informe en políticas públicas
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Informe en Políticas Públicas
Enero 2020
Procedimiento simplificado de saneamiento y
regularización de loteos irregulares.
Análisis y comentarios
Contrato Nr: AE 017 001 2020
Requirente: Diputado
Sr. Sergio Bobadilla Muñoz
Bancada Diputados
Unión Demócrata Independiente.
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INDICE
I. Conceptos
II. Antecedentes de Hecho
III. Antecedentes de Derecho
IV. Iniciativa y origen del proyecto de ley
V. Impacto Público del proyecto
VI. Principales modificaciones a la ley 20.234
VII. Caso del proyecto de ley contenido en los boletines 11523-14
y 13060-14
VIII. Comentarios
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I. Conceptos
a) Loteo de terreno: Proceso de división del suelo, cuyo proyecto contempla la
apertura de nuevas vías públicas y su correspondiente urbanización.
b) Loteos irregulares: Subdivisiones de terreno que no cuentan con cuentan con
un permiso provisorio o definitivo de la municipalidad correspondiente.
Estos terrenos no poseen delimitaciones claras de calles, tampoco acceso a
espacios públicos ni a servicios como: alcantarillados, agua potable, luz, entre
otros1.
Los loteos irregulares se producen por la disposición de terrenos emplazados
generalmente en zonas rurales, sin cumplir con la normativa urbanística que
regula dichos predios, contenida en la Ley General de Urbanismo y
Construcciones, en su ordenanza general y en el Decreto Ley Nº 3.516, las que
establecen normas sobre subdivisión predial urbana y rústica en relación con
los planos reguladores comunales2.
De acuerdo con el artículo 138 de la Ley General de Urbanismo y
Construcciones, la conformación de loteos irregulares sea cual sea la
finalidad, constituye un delito que contempla penas que van desde el presidio
1 Información disponible en: http://www.bienesnacionales.cl/?page_id=32965, consultado con fecha 16 de enero de 2020. 2 Información disponible en: http://www.bienesnacionales.cl/?page_id=32965, consultado con fecha 16 de enero de 2020.
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menor en su grado máximo hasta el presidio mayor en su grado mínimo, es
decir desde 3 años y un día hasta 10 años.
c) Permiso de loteo: Tramite que tiene por objeto la subdivisón del suelo,
cualquiera sea el número de predios resultantes, cuyo proyecto contempla la
apertura de nuevas vías públicas y su correspondiente urbanización3.
d) Urbanización suficiente: Que el loteo cuenta, a lo menos, con un informe de
dotación, conexión o certificado de pago de cuentas emitido por la respectiva
empresa de agua potable, alcantarillado y electricidad.
e) Áreas de riesgo: aquellos territorios en los cuales, previo estudio fundado, se
limite determinado tipo de construcciones por razones de seguridad contra
desastres naturales u otros semejantes, que requieran para su utilización la
incorporación de obras de ingeniería o de otra índole suficientes para
subsanar o mitigar tales efectos4.
3 Información disponible en: http://transparencia.puertomonttchile.cl/transparencia_popup/index2.php?ID=26, consultado con fecha 16 de enero de 2020. 4 Información disponible en: https://www.camara.cl/pdf.aspx?prmID=183830&prmTIPO=DOCUMENTOCOMISION, página 11, consultado con fecha 23 de enero de 2020.
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II. Antecedentes de hecho
El origen de un asentamiento irregular puede ser muy variado, ello
dependerá de la ley que haya dado origen al asentamiento, así como de la zona
donde este se localice. Así nos encontramos con las siguientes hipótesis5.
a) Superposición normativa de dos leyes frente a un mismo asentamiento.
b) Que asentamiento no cuente con urbanización.
c) Que asentamiento cuente con una urbanización parcial.
d) Que asentamiento cuente con una urbanización incompleta.
e) Que asentamiento no cuente con un plano de loteo.
f) Falta de constitución de servidumbres para redes sanitarias, eléctricas o de
alcantarillado.
g) Obras de urbanización incompletas.
h) Que normativa no lo permita por tratarse de una zona rural.
i) Que se trate de un campamento.
En lo que respecta a los campamentos, actualmente este número asciende a
822, los cuales cobijan a 46.423 hogares, lo cual representa un aumento del 25% desde
2011. Las regiones más afectadas por esta realidad son las de Antofagasta, Atacama
y Tarapacá6.
5 Información disponible en: https://www.camara.cl/pdf.aspx?prmID=183828&prmTIPO=DOCUMENTOCOMISION, consultado con fecha 23 de enero de 2020. 6 Información disponible en: https://www.camara.cl/pdf.aspx?prmID=178361&prmTIPO=DOCUMENTOCOMISION, consultado con fecha 23 de enero de 2020.
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Una particularidad que hay que considerar es la existencia de campamentos
dentro de zonas como cortafuegos o espacios riesgosos. Tal es el ejemplo de la
franja de servidumbre eléctrica de Antofagasta, donde 168 viviendas se
emplazan en un área declarada de riesgo alto, 283 viviendas en un área declarada
de riesgo altísimo y 114 viviendas en un área declarada de riesgo extremo.7
7 Información disponible en: https://www.camara.cl/pdf.aspx?prmID=178361&prmTIPO=DOCUMENTOCOMISION, consultado con fecha 23 de enero de 2020.
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III. Antecedentes de Derecho
La actual ley 20.234 que establece un procedimiento simplificado para el
saneamiento y regularización de loteos, fija los requisitos, los plazos, las autoridades
competentes para conocer del asunto y las obligaciones con que debe cumplir el o
los interesados, entre otras consideraciones. No obstante existe un problema de
dispersión normativa que se ha venido produciendo durante los últimos sesenta
años y que ha tenido como consecuencia, que la naturaleza de los loteos sea diferente
y que sus falencias a la hora de regularizarse o sanearse sean distintos.
Las normas más importantes en este sentido son8:
a) Ley 16.741 Que Establece Normas para Saneamiento de los Títulos de
Dominio y Urbanización de Poblaciones en Situación Irregular.
b) Ley 16.282 Que Fija Disposiciones para Casos de Sismos o Catástrofes,
Establece Normas para la Reconstrucción de la Zona Afectada por el Sismo
de 28 de Marzo de 1965.
c) Decreto Ley 2.833 de 1979 Que Simplifica Tramites de Transferencia de
Dominio y Constitución de Gravámenes y Prohibiciones en Sitios Ubicados
en Poblaciones de Propiedad de los Servicios de Vivienda y Urbanización.
8 Información disponible en: https://www.camara.cl/pdf.aspx?prmID=183828&prmTIPO=DOCUMENTOCOMISION, consultado con fecha 23 de enero de 2020.
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d) Ley 18.138 Que Faculta a las Municipalidades para Desarrollar Programas de
Construcción de Viviendas y de Infraestructuras Sanitarias.
e) Decreto Ley 2.695 del Ministerio de Bienes Nacionales.
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IV. Iniciativa y origen del proyecto de ley
El proyecto se originó en la Cámara de diputados, tras iniciativa en cuatro
mociones diferentes, las cuales son:
a) Boletín 12.756-14: Busca extender la aplicación del procedimiento de
saneamiento y regularización de loteos de la ley 20.234, incorporando a los
sitios correspondientes al catastro del Programa Nacional de Campamentos
2018 del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. También se busca facilitar la
elaboración de los estudios de riesgo exigidos por la ley.
b) Boletín 12.871-14: Busca prorrogar la vigencia de la ley 20.234, además de
modificarla en cuanto a sus requisitos y trámites.
c) Boletín 12.872-14: Busca prorrogar la vigencia de la ley 20.234, además de
modificarla en cuanto a sus requisitos y trámites.
d) Boletín 12.899-14: Busca prorrogar la vigencia de la ley 20.234 y ajustar su
procedimiento.
Estas mociones fueron refundidas en un único proyecto con fecha 02 de
octubre de 2019.
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V. Impacto público del proyecto
3.1 Consejo Nacional de Desarrollo Urbano (CNDU)9
El CNDU elaboró un programa conocido como “Plan Nacional de Desarrollo
Urbano (PNDU)”, con el fin de mejorar la calidad de vida de las familias en base al
desarrollo sustentable, implementando la política urbana y siendo un órgano
consultivo y asesor del Presidente de la República en materias de desarrollo urbano.
Este desarrollo no está planificado solo desde el punto de vista material, sino que
también considera dimensiones subjetivas del desarrollo de la familia desde su
vivienda, garantizando acceso equitativo a espacios de salud, educación, áreas
verdes, comercio, centros cívicos, esparcimiento, conectividad, entre otras.
Uno de los principales objetivos del Plan es que las familias que forman parte
de un asentamiento irregular puedan sujetarse al procedimiento simplificado de
saneamiento y regularización de loteos disponible en la ley 20.234, lo cual tiene dos
dimensiones. Por un lado, aumentar el plazo de vigencia de dicha ley hasta el año
2030 (la ley actual solo rige hasta el 31 de enero de 2020). Y por otro lado, que se
extienda al número de beneficiarios incorporando a aquellos que formen parte de
un asentamiento irregular que se encuentre materializados de hecho con
anterioridad al 31 de diciembre de 2018 o que forme parte del catastro de
campamentos vigente del Ministerio de Vivienda y Urbanismo.
9 Información disponible en: https://www.camara.cl/pdf.aspx?prmID=183830&prmTIPO=DOCUMENTOCOMISION, consultado con fecha 23 de enero de 2020.
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El Plan también considera fundamental prevenir la ocupación irregular del
territorio y los asentamientos informales y revertir los casos existentes -ya sea
relocalizando o permitiendo el reasentamiento en el mismo lugar-, en especial en las
áreas periurbanas y bordes costeros, marítimos, lacustres y fluviales.
Otras advertencias del Consejo se relacionan con: evitar o impedir que se
localicen viviendas en zonas peligrosas, que se time el debido resguardo de las áreas
rurales, que no se incluya a la segunda vivienda, que se estudie caso a caso la
posibilidad de la relocalización.
3.2 Ministerio de Bienes Nacionales10
El Ministerio de Bienes Nacionales argumenta que la presente Ley N° 20.234
puede ser muy importante para mejorar la calidad de vida de muchas personas en
el país.
Esta cartera está a cargo de la administración del 54% del territorio nacional
y desde esta posición puede contribuir al desarrollo de la vivienda pública en el país
mediante la aplicación del Decreto Ley N° 1.939, el cual lo faculta para disponer de
los predios del Estado, ya sea mediante mecanismos de venta de terrenos o bien de
cesiones a título gratuito de estos.
10 Información disponible en: https://www.camara.cl/pdf.aspx?prmID=184821&prmTIPO=DOCUMENTOCOMISION, consultado con fecha 23 de enero de 2020.
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Ahora bien, en caso de que el bien raíz no sea de propiedad del Estado, el
Ministerio de Bienes Nacionales cuenta de todas formas con un mecanismo para
proveer de soluciones habitacionales. Este mecanismo es el Decreto Ley N° 2.695, el
cual faculta al Ministerio para regularizar la situación del tenedor material de un
bien raíz, reconociéndole la calidad de poseedor regular para adquirir el dominio
del inmueble.
Cabe señalar que esta norma no faculta al Ministerio para transferir el
dominio, sino que únicamente para que eventualmente, con el paso de los años y sin
que un tercero reclame derecho alguno sobre el predio, este pueda finalmente
resultar ser adquirido por prescripción.
Se sostiene que la urbanización en un terreno, en cualquiera de las dos
situaciones, configura elemento muy importante a tener en cuenta para que puede
ejecutarse un procedimiento de saneamiento conforme a la dirección de obras
municipales respectivas y por lo mismo, prorrogar la vigencia de la ley es un
elemento clave para el desarrollo habitacional del país, aunque manteniendo el
requisito de que solo se pueda optar una vez y sin permitir que se autoricen loteos
brujos producidos por la mera cesión de derechos y sin los permisos
correspondientes.
3.3 Asociación chilena de municipalidades11
11 Información disponible en: https://www.camara.cl/pdf.aspx?prmID=185658&prmTIPO=DOCUMENTOCOMISION, consultado con fecha 24 de diciembre de 2020.
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Valora de la legislación que esta otorgue una medida simplificada a un
problema de gran complejidad, de nivel país y que afecta a predios en su mayoría
menores a 5.000 mts cuadrados. Son muchas las comunas que cuentan con este tipo
de asentamientos.
Dentro de los problemas que denuncian se encuentran:
a) El explosivo aumento de la venta de terrenos irregulares en las zonas rurales
del país.
b) Que estas ventas llevan aparejadas un elemento de chantaje relacionado con
la vista y otras externalidades positivas de la zona. Muchos ocupantes
terminan interponiendo una querella criminal por el delito de loteo irregular.
c) Que no se cuenta con títulos individuales de dominio sobre el paño de
terreno, ya que lo que se compra más bien es el derecho a usar dicho terreno.
d) Que a los municipios les es muy difícil intervenir los terrenos habitados
cuando ya ha existido edificación informal. Ello produce grandes problemas
como la ausencia de redes y equipamiento de servicios básicos, tales como el
agua potable, la energía eléctrica o el alcantarillado.
e) Déficit de Vivienda en los estratos sociales más bajos, consecuencia también
de una enorme imposibilidad de ahorro e inexistencia de mecanismos
financiamiento.
f) Proliferación de grupos de familias que no han tenido acceso a una solución
habitacional desde la formalidad en los últimos 10 años. Ello ha conllevado
un aumento de campamentos a lo largo del país.
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g) Ubicación de asentamientos en zonas de emergencia, donde es muy difícil
para las municipalidades manejar el riesgo (ejemplos: tomas en quebrada de
Macul o asentamientos en las laderas de los cerros de Valparaíso).
También consideran necesaria la prórroga de la ley N° 20.234 hasta por 10
años desde su fecha de expiración. Ello porque mediante el procedimiento
simplificado se otorgaría la posibilidad de regularización de asentamientos
irregulares emplazados en áreas urbanas o de extensión urbana, dando garantías a
la municipalidad para el resguardo de los mecanismos de planificación territorial.
Comparten la noción de que la problemática del asentamiento irregular tiene
su origen en muchas causas, destacando la dispersión normativa, razón por la cual
se pone énfasis en solicitar que la modificación a la ley sea lo más inclusiva posible
al momento de incorporar a los beneficiarios.
Pese al agrado generalizado por la AChM hacia el proyecto de ley, existen
algunas consideraciones al respecto, como por ejemplo, revisar los requisitos
relacionados con la tasación de los loteos (2.000UF) y su excepción de que se trate
del 60% más vulnerable, ya que en este último caso, el instrumento actual considera
los ingresos netos brutos, y no los gastos previsionales o de salud.
También les preocupa la responsabilidad que pueda recaer en la
municipalidad en caso de que autorice un proyecto que involucre un plan de
mitigación de riesgo en caso de aquellas zonas que por su ubicación representan un
riesgo para las familias que ahí habitan.
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Por último hacen un llamado al legislador a respetar la autonomía municipal
en los planes vigentes o al momento de efectuar modificaciones con participación
ciudadana y del consejo municipal.
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VI. Principales modificaciones a la ley 20.234
En sus orígenes comprendía dos artículos.
El artículo 1 prorrogaba la vigencia de la Ley por 10 años más desde el día 01
de febrero de 2020. En consecuencia se reemplazan todos los guarismos “2006” de
la ley por “2018”.
El artículo 2 modifica la ley 20.234, siendo los sentidos más importantes los
siguientes:
a) Respecto a los solicitantes, ya no se habla de “loteos de inmuebles urbanos o
rurales” sino que de “asentamientos irregulares”. Entendiendo como
asentamientos irregulares los campamentos bajo estrategia de radicación vía
urbanización y a los loteos regulados bajo la ley N° 16.741 y por los decretos
leyes N°s 2.695 y 2.833.
b) En consecuencia todas las menciones de “loteos”, “loteos irregulares u otros,
son reemplazados por el concepto de “asentamientos irregulares”.
c) Se hace extensivo el procedimiento de saneamiento y regularización a los
loteos regulados bajo las leyes N°s 16.282 y 18.138, siempre que, respecto de
ellos la aprobación se hubiese producido mediante un decreto alcaldicio.
d) Se modifica el requisito de plazo de los asentamientos bastando que estos se
encuentren materializados de hecho con anterioridad al 31 de diciembre de
2018 y no de 2006. Se conserva la posibilidad de que puedan postular lo
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asentamientos que formen parte del catastro de campamentos vigente del
MINVU, mediante alguno de sus programas.
e) Se incorpora un nuevo requisito en el artículo 2, aunque más bien parece una
causal genérica para acceder al procedimiento:
f) “Que se trate de aquellos loteos acogidos a la ley N° 16.741 o que hayan sido
modificados por los decretos leyes N°s 2.695 y 2.833”.
g) Se describe otros loteos a lo que la ley sería aplicable.
h) Se sustituye el requisito de porcentaje de habitabilidad del asentamiento
irregular de un 30% o 40%, según el caso, a un 90% de los loteos resultantes
en el asentamiento irregular.
i) El requisito de la tasación promedio del loteo se deja sin aplicación para
aquellos casos de campamentos cuyos habitantes integren un grupo familiar
que esté dentro del 60% más vulnerable, de acuerdo al Registro Social de
Hogares u otro instrumento de medición que lo reemplace. Se elimina la
obligación de clasificar los predios de un loteo según su tasación.
j) Además de las áreas de riesgo se agrega, como requisitos del asentamiento
irregular no estar localizada dentro de áreas de valor patrimonial,
emplazados en áreas de protección de recursos de valor natural protegidos
por el ordenamiento jurídico vigente, cortafuegos, en franjas de caminos
públicos ni franjas de utilidad pública.
k) Se incorpora un formulario único del MINVU que deberá acompañarse junto
con la solicitud junto con elevar los estándares para los planos de loteos
incluyendo levantamiento topográfico a escala adecuada, que grafique la
forma como se accede a él, las vialidades, el número de lotes incluidos con
sus respectivas superficies y dimensiones, y a qué título ocupan el respectivo
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predio, los lotes cuyo destino sea área verde y equipamiento comunitario, las
viviendas existentes y su superficie.
l) Debe acompañarse también junto a la solicitud una declaración jurada simple
del propietario o de quienes suscriban la solicitud del proyecto de loteo,
manifestando su voluntad de cesión de las vialidades y áreas verdes
resultantes del loteo y las servidumbres necesarias para factibilizar la
urbanización.
m) Contempla la posibilidad de que se formulen observaciones antes de la
recepción provisoria, así como la posibilidad de que esas se subsanen en el
plazo de 30 días.
n) Limita como requisito de “pavimentación” para la recepción definitiva, solo
en caso de que se trate de predios urbanos.
o) Contempla la posibilidad de que se hagan modificaciones en el predio
durante el periodo intermedio entre la recepción provisoria y la recepción
definitiva, en tal caso dichas modificaciones deberán integrarse también al
plano.
p) Dentro de las autorizaciones excepcionales que pueda presentar el SERVIU
respectivo, se agrega la posibilidad de extender la superficie predial mínima
de los loteos.
q) Contempla la posibilidad de que en el caso de que no se cumplan las
condiciones para la recepción definitiva, se pueda otorgar respecto de
aquellas áreas del loteo que si lo hayan cumplido, mientras que en el resto de
los casos aplica la regla general que es la caducidad de la recepción provisoria
por el solo ministerio de la ley, además de hacerse efectiva la responsabilidad
del loteador.
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r) Se simplifican las consideraciones para que el SERVIU respectivo pueda
solicitar la recepción definitiva, total o parcial, y estas se reducen a ser un
“asentamiento irregular que cuenten en todo o parte con urbanización
suficiente”.
s) Se define que se entenderá por “urbanización suficiente” en las zonas rurales.
Estándar que debe cumplir con abastecimiento de agua potable,
alcantarillado y servicios eléctricos, con expresa apertura a la posibilidad de
que energía sea solar.
t) Se incorpora un artículo que faculta al SERVIU respectivo, a eximir en casos
fundados, del cumplimiento de las normas de accesibilidad universal
cuando, dada la ubicación geográfica del loteo o campamento, resulte
imposible o muy difícil su aplicación.
u) Por último se incorpora una disposición transitoria que faculta a los procesos
de regularización y saneamiento ya iniciados, para acogerse a la ley en
tramitación solo en aquello que le resulte favorable.
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VII. Caso del proyecto de ley contenido en los boletines 11523-14 y
13060-14
El plazo establecido por la Ley 20.234 para acogerse al procedimiento
simplificado de saneamiento y regularización de loteos, que en ella se regula es hasta
el 31 de enero de 2020.
Frente a la contingencia legislativa que atraviesa el país, y la amenaza
inminente a que el proyecto estudiado no alcanzara a concluir un texto definitivo
antes de dicha fecha, un grupo de senadores presentó una moción para prorrogar la
vigencia de la Ley 20.234 por un plazo adicional de 5 años12. Proyecto que fue
aprobado en ambas cámaras, amparado por la suma urgencia otorgada por el
Presidente de la República.
Si bien el proyecto evalúa un plazo mayor al de cinco años aprobado por esta
moción -10 años-, esta última ley entrega tranquilidad a los interesados en el
saneamiento y regularización de un asentamiento irregular -con todos los problemas
que ello conlleva-.
Todo ello ha sido fundamental para mantener la tranquilidad en el trámite
legislativo
12 Información disponible en: https://www.camara.cl/pley/pley_detalle.aspx?prmID=13605&prmBoletin=13060-14, consultado con fecha 24 de enero de 2020.
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VIII. Comentarios
La aplicación de la Ley N° 20.234 ha permitido a municipalidades de todo el
país, mediante su Dirección de Obras Municipales, dotar a sectores marginados de
la sociedad por diversos motivos de: servicios básicos, vías de conexión con las zonas
de desarrollo provincial de las urbes y espacios muy relevantes para la vida
comunitaria. Todas razones que, sin desconocer cualquier problemática de índole
jurídico que pueda afectar a la comunidad, dignifica la vida de las personas dando
regularidad al terreno en el que viven.
Creemos que las modificaciones que se han abordado hasta ahora en el
proyecto de ley refundido que se estudia en la Cámara de Diputados apunta en el
sentido correcto en cuanto simplifica los requisitos, actualiza los documentos que el
o los solicitantes deben aportar para acceder al procedimiento, le da más
protagonismo a los solicitantes sin mermar las potestades de los organismos
públicos involucrados como el SERVIU o la Dirección de Obras Municipales.
Existen de todas formas aspectos que creemos deben ser reevaluados, como
la necesidad de que las obras que provean servicios básicos sean de carácter
colectivo, pues una gestión individual de cada familia podría ser muy perjudicial
para la salud de todos quienes formen parte de ese lote. Los podrías de salud
podrían originarse a partir de la contaminación multifocal por la abundancia de
pozos sépticos (sobre todo en zonas rurales) o desorden en el cableado eléctrico.
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Bibliografía
Medios Digitales
- camara.cl
- transparencia.puertomonttchile.cl
- bienesnacionales.cl