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MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS
Examen especial a la legalidad, fuentes y usos de la deuda pública interna y externa en el Ministerio de Economía y Finanzas, Banco Central del Ecuador, Secretaria Nacional de Planificación y Desarrollo y demás entidades relacionadas con la contratación y uso de los recursos públicos provenientes de la deuda interna y externa, por el período comprendido entre el 1 de enero de 2012 y el 24 de mayo de 2017.
DIRECCIÓN NACIONAL DE AUDITORÍA DE DEUDA PÚBLICA Y FINANZAS
Quito - Ecuador
SIGLAS Y ABREVIATURAS UTILIZADAS
Adj. Adjetivo
AGD Agencia de Garantía de Depósitos
BCE Banco Central del Ecuador
BID Banco Interamericano de Desarrollo
CETES Certificados de Tesorería
CCU Cuenta Corriente Única
CDB China Development Bank (Banco de Desarrollo de China)
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CG Contralor General
CGE Contraloría General del Estado
COPLAFIP Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas
DAPAyF Dirección de Auditoría de la Producción, Ambiente y Finanzas
DNA3 Dirección Nacional de Auditoría de Deuda Pública y Finanzas
EMCO Empresa Coordinadora de Empresas Públicas
EOD Entidad Operativa Desconcentrada
EP Empresa Pública
FAL Facilitación del Transporte y el Comercio en América Latina y el Caribe
FMI Fondo Monetario Internacional
GAD's Gobiernos Autónomos Descentralizados
ICBC Industrial and Commercial Bank of China Limited
IESS Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social
LOAFYC Ley Orgánica de Administración Financiera y Control
LOCGE Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado
LOREYTF Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal
MEF Ministerio de Economía y Finanzas
MINFIN Ministerio de Finanzas
PIB Producto Interno Bruto
RMB Moneda de curso legal República China
S.A. Sociedad Anónima
SCG Subsecretaría de Contabilidad Gubernamental
SGJ Subsecretaría General Jurídica
SENPLADES Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo
SFP Subsecretaría de Financiamiento Público
SINFIP Sistema Nacional de Finanzas Públicas
SPNF Sector Público No Financiero
STN Subsecretaría del Tesoro Nacional
USD Dólares de los Estados Unidos de Norteamérica
ÍNDICE
CONTENIDO Página
Carta de presentación 1
CAPÍTULO I INFORMACIÓN INTRODUCTORIA
- Motivo del examen 2
- Objetivos del examen 2
- Alcance del examen 2
- Base legal 7
- Estructura orgánica 8
Objetivos de la entidad 9
- Monto de recursos examinados 10
- Servidores relacionados 10
CAPÍTULO II RESULTADOS DEL EXAMEN
- Normativa relacionada con el endeudamiento público 11
- Declaratoria de secreta y reservada a documentación relacionada con 19 operaciones de endeudamiento
- Operaciones por ventas anticipadas de petróleo no consideradas en la 35 estadística de deuda pública
- Expedición y aplicación de Decreto Ejecutivo 1218, afectó el cálculo de 56
la relación deuda/PIB y límite para el endeudamiento
- Convenio de crédito suscrito entre EP Petroecuador y el Industrial and
76 Commercial Bank of China Limited (ICBC), gestionado por la Estatal Petrolera y sin Convenio de Restitución
- Ausencia de "Oficina Conjunta" como mecanismo de Administración de la 90
Línea de Crédito IV suscrita con Banco de Desarrollo de China
- La Subsecretaría de Financiamiento Público no mantiene un archivo completo 97 de la documentación que respalda las diferentes operaciones de financiamiento
Ref: Informe aprobado el
Quito,
Señores Ministra de Economía y Finanzas Presidente del Directorio y Gerente General de EP Petroecuador Presente
De mi consideración:
La Contraloría General del Estado, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, efectuó el examen especial a la legalidad, fuentes y usos de la deuda pública interna y externa en el Ministerio de Economía y Finanzas, Banco Central del Ecuador, Secretaria Nacional de Planificación y Desarrollo y demás entidades relacionadas con la contratación y uso de los recursos públicos provenientes de la deuda interna y eterna, por el período comprendido entre el 1 de enero de 2012 y el 24 de mayo de 2017.
La acción de control se efectuó de acuerdo con las Normas Ecuatorianas de Auditoría Gubemamental emitidas por la Contraloría General del Estado. Estas normas requieren que el examen sea planificado y ejecutado para obtener certeza razonable de que la información y la documentación examinadas no contienen exposiciones erróneas de carácter significativo, igualmente que las operaciones a las cuales corresponden se hayan ejecutado de conformidad con las disposiciones legales y reglamentarias vigentes, políticas y demás normas aplicables.
Debido a la naturaleza de la acción de control efectuada, los resultados se encuentran expresados en los comentarios, conclusiones y recomendaciones que constan en el presente informe.
De conformidad con el artículo 92 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, las recom ndaciones d ser aplicadas de manera inmediata y con el carácter de obligatori
Dr. Nelson Due- •s López. Director Nado al de Auditoría de Deuda Pública y Finanzas.
CAPÍTULO I
INFORMACIÓN INTRODUCTORIA
Motivo del examen
El examen especial en el Ministerio de Economía y Finanzas, Banco Central del Ecuador, Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo y entidades relacionadas, se realizó con
cargo a imprevistos del Plan Operativo de Control del año 2017, de la Dirección de Auditoría de la Producción, Ambiente y Finanzas, actual Dirección Nacional de Auditoría
de Deuda Pública y Finanzas, en cumplimiento a la disposición del Contralor General del
Estado, Subrogante, contenida en Acuerdo 024-CG-2017 de 31 de julio de 2017 y a la
orden de trabajo 0002-DAPAyF-2017-I de 1 de agosto de 2017.
Objetivos del examen
- Verificar el cumplimiento de las disposiciones legales, en las operaciones de
endeudamiento público.
- Determinar que los recursos provenientes de deuda pública interna y externa, han
sido presupuestados, recibidos, contabilizados y transferidos a los organismos
ejecutores de los planes, programas y proyectos.
Alcance del examen
Se analizó la legalidad, fuentes y usos de la deuda pública interna y externa en el Ministerio de Economía y Finanzas, Banco Central del Ecuador, Secretaría Nacional de
Planificación y Desarrollo y demás entidades relacionadas con la contratación y uso de los recursos públicos provenientes de la deuda interna y externa, por el período comprendido
entre el 1 de enero de 2012 y el 24 de mayo de 2017, anexo 1.
En la presente acción de control, del período sujeto a examen, no fue objeto de análisis, lo
siguiente: Ytk do;
- Condiciones financieras, económicas, técnicas y legales que respaldan las
operaciones de endeudamiento; colocación de Bonos Internacionales, en las que se
incluyen las efectuadas por PETROAMAZONAS EP y el CITIGROUP GLOBAL MARKETS LIMITED, las mismas que serán objeto de análisis en acciones de control
posteriores por cuanto, no dispone de la documentación íntegra de las operaciones de deuda pública, como son entre otros los contratos accesorios celebrados con
agentes, abogados y otros prestadores de servicios vinculados a la contratación de
deuda pública, lo que no permite revisar individualmente las condiciones legales y
financieras de cada contrato, además en el caso de la colocación de Bonos
Soberanos 2022 y 2026, los contratos de emisión y colocación se encuentran en
idioma inglés y no fue proporcionada la traducción oficial.
- Uso de los recursos producto de las operaciones de endeudamiento en los casos en
que el Ministerio de Finanzas consta como ejecutor de los proyectos o programas de inversión por cuanto, la entidad no proporcionó el detalle de los proyectos
beneficiarios de los recursos obtenidos a través de endeudamiento público, únicamente se entregó la ejecución de los Planes Anuales de Inversión, en el caso de
los ingresos por concepto de preventas petroleras, el Ministro de Economía y Finanzas, subrogante, con oficio MEF-MINFIN-2017-0170-M de 11 de diciembre de 2017, respecto al destino y utilización de los recursos, tomando en cuenta que éstos
ingresan a la Cuenta Única del Tesoro Nacional, señaló que son "fungibles" por lo
que no era posible determinar su uso específico. Por lo tanto, no fue parte del análisis
los procesos precontractual, contractual, ejecución, liquidación, pago, utilización de
los bienes y servicios contratados con los recursos provenientes de las operaciones
de endeudamiento.
- Respecto a las operaciones de crédito en las que el deudor es una entidad pública
distinta del Ministerio de Finanzas, únicamente se efectuó confirmaciones a las entidades sobre la recepción y registro de los valores pertinentes, por lo tanto, la
utilización de los recursos se auditarán a través de acciones de control que se realicen a los bienes, obras y servicios contratados por las entidades públicas y entes
estatales beneficiarios de las asignaciones entregadas con los fondos provenientes
de la deuda pública interna y externa. 141 bre .1
3
- Emisión, colocación y canje de bonos del Estado por parte del Ministerio de Finanzas,
en el Banco Central del Ecuador, por cuanto, la Contraloría General del Estado a
través, de la Dirección de Auditoría de Administración Central de la CGE, actual
Dirección Nacional de Auditoría de Administración Central, realizó el examen especial
a la emisión, colocación y canje de bonos del estado por parte del Ministerio de
Finanzas en el Banco Central del Ecuador, por el período comprendido entre el 1 de
enero de 2014 y el 31 de diciembre de 2016, informe que se encuentra en trámite de
aprobación.
Operaciones derivadas de las precitadas colocaciones de bonos en el Banco Central
del Ecuador, como canje, pago de los citados bonos, dación en pago, que incluye los
procesos previos a la ejecución de las referidas operaciones.
- Los procesos precontractual, contractual y ejecución de la contratación realizada con
la firma Hogan y Lovells US. LLP de Estados Unidos, y demás prestadores de
servicios especializados para operaciones de endeudamiento.
- Los procesos precontractual, contractual, ejecución, liquidación de los contratos de
ventas anticipadas, de petróleo, u otros mecanismos de venta, suscritos en el período
sujeto a examen, por parte de EP PETROECUADOR, contratos que deben ser analizados a través de exámenes específicos, por las características técnicas de
dichos instrumentos legales.
- El proceso de apertura, manejo (movimientos) de la o las cuentas bancarias
aperturadas por y en el Banco Central del Ecuador, Ministerio de Finanzas y terceros, que estén relacionadas con operaciones de endeudamiento público, en razón que en el presente examen especial no forma parte del alcance el pago del servicio de la
deuda pública.
- Proceso precontractual, contractual, ejecución, liquidación y pagos del contrato de
servicios específicos y demás instrumentos celebrados entre PETROAMAZONAS EP y la Empresa Schlumberger, para la operación del campo Auca y otros.
H4. c.x,kt
4
- Convenio Interinstitucional para el manejo integrado de la liquidez del sector público y
ejecución del Convenio Interinstitucional 2014133, respecto a otras operaciones de deuda pública distintas de la mencionada en éste informe, así como la determinación
de los proyectos financiados y el uso de los recursos en la ejecución de los mismos.
— Emisión, colocación y pago de títulos valores emitidos por el Banco Central del
Ecuador.
- Los pasivos contingentes generados en el período sujeto a examen, por cuanto no fue proporcionada la documentación, que permita establecer el monto que se
transformó en exigible y por lo tanto debió considerarse como deuda pública.
- Los resultados constantes en los exámenes especiales realizados por la Contraloría General del Estado, los mismos que están relacionados con el alcance de la presente
acción de control, así:
Descripción de la Acción de Control Alcance Unidad de Control
N° de Informe
Fecha de Aprobación
Examen especial al proceso de endeudamiento a los desembolsos recibidos, la entrega a los ejecutores de los proyectos y la amortización de la deuda proveniente de los contratos y convenios celebrados entre la República del Ecuador y el Banco de Desarrollo de China
2010-01-01 al 2012-12-31
Dirección de Auditoria de la
Producción, Ambiente y Finanzas
DAPAyF- 0044-2013 2013-09-24
A la apertura, ingresos y egresos de fondos de las cuentas bancarias 11- 000614 y 11-000615 en el Banco de China, Sucursal Panamá, que mantiene el Banco Central del Ecuador
2013-09-01 al 2014-02-28
DAPAyF- 0031-2014 2014-07-18
Examen especial al cumplimiento de la normativa vigente en los procesos de endeudamiento público; su destino y utilización en el Ministerio de Finanzas
2009-01-02 al 2014-07-31
Dirección de Auditoría de Desarrollo Secciona] y Seguridad
Social
DADSySS- 0036-2015 2015-03-23
1-k-t c.1-too
5
ter
Descripción de la Acción de Control Alcance Unidad de Control
N° de Informe
Fecha de Aprobación
Examen especial al cumplimiento de la normativa vigente en los procesos de endeudamiento público, su destino y 2014-08-01 al utilización en el Ministerio de Finanzas y entidades relacionadas; así como a la
2015-12-31 DNA3- 0001-2017 2017-10-06
utilización de los recursos provenientes 2010-01-01 al de las líneas de crédito otorgadas por el 2015-12-31 Banco de Desarrollo de China.
De los informes aprobados antes citados, únicamente se analizarán las limitaciones y
exclusiones que constan en los mismos y que sean factibles de revisarlas en función
que exista la documentación y que por el alcance de las mismas la normativa vigente
lo permita, anexo 2.
- El examen especial sobre el manejo de los recursos provenientes de la aplicación de
la Ley Orgánica de Solidaridad y de Corresponsabilidad Ciudadana para la
Reconstrucción y Reactivación de las Zonas Afectadas por el Terremoto de 16 de
abril de 2016, en el Ministerio de Finanzas y entidades relacionadas, por el período
comprendido entre el 20 de mayo de 2016 y el 31 de agosto de 2016, en
cumplimiento a la orden de trabajo 0024-DAPAyF-2016 de 25 de agosto de 2016, y
aprobado en informe DNA3-0003-2017 el 13 de octubre de 2017.
- El examen especial al manejo de los recursos provenientes de la aplicación de la Ley
Orgánica de Solidaridad y de Corresponsabilidad Ciudadana para la Reconstrucción y
Reactivación de las Zonas Afectadas por el terremoto de 16 de abril de 2016, en el
Ministerio de Economía y Finanzas y entidades relacionadas, por el período
comprendido entre el 1 de septiembre de 2016 y el 31 de julio de 2017, conforme a la
orden de trabajo 0012-DAPAyF-2017 de 4 de septiembre de 2017, acción de control
que se encuentra en ejecución.
- Considerando que en el presente examen especial se analizó las operaciones de
deuda pública a partir de los requisitos establecidos en el COPLAFIP para su trámite,
por consiguiente, se excluye del análisis el cumplimiento de los aspectos financieros,
económicos y legales realizados de forma previa en cada una de las instituciones
públicas que requirieron garantía soberana. pa se is
6
- El manejo administrativo interno de la documentación generada por las distintas
áreas del Ministerio de Finanzas y que se relacionan con el trámite de las operaciones de endeudamiento, en razón que los archivos no se encontraron
ordenados en forma íntegra, secuencial.
- El examen especial al proceso de emisión, colocación y pago de Certificados de
Tesorería (CETES) en el Ministerio de Finanzas, actual Ministerio de Economía y
Finanzas y entidades relacionadas por el período comprendido entre el 1 de enero de
2016 y el 31 de diciembre de 2017, conforme la orden de trabajo 0001-DNA3-2018,
de 10 de enero de 2018, examen que se encuentra en ejecución.
Base legal
Con Decreto Ejecutivo 854 publicado en Registro Oficial 253 de 16 de enero de 2008, se determinó el nuevo rol del Ministerio, además con reforma al literal d), del artículo 16 del
Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, a partir del 3 de enero de 2008, se cambió la denominación de Ministerio de Economía y Finanzas por
Ministerio de Finanzas.
Mediante Acuerdo Ministerial 1191 publicado en Registro Oficial 52 de 13 de julio de 2010,
se emitió la reforma al Libro III de la Organización y Administración del Ministerio del
Decreto Ejecutivo 3410, publicado en el Registro Oficial 5 de 22 de enero de 2003.
En Registro Oficial, Edición Especial 219 de 14 de diciembre de 2011, se publicó el Acuerdo Ministerial 254, en el cual se sustituye el texto constante en el Libro III del Decreto Ejecutivo 3410, respecto de la Organización y Administración del Ministerio de
Finanzas, reformado con Acuerdo Ministerial 119, a partir del artículo 44, en el cual consta
la nueva misión, visión, objetivos, procesos y estructura orgánica en vigencia.
El Presidente de la República, mediante Decreto Ejecutivo 7 de 24 de mayo de 2017, en
el artículo 3, dispuso la fusión del Ministerio de Coordinación de la Política Económica con
el Ministerio de Finanzas, modificando la denominación de Ministerio de Finanzas por
Ministerio de Economía y Finanzas. fiek
Estructura orgánica
El artículo 2 del Acuerdo Ministerial 254 de 23 de noviembre de 2011, estableció la
siguiente estructura del Ministerio de Finanzas:
Nivel Directivo
Ministro de Finanzas.
Nivel Ejecutivo
Viceministro de Finanzas.
Nivel Asesor
Coordinación General Jurídica:
- Dirección Jurídica de Administración Financiera. - Dirección Jurídica de Financiamiento Público. - Dirección Jurídica de Patrocinio.
Dirección Jurídica de Contratación Pública, Administrativa y Laboral.
Coordinación General de Planificación:
- Dirección de Planificación. Dirección de Información, Seguimiento y Evaluación.
- Dirección de Relaciones Internacionales.
Coordinación General de Gestión Estratégica
Dirección de Procesos y Mejora Continua. Dirección de Tecnologías y Comunicación.
- Dirección de Auditoría Interna. - Dirección de Comunicación.
Nivel de Apoyo
Coordinación General Administrativa Financiera:
- Dirección de Administración del Talento Humano. - Dirección Logística Institucional. - Dirección Financiera.
Dirección de Certificación y Documentación.
Nivel Operativo
Subsecretaría de Política fiscal: 14-A OCk
- Dirección Nacional de Programación Fiscal. - Dirección Nacional de Estudios Fiscales. - Dirección Nacional de Estadísticas Fiscales. - Dirección Nacional de Equidad Fiscal.
Subsecretaria de Presupuesto:
- Dirección Nacional de Ingresos. - Dirección Nacional de Egresos Permanentes. - Dirección Nacional de Egresos no Permanentes. - Dirección Nacional de Consistencia Presupuestaria.
Subsecretaría de Financiamiento Público:
- Dirección Nacional de Análisis de Mercados Financieros. - Dirección Nacional de Negociación y Financiamiento Público. - Dirección Nacional de Seguimiento y Evaluación del Financiamiento Público.
Subsecretaría de Tesoro Nacional:
- Dirección Nacional de Sistema Único de Cuentas. - Dirección Nacional de la Caja Fiscal. - Dirección Nacional de Egresos de los Presupuestos del Tesoro.
Subsecretaría de Innovación de las Finanzas Públicas:
- Dirección Nacional de Innovación Conceptual y Normativas. - Dirección Nacional de Sistemas de Información de las Finanzas Públicas. - Dirección Nacional de Operaciones de los Sistemas de Finanzas Públicas. - Dirección Nacional de Centro de Servicios.
Subsecretaría de Relaciones Fiscales:
- Dirección Nacional de Empresas Públicas. - Dirección Nacional del Resto del Sector Público. - Dirección Nacional de Gobiernos Autónomos Descentralizados.
Subsecretaría de Contabilidad Gubernamental:
- Dirección Nacional de Estudios Financieros. - Dirección Nacional de Activos Públicos.
Objetivos de la entidad
En el artículo 2 del Acuerdo Ministerial 254, constan los siguientes objetivos del Sistema
Nacional de las Finanzas Públicas: v,..nde
9
La sostenibilidad, estabilidad y consistencia de la gestión de las finanzas públicas.
La efectividad de la recaudación de los ingresos públicos.
La efectividad, oportunidad y equidad de la asignación y uso de los recursos públicos.
- La sostenibilidad del endeudamiento público.
La efectividad y el manejo integrado de la liquidez de los recursos del sector público.
La gestión por resultados eficaz y eficiente.
La adecuada complementariedad en las interrelaciones entre las entidades y
organismos del sector público y, entre éstas y el sector privado.
- La transparencia de la información sobre las finanzas públicas.
Monto de recursos examinados
De las operaciones efectuadas en el período sujeto a examen, se analizaron 26
operaciones de endeudamiento público externo e interno por 10 890 316 034,00 USD,
anexo 1.
Servidores relacionados
Anexo 3.
H die
10
CAPITULO II
- RESULTADOS DEL EXAMEN
Normativa relacionada con el endeudamiento público
En el Suplemento del Registro Oficial 306 de 22 de octubre de 2010, se publicó el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (COPLAFIP), por lo que a partir de esta fecha entró en vigencia el citado instrumento legal, el mismo que derogó las siguientes
normas:
Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal. 41.
Ley Orgánica de Administración Financiera y Control.
- Ley de Presupuestos del Sector Público y su Reglamento General.
- Ley Orgánica para la Recuperación del Uso de los Recursos Petroleros del Estado y
Racionalización Administrativa de los Procesos de Endeudamiento.
Al comparar las disposiciones constantes en las leyes derogadas con las del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (COPLAFIP) y su Reglamento General, relacionadas con los procesos de endeudamiento público y que estuvieron vigentes durante el período sujeto a examen, se observó que, una de las razones para que se presenten los comentarios señalados en éste informe, se debe a la creación, modificación o eliminación de disposiciones normativas constantes en los cuerpos legales precitados,
conforme se detalla a continuación:
Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal
(LOREYTF), Registro Oficial 589 de 4 de junio de 2002
El artículo 5 definía los componentes y rubros para determinar el porcentaje límite de
endeudamiento, por cuanto disponía:
"... Una vez alcanzado el 40% en la relación deuda/PIB, el nivel de endeudamiento público no podrá superar este límite o porcentaje.- Para este propósito se entenderá como deuda pública: la deuda externa y la deuda interna que debe incluir la deuda con el IESS y todas las obligaciones, que signifiquen
1+1 chm_e_ 11
endeudamiento, asumidas por el Estado de acuerdo con la ley, excepto los pasivos de la AGD...".
La disposición precitada establecía que, para determinar el 40%, se debía considerar la deuda externa e interna, incluyendo aquella con el IESS y todas las demás obligaciones
que signifiquen endeudamiento; sin embargo, conforme se señala en el comentario "Expedición y aplicación de Decreto Ejecutivo 1218, afectó el cálculo de la relación
deuda/PIB y límite para el endeudamiento", el citado Decreto reformó el artículo 135
del Reglamento General del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, estableciendo un método para el cálculo de la deuda pública del país, con relación al
Producto Interno Bruto (PIB), no previsto en la ley.
El literal f) del artículo 10 (LOREYTF), respecto a los requisitos para la contratación de
crédito externo e interno, señalaba:
"... Que se cuente con los dictámenes favorables del Ministro de Economía y Finanzas, del Directorio del Banco Central del Ecuador y del Procurador General del Estado, los mismos que deberán guardar correspondencia con el límite de endeudamiento público que, constitucionalmente, haya sido aprobado por el H. Congreso Nacional...".
Con el artículo 141 del COPLAFIP, la intervención de los citados entes autónomos fue
reemplazada con un Comité de Deuda y Financiamiento, conformado exclusivamente por
la Función Ejecutiva, por cuanto, el citado artículo dispone:
"... Art. 141.- Trámite y requisitos para operaciones de crédito.- Todo trámite de operaciones de endeudamiento público de las entidades del sector público deberá observar las disposiciones de este código y estará a cargo del ente rector de las finanzas públicas, el que en forma previa a la autorización del Comité de Deuda y Financiamiento, deberá verificar.- 1. Que con la operación no se exceda el límite de endeudamiento previsto en este Código ni el fijado por la Asamblea Nacional, para el respectivo ejercicio fiscal anual...".
En efecto, el Comité está integrado exclusivamente por servidores de la Función Ejecutiva, así: el Presidente(a) de la República o su delegado, quien lo presidirá; el
Ministro(a) a cargo de las finanzas públicas o su delegado; el Secretario(a) Nacional de Planificación y Desarrollo o su delegado y el Subsecretario(a) a cargo del Endeudamiento
Público quien actuará como Secretario del Comité. 141 Joce_
12
Adicionalmente, cabe señalar que el Ministro a cargo de las finanzas públicas, interviene
en el citado Comité, no obstante, que es la autoridad que avala el informe técnico que sustenta la operación de endeudamiento, el cual a su vez es realizado por el
Subsecretario de Financiamiento Público y puesto a consideración del referido Comité, así como también, el Secretario Nacional de Planificación y Desarrollo, cuya intervención
radica en la declaratoria y emisión del dictamen de prioridad a los proyectos y Programas de Inversión para Infraestructura a través del Financiamiento Presupuestario y el manejo de las Finanzas Públicas, documentos que son parte integral del proceso previo a la
obtención del endeudamiento, lo que refleja la existencia de funciones incompatibles conforme a lo citado en la Norma de Control Interno 401-01 Separación de funciones y
rotación de labores.
El artículo 18, "Del libre acceso ala información", de la LOREYTF disponía:
"... El Estado garantizará el control ciudadano de la gestión pública a través del libre acceso a los documentos e información presupuestaria, contable y de las operaciones y contratos de crédito de todas las entidades del sector público y del sector privado en la parte que corresponda a bienes u otros recursos del sector público...".
El artículo 137 del COPLAFIP, en cambio señala:
"... Cuando a criterio del ente rector de las finanzas públicas, la divulgación de la información contenida en actos administrativos, contratos, convenios o documentación vinculada con operaciones de novación de operaciones de endeudamiento público, emisión, colocación o recompra de títulos del Estado, pudiera generar pérdidas o condiciones desfavorables a los intereses del Estado, los respectivos actos, contratos, convenios o documentación serán declarados secretos y reservados por aquél Ministerio, carácter que se mantendrá hasta que se proporcione la información previa a la subasta o transacción respectiva en el mercado de valores en el caso de colocación y recompra, o hasta que culmine la operación respectiva. Inmediatamente después, toda la información será publicada...".
Por lo expuesto, se observa que con la expedición y aplicación del COPLAFIP, conforme al hallazgo expuesto posteriormente, no se transparentó los procesos de contratación de
la deuda pública externa e interna, limitando el acceso a la información a los usuarios internos, externos y ciudadanía en general; e incluso limitando el acceso a los documentos relacionados con tales procesos a la Contraloría General del Estado, j-k frece.
13
conforme se detalla más adelante, en el comentario "Declaratoria de secreta y
reservada a documentación relacionada con operaciones de endeudamiento".
Ley Orgánica de Administración Financiera y Control (LOAFYC)
Respecto a los títulos valores que constituyen deuda pública, en el artículo 112, se
establecía:
"... Títulos de la deuda pública.- La deuda pública del Gobierno Nacional o de las demás entidades u organismos del sector público comprende las deudas provenientes de los contratos de mutuo en sucres o monedas extranjeras, las emisiones de bonos y demás títulos valores, las garantías, los convenios de novación o de consolidación de obligaciones y la deuda flotante legalmente reconocida...".
El artículo 123 del COPLAFIP, en cambio dispone:
"... El endeudamiento público comprende la deuda pública de todas las entidades, instituciones y organismos del sector público provenientes de contratos de mutuo; colocaciones de bonos y otros valores, incluidos las titularizaciones y las cuotas de participación; los convenios de novación y/o consolidación de obligaciones; y, aquellas obligaciones en donde existan sustitución de deudor establecidas por ley. Además constituyen endeudamiento público, las obligaciones no pagadas y registradas de los presupuestos clausurados. Se excluye cualquier título valor menor a 360 días...".
Por lo tanto, con el COPLAFIP, se excluyó entre otros, a los Certificados de Tesorería CETES como operaciones de endeudamiento público, condición contraria a lo dispuesto por la LOAFYC, la que contemplaba como deuda pública los títulos valores sin excepción.
El artículo 114 de la LOAFYC, respecto a las rentas del Estado, entre ellas, los ingresos
petroleros, contemplaba:
"... Grabación global de rentas.- Ningún contrato de deuda pública comprometerá renta alguna determinada. La deuda pública, interna o externa, grava todas las rentas del Estado.- Del mismo modo, ningún contrato de deuda pública comprometerá activos o bienes específicos del Gobierno Nacional o de otras entidades u organismos del sector público...".
H-t cc,k(ce
14
El artículo 130 del Reglamento General del COPLAFIP, establece:
"... La venta anticipada de un bien o servicio de una empresa pública no se considera deuda pública...".
Consecuentemente, se puede determinar la LOAFYC, en materia de endeudamiento
público, no permitía que se comprometan rentas ni del Estado, ni de instituciones del
sector público, lo que se viabilizó con la expedición del COPLAFIP y su Reglamento
General.
El artículo 127 de la LOAFYC, respecto a los requisitos para el trámite de operaciones de
endeudamiento, disponía:
"... Decreto de autorización.- Aprobada la solicitud de crédito en la forma prevista en el artículo anterior, se autorizará la celebración del contrato mediante decreto ejecutivo, en el que se determinará expresamente la entidad prestamista, el prestatario o deudor, el garante y tipo de garantía, el destino de los recursos, forma de pago, período de gracia, tipo de interés, comisiones, plazo y sistema de amortización y demás condiciones financieras, según el caso...".
Con el COPLAFIP, se eliminó el requisito antes citado.
Respecto al destino del endeudamiento público, el artículo 113 de la Ley Orgánica de
Administración Financiera y Control (LOAFYC), establecía:
"... Utilización de recursos provenientes de empréstitos.- Los recursos provenientes de empréstitos se invertirán de la manera y en los objetivos ordenados por las normas legales que se dicten al efecto, y a través de los respectivos presupuestos.- Prohíbese cubrir con empréstitos los gastos administrativos de carácter permanente y otorgar garantías por parte del Gobierno a favor de deudores, ya sean personas naturales o jurídicas del sector privado, o de empresas regidas por la Ley de Compañías en las que tenga capital el sector público...".
Por su parte, el artículo 9 de la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y
Transparencia Fiscal, disponía:
"... Restricciones al endeudamiento público.- Las instituciones del sector público que realicen operaciones de crédito, lo harán exclusivamente para financiar inversiones... El Gobierno Central podrá otorgar garantías para la obtención de créditos por las entidades del Régimen Secciona! Autónomo,
HA qu:4c.c 15
provenientes de organismos multilaterales o créditos de gobierno a gobierno, exclusivamente para obras de infraestructura básica...".
El artículo 22 del Reglamento a la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y
Transparencia Fiscal, señalaba:
"... Para efectos de aplicación de esta ley, se entiende como inversión los gastos especificados en el artículo 28 del Reglamento a la Ley de Presupuestos del Sector Público, exceptuando los gastos financieros, e incluyendo los destinados al desarrollo del capital humano. Los gastos de consultoría a la que se refiere el literal g) de dicho artículo serán únicamente aquellos incluidos en proyectos que corresponden a los demás conceptos contemplados en el mismo artículo...".
El artículo 28 del Reglamento a la Ley de Presupuestos del Sector Público, establecía:
"... CONCEPTO GENERAL SOBRE LAS INVERSIONES PÚBLICAS.- Para la aplicación de la Ley y de este Reglamento, las inversiones públicas comprenden a los gastos que realizan las entidades y organismos por los conceptos siguientes:- a) Infraestructura indispensable para sustentar o ampliar las actividades productivas, rebajar los costos, facilitar la inversión privada.- b) Reposición o reemplazo de bienes de capital que se gastan en el proceso productivo.- c) Reparaciones mayores de obras de infraestructura o bienes de capital, incluido el mantenimiento.- d) Cobertura del costo de los equipos, maquinarias, recursos humanos, insumos (materiales, combustibles, lubricantes) necesarios para la realización de los conceptos anteriores, incluye la instalación.-e) Proyectos de infraestructura en salud, alimentación, educación, agua potable, saneamiento ambiental, vivienda, escenarios deportivos y culturales y aquellos orientados a la creación de fuentes de trabajo y empleo en el sector privado, incluye costos de asistencia y cooperación técnica.- 0 Cobertura de costos de reducción del personal, determinados por despidos, supresión de vacantes, compensaciones para renuncias voluntarias, entrenamiento para participación de ese personal en áreas productivas del sector privado y otros gastos indispensables para reducir en el mediano y largo plazo los costos de los servicios públicos, como resultado de la aplicación del Programa de Modernización del Estado.- g) Infraestructura y desarrollo tecnológico (centros de investigación y laboratorios), consultoría, normalización, metrología y certificación de calidad, proyectos de apoyo a la innovación tecnológica.- h) Proyectos de apoyo a la producción (insumos no materiales del proceso productivo) como realización de estudios, diseño, comercialización, distribución, control de calidad, información, telecomunicaciones, informática.- i) Costo de la mano de obra que se incorpora a las inversiones físicas, incluye jornales, contratos eventuales y otro tipo de conceptos por remuneraciones.- j) Inversiones financieras, en los casos específicos de preservación de capital, adquisición de activos rentables, acciones, papeles fiduciarios o reducción de deuda.- k) Proyecto con orientación social...".
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El artículo 290 de la Constitución de la República, ordena:
"... El endeudamiento público se sujetará a las siguientes regulaciones... 3. Con endeudamiento público se financiarán exclusivamente programas y proyectos de inversión para infraestructura, o que tengan capacidad financiera de pago. Sólo se podrá re financiar deuda pública externa, siempre que las nuevas condiciones sean más beneficiosas para el Ecuador...".
Contrariamente a las normas antes señaladas, como antecedente normativo y la vigente norma constitucional, el artículo 126 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas
Públicas, dispone:
"... Destino del endeudamiento.- Las entidades del sector público que requieran operaciones de endeudamiento público lo harán exclusivamente para financiar:-1. Programas.- 2. Proyectos de inversión:- 2.1 para infraestructura; y, 2.2 que tengan capacidad financiera de pago.-3. Re financiamiento de deuda pública externa en condiciones más beneficiosas para el país...".
Mediante Decreto Ejecutivo 489 de 13 de noviembre de 2014, publicado en el Segundo
Suplemento del Registro Oficial 383 de 26 de los mismos mes y año, el Presidente
Constitucional de la República, expidió el Reglamento General del COPLAFIP, cuyo
artículo 45, definió el concepto de infraestructura, así:
"... Definición de infraestructura.- Para efectos de aplicación del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas se entenderá por infraestructura al conjunto de elementos o servicios que se consideran necesarios para la creación y funcionamiento de una organización cualquiera, incluidas: la infraestructura económica, la infraestructura financiera, la infraestructura física, la infraestructura er-^ social, la infraestructura ambiental y la infraestructura del conocimiento y talento humano, entre otros...".
En la Edición 332 del Boletín FAL (Facilitación del Transporte y el Comercio en América Latina y el Caribe), emitido por la CEPAL, se define a la infraestructura como:
"... el conjunto de estructuras de ingeniería e instalaciones-de larga vida útil-que constituyen la base sobre la cual se produce la prestación de servicios considerados necesarios para el desarrollo de fines productivos, geo políticos, sociales y personales...".
Según la Real Academia Española de la Lengua, conforme lo señalado en la vigésima
primera edición, año 1992, del Diccionario de la Lengua Española, una de las definiciones )M d1tcç;d-c 17
de infraestructura es: "... 2. fig. Conjunto de elementos o servicios que se consideran
necesarios para la creación y funcionamiento de una organización cualquiera.
INFRAESTRUCTURA aérea, sociopolítica, económica, etc...".
Respecto de la citada definición, conforme a la lista de abreviaturas empleadas en la
fuente y que consta en la precitada edición del Diccionario de la Lengua Española, "fig"
equivale a "figurado o figurada", cuya definición, es:
"... Figurado. da. p.p de figurar. 112. adj. Que usa figuras retóricas. Lenguaje, estilo FIGURADO. 11113. Dices° del sentido en que se toman las palabras para que denoten idea diversa de la que recta y literalmente significan. 114. Aplicase también a la voz o frase de sentido figurado. 115. Blas. V. sol figurado. 116. Gram V. sintaxis figurada. 117. Mús. V. canto figurado...".
Como se puede observar, por una parte, la normativa derogada por la expedición del COPLAFIP, definía de manera clara, sin lugar a interpretaciones, el destino de los
recursos provenientes de endeudamiento público; y, por el contrario, mediante Decreto
Ejecutivo 489 de 13 de noviembre de 2014, con el que se reglamentó el COPLAFIP, se
introdujo para efectos de la aplicación del Código Orgánico de Planificación y Finanzas
Públicas, una definición de infraestructura que, según su fuente es figurada y, por tanto,
no corresponde al concepto técnico de la misma.
Posterior a la conferencia final de resultados, el Ministro de Finanzas que actúo en el
período comprendido entre el 30 de abril de 2013, y el 18 de diciembre de 2016, el Coordinador General Jurídico del Ministerio de Economía y Finanzas, mediante
comunicaciones de 21 de marzo de 2018, en términos similares señalaron:
"... la normativa legal que no estuvo vigente en el período examinado que se menciona y se usa para el análisis en el informe debe ser retirada, por lo que, si la acción de control permanentemente se refiere a normas expresamente derogadas distorsionarán las observaciones y la calidad de los resultados de la auditoría más aún cuando quien emite la Ley es la Asamblea Nacional luego de un procedimiento determinado en la Constitución y en la Ley...".
Puntos de vista que no modifica lo expuesto por auditoría, por cuanto, el presente comentario compara la normativa vigente en el período sujeto a examen con la que estuvo en vigencia con anterioridad al 1 de enero de 2012, a fin de establecer los
controles existentes antes de la vigencia del Código Orgánico de Planificación y Finanzas »t. diecooko 18
Públicas (COPLAFIP), código que a su vez fue entre otras las disposiciones legales que
se utilizó para desarrollan los hallazgos de auditoría por encontrarse en vigencia dentro
del alcance del examen especial.
Conclusión
El Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, en el año 2010, derogó varias
normas legales que preveían en forma clara la composición del endeudamiento público,
las que fueron reemplazadas por leyes y reglamentos que permitieron una aplicación
discrecional de los conceptos relativos al endeudamiento y su utilización.
Recomendación
A la Ministra de Economía y Finanzas
1 Elaborará en coordinación del Subsecretario de Financiamiento Público, Director Jurídico de Financiamiento Público y el Coordinador General Jurídico del MEF, un proyecto de reformas al Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas y su
Reglamento General, en el que se incorporen entre otros elementos los controles, la composición, administración, publicidad de información, niveles de aprobación,
destino del endeudamiento público como es el caso de la definición de
infraestructura, registros de deuda interna, para su posterior negociación entre otras,
que constaron en la normativa derogada con el COPLAFIP y que se mencionan en éste informe. El proyecto de reforma lo pondrá a consideración del Presidente
Constitucional de la República a fin que se presente a la Asamblea Nacional, para su
trámite de aprobación respectivo.
Declaratoria de secreta y reservada a documentación relacionada con operaciones de endeudamiento
Con oficios 0016 y 0030-0002-DAPAyF-2017-I de 7 y 21 de septiembre de 2017, se
solicitó al Subsecretario de Financiamiento Público, remita entre otra información, copias certificadas de la documentación que sustentó las operaciones de deuda pública externa
e interna, realizadas durante el período sujeto a examen, sin obtener respuesta, bajo la ffl. dI ec, evf 19
consideración expresada por los servidores de la Subsecretaría de Financiamiento
Público, de que la información fue declarada como secreta y reservada.
El Contralor General del Estado, subrogante, con oficio DAPAyF-26583 de 12 de
septiembre de 2017, requirió al Ministro de Economía y Finanzas, proporcione copias
certificadas de los documentos suscritos por autoridad competente, en los que conste la
declaración de reservada y secreta de la información relacionada con las operaciones de
endeudamiento.
El Coordinador General Jurídico del Ministerio de Economía y Finanzas, con oficio MEF-
CGJ-2017-0217-0 de 22 de septiembre de 2017, respecto al requerimiento del Contralor
General del Estado, subrogante, señaló:
"... Es necesario mencionar que esta Cartera de Estado, de conformidad con lo previsto en el artículo 137 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas procedió a declarar como secretos y reservados todos los actos administrativos, contratos, convenios o documentación vinculada con operaciones de novación de operaciones de endeudamiento público, emisión, colocación o recompra de deuda del Estado que el ente rector de las Finanzas Públicas expida, celebre y/o genere, conforme lo dispuesto en al artículo 137 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, así como también todas las contrataciones y documentación vinculada con operaciones de endeudamiento público, hasta que culmine la operación respectiva con la cancelación total del capital y costos financieros de dicha operación.- En tal virtud solicito a usted mantener absoluta reserva, con fidencialidad y secreto la información proporcionada por el Ministerio de Economía y Finanzas; por lo tanto, no se podrá usar, disponer, divulgar y/o publicar por cualquier medio, oral o escrito, físico o digital en actividades distintas a las que motivaron el presente requerimiento.- De igual manera requiero de usted abstenerse de revelar a terceros por ningún medio conocido o por conocerse la información entregada relacionada al endeudamiento público y a los procesos y contratos concurrentes vinculados a esta actividad...".
Al oficio MEF-CGJ-2017-0217-0, adjuntó copias certificadas de las Resoluciones
Ministeriales MF-DM-RD-2010-001, 002 y 003 de 27 de abril, 27 de octubre y 1 de
noviembre de 2010, respectivamente, las mismas que, en lo pertinente, disponen:
N° Resolución Fecha Suscrita
por: Área resolutiva MF-DM-RD-
2010-001 2010-04-27 Ministro
de Finanzas
"... Art. 1- Declarar como SECRETOS y RESERVADOS todos los actos administrativos, contratos, convenios o documentación vinculada con financiamiento público, hasta la fecha en que concluya la operación con su correspondiente pago de capital,
1-14 vei 20
amortización total y costos financieros del instrumento respectivo...".
MF-DM-RD- 2010-002
2010-10-27 Ministro de
Finanzas
"... Art.1- Declarar como SECRETOS y RESERVADOS todos los actos administrativos, contratos, convenios o documentación vinculada con operaciones de novación de operaciones de endeudamiento público, emisión, colocación o recompra de deuda del Estado que el ente rector de las Finanzas Públicas expida, celebre y/o genere, conforme lo dispuesto en el artículo 137 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas.- De igual forma serán secretas y reservadas todas las contrataciones y documentación vinculada con operaciones de endeudamiento público que permitan decidir si es conveniente a los intereses de la República su contratación ceteris paribus, hasta que las operaciones culminen...".
"... Art. 2- De conformidad a lo dispuesto en el anotado artículo 137 todos los actos administrativos, contratos, convenios o documentación vinculada con operaciones de novación de operaciones de endeudamiento público, emisión, colocación o recompra de deuda, tendrá el carácter de secretos o reservados hasta que culmine la operación respectiva con la cancelación total del capital y otros costos financieros de dicha operación; inmediatamente después, toda la información será pública...".
MF-DM-RD- 2010-003
2010-11-01 Ministro de
Finanzas
"... Art. 1- Agregar al segundo articulo del Acuerdo Ministerial No. MF-DM-RD-2010-002 de 27 de octubre de 2010, e/ siguiente inciso:.- "Sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso anterior, todos los actos administrativos, contratos, convenios o documentación vinculada con operaciones de novación de operaciones de endeudamiento público, emisión, colocación o recompra de deuda del Estado que el ente rector de las Finanzas Públicas expida, celebre y/o genere, con organismos multilaterales, hasta la celebración de los mismos"...".
No obstante lo expuesto por el Coordinador General Jurídico y el contenido de las
Resoluciones antes citadas, el equipo de auditoría pudo identificar en el período bajo examen, operaciones de crédito efectuadas con organismos multilaterales e instituciones
financieras, en los que, contrariamente a la reserva fijada por el Ministerio de Finanzas,
tanto en los contratos, como en la documentación que respalda la operación de crédito, se
contemplan disposiciones expresas que promueven la divulgación de la información,
conforme se muestra a continuación:
Acreedor Deudor N° y Fecha
firma contrato de préstamo
Monto (USD) Contenido de los documentos que
respaldan el crédito, en los que se hace referencia al manejo de la información:
Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
Ministerio de Finanzas
3726/0C-EC de 2016-10-31
160 000 000 Acta de negociación: suscrita por el Coordinador General Jurídico, Subsecretario de Financiamiento Público en representación del Ministerio de Finanzas y el Jefe de equipo del Proyecto por parte del BID dispone: " De conformidad con lo establecido en la Política de Acceso a Información del Banco (documento GN-1831-28), el
141 1/4/ ti-J-2- y vvt 21
_
Prestatario manifestó no haber identificado en la Propuesta de Préstamo (con sus anexos, apéndices y enlaces electrónicos) ni en el Contrato de Préstamo información que pueda calificar como una excepción al principio de divulgación de información previsto en dicha política. Por lo tanto, el Banco informó al Prestatario que procederá a poner a disposición del público mediante la página "web" del Banco, la Propuesta de Préstamo (con sus anexos, anexos apéndices y enlaces electrónicos) una vez que haya sido distribuida al Directorio Ejecutivo del Banco para su consideración, y el Contrato de Préstamo una vez que el mismo haya sido suscrito por las partes y entrado en vigencia. Asimismo, el Banco informó al Prestatario que procederá a poner a disposición del público mediante la página "Web" del Banco, los Estados Financieros Anuales Auditados ("EFAS') del Programa...". Contrato de Préstamo 3726/0C-EC: suscrito por el Embajador de Ecuador en los Estados Unidos y el Presidente del BID, en el articulo 11.06 de las Normas Generales del Contrato de Préstamos, establece: "Divulgación de la información. El Banco podrá divulgar este Contrato y cualquier información relacionada con el mismo de acuerdo con su politica de acceso a información vigente al momento de dicha divulgación...".
Bank of China Limited
Empresa Pública de Hidrocar buros del Ecuador
Convenio de la Linea de Crédito S/N de 2016-01-22
970 000 000 El numeral 32.2, Divulgación de la información confidencial establece: "... iii en la medida en que se requiera mediante una orden de un tribunal con jurisdicción competente o cualquier órgano judicial, gubernamental, regulatorio o supervisión competente...".
Al respecto debemos indicar que la Contraloría General del Estado, solicitó al Ministerio de Economía y Finanzas la documentación como producto de la acción de control, que se encuentra ejecutando, amparado en la normativa legal expuesta en éste oficio, es decir como entidad gubernamental de control de los recursos públicos.
Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, BIRF
Ministerio de Finanzas
Convenio de crédito S/N de 2016-12-22
150 000 000 Cláusula de divulgación de información que constó en el convenio:
Section 10.05 Disclosure The Bank may disclosure the Legal Agreement and any information related to the Legal Agreement in accordance with its policy on access to information, in effect at the time of such disclsure Traducción Seccion 10.05 Divulgación
144 \leí C. y dos 22
El Banco puede divulgar el Acuerdo Legal y cualquier información relacionada con el Acuerdo Legal de acuerdo con su política de acceso a la información, vigente en el momento de dicha divulgación.
Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
Ministerio de Finanzas
Contrato 3710/0C-EC de 2016-10-31
143 000 000 Artículo 11.06 Divulgación de la información del contrato suscrito por el Embajador de Ecuador en estados Unidos. - "... El Banco podrá divulgar este Contrato y cualquier información relacionada con el mismo de acuerdo con su política de acceso a información vigente al momento de dicha divulgación...".
El equipo de auditoría el 22 de noviembre de 2017, verificó que efectivamente la información relacionada con el crédito se encuentra publicada en la página web del BID.
Banco Europeo de Inversiones
Ministerio de Finanzas
Contrato modificado el 2015-11-25 y restablecido el 2016-11-14
259 280 000 Numeral 8.03 del Contrato suscrito por el Ministro de Finanzas y el Vicepresidente del Banco Europeo de Inversiones, dispone: "... El Acreditado declara conocer que el Banco podrá verse obligado a comunicar información relacionada con el Acreditado, EPMMQ, el Municipio y el Proyecto a cualquier institución u organismo de la Unión Europea competentes, incluyendo el Tribunal de Cuentas de la Unión Europea, la Comisión Europea competentes y la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude, en la medida que sea necesario para el cumplimiento de sus funciones...".
Corporación Andina de Fomento
Ministerio de Finanzas
Contrato de Préstamo suscrito el 23 de septiembre de 2016 entre el Embajador de la República del Ecuador en Venezuela a nombre de la República del Ecuador, y el Presidente Ejecutivo encargado de la Corporación Andina de Fomento
100 000 000 La cláusula "35. Publicidad", de las "Condiciones Generales" incluidas en el "Capítulo II" del Contrato de Préstamo suscrito establece que "El Prestatario asume frente a la CAE la obligación de divulgar que el Programa o Proyecto, según corresponda, se ejecuta con financiamiento de la CAF, y para ello, deberá coordinar con la CAE la forma y medios de divulgación".
El sitio web de la Corporación Andina de Fomento, incluye información respecto al monto y objeto del crédito.
Lo señalado en el cuadro evidencia las buenas prácticas internacionales en relación con
el manejo de la deuda pública ya que fomenta la transparencia y publicidad de toda la información y documentación sobre estas operaciones ya que justamente el acceso a la información, especialmente aquella relacionada con las condiciones legales y financieras 1-14 e:Al- e Ves
23
de la deuda soberana, permitirá a potenciales inversionistas evaluar la situación
económica de un país
Además, la reserva aducida por el Ministerio de Finanzas, afecta el control de los recursos
públicos respecto de los procesos de endeudamiento, ya que, de conformidad con su ley
orgánica, artículo 71, la Contraloría General del Estado tiene una competencia de siete años para pronunciarse acerca de las actividades de las instituciones del Estado, y de los
actos de las personas sujetas a dicha Ley; por lo que, todas aquellas operaciones de
negociación y contratación de deuda que, desde su suscripción tengan plazos de pago
mayores a siete años, estarían excluidas del control de este organismo.
Por consiguiente, a base de lo dispuesto en los contratos y convenios de líneas de crédito
citados y la Constitución de la República, la documentación debió ser proporcionada sin
restricción alguna al equipo de trabajo de la Contraloría General del Estado, conforme lo
previsto en las siguientes disposiciones:
Artículo 211 de la Constitución de la República del Ecuador:
"... La Contraloría General del Estado es un organismo técnico encargado del control de la utilización de los recursos estatales de las personas jurídicas de derecho privado que dispongan de recursos públicos...".
Los artículos 137 y 174 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas,
señalan:
"... Ad 137.- Cuando a criterio del ente rector de las finanzas públicas, /a divulgación de la información contenida en actos administrativos, contratos, convenios o documentación vinculada con operaciones de novación de operaciones de endeudamiento público, emisión, colocación o recompra de títulos del Estado, pudiera generar pérdidas o condiciones desfavorables a los intereses del Estado, los respectivos actos, contratos, convenios o documentación serán declarados secretos y reservados por aquél Ministerio, carácter que se mantendrá hasta que se proporcione la información previa a la subasta o transacción respectiva en el mercado de valores en el caso de colocación y recompra, o hasta que culmine la operación respectiva. Inmediatamente después, toda la información será publicada. - Toda persona que utilice o se beneficie de la información y/o documentación relacionada con los actos, contratos o convenios referidos en el párrafo anterior, será reprimida según lo previsto en la Ley...".
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"... Art. 174.- Libre acceso ala información. - El Estado garantizá a la ciudadanía el libre acceso a toda la información presupuestaria y financiera que generan las entidades públicas, conforme a la ley. Se exceptúa de esta disposición los planes de negocio, las estrategias de negocios y los documentos relacionados, para las Empresas Públicas y Banca Pública...".
Los artículos 3, 31 numeral 29, 76 y 88 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del
Estado, en su orden disponen:
"... Art. 3.- Recursos Públicos.- Para efecto de esta Ley se entenderán por recursos públicos, todos los bienes, fondos, títulos, acciones, participaciones, activos, rentas, utilidades, excedentes, subvenciones y todos los derechos que pertenecen al Estado y a sus instituciones, sea cual fuere la fuente de la que procedan, inclusive los provenientes de préstamos, donaciones y entregas que, a cualquier otro título realicen a favor del Estado o de sus instituciones, personas naturales o jurídicas u organismos nacionales o internacionales...".
"... Art. 31.- Funciones y atribuciones. - La Contraloría General del Estado, además de las atribuciones y funciones establecidas en la Constitución Política de la República, tendrá las siguientes. - 29. Auditar todo financiamiento internacional otorgado a favor de las instituciones del Estado, con arreglo a las normas de auditoría de la Contraloría General del Estado y de las de la entidad financiadora; incluyendo las operaciones de ajuste estructural y el destino último de los créditos o préstamos concedidos para el país...".
"... Art. 76.- Obligación de remitir información. - Las instituciones del Estado y sus servidores, así como los personeros representantes de las personas jurídicas de derecho privado sometidas al control de la Contraloría General del Estado, en los términos previstos en la presente Ley, están obligadas a proporcionar a ésta, exclusivamente para fines del examen de auditoría, información sobre las operaciones o transacciones cuando les sean requeridas por escrito...".
"... Art. 88.- Acceso irrestricto y declaraciones testimoniales. - En el proceso de obtención de pruebas sobre los hechos y materias sujetas a examen el Contralor General y los auditores gubernamentales, tendrán acceso irrestricto a registros, archivos demás documentos que sustenten la información, y cuando la naturaleza de la auditoría lo requiera, a las operaciones en sí...".
En base a las normas expresas, el Director Nacional de Auditoría de Deuda Pública y
Finanzas, con oficio 28142-DNA3 de 29 de septiembre de 2017, insistió al Coordinador General Jurídico del Ministerio de Economía y Finanzas, a fin de que la Subsecretaría de
Financiamiento Público, entregue la documentación requerida por el equipo de auditoría, considerando que el artículo 17 de la Ley Orgánica de Acceso y Transparencia de la Información, establece que no procede el derecho a acceder a la información pública,
exclusivamente en los casos de los documentos calificados de manera motivada como itt treu.d-e y Gil( n 25
reservados por el Consejo de Seguridad Nacional y, las informaciones expresamente
establecidas como reservadas en leyes vigentes. La información y documentación de las
operaciones de endeudamiento público, no corresponde a ninguna de las opciones
señaladas, ya que el artículo 137 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas
Públicas, no señala de manera específica la naturaleza de secreta y reservada de aquella información, sino que la somete al criterio del ente rector de las finanzas públicas,
únicamente cuando su divulgación "...pudiera generar pérdidas o condiciones
desfavorables a los intereses del Estado...", ni tampoco pueda alegarse reserva ante la
Contraloría General del Estado, como ente encargado del control de los recursos
públicos. Este pedido tampoco fue atendido por el Ministerio de Economía y Finanzas.
Con oficio MEF-DM-2017-338 de 12 de octubre de 2017, el Ministro de Economía y
Finanzas informó al Contralor General del Estado, subrogante, lo siguiente:
"... Existen contratos de endeudamiento vigentes a la fecha que contienen cláusulas de con fidencialidad. El eventual levantamiento de la reserva para la realización de una veeduría en los términos contenidos en el mencionado Acuerdo de la Contraloría General del Estado implicaría el incumplimiento del país respecto a las mencionadas cláusulas de con fidencialidad. Este incumplimiento conllevaría, a su vez, a reacciones adversas por parte de los acreedores, lo cual podría ocasionar, entre otras consecuencias, la paralización de los desembolsos...".
El Subsecretario de Financiamiento Público con oficio MEF-SFP-2017-0750 de 13 de
octubre de 2017, manifestó:
"... /as copias de los expedientes solicitados se encuentran listas para su revisión, las mismas que se entregarán en el lugar que se ha designado para el equipo de la Contraloría General del Estado que está ejecutando el examen especial de la referencia...".
Sin embargo, el acceso a la información para efectos de las pruebas de auditoría, se condicionó a que el equipo de trabajo, revise los documentos, sin que tenga la posibilidad
de disponer de las copias certificadas pertinentes.
El Contralor General del Estado, subrogante, ante la negativa reiterada de entregar las
copias certificadas de la documentación que sustenta las operaciones de deuda pública, con el supuesto fundamento de que las operaciones de deuda culminan con: " la
uekVe 3 seis' 26
cancelación total del capital y costos financieros de dicha operación", y que el artículo 137
del COPLAFIP, únicamente establece la facultad de declarar secreta y reservada a la
documentación vinculada con operaciones de novación de operaciones de
endeudamiento público, emisión, colocación o recompra de títulos del Estado, exclusivamente en el caso que pudiera generar pérdidas o condiciones desfavorables a
los intereses del Estado, con oficio 29555 DNA3 de 18 de octubre de 2017, requirió al Ministro de Economía y Finanzas bajo las prevenciones que establece el artículo 88 de la
LOCGE, la entrega inmediata de la documentación, sin recibir respuesta.
El Ministro de Economía y Finanzas, subrogante, con oficio MEF-SFP-2017-0805 de 8 de
noviembre de 2017, respecto a los sustentos técnicos a base de los cuales, el ente rector
de las finanzas públicas, fundamentó el criterio para declarar como secretos y reservados los documentos relacionados con las operaciones de deuda pública a base de que
podrían "generar pérdidas o condiciones desfavorables a los intereses del Estado", remitió copias de los memorandos MF-SGJ-2010-085-A, 174-A y 176-A de 27 de abril, 27 de octubre y 1 de noviembre de 2010, respectivamente, con los que el Subsecretario General Jurídico, remitió al Ministro de Finanzas, los proyectos de las Resoluciones Ministeriales
MF-DM-RD-2010-001, 002 y 003, que finalmente fueron suscritas y que a la fecha del período sujeto a examen se han mantenido vigentes, sin que a esta respuesta, se adjunte documentos que demuestren las probables pérdidas o condiciones desfavorables para los
intereses del Estado, como lo dispone el artículo 137 del COPLAFIP.
El 21 de octubre de 2017, por pedido del Ministro de Economía y Finanzas, se llevó a
cabo una reunión de trabajo con el Contralor General del Estado, en la cual, el Ministro,
dispuso al Subsecretario de Financiamiento Público, entregue al equipo de auditoría, la documentación requerida y que sustenta las operaciones de endeudamiento público.
Mediante actas de 23 de octubre y 13 de noviembre de 2017, la información fue
entregada, no obstante, los expedientes proporcionados no fueron remitidos conforme a los requerimientos formulados, por cuanto, se entregó copias simples y no certificadas
por autoridad competente. La certificación de los documentos, se realizó recién entre el 23 y 24 de noviembre de 2017, ocasionando que el equipo de auditoría no cuente oportunamente con la documentación relacionada con las operaciones de
endeudamiento. 14- u e_i al- e. y 27
El Contralor General del Estado, subrogante, con oficio 01197 DNA3 de 11 de enero de
2018, solicitó al Procurador General Estado, proporcione información sobre el
conocimiento que tuvo de la declaratoria de secreta y reservada efectuada en el año
2010 por el Ministerio de Finanzas, respecto de la información de las operaciones de deuda pública; así como, certifique si la Procuraduría General del Estado, emitió algún
pronunciamiento.
El Procurador General del Estado, subrogante, en oficio 13718 de 23 de enero de 2018,
señaló:
"... de conformidad con la certificación realizada por la Secretaria General de esta Institución... no existe ningún documento relacionado respecto de la declaratoria de secreta y reservada de la información de las operaciones de Deuda Pública efectuada en el año 2010 por el Ministerio de Finanzas.., así como tampoco existe un pronunciamiento sobre este tema por parte de la Procuraduría...".
Por lo indicado, los Ministros, Subsecretarios de Financiamiento Público y el Coordinador
General Jurídico del Ministerio de Finanzas, que actuaron en el período sujeto a examen, mantuvieron en vigencia y aplicaron las Resoluciones Ministeriales MF-DM-RD-2010-001,
002 y 003 de 27 de abril, 27 de octubre y 1 de noviembre de 2010, respectivamente, con
las cuales se declaró como secreta y reservada la documentación de las operaciones de
endeudamiento externo e interno, sin verificar que el alcance de las citadas Resoluciones
guarde relación con lo dispuesto en los artículos 137 y 174 del COPLAFIP. Tampoco dispusieron de los sustentos técnicos y legales que demuestren que la difusión de las
operaciones de deuda pública contratadas en el período sujeto a análisis, podrían
"generar pérdidas o condiciones desfavorables a los intereses del Estado", limitando el
acceso a la información a los usuarios internos, externos y ciudadanía en general y que el equipo de auditoría no cuente oportunamente con la documentación que permita el control y seguimiento de las operaciones de endeudamiento y en consecuencia, no se
transparente los procesos de contratación de la deuda pública externa e interna.
Por lo cual, inobservaron en el ámbito de sus competencias, lo dispuesto en el artículo 226 de la Constitución de la República; el literal a) del artículo 22 de la Ley Orgánica de
Servicio Público; artículos 76 y 88 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del
Estado; numeral 8 del artículo 72, artículos 73, 137 y 174 del Código Orgánico de Vft delAI-t ocko 28
Planificación y Finanzas Públicas; literal b) del artículo 17 de la Ley Orgánica de
Transparencia y Acceso a la Información Pública; los puntos 19, 8, y, 1, 4 y 5, literal b) de
los numerales 1.1, 2.3 y 3.1.1, Atribuciones y responsabilidades del Despacho Ministerial de Finanzas, Subsecretaría de Financiamiento Público y Coordinación General Jurídica
del Acuerdo Ministerial 254 de 23 de noviembre de 2011, publicado en Edición Especial
del Registro Oficial 219 de 14 de diciembre del mismo año y lo señalado en la Norma de
Control Interno 100-02 Objetivos del control interno.
Además, incumplieron los deberes y atribuciones previstos en el artículo 77, numeral 1, literales a) y h); y, numeral 2, literal a) de la Ley Orgánica de la Contraloría General del
Estado.
Con oficios del 736 al 739 DNA3; y, del 0140 al 0144-0002-DAPAyF-2017-I de 5 y 8 de
enero de 2018, respectivamente, se comunicó los resultados provisionales a los Ministros, Subsecretarios de Financiamiento Público y Coordinador General Jurídico del Ministerio de Finanzas.
Los Subsecretarios de Financiamiento Público Titular y Subrogantes, que actuaron en el período de examen, con oficio MEF-SFP-2018-0046 de 12 de enero de 2018, señalaron:
"... Si bien la información inicialmente fue solicitada con oficio 016y 030... de 7y 21 de septiembre de 2017, respectivamente, la autorización de la máxima autoridad de esta Cartera de Estado se recibió el 21 de octubre de 2017, e inmediatamente fue entregada, es decir 30 días luego del pedido inicial, por lo que el hecho que se certificaran el 23 y 24 de noviembre, no quiere decir que no se entregó, y que desde el 23 de octubre ya tenían información para iniciar su análisis. Es de resaltar que esta Subsecretaría siempre estuvo y está abierta a entregar toda la información que respaldan las operaciones de crédito, pero ciertos instrumentos jurídicos impiden que se lo haga, sin una instrucción de la máxima autoridad. Además, el supuesto hecho de entregar con un retraso de tiempo la información, no implica que se haya dejado de entregar...".
Punto de vista que ratifica el comentario de auditoría por cuanto, el equipo no contó oportunamente con la documentación certificada que respalda las operaciones de
endeudamiento; además, respecto al alcance e informes técnicos que constaron y respaldaron las Resoluciones a través de las cuales se declaró como secreta y reservada a la documentación que respalda las operaciones de endeudamiento, no remitieron
documentación alguna. YR ue4-e. y 29
Posterior a la conferencia final de resultados, el ex Ministro de Finanzas, en comunicación
de 20 de marzo de 2018, señaló:
"... Al respecto de los sustentos legales, las Resoluciones Ministeriales MF-DM-RD-2010-001, 002 y 003 de 27 de abril, 27 de octubre y 1 de noviembre de 2010 guardan total armonía con el artículo 137 del COPLAFIP pues el artículo referido manifiesta: "cuando a criterio del ente rector de las finanzas públicas, la divulgación de la información contenida en actos administrativos, contratos, convenios o documentación vinculada con operaciones de novación de operaciones de endeudamiento público, emisión, colocación o recompra de títulos del Estado, pudiera generar pérdidas o condiciones desfavorables a los intereses del estado, los respectivos.., serán declarados secretos y reservados.., carácter que se mantendrá hasta que se proporcione la información previa a la subasta o transacción respectiva en el mercado de valores en el caso de colocación y recompra, o hasta que culmine la operación respectiva. Inmediatamente después, toda la información será publicada... La ley es clara: deja a criterio del ente rector de las finanzas públicas, que cuando la información en análisis pudiera generar pérdidas o condiciones desfavorables a los intereses del estado, dicha información sea secreta y reservada hasta que culmine la operación respectiva, siendo esta el sustento legal de los acuerdos... Las afirmaciones que hacen relación a la negativa a entregar información a la Contraloría General del Estado... hacen relación a hechos posteriores a mi gestión como Ministro de Finanzas...".
Punto de vista que no modifica el comentario de auditoría por cuanto, durante el periodo de actuación del referido ex Ministro, se mantuvo en vigencia y se aplicaron las Resoluciones Ministeriales objeto del comentario, mismas que establecen un alcance superior al establecido en el COPLAFIP, respecto a la calidad de secreta y reservada a la documentación relacionada con operaciones de endeudamiento, además, en relación a los informes técnicos que constaron y respaldaron las Resoluciones a través de las cuales se declaró como secreta y reservada a la documentación, no remitió documentación
alguna.
Los Subsecretarios de Financiamiento Público Titular y Subrogante, que actuaron en el período de examen, en oficio MEF-SFP-2018-202 de 20 de marzo de 2018, indicaron:
"... Al respecto de información reservada y confidencial interactúan varias normas legales con carácter de orgánicas que es necesario que la Asamblea Nacional o la Procuraduría General del Estado, con motivo de esta experiencia en presente trámite, puedan dar la genuina interpretación y aplicación de las mismas en forma armónica... Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública artículo 18 inciso tercero... La información clasificada como reservada por los titulares de las entidades e instituciones del sector público, podrá ser
HA_ (Yy._(41-c,. 30
desclasificada en cualquier momento por el Congreso Nacional, con el voto favorable de la mayoría absoluta de sus integrantes, en sesión reservada... No entendemos como en la conclusión pertinente se incluye a los Subsecretarios de Financiamiento Público en la emisión y aplicación de las Resoluciones Ministeriales MF-DM-RD-2010-001, 002 y 003 de 27 de abril, 27 de octubre y 1 de noviembre del 2010, cuando no existe ninguna constancia de nuestra participación en la elaboración y emisión de las aludidas Resoluciones Ministeriales...".
Puntos de vista que no modifican el comentario de auditoría por cuanto, la normativa
invocada por los Servidores no se relaciona con el objeto del comentario, debido a que, el
cuerpo legal citado establece en el artículo 17, los casos en que la información puede ser
declarada como secreta y reservada, situación que no ocurre con la documentación que respalda las operaciones de endeudamiento, por lo que su desclasificación no
corresponde para este tipo de operaciones, adicionalmente, no remitieron los informes técnicos o sustentos que las operaciones objeto de análisis pudieron genera pérdidas o
condiciones desfavorables para el Estado; así como también, en relación a su participación en la emisión de las Resoluciones Ministeriales, lo aseverado no guarda relación con el hallazgo por cuanto su intervención radicó en la aplicación de las mismas.
Los Subsecretarios de Financiamiento Público, subrogantes que actuaron en el período
de examen, en oficio MEF-SFP-2018-203 y comunicación de 21 de marzo de 2018, expusieron sus puntos de vista en similares términos a los constantes en oficio MEF-SFP-2018-202, por lo que no modifican el comentario de auditoría.
El Coordinador General Jurídico del Ministerio de Economía y Finanzas, mediante
comunicación de 21 de marzo de 2018, señaló:
"... las resoluciones ministeriales Nos. MF-DM-RD-2010 001, 002 y 003 de 27 de abril, 27 de octubre y 1 de noviembre de 2010, fueron emitidas por el economista ..., con informe previo del Subsecretario General Jurídico de esa época el abogado ...; es decir, fuera de mi período como Coordinador General que inicio el 15 de julio de 2013.- en mi calidad de funcionario público y considerando la presunción legal de legitimidad de la que gozan los acuerdo expedido en el año 2010, el no mantener los acuerdos vigentes era poner en duda las motivaciones técnicas y legales que tuvo el Ministro anterior y potencialmente generar pérdidas o condiciones desfavorables para el Estado, lo cual es totalmente contradictorio con las normas legales vigentes...".
1-44. (.•re lb. 9 uno
31
Criterio que no modifica el comentario de auditoría, por cuanto el citado servidor si bien no
participó en la elaboración de las citadas resoluciones ministeriales, fue quien a base de las Resoluciones Ministeriales MF-DM-RD-2010-001, 002 y 003, obstaculizó la entrega de
la documentación al equipo de auditoría argumentando que: "esta Cartera de Estado, de
conformidad con lo previsto en el artículo 137 del Código Orgánico de Planificación y
Finanzas Públicas procedió a declarar como secretos y reservados todos los actos
administrativos, contratos, convenios o documentación vinculada con
operaciones...vinculada con operaciones de endeudamiento público, hasta que culmine la
operación respectiva con la cancelación total del capital y costos financieros de dicha
operación.- por lo tanto, no se podrá usar, disponer, divulgar y/o publicar por cualquier
medio, oral o escrito, físico o digital en actividades distintas a las que motivaron el
presente requerimiento.- De igual manera requiero de usted abstenerse de revelar a
terceros por ningún medio conocido o por conocerse la información entregada relacionada
al endeudamiento público y a los procesos y contratos concurrentes vinculados a esta
actividad...", criterio que lo expuso sin considerar la normativa señalada en éste
comentario y que además no se demuestre documentadamente los sustentos técnicos y legales que sustentaron que la difusión de las operaciones de deuda pública contratadas
en el período sujeto a análisis, podrían "generar pérdidas o condiciones desfavorables a
los intereses del Estado".
El Ministro de Finanzas que actúo en el período comprendido entre el 30 de abril de 2013
y el 18 de diciembre de 2016, con comunicación de 21 de marzo de 2018, señaló:
"... existe norma expresa que faculta la reserva y por lo tanto no puede determinarse un incumplimiento de los principios de transparencia cuando quien emite los actos administrativos lo hacen amparados en disposiciones expresas de la ley y que se encuentran en el artículo 137 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas.- En cuanto a los acuerdos MF-DM-RD-2010 001, 002 Y 003 de 27 de abril, 27 de octubre y 1 de noviembre de 2010, éstos gozan de legitimidad y enContrándose vigentes debieron ser cumplidos...".
Lo expuesto no modifica el comentario, en razón de la normativa señalada en éste comentario que entre otras dispone que en el caso de la Contraloría General del Estado
tiene plena facultad de acceder en forma irrestricta a la documentación de las operaciones de endeudamiento público por tratarse de recursos públicos, además el artículo 137 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, invocado, si bien contempla la 14( fre doi
32
posibilidad que a criterio del ente rector de las finanzas públicas se declare como secreta
y reservada la información relacionada con endeudamiento público pero el citado artículo
lo condiciona a que se demuestre que su divulgación "pudiera generar pérdidas o
condiciones desfavorables a los intereses del Estado", situación que no fue demostrada,
mientras que con las Resoluciones Ministeriales MF-DM-RD-2010-001, 002 y 003 se
determinó que el carácter de secretos o reservados abarcará hasta que culmine la
operación "con la cancelación total del capital y otros costos financieros de dicha
operación", éste último aspecto, no considerado en el artículo 137 del COPLAFIP. Ni en
ninguna otra normativa vigente en el período sujeto a examen.
Conclusión
Los Ministros, Subsecretarios de Financiamiento Público y el Coordinador General
Jurídico del Ministerio de Finanzas, que actuaron en el período sujeto a examen, mantuvieron en vigencia y aplicaron las Resoluciones Ministeriales MF-DM-RD-2010-001,
002 y 003 de 27 de abril, 27 de octubre y 1 de noviembre de 2010, respectivamente, con las cuales se declaró como secreta y reservada la documentación de las operaciones de
endeudamiento externo e interno, sin verificar que el alcance de las citadas Resoluciones guarde relación con lo dispuesto en los artículos 137 y 174 del COPLAFIP. Tampoco dispusieron de los sustentos técnicos y legales que demuestren que la difusión de las
operaciones de deuda pública contratadas en el período sujeto a análisis, podrían "generar pérdidas o condiciones desfavorables a los intereses del Estado", limitando el
acceso a la información a los usuarios internos, externos y ciudadanía en general y que el
equipo de auditoría no cuente oportunamente con la documentación que permita el control
y seguimiento de las operaciones de endeudamiento y en consecuencia, no se transparente los procesos de contratación de la deuda pública externa e interna.
Recomendaciones
A la Ministra de Economia y Finanzas
2. Derogará en forma motivada las Resoluciones Ministeriales MF-DM-RD-2010-001, 002 y 003 de 27 de abril, 27 de octubre y 1 de noviembre de 2010, respectivamente,
considerando que los contenidos de las citadas resoluciones no guardan conformidad fre:nh, 3 (res
33
con el ordenamiento legal que norma la condición de secreta y reservada a la
documentación vinculada con operaciones de endeudamiento público, sin perjuicio de
que la Corte Constitucional, en el ámbito de sus competencias, declare de oficio la
inconstitucionalidad y el efecto de la invalidez jurídica de las citadas Resoluciones.
3 Establecerá mediante Resolución motivada que la reserva en el acceso a la información vinculada a las operaciones de endeudamiento, se limitará a los casos en
los que determine la ley, esto es, cuando su divulgación pueda causar perjuicios o
condiciones desfavorables, la que en todo caso no podrá extenderse más allá de la suscripción de los contratos a través de los cuales se concreten operaciones de
crédito y colocación de bonos; y, en ningún caso durante su ejecución, entendida ésta como la ejecución de los compromisos de pago o devengamiento correspondientes.
Posteriormente a la suscripción de la operación toda la información y documentación se procederá a poner a disposición del público mediante la página "web" del
Ministerio, con la finalidad de garantizar la transparencia de la información de las
operaciones de endeudamiento.
4 Dispondrá y verificará que el Coordinador General Jurídico del Ministerio de
Economía y Finanzas, previo a la expedición de criterios o proyectos de Resoluciones
Ministeriales, considere que el contenido y alcance de las mismas guarden
conformidad con la normativa general que rige los procesos de endeudamiento, a fin
de que, los citados instrumentos constituyan un respaldo adecuado, motivado y suficiente de los actos administrativos expedidos por el Ministerio de Economía y
Finanzas.
5. Implementará las medidas necesarias para que las áreas operativas y las de decisión del Ministerio a su cargo, pongan a disposición de la Contraloría General del Estado
toda la información que sea requerida por ésta, como parte de los procesos de control
de los recursos públicos. Ivezd-r, y Ca4n0
34
Operaciones por ventas anticipadas de petróleo no consideradas en la estadística
de deuda pública
La Constitución de la República del Ecuador, en los artículos que se cita a continuación,
ordena:
Artículo 1:
"... El Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico. Se organiza en forma de república y se gobierna de manera descentralizada...".
"... Los recursos naturales no renovables del territorio del Estado pertenecen a su patrimonio inalienable, irrenunciable e imprescriptible...".
Artículo 408:
"... Son de propiedad inalienable, imprescriptible e inembargable del Estado los recursos naturales no renovables y, en general, los productos del subsuelo, yacimientos minerales y de hidrocarburos, substancias cuya naturaleza sea distinta de la del suelo, incluso los que se encuentren en las áreas cubiertas por las aguas del mar territorial y las zonas marítimas; así como la biodiversidad y su patrimonio genético y el espectro radioeléctrico. Estos bienes solo podrán ser explotados en estricto cumplimiento de los principios ambientales establecidos en la Constitución...".
Artículo 290
"... El endeudamiento público se sujetará a las siguientes regulaciones:.- 1. Se recurrirá al endeudamiento público solo cuando los ingresos fiscales y los recursos provenientes de cooperación internacional sean insuficientes...".
Artículo 313:
"... El Estado se reserva el derecho de administrar, regular, controlar y gestionar los sectores estratégicos, de conformidad con los principios de sostenibilidad ambiental, precaución, prevención y eficiencia...".
"... Se consideran sectores estratégicos la energía en todas sus formas, las telecomunicaciones, los recursos naturales no renovables, el transporte y la refinación de hidrocarburos, la biodiversidad y el patrimonio genético, el espectro radioeléctrico, el agua, y los demás que determine la ley...".
Y-1 1-ekn.(7, oc,u, 35
Artículo 315:
"... El Estado constituirá empresas públicas para la gestión de sectores estratégicos, la prestación de servicios públicos, el aprovechamiento sustentable de recursos naturales o de bienes públicos y el desarrollo de otras actividades económicas...".
Con Decreto Ejecutivo 315 de 6 de abril de 2010, se creó la Empresa Pública de
Hidrocarburos del Ecuador EP PETROECUADOR, como una entidad de derecho público
con personalidad jurídica, patrimonio propio, dotada de autonomía presupuestaria, financiera, económica, administrativa y de gestión, con domicilio principal en el cantón
Quito, provincia de Pichincha.
Respecto al patrimonio de EP PETROECUADOR el citado Decreto Ejecutivo, dispone:
Artículo 5:
"... El Patrimonio de EP PETROECUADOR, se encuentra constituido por los bienes muebles e inmuebles, activos y derechos que actualmente son de propiedad de la Empresa Estatal Petróleos del Ecuador PETROECUADOR y sus empresas filiales...".
Mediante Decreto Ejecutivo 1351-A de 1 de noviembre de 2012, se reformó el Decreto
Ejecutivo 315 y se estableció como objeto de EP PETROECUADOR, al siguiente:
Artículo 2:
"... El objeto principal de EP PETROECUADOR, es la gestión del sector estratégico de los recursos naturales no renovables, para su aprovechamiento sustentable, conforme a la Ley Orgánica de Empresas Públicas y la Ley de Hidrocarburos, para lo cual intervendrá en todas las fases de la actividad hidrocarburifera, con excepción de las fases de exploración y explotación, bajo condiciones de preservación ambiental y de respeto de los derechos de los pueblos...".
Consecuentemente, los recursos naturales no renovables y entre ellos, el petróleo, son de
propiedad del Estado, gestionados por EP PETROECUADOR. Vfk. keink. SeN5
36
El artículo 123 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, dispone:
"... Art. 123.- Contenido y finalidad.- El componente de endeudamiento público tiene bajo su responsabilidad normar, programar, establecer mecanismos de financiamiento, presupuestar, negociar, contratar, registrar, controlar, contabilizar y coordinar la aprobación de operaciones de endeudamiento público, de administración de deuda pública y operaciones conexas para una gestión eficiente de la deuda.
El endeudamiento público comprende la deuda pública de todas las entidades, instituciones y organismos del sector público provenientes de contratos de mutuo; colocaciones de bonos y otros valores, incluidos las titularizaciones y las cuotas de participación; los convenios de novación y/o consolidación de obligaciones; y, aquellas obligaciones en donde existan sustitución de deudor establecidas por ley. Además constituyen endeudamiento público, las obligaciones no pagadas y registradas de los presupuestos clausurados. Se excluye cualquier título valor menor a 360 días...".
El Reglamento General del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, en su artículo 130, señala:
"... Contenido y finalidad.- El Ministerio de Finanzas deberá programar, establecer mecanismos de financiamiento, presupuestar, negociar, contratar, registrar, controlar, contabilizar y coordinar la aprobación por parte del Comité de Deuda y Financiamiento en lo relativo a la ejecución de operaciones de endeudamiento público, de administración de deuda pública y operaciones conexas para una gestión eficiente de la deuda; así como otras operaciones de financiamiento público.- Los contratos de mutuo por capital de trabajo firmados entre una empresa pública y un proveedor que atienden el giro específico de negocio de la primera, para la compra de insumos o productos a menos de 360 días no se consideran deuda pública, si no requiere garantía soberana. La venta anticipada de un bien o servicio de una empresa pública no se considera deuda pública".
"... El Ministerio de Finanzas expedirá la normativa técnica que aplicará el Comité de Deuda Pública en lo relativo a la ejecución de operaciones de endeudamiento público, de administración de deuda pública y operaciones conexas, así como otras operaciones de financiamiento público...".
En el período bajo examen, no se evidenció que los Ministros de Finanzas emitieron la
normativa técnica señalada en el artículo antes citado.
El Subsecretario de Financiamiento Público, subrogante con oficio MEF-SFP-2017-0827 de 15 de noviembre de 2017, respecto a la normativa que consideraría que las ventas
anticipadas de petróleo constituyen operaciones comerciales y no de endeudamiento, (vt-141-t-1/4 y s;e_k_ 37
señaló que el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (COPLAFIP) en el
artículo 123, detalla las operaciones de endeudamiento público, en las cuales no se
encuentran contempladas las preventas petroleras; así como también, adjuntó un
documento, sin firmas de responsabilidad, en el que se describe un análisis de este tipo
de operaciones y que en la parte pertinente, respecto a la finalidad de las mismas, indicó
que los contratos de compra venta de petróleo crudo con pagos anticipados, "han
permitido al Ecuador obtener financiamiento para diversos proyectos de inversión".
En el período sujeto a examen, EP PETROECUADOR, celebró contratos de venta
anticipada de petróleo por un monto total de 8 200 000 000,00 USD, conforme al siguiente
detalle:
Contrato Compañía Plazo Monto Anticipo USD Estado
Desde Hasta
2013084 PetroChina Company Limited 2013-08-03 2017-08-03 2 000 000 000,00 Vigente
2013069 Unipec Asia Co 2013-12-02 2014-05-31 700 000 000,00 Finalizado 2014090 Unipec Asia Co 2014-05-15 2018-03-21 2 400 000 000,00 Vigente
2015148 PU International
Trading of Tailandia
2015-06-26 2020-12-31 2 500 000 000,00 Vigente
2016916 PU International
Trading of Tailandia
2016-12-01 2021-12-31 600 000 0001 00 Vigente
Total 8 200 000 000,00
La particularidad de los referidos contratos, fue que en estos, se establecieron
condiciones para que las empresas petroleras extranjeras entregaran recursos en forma
anticipada al Ecuador, los mismos que ingresaron al Presupuesto General del Estado; a
cambio, el comprador aseguró un cupo de petróleo por un período determinado, por el
anticipo recibido, el mismo que constituye parte proporcional de la operación. Por el
anticipo recibido, el vendedor en éste caso el país a través de EP PETROECUADOR,
aceptó pagar una tasa de interés que al igual que el valor anticipado (capital) se fue
devengando con la entrega de petróleo crudo.
Así por ejemplo, en la cláusula sexta "Prepago" del contrato 2016916, en forma expresa
se señala que: Ft-L f-ett,17, y oc,Lo
38
"... El Prepago y el Recargo devengado deberán ser liquidados mensualmente durante el Plazo, de acuerdo con la Tabla de Liquidación Mensual del Prepago establecida en el Anexo 7 (Tabla de Liquidación Mensual del Prepago)...".
Lo antes señalado condicionado a que el Vendedor reciba de parte del Comprador,
entre otros documentos:
"...(ü) Una copia original firmada del compromiso de pasivo contingente otorgado a favor del Comprador en un modelo sustancialmente parecido a la forma adjunta en el Anexo 9 (Compromiso de Pasivo Contingente) (el -Compromiso de Pasivo Contingente') emitido por la República del Ecuador, actuando a través del Ministerio de Finanzas del Ecuador (el -Obligado Ecuatoriano-) en su capacidad de obligado contingente bajo dicho compromiso de pasivo contingente;...".
El Gerente de Comercio Internacional de EP PETROECUADOR, con oficio 33829-COM-CPC-2017 de 26 de diciembre de 2017, remitió copias certificadas de documentos en los
que se observa que los recursos que ingresaron al Presupuesto General del Estado, por
la venta anticipada de petróleo, de los contratos antes citados, fueron para darle "liquidez"
al Estado ecuatoriano, conforme se detallan a continuación:
N° oficio
Fecha (aa-mm-dd) Suscrito por: Dirigido a: Contenido
11533- 2014-05-08 Gerente General de Ministro de "... La Empresa Pública de Hidrocarburos del CIN- EP Finanzas Ecuador EP PETROECUADOR y la empresa 2014 PETROECUADOR estatal Unipec Asia Co. Ltd. Con fecha 2 de
diciembre de 2013, suscribieron en la ciudad de Beijing el Contrato de Compra Venta y Prepago de Petróleo Crudo, signado bajo el número 2013169.- Como consecuencia de la suscripción de los Contratos, la empresa UNIPEC ASIA CO LTD., realizará un pago en seis tramos distintos, cuyos desembolsos se efectuarán directamente a la Cuenta del Tesoro Nacional una vez suscritos los correspondientes contratos...".
27869- 2015-10-02 Gerente General de Presidente "... se han suscrito los siguientes contratos de CIN- EP y venta de petróleo crudo a largo plazo, mismos 2015 PETROECUADOR,
Subrogante Miembros del
que han representado liquidez para el Estado...".
Directorio de EP PETROEC UADOR
R... Como se ha mencionado y es de su conocimiento, todas las transacciones de largo plazo; adicional a los ingresos por la facturación de crudo, le han significado liquidez al Estado ecuatoriano, siendo éste el motivo por el cual se ha continuado con la aplicación de ésta política de ventas mayores a un año a empresas estatales, propendiendo a la venta de largo plazo...".
"... Toda vez que la transacción inicialmente negociada con PETROCHINA e ICBC, no se concluyó, se procedió a la consecución de la liquidez solicitada por el Ministerio de Finanzas
MIL Ivertia,-. y (11,142Att 39
con la empresa EN!, misma que al no aceptar los términos y condiciones tipo de EP PETROECUADOR no pudo ser considerada, y se iniciaron negociaciones con la empresa PTT...".
"... En vista de que la política de "Mantener el control de los precios a través de ventas spot (ocasionales), programadas, mediante concursos abiertos (mínimo 10% del saldo exportable anual), que permitan ajustar los precios conforme el mercado" no ha sido cumplida totalmente desde el año 2014, debido a que se ha privilegiado el beneficio adicional de liquidez para el Estado ecuatoriano en transacciones de largo plazo... se recomienda reconsiderar la aplicación de la mencionada política...".
25905- 2016-09-08 Gerente de Directora "... El contrato No. 2013084 suscrito por la EP CIN- Comercio de PETROECUADOR y PETROCH1NA.- Quien 2016 Internacional Auditoría
de requirió a la EP PETROECUADOR que se realice la contratación para la inyección de liquidez al
Sectores Estado ecuatoriano fue el Ministerio de Finanzas ( Estratégico s CGE.
Ente Rector de las Finanzas Públicas), el mismo que señaló que se tomen en cuenta los actuales indicadores de la economía ecuatoriana.- el mismo contempla un pago anticipado que conforme lo manifiesta el Ministerio de Finanzas en su requerimiento, permite al Estado contar con recursos para ejecutar proyectos de inversión.- ANTICIPO, monto que permite al Estado contar con recursos para ejecutar proyectos de inversión (Liquidez)...".
El Contralor General del Estado, subrogante, con oficios 33936 y 34295 DNA3 de 24 y 27
de noviembre de 2017, respectivamente, solicitó al Ministro de Economía y Finanzas y Gerente General de EP PETROECUADOR, remitan entre otra información, el detalle de los recursos que por concepto de ventas anticipadas de petróleo ingresaron al
Presupuesto General del Estado y la documentación que sustente el pedido del Ministerio
para que EP PETROECUADOR realice las referidas operaciones.
El Ministro de Economía y Finanzas, subrogante, en oficio MEF-MINFIN-2017-0170-M de 11 de diciembre de 2017, remitió el detalle de los valores recibidos por concepto de las
operaciones por ventas anticipadas de petróleo, al 31 de diciembre de 2016, conforme al
siguiente detalle: 13A CAJc-re n h".
40
Contrato Compañia Monto Recibido USO
2013084 PetroChina Company Limited 2 000 000 0001 00 2013069 Unipec Asia Co 700 000 000,00 2014090 Unipec Asia Co 2 400 000 000,00 2015148 PU International Trading of Tailandia 960 000 000,00 2016916 PU International Trading of Tailandia 600 000 000,00
TOTAL 6 660 000 000,00
Conforme la información constante en el cuadro precedente, se observa que los recursos en calidad de anticipo del contrato 2015148, hasta el 31 de diciembre del 2016, no fueron
entregados en su totalidad por parte de la compañía PU International Trading of
Tailandia.
Adicionalmente, en el oficio precitado, señaló que las cuentas contables utilizadas para su
registro son 111.02.01 Recursos Fiscales - Deudora y 225.05.11 Obligaciones por Ventas Anticipadas de Petróleo - Acreedora, y que los referidos recursos son recibidos y
registrados en la cuenta bancaria 1110006 del Banco Central del Ecuador. Respecto al destino y utilización de los recursos, tomando en cuenta que éstos ingresan a la Cuenta
Única del Tesoro Nacional, señaló que son "fungibles" por lo que no era posible
determinar su uso específico.
El Gerente General de EP PETROECUADOR, con oficio 33780-PGG-2017 de 22 de diciembre de 2017, respecto a los recursos que generaron los anticipos por los contratos
de ventas anticipadas de petróleo, remitió el memorando 00488-TES-2017, de 20 de diciembre de 2017, con el cual el Jefe Corporativo informó al Subgerente de Finanzas de
EP PETROECUADOR, lo siguiente:
... pongo en su conocimiento que el Área de Tesorería no dispone de la información solicitada ya que a las cuentas de EP PETROECUADOR, ingresaron los valores correspondientes a los costos que se reconocen por transporte, comercialización y refinación de crudo y derivados; más no los ingresos completos de las operaciones de crédito gestionadas con el Ministerio de Economía y Finanzas...".
Respecto a la documentación que sustenta el pedido del Ministerio para que EP PETROECUADOR realice las operaciones de ventas anticipadas, el Viceministro de
1-1{ cval-tr, vilo
41
Finanzas, con oficio MEF-VGF-2017-0247-0 de 29 de diciembre de 2017, remitió entre
otros, los siguientes documentos:
N° oficio
Fecha (aa-mm-dd)
Suscrito por: Dirigido a: Contenido
MINFIN -SFP- 2013- 489
2013-07-24 Ministro de Finanzas
Gerente General EP PETROECUADOR
"... luego de la reunión mantenida en Beijing el 11 de abril de 2013 con funcionarios de Petrochina, solicito que dentro del ámbito de la Ley, se coordina el inicio de procedimiento de contratación respectivo... siendo EP PETROECUADOR una entidad que pertenece al Estado Ecuatoriano... de acuerdo al giro de su negocio y dado que se necesita inyección de recursos para ejecutar importantes proyectos de inversión en el año 2013, solicito en el ámbito de sus competencias... se perfeccione la operación comercial que está llevando adelante... tomando en cuenta los actuales indicadores de la economía ecuatoriana ...".
Sin número
2013-08-05 Ministro de Finanzas
Petrochina International Company Limited
"... Por medio de la presente se hace constar que... En fecha 3 de agosto de 2013 EP PETROECUADOR y PCI, celebraron un Contrato de Compraventa de Petróleo Crudo... de conformidad con el cual PCI efectuará un prepago de dos mil millones de Dólares por la compra de petróleo... El referido prepago será empleado para financiar el desarrollo de ciertos proyectos sociales en la República del Ecuador... El que suscribe.., declara que los fondos de prepago que se reciban con ocasión de la celebración del Contrato serán destinados a la República del Ecuador, que el Ministerio de Finanzas.., está conforme con el contenido del Contrato...".
MINFIN -SFP- 2015- 103
2015-02-02 Ministro de Finanzas
Gerente General EP PETROECUADOR
"... Con el fin de enfocamos en nuestra relación comercial inicial... PU consideraría otro mecanismo necesario para agregar valor al negocio, tales como... pre-financiamiento para la compra de petróleo crudo... El Convenio de Cooperación Interinstitucional entre el Ministerio de Finanzas y la Empresa pública de Hidrocarburos del Ecuador No. 2014133, suscrito el 3 de diciembre de 2014, establece que EP PETROECUADOR y el Ministerio de Finanzas puedan participar de manera coordinada para la obtención de cualquier tipo de financiamiento, líneas de crédito y demás figuras similares, para el cumplimiento de objetivos prioritarios del Gobierno Nacional... Por lo expuesto, el Ministerio de Finanzas en su calidad de ente rector de las finanzas públicas.., requiere que... EP PETROECUADOR realice todas las acciones necesarias pana gestionar la obtención de recursos de acuerdo a la programación macro-fiscal del Sector Público no Financiero con la empresa estatal tailandesa...".
MINFIN -SFP- 2015- 332
2015-05-07 Ministro de Finanzas
Gerente General EP PETROECUADOR
"... El Contrato No. 2013084 establece en la Cláusula Sexta, numeral 6.4 que Petrochina realizará: El pago del tercer tramo del Prepago... será por un monto de cuatrocientos millones de
cua-04r„, y dos
42
dólares... y se efectuará en la fecha del segundo aniversario del pago del Tramo A... El Ministerio de Finanzas en su calidad de ente rector de las finanzas públicas... requiere que... EP PETROECUADOR, realice todas las acciones y ajustes necesarios para gestionar con la empresa Petrochina que el pago establecido... lo realice de manera anticipada a la fecha pactada...".
MINFIN -SFP- 2016- 497
2016-05-02 Subsecr etano de Financia miento Público
Subgerente Financiera EP PETROECUADOR
"... De acuerdo al convenio 2014133, solicito que E.P. Petroecuador realice las gestiones necesarias ante UNIPEC a fin de que el pago de la facturación correspondiente a los cargos del mes de abril del contrato 2014090 ingrese antes de la fecha prevista contractualmente... Todo esto en el mamo de recibir el desembolso del tramo A de la Linea IV en el menor tiempo posible...".
MINFIN -SFP- 2016- 1049
2016-09-28 Ministro de Finanzas Subroga nte
Gerente General EP PETROECUADOR
"... considerando el deber que tienen las instituciones del Estado de coordinar acciones para el cumplimiento de sus fines y hacer efectivo e/ goce y ejercicio de los derechos reconocidos en la Constitución, el Ministerio de Finanzas se encuentra analizando transacciones comerciales vinculadas con el giro de negocio de la EP PETROECUADOR, que permitan la consecución de recursos para el cumplimiento de objetivos de la República... Considerando que la empresa estatal OMAN TRADING INTERNATIONAL, tiene interés de suscribir contratos vinculados al sector hidrocanburifero que implica el otorgamiento de financiamiento, esta Cadera de Estado requiere que la EP PETROECUADOR realice las acciones necesarias, en el ámbito de su competencia.., a fin de que con el apoyo de esta Cadera de Estado concretar la transacción descrita, lo que permitirá al Ministerio la consecución de recursos para el cumplimiento de los objetivos de la República...".
Con oficio 0110-0002-DAPAyF-2017-I de 11 de diciembre de 2017, se solicitó al
Subsecretario de Financiamiento Público, remita el detalle de los servidores de la citada
Subsecretaría que habrían intervenido en la negociación de las ventas anticipadas de petróleo, quien, en oficio MEF-SFP-2018-0021, señaló que la Subsecretaría a su cargo
conoció de las operaciones de preventa de petróleo, pero al ser negociaciones
comerciales, no participó en las mismas.
El Ministro de Finanzas, con Acuerdo 0018 de 27 de enero de 2017, expidió la
actualización del Catálogo General de Cuentas Contables de uso obligatorio para las entidades del Sector Público no Financiero, en el que tanto en la actualización como en la versión vigente durante el período sujeto a examen, se establece que la deuda pública,
grupo 22, está conformada por: "221 Títulos y Valores Temporales, 222 Títulos y Valores 141. Cut".‘17„, y Wes
43
Permanentes, 223 Empréstitos, 224 Financieros y 225 Créditos Diferidos", definiendo a
este último subgrupo como:
"... Créditos Diferidos.- Comprende las cuentas que registran y controlan los ingresos que por sus características, se devengan en el tiempo; así como las estimaciones de obligaciones a cumplir en períodos posteriores...".
El subgrupo contable antes indicado, se compone de varias cuentas, entre las cuales se
pueden identificar las Obligaciones por Ventas Anticipadas de Petróleo, con código
225.05.
Con esta definición, en el Estado de Situación Financiera Consolidado del Sector Público No Financiero, que comprende el Presupuesto General del Estado, Gobiernos
Autónomos Descentralizados (GAD's) y Empresas Públicas al 31 de diciembre de 2016,
y que fue remitido por la Subsecretaria de Contabilidad Gubernamental del MEF con
oficio MEF-SCG-2017-3432-0, se registró la siguiente información:
Estado de Situación Financiera Consolidado Sector Público No Financiero Al 31 de diciembre de 2016
225 Créditos Diferidos 22505 Obligaciones por Ventas Anticipadas de Petróleo
Valor USD
1 679 349 817,97
La información registrada por ventas anticipadas de petróleo en el subgrupo de créditos diferidos, tanto en el saldo como en el concepto de la citada cuenta, fue ratificada por la
Subsecretaria de Contabilidad Gubernamental en oficio MEF-SCG-2017-3165-0 de 13 de
septiembre de 2017 y por la Subsecretaria del Tesoro Nacional en oficio MEF-SNT-2017-
3742-0 de 29 de noviembre de 2017.
Por consiguiente, si se adiciona el monto referido anteriormente al saldo de la deuda
pública total al 31 de diciembre de 2016, que ascendió a 38 136 600 000,00 USD, y que consta en el boletín de deuda publicado por la Subsecretaría de Financiamiento Público, a esa fecha, la deuda pública ascendía a 39 815 949 817,97 USD, que en relación al PIB
indicado en el referido boletín (96 217 900 000,00 USD), alcanzó el 41,38% superando el
límite establecido en el artículo 124 del COPLAFIP. cdor€4,6,. G.rjrn0
44
El Director Nacional de Auditoría de Deuda Pública y Finanzas y Contralor General de
Estado, subrogante con oficios 01489 y 3092 DNA3 de 15 y 29 de enero de 2018
respectivamente, solicitaron e insistieron al Gerente General de EP PETROECUADOR, proporcione entre otra información, copias certificadas de los documentos a base de los
cuales EP PETROECUADOR, contó con la evidencia de que los anticipos por concepto de las preventas de petróleo correspondientes a los contratos 2013084, 2013169,
2014090, 2015148 y 2016916 ingresaron a las cuentas del Banco Central del Ecuador y;
confirmación de si existieron casos en los que EP PETROECUADOR, a más de la entrega
de crudo solicitó al Ministerio de Finanzas, se cancele con recursos monetarios por cuanto
por efecto del precio, el petróleo no fue suficiente para cubrir la respectiva "cuota de
pago"; y, el detalle de los saldos al 31 de diciembre de 2016 y 24 de mayo de 2017, que se encuentran: amortizados, pendientes de pagar en dólares y entregar en barriles a las
compañías, producto de los contratos precitados.
El Gerente General de EP PETROECUADOR, en oficio 03299-CGE-CEM-2018 de 5 de febrero de 2018, remitió los memorandos 00037-AST-STN-2018 y 00050-FIN-2018 de 26
de enero del mismo año, suscritos por Gerente de Comercio Internacional y la Subgerente de Finanzas, respectivamente, a través de los cuales, proporcionó los Estados de Cuenta
Diario, de la cuenta corriente 01310101 EP PETROECUADOR INGRESOS, en los que se evidenció que los anticipos recibidos por concepto de las operaciones de ventas anticipadas de los contratos 2013084, 2015148 y 2016916, fueron transferidos a la
Cuenta Corriente Única 1110006, por un monto total de 899 999 996,40 USD.
Respecto a las cancelaciones en efectivo realizadas por el Ministerio de Finanzas
producto del incumplimiento a las cuotas de pago con crudo por parte de
EP PETROECUADOR, establecidas en los contratos respectivos, se pagaron
35 967 001,80 USD, desglosados así:
Contrato Comprador Referencia Fecha Monto pagado USD
20 15148 PTT
International Trading Pte.
Ltd.
NC 10169343 2016-01-28 13 635 165,50 NC 942 2016-02-19 12 437 664,36 NC 1648 2016-03-23 6 968 017,38 NC10463832 2016-04-20 2 926 154,56
TOTAL USD. 35 967 001,80 14t Ca kr. Gro
45
Lo anterior confirma que las operaciones correspondientes a los contratos 2013084,
2015148 y 2016916, fueron operaciones de endeudamiento, satisfechas con la entrega de
crudo y con pagos en dólares.
En relación a los saldos al 31 de diciembre de 2016 y 24 de mayo de 2017, que se
encuentran amortizados y pendientes de pagar en dólares, de la información remitida se
determinó lo siguiente:
Contrato Comprador Monto del Anticipo
USD
Monto total por pagar en USD
(incluye recargos e intereses)
según tabla de amortización
Monto total real pagado en USD (incluye recargos
e Intereses) al 2016-12-31
Monto total real pagado en USD (incluye recargos
e intereses) al 2017-05-24
Saldo al
en USD 2016-12-31
Saldo en USD al 2017-05-24
2013084 Petrochina
International Co Ltd
2 000 000 000,00 2 161 778 008,70 2 033 680 536,23 2 123 452 537,14 128 097 472,47 38 325 471,56
2013169 Unipec Asia Co Ltd 700 000 000,00 712 244 594,11 712 244 594,11 Finalizado Finalizado Finalizado
2014090 Unipec Asia Co Ltd 2 400 000 000,00 2 488 667 142,21 2 321 290 024,29 2 377 082 400,21 167 377 117,92 111 584 742,00
2015148 PU
International Trading Pte Ltd
2 500 000 000,00 2 585 411 792,89 725 988 796,47 1 000 433 580,65 1 859 422 996,42 1 584 978 212,24
2016916 PU
International Trading Pte Ltd
600 000 000,00 696 367 078,01 72 053 795,72 696 367 078,01 624 313 282,29
TOTAL 8 200 000 000,00 8 644 468 615,92 5 793 203 951,10 5 573 022 313,72 2 851 264 664,82 2 359 201 708,09
Consecuentemente, se puede observar que existe diferencias entre el saldo al 31 de
diciembre de 2016, reportado por el Ministerio de Economía y Finanzas de
1 679 349 817,97 USD y el de EP PETROECUADOR por 2 851 264 664,82 USD.
Si al saldo de la deuda pública total al 31 de diciembre de 2016, que ascendió a 38 136 600 000,00 USD, y según el boletín de deuda publicado por la Subsecretaría de Financiamiento Público, se añade el saldo de las operaciones de endeudamiento
pagaderas con petróleo a esa fecha, la deuda pública total habría ascendido a 40 987 864 664,82 USD, que en relación al PIB indicado en el referido boletín
(96 217 900 000,00 USD), alcanzaría el 42,59%, superando el límite establecido en el
marco legal respectivo.
Adicionalmente, los datos presentados en el cuadro anterior en lo referente al financiamiento por anticipos petroleros no son coincidentes con los presentados en la 14 CA..10,rek, seis
46
información estadística mensual, sección 2 estadísticas de finanzas públicas del Banco Central del Ecuador conforme se detalla a continuación:
2.3 FINANCIAMIENTO DEL SECTOR PUBUCO NO FINANCIERO Mime sde USD; Porcentaje del P15
Transacciones 1 Periodo 2012 2013 2014 2013 1016
Pasultado bajo lalineaSPNF 824 4,347 5,31.4 5,0% 7,314
Finandamiento aeterno Neto 341 3487 4,377 2,985 5,C61 I. 1rat. Deuda Externa 1 aeb-cideeef+g-h ) 33; 3,497 4,377 2,955 5,051
a. Dmembolsos 1,917 3,272 6,413 4,770 7,252 la. Capaa isaóón de 'eteTmE o O 0 0 0 c Amertizador Es 1.117 1,159 1,7Ct .1.0 1927 d. AV aos -
allikallade-PetMlgenetq (3k. " 2 1,353 - 421 ®3191,1,41 f. Migración DEGs D O
g. aros f utir id acles en co ac.on de tte os I - , O O O h. Compromisos extern ce I pago Occid ente I i 0 0 0 135 913
2. Varlat4rt de Ad vo si Fon dos Pet roI ero si 2 0 0 0
Financiamiento remo 483 Ui 937 2,110 2, Ma
Partiendo con los datos de la primera operación de anticipo petrolero que, según la información del Banco Central del Ecuador, sería a agosto 2009 por 961 000 000 USD netos en dicho mes, se puede establecer que el stock de deuda sería de:
Estimación deuda por anticipos petroleros US$ millones
ago-09 resto 209 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 ene-may 2011 Venta anticipada de petróleo neto 961 -158 -497 493 -492 1,363 -342 421 493 -542 Estimación stock deuda por anticipos petroleros 803 307 803 307 1,670 1,328 1,749 2242 1,701
Sin embargo, aún si se adiciona el monto referido de financiamiento por anticipos
petroleros según la información del Banco Central del Ecuador (que corresponde a la estimación más baja) al saldo de la deuda pública total al 31 de diciembre de 2016, que ascendió a 38 136 600 000,00 USD, la deuda pública total ascendería a 40 379 078 977,99 USD, que en relación al PIB indicado en el referido boletín, su relación alcanzaría el 41,97% superando el límite establecido en el artículo 124 del COPLAFIP.
Por lo indicado anteriormente, no se evidenció que los Ministros de Finanzas emitieron la normativa técnica a ser aplicada por el Comité de Deuda y Financiamiento, ocasionando que los procedimientos relativos, no se encuentren regulados para su debida ejecución, 14& cAryce.A.k, s 47
conforme lo dispuesto en los artículos 141 y 130 del COPLAFIP y su Reglamento
General, respectivamente.
Los Ministros, Subsecretarios de Financiamiento Público y Directores Nacionales de Seguimiento y Evaluación del Financiamiento Público, del Ministerio de Finanzas, que
actuaron en el período sujeto a examen, no verificaron o controlaron, que el saldo al 31 de
diciembre de 2016, correspondiente a las Obligaciones por Ventas Anticipadas de
Petróleo sean considerados y registrados por la Subsecretaría de Financiamiento Público, en los boletines de deuda pública, y, en los registros contables de dicha Subsecretaría,
tomando en cuenta que de acuerdo a la certificación de la Subsecretaria de Contabilidad Gubernamental en oficio MEF-SCG-2017-3165-0, la Subsecretaría de Financiamiento
Público, constituye un solo ente contable identificada como Entidad Operativa
Desconcentrada (EOD) " 997 Deuda Pública" por lo tanto obligada a " generar información
financiera y mayores auxiliares ... según las cuentas señaladas en el catálogo general de
cuentas contables del sector público no financiero", situación que ocasionó que en la
relación del saldo de la deuda/PIB, no se considere los saldos pendientes de devengar por las ventas anticipadas de petróleo, con lo cual, los porcentajes de dicha relación, se
vieron disminuidos al no incluirse todos los datos que afectaron al componente del
endeudamiento público.
Por lo anterior, inobservaron, en el ámbito de sus competencias, lo establecido en el
numeral 1 del artículo 290 y artículo 408 de la Constitución de la República; numeral 8 del artículo 72 y artículos 73, 124 y 141 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas y artículo 130 de su Reglamento General; los puntos 19, 5 y 8, y, 1 y 4, literal b)
de los numerales 1.1, 2.3 y 2.3.3, Atribuciones y responsabilidades del Despacho Ministerial de Finanzas, Subsecretaría de Financiamiento Público y Dirección Nacional de
Seguimiento y Evaluación del Financiamiento Público del Acuerdo Ministerial 254 de 23 de noviembre de 2011, publicado en Edición Especial del Registro Oficial 219 de 14 de
diciembre del mismo año y lo señalado en las Normas de Control Interno 100-02 Objetivos
del control interno, 404-04 Contratación de Créditos y límites de endeudamiento, 404-05
Evaluación del riesgo relacionado con operaciones de la deuda pública y 404-11 Control y
seguimiento. Yrk ascareAk s oc-k
48
Además, incumplieron los deberes y atribuciones previstos en el artículo 77, numeral 1,
literales a) y h); y, numeral 2, literal a) de la Ley Orgánica de la Contraloría General del
Estado.
Con oficios del 736 al 739 DNA3; del 0140 al 0143, 0146 y 0147-0002-DAPAyF-2017-I de 5
y 8 de enero de 2018, respectivamente, se comunicó los resultados provisionales a los
Ministros de Finanzas, Subsecretarios de Financiamiento Público y Director Nacional de
Seguimiento y Evaluación del Financiamiento Público del MEF.
Los Subsecretarios de Financiamiento Público Titular, Subrogantes y el Director Nacional
de Seguimiento y Evaluación del Financiamiento Público, que actuaron en el período de
examen, en oficio MEF-SFP-2018-0046 de 12 de enero de 2018, señalaron:
"... Esta Subsecretaría no ha sido consultada oficialmente sobre las estructuras de los prepagos, precisamente porque son contratos de compra venta (no de mutuo) de petróleo, no de deuda. Sin embargo, el Ministerio de Finanzas se ha limitado a emitir opinión respecto de las condiciones del anticipo pactadas en estos contratos y al impacto presupuestario de los ingresos a recibirse. Por no ser deuda pública precisamente estas operaciones no han pasado para la aprobación del Comité de Deuda y Financiamiento, y no tienen un proyecto a financiar.., los contratos de compraventa de petróleo crudo con pre-pagos por parte del comprador son contratos comerciales de venta de bienes muebles que se espera que existan, a cambio de un precio y con la estipulación del pago mediante un anticipo descontado de dicho precio... la consideración de este tipo de contratos como un contrato de naturaleza mercantil bajo el derecho ecuatoriano tiene su base legal en el Código de Comercio, en sus artículos 140 y 3.1. Por último, el artículo 317 de la Constitución del Ecuador establece que "Los recursos naturales no renovables pertenecen al patrimonio inalienable e imprescriptible de Estado" siendo esta la base legal para la conclusión de que constitucionalmente el petróleo crudo producido en el Ecuador y, consecuentemente, los recursos provenientes de la venta de ello, pertenecen exclusivamente al Estado, y no a la empresa encargada de su comercialización... de ahí que esté justificado que el Comprador realice sus pagos a cuentas del Banco Central del Ecuador... Finalmente, el párrafo tercero del artículo 130 del Reglamento al Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas establece ... La venta anticipada de un bien o servicio de una empresa pública no se considera deuda pública... Se anexa la normativa emitida con relación al artículo 130 del Reglamento del COPLAFYP...".
Punto de vista que no modifica el comentario de auditoría por cuanto, la normativa
señalada por los servidores relacionados, respecto a la naturaleza, así como a la recepción e ingreso de los recursos producto de los contratos de venta anticipada de
Cucrenk, ylueuc 49
petróleo crudo, no guarda conformidad con el ordenamiento legal que rige el proceso y
que consta en éste comentario; además, la propiedad del crudo como recurso natural no
renovable le pertenece al Estado y no a la empresa pública EP PETROECUADOR, por lo
que, las operaciones por preventa petrolera debieron ser incluidas en la estadística de la
deuda pública, en relación a la normativa emitida a fin de dar cumplimiento con lo
señalado en el artículo 130 del Reglamento General del COPLAFIP, tanto más cuanto
parte de ellas fue satisfecha en dólares y no solo en petróleo.
Igualmente proporcionaron un Reglamento para la Organización Interna y Funcionamiento
del Comité de Deuda y Financiamiento, que no corresponde a lo dispuesto en el artículo
130 del Reglamento General del COPLAFIP. El Reglamento en mención, tiene relación
con lo dispuesto en el artículo 138 del COPLAFIP, que no es objeto de comentario.
El Director Nacional de Seguimiento y Evaluación del Financiamiento Público, que actúo en el período de examen, en oficio MEF-SFP-2018-0062 de 23 de enero de 2018, remitió
sus puntos de vista en similares términos a los contantes en el oficio MEF-SFP-2018-0046
de 12 de los mismos mes y año, por lo que no modifica el comentario de auditoría.
Posterior a la conferencia final de resultados, el Procurador Judicial del ex Presidente
Constitucional de la República, en comunicación de 20 de marzo de 2018, señaló:
"... las obligaciones por ventas anticipadas de petróleo constituyen operaciones comerciales, pero no son operaciones de deuda... deben contabilizarse como operaciones comerciales... lo dice expresamente el artículo 130 del Reglamento del COPLAFIP... como es público y notorio, Petroecuador EP es una empresa pública. Es por esta razón que las referdias operaciones no pasaron por el Comité de Deuda y Financiamiento...".
El ex Ministro de Finanzas, en comunicación de 20 de marzo de 2018, indicó:
"... Al respecto, es menester indicar que del Código Orgánico de Finanzas Públicas establece que... Art. 123.- Contenido y Finalidad... Para el caso de las empresas públicas se excluyen todos los contratos de mutuo del tipo de crédito con proveedores que no requieran garantía soberana... Es decir, el Código, en su artículo 123 no incluye (excluye) las operaciones comerciales por ventas anticipadas como deuda pública, que tienen su base legal en el código de comercio...".
W
50
Los Subsecretarios de Financiamiento Público Titular y Subrogante, que actuaron en el período de examen, en oficio MEF-SFP-2018-202 de 20 de marzo de 2018, señalaron:
"... el Art. 130 tercer párrafo del Reglamento General del COPLAFIP excluye de la definición de deuda pública a las ventas anticipadas. Cabe señalar, dentro del período analizado en el examen de Contraloría, ninguna de las operaciones de venta anticipada ha requerido de la garantía soberana del Estado ecuatoriano... Considerando lo expuesto, en el segundo inciso del articulo 123 del COPLA FIP se conceptualiza lo que comprende la deuda pública y en el tercero se disponen que para el caso de las empresa públicas se excluyen todos los contratos de mutuo del tipo crédito con proveedores que no requieran garantía soberana, por lo tanto, al ser las ventas anticipadas operaciones de carácter meramente comercial, no están incluidas en las definiciones previamente citadas... Además, debe resaltarse que las preventas petroleras son operaciones comerciales, si son Obligaciones exclusivas entre las partes, y según como se evidencia en la ley y su reglamento no son deuda pública, por lo que las ventas de petróleo con pago anticipado no deben registrarse en las estadísticas que la Subsecretaría de Financiamiento Público emite...".
Puntos de vista que no modifican el comentario de auditoría por cuanto, no se remitió normativa que respalde lo indicado respecto a que las citadas operaciones son de índole comercial, más aun cuando las particularidades y condiciones de las mismas
corresponden a operaciones de endeudamiento conforme a lo establecido en el numeral 1
del artículo 290 de la Constitución de la República.
Los Subsecretarios de Financiamiento Público, subrogantes que actuaron en el período
de examen, en oficio MEF-SFP-2018-203 y comunicación de 21 de marzo de 2018, expusieron sus puntos de vista en similares términos a los constantes en oficio MEF-SFP-
2018-202, por lo que no modifican el comentario de auditoría.
Los Directores Nacionales de Seguimiento y Evaluación del Financiamiento Público, que actuaron en el período de examen, en oficio MEF-SFP-2018-0195 de 20 de marzo de
2018, adicional a lo indicado anteriormente, señalaron:
"... Para una entidad pública, los pasivos diferidos a largo plazo representan el monto de las obligaciones del ente público cuyo beneficio se recibió anticipado y se reconocerá en un plazo mayor a doce meses... Dentro del Clasificador Presupuetario de los grupos 39 en el ingreso y 98 del Gasto que corresponde a "Ventas Anticipadas de Petróleo, Derivados y por Convenios con Entidades del Sector Público no Financiero" y "Obligaciones por Ventas Anticipadas de Petróleo, Derivados y por Convenios con Entidades del Sector Público no
H. n.r.a.p1 /41z, km o 51
Financiero", la asociación con la contabilidad es con las cuentas contables del grupo Créditos Diferidos que comprende las cuentas que registran y controlan los ingresos que por sus características se devnegan en el tiempo asi como las estimaciones de obligaciones a cumplir en períodos posteriores... En los Estados Financieros Consolidados del Sector Público no Financieros se diferencia el Endeudamiento que comprende Títulos y Valores Permanentes y Empréstitos, con el de Creditos Diferidos en donde consta la cuenta contable Obligaciones por Ventas Anticipadas de Petróleo; por lo tanto, al ser las ventas anticipadas de petróleo producto de contratos suscritos entre PETROECUADOR y los compradores, constituye un crédito diferido.., los contratos de compraventa de petróleo crudo con pago anticipado de precio por pate del Comprador no son más que contratos comerciales de compraventa de bienes muebles que se espera que existan, a cambio de un precio y con la estipulación del pago mediante un anticipo descontado de dicho precio... De igual manera, los contratos de compraventa de petróleo crudo con pre-pagos... son contratos comerciales... conforme lo disponen los artículo 1746, 1752 y 1827 del Código Civil... Ademá, la consideración de este tipo de contratos como un contrato de naturaleza mercantil bajo el derecho ecuatoriano tiene su base legal en el Código de Comercio, en particular, en sus artículos 140 y 3.1...".
Puntos de vista que no modifican el comentario de auditoría por cuanto, los artículos invocados del código civil y de comercio hacen referencia a la venta en general y cuando
en ésta interviene un comerciante matriculado, consecuentemente la citada normativa no corresponde a la naturaleza de las operaciones por ventas anticipadas de petróleo, por el
contrario los artículos 2099 y 2114 del Código Civil señala que los contratos de mutuo son
contratos de préstamo ya que en su orden disponen:
"... Art. 2099.- Mutuo o préstamo de consumo es un contrato en que una de las partes entrega a la otra cierta cantidad de cosas fungibles, con cargo de restituir otras tantas del mismo género y calidad.- Art. 2114.- En los préstamos en que el deudor se compromete a pagar en especies el valor recibido, o a cubrir, en su defecto, al acreedor otra cantidad fijada de antemano, lo mora del deudor no determinará más derecho en el acreedor que exigir la cantidad prestada con los intereses respectivos...".
Además, en relación a la composición del Endeudamiento en los Estados Financieros Consolidados del Sector Público no Financiero, conforme al Catálogo General de Cuentas
Contables, expedido por el Ministro de Finanzas, con Acuerdo 0018 de 27 de enero de 2017, la cuenta 225.05 "Obligaciones por Ventas Anticipadas de Petróleo", forma parte del
subgrupo 225 "Créditos Diferidos" que a su vez es parte integral del grupo 22 "Deuda
Pública". o 5c
52
El Ministro de Finanzas, que actúo en el período comprendido entre el 30 de abril de
2013, y el 18 de diciembre de 2016, con comunicación de 21 de marzo de 2018, señaló
que en el artículo 123 del COPLAFIP, se detallan los conceptos que comprende el
endeudamiento público, por lo tanto, señaló que:
"... Los recursos que provienen de la ejecución de los contratos 2013084, 2013069, 2014090, 2015148, 2016916 y que son señalados en el informe son provenientes de contratos de COMPRA VENTA DE PETRÓLEO CRUDO, siendo estos contratos comerciales, por lo tanto los anticipos de estos contratos no pueden formar parte del endeudamiento público ya que no provienen de los diferentes mecanismos de financiamiento enlistados explícitamente en el artículo 123 antes citado.- El incluir las ventas anticipadas de petróleo como parte del endeudamiento público haciendo que los saldos de estas operaciones comerciales formen parte del saldo total de la deuda pública que sirve para calcular el 40% del límite del endeudamiento público, se está violentando e incumpliendo normas expresas constantes en los artículos 123 y 124 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas.., además entra en contradicción expresa con el artículo 130 del Reglamento General al Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas. Además, concluir que el uso de los recursos de las ventas anticipadas que fueron transferidas al Presupuesto General del estado como argumento que la operación comercial forme parte del endeudamiento público, es desconocer las disposiciones del artículo 315 de la Constitución de la República y el artículo 139 de la Ley Orgánica de Empresas Públicas que mandan obligatoriamente a transferir los excedentes al Presupuesto General del Estado...".
Lo expuesto no modifica el comentario de auditoría por cuanto, no proporcionó
documentos técnicos ni legales que demuestren que las citadas operaciones constituyen operaciones comerciales, como tampoco que dichos recursos constituyeron en
"excedentes" de EP PETROECUADOR, por el contrario, en el informe se detallan varias
comunicaciones en las que constan que se requieren realizar las operaciones de ventas
anticipadas de crudo petróleo por cuanto dichos recursos servirían para darle "liquidez" al Estado Ecuatoriano, recursos que al contrastar con el numeral 1 del artículo 290 de la
Constitución de la República corresponde a endeudamiento público por cuanto la citada disposición legal dispone que se " recurrirá al endeudamiento público solo cuando los
ingresos fiscales y los recursos provenientes de cooperación internacional sean
insuficientes", y en efecto dichos recursos tanto en el Estado de Situación Financiera Consolidado del Sector Público No Financiero al 31 de diciembre de 2016, como en el
reporte del Banco Central del Ecuador, emitido a través del Sistema de Información
Macroeconómica, se registraron como una cuenta comprendida en el grupo de deuda
53
pública ( 225 — créditos diferidos) ya que dichos recursos sirvieron para cubrir el o los
déficits fiscales existentes.
Respecto a que las ventas anticipadas de petróleo no forman parte de los conceptos
establecidos en el artículo 123 del COPLAFIP, debemos mencionar que en el citado
artículo se contempla que constituyen parte del endeudamiento público "las obligaciones no pagadas y registradas de los presupuestos clausurados", y según constan en las
Políticas Contables y Estados Financieros de EP PETROECUADOR al 31 de diciembre de 2016, la empresa registró los saldos correspondientes a las ventas anticipadas de
petróleo dentro del pasivo como una " cuenta por pagar a largo plazo".
Conclusiones
Los Ministros de Finanzas, que actuaron en el período de examen, no emitieron la
normativa técnica a ser aplicada por el Comité de Deuda y Financiamiento, en lo relativo a la ejecución de operaciones de endeudamiento público, de administración
de deuda pública y operaciones conexas, así como otras operaciones de
financiamiento público, ocasionando que los citados procedimientos no se encuentren
regulados para su debida ejecución.
Los Ministros, Subsecretarios de Financiamiento Público y Directores Nacionales de
Seguimiento y Evaluación del Financiamiento Público, del Ministerio de Finanzas, que actuaron en el período sujeto a examen, no verificaron o controlaron, que el saldo al 31 de diciembre de 2016, correspondiente a las Obligaciones por Ventas Anticipadas
de Petróleo sean considerados y registrados por la Subsecretaría de Financiamiento Público, en los boletines de deuda pública, y, en los registros contables de dicha
Subsecretaría, ocasionando que en la relación del saldo de la deuda/PIB, no se considere los saldos pendientes de devengar por las ventas anticipadas de petróleo,
con lo cual, los porcentajes de dicha relación, se vieron disminuidos al no incluirse todos los datos que afectaron al componente del endeudamiento público, ya que
dichos ingresos fueron para darle "liquidez" al Estado ecuatoriano; y, por tanto no se
contó con el plan de fortalecimiento y sostenibilidad fiscal que dispone el artículo 124
del COPLAFIP. [4-4. ckjcucJrQ
54
Recomendaciones
A la Ministra de Economía y Finanzas
6. Emitirá mediante Resolución motivada la normativa técnica a ser aplicada por el
Comité de Deuda y Financiamiento, en lo relativo a la ejecución de operaciones de
endeudamiento público, de administración de deuda pública y operaciones conexas,
así como otras operaciones de financiamiento público, a fin de que los citados procedimientos se encuentren regulados para su debida ejecución, conforme a lo
dispuesto en el artículo 130 del Reglamento General del COPLAFIP; normativa que una vez emitida deberá ser de conocimiento público a través de su publicación.
7. Dispondrá al Subsecretario de Financiamiento Público y Director Nacional de
Seguimiento y Evaluación del Financiamiento Público que, en los boletines de deuda
que se publican en la página web del Ministerio de Economía y Finanzas, se incluyan los saldos devengados y pendientes de devengar de las operaciones por ventas anticipadas de petróleo y que éstos sean considerados como parte del endeudamiento público, de esta forma se garantizará la transparencia e integridad de
la información relativa a las finanzas públicas por cuanto en las estadísticas del Ministerio de Economía y Finanzas, respecto al componente de endeudamiento,
deben constar todos los datos relativos a operaciones que afectan al referido
componente.
A la Ministra de Economía y Finanzas y el Gerente General de EP Petroecuador
8. Realizarán las coordinaciones legales y técnicas que permitan que, en caso de que
se decida la ejecución de operaciones por ventas anticipadas de petróleo, estas sean tramitadas observando y cumpliendo los requisitos establecidos para una operación de crédito o de deuda pública, entre otros requisitos que sean sometidos a la
aprobación del Comité de Deuda y Financiamiento o la instancia legal que se encuentre vigente a la fecha de tramitación de las operaciones, con sujeción al
mandato Constitucional y ordenamiento jurídico. C.4c,Jenk, y c,:n.c..0
55
Expedición y aplicación de Decreto Ejecutivo 1218, afectó el cálculo de la relación
deuda/PIB y límite para el endeudamiento
Los artículos 123 y 124 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, en la
parte pertinente y en su orden, disponen lo siguiente:
"... Art. 123.- Contenido y finalidad.- El componente de endeudamiento público tiene bajo su responsabilidad normar, programar, establecer mecanismos de financiamiento, presupuestar, negociar, contratar, registrar, controlar, contabilizar y coordinar la aprobación de operaciones de endeudamiento público, de administración de deuda pública y operaciones conexas para una gestión eficiente de la deuda.- El endeudamiento público comprende la deuda pública de todas las entidades, instituciones y organismos del sector público provenientes de contratos de mutuo; colocaciones de bonos y otros valores, incluidos las titularizaciones y las cuotas de participación; los convenios de novación y/o consolidación de obligaciones; y, aquellas obligaciones en donde existan sustitución de deudor establecidas por ley Además constituyen endeudamiento público, las obligaciones no pagadas y registradas de los presupuestos clausurados. Se excluye cualquier título valor menor a 360 días...".
"... Art. 124.- Límite al endeudamiento público. - El monto total del saldo de la deuda pública realizada por el conjunto de las entidades y organismos del sector público, en ningún caso podrá sobrepasar el cuarenta por ciento (40%) del PIB. En casos excepcionales, cuando se requiera endeudamiento para programas y/o proyectos de inversión pública de interés nacional, y dicho endeudamiento supere el límite establecido en este artículo, se requerirá la aprobación de la Asamblea Nacional con la mayoría absoluta de sus miembros. Cuando se alcance el límite de endeudamiento se deberá implementar un plan de fortalecimiento y sostenibilidad
El artículo 133 del Reglamento General del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, dispone que el Ministerio de Finanzas, elaborará los estados agregados y consolidados de deuda pública del Sector Público, hasta 60 días después de finalizado
cada mes, mismos que servirán de base para el cálculo de relación deuda/PIB.
Los Ministros de Finanzas, titular y subrogante, con Acuerdos 67 y 0018 de 6 de abril de 2016 y 27 de enero de 2017, respectivamente, expidieron los Principios y Normas
Técnicas de Contabilidad Gubernamental y actualizaron el Catálogo General de Cuentas Contables del Sector Público no Financiero; en el cual, se estableció que el grupo 22
Deuda Pública, incluye las emisiones de instrumentos públicos, empréstitos, provisiones y
obligaciones de pago a futuro, conformándose por: "221 Títulos y Valores Temporales, iy 5e ;ç
56
222 Títulos y Valores Permanentes, 223 Empréstitos, 224 Financieros y 225 Créditos
Diferidos".
En función de esta clasificación, la Subsecretaria de Contabilidad Gubernamental del
Ministerio de Economía y Finanzas en oficio MEF-SCG-2017-3432-0 de 11 de octubre de 2017, remitió el Estado de Situación Financiera Consolidado del Sector Público no
Financiero al 31 de diciembre de 2016, que comprende las entidades del Presupuesto
General del Estado, los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD's) y las Empresas Públicas; en el que se observa que el total de pasivos ascendió a
65 749 040 927,36 USD, los que de conformidad con el Catálogo General de Cuentas
Contables del Sector Público no Financiero corresponden a:
"... Los pasivos están integrados por las deudas u obligaciones directas asumidas por el Estado, con personas naturales o sociedades, con el compromiso de cancelarlas en la forma y condiciones pactadas o determinadas en las disposiciones legales; están constituidos por el financiamiento de terceros, provenientes de Deuda Flotante y Deuda Pública...".
No obstante, que los pasivos se definen como "deudas u obligaciones" que deben ser
canceladas; sin embargo, por la estructura definida en el Catálogo General de Cuentas Contables expedido su actualización con Acuerdo 0018 de 27 de enero de 2017, y que es
de uso obligatorio para las entidades del Sector Público no Financiero, se tiene que, del total de pasivos, la deuda pública, ascendió a 50 555 880 569,68 USD, desglosado de la
siguiente manera:
Estado de Situación Financiera Consolidado del Sector Público No Financiero
Al 31 de diciembre de 2016 Valor USD
222 Títulos y Valores Permanentes 15.715.383.91146 223 Empréstitos 19.735.473.619,93 224 Financieros 6.880.440.674,15 225 Créditos Diferidos 8.224.582.357,14
Total 50 555 880 569,68 Fuente: Subsecretaría de Contabilidad Gubernamental Nota: El detalle del Estado de Situación Financiera Consolidado del Sector Público No Financiero, consta en
anexo 4.
Con los datos reportados en el Estado de Situación Financiera Consolidado del Sector
Público No Financiero, que comprendió la información contable y financiera de 2 565 de 14-1, tA.10•%11" 5(ek.
57
un total 2 735 entidades públicas, la relación Deuda/PIB al 31 de diciembre de 2016,
alcanzó el 52,54% sobrepasando el porcentaje del 40% establecido en el Código
Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, como límite del endeudamiento público. El
valor del PIB de 2016 proporcionado por la Subsecretaría de Financiamiento Público, fue
de 96 217 900 000,00 USD.
Si bien en el Estado de Situación Financiera Consolidado del Sector Público No
Financiero con corte al 31 de diciembre de 2016, se registran saldos por concepto de
"Obligaciones por ventas anticipadas de petróleo" y "Provisiones a la seguridad social"; sin
embargo, dichos saldos corresponden a ejercicios fiscales anteriores por cuanto en el
ejercicio fiscal 2016, no fueron parte de la consolidación 170 instituciones, entre las cuales
constan entidades como el IESS y EP PETROECUADOR.
El Presidente de la República con Decreto Ejecutivo 1218 de 20 de octubre de 2016,
reformó el artículo 135 del Reglamento General del Código Orgánico de Planificación y
Finanzas Públicas, estableciendo una metodología para el cálculo de la deuda pública del
país, con relación al Producto Interno Bruto (PIB), sin que la ley lo prevea, disponiendo
que dicho cálculo se realice sobre la base de los Estados Consolidados de Deuda Pública
de cada ejercicio fiscal, de conformidad con el Manual de Estadísticas de las Finanzas
Públicas del Fondo Monetario Internacional.
Con el nuevo método de cálculo, la relación Deuda Pública/PIB, se estimó en 27,4%, valor que difiere en 25,14 puntos en relación al 52,54% obtenido utilizando la cifra del saldo de
la deuda pública al 31 de diciembre de 2016 constante en el Estado de Situación
Financiera Consolidado a esa fecha.
Respecto del límite de endeudamiento público definido en 40% por el artículo 124 del
COPLAFIP, con el cálculo empleado, se presenta una diferencia de 12,6 puntos, lo que
posibilitó generar nuevas operaciones de endeudamiento a la fecha de cálculo, como se
expone en los siguientes párrafos.
La expedición y aplicación del Decreto Ejecutivo 1218, provocó que existan variaciones en
las cifras que el Ministerio de Finanzas, a través de la Subsecretaria de Financiamiento y ocik
58
Público expuso en su página web, ya que en los boletines de deuda pública del sector
público ecuatoriano se presentaron los siguientes datos:
Cuadro 1
SALDOS DE LA DEUDA PÚBLICA TOTAL RELACIÓN CON EL PIB (cifras en millones de US dólares y porcentajes)
Fecha Deuda
Externa (USD)
Deuda Interna (USD)
Total Deuda (USD) (USD)
PIB Deuda/PIB
Diciembre 2016 25 679,3 12457,4 38 136,6 96217,9 39,6%
Cuadro 2
SALDOS DE LA DEUDA PÚBLICA CONSOLIDADA RELACIÓN CON EL PIB (cifras en millones de US dólares y porcentajes)
Fecha Deuda
Externa (USD)
Deuda Interna (USD)
Total Deuda (USD)
PIB (USD) Deuda/PIB
Diciembre 2016 25679,3 1131,4 26810,6 97802,2 27,4% Mayo 2017 26 896,1 974,8 27871,0 100 598,7 27,7%
Como se puede observar, se presentan diferencias en los saldos de la deuda pública
constantes en el Estado de Situación Financiera Consolidado del Sector Público no
Financiero y la establecida por la Subsecretaría de Financiamiento Público a través de los boletines de la deuda pública, que entre otras razones corresponde a la amplitud del concepto de deuda pública, considerado entre otros motivos la estructura del catálogo de
cuentas, el cual guarda relación con los conceptos de deuda pública definidos en el
artículo 123 del COPLAFIP.
Una de las causas para que se presenten estas diferencias, es la disminución de los
valores de la deuda interna en los boletines de deuda pública generados por la Subsecretaría de Financiamiento Público, ya que, al 31 de diciembre de 2016, la deuda
interna agregada según consta en el cuadro 1 fue de 12 457,4 USD (millones), en tanto que la deuda interna consolidada a diciembre de 2016 se estimó en 1 131,4 USD
(millones) y que, a mayo del 2017, descendió a 974,8 USD (millones).
Esta variación en menos, no se evidenció que corresponda a cancelaciones a acreedores,
con recursos monetarios o similares; esta variación, está relacionada en forma directa con
la expedición y aplicación del Decreto Ejecutivo 1218. u-0,17, 3 ici.Jeve_
59
El numeral 3.158 del Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas del Fondo
Monetario Internacional, FMI, señala:
"... 3.158 La principal razón de la consolidación reside en la utilidad analítica de las estadísticas consolidadas: la consolidación elimina los efectos distorsionadores que sobre los agregados tienen los distintos mecanismos administrativos usados por los países o a través del tiempo. El principal efecto de la consolidación en las estadísticas se produce en la magnitud de los agregados. Para establecer una relación entre los agregados del gobierno y la economía como un todo —por ejemplo, el ingreso, el gasto o la deuda, respecto al producto interno bruto (PIB)— es mejor eliminar el movimiento interno de valor económico e incluir únicamente aquellos flujos y posiciones de saldos que efectivamente cruzan la frontera con otros sectores o con no residentes. Los mismos argumentos son aplicables a por qué deben consolidarse las estadísticas de las sociedades públicas y el sector público...".
Por lo tanto, en forma contraria a la práctica histórica del Ministerio de Finanzas de
presentar la estadística de la deuda pública de manera agregada, el citado Manual se lo
incorporó vía el Decreto Ejecutivo 1218, cuando la relación declarada deuda pública/PIB,
a octubre de 2016, sin incluir los saldos por preventas de petróleo, era de
aproximadamente el 38%, muy próxima al techo del 40% que establece la normativa; sin
embargo, como efecto de la emisión del citado Decreto al modificar la metodología de
cálculo, la deuda pública a diciembre de 2016, disminuyó al 27,4%, en base al cálculo
oficial de la deuda consolidada.
Con oficio 0091-0002-DAPAyF-2017-I de 23 de noviembre de 2017, se solicitó al Subsecretario de Financiamiento Público, indique las razones por las cuales se redujo los
valores de deuda pública, especialmente, lo correspondiente a deuda interna entre los
años 2016 y 2017, que constan en los cuadros 1 y 2, y si esas disminuciones
corresponderían a pagos efectuados, quien, en oficio MEF-SFP-2017-0909 de 11 de
diciembre de 2017, señaló:
"... con respecto a lo consultado en su oficio, el cual señala que en el boletín de la deuda pública del Sector Público del Ecuador, consta la deuda interna total agregada al 31 de diciembre de 2012, 2013, 2014, 2015 y 2016 en el Cuadro No. 1, valores distintos a los del Cuadro No. 2 (menores), cabe señalar que se diferencian por la consolidación de la deuda del sector público presentado en el Cuadro No. 2, del cual, por metodología, se excluyen los saldos inter - sector público; es decir, los saldos de deuda en los cuales el sector público es acreedor y deudor a la vez, esto para efectos del cálculo del indicador deuda/PIB... De acuerdo con el Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas del Fondo
1-k 5 eso,b-- 60
Monetario Internacional de 1986, al compilar las estadísticas de un sector o subsector del gobierno, es necesario eliminar las transacciones entre todas las unidades que pertenecen al ámbito del gobierno en cuestión y combinar en un conjunto común de categorías la suma de sus transacciones "externas", fuera de este ámbito, con el resto de la economía. Este proceso se denomina consolidación... la metodología no desconoce lo establecido tanto el Código Orgánico de Planificación de Finanzas Públicas como en su Reglamento de aplicación, por lo cual en los boletines emitidos mensualmente hasta mayo de 2017, se presentan los estados agregados y consolidados de la deuda del sector público, sin que la consolidación desconozca como tales las obligaciones existentes dentro del sector público. Éstas no se han dejado de cancelar conforme la programación establecida para cada obligación. - Sobre el punto No. 2 de su oficio, me permito señalar que los valores publicados en los boletines mensuales de deuda consolidad con respecto al nivel agregado, a mayo de 2017, no corresponden a pagos sino al ejercicio de consolidación sustentada en la metodología sugerida por el
Debido a que en la página web del Ministerio de Economía y Finanzas a partir de enero
de 2017, ya no se encuentran publicados los boletines con los saldos de la deuda pública
agregada, el Subsecretario de Financiamiento Público, con oficio MEF-SFP-2017-0883 de
1 de diciembre de 2017, proporcionó dichos saldos, observándose que a partir del mes de
marzo de 2017, aún sin contarse como correspondía, los saldos por preventas petroleras,
como se ha manifestado antes, se superó el límite del 40% establecido en la normativa
como límite para el endeudamiento público, conforme se establece a continuación:
SALDOS DE LA DEUDA PÚBLICA TOTAL (cifras en millones de US dólares y porcentajes)
Fecha año 2017 Deuda
Externa (USO)
Deuda Interna (USO)
Total Deuda (USO)
PIB (USO)
Deuda/PIB %
Febrero 26499,5 13383,6 39883,1 100 863,1 39,5 Marzo 26486,2 16619,8 43106,0 100 863,1 42,7 Abril 26908,2 16772,8 43681,1 100 863,1 43,3 Mayo 26896,1 14997,1 41 893,2 100 863,1 41,5
Fuente: Subsecretaría de Financiamiento Público.
La información proporcionada, ratificó que a pesar de no existir cancelaciones de la deuda
pública (deuda interna) mediante la utilización de recursos monetarios, en los boletines de
la deuda pública consolidados se presentan disminuciones de la misma, con lo cual se
ratifica que con la expedición y aplicación del Decreto Ejecutivo 1218, se dejó de
considerar el endeudamiento público de todas las entidades, instituciones y organismos 1-K 5e-reit y Lín
61
del sector público establecidos en el artículo 123 del Código Orgánico de Planificación y
Finanzas Públicas, lo que provocó que en el año 2017, pese a que el límite del
endeudamiento público excedió el 40%, se tramiten las operaciones de endeudamiento público señaladas en anexo 5, sin cumplir con la exigencia del Plan de Fortalecimiento y
Sostenibilidad Fiscal, que dispone el artículo 124 del COPLAFIP.
Al respecto el artículo 425 de la Constitución de la República, señala:
"... En caso de conflicto entre normas de distinta jerarquía, la Corte Constitucional, las juezas y jueces, autoridades administrativas y servidoras y servidores públicos, lo resolverán mediante la aplicación de la norma jerárquica superior...".
El artículo 141 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, dispone:
"... Art. 141.- Trámite y requisitos para operaciones de crédito.- Todo trámite de operaciones de endeudamiento público de las entidades del sector público deberá observar las disposiciones de este código y estará a cargo del ente rector de las finanzas públicas, el que en forma previa a la autorización del Comité de Deuda y Financiamiento, deberá verificar:.- 1. Que con la operación no se exceda el límite de endeudamiento previsto en este Código ni el fijado por la Asamblea Nacional, para el respectivo ejercicio fiscal anual...".
El artículo 124 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, señala que cuando la relación Deuda Pública/PIB haya superado el 40%, se debía requerir
aprobación de la Asamblea Nacional para efectuar operaciones de endeudamiento e
implementar un plan de fortalecimiento y sostenibilidad fiscal.
En lo relacionado a pasivos contingentes, el artículo 123 del Código Orgánico de
Planificación y Finanzas Públicas, establece que: "Un pasivo contingente solo se
constituirá en deuda pública, en el monto correspondiente a la parte de la obligación que
fuera exigible".
Al respecto, se pudo verificar que, en la proforma presupuestaria del 2017, se registraron
los pasivos contingentes que se detallan a continuación: 14-k Sesent-r- y d os
62
Pasivos Contingentes Concepto Valor (USD)
Certificado de Garantía del Yasuni 7 400 000,00 Garantías del Estado (GAD's, EP's,) 2 892 492 337,21 Pasivos contingentes por operaciones comerciales 956 105 492,98 Programa de financiamiento para vivienda de interés público 185 000 000,00 TOTAL 4 040 997 830,19 Otras obligaciones FMI (DEGs) Anticipo de cuenta 365 565 345,60
Fuente: proforma presupuestaria 2017.
Con la finalidad de verificar que los pasivos contingentes fueron incluidos en los boletines de deuda pública, con oficios 0093 y 105-002-DAPAyF-2017-I de 28 de noviembre y 4 de
diciembre de 2017, se solicitó e insistió al Subsecretario de Financiamiento Público, remita el detalle de los pasivos contingentes con su respectivo estado hasta el 31 de
diciembre de 2016 y 24 de mayo de 2017, para identificar si los pasivos contingentes se
convirtieron o no en exigibles.
El Subsecretario de Financiamiento Público, subrogante, mediante oficio MEF-SFP-2017-
988 de 27 de diciembre de 2017, remitió el siguiente detalle correspondiente a los pasivos contingentes:
Transacción
Provisión de Servicios Específicos Integrados con financiamiento de la contratista, para la prestación de servicios en el campo Auca del Bloque 61
A con Shaya "e'i
Ecuador S.A.
Provisión de Servicios Específicos Integrados con Financiamiento de la Contratista, para la Prestación de Servicios de Perforación y Completación de Pozos en el Campo Tiputini del Bloque
43 entre
Petroamazonas EP y SINOPEC
Contrato de Compraventa de Petróleo Crudo No. 6, entre la Empresa Publica de Hidrocarburos del Ecuador, EP PETROECUADOR como Vendedor, y Oman Trading International Ltd. como Comprador.
Contrato de Compraventa de Petróleo Crudo, entre la Empresa Pública de Hidrocarburos del Ecuador, EP PETROECUADOR como Vendedor, y PU International Trading como Comprador.
Concepto
Pago de todos los montos (incluyendo los pagos del Ingreso de la Contratista, i Derecho Contractual indemnizaciones, factores de corrección u otros pagos), cuando dichos montos sean vencidos bajo el Contrato de Servicios Específicos, en el caso de que, Petroamazonas deje de realizar esos pagos de conformidad con el Contrato de Servicios Específicos.
Pago de todos los montos (incluyendo, los pagos del Ingreso de la Contratista, intereses por
Pago de todos los montos pendientes de pago y exigibles del Prepago y Recargos, que sean vencidos y estén pendientes de pago bajo el Contrato de Suministro y/o la Carta del Procedimiento, como dichos montos sean vencidos de conformidad y bajo el Contrato de Suministro y/o la Carta del Procedimiento.
Pago de todos los montos pendientes de pago del Prepago y Recargos, que se hayan vencido y sean exigibles bajo el Contrato de Suministro, como dichos montos hayan vencido y sean pagaderas de conformidad y bajo el Contrato de Suministro.
financiamiento de los Servicios, indemnizaciones, factores de corrección u otros pagos), cuando dichos montos sean vencidos bajo el Contrato de Servicios Específicos, en el caso de que, Petroamazonas deje de realizar esos pagos de conformidad con el Contrato de Servicios Específicos
sese,,i, kes 63
Beneficiario a Sh ya del Ecuador S.A
Sinopec International Petroleum Service
Ecuador S.A
Ornan Trading International Ltd.
PU International Trading
Contrato Extracción de
289 193 329 barriles de petróleo
187 745 321,55 USD, por Provisión de Servicios
17 100 000 barriles de Fuel Oil
122 760 000 barriles de petróleo crudo
Anticipo 300 000 000,00 USD 600 000 000,00 USD
Fecha de Inicio 2015-12-14 2016-08-19 2016-06-12 2016-01-12
Fecha de Fin 2035-12-14 2020-07-21 2019-07-12 2022-01-10
Exposición a Diciembre 2016 (Millones USD)
Aproximadamente entre 793,32 y
1 586,63 187,75 300,00 600,00
Exposición a Mayo 2017 (Millones USD)
Aproximadamente entre 730,78 y
1 461,55 187,75 250,00 550,00
Como se puede observar, la información proporcionada por el Subsecretario de Financiamiento Público, respecto a los pasivos contingentes difiere de la constante en la
proforma presupuestaria del año 2017.
Lo comentado se originó como efectos de la reforma al Reglamento General del Código
Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, llevada a cabo mediante Decreto Ejecutivo
1218, en contrario a lo que dispone el artículo 123 del Código Orgánico de Planificación y
Finanzas Públicas, situación que tampoco fue observada por los Ministros, Subsecretarios
de Financiamiento Público y Director Nacional de Seguimiento y Evaluación del Financiamiento Público, del Ministerio de Finanzas, ocasionando que la deuda interna en
su conjunto no se considere en los boletines de la deuda pública, disminuyéndose ésta artificialmente al no existir la cancelación de la deuda interna con la utilización de recursos monetarios; así como también, que las operaciones constantes en anexo 5, se contraten
una vez superado el 40% establecido como límite del endeudamiento público, sin contar
con el Plan de Fortalecimiento y Sostenibilidad Fiscal que dispone el artículo 124 del
COPLAF IP.
El Presidente Constitucional de la República, al emitir el Decreto Ejecutivo 1218, estableció un mecanismo para el cálculo de la relación deuda/PIB, circunstancia no
prevista en la ley. El Ministro, Subsecretarios de Financiamiento Público y Director
Nacional de Seguimiento y Evaluación del Financiamiento Público, del Ministerio de
Finanzas, no verificaron ni dispusieron que los estados agregados de la deuda pública 141 sese-h- cursd-,ND 64
estén publicados en la página web del Ministerio de Finanzas, inobservando lo señalado
en el artículo 133 del Reglamento General del Código Orgánico de Planificación y
Finanzas Públicas, lo que ocasionó que no se transparente ante los usuarios internos,
externos y ciudadanía en general, la información relacionada a las obligaciones producto
de las operaciones de endeudamiento a partir del 1 de enero de 2017 hasta la fecha
corte del examen.
Los servidores mencionados, en el ámbito de sus competencias, inobservaron el numeral
13 del artículo 147, numeral 5 del artículo 277, numeral 7 del artículo 284; y, artículos 286,
289, 425 de la Constitución de la República del Ecuador; numeral 8 del artículo 72,
artículos 123, 124, 141 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas y 133 de
su Reglamento General; los puntos 1, 2 y 19; 2, 4 y 5; y, 1, 4, 6 y 8, literal b) de los numerales 1.1, 2.3 y 2.3.3, Atribuciones y responsabilidades del Despacho Ministerial de
Finanzas, Subsecretaría de Financiamiento Público y Dirección Nacional de Seguimiento y Evaluación del Financiamiento Público del Acuerdo Ministerial 254 de 23 de noviembre
de 2011.
Además, inobservaron las Normas de Control Interno 100-02 Objetivos del control interno,
404-01 Gestión de la deuda, 404-04 Contratación de Créditos y límites de endeudamiento,
404-05 Evaluación del riesgo relacionado con operaciones de la deuda pública, 404-06
Contabilidad de la deuda pública, 404-10 Sistemas de información computarizados y comunicación de la deuda pública, y 404-11 Control y seguimiento; e incumplieron los
deberes y atribuciones previstos en el artículo 77, numeral 1, literales a) y h); y, numeral
2, literal a) de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado.
Con oficios del 735, 736, 737 y 739 DNA3; del 0140 al 0143, 0145 y 0146-0002-DAPAyF-
2017-1 de 5 y 8 de enero de 2018, respectivamente, se comunicó los resultados provisionales al ex Presidente Constitucional de la República, Ministros de Finanzas, Subsecretarios de Financiamiento Público, Directores Nacionales de Análisis de
Mercados Financieros y Seguimiento y Evaluación del Financiamiento Público del MEF.
Los Subsecretarios de Financiamiento Público Titular y Subrogantes, que actuaron en el período de examen, en oficio MEF-SFP-2018-0046 de 12 de enero de 2018, señalaron:
Sts24-v. cx, 65
"... Al expedirse el Decreto Ejecutivo 1218 de 20 de octubre de 2016, la Subsecretaría de Financiamiento Público lo que debía es aplicar el mismo, y es lo que se ha venido haciendo desde su expedición. En otras palabras, el citado Decreto Ejecutivo 1218 goza de presunción de legitimidad y ejecutoriedad... Los datos sobre endeudamiento público con que se cuenta al momento son estadísticas agregadas. La práctica internacional recomendada es presentar estadísticas consolidadas... El Manual de estadísticas de finanzas públicas (MEFP) exige compilar estadísticas consolidadas de sector gobierno general y el sector público (incluidas las estadísticas de deuda)... La consolidación es un paso importante y el último dentro del proceso de compilación de estadísticas de finanzas públicas y de deuda conforme a las normas internacionales. Como se verá en este capítulo más adelante, debe distinguirse entre estadísticas agregadas y consolidadas... Luego de las consultas respectivas a la Subsecretaria de Contabilidad Gubernamental, se aclaró que hay que separar dos conceptos, lo que es Deuda Flotante y lo que implica las obligaciones señaladas en el Art. 123. En dicho artículo no se menciona que la Deuda Flotante es endeudamiento público, sino "... las obligaciones no pagadas y registradas de los presupuestos clausurados"... Esto condiciona a aquellas obligaciones que tengas afectación presupuestaria, y específicamente aquellas NO pagadas del presupuesto anterior. Por tanto, es una parte de la Deuda Flotante la que se puede considerar endeudamiento público, no su totalidad...".
Punto de vista que no modifica el comentario de auditoría, ya que si bien procedieron a
aplicar el Decreto Ejecutivo 1218; no obstante, no proporcionaron documentación que
justifique la razón por la que a partir del citado Decreto ya no se publicó los boletines de la deuda pública agregada en la página web del Ministerio de Finanzas, boletines en los que
se refleja el nivel total de la deuda pública tanto externa como interna.
El Procurador Judicial del Presidente Constitucional de la República, que actuó en el
período de examen, en comunicación de 12 de enero de 2018, indicó:
"... El artículo 123 del COPFP define el endeudamiento público como "la deuda pública de todas las entidades del sector público provenientes de contratos de mutuo, colocaciones de bonos y otros valores"... Sin embargo, otra cosa diferente es establecer la fórmula de cálculo del límite de tal endeudamiento público, que es el techo que el Estado ecuatoriano no puede sobrepasar para efectos de prudencia fiscal. Dicho límite está establecido en el siguiente artículo y se lo fija en el 40%... Pero el referido artículo no establece la fórmula del cálculo del 40% sobre el Producto Interno Bruto PIB, por lo que requiere obligatoriamente ser reglamentado... Para el efecto, el decreto 1218 reglamenta dicho cálculo... de conformidad con el Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas del Fondo Monetario Internacional... Como dicho techo se refiere a la capacidad de endeudamiento público del país, resulta indispensable eliminar las transacciones entre todas las unidades que pertenecen al ámbito del gobierno en cuestión y combinar en un conjunto común de categorías la suma de sus transacciones "externas" fuera de este ámbito con el resto de la economía. Este proceso se Sesult, fel .S 66
denomina consolidación y es la práctica internacionalmente aceptada y no viola el ordenamiento público ecuatoriano...".
Punto de vista que no modifica el comentario de auditoría por cuanto, el artículo 124 del
COPLAFIP dispone que para establecer el monto total del saldo de la deuda pública se
debe considerar el 'conjunto de las entidades y organismos del sector público", y que en
"ningún caso podrá sobrepasar el cuarenta por ciento (40%) del PIB", situación que
guarda relación con lo dispuesto en el artículo 123 del mismo cuerpo legal que dispone
que "e/ endeudamiento público comprende la deuda pública de todas las entidades,
instituciones y organismos del sector público", consecuentemente con la reforma
introducida en el Reglamento General del COPLAFIP a través del Decreto Ejecutivo 1218,
no fue únicamente para efectos estadísticos, metodológicos o de publicidad de información, sino que la diferencia porcentual obtenida entre el valor total de la deuda
versus la nueva metodología de cálculo con el Manual del FMI, permitió que la relación
deuda/PIB se vea disminuida artificialmente en aproximadamente 12 puntos porcentuales con lo cual se concretaron nuevas operaciones de endeudamiento, sin observar el artículo 124 del COPLAFIP
El Director Nacional de Seguimiento y Evaluación del Financiamiento Público, que actúo en el período de examen, en oficio MEF-SFP-2018-0062 de 23 de enero de 2018, señaló:
"... Desde la adopción del método de consolidación por el ente rector de las finanzas públicas, no se han dejado de publicar tres tipos de boletines de deuda: Deuda Externa, Deuda Interna, ambas que expresan saldos totales o agregados de la deuda pública, y el boletín de Deuda del Sector Público con aplicación a la consolidación a efectos de calcular el indicador...".
Punto de vista, que no modifica el comentario de auditoría por cuanto, el equipo de auditoría conforme se menciona en éste comentario tuvo que requerir al Subsecretario de
Financiamiento Público, remita copias certificadas de los saldos de la deuda agregada a partir de enero de 2017, por cuanto en la página web del Ministerio no constaba dicha información.
Posterior a la conferencia final de resultados, el Procurador Judicial del ex Presidente
Constitucional de la República, en comunicación de 20 de marzo de 2018, señaló: 5ece,i-a-
67
"... la fórmula de cálculo del límite de endeudamiento público con respecto al Producto Interno Bruto no está en la ley, y requiere ser reglamentada... lo lógico es recoger las recomendaciones del Fondo Monetario Internacional-tan importante para algunos en otras situaciones-de que resulta indispensable eliminar las transacciones entre todas las unidades que pertenecen al ámbito de gobierno en cuestión y combinar en un conjunto común de categorías la suma de transacciones "externas"...".
Lo manifestado no modifica el comentario de auditoría, por cuanto los artículos 123 y 124 del COPLAFIP, definen la composición así como el límite del endeudamiento con relación
al PIB, así como también, se evidencia que previo al cumplimiento del techo legalmente
establecido para el endeudamiento, se incluyo al través del Decreto Ejecutivo 1218 una
metodología de cálculo que difiere del ordenamiento legal establecido.
El ex Ministro de Finanzas, en comunicación de 20 de marzo de 2018, indicó:
"... El artículo IV del Convenio Constitutivo del FMI, del cual el Ecuador es signatario manifiesta: - "El Fondo supervisará el sistema monetario internacional a fin de asegurar su buen funcionamiento, y vigilará el cumplimiento por cada país miembro de sus obliqaciones".- "El Fondo ejercerá una firme supervisión de las políticas de tipos de cambio de los países miembros y adoptará principios específicos que sirvan de orientación a todos ellos con respecto a esas políticas. Los países miembros proporcionarán al Fondo la información necesaria para ejercer esa supervisión y, a solicitud del Fondo, le consultarán sobre sus políticas de tipos de cambio".- Bajo el artículo 4 del Convenio Constitutivo del FMI, el Ecuador está obligado a la entrega de información económica estadística, que se hace balo los estándares de dicha entidad.- El Fondo Monetario Internacional emite entre otros, el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas (2014), que es el estándar para levantar estadística de finanzas públicas a nivel mundial.- La manera que establecen ambos manuales para medir deuda pública/PIB en ambos manuales (Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas de 2014 y la Guía para compiladores y usuarios de estadística de la deuda del sector público), es deuda consolidada... El artículo 123 explica los conceptos abstractos que comprenden la Deuda Pública, pero no explica las operaciones estadísticas que deben llevarse adelante para su cálculo... Lo manifestado por la Contraloría carece de fundamento, pues, existen tratados y convenios internacionales que según el Art. 425 de la Constitución están incluso por sobre las Leyes Orgánicas... El sistema de las Naciones Unidas y el FMI, a los cuales pertenecemos han establecido los estándares estadísticos para medir el Coeficiente Deuda Pública/PIB... Los estándares se encuentran en los Manuales antes referidos y son claros en su intención de que la Deuda Pública/PIB se mida en términos consolidados... Es tan correcto el proceso que, desde el 20 de octubre de 2016 hasta la actualidad todas las operaciones económicas del Estado que tengan relación con el Coeficiente Deuda/PIB han utilizado deuda pública consolidada... Respecto de la Cobertura de las Estadísticas... 2.63 El sector público comprende todas las unidades institucionales residentes
t-4-t 5 ese-d-t- 14 68
controladas directa o indirectamente por unidades de gobierno residentes, es decir, todas las unidades del sector gobierno general y las sociedades públicas residentes. En el gráfico 2.3 se observan los principales componentes del sector público. Se deben compilar las estadísticas del sector gobierno general y del sector público, así como también las estadísticas de todos los subsectores del gobierno general y del subsector sociedades públicas.., la consolidación eliminar la doble contabilización dado que un flujo o posición de saldo de una unidad se empareja con el flujo o posición de saldo correspondiente registrado por la segunda unidad con la que está siendo consolidado, y ambos flujos y/o posiciones de saldos se eliminan... El manual de "Estadísticas de la deuda del sector público: Guía para compiladores y usuarios" realizado también por el FMI establece lo que piensa el FMI sobre la Consolidación del Sector Público y establece que el Manual de Finanzas Públicas exige compilar las estadísticas del sector público, incluidas las de deuda:- "2.155 La consolidación implica la eliminación de todas las transacciones y relaciones deudor-acreedor que tienen lugar entre las unidades objeto de la consolidación. En otras palabras, se parea una transacción o una posición de saldo de una unidad con la misma transacción o posición de saldo registrada por la segunda unidad y se eliminan ambas transacciones y posiciones de saldo... es importante indicar que los estados financieros existen y se los puede pedir a la Subsecretaría de Financiamiento Público, no obstante, el artículo 133 del Reglamento del COPLA FIP, dispone "...Estados agregados y consolidados de la deuda pública.- El Ministerio de Economía y Finanzas elaborará los estados agregados y consolidados de la deuda públicas del sector público, hasta sesenta (60) días después de finalizado cada mes, este último servirá de base para calcular la relación deuda/PIB... Para establecer el monto total del endeudamiento público y evitar que sobrepase el límite previsto en el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, deberá considerarse el indicador deuda pública/PIB. Para el cálculo de este indicador, el Ministerio de Economía y Finanzas expedirá la norma técnica correspondiente. Este indicador deberá elaborarse y proyectarse, al menos para los saldos finales, para los siguientes cuatro años... Se observará lo establecido en el artículo 15 del Código Orgánico Monetario y Financiero, de la lectura literal de la norma, no se evidencia que dicha disposición mande a que las estadísticas deban publicarse, por lo tanto, la observación realizada por el órgano de control carece de sustento legal...".
Lo señalado no modifica el comentario de auditoría por cuanto, en relación al artículo IV del Convenio Constitutivo del FMI, la supervisión del Fondo Monetario Internacional, se
basa principalmente en obligaciones de los países en temas como: estabilidad de precios, sistema monetario y política de tipos de cambio, en referencia a este último, se adecúa la
concepción que los países miembros proporcionen al FMI la información relacionada, situación que no se relaciona con el comentario de auditoría respecto al endeudamiento
público, por lo que, la afirmación de que el país está obligado a entregar información bajo los estándares establecidos por el FMI, carece de sustento, por cuanto no prevalece
sobre el COPLAFIP, conforme lo establecido en el artículo 425 de la Constitución de la
República. Y1-1.
69 seia"L y Jcise
Respecto a lo expuesto sobre el artículo 123 del COPLAFIP, los conceptos descritos no
pueden ser considerados abstractos por cuanto, definen lo que comprende el
endeudamiento situación que se complementa con el artículo 124 del mismo cuerpo legal
en relación al límite del mismo; por lo que, el análisis remitido sobre la aplicación del manual se contrapone con lo establecido en el artículo 123 del Código Orgánico de
Planificación y Finanzas Públicas, que involucra a todas las instituciones y entidades del
sector público, debido a que en la práctica, lo establecido en el Manual no fue aplicada en
períodos anteriores a octubre de 2016, sino que dicha metodología que es opcional, fue incluida mediante el Decreto Ejecutivo 1218, previo a sobrepasar el techo establecido en
la normativa con relación al PIB.
En relación a la falta de publicación de los estados agregados, la normativa invocada no
se relaciona con la naturaleza del comentario por cuanto, el artículo 15 del Código
Orgánico Monetario y Financiero, establece las facultades macroeconómicas de la Junta de Política y Regulación Monetaria y Financiera, respecto de las entidades financieras, de
valores y seguros, así como las entidades no financieras que otorguen crédito, situación
que corresponde al objeto del hallazgo.
Los Subsecretarios de Financiamiento Público Titular y Subrogantes, que actuaron en el
período de examen, en oficios MEF-SFP-2018-202 de 20 de marzo de 2018, MEF-SFP-2018-203 y comunicación de 21 de los mismos mes y año, señalaron sus puntos de vista
en similares términos a los expuestos anteriormente por el ex Ministro de Finanzas, en comunicación de 20 de marzo de 2018, por lo que no modifican el comentario de
auditoría
Los Directores Nacionales de Seguimiento y Evaluación del Financiamiento Público, que actuaron en el período de examen, en oficio MEF-SFP-2018-0195 de 20 de marzo de 2018, adicional a lo indicado anteriormente respecto a la aplicación del Manual del Fondo
Monetario Internacional, adjuntaron 2 cuadros donde consta el detalle mensual del saldo externo y saldo interno AGREGADO - CONSOLIDADO 2015 y 2016, publicado en la
página web y señalaron:
"... Como se observa, tanto los saldos agregados como consolidados en montos nominales de los años 2015 a mayo 2017, aún a la presente fecha, fueron publicados.., nunca se ha impedido... que se transparente ante los usuarios
\-lk 5 eke,ia, 70
internos y externos y ciudadnpia en general, la información relacionada a las obligaciones producto de las operaciones de endeudamiento interno.. .los boletines de deuda pública del sector público de 2015 y 2016 presentaron cifras de saldos en ambos ámbitos (agregados y consolidados), mismos que se elaboran con la información recopilada en los boletines de deuda externa e interna... Posteriormente, acorde al Decreto Ejecutivo No. 1218, a partir del 20 de octubre de 2016, en el artículo 135 del Reglamento para el COPLAFIP, se estableció que... no sobrepase el cuarenta por ciento (40%) del producto interno bruto para lo cual, el cálculo respectivo se efectuará sobre la base de los Estados Consolidados de Deuda Pública correspondiente a cada ejercicio fiscal, de conformidad con el Manual de Estadísticas del Fondo Monetario Internacional.., sin afectar por ello la publicación de los saldos agregados de deuda interna y externa en los Boletines de Deuda Interna y Externa. .La disminución del saldo de la deuda interna consolidada registrado en el periodo de diciembre a mayo 2017, es decir el saldo de USD 1131,4 millones al saldo de USD 974,8 millones, resepcttivamente, si corresponde a cancelaciones a acreedores, esto es el flujo neto )colocaciones menos amortizaciones) por USD 156.2 millones y que dicha disminución no obedece en lo absoluto al la expedición del Decreto Ejecutivo 1218...".
Puntos de vista que no modifican el comentario de auditoría por cuanto, tal como lo describen los citados Servidores a partir del mes de enero de 2017, cambió la
metodología aplicada por el Ministerio de Finanzas, para la presentación de los boletines donde constaba la Deuda Pública Total del Sector Público, situación que contraviene lo
establecido en el artículo 133 del Reglamento General del COPLAFIP, por cuanto el desagregar en dos boletines la deuda externa e interna agregada, no constituye una
salvedad que exima el cumplimiento de lo establecido en la normativa, por lo que, a fin de observar lo señalado en la norma citada debería aplicarse lo realizado hasta diciembre de
2016.
Respecto a las cancelaciones de la deuda interna consolidada entre diciembre de 2016 y
mayo 2017, remitieron un detalle de los valores, sin embargo, no adjuntaron la documentación que respalde y evidencie los desembolsos efectuados.
El Ministro de Finanzas que actúo en el período comprendido entre el 30 de abril de 2013,
y el 18 de diciembre de 2016, con comunicación de 21 de marzo de 2018, señaló:
"... Es la Subsecretaría de Financiamiento Público, a través de la Dirección Nacional de Seguimiento y Evaluación, la que tiene como misión: Registrar, monitorear, gestionar y evaluar todas las operaciones relacionadas con el financiamiento público, que permita la gestión efectiva de los desembolsos, servicio y contabilización del financiamiento público, que garantice la
VI S el-e^l-ra 71
transparencia y el flujo efectivo de la información.- queda demostrado que el saldo de deuda pública utilizado para calcular el límite de endeudamiento público definidos en el artículo 124 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, es el saldo de deuda pública preparado por la Subsecretaria de Financiamiento Público de acuerdo al artículo 123 del mismo Código y no el grupo 22 del estado de Resultados del SPNF preparado por la Subsecretaría de Contabilidad Gubernamental.- Las diferencias que se pueden encontrar en el grupo 22 del estado Financiero y el saldo de la deuda presentado por la Subsecretaría de Financiamiento Público es un ejercicio no relevante pues como se explicó anteriormente, el alcance, la cobertura y los ítems son diferentes...".
Lo expresado no modifica el comentario de auditoría, por cuanto según la certificación
emitida por la Subsecretaria de Contabilidad Gubernamental, en oficio MEF-SCG-2017-
3165-0, la Subsecretaría de Financiamiento Público, constituye un solo ente contable
identificada como Entidad Operativa Desconcentrada (EOD) " 997 Deuda Pública" por lo
tanto obligada a " generar información financiera y mayores auxiliares ... según las
cuentas señaladas en el catálogo general de cuentas contables del sector público no
financiero", por lo tanto, obligada a observar las disposiciones normativas contables
vigentes para la formulación de los registros contables, que entre otras tenemos el
principio general "exposición de información" y de contabilidad gubernamental
"consolidación" establecido en la Sistema de Administración Financiera, que en su orden
disponen:
"... EXPOSICION DE INFORMACIÓN. - En la información que corresponda a procesos de agregación de movimientos contables y presupuestarios, se observarán procedimientos de consolidación que permitan expresar la situación lo más cercano al nivel de gestión de la administración respectiva.-CONSOLIDACIÓN.- La Contabilidad Gubernamental permitirá obtener información financiera consolidada, a diversos niveles de agregación de datos, según las necesidades de la administración o en función de requerimientos específicos.- la consolidación de la información financiera se preparará a nivel institucional, sectorial y global; presentará agregados de las cuentas patrimoniales y de los resultados de gestión, así como de los informes presupuestarios producidos por los entes financieros objeto de consolidación. La estructura y contenido de los informes consolidados serán fijados por el Ministerio de Finanzas...".
Por lo tanto, para el proceso de consolidación y agregación, los registros de la
Subsecretaría de Financiamiento Público deben realizarse en observancia de lo dispuesto
no sólo del artículo 123 del COPLAFIP, que como ya se mencionó incluye entre otros
conceptos" las obligaciones no pagadas y registradas de los presupuestos clausurados",
sino también observando los principios antes citados, para lo cual la Subsecretaria de dos 72
Financiamiento Público, debió considerar que según el Catálogo General de Cuentas
Contables del Sector Público no Financiero; la deuda pública grupo 22, está conformada
por: "221 Títulos y Valores Temporales, 222 Títulos y Valores Permanentes, 223
Empréstitos, 224 Financieros y 225 Créditos Diferidos", cuentas que a su vez son las que
reportan el saldo de la deuda pública al 31 de diciembre de 2016, de manera consolidada
a través del Estado de Situación Financiera Consolidado del Sector Público No
Financiero.
Lo expresado se ratifica por cuanto en la administración del citado Ministro de Finanzas,
se expidió el Manual de Carga de Información Módulo de Consolidación, el cual contempla como uno de los principales objetivos del Sistema Nacional de las Finanzas
Públicas (SINFIP), aplicado por el Ministerio de Finanzas, es obtener la agregación y consolidación de la información contable y presupuestaria de las entidades del Sector
Publico, con la finalidad de conocer:
"... su situación, realizar la planificación, seguimiento y evaluación de la administración de los recursos públicos que efectúan y contar con los insumos necesarios para la elaboración de estadísticas fiscales y las cuentas nacionales.-Para facilitar la agregación y consolidación de la información financiera, ésta debe estar estandarizada a través del uso del clasificador presupuestario de ingresos y gastos y el catálogo general de cuentas contables, constantes en la normativa expedida...".
A base de lo expresado se puede establecer que la consolidación establecida en el Manual del Fondo Monetario Internacional es un parámetro de referencia y no mandatorio
considerando que:
- El artículo 123 del COPLAFIP señala los conceptos que constituyen endeudamiento público, por consiguiente, están definidos los parámetros para establecer la relación
deuda/PIB.
- Según datos constantes en la proforma presupuestaria del año 2017 respecto al servicio de la deuda, se puede establecer que los montos guardan relación con el
monto de la deuda total o agregada y no con el de la consolidada.
1-K SeE-eAl-t, 5 Ices
73
Conclusiones
El Presidente de la República con Decreto Ejecutivo 1218 de 20 de octubre de 2016,
reformó el artículo 135 del Reglamento General del Código Orgánico de Planificación
y Finanzas Públicas, cuando la relación declarada deuda pública/PIB, sin incluir los
saldos por preventas de petróleo, era de aproximadamente el 38%, muy próxima al
límite del 40% que establece la normativa; estableciendo una metodología para el
cálculo de la deuda pública del país, con relación al Producto Interno Bruto (PIB), sin
fundamento legal alguno, disponiendo que dicho cálculo se realice sobre la base de
los Estados Consolidados de Deuda Pública de cada ejercicio fiscal, de conformidad
con el Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas del Fondo Monetario
Internacional, en contraposición a lo dispuesto en el artículo 123 del COPLAFIP y a la
tradición histórica de utilizar la deuda agregada para el cálculo del cumplimiento del límite establecido, situación que tampoco fue observada por los Ministros,
Subsecretarios de Financiamiento Público y Director Nacional de Seguimiento y Evaluación del Financiamiento Público, del Ministerio de Finanzas, lo que ocasionó
que la deuda interna en su conjunto no sea considerada en los boletines de la deuda
pública, a pesar de que no existe evidencia de la cancelación de la deuda interna con
la utilización de recursos monetarios; así como también, que se concreten operaciones de endeudamiento a pesar de haberse superado el 40% establecido
como límite del endeudamiento público, sin requerir la aprobación de la Asamblea
Nacional, en los términos previstos en el artículo 124 del COPLAFIP.
El Ministro, Subsecretarios de Financiamiento Público y Director Nacional de Seguimiento y Evaluación del Financiamiento Público, del Ministerio de Finanzas, no
verificaron ni dispusieron que los estados agregados de la deuda pública sean
publicados en la página web del Ministerio de Finanzas, inobservando lo señalado en el artículo 133 del Reglamento General del Código Orgánico de Planificación y
Finanzas Públicas, impidiendo que se transparente ante los usuarios internos, externos y ciudadanía en general, la información relacionada a las obligaciones
producto de las operaciones de endeudamiento interno a partir del 1 de enero de
2017 hasta la fecha corte del examen. p4. rtE-sk cuAbro
74
Recomendaciones
A la Ministra de Economía y Finanzas
9. Elaborará en coordinación con el Subsecretario de Financiamiento Público, el Director
Jurídico de Financiamiento Público y el Coordinador General Jurídico del MEF, un proyecto de derogatoria del Decreto Ejecutivo 1218, respecto al cálculo de la relación
deuda/PIB, el cual pondrá a consideración del Presidente Constitucional de la
República, considerando que el COPLAFIP, en sus artículos 123 y 124 establecen los
conceptos y límite de la deuda pública.
10. Dispondrá a los Subsecretarios de Financiamiento Público y Contabilidad
Gubernamental concilien los valores del componente endeudamiento público
considerando lo dispuesto en el artículo 123 del COPLAFIP.
11. Para cualquier endeudamiento no constante en el financiamiento previsto en el
Presupuesto General del Estado, aprobado por la Asamblea Nacional para el ejercicio
económico 2018 y para los ejercicios económicos subsiguientes, en el régimen de
transición de tales operaciones de endeudamiento público, deberá observarse lo previsto en el artículo 124 del COPLAFIP a fin de ajustar gradualmente el monto de la
deuda, en el plazo considerado en el plan de fortalecimiento y sostenibilidad fiscal, de conformidad con la normativa vigente o de las reformas legales que se desprendan
del cumplimiento de la recomendación1 del presente informe.
12. Dispondrá al Subsecretario de Financiamiento Público y Director Nacional de Seguimiento y Evaluación del Financiamiento Público que, en la página web del Ministerio de Economía y Finanzas, se publiquen los estados agregados de la deuda
pública del sector público, a fin de transparentar ante los usuarios internos, externos y
ciudadanía en general, la información relacionada a las obligaciones producto de las
operaciones de endeudamiento interno y externo. 1ft el-e•Aba. y ct:
75
Convenio de crédito suscrito entre EP Petroecuador y el Industrial and Commercial
Bank of China Limited (ICBC), gestionado por la Estatal Petrolera y sin Convenio de
Restitución
El numeral 5 del artículo 261 y el artículo 315 de la Constitución de la República,
disponen:
Artículo 261:
"... El Estado central tendrá competencias exclusivas sobre... 5. Las políticas económica, tributaria, aduanera, arancelaria; fiscal y monetaria; comercio exterior y endeudamiento...".
Artículo 315:
"... El Estado constituirá empresas públicas para la gestión de sectores estratégicos, la prestación de servicios públicos, el aprovechamiento sustentable de recursos naturales o de bienes públicos y el desarrollo de otras actividades económicas...".
Mediante Decreto Ejecutivo 1351-A de 1 de noviembre de 2012, se reformó el Decreto Ejecutivo 315 de 6 de abril de 2010 y se estableció como objeto de
EP PETROECUADOR, al siguiente:
Artículo 2:
"... El objeto principal de EP PETROECUADOR, es la gestión del sector estratégico de los recursos naturales no renovables, para su aprovechamiento sustentable, conforme a la Ley Orgánica de Empresas Públicas y la Ley de Hidrocarburos, para lo cual intervendrá en todas las fases de la actividad hidrocarburifera, con excepción de las fases de exploración y explotación, bajo condiciones de preservación ambiental y de respeto de los derechos de los pueblos...".
Los artículos 70, 71, 74 y 82 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas,
establecen:
Artículo 70: sa-eith, y Q-5
76
"... Sistema Nacional de Finanzas Públicas (SINFIP).- El SINFIP comprende el conjunto de normas, políticas, instrumentos, procesos, actividades, registros y operaciones que las entidades y organismos del Sector Público, deben realizar con el objeto de gestionar en forma programada los ingresos, gastos y financiamiento públicos, con sujeción al Plan Nacional de Desarrollo y a las políticas públicas establecidas en esta Ley.- Todas las entidades, instituciones y organismos comprendidos en los artículos 225, 297 y 315 de la Constitución de la República se sujetarán al SINFIP, en los términos previstos en este código, sin perjuicio de la facultad de gestión autónoma de orden administrativo, económico, financiero, presupuestario y organizativo que la Constitución o las leyes establecen para determinadas entidades...".
Artículo 71:
"... Rectoría del SINFIP.- La rectoría del SINFIP corresponde a la Presidenta o Presidente de la República, quien la ejercerá a través del Ministerio a cargo de las finanzas públicas, que será el ente rector del SINFIP...".
Artículo 82:
"... Componentes del SINFIP.- Se entiende por componentes del SINFIP, a cada conjunto de procesos necesarios para la organización y gestión del mismo.- Los componentes son: política y programación fiscal, ingresos, presupuesto, endeudamiento público, contabilidad gubernamental y tesorería...".
Artículo 74:
"... Deberes y atribuciones del ente rector del SINFIP. - El ente rector del SINFIP, como ente estratégico para el país y su desarrollo, tiene las siguientes atribuciones y deberes, que serán cumplidos por el Ministro(a) a cargo de las finanzas públicas... 23. Determinar los mecanismos de financiamiento público. - 24. Normar los procesos de negociación y contratación de operaciones de endeudamiento público. - 25. Realizar las negociaciones y contratación de operaciones de endeudamiento público del Presupuesto General del Estado, y designar negociadores, manteniendo la debida coordinación con las entidades del Estado a cuyo cargo estará la ejecución de los proyectos o programas financiados con deuda pública...".
El Ministro de Finanzas y el Gerente General de EP PETROECUADOR, el 3 de diciembre de 2014, suscribieron el Convenio de Cooperación Interinstitucional 2014133, por un
plazo de 6 años cuyo objeto fue el siguiente:
"... CLÁUSULA CUARTA: OBJETO.- 4.1.- Podrán participar de manera coordinada para la obtención de cualquier tipo de financiamiento, líneas de
Sei-e-tiz, sZele 77
crédito y demás figuras similares, para el cumplimiento de objetivos prioritarios del Gobierno NacionaL- 4.2.- EP PETROECUADOR podrá gestionar la obtención de Líneas de Crédito que requiera el Ministerio de Finanzas para el financiamiento de programas y/o proyectos estratégicos y/o prioritarios que contribuyan al desarrollo humano y buen vivir de la población ecuatoriana; a su vez el Ministerio de Finanzas podrá gestionar la obtención de Líneas de Crédito que requiera la EP PETROECUADOR para el financiamiento de sus proyectos o programas de inversión...".
Adicionalmente, en el precitado convenio, respecto a las obligaciones de las partes, se
indica:
"... CLÁUSULA QUINTA: OBLIGACIONES DE LAS PARTES... EP PETROECUADOR... 5.1.1.- Gestionar ante entidades financieras o empresas la obtención de créditos internacionales, para el financiamiento de programas y/o proyectos estratégicos y/o prioritarios para el Estado, cuya ejecución se coordinará con el ente rector de las finanzas públicas.- 5.1.2.- EP PETROECUADOR intervendrá en el contrato de endeudamiento público en calidad de prestatario, por requerimiento del Ministerio de Finanzas conforme a las competencias que se le asignan en este instrumento.- 5.1.3.- Los recursos, producto de las operaciones de crédito instruidas por el Ministerio de Finanzas, en los casos que corresponda serán gestionados de conformidad con las instrucciones del ente rector de las finanzas públicas... MINISTERIO DE FINANZAS... 5.2.6.- Proporcionará oportunamente a la EP PETROECUADOR el valor para el pago del servicio de la deuda que genere la operación, hasta el total cumplimiento de las obligaciones...".
El Ministro de Finanzas, con Resolución 268 de 8 de diciembre de 2014, aprobó la
concesión de la Garantía Soberana de la República del Ecuador, exclusivamente para afianzar el cumplimiento de todas y cada una de las obligaciones contraídas por EP PETROECUADOR frente al Industrial and Commercial Bank of China Limited "ICBC", en
virtud de lo estipulado en el Convenio de Crédito a celebrarse entre estas dos partes, por el monto de 1 500 000 000,00 USD, destinado al financiamiento de programas y/o
proyectos estratégicos y/o prioritarios para el Estado.
Mediante Acta Resolutiva 025 de 10 de diciembre de 2014, el Comité de Deuda y Financiamiento aprobó los términos y condiciones financieras de la operación con ICBC y autorizó al Gerente General de EP PETROECUADOR para que suscriba el convenio de
crédito respectivo, mismo que no llegó a concretarse.
Irk 54-el.k. y
78
El Ministro de Finanzas, a través de los oficios MINFIN-DM-2014-0639 y MINFIN-DM-
2015-0680 de 3 de diciembre de 2014 y 21 de diciembre de 2015, respectivamente,
solicitó al Gerente General de EP PETROECUADOR, disponer la realización de las
acciones correspondientes, tendientes a la obtención de la línea de crédito que otorgaría
el Industrial and Commercial Bank of China Limited (ICBC) a EP PETROECUADOR, en calidad de Prestataria, operación que contaría con la Garantía Soberana de la República
del Ecuador, por un monto de hasta 1 500 000 000,00 USD para el financiamiento de
programas y/o proyectos estratégicos y/o prioritarios, cuya ejecución se coordinará a
través del Ministerio de Finanzas.
La Subgerente de Finanzas de EP PETROECUADOR, encargada, mediante oficio 1553-
FIN-2016 de 18 de enero de 2016, en atención a las solicitudes efectuadas por el Ministro
de Finanzas, indicó que, una vez finalizadas las negociaciones entre el Ministerio de Finanzas, EP PETROECUADOR, los Prestamistas y PetroChina, se definió la estructura
de financiamiento por un monto de hasta 970 000 000,00 USD, detallando los principales términos y condiciones financieras acordadas, solicitando además el otorgamiento de la Garantía Soberana del Estado Ecuatoriano para contratar el crédito, operación que fue
autorizada por el Directorio de EP PETROECUADOR mediante resolución DIR-EPP-R-01-2016-01-20 de 20 de enero de 2016 en atención al informe, aprobación y solicitud
formulada por el Gerente General en oficio 1954-PGG-2016 de 19 de enero de 2016.
El Subsecretario de Financiamiento Público, subrogante, con memorando MINFIN-SFP-2016-047 de 19 de enero de 2016, puso en conocimiento de la Ministra de Finanzas, subrogante, el informe técnico a través del cual se solicitó la autorización y aprobación de
la modificación a la operación de crédito a celebrarse entre el Industrial and Commercial Bank of China (ICBC) y EP PETROECUADOR, y en el que, en la parte pertinente, constó:
"... ANÁLISIS DE LA OPERACIÓN... El objeto del crédito establece que los recursos serán dirigidos al financiamiento de proyectos o programas en el sector de hidrocarburos y gas en el Ecuador, de conformidad con las leyes Ecuatorianas, y/o programas o proyectos en la Lista de Proyectos y/o cualesquier otro programa o proyecto desarrollado por el Prestatario en el sector de hidrocarburos y gas en el Ecuador, el mismo que está en concordancia con la cláusula cuarta del Convenio de Cooperación Interinstitucional No. 2014133 de 3 de diciembre de 2014... Los recursos de la operación de crédito serán transferidos desde EP Petroecuador... al Ministerio de Finanzas, de conformidad con lo establecido en el Convenio Interinstitucional anteriormente citado. Los
rwei e_ 79
recursos necesarios para el pago de servicio de deuda generados por este crédito serán entregados por el Ministerio de Finanzas a la empresa pública...".
Por lo que, finalmente, recomendó:
"... Una vez cumplidos los procesos legales correspondientes, esta Subsecretaría recomienda a usted Sra. Ministra (S) continuar con el proceso de endeudamiento respectivo para la modificación de la operación crediticia autorizada con Acta Resolutiva No. 025 de 10 de diciembre de 2014. El nuevo monto a suscribirse sería por hasta USD970,00 millones que otorgarían el Industrial and Commercial Bank of China Limited (ICBC), the Export-lmport Bank of China, el China Minsheng Banking Corp. Ltd., el Deutsche Bank AG y una institución financiera adicional; a EP Petroecuador, con Garantía Soberana, para el financiamiento de proyectos o programas en el sector de hidrocarburos y gas en el Ecuador, de conformidad con las leyes Ecuatorianas, y/o los programas o proyectos en la Lista de Proyectos y/o cualesquier otro programa o proyecto desarrollado por el Prestatario en el sector de hidrocarburos y gas en el Ecuador...".
La Ministra de Finanzas, subrogante mediante oficio MINFIN-SFP-2016-0092 de 19 de
enero de 2016, convocó a los miembros del Comité de Deuda y Financiamiento, para tratar sobre la autorización y aprobación de la modificación a la operación a celebrarse
entre el ICBC y EP PETROECUADOR.
El Delegado Permanente del Presidente Constitucional de la República y Delegado de la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo ante el Comité de Deuda y
Financiamiento, la Ministra de Finanzas subrogante y, el Subsecretario de Financiamiento
Público, subrogante, en calidad de Secretario, mediante Acta Resolutiva 003 de 20 de
enero de 2016, autorizaron la contratación del convenio de crédito y sus apéndices a celebrarse entre el ICBC Shanghai Pilot Free Trade Zone Branch, Industrial and
Commercial Bank of China Limited (ICBC), el Export-Import Bank of China, China Minsheng Banking Corp. Ltd., Deutsche Bank AG y otra institución financiera en calidad de Prestamistas; y, EP PETROECUADOR, en calidad de Prestatario, con Garantía
Soberana del Estado Ecuatoriano, por un monto de hasta 970 000 000,00 USD, para el financiamiento parcial de programas y/o proyectos estratégicos y/o prioritarios para el
Estado, sobre la base del informe técnico elaborado por la Subsecretaría de
Financiamiento Público mediante memorando MINFIN-SFP-2016-047 de 19 de enero de
2016; así como las condiciones financieras del mismo; además cabe señalar que, en la referida acta resolutiva, constó en los considerandos, el objeto del Convenio
Interinstitucional 2014133. 1-11. ocine.l. Ven_ 80
Adicionalmente, autorizaron al Gerente de EP PETROECUADOR o su Delegado, para
que, en representación del Prestatario, suscriba bajo su responsabilidad el Convenio de
Crédito y que, para el cumplimiento de las obligaciones previstas en el Convenio, el Estado a través del Ministerio de Finanzas, en concordancia con el convenio suscrito el 3
de diciembre de 2014, transferirá los recursos necesarios.
De la revisión efectuada al expediente del convenio de crédito, suscrito entre
EP PETROECUADOR, Industrial and Commercial Bank of China Limited, Shanghai Pilot
Free Trade Zone Brand, Industrial and Commercial Bank of China Limited, The Export-Import Bank of China; y, China Minsheng Banking Corp., Ltd.; no se evidenció el convenio
de restitución producto de la operación efectuada.
Con oficio 0080-0002-DAPAyF-2017-I de 9 de noviembre de 2017, se requirió al Subsecretario de Financiamiento Público, subrogante, remita copia certificada del
convenio de restitución.
El Subsecretario de Financiamiento Público, subrogante en oficio MEF-SFP-2017-0836 de
20 de noviembre de 2017, señaló:
"... el Convenio de Restitución requerida en este caso no aplica, ya que en el Acta Resolutiva No. 003 de 20 de enero de 2016, en su Artículo 5, párrafo 2, el Comité de Deuda y Financiamiento resolvió que "...Para el cumplimiento de las obligaciones prevista en el Convenio de Crédito de EP PETROECUADOR, el Estado ecuatoriano a través del Ministerio de Finanzas, en concordancia con el convenio suscrito el 3 de diciembre de 2014, transferirá los recursos necesarios." Por otro lado el Convenio Interinstitucional suscrito entre EP PETROECUADOR y Ministerio de Finanzas con fecha 3 de diciembre de 2014 mediante el cual las Partes acuerdan que la EP podrá gestionar la obtención de líneas de crédito que requiera el Ministerio de Finanzas para el financiamiento de programas y/o proyectos estratégicos y/o prioritarios que contribuyan al desarrollo humano y buen vivir de la población ecuatoriana, en su Cláusula Quinta, Obligaciones de las Partes, en el numeral 5.2.6, esta Cartera de Estado se obliga a proporcionar "... oportunamente a la EP PETROECUADOR el valor para el pago del servicio de la deuda que genere la operación, hasta el cumplimiento de las obligaciones...".
Lo expresado evidencia que la aplicación del Convenio Interinstitucional 2014133, se contrapone con lo establecido en los artículos 146 y 148 del COPLAFIP y su Reglamento
General, respectivamente, por cuanto los citados artículos disponen que el otorgamiento \-R ocLenk, u-y o
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de la garantía soberana por parte del Ministerio de Finanzas en la operación de
endeudamiento público de EP PETROECUADOR, genera la obligación de suscribir un
convenio de restitución entre EP PETROECUADOR como Prestatario y el referido
Ministerio como garante de la citada operación de crédito; sin embargo, el Ministerio de
Finanzas no requirió el convenio de restitución.
Con oficio 0137-0002-DAPAyF-2017-I de 21 de diciembre de 2017, se requirió a la
Subgerente de Finanzas de EP PETROECUADOR, la certificación de los valores
recibidos por la operación de crédito con el ICBC; quien en oficio 00120-FIN-2018 de 3 de
enero de 2018, adjuntó el memorando 00508-TES-2017 de 29 de diciembre de 2017,
suscrito por el Jefe Corporativo de Tesorería, a través del cual, proporcionó los Estados
de Cuenta Diario, de la cuenta corriente 0131 01 01 EP PETROECUADOR INGRESOS, en los que se evidenció que los valores recibidos por concepto de la operación de crédito con
el ICBC, fueron transferidos a la Cuenta Corriente Única 1110006, por un monto total de
820 000 000,00 USD.
Adicionalmente, el Director Nacional de Auditoría de Deuda Pública y Finanzas, con
oficios 00548 y 00549 DNA3 de 5 de enero de 2018, requirió al Ministro de Economía y
Finanzas y Gerente General de EP PETROECUADOR, proporcionen los informes
técnicos y jurídicos constantes como documentos habilitantes para la suscripción del
Convenio 2014133; así como, el detalle de las líneas de crédito obtenidas por
EP PETROECUADOR a base del precitado convenio.
El Ministro de Economía y Finanzas, en oficio MEF-MINFIN-2018-0036-0 de 15 de enero de 2018, adjuntó el memorando MEF-DNNFP-2018-0003-M de 11 de los mismos mes y año, suscrito por el Director Nacional de Negociación y Financiamiento Público, en el que
indicó, que la única operación tramitada por EP PETROECUADOR fue la que se concretó
con el ICBC por 970 000 000,00 USD.
El Gerente General de EP PETROECUADOR, en oficio 02152-CGE-CEM-2018 de 24 de
enero de 2018, adjuntó el memorando 00033-TES-2018 de la misma fecha, suscrito por el Jefe Corporativo de Tesorería, encargado, en el cual detalló que en base al convenio
precitado se concretaron 2 operaciones de crédito, por 1 000 000 000,00 USD con 1-1-t ocke4j dos
82
NOBLE AMÉRICAS, realizada el 24 de septiembre de 2014 y la de 970 000 000,00 USD
con el ICBC.
Consecuentemente, se puede observar que existe diferencia entre la información remitida
por el Ministro de Economía y Finanzas y el Gerente General de EP PETROECUADOR; así como, en ninguno de los casos proporcionaron los informes técnicos y jurídicos a
través de los cuales se respaldó la suscripción del Convenio 2014133.
Por lo indicado, el Ministro de Finanzas y el Gerente General de EP PETROECUADOR, al
suscribir el Convenio de Cooperación Interinstitucional 2014133, el Subsecretario de
Financiamiento Público, subrogante y los Miembros del Comité de Deuda y Financiamiento quienes suscribieron el memorando MINFIN-SFP-2016-047 y el Acta
Resolutiva 003 de 19 y 20 de enero de 2016, en su orden, efectuaron el informe técnico y autorizaron la contratación del crédito, respectivamente; el Gerente General y los Miembros del Directorio de EP PETROECUADOR quienes suscribieron el oficio 1954-
PGG-2016 y la Resolución DIR-EPP-R-01-2016-01-20, en su orden, permitieron que EP PETROECUADOR gestione la obtención de líneas de crédito, situación contraria el
objeto y finalidad para el cual fue creada la empresa pública, ya que la responsabilidad de obtener créditos de acuerdo con la Constitución de la República y el COPLAFIP, le
corresponde al Ministerio de Finanzas como ente rector de las finanzas públicas,
ocasionando que en el caso del contrato de crédito con el ICBC por 970 000 000,00 USD,
no se suscriba el convenio de restitución entre el Prestatario y el Garante, inobservando lo establecido en el numeral 5 del artículo 261 y artículo 315 de la Constitución de la República; artículos 70, 71, numerales 23, 24 y 25 del artículo 74, 82, 139, numeral 2 del
artículo 140 y artículo 146 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas y los artículos 138, 142 y 148 de su Reglamento General; numerales 1, 2, 18 del artículo 11 y
numeral 9 del artículo 9 de la Ley Orgánica de Empresas Públicas; artículo 2 del Decreto Ejecutivo 1351-A de 1 de noviembre de 2012; artículos 3, 8 y 9 del Decreto Ejecutivo 822,
publicado en Segundo Suplemento del Registro Oficial 635 de 25 de noviembre de 2015; lo establecido en los numerales 19 y 22; y, 3, 5, y 8, literal b) de los numerales 1.1 y 2.3
Atribuciones y responsabilidades del Despacho Ministerial y Subsecretaría de Financiamiento Público del Acuerdo Ministerial 254 de 23 de noviembre de 2011, y lo señalado en la Normas de Control Interno 100-02 Objetivos del control interno y 404-04
Contratación de Créditos y límites de endeudamiento; e incumplieron los deberes y ocke-d-r, yrcs 83
atribuciones previstos en el artículo 77, numeral 1, literales a) y h); y, numeral 2, literal a)
de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado.
Con oficios del 736, 738, 739, 740, 741 DNA3; del 0140 al 0143, 0146 y 0147-0002-
DAPAyF-2017-1 de 5; y, 001329 y 01330 DNA3 de 5, 8 y 12 de enero de 2018,
respectivamente, se comunicó los resultados provisionales a los Miembros del Comité de Deuda y Financiamiento, Ministros de Finanzas, Subsecretarios de Financiamiento
Público, Directores Nacional de Seguimiento y Evaluación del Financiamiento Público del
MEF, Ex Gerentes y Miembros del Directorio de EP PETROECUADOR.
Los Subsecretarios de Financiamiento Público Titular y Subrogantes, que actuaron en el
período de examen, en oficio MEF-SFP-2018-0046 de 12 de enero de 2018, no emitieron
puntos de vista ni proporcionaron documentación relacionada con el hecho que la
operación de crédito fue gestionada por EP PETROECUADOR, ni a la falta del convenio
de restitución, por lo que no modifica el comentario de auditoría.
El ex Ministro de Hidrocarburos — Presidente del Directorio de EP PETROECUADOR, que
actuó en el período examinado, en comunicación de 25 de enero de 2018, señaló:
"... tiene toda la razón... cuando menciona que al suscribir el Ministro de Finanzas y el Gerente General de la EP Petroecuador, el Convenio de Cooperación Institucional 2014133, dieron facultad a la Estatal Petrolera de gestionar la obtención de líneas de crédito, distorsionando el objeto y finalidad para lo cual fue creada la Empresa Pública.., debo señalar que este es el único Contrato en que tuve alguna participación como Ministro de Hidrocarburos y Presidente del Directorio... El Decreto Ejecutivo 822... que regula claramente las atribuciones, deberes y responsabilidades de los Directorios y de las Gerencias Generales de las Empresa Públicas de la Función Ejecutiva... señala... El Gerente General es representante legal, judicial y extra judicial de la Empresa, responsable de la gestión de la misma y de las Autorizaciones emitidas por el Directorio en función de la información por el proporcionada...".
EL ex Miembro del Directorio de EP PETROECUADOR, en comunicación recibida el 2 de marzo de 2018, señaló sus puntos de vista en similares términos a los expuestos por el
Ex Presidente del Directorio respecto a la normativa, así como a las atribuciones, deberes y responsabilidades del Gerente General de la Empresa Estatal, y adicionalmente indicó:
V1-{ Dc3Ae•Alc,
84
"... Si de alguna manera el Directorio le correspondía referirse a análisis de algún tipo, siempre sería el análisis estratégico y quizás ciertas condiciones generales, que nunca representan el uso o destino de los recursos de la línea de crédito... Por otra parte, es importante mencionar que este tipo de contrataciones de toma de líneas de crédito, corresponde a instancias públicas pertinentes, obligatoriamente los "análisis" de costo beneficio y otros aspectos técnicos, financieros y comerciales, tales como el propio Ministerio de Finanzas a través del Comité de Deuda y Financiamiento...".
El ex Miembro del Directorio de EP PETROECUADOR y del Comité de Deuda y
Financiamiento, en comunicación de 9 de marzo de 2018, señaló:
"... La Ley Orgánica de Empresas Públicas.., respecto de las atribuciones del Directorio, en el numeral 9, del artículo 9 dispone... Son atribuciones del Directorio las siguientes... Autorizar la contratación de los créditos o líneas de crédito, así como las inversiones que se consideren necesarios para el cumplimiento de los fines y objetivos empresariales... El Memorando Reservado No. MINFIN-SFP-2016-047 de fecha 19 de enero de 2016, al que alude el informe.., se colige que el... Subsecretario de Financiamiento Público, subrogante en su calidad de Secretario del Comité de Deuda y Financiamiento remitió el informe reservado que contiene el análisis de la operación de crédito a celebrarse entre el Industrial and Commercial Bank of China.., en su calidad de Prestamista; y, EP Petroecuador, en su calidad de Prestatario.., de acuerdo con la información remitida... recomendó a los miembros del Comité de Deuda y Financiamiento... Una vez cumplidos los procesos legales correspondientes, esta Subsecretaría recomienda a usted Sra. Ministra (5): Continuar con el proceso legal de endeudamiento respectivo.., para el financiamiento de proyectos o programas en el sector de hidrocarburos y gas en el Ecuador... el Comité de Deuda y Financiamiento, en observancia de la normativa... Se autorizó la Contratación en los términos y condiciones financieras sobre la base del informe suscrito por el Subsecretario de Financiamiento Público... Se autorizó el otorgamiento de la Garantía Soberana, previo el análisis de los términos y condiciones financieras y estipulaciones contenidas en los instrumentos respectivos...".
Puntos de vista que no modifican el comentario de auditoría, por cuanto en la normativa invocada por los ex Servidores, como miembros con voz y voto en el Directorio de EP PETROECUADOR, tenían la atribución de solicitar las aclaraciones al informe
presentado por el Gerente General y de ser el caso desistir de su aprobación para que se concrete la operación de crédito, por cuanto EP PETROECUADOR podía gestionar líneas
de crédito, para cumplir con su objeto y fines empresariales, situación no se presentó ya que los recursos producto de la operación fueron directamente a la Cuenta Corriente
Única y no se ha proporcionado el detalle de los proyectos en gas e hidrocarburos a los U. Cale nk, y ui n
85
cuales se destinaron dichos recursos, además, cabe señalar que las condiciones técnicas,
financieras y comerciales del convenio de crédito no fueron parte del análisis.
Respecto a la falta del convenio de restitución producto de la aplicación del Convenio
Interinstitucional 2014133, el ex Miembro del Comité de Deuda y Financiamiento no
remitió puntos de vista ni adjuntó documentación.
Posterior a la conferencia final de resultados, el ex Miembro del Directorio de EP
PETROECUADOR, en comunicación de 19 de marzo de 2018, indicó:
"... en mi escrito presentado el 2 de marzo de 2018... he declarado que conforme lo expresa los artículos 42, 43 y 44 de la Ley Orgánica de Empresas Públicas y artículo 9 del Decreto Ejecutivo No. 822 de 17 de noviembre de 2015, publicado en el Registro Oficial Suplemento 635 de 25 del mismo mes y año, EP PETROECUADOR está absolutamente facultada para obtener y/o contratar líneas de crédito...".
La ex Ministra de Finanzas, subrogante, en comunicación de 21 de marzo de 2018,
señaló:
"... Se debe indicar que en el Informe... se analiza únicamente el primer inciso del artículo 2 del Decreto Ejecutivo No. 315 de 6 de abril de 2010, omitiendo su segundo inciso que dispone: "Para el cumplimiento de su objeto podrá constituir filiales, subsidiarias, unidades de negocio, o celebrar convenios de asociación, uniones transitorias, alianzas estratégicas, consorcios, empresas de coordinación u otras de naturaleza similar, con alcance nacional e internacional, y en general, celebrar todo acto o contrato permitido por las leyes ecuatorianos, que directa o indirectamente se relacionen con su objeto, con personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, públicas o privadas".., en concordancia con el artículo 42 de la Ley de Empresas Públicas que permite a éstas entidades contratar operaciones crediticias, así como también, el numeral 6 del artículo 34 de la Ley ibídem, que les faculta a beneficiarse del otorgamiento de garantías soberanas concedidas por el Estado para el financiamiento de proyectos de inversión... De lo expresado, queda claro que el Ministerio de Finanzas tiene la facultad de emitir la política de endeudamiento, y la operación crediticia fue aprobada por los Miembros del Comité de Deuda y Financiamiento en virtud de que se cumplieron todos los requisitos del marco legal vigente... El artículo 2 de la Resolución 008 dispone: "EP PETROECUADOR, de conformidad con lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 146 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas y, en el artículo 148 de su Reglamento General, deberá celebrar con el Estado Ecuatoriano, representado por el Ministerio de Finanzas, un convenio que establezca los mecanismo, términos y condiciones que el Ministerio de Finanzas considere necesarios y convenientes a los intereses del Estado Ecuatoriano, para
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que se le restituyan los valores que pudiere llegar a pagar en su calidad de garante, además de los costos financieros adicionales correspondientes en caso de incumplimiento por parte del deudor... proceso que se encuentra bajo responsabilidad de la Subsecretaría de Financiamiento Público... Lo afirmado por el Subsecretario de Financiamiento Público, Subrogante y que consta en el informe.., en el sentido de que no aplica el convenio de restitución de valores, es una interpretación de su exclusiva responsabilidad, puesto que, como se deja claramente evidenciado, las Resoluciones dan la instrucción explícita para que se celebre dicho instrumento como manda la Ley...".
Lo manifestado no modifica el comentario de auditoria por cuanto, EP PETROECUADOR
de conformidad con la normativa citada podía gestionar líneas de crédito, pero para cumplir con su objeto y fines empresariales, situación que en la práctica no se dio por
cuanto los recursos producto de la operación fueron directamente a la Cuenta Corriente
Única y no se ha proporcionado el detalle de los proyectos en gas e hidrocarburos a los
cuales se destinaron dichos recursos, además, en relación a la suscripción del Convenio
de Restitución, si bien se hace mención a la disposición contenida en la Resolución 008,
en el Acta del Comité de Deuda y Financiamiento, que constituye el documento que avala y autoriza la contratación del crédito y que fue suscrita por la ex Ministra de Finanzas, no se evidenció disposición alguna relacionada con el mecanismo de restitución y al contrario
en el artículo 5 de la referida Acta se hace mención respecto al servicio de la deuda a lo
constante en el Convenio Interinstitucional 2014133.
El Ministro de Finanzas que actúo en el período comprendido entre el 30 de abril de 2013,
y el 18 de diciembre de 2016, con comunicación de 21 de marzo de 2018, señaló:
".., al emitirse el convenio de cooperación cada una de las parte se obliga en cuanto a su competencia y capacidad para poder ejercer y ejecutar a lo que se obligan; como menciona la doctrina citada cada una de las partes deben corroborar que cuenten con su capacidad del ejercicio en plena vigencia es así que, el Ministerio de Finanzas únicamente podía hacerse responsable de las obligaciones adquiridas verificando que las mismas puedan ser ejecutadas dentro de su competencia misma; mientras que, no era de mi autoridad o mi potestad el verificar si PETROECUADOR EP, estaba en la potestad de cumplir a lo que se obliga por lo que, no era de mi responsabilidad como Ministro de Finanzas el verificar que mi contraparte en el convenio tenía o poseía la capacidad de obligarse en virtud del convenio de cooperación, siendo esta de exclusiva responsabilidad de las autoridades de PETROECUADOR EP..."
Criterio que no modifica el comentario de auditoría por cuanto los artículos 70, 71, 74 y 82 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, establecen que el Ministerio de yrk ocke4-4, j e 87
Finanzas como ente rector de las finanzas públicas es el responsable del componente de
endeudamiento público, consecuentemente no podía mediante un Convenio de Cooperación Interinstitucional jerárquicamente inferior a las citadas disposiciones legales,
delegar a EP PETROECUADOR, para que gestione la obtención de líneas de crédito.
Los Subsecretarios de Financiamiento Público Titular y Subrogantes, que actuaron en el
período de examen, en oficios MEF-SFP-2018-202 de 20 de marzo de 2018, MEF-SFP-
2018-203 y comunicación de 21 de los mismos mes y año, en similares términos,
indicaron que el Ministerio de Economía y Finanzas, ha preparado el Convenio de
Restitución de Valores a ser propuesto a EP PETROECUADOR, para su correspondiente
suscripción, por lo que ratifica el comentario de auditoría.
El ex Miembro del Directorio de EP PETROECUADOR y del Comité de Deuda y
Financiamiento, en comunicación recibida el 19 de marzo de 2018, señaló sus puntos de
vista en similares términos a los indicados en la comunicación remitida el 9 de los mismos
mes y año, por lo que no modifica el criterio de auditoría.
El ex Ministro de Hidrocarburos — Presidente del Directorio de EP PETROECUADOR, en comunicación de 19 de marzo de 2018, remitió sus puntos de vista en similares términos
a los expuestos en comunicación de 25 de enero del mismo año, por lo que no modifica el
comentario de auditoría.
Conclusión
El Ministro de Finanzas y el Gerente General de EP PETROECUADOR, al suscribir el Convenio de Cooperación Interinstitucional 2014133, el Subsecretario de Financiamiento
Público, subrogante y los Miembros del Comité de Deuda y Financiamiento quienes suscribieron el memorando MINFIN-SFP-2016-047 y el Acta Resolutiva 003 de 19 y 20 de
enero de 2016, en su orden, efectuaron el informe técnico y autorizaron la contratación del
crédito, respectivamente; el Gerente General y los Miembros del Directorio de EP
PETROECUADOR quienes suscribieron el oficio 1954-PGG-2016 y la Resolución DIR-
EPP-R-01-2016-01-20, en su orden, permitieron que EP PETROECUADOR gestione la
obtención de líneas de crédito, situación contraria a las disposiciones legales relativas al
objeto y finalidad para el cual fue creada la empresa pública, ya que la responsabilidad de 1/4-1-k Ociteumk, j cok O 88
obtener créditos de acuerdo con la Constitución de la República y el COPLAFIP, le
corresponde al Ministerio de Finanzas como ente rector de las finanzas públicas,
ocasionando que en el caso del contrato de crédito con el ICBC por 970 000 000,00 USD,
no se suscriba el convenio de restitución entre el Prestatario y el Garante.
Recomendaciones
A la Ministra de Economía y Finanzas y el Gerente General de EP Petroecuador
13. Coordinarán las acciones legales y técnicas que permitan mediante Resolución motivada, dejar insubsistente el Convenio de Cooperación Interinstitucional 2014133, considerando que el responsable del componente de endeudamiento público y por lo
tanto de gestionar créditos, y/o líneas de financiamiento para la caja fiscal es el
Ministerio de Economía y Finanzas y en ningún caso Petroecuador que deberá limitar tales actividades a las que, de ser el caso, sean estrictamente requeridas para el financiamiento de sus operaciones, previo al cumplimiento de los requisitos legales
previstos para el efecto, entre ellos, la suscripción de un convenio de restitución de
valores.
14. Coordinarán las acciones legales que permitan suscribir el convenio de restitución de
valores correspondiente al contrato de crédito con el ICBC por 970 000 000,00 USD.
Al Ministro de Hidrocarburos — Presidente del Directorio EP Petroecuador
15. Dispondrá al Gerente General, verifique que la obtención de líneas de crédito que de ser el caso, requieran las operaciones de EP Petroecuador, se realicen, previo el
cumplimiento de los requisitos legales respectivos y contando con los documentos que respalde que el destino de los recursos producto de las mismas, sean única y exclusivamente para el uso de la estatal petrolera, en proyectos de inversión y
programas afines con su objeto y misión, mas no para la obtención de liquidez para la
caja fiscal. 141 oche-IPR rusetre
89
Ausencia de "Oficina Conjunta" como mecanismo de Administración de la Línea de
Crédito IV suscrita con Banco de Desarrollo de China
El artículo 141 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, en su parte
pertinente, señala:
"... De conformidad con los principios de soberanía y los derechos previstos en la Constitución de la República, en las operaciones de endeudamiento público externo, se observarán y aplicarán las condiciones legales propias de los contratos negociados bajo la ley y jurisdicción internacional...".
El Ministro de Finanzas en nombre y representación de la República del Ecuador en
calidad de Prestatario, y el Vicepresidente Ejecutivo del China Development Bank
Corporation en calidad de Prestamista, el 29 de abril de 2016, suscribieron el Convenio de
Línea de Crédito por 1 500 000 000,00 USD y 3 255 000 000100 de RMB (Moneda de
curso legal República China).
La cláusula 17.8 de dicho instrumento legal, refiere la obligación de las partes de
establecer una "Oficina Conjunta" en los términos señalados en el Anexo 7 del Convenio
de Línea de Crédito suscrito, mismo que incluyó una redefinición del mecanismo de
administración de la "Oficina Conjunta" para manejar las Líneas de Crédito a Largo Plazo,
disponiendo en términos generales, lo siguiente:
- Miembros de la "Oficina Coniunta":
Se conformará por ocho integrantes, cuatro designados por el CDB y cuatro por el
Ministerio de Finanzas, de entre los cuales cada institución, nombrará un Presidente a los cuales se les denominará "Presidentes Conjuntos", y, un Director Ejecutivo.
- Lugar de Negocios:
El Ministerio de Finanzas, deberá proveer sin costo, espacio físico de oficinas para la
operación de la "Oficina Conjunta" y sus actividades diarias. 1,41,k
90
— Funciones de la "Oficina Conjunta":
Recomendación de proyectos elegibles, recomendación de entidades de la PRC (Organismo Gubernamental, corporación u otra entidad de propiedad de o bajo el
control del gobierno de la República Popular China, que tenga su negocio u opere o
realice negocios en la República del Ecuador e incluye cualquier persona controlada
por una entidad de la República Popular China que tenga su negocio u opere o realice negocios en la República del Ecuador), pago de contratistas aprobados,
manejo posterior de la Línea de Crédito, y, funciones adicionales que las partes
pudieran acordar o decidir eventualmente.
— Reuniones de la "Oficina Coniunta":
Reuniones de trabajo mensuales, a realizarse en la ciudad de Quito, presididas por
los dos Directores Ejecutivos y convocadas con tres días hábiles de anticipación. En las reuniones mensuales de trabajo, se tratarán asuntos operativos en conexión con las líneas de crédito, incluyendo la recomendación de los proyectos y empresas en la
lista de contratistas aprobados, organización de la lista de proyectos de las líneas de crédito de la fase III y la fase IV, revisión y monitoreo de los desembolsos y pagos de
la línea de crédito del tramo II-B, la línea de crédito del tramo III-B, la línea de crédito
del tramo III-C y la línea de crédito del tramo B, y otras posteriores según lo dispuesto
en el anexo 7. Así mismo, incluye la obligación de tomar actas de cada reunión mensual de trabajo en inglés y español suscritas por cada Director Ejecutivo, y las
cuales, deberán ser remitidas al CDB hasta 5 días hábiles luego de la fecha de cada
reunión mensual de trabajo.
Reuniones Semianuales de Trabajo, a realizarse en la ciudad de Quito presididas por los Presidentes Conjuntos, y en las cuales se recogerán, discutirán y resumirán los
asuntos resultantes de la ejecución de las líneas de crédito a largo plazo. Así mismo,
se deberán tomar actas de las reuniones en inglés y español firmadas por ambos
Presidentes Conjuntos, y las cuales se deberán remitir al CDB hasta con 10 días
hábiles después de la fecha de cada reunión. I" ojovtki urt O
91
— Procedimiento de Maneio de las Líneas de Crédito a Lamo Plazo:
Recomendación de Proyectos y Empresas para:
a. La línea de crédito del tramo A, cuyo listado de proyectos será seleccionado
exclusivamente por el poder ejecutivo de la República del Ecuador, y los cuales
serán presentados a la "Oficina Conjunta" por el Ministerio.
b. La línea de crédito del tramo II-B, la línea de crédito del tramo 111-B, la línea de crédito del tramo III-C y la línea de crédito del tramo 13 (Líneas de Crédito para
Propósitos designados).
Para el caso de las líneas de crédito para propósitos designados, se utilizarán para pagos a contratistas aprobados en relación con los proyectos aprobados, mismos
que serán seleccionados por el gobierno de Ecuador, organizados por el Ministerio
de Finanzas y enumerados en las listas de los proyectos elegibles.
Las listas de los proyectos elegibles de la línea de crédito del tramo II-B, la línea
de crédito del tramo 111-13, la línea de crédito del tramo III-C y la línea de crédito del Tramo 13 (Líneas de Crédito para Propósitos designados); deberán ser
presentados a la "Oficina Conjunta" y al CDB.
La "Oficina Conjunta" también organizará una lista de contratistas aprobados y la entregará al CDB dentro de 60 días después de presentar la lista de proyectos
elegibles, en moneda de curso legal de la República Popular de China.
— Maneio Posterior al Préstamo:
Inspecciones en sitio a los proyectos elegibles financiados con las líneas de crédito a largo plazo, y de los cuales se elaborará un informe de inspección en sitio y se lo
enviará al CDB y al Ministerio hasta 30 días hábiles después de terminada la
inspección. W y cio
92
Además, la "Oficina Conjunta" será responsable de monitorear el progreso de los
proyectos elegibles financiados con la línea de crédito de la fase I, la línea de crédito del tramo II-A, la línea de crédito del tramo II-B y la línea de crédito del tramo A de
conformidad con los derechos del CDB, sobre el uso de los ingresos de dichas líneas
de crédito. Así mismo, la "Oficina Conjunta" elaborará informes semianuales
resumidos y trimestrales de avance, para ser remitidos al CDB y al Ministerio.
Finalmente, la "Oficina Conjunta" recordará y urgirá al Prestatario que cumpla con las
obligaciones conforme el convenio de línea de crédito suscrito.
El Subsecretario de Financiamiento Público subrogante del MEF, con oficio MEF-SFP-
2017-882 de 1 de diciembre de 2017, respecto a la documentación que demuestre entre otros la ubicación, conformación, funcionamiento y productos generados por los
integrantes que conforman la "Oficina Conjunta", conforme lo incluido en el Anexo 7 del
convenio de línea de crédito, indicó:
"... • Con el fin de lograr una estrategia óptima para el país en el manejo de la Oficina Conjunta, se ha manejado esta Oficina de forma amigable, menos formal, de tal modo que la injerencia del CDB en los proyectos que se ejecuten con las líneas chinas sea mínima. En este marco el representante del Ministerio de Finanzas a dicha oficina es el Subsecretario de Financiamiento Público y los representantes del CDB, el apoderado del CDB en Ecuador y su asistente... • Como se mencionó anteriormente, y con el fin de lograr un mayor poder de negociación por parte del Ministerio de Finanzas, se ha realizado reuniones no agenciadas, conforme al requerimiento de CDB, pero de carácter informal, tratar temas generales de financiamiento de los Convenios de Crédito con ellos suscritos, y se han requerido por CDB reuniones anuales en alguna oportunidad, para tratar temas de cambios en el listado de proyectos de los tramos B o C, o del pago de planillas a determinados proyectos. Es decir, se ha orientado a que el equipo de CDB tenga un rol más facilitador en el tema de pagos a proyectos, desembolsos y amortizaciones, sin que tengan injerencia en la selección de proyectos o en la selección de empresas chinas, por lo que no se mantienen actas de estas reuniones, sino más bien luego de consensuar un cambio en el listado de proyectos, se formaliza con una carta en ese sentido... • Las visitas en sitio y de administración, contempladas en el punto 2.3 Funciones de la Oficina Conjunta (d) Manejo Posterior a la línea de crédito del Anexo "OFICINA CONJUNTA" y 2.5 Procedimiento de Manejo de las Líneas de crédito a Largo Plazo (b) Manejo Posterior al Préstamo (i) Inspecciones en Sitio (II) Informe de Administración, de los Convenios de Líneas de Crédito, que tienen relación con la inspección en sitio de "Proyectos Elegibles", que se realizarán dos veces por año, no han sido requeridas por el Prestamista y se espera realizar las mismas, conforme la solicitud por parte de este, o por requerimiento del delegado del
)-14 ncRA1/21-1.- hres 93
Ministerio de Finanzas a la Oficina Conjunta, una vez concluidos los proyectos que financian estas Líneas de Crédito.- Sin embargo de lo expuesto, y de lo contemplado en las Lineas de Crédito suscritas, conforme el Código de Planificación y Finanzas Públicas, es responsabilidad del ejecutor dar seguimiento al desarrollo de cada proyecto, y no del Ministerio de Finanzas, aunque éste forme parte, a través de su Delegado de una "Oficina Conjunta". En ese sentido, al no tener requerimientos concretos por parte del CDB, no se ha determinado la necesidad de realizar estas inspecciones hasta la fecha, por lo que no existen Informe de Administración, aunque constan los informes trimestrales y semianuales de recursos de crédito asignados a dichos proyectos. El avance y la responsabilidad del uso de estos recursos corresponde al Ejecutor, dentro del ámbito legal ecuatoriano...".
A base de lo expuesto, se determinó que los Ministros de Finanzas, los Subsecretarios de Financiamiento Público, éstos últimos como Representante del Ministerio de Finanzas a la
"Oficina conjunta", no supervisaron, ni dieron cumplimiento, respectivamente a la cláusula 17.8 y el Anexo 7 del Convenio de Línea de Crédito IV suscrito con el Banco de Desarrollo
de China, por cuanto no proporcionaron documentación que evidencie que aplicaron las
obligaciones señaladas en los citados documentos, ocasionando que no se establezca la
"Oficina Conjunta" como mecanismo de administración, seguimiento del convenio de
crédito y de los proyectos a ser ejecutados con los recursos de dicha línea, ya que no se
dispone de los listados de contratistas, proyectos elegibles, inspecciones en sitio de los
proyectos que permitan determinar el progreso de los mismos como tampoco se elaboró
los informes semianuales resumidos y trimestrales de avance de los proyectos, para ser
remitidos al CDB y al Ministerio, por lo que inobservaron lo señalado en el artículo 141 del
Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, la cláusula 17.8 y el Anexo 7 del Convenio de Línea de Crédito, respecto a la "Oficina conjunta"; el punto 22 del literal b)
del numeral 1.1 Atribuciones y responsabilidades del Despacho Ministerial del Acuerdo Ministerial; el punto 8 del literal b) del numeral 2.3 Atribuciones y responsabilidades de la
Subsecretaría de Financiamiento Público del Acuerdo 254 de 23 de noviembre de 2011; las Normas de Control Interno 100-03 Responsables del control interno y 600-01
Seguimiento continuo o en operación.
Además, incumplieron los deberes y atribuciones previstos en el artículo 77, numeral 1,
literales a) y h); y, numeral 2, literal a) de la Ley Orgánica de la Contraloría General del
Estado. l-tt, YLOJC-, •-) CA-rc,k-ro
94
Con oficios del 736, 737 y 739 DNA3; y, del 0140 al 0143-0002-DAPAyF-2017-I de 5 y 8 de enero de 2018, respectivamente, se comunicó los resultados provisionales a los Ministros
y Subsecretarios de Financiamiento Público del Ministerio de Finanzas.
Los Subsecretarios de Financiamiento Público Titular y Subrogantes, que actuaron en el
período de examen, en oficio MEF-SFP-2018-0046 de 12 de enero de 2018, señalaron:
"... El hecho que no exista un lugar físico fijo para las reuniones de la Oficina Conjunta e informes de las mismas, no significa que no haya habido reuniones periódicas, (muchas veces semanales), tanto es así que en el mes de diciembre de 2017 se mantuvieron reuniones casi a diario con el fin de solucionar un tema de proyectos que estaban siendo financiados con la línea III y debían ser trasladados a ser financiados con Línea IV...".
Punto de vista que ratifica el comentario de auditoría por cuanto, en el período sujeto a
examen, no se dio cumplimiento con lo señalado en la cláusula 17.8 y el Anexo 7 del
Convenio de Línea de Crédito IV suscrito con el Banco de Desarrollo de China.
Posterior a la conferencia final de resultados, el Ministro de Finanzas que actúo en el período comprendido entre el 30 de abril de 2013 y el 18 de diciembre de 2016, en comunicación de 21 de marzo de 2018, expuso las atribuciones y responsabilidades del
Despacho Ministerial, contempladas en el Acuerdo 254, publicado en Registro Oficial
Suplemento 219 de 14 de diciembre de 2011 y adicionalmente, señaló:
"... es evidente.., que en mis funciones no está la de supervisar, por lo que es un absurdo jurídico pretender insinuar que he ejecutado algún tipo de incumplimiento por una supuesta falta de "supervisión; como me he referido... todo acto que se emite por las diferentes unidades administrativas e instituciones se encuentran revestidas por un principio de legitimidad y ejecutoriedad por lo tanto, en las distintas tomas de decisiones que debí adoptar al corresponderme a mi dirigir y administrar el SINFIP, jamás se me puso en conocimiento problema o circunstancia alguna que me permita determinar la existencia de un incumplimiento en un contrato...".
Lo expuesto no modifica el comentario de auditoría, por cuanto el referido ex Ministro al ser la Autoridad que suscribió el Convenio de Línea de Crédito, tuvo conocimiento y asumió las responsabilidades de dar cumplimiento con todo lo establecido en el referido
convenio, por lo que, de conformidad con normativa específica respecto a sus funciones, »t,
95
debió dar un seguimiento continuo al cumplimiento de lo establecido en el precitado
Convenio.
Los Subsecretarios de Financiamiento Público Titular y Subrogante, que actuaron en el
período de examen, en oficio MEF-SFP-2018-202 de 20 de marzo de 2018, indicaron:
"... Los contratos de Préstamo firmados entre la República del Ecuador, representado por el Ministerio de Finanzas y el CDB de China, por regla general, constituyen ley para las partes y su interpretación depende exclusivamente de los contratantes... El concepto de Oficina Conjunta conforme lo hemos reiterado no tiene nada que ver con compromiso de mantener un espacio físico con inmobiliario donde trabajen los representantes de dicha Oficina. Este concepto significa simplemente la coordinación con los representantes del banco en el Ecuador para la administración de los contratos de préstamo, lo cual se ha cumplido a cabalidad... Como en muchas de las comunicaciones de indicó, la "Oficina Conjunta", si tuvo reuniones periódicas en el Ministerio de Finanzas con el fin de coordinar los proyectos elegibles, así como los pagos que se hacían a las empresas contratistas de los proyectos... Sin embargo, adjunto la comunicación del Banco de Desarrollo de China en la cual se manifiesta que la oficina Conjunta viene trabajando periódicamente, en cumplimiento con lo establecido en los convenios de crédito... se adjunta además los informes semianuales...".
Puntos de vista que no modifican el comentario de auditoría por cuanto, el artículo 141 del COPLAFIP, establece que en los contratos negociados bajo ley y jurisdicción internacional
se observarán y aplicarán las condiciones establecidas en los mismos, situación que no se ha evidenciado, además, el documento remitido por el CDB, no corresponde al original y no es competencia de la Subsecretaría de Financiamiento Público, certificar dicho
documento, así también, los oficios proporcionados a través de los cuales el Subsecretario de Financiamiento Público, comunica al CDB, el avance y ejecución del
convenio se relacionan con la cláusula 17.2 y no la 17.8 que es objeto del comentario y de ser el caso y estos constituyan los informe semianuales, los mismos no se entregaron en
español conforme lo señalado en el convenio de crédito.
Respecto a los informes de las inspecciones en sitio de los proyectos no se remitió
documentación alguna.
Los Subsecretarios de Financiamiento Público, subrogantes que actuaron en el período de examen, en oficio MEF-SFP-2018-203 y comunicación de 21 de marzo de 2018,
141 'n,aresxhis. ‘.) SetS 96
expusieron sus puntos de vista en similares términos a los constantes en oficio MEF-SFP-
2018-202, por lo que no modifican el comentario de auditoría.
Conclusión
Los Ministros de Finanzas y Subsecretarios de Financiamiento Público, éstos últimos
como Representantes del Ministerio de Finanzas a la "Oficina conjunta", no supervisaron,
ni dieron cumplimiento, respectivamente a la cláusula 17.8 y el Anexo 7 del Convenio de
Línea de Crédito IV suscrito con el Banco de Desarrollo de China, ocasionando que no se
establezca la "Oficina Conjunta" como mecanismo de administración, seguimiento del
convenio de crédito y de los proyectos a ser ejecutados con los recursos de dicha línea, ya que no se dispone de los listados de contratistas, proyectos elegibles, inspecciones en
sitio de los proyectos que permitan determinar el progreso de los mismos como tampoco se elaboró los informes semianuales resumidos y trimestrales de avance de los proyectos,
para ser remitidos al CDB y al Ministerio.
Recomendación
A la Ministra de Economía y Finanzas
16 Dispondrá al Subsecretario de Financiamiento Público, dé cumplimiento con lo
dispuesto en la cláusula 17.8 y el Anexo 7 del Convenio de Línea de Crédito IV
suscrito con el Banco de Desarrollo de China, conforme lo determinado en el artículo
141 del COPLAFIP, a fin de contar con un adecuado mecanismo de administración, seguimiento del convenio de crédito y de los proyectos a ser ejecutados con los
recursos de dicha línea.
La Subsecretaría de Financiamiento Público no mantiene un archivo completo de la documentación que respalda las diferentes operaciones de financiamiento
El archivo de las operaciones de endeudamiento interno y externo se encuentra en la
Subsecretaría de Financiamiento Público, clasificado por cada una de ellas. El equipo de auditoría con oficio 0030-0002-DAPAyF-2017-I de 21 de septiembre de 2017, solicitó al
Subsecretario, entre otros, copias certificadas de los expedientes que respalda cada )rh amo ien6, j 5- C el-e 97
operación de financiamiento, de acuerdo al detalle que se adjuntó, sin embargo el pedido
no fue contestado oportunamente, razón por la cual, se insistió en el requerimiento con
oficio 0039-0002-DAPAyF-2017-I de 3 de octubre de 2017, el mismo que fue atendido el
13 de octubre de 2017 con oficio MEF-SFP-2017-0750 y legalizado mediante acta de
entrega recepción suscrita el 23 de los mismos mes y año.
Los expedientes recibidos, se encontraban incompletos, los documentos no estaban
numerados, foliados y referenciados, no contienen un índice que permita identificar su contenido; no se encuentran en orden cronológico, e inclusive existe información
duplicada; además, las copias de cada expediente fueron certificadas 30 días posteriores
a su entrega, esto es el 23 de noviembre de 2017.
Al no tener evidencia documental suficiente, con oficios 0080, 0090 y 0104-0002-
DAPAyF-2017-I de 9, 23 de noviembre y 4 de diciembre de 2017, respectivamente, se
requirió al Subsecretario de Financiamiento Público, proporcione la documentación
faltante en los expedientes, tales como convenios subsidiarios, informes técnicos que respaldan las operaciones de crédito con los respectivos sustentos, detalle de los
proyectos y programas a ser financiados, sustento de la inclusión de los proyectos y
programas al PAI, Resoluciones para aprobar la concesión de garantía soberana,
Convenios de restitución de valores y traducciones no oficiales al español de los contratos
de préstamo; requerimientos de información que fueron atendidos mediante oficios MEF-
SFP-2017-0836, MEF-SFP-2017-0930, MEF-SFP-2017-0970 y MEF-SFP-2018-0046 de 20 de noviembre, 14 y 22 de diciembre de 2017 y 12 de enero de 2018, respectivamente,
además; respecto a las traducciones de los contratos de la colocación de bonos soberanos se indicó que la versión oficial del documento es en idioma inglés, por lo que
no se dispone de las traducciones al español.
Lo comentado dificultó el análisis de la información, al no tener seguridad razonable de la
integridad y conformidad de la documentación, así como la secuencia cronológica de los hechos o actos administrativos ocurridos en los procesos de endeudamiento público.
Por lo expuesto, los Subsecretarios de Financiamiento Público, que actuaron en el
período sujeto a examen, inobservaron lo establecido en los puntos 5 y 8 del literal b) del numeral 2.3 Atribuciones y responsabilidades de la Subsecretaría de Financiamiento
\44 Ybo J6.4E-e, y ‘.9 95
Público del Acuerdo Ministerial 254 de 23 de noviembre de 2011, publicado en Edición
Especial del Registro Oficial 219 de 14 de diciembre del mismo año y lo señalado en la
Norma de Control Interno 405-04 Documentación de respaldo y su archivo, debido a que no implantaron procedimientos que aseguren la existencia de un archivo íntegro para la
identificación inmediata de la documentación que respalda las operaciones de
financiamiento.
E, incumplieron los deberes y atribuciones previstos en el artículo 77, numeral 2, literal a)
de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado.
Con oficios del 0140 al 0143-0002-DAPAyF-2017-I de 8 de enero de 2018, respectivamente, se comunicó los resultados provisionales a los Subsecretarios de
Financiamiento Público del MEF.
Los Subsecretarios de Financiamiento Público Titular y Subrogantes, que actuaron en el período de examen, en oficio MEF-SFP-2018-0046 de 12 de enero de 2018, señalaron:
"... a raíz del cambio de edificio, y por restricciones de administrador de la Plataforma Financiera, para los archivos del Ministerio de Finanzas, el espacio fue limitado a la mínima expresión, lo que no permitió trasladar todo el archivo del edificio antiguo del Ministerio de Economía y Finanzas al nuevo edificio...".
Punto de vista que no modifica el comentario de auditoría por cuanto, los expedientes
solicitados corresponden a operaciones que se encuentran vigentes por lo que la
documentación que respalda la negociación hasta la suscripción del respectivo contrato,
deberían mantener un orden adecuado que permitan efectuar un seguimiento cronológico
y continuo de los actos y hechos suscitados respecto a las referidas operaciones.
Posterior a la conferencia final de resultados, los Subsecretarios de Financiamiento
Público Titular y Subrogante, que actuaron en el período de examen, en oficio MEF-SFP-2018-202 de 20 de marzo de 2018, adicional a lo referente al cambio de edificio del
Ministerio a la Plataforma Financiera, indicaron:
"... es necesario aclarar que la Subsecretaría de Financiamiento Público, dispone de los documentos de las operaciones de endeudamiento público, los mismos que fueron entregados al equipo de la Contraloría General del Estado en copias
ftk rx-ouen.(7,_ n •,/ e 99
debidamente certificadas, y que posteriormente fueron objeto de constatación física por parte del equipo...".
Lo manifestado no modifica el comentario de auditoría, debido a que, la documentación
inicial solicitada de las operaciones de endeudamiento no fue entregada en su totalidad
por cuanto la misma se recibió en fechas posteriores, evidenciando que la Subsecretaría
de Financiamiento Público no maneja un archivo íntegro, cronológico y completo de la
documentación que respalda las referidas operaciones dentro del ámbito de su
competencia.
Los Subsecretarios de Financiamiento Público, subrogantes que actuaron en el período de examen, en oficio MEF-SFP-2018-203 y comunicación de 21 de marzo de 2018,
expusieron sus puntos de vista en similares términos a los constantes en oficio MEF-SFP-
2018-202, por lo que no modifican el comentario de auditoría.
Conclusión
Los Subsecretarios de Financiamiento Público, que actuaron en el período sujeto a
examen, no implantaron procedimientos que aseguren la existencia de un archivo íntegro
para la identificación inmediata de la documentación que respalda las operaciones de
endeudamiento, situación que, afectó el conocimiento pleno y el análisis de la información
relacionada con estas operaciones, al no tener seguridad razonable de la integridad y
conformidad de la documentación, así como la secuencia cronológica de los hechos o actos administrativos ocurridos en los procesos de endeudamiento público, razón por la
cual el organismo de control ha debido limitar el análisis de operaciones que serán objeto
de posteriores acciones de control.
Recomendaciones
A la Ministra de Economía y Finanzas
17. Dispondrá al Subsecretario de Financiamiento Público, implemente procedimientos que aseguren la existencia de un archivo íntegro para la identificación inmediata de la
documentación que respalda la totalidad de la información referida a operaciones de endeudamiento, lo que permitirá tener un conocimiento pleno de la secuencia
I-14 c."( en 100
Co oría Gene 1-t-t un o
. Nelson Dueña opez Director Nacion de Auditoría de Deuda Pública y Finanzas
ado.
cronológica de los hechos, actos y documentos administrativos, técnicos y legales
generados en los procesos de endeudamiento público.
Al Subsecretario de Financiamiento Público
18. Controlará que toda la documentación que respalde los procesos de endeudamiento público, incluidos los de la determinación de su necesidad, decisión de su contratación, cumplimiento de requisitos constitucionales, legales, negociación de las operaciones, suscripción de las mismas y procedimientos de ejecución, se encuentren debidamente
foliada, hivada, de manera que permita su acceso inmediato por quienes de
confo dad con la eran tener conocimiento de la misma, particularmente la
101