2020, los mayores de 60 aos superarn los tres millones de personas, un 17% de la poblacin total, mientras que en 2050 llegarn a casi 5,7 millones de personas, equivalentes a un 28% de la poblacin.

1El Bono de Reconocimiento representa un ahorro que se suma a su cuenta por el valor actualizado de las cotizaciones que realiz al sistema antiguo, el que, junto al aumento de los ingresos disponibles como consecuencia de la menor tasa de cotizacin en el nuevo sistema y una campaa publicitaria acerca de sus eventuales ventajas, fue utilizado para motivar los traslados voluntarios al nuevo sistema (ver recuadro II.3)

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Grfico II.1 Poblacin de adultos mayores y proporcin sobre total poblacin

1960-2050

569.100 1.179.637

1.867.183

3.207.729

5.698.093

9,0%11,5%

17,3%

28,2%

7,5%

- 1.000.000 2.000.000 3.000.000 4.000.000 5.000.000

6.000.000 7.000.000 8.000.000 9.000.000

10.000.000

1960 1990 2005 2020 20500,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

30,0%

35,0%

Adultos Mayores (eje izquierda)Porcentaje de Adultos Mayores en la Poblacin Total (eje derecha)

Fuente: CELADE El aumento en la poblacin de adultos mayores se explica por el importante aumento en las expectativas de vida en Chile en los ltimos 50 aos, las que se proyecta que continuarn en el futuro. Se estima que entre 1950-55 y 2020-25, la expectativa de vida al nacer de las mujeres se habr incrementado de 54 a 83 aos, en tanto que la de los hombres lo habr hecho de 53 a 77 aos. En otras palabras, en 70 aos la expectativa de vida al nacer de los chilenos se habr incrementado en alrededor de 25 aos.

Grfico II. 2 Esperanza de vida al nacer 1950-2025

77,2

52,9

83,4

57

45

50

55

60

65

70

75

80

85

90

1950-1955

1955-1960

1960-1965

1965-1970

1970-1975

1975-1980

1980-1985

1985-1990

1990-1995

1995-2000

2000-2005

2005-2010

2010-2015

2015-2020

2020-2025

Aos

Esp

eran

za d

e vi

da

Hombres Mujeres

Fuente: CELADE Amrica Latina: Tablas de Mortalidad 1950-2025. Boletn Demogrfico 74, CELADE/CEPAL Santiago de Chile Julio 2003 Lo anterior se traduce en un gradual aumento en las expectativas de sobrevida en las edades cercanas a la jubilacin. Se estima que en el quinquenio 2020-2025, la esperanza de sobrevida

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para los hombres que lleguen a los 65 aos ser de 17,8 aos, en tanto que la de las mujeres que alcancen los 60 aos ser de 25,8 aos. Hoy esas esperanzas de sobrevida son de 16,7 y 24 aos respectivamente.

Recuadro II.1 Bono demogrfico y sistema de pensiones

En algunas de las audiencias del Consejo se insinu que en el proceso de envejecimiento Chile contara en los prximos aos con un bono demogrfico que permitira financiar transferencias hacia los adultos mayores sin un esfuerzo extraordinario de parte del resto de la poblacin. Este argumento se basa en que el descenso de la fecundidad desde la dcada del 60 hara descender la proporcin de menores dependientes a un ritmo mayor que el crecimiento de la proporcin de adultos mayores durante algunos aos. As, disminuira la razn de dependencia, lo que permitira disponer de ms recursos para pensiones. Este argumento se refleja en el indicador de dependencia total del grfico, el que mide el cuociente entre la poblacin dependiente menor de 20 aos y mayor de 65 aos sobre la poblacin activa de entre 20 y 64 aos. Como puede apreciarse, este cuociente ha venido reducindose sistemticamente desde mediados de la dcada del 60 y lo continuar haciendo por 10 aos ms, recuperando su nivel actual slo en 2028. Sin embargo, de la trayectoria del cuociente de dependencia total no se deduce necesariamente la viabilidad de transferencias intergeneracionales a travs del sistema previsional mediante esquemas como el de reparto. En efecto, un sistema previsional con una tasa constante de contribuciones, beneficios definidos y una edad fija de jubilacin relaciona las contribuciones de los trabajadores activos con las pensiones de los jubilados. El indicador adecuado para reflejar esta vinculacin debe medir la relacin entre la poblacin en edad de jubilar y la poblacin en edad de trabajar. Esto se mide a travs del indicador de dependencia previsional del grfico, que corresponde al cuociente entre la poblacin de mujeres mayores de 60 aos y hombres mayores de 65 aos, respecto de la poblacin de entre 20 y 60 y 65 aos, respectivamente. Dicho cuociente se ha incrementado levemente desde mediados de la dcada del 80, lo seguir haciendo en los prximos aos y acelerar significativamente su ritmo de expansin en torno al 2015. Para 2050, este cuociente se habr prcticamente duplicado respecto de la situacin actual.

INDICADORES ALTERNATIVOS DE DEPENDENCIA 1950-2050

0,0%

20,0%

40,0%

60,0%

80,0%

100,0%

120,0%

140,0%

1950

1955

1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

2050

Ao

s

Tasa dependencia economica Tasa dependencia previsional

De este modo, la nica manera en que la holgura en la dependencia total permitiera resolver las necesidades de los pensionados sera mediante mecanismos que permitieran redestinar los recursos liberados por la menor proporcin de menores de 20 aos hacia los pensionados. Esto tendra que tomar una de tres formas: transferencias intrafamiliares, expresadas en la capacidad de los hijos para financiar las necesidades de sus padres, incrementos en las tasas de cotizacin de los trabajadores activos o reasignaciones de gasto pblico desde gastos en la poblacin joven (por ejemplo, educacin) hacia la poblacin mayor, en la forma de pensiones. Por diversas razones que se proporcionan en el texto, ninguna de estas alternativas encontr apoyo en el Consejo.

El aumento en las expectativas de vida y el envejecimiento de la poblacin es un proceso que hasta ahora se ha venido experimentando con mayor intensidad en Argentina y Uruguay y en

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el mundo desarrollado, donde el porcentaje de adultos mayores en la poblacin total actualmente duplica el de Chile2. No obstante, de no mediar importantes procesos de migracin internacional, las proyecciones indican que en 2025 la proporcin de mayores de 60 aos en Chile, junto con Uruguay, sern las ms altas de Amrica Latina despus de Cuba, y alcanzar la que actualmente detentan los pases de Europa3. El aumento en las expectativas de vida es sin duda una buena noticia. Revela que Chile se ha ido transformando en una sociedad ms madura y saludable. Pero, para que los aos de vida adicionales puedan ser disfrutados a plenitud, es necesario que como sociedad nos hagamos cargo de las necesidades de los adultos mayores. Tradicionalmente, buena parte de la responsabilidad por el mantenimiento de los adultos mayores recay en la familia a travs de la convivencia en el hogar, el consumo compartido y el cuidado de adultos mayores dependientes. Los cambios en las condiciones de vida, la evolucin de la sociedad y el desarrollo de la seguridad social han ido cambiando estos arreglos. El tamao de los hogares se ha ido reduciendo y hoy da una proporcin significativa de adultos mayores vive solo o en compaa de otro adulto mayor, las mejores condiciones de salud han extendido el perodo durante el cual se puede seguir trabajando y las pensiones le han entregado a los adultos mayores una fuente adicional de ingresos y mayor autonoma. Algunos de ellos, incluso, se han transformado en un apoyo importante para el sustento de sus hijos y nietos, ya sea compartiendo sus viviendas o aportando con su pensin una fuente estable de ingresos al hogar. Es as como en la actualidad, un 31,2% de los hogares del pas incluye adultos mayores. En tres cuartas partes de ellos (25,8% del total de hogares) un adulto mayor es el jefe de hogar y en un 40% de stos viven slo adultos mayores, los que a su vez corresponden al 10% del total de hogares de Chile4. No existen antecedentes suficientes como para saber qu proporcin de estos cambios es producto de la propia voluntad de los adultos mayores o de sus familias, ni cuntos de los adultos mayores que viven solos lo hacen porque tienen los medios para ello o porque han sido abandonados por sus familias. Lo que es claro, sin embargo, es que la tendencia a una mayor autonomizacin de los adultos mayores probablemente continuar en el futuro como producto de su mayor peso en la poblacin y de los cambios en la estructura familiar. En el futuro habr proporcionalmente ms abuelos y bisabuelos, con una expectativa de vida ms larga y con familias ms pequeas, muchas de ellas de estructura monoparental o encabezadas por una mujer. Esta situacin har que el cuidado de los adultos mayores se transforme en una carga ms difcil de sobrellevar para las familias a travs de la convivencia o de las transferencias intrafamiliares, especialmente en los hogares de menores ingresos. Por esta razn es indispensable que el sistema previsional ayude a hacer de la mayor autonoma de los adultos mayores una oportunidad y no un drama social. El contraste entre necesidades, expectativas y posibilidades de sustento en la vejez se refleja en las actitudes de los chilenos al respecto. Estudios de opinin encargados por este Consejo

2 Algunos de estos pases (especialmente Estados Unidos, Canad y, en menor medida, la Unin Europea) pronto experimentarn el efecto del envejecimiento de la generacin del baby-boom de la post guerra, perodo en el cual aument sensiblemente la tasa de fecundidad. Tal proceso ha generado una gran preocupacin en esos pases por la solvencia financiera de sus sistemas previsionales y los ha llevado a efectuar ajustes paramtricos como incrementar las tasas de cotizacin, extender las edades de jubilacin o reducir beneficios. En Chile no se detecta un fenmeno similar al baby boom de los pases desarrollados. Aunque efectivamente se registr un leve aumento de nacimientos durante los aos 60, ste fue comparativamente menor. Por esta razn, el efecto del aumento de la tasa de fecundidad ser menor y tambin ser menor el efecto demogrfico posterior de la disminucin de dicha tasa, sin que se produzcan efectos muy relevantes en la razn de dependencia.

3 CELADE (2005) 4 CASEN 2003.

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muestran que al consultarse a trabajadores activos por el futuro, stos se debaten entre dos perspectivas: por un lado est la nocin de una tercera edad activa y autnoma, asociada a la realizacin de actividades postergadas durante la vida laboral; por otro, est la nocin de ancianidad, asociada a la prdida de autovalencia, la debilidad, la soledad y la enfermedad. Para resolver esta disyuntiva, las personas evalan los recursos personales, institucionales y patrimoniales con los que podrn contar en el futuro y cmo stos pueden ser generados y gestionados. En este anlisis, las pensiones, como recurso econmico, no son reconocidas como una solucin definitiva, ni siquiera principal, al problema5. Ya sea por desconocimiento, desconfianza o culpa por no haber contribuido a tiempo, muchos trabajadores no ven actualmente en la previsin social una fuente de seguridad futura y recurren, por tanto, a otros recursos personales, familiares o patrimoniales para construir su representacin de la vejez. Cuando esos recursos no existen, muchos optan, simplemente, por no pensar en el futuro. Dado que, al mismo tiempo, los estudios disponibles muestran una alta percepcin de inseguridad de la poblacin chilena, debe concluirse que la previsin social no est ayudando a reducir dicha percepcin e incluso puede estarla incrementando6.

2. Est en crisis el sistema previsional? Por crisis se entiende una situacin en la cual un conjunto de conflictos, contradicciones o problemas llegan a poner en duda la viabilidad o continuidad de un sistema. Sin embargo, en el caso chileno ha sido usual confundir el sistema previsional con el rgimen de capitalizacin individual. Este ltimo se refiere slo a la forma de financiar las pensiones contributivas, mediante una lgica de contribuciones definidas y capitalizacin en cuentas individuales. Tal componente del sistema no est en crisis de acuerdo a esta definicin. El rgimen de capitalizacin individual funciona de acuerdo a lo previsible, toda vez que las cotizaciones de los trabajadores dependientes se han efectuado con regularidad; las AFP cumplen con sus obligaciones legales; los afiliados tienen seguros sus fondos; slo en dos aos las inversiones han producido rentabilidades negativas, y en 25 aos de funcionamiento del sistema no se han producido fraudes ni ha quebrado ninguna AFP. El rgimen de capitalizacin individual como mecanismo de financiamiento no ha fracasado. An mas, para trabajadores con empleos estables, que cotizan con regularidad a lo largo de toda su vida laboral, los fondos acumulados permiten financiar pensiones a una tasa de reemplazo cercana al 100%. Adems, la puesta en prctica del rgimen de capitalizacin individual para el financiamiento de las pensiones contributivas ha tenido efectos innegables sobre el crecimiento y el desarrollo del mercado de capitales del pas. Estos efectos no se reflejan slo en indicadores macroeconmicos, sino en realidades muchos ms cercanas a las personas, como el costo de los crditos hipotecarios, los crditos de consumo y los crditos para pequeas empresas. Sin embargo, un sistema de pensiones no requiere estar en medio de una crisis para que sea necesario reformarlo. Basta con que sea insuficiente para responder a las exigencias de la sociedad. Para responder a estas demandas, una reforma previsional tampoco supone la necesidad de sustituir un rgimen de financiamiento de pensiones por otro. La mayor parte de las reformas exitosas a los sistemas de pensiones en el mundo se hacen antes de una crisis o para prevenirla una crisis, y se construyen sobre la base de lo preexistente. En la actualidad muchas de las reformas integran diferentes regmenes de financiamiento para superar estos desafos.

5 Feedback (2006) 6 Percepciones de la Seguridad y la Previsin. Equipo de Desarrollo Humano PNUD Chile. Documento presentado al Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional.

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Los sistemas previsionales, por su propia naturaleza, se sitan en una dimensin de largo plazo. Su anlisis y evaluacin requiere de proyecciones para varias dcadas antes que indicadores de corto plazo; su sostenibilidad se mide con estudios actuariales antes que con contabilidad; para proyectarse requiere tanto de la demografa como de la macroeconoma. Los problemas de un sistema previsional pueden detectarse mucho antes de que sus efectos se magnifiquen y para prevenir debe actuarse con anticipacin. Si se espera a que un sistema previsional entre en crisis para hacer cambios, es probable que sea ya demasiado tarde, por la dinmica de largo plazo de sus variables claves. Cuando una crisis se desata, es posible que la fuerza de los desequilibrios acumulados se vuelva incontrolable.

3. El entorno del sistema previsional despus de 25 aos La reforma previsional de 1981, que cre el rgimen de capitalizacin individual, se justific como una solucin radical a lo que se caracterizaba como una crisis del rgimen de reparto, gestionado por una gran diversidad de regmenes y administradores (Cajas). En aquel entonces, sin embargo, el dficit previsional se situaba en torno al 3% del PIB y pareca controlable por algunos aos, luego de las reformas paramtricas de 1979, que uniformaron la edad de jubilacin y racionalizaron sus beneficios. El concepto de crisis deba entenderse entonces en un escenario de ms largo plazo, como el desequilibrio que se generara gradualmente en el rgimen de reparto como producto del envejecimiento de la poblacin a lo largo de los aos.

Recuadro II.2

Pasos previos a la reforma de 1981

Con frecuencia se afirma que la reforma previsional de 1981 reemplaz a un sistema de reparto, que se caracterizaba por la abundancia de regmenes y administradores diversos, producto de la forma que tom el desarrollo de la seguridad social en Chile, y que se encontraba en una virtual crisis financiera. Por otra parte, sectores de trabajadores imputan a la reforma de 1981 haber restringido beneficios como la jubilacin por aos de servicio o las perseguidoras. En verdad, al momento de la reforma de 1981, el sistema antiguo ya haba experimentado importantes modificaciones destinadas a racionalizar beneficios y requisitos.

En 1974 se procedi a unificar el rgimen de pensiones mnimas de las diferentes Cajas de Previsin. En 1979, mediante el Decreto Ley N 2.448 se procedi a uniformar los requisitos de edad para pensionarse por vejez, fijando como edad mnima para obtener este beneficio los 65 aos de edad para los hombres y los 60 aos para las mujeres, y se estableci un sistema de transicin para aquellas personas que se encontraban en la expectativa de tener derecho a pensin de antigedad, por 30 35 aos de servicio, mediante una tabla combinada de edad y antigedad. Tambin se uniform en 20 aos de imposiciones el mnimo para poder pensionarse por expiracin obligada de funciones, sin requisitos de edad, para los trabajadores de la Administracin del Estado, el Poder Judicial y el Congreso Nacional.

En el mismo decreto ley se unificaron los sistemas de reajustes, establecindose un mecanismo de reajustabilidad automtica de las pensiones destinado a recuperar el poder adquisitivo perdido a causa de la inflacin.

A pesar de la tendencia a la simplificacin y unificacin, cada institucin de previsin del antiguo sistema mantuvo su forma particular para el clculo de los beneficios y no se estableci una tasa de cotizacin nica, mantenindose en diferentes montos segn el rgimen previsional a que se encontraba afiliado antes de la fusin, de acuerdo a la ex Caja a que se perteneca, variando esta cotizacin entre un 16 y un 23%. Conforme a lo dispuesto en el Decreto Ley N 3.501, de 1980, estas cotizaciones estaran destinadas tanto para el financiamiento del fondo de pensiones como de salud y de desahucio o de indemnizacin por aos de servicios que proceda, independientemente de la edad que tenga el trabajador.

En todo caso, a travs del Decreto Ley N 3.501, de 1980, se hicieron de cargo del trabajador todas las cotizaciones para pensin, con excepcin de las correspondientes al rgimen del seguro social de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, que continuaron siendo responsabilidad del empleador. Anteriormente, un importante porcentaje de las mismas deban efectuarse por el empleador y/o el estado. De este modo, se incrementaron las remuneraciones brutas, compensndose los efectos derivados sobre los trabajadores por tener que efectuar el total de las cotizaciones.

La reforma de 1981 involucr una profunda transformacin del sistema previsional chileno, reemplazando un rgimen pblico de beneficio definido por uno de contribucin definida y capitalizacin individual con administradores privados y regulacin del estado. Este ltimo tambin asuma de manera subsidiaria una preocupacin por la pobreza en la vejez mediante el otorgamiento de pensiones asistenciales y mnimas focalizadas.

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Sobre la base de este diseo, la reforma de 1981 proyect, para los trabajadores que fueran capaces de contribuir sistemticamente a lo largo de toda su vida laboral, pensiones similares a sus ingresos en actividad, indexadas a la inflacin, con una cotizacin sustancialmente menor. Esto permitira incrementar el ingreso lquido del trabajador y reducir el costo de la mano de obra para los empleadores lo que, sumado al mayor control sobre los ahorros acumulados, incentivara el empleo, la formalidad y la contribucin de los trabajadores independientes. Por su parte, al financiarse las pensiones con los ahorros de los propios trabajadores, el estado se vera liberado de sus compromisos financieros, para poder concentrar su aporte en los pensionados de menores ingresos, garantizando un valor mnimo para sus pensiones.

Recuadro II.3 Cmo fue la reforma de 1981?

Desde mediados de los aos cincuenta del siglo pasado se elaboraron propuestas de reformas sustanciales al sistema de pensiones chileno, motivadas por la necesidad de racionalizar la multiplicidad de regmenes previsionales. Ya a comienzos de 1974, el rgimen militar comenz en ODEPLAN un estudio de la reforma de la previsin social. La crisis econmica de los aos siguientes detuvo el proceso, el que se reinici con estudios y diseos detallados a comienzos de 1979. El 30 septiembre de 1980, el Ministro Jefe del Estado Mayor Presidencial, por orden del Presidente de la Repblica, cit a Sesin Legislativa para los das 14 y 16 de octubre de 1980, con el objeto de abocarse al estudio de los proyectos de decreto ley sobre Reforma Previsional. El da 4 de noviembre de 1980 fueron promulgados el D.L. 3500, que crea el sistema de capitalizacin individual y la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones, el D.L. 3501, que fija el nuevo sistema de cotizaciones previsionales y, el D.L. 3502, que crea el Instituto de Normalizacin Previsional. Finalmente, las publicaciones en el Diario Oficial se realizaron el 13 de noviembre de 1980, para el D.L. 3500 y el 18 de noviembre, para los D.L. 3501 y 3502. El rgimen de capitalizacin individual inici su funcionamiento en mayo de 1981. Los trabajadores que al momento de la reforma de 1980 estaban afiliados al sistema previsional antiguo, tuvieron la opcin de permanecer en ste o trasladarse hasta mayo de 1986 al nuevo rgimen de capitalizacin individual. De hecho, el traslado fue masivo, incentivado por un aumento promedio de las remuneraciones reales de 11%, causado por la menor tasa de cotizacin al nuevo sistema, la que, a pesar de haberse definido con cargo al trabajador, fue compensada por ley con un alza extraordinaria de las rentas imponibles. En el antiguo rgimen la cotizacin promedio para pensiones era de 24%, mientras que en el nuevo alcanzaba solamente a 13,5%. Ya en 1982 haba 1.440.000 afiliados en el nuevo sistema, frente a slo 488.856 que permanecan en el antiguo. Los traspasos fueron estimulados tambin por una amplia compaa de medios, utilizndose profusamente la prensa escrita y la televisin. En dicha campaa se destacaban las ventajas que tena para los trabajadores cambiarse al rgimen de capitalizacin individual y se ridiculizaba a quienes optaban por quedarse en el rgimen de reparto. Adems, los empleadores, incluso en el sector pblico, recomendaron con fuerza a los trabajadores la conveniencia de incorporarse al nuevo rgimen de pensiones. Para facilitar el traspaso, a los trabajadores que haban contribuido al antiguo rgimen de pensiones se les entreg un Bono de Reconocimiento, que representa una cantidad de dinero (con un inters real de 4% anual) que va a incrementar el fondo de capitalizacin individual. Los nuevos trabajadores, que no hubieren cotizado con anterioridad, a contar de enero de 1983 tuvieron que entrar, necesariamente, al rgimen de capitalizacin individual. Finalmente, la administracin de los afiliados activos y pasivos del sistema antiguo de pensiones y la gestin de sus bienes y propiedades se centralizaron en el Instituto de Normalizacin Previsional, que result de la fusin de las distintas cajas de previsin del sector civil.

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Cuadro II.1 Comparacin Parmetros Claves de la Reforma 1981

SSS EMPART AFP

Requisitos

Vejez Antigedad Tasas Cotizacin

I. PENSIONES DE VEJEZ

A. Requisitos

Edad (aos)

Hombres 65 65 _____ 65

Mujeres 60 60 a 65 _____ 60

Afiliacin (aos)

Hombres 15,3 1 35 _____

Mujeres 9,6 1 20 a 30 _____

Aportes (aos)(a) 7,7 _____ _____ 20

B. Tasas de Aportes

Financiamiento de Pensiones(%) 22,95 24,91 (b) 13,5(b)(c)

Imponente 7,25 10,16 13,5

Empleador 15,7 14,75 _____

C. Clculo de pensin Ingreso base ltimos

60 meses Ingreso base

ltimos 60 meses

Fondo acumulado

todo el perodo

II. PENSION POR INVALIDEZ

A. Requisitos

Afiliacin (aos) 1 _____ No (d)

Aportes (aos)

Hombres 0,4 3 (e)

Mujeres 0,4 3 (e)

Otros _____ _____ (f)

Prdida mnima de capacidad de trabajo (%)

Invalidez absoluta 66 66 66

Invalidez parcial 40 _____

No exista invalidez parcial

III. PENSION DE SOBREVIVENCIA

A. Requisitos

Afiliacin (aos) 1 _____ 2

Aportes (aos)

Hombres 0,5 3 2

Mujeres 0,4 3 2

Otros 0,4 3 Haber aportado el mes anterior

(a) aos mnimos para acceder a Pensin Mnima Garantizada

(b) Tasas corresponden a las establecidas desde el ao 1980

(c) Corresponde a una tasa de aporte a un 10%, ms una comisin de 2% a 3,5% para cubrir el costo del seguro de invalidez

y sobrevivencia. A ella debe adicionarse una comisin fija expresada en pesos, que vara segn cada AFP (d) Para tener derecho a garanta estatal, en caso de invalidez por accidentes: 0.5. Pero este no es un requisito de la pensin de invalidez sino de garanta estatal.

(e) Para clculo de beneficios del SIS y derecho a garanta estatal: 2

(f) Para cobertura del SIS: Haber aportado el mes anterior

Fuente: Arellano (1985) et. al. - Superintendencia de Seguridad Social y SAFP

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El rgimen que instal la reforma previsional de 1981 represent una gran innovacin en previsin social. Desde entonces el sistema ha sido observado con gran inters por analistas, organismos internacionales y gobiernos, varios de los cuales han impulsado reformas que han aplicado total o parcialmente el esquema diseado e implementado en Chile.

Recuadro II.4 Sistemas de capitalizacin individual en el mundo

Luego de la reforma de 1981 en Chile, ms de 27 pases, principalmente en Amrica Latina y Europa del Este, han introducido programas de capitalizacin individual en sus respectivos sistemas de pensiones. En Amrica Latina, la mayora de estas reformas se hizo en la dcada del 90, mientras que en Europa del Este las reformas empiezan en Hungra en 1998, luego de la desintegracin de la Unin Sovitica, y se extienden hasta la fecha, aunque a ritmo ms lento que en la dcada pasada. As, en 2005 comenz a operar un sistema de capitalizacin individual en Eslovaquia. Este ao se inicia la operacin del nuevo sistema de pensiones de capitalizacin individual en Macedonia. En Ucrania y Rumania se ha programado la introduccin de un programa de capitalizacin para fines de la dcada. En Albania, Armenia y Turkmenistn se discuten reformas de este mismo tipo. Una tendencia similar se observa tambin en otras partes del mundo. En India est en proceso de implementacin un programa de capitalizacin para los empleados pblicos ya aprobado en 2004. En Pakistn y Nepal se discuten reformas similares a la de India. En forma de plan piloto, China introdujo sistemas de capitalizacin en varias regiones del pas (que renen a 120 millones de trabajadores). Ecuador y Nicaragua han aprobado nuevas leyes de pensiones: no obstante, han encontrado obstculos en su trmite legislativo. Maldivas podra establecer un sistema de capitalizacin hacia fines del 2007 o en 2008. En 2001 una Comisin nombrada por el Presidente Bush propuso introducir un componente de cuentas de capitalizacin individual al sistema previsional de Estados Unidos, inicindose as un intenso debate sobre la reforma a las pensiones en ese pas, que an no concluye. En noviembre de 2005, en el Reino Unido, la Comisin Turner recomend aumentar gradualmente las edades de pensin e introducir un sistema de ahorro individual para pensin. Los nuevos programas de pensiones, que ya cubren a ms de 100 millones de afiliados y administran fondos por ms de 230.000 millones de dlares, comparten muchas caractersticas: son de contribuciones definidas; los trabajadores cubiertos pueden escoger entre distintos administradores de fondos y modalidades de pensin; existe total separacin legal entre los fondos de pensiones y la sociedad administradora de los mismos; los fondos se invierten slo en instrumentos autorizados y estn sujetos a una variedad de lmites que fija la propia regulacin, y la fiscalizacin es responsabilidad de una entidad tcnica (en muchos casos especializada, aunque tambin algunos pases han integrado la supervisin de pensiones con la de otras entidades financieras). Sin embargo, existe una gran diversidad en el diseo especfico de los nuevos sistemas. Las diferencias se explican principalmente por la heterogeneidad en el tamao de los pases, por distintas condiciones de los mercados financieros, y, adems, por visiones encontradas sobre las ventajas y desventajas de los posibles modelos de regulacin. Por ejemplo, mientras en Europa del Este las pensiones de invalidez y sobrevivencia se han dejado en el programa pblico, en Amrica Latina (con la excepcin de Mxico), stas se han integrado a los nuevos sistemas de capitalizacin. En Argentina, Croacia, Macedonia, Mxico, Polonia y Uruguay, la recaudacin se ha centralizado en una entidad distinta a las administradoras de fondos, mientras que en Bolivia, El Salvador, Colombia y Per, se hace en forma descentralizada. La regulacin de precios y la organizacin de la industria tambin muestran diferencias entre pases: en Bolivia, Macedonia y Panam (sistema para los empleados pblicos) se fij un nmero de licencias para los administradores, y stas se asignaron por un nmero de aos a quienes ofrecieron cobrar las comisiones ms bajas; en Suecia y Kosovo se separ la administracin de cuentas individuales de la gestin de fondos, mientras que en la mayora de los otros pases dichas funciones estn integradas y los precios son libres. En muchos pases de Europa del Este los pensionados deben comprar una renta vitalicia, mientras que los pases latinoamericanos han preferido dar la opcin entre esta modalidad de pensin y el retiro programado. Los pases reformistas han seguido tambin distintos caminos para integrar los nuevos programas de capitalizacin individual en sus respectivos sistemas previsionales. Las diferencias en las estrategias de reforma se explican principalmente por la magnitud de los compromisos previsionales preexistentes, la deuda previsional y la situacin del presupuesto pblico y por diferencias en las condiciones polticas al momento de hacerse las reformas respectivas. As, en Europa del Este y algunos pases de Amrica Latina (Argentina y Uruguay), la cotizacin previsional total se divide (en distintas proporciones) entre un sistema pblico (de reparto y beneficio definido -o basado en cuentas nocionales) y uno privado de capitalizacin individual, mientras que en el resto de los pases de Amrica Latina toda la cotizacin va a los nuevos sistemas de capitalizacin o (como en Colombia) se elige entre el nuevo y el antiguo sistema. En algunos pases (Mxico, Bolivia) se ha obligado a todos los trabajadores a incorporarse a los nuevos sistemas, mientras que en otros se ha obligado slo a quienes ingresan a la fuerza de trabajo luego de la reforma. No obstante la importancia creciente de los sistemas de capitalizacin individual, stos estn an lejos de tener una presencia dominante. Muchos pases han mantenido sistemas de reparto y han orientado sus reformas a ajustar las reglas del sistema para asegurar su viabilidad financiera. Como ya vimos, en muchos casos los sistemas de capitalizacin individual se han introducido para complementar sistemas no contributivos o de reparto, dando origen a sistemas mixtos o multipilar.

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El sistema implantado por la reforma de 1981 llam especialmente la atencin por el hecho de ofrecer la posibilidad de mejores pensiones que un rgimen de reparto, a un menor costo y sin desequilibrios fiscales. Esto era posible al reemplazar el crecimiento de la masa salarial por el rendimiento financiero como principal determinante del retorno para los trabajadores de los aportes al sistema. Sin embargo, para que las promesas de la reforma de 1981 pudieran realizarse, era necesario que el sistema se comportara de acuerdo a ciertos supuestos, en particular, que:

Los trabajadores dependientes e independientes percibieran un incentivo adicional a cotizar en la posibilidad de vigilar y ser propietarios de sus fondos de capitalizacin;

Como producto de lo anterior, los trabajadores cotizaran a lo largo de su vida laboral

y por la totalidad de sus sueldos hasta un tope de 60 UF, con interrupciones slo en los perodos de desempleo;

Los fondos fueran eficientemente gestionados, obtenindose una rentabilidad neta

significativa con bajo riesgo;

Los trabajadores de menores ingresos cotizaran al menos 240 meses a lo largo de su vida laboral, accediendo con ello a la garanta estatal de pensin mnima;

Las mujeres que se desempearan fundamentalmente como dueas de casa

participaran en los ingresos familiares durante su vejez, del mismo tiempo que lo habran hecho durante los aos previos;

Los derechos devengados del rgimen previsional anterior constituyeran un pasivo

fiscal acotado. A 25 aos de la reforma de 1981 an no es posible constatar directamente sus resultados en materia de pensiones, pues slo han jubilado bajo el nuevo sistema alrededor de 480.000 personas de un total de 1,9 millones de pensionados actuales y prcticamente ninguno de los jubilados a travs de una AFP lo ha hecho con una pensin de vejez ntegramente autofinanciada. Los actuales pensionados del nuevo sistema han jubilado por invalidez, por retiro anticipado o con Bono de Reconocimiento. Sin embargo, se ha acumulado evidencia disponible que permite proyectar las pensiones de los trabajadores que han cotizado ntegramente en el nuevo sistema. Estas proyecciones indican que para aquellos trabajadores para los que se han cumplido estos supuestos, el nuevo sistema generar buenas pensiones. Ello se debe fundamentalmente a la positiva rentabilidad que han obtenido los fondos de pensiones. Sin embargo, una parte importante de los trabajadores del pas no han logrado cotizar con la constancia requerida por el nuevo sistema y el rendimiento de sus aportes no ha sido suficientemente alto para subsanar esta situacin. Por ello, de seguir las cosas como estn, una fraccin mayoritaria de los trabajadores obtendr pensiones significativamente ms bajas que sus remuneraciones y no es evidente que esta situacin pueda ser subsanable a travs de transferencias intrafamiliares o del apoyo subsidiario del estado. Muchos de ello cotizarn menos de 240 meses a lo largo de su vida activa. Lo anterior puede deberse a diferencias en la operacin del sistema o diferencias en el comportamiento de los afiliados, pero tambin a los cambios que experiment el pas en los ltimos 25 aos. Entre los cambios ms relevantes a este respecto se cuentan:

El importante aumento de las expectativas de vida y la postergacin de la entrada al mercado del trabajo remunerado. Esto se expresa en que la expectativa de vida al nacer ha pasado de 71 a 79 aos, en tanto que la expectativa de sobrevida a los 60 aos ha pasado de 16,8 aos a 20,7 aos para los hombres y de 20,2 aos a 24 aos para las mujeres. Por su parte, la expansin de la educacin ha reducido la tasa de

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participacin laboral del grupo de 15 a 24 aos de 39% a 30%. Todo ello ha reducido la extensin del perodo de acumulacin en relacin al perodo de desacumulacin de los ahorros previsionales.

El incremento de la participacin de la mujer en el mercado del trabajo, elevndose

su tasa de participacin de 29% a 37%, pero con una insercin laboral ms inestable que la del hombre, lo cual afecta su capacidad para acumular fondos previsionales.

Lo datos actuales del mercado del trabajo hace presumir una mayor rotacin laboral

que la que se esperaba para la operacin del sistema disminuyendo la importancia relativa de los contratos de trabajo indefinidos y aumentando la emergencia de empleos a plazo fijo, empleos de temporada y de jornada parcial, lo que, unido a la creciente reticencia de los trabajadores independientes a cotizar, se ha traducido en densidades de cotizacin menores a las que se prevean al momento de la reforma.

La reduccin de la importancia de la familia extendida, disminuyendo el tamao

promedio de los hogares de 4,5 a 3,6 integrantes. Junto a ello, la proporcin de hogares monoparentales se increment de 7% a 11,4%, en tanto que un 31,5% de los hogares han pasado a estar encabezados por una mujer, todo lo cual pone en duda la capacidad de suplir las carencias previsionales a travs de transferencias intrafamiliares.

Cuadro II.2

Cambios en el entorno econmico y social del Sistema Previsional 1980-2005

A. Datos demogrficos y laborales 1980-2005 1980 2005

Expectativa de vida al nacer (1)

Total poblacin 70,7 78,5

Hombres 67,4 75,5

Mujeres 74,2 81,5

Expectativa de sobre vida a los 60 aos (1)

Hombres 16,8 20,7

Mujeres 20,2 24,5

Tasa de participacin laboral del grupo 15 a 24 aos (2) 38,7% (1982) 30,0%

Tasa de participacin de la mujer en el mercado del trabajo (3) 28,7% (1986) 37,2%

B. Caractersticas de los hogares (4) 1982 2002

Tamao promedio de los hogares 4,5 3,6

Proporcin de hogares monoparentaes 7,1% 11,4%

Proporcin de hogares encabezados por mujer 21,6% 31,5%

Tasa de dependencia para fines previsionales (5) 14,41% 17,41%

Fuente: (1): Celade; (2) Ine Celade; (3) Ine; (4) Censos 1982-2002

(5): Hombres 65 y ms aos y Mujeres 60 y ms aos sobre Hombres entre 20 y 64 aos y Mujeres entre 20 y 59 aos

Estos cambios significan que la imagen predominante en la poca de la reforma previsional de una fuerza laboral compuesta mayoritariamente por hombres jefes de hogar, con empleos indefinidos, cotizando en forma continua a lo largo de su vida activa se ha ido volviendo menos representativa de la realidad del pas y lo ser an menos en el futuro. Esto hace que el sistema entonces diseado tambin vaya perdiendo capacidad para responder a las necesidades del conjunto de la poblacin. Adicionalmente, el crecimiento de los ingresos y los salarios ha hecho que los parmetros que fij la reforma hayan ido quedando atrasados respecto de la realidad econmica de los chilenos. De estos parmetros, el valor de la pensin mnima ha debido ser reajustado en nueve oportunidades7, mientras que el tope de la imponibilidad, que no se ha modificado en

7 Reajustes extraordinarios de la Pensin Mnima, Superintendencia de Seguridad Social (2006).

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su valor real (UF 60), ha reducido a la mitad su importancia en relacin al ingreso nacional per cpita. Por su parte, el importante desarrollo del mercado de capitales y el paso de las finanzas pblicas de una situacin de dficit a una de supervit, combinado con el crecimiento de los fondos de pensiones, ha generado una fuerte presin por ms instrumentos de inversin privados, tanto en Chile como en el extranjero, que peridicamente se ha enfrentado a las rigideces de los lmites de inversin fijados en el DL 3.500. Algunos de estos cambios ya han motivado reformas al rgimen de capitalizacin individual. Es as como en los ltimos 25 aos el DL 3.500 ha sido modificado en 40 oportunidades. No obstante, los desafos ms importantes an se encuentran pendientes.

Recuadro II.5 Modificaciones al DL. 3500 en 25 aos

El DL 3500 ha sido modificado en 40 ocasiones desde su publicacin en el Diario Oficial, el 13 de noviembre de 1980. Veintids de esos cambios ocurrieron durante el gobierno militar y los 18 restantes bajo los gobiernos democrticos. El contenido de cada uno de los decretos leyes y leyes modificatorias puede encontrarse en el sitio de la Biblioteca Nacional (www.bcn.cl). Buena parte de las modificaciones refleja la creciente flexibilizacin del rgimen de inversin de los fondos de pensiones, correspondiendo a leyes que autorizaron la inversin de los fondos en instrumentos previamente excluidos o que modificaron los lmites vigentes por categora de instrumentos. Por tratarse de reformas mayores, especial mencin merecen las materializadas a travs de las leyes 18.646 del 29 de agosto de 1987 y la ley 18.964 del 10 de marzo de 1990. Ya en democracia destacan las leyes 19.768 del 7 de noviembre de 2001, 19.795 del 28 de febrero de 2002 y la ley 19.934 del 21 de febrero de 2004. La Ley 18.646 modific radicalmente el sistema de pensiones de invalidez y sobrevivencia, incorporando como obligacin adicional para las AFP la realizacin del aporte adicional con cargo a las compaas de seguro, permitiendo que los beneficiarios de las mismas pudiesen elegir modalidad de pensin. Se redefini el concepto de ingreso base y se estableci en un 70% del mismo la cobertura de la pensin de invalidez. En lo relativo a las modalidades de pensin, se redefine la modalidad de clculo de la tasa de retiro programada, ponderando en un 80% las tasas de las rentas vitalicias y en un 20% la obtenida por el retiro programado durante los cinco aos previos; se crea la modalidad de renta temporal con renta vitalicia diferida, y se facilita la jubilacin anticipada mediante la posibilidad de ceder el Bono de Reconocimiento a las compaas de seguros de vida y el relajamiento de los requisitos legales para anticipar la pensin. En el mismo sentido, se favorece el aporte de los empleadores a travs de la autorizacin de los depsitos convenidos. La Ley 18.964, por su parte, modific aspectos sustantivos de la pensin de invalidez, creando la figura de la invalidez parcial cuando el menoscabo de la capacidad de trabajo se ubicase entre el 50 y el 66% de ella. Asimismo, se definieron las pautas para la calificacin de invalidez y se estableci la revisin del primer dictamen luego de tres aos. Esa misma ley permiti transar anticipadamente el Bono de Reconocimiento, lo que favoreci la posibilidad de jubilar anticipadamente. La Ley 19.768 se inserta en lo que se conoci como MK I, o primera Reforma al Mercado de Capitales, dinamiz el tercer pilar de ahorro voluntario a travs de permitir una mayor liquidez del mismo, y la apertura del mercado a entidades distintas de las AFP. Ese mismo texto regul el rgimen tributario de los retiros de excedentes de libre disposicin. La ley 19.795 del 28 de febrero 2002, supuso una de las ms significativas reformas legales al DL 3500 al introducir el sistema de multifondos y un amplio conjunto de flexibilizaciones al rgimen de inversin de los fondos de pensiones. Junto a la creacin de cinco fondos, dicha ley estableci un rgimen supletorio de asignacin de los afiliados a los fondos segn el cual los afiliados ms jvenes iran al Fondo B, los de edad intermedia al C y quienes estuvieran a 10 aos o menos de la edad legal de jubilar estaran en el fondo D. Con todo, los afiliados tendran plena libertad de eleccin, salvo el ltimo grupo mencionado, para quienes el fondo ms riesgoso, el A, no era elegible. Finalmente, merece mencin especial la Ley 19.934 del 21 de febrero de 2004, tambin conocida como ley de rentas vitalicias. Dicha ley, luego de una largusima tramitacin legislativa, abord aspectos centrales de la fase de desacumulacin. Cre nuevas modalidades de pensin, permitiendo que el saldo acumulado se dividiera entre retiro programado y renta vitalicias, permiti la venta de rentas vitalicias variables y exigi que slo pudieran vender rentas vitalicias las compaas de seguros de vida cuya clasificacin de riesgo no fuera superior a BBB. Por otro lado, esa ley elev los requisitos para la jubilacin anticipada en forma gradual y estableci un sistema electrnico de consulta de ofertas de montos de pensin (SCOMP) que