informe mundial 2006

2006informe sobre el desarrollo mundial

Equidad y desarrollo

Panorama general

BANCO MUNDIAL

2006Informe sobre el desarrollo mundial


Banco Mundial

Washington, D.C.

Panorama general

2006Informe sobre el desarrollo mundial


©2005 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial1818 H Street, NWWashington, DC 20433Teléfono: (202) 473-1000Sitio web: www.worldbank.orgCorreo electrónico: [email protected]

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Este documento es un resumen del Informe sobre el Desarrollo Mundial 2006, publicación con-junta del Banco Mundial y Oxford University Press. Es un estudio realizado por el personal delBanco Internacional de Reconstrucción y Fomento (Banco Mundial), y las opiniones, interpre-taciones y conclusiones expresadas en él no son necesariamente reflejo de la opinión del Direc-torio Ejecutivo de la institución ni de los países representados por éste.

El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos que figuran en esta publicación. Lasfronteras, los colores, las denominaciones y demás datos que aparecen en los mapas de estapublicación no implican juicio alguno, por parte del Banco Mundial, sobre la condiciónjurídica de ninguno de los territorios, ni la aprobación o aceptación de tales fronteras.

Derechos y autorizacionesEl material contenido en esta publicación está registrado como propiedad intelectual. Sureproducción o transmisión total o parcial sin la debida autorización puede constituir unaviolación de la ley vigente. El Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BancoMundial) alienta la difusión de sus publicaciones y, normalmente, autorizará su reproducciónsin demora.

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Ilustración de la portada: Sueño de una tarde dominical en la Alameda Central 1947-48 (fresco)de Diego Rivera. El mural está ubicado en el Museo Mural Diego Rivera, Ciudad de México. Lareproducción fue autorizada por el Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura de México.© Fotografía de Francisco Kochen.

ISBN - 10: 0-8213-6414-6ISBN - 13: 978-0-8213-6414-7

Panorama general

1 Introducción

La falta de equidad entre naciones y dentro de ellas

caso concreto 1: Palanpur

2 La falta de equidad dentro de los países: personas y grupos

3 La equidad desde una perspectiva mundial

caso concreto 2: empoderamiento

¿Por qué es importante la equidad igualdad?

4 Equidad y bienestar

5 Desigualdad e inversión

caso concreto 3: España

6 Equidad, instituciones y proceso de desarrollo

caso concreto 4: Indonesia

Parte II

Parte I

Índice del Informe sobre el desarrollo mundial 2006

v

Nivelación de las reglas del juego económicas ypolíticas

7 Capacidades humanas

8 Justicia, tierra e infraestructura

caso concreto 5: impuestos

9 Mercados y macroeconomía

caso concreto 6: desigualdad regional

10 Logro de una mayor equidad mundial

caso concreto 7: acceso a los medicamentos

Epílogo

Nota bibliográfica

Notas

Referencias

Indicadores seleccionados

Medición de la equidad

Indicadores seleccionados del desarrollo mundial

Índice alfabético

Parte III

vi INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006

Vivimos en un mundo caracterizado por la extraordinaria desigualdad de oportunidades, tantodentro de las fronteras nacionales como entre diferentes países. Incluso la misma oportunidadbásica de la vida está distribuida en forma muy desigual: mientras que menos de la mitad del1% de los niños nacidos en Suecia muere antes de cumplir el primer año, casi el 15% de todoslos nacidos en Mozambique no lo consigue. En El Salvador, la tasa de mortalidad infantil es del2% en el caso de los niños nacidos de madres con cierto nivel de instrucción, y del 10% si susmadres carecen de formación. En Eritrea, la cobertura de la inmunización es próxima al 100%en los niños del quinto más rico de la población, pero sólo del 50% en el quinto más pobre.

No podemos culpar a estos niños de las circunstancias en que se han visto obligados a nacer,pero sus vidas —y su capacidad de contribuir al desarrollo de sus respectivas naciones—dependen fuertemente de aquellas. Por esa razón, el Informe sobre el desarrollo mundial 2006,que hace el número 28 dentro de esta serie anual, destaca la importancia de la equidad en elproceso de desarrollo. La equidad se define en función de dos principios básicos. El primero esla igualdad de oportunidades, a saber, que los logros de una persona a lo largo de su vida debe-rían estar determinados fundamentalmente por sus propios talentos y esfuerzos, más que porcircunstancias predeterminadas como la raza, el género, los antecedentes sociales y familiares oel país de nacimiento. El segundo principio es la ausencia de privación en los resultados, en parti-cular en los terrenos de la salud, la educación y el consumo.

Para muchos, y quizá para la mayoría, la equidad es intrínsecamente importante en cuantoobjetivo de desarrollo por derecho propio. Pero el presente informe va más allá, demostrandoque un intercambio amplio de oportunidades económicas y políticas es también fundamentalpara el crecimiento económico y el desarrollo.

La ampliación de oportunidades respalda firmemente el primer pilar de la estrategia dedesarrollo del Banco, a saber, la mejora del clima para la inversión en beneficio de todos. Lainterdependencia de las dimensiones económicas y políticas del desarrollo confirma también laimportancia del segundo pilar estratégico, el empoderamiento. Como puede observarse en estapublicación, los dos pilares no son independientes entre sí en cuanto instrumento de ayuda aldesarrollo; más bien, se refuerzan mutuamente. Espero que este informe influya fuertemente enla manera en que nosotros y nuestros asociados en favor del desarrollo comprendemos, diseña-mos y aplicamos las políticas de desarrollo.

Paul D. Wolfowitzpresidente Banco Mundial

Prefacio

vii

Este informe ha sido preparado por un equipo básico dirigido por Francisco H. G. Ferreira yMichael Walton e integrado por Tamar Manuelyan Atinc, Abhijit Banerjee, Peter Lanjouw,Marta Menéndez, Berk Özler, Giovanna Prennushi, Vijayendra Rao, James Robinson y MichaelWoolcock. También aportaron importantes contribuciones Anthony Bebbington, StijnClaessens, Margaret Ellen Grosh, Karla Hoff, Jean O. Lanjouw, Xubei Lou, Ana Revenga,Caroline Sage, Mark Sundberg y Peter Timmer. Además, el equipo contó con la colaboraciónde María Caridad Araujo, Andrew Beath, Ximena del Carpio, Celine Ferre, Thomas Haven,Claudio E. Montenegro y Jeffery C. Tanner. El trabajose inició bajo la dirección general de François Bourguignon.

Se recibieron muchos y excelentes consejos de Anthony B. Atkinson, Angus Deaton, NailaKabeer, Martin Ravallion y Amartya Sen, a los que el equipo agradece sin comprometerlos.Muchas otras personas, tanto funcionarios del Banco como personas ajenas a él, aportaroncomentarios valiosos; sus nombres aparecen en la Nota bibliográfica. El Grupo de gestión dedatos sobre el desarrollo efectuó aportes al anexo de datos y tuvo a su cargo la preparaciónde los Indicadores seleccionados del desarrollo mundial. Gran parte de la investigación deantecedentes se realizó con la ayuda de un fondo fiduciario programático de varios donantes, elPrograma Conocimientos para el Cambio, financiado por Canadá, la Comunidad Europea,Finlandia, Noruega, el Reino Unido, Suecia y Suiza.

Para la preparación de este informe, el equipo realizó una amplia serie de consultas, queincluyeron talleres en Amsterdam, Beirut, Berlín, Dakar, El Cairo, Estocolmo, Ginebra, Helsinki,Hyderabad, Londres, Milán, Nairobi, Nueva Delhi, Oslo, Ottawa, París, Rio de Janeiro, Tokio,Venecia y la ciudad de Washington; videoconferencias con distintos lugares de Bogotá, BuenosAires, Ciudad de México y Tokio, y un intercambio de opiniones en línea sobre el borradordel informe. El equipo quiere agradecer a los participantes en esos talleres, videoconferenciasy debates, en los que intervinieron investigadores, funcionarios públicos y personal de organi-zaciones no gubernamentales y del sector privado.

Rebecca Sugui fue la asistente ejecutiva del equipo, mientras que Ofelia Valladolid se desem-peñó como ayudante del programa, y Madhur Arora y Jason Victor como auxiliares del equipo.Evangeline Santo Domingo cumplió la función de auxiliar de la gestión de recursos.

Bruce Ross-Larson fue el editor principal. La Oficina del Editor del Banco Mundial coordinóel diseño, la edición y la producción del libro, bajo la supervisión de Susan Graham, NancyLammers y Janet Sasser.

Agradecimientos

ix

Panorama general

Fijémonos en dos niños sudafricanos que nacie-ron el mismo día del año 2000. Nthabiseng esnegra, hija de una familia pobre que vive en unazona rural de la provincia del Cabo Oriental, aunos 700 kilómetros de Ciudad del Cabo. Sumadre nunca fue a la escuela. Pieter es blanco,hijo de una familia rica de Ciudad del Cabo. Sumadre terminó los estudios superiores en unaprestigiosa universidad cercana, StellenboschUniversity.

Ni a Nthabiseng ni a Pieter podría atribuírse-les, en el día de su nacimiento, responsabilidadalguna por sus circunstancias familiares: ni porsu raza, ni por el nivel de ingresos y de educaciónde sus padres, ni por el hecho de vivir en unazona urbana o rural, ni siquiera por su sexo. Noobstante, las estadísticas indican que esas varia-bles que vienen predeterminadas por sus respec-tivos orígenes afectarán de manera importantesus vidas. Nthabiseng tiene una probabilidad del7,2% de morir en su primer año de vida, más deldoble del 3% de Pieter. Éste tendrá una espe-ranza de vida de 68 años, y Nthabiseng de 50.Pieter puede esperar recibir 12 años de escolari-zación, y Nthabiseng menos de un año1. Es pro-bable que Nthabiseng sea considerablementemás pobre que Pieter durante toda su vida2.Cuando crezca, tendrá menos probabilidades deacceder al abastecimiento de agua limpia y a ser-vicios de saneamiento, o de acudir a buenasescuelas. Así pues, las oportunidades que tienenesos dos niños de realizar todo su potencialhumano son enormemente diferentes desde unprincipio, sin que ellos tengan ninguna culpa.

Esas diferencias de oportunidades se tradu-cen en una diferencia de capacidad para contri-buir al desarrollo de Sudáfrica. Es posible que yadesde su nacimiento la salud de Nthabiseng seapeor debido a la nutrición deficiente de sumadre durante el embarazo. A causa de la socia-lización de género, la ubicación geográfica y elacceso a las escuelas, Pieter tendrá muchas másprobabilidades de adquirir una educación que lepermita aprovechar plenamente sus aptitudesinnatas. Aun suponiendo que, a pesar de las pro-

babilidades, a los 25 años Nthabiseng tuvierauna idea magnífica para poner un negocio (unprocedimiento innovador para aumentar la pro-ducción agrícola, por ejemplo), le resultaríamucho más difícil convencer a un banco de quele prestara dinero con un tipo de interés razona-ble. Si Pieter tuviera una idea igualmente bri-llante (sobre la manera de diseñar una versiónmejorada de un programa informático prome-tedor, por ejemplo), seguramente se encontraríacon más facilidades para obtener crédito, portener un título universitario y también, muyposiblemente, algún tipo de aval. Después de latransición de Sudáfrica a la democracia, Nthabi-seng puede votar y contribuir por tanto a deter-minar indirectamente la política de su gobierno,un derecho que se negaba a los negros bajo elapartheid. Sin embargo, la herencia de desigual-dad de oportunidades y de poder político quedejó el apartheid tardará en desaparecer. Elcamino que va de tal cambio político (funda-mental) al cambio de las condiciones económi-cas y sociales es largo.

Por muy formidables que sean las diferen-cias de oportunidades de Pieter y Nthabisengen su vida en Sudáfrica, quedan en nada si selas compara con las disparidades entre lossudafricanos medios y los ciudadanos de paí-ses más desarrollados. Veamos lo que le hatocado en suerte a Sven, nacido el mismo díaen un hogar medio de Suecia. Sus probabilida-des de morir en el primer año de vida sonmínimas (0,3%) y puede esperar vivir hasta los80 años, 12 más que Pieter y 30 más que Ntha-biseng. Es probable que vaya a la escueladurante 11,4 años, es decir, cinco más que unsudafricano medio. Esas diferencias cuantitati-vas de escolarización se suman a diferencias decalidad: al llegar al octavo grado, Sven puedeesperar obtener una puntuación de 500 en unaprueba de matemáticas comparable interna-cionalmente, mientras que un estudiantesudafricano medio alcanzará sólo una puntua-ción de 264, que está más de dos valores de ladesviación tipo por debajo de la mediana de la

1

Organización de Cooperación y DesarrolloEconómicos (OCDE). Con toda probabilidad,Nthabiseng nunca llegará a ese grado, por loque ni siquiera haría la prueba3.

Muchos lectores considerarán que esasdiferencias de oportunidades en la vida pormotivos de nacionalidad, raza, género y gruposocial son fundamentalmente injustas. Tam-bién es probable que provoquen un desperdi-cio de potencial humano y, por tanto, la pér-dida de oportunidades de desarrollo. Por ello,el Informe sobre el desarrollo mundial 2006analizará la relación existente entre la equidady el desarrollo.

Cuando hablamos de equidad nos referi-mos a que todas las personas deberían tener lasmismas oportunidades para orientar su vidaen la forma que ellas mismas decidan y estar asalvo de privaciones graves en cuanto a lasconsecuencias. La idea principal es que, enciertos aspectos fundamentales, la equidad escomplementaria de la lucha por la prosperidada largo plazo. Las instituciones y políticas quepromueven un entorno más equilibrado —enel cual todos los miembros de la sociedad ten-gan oportunidades parecidas de ser activos enlo social, influyentes en lo político y producti-vos en lo económico— contribuyen al creci-miento sostenible y al desarrollo. Por consi-guiente, una mayor equidad será doblementepositiva para la lucha contra la pobreza, gra-cias a sus posibles efectos beneficiosos en elnivel agregado de desarrollo a largo plazo ygracias a las mayores oportunidades que abre alos grupos más pobres de cualquier sociedad.

Los elementos de complementariedadentre la equidad y la prosperidad obedecen ados conjuntos generales de causas. Primero, losmercados de los países en desarrollo presentanmuchas deficiencias, en particular los merca-dos de crédito, seguros, tierra y capitalhumano. Por este motivo es fácil que los recur-sos no se destinen adonde se pueda obtener elmáximo rendimiento. Por ejemplo, es posibleque algunos niños muy dotados, como Ntha-biseng, no lleguen a terminar la escuela prima-ria, mientras que otros, con menor capacidad,tal vez terminen los estudios universitarios. Esposible que los agricultores trabajen más si lastierras son de su propiedad que si las cultivancomo aparceros. Hay productores agrícolas ytextiles eficientes de países en desarrollo quetienen cerrada la entrada a algunos mercados

de la OCDE, y los trabajadores pobres no espe-cializados ven muy restringidas sus oportuni-dades de emigrar para trabajar en países másricos.

Cuando no existen mercados o éstos sonimperfectos, la forma en que se distribuyen lariqueza y el poder influye en la asignación deoportunidades de inversión. La respuesta idealsería corregir las deficiencias del mercado,pero cuando esto no es posible o es excesiva-mente costoso, ciertas formas de redistribu-ción —del acceso a los servicios, a los bienes oa la influencia política— pueden hacer queaumente la eficiencia económica.

La segunda serie de razones que explicanpor qué la equidad y la prosperidad a largoplazo pueden ser complementarias procede delhecho de que un nivel elevado de desigualdadeconómica y política suele crear institucioneseconómicas y mecanismos sociales que favore-cen sistemáticamente los intereses de quienestienen más influencia. Esas instituciones pocoequitativas pueden acarrear costos económi-cos. Cuando los derechos de la persona y losderechos a la propiedad se aplican selectiva-mente, cuando las asignaciones presupuesta-rias benefician principalmente a quienes tie-nen influencia política y cuando ladistribución de servicios públicos favorece alos ricos, el resultado es que las clases medias ylos grupos más pobres se encuentran con unpotencial sin explotar. Si ello sucede, es proba-ble que la sociedad en su conjunto sea más ine-ficiente y deje pasar oportunidades de innova-ción e inversión. A nivel global, cuando laopinión de los países en desarrollo cuentapoco o no cuenta en absoluto en la gestión delos asuntos mundiales, es posible que las nor-mas que se establezcan sean inadecuadas yonerosas para los países más pobres.

Esos efectos negativos para el desarrolloque tiene la desigualdad de oportunidades y depoder político son tanto más perjudiciales encuanto que las desigualdades económicas,políticas y sociales tienden a reproducirse en eltiempo y a través de las generaciones. Esosfenómenos se denominan “trampas de la desi-gualdad”. Los niños desfavorecidos de familiasque se hallan en los niveles más bajos de la dis-tribución de riqueza no tienen las mismasoportunidades de recibir una educación decalidad que los niños de familias más ricas. Porello es probable que esos niños desfavorecidos

2 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006

ganen menos cuando sean adultos. Debido aque la opinión de los pobres cuenta menos enel proceso político, esos niños —al igual quesus padres— tendrán menos influencia en lasdecisiones sobre gastos para mejorar las escue-las públicas para sus hijos. Y así se va perpe-tuando el ciclo de bajo rendimiento.

La distribución de la riqueza está estrecha-mente correlacionada con las distincionessociales que hacen que las personas, las comu-nidades y las naciones se estratifiquen en gru-pos que dominan y grupos dominados. Esasestructuras de dominación persisten porque elejercicio manifiesto o encubierto del poderrefuerza las diferencias económicas y sociales.Las élites protegen sus intereses por mediossutiles —siguiendo prácticas exclusivistas en lorelativo al matrimonio y los sistemas de paren-tesco, por ejemplo— y menos sutiles, como lamanipulación política agresiva o el uso explí-cito de la violencia.

Esta superposición de desigualdades políti-cas, sociales, culturales y económicas sofocatoda posibilidad de movilidad. Cuesta librarsede ellas porque están tan estrechamente liga-das a los hechos de la vida cotidiana. Son per-petuadas por la élite y a menudo asumidas porlos grupos marginados u oprimidos, lo cualdificulta que los pobres lleguen a salir de lapobreza. Ello hace que las trampas de la desi-gualdad puedan ser bastante estables y tengantendencia a persistir durante generaciones.

El informe documenta la persistencia deesas trampas de la desigualdad destacando lainteracción entre distintas formas de desigual-dad. Aduce pruebas de que la desigualdad deoportunidades que se produce supone un des-perdicio y es perjudicial para el desarrollo sos-tenible y la reducción de la pobreza. Tambiénextrae consecuencias políticas, que giran alre-dedor del concepto general de crear unentorno más equilibrado para todos, tanto enlas esferas política y económica como a nivelnacional y mundial. Si las oportunidades quese ofrecen a niños como Nthabiseng son tantomás limitadas que las que tienen niños comoPieter o Sven, y si ello menoscaba los progresosgenerales en el campo del desarrollo, estarálegitimada una actuación pública tendente aampliar las oportunidades de aquellos cuyasopciones son más restringidas.

Hay tres consideraciones iniciales deimportancia. Primero, si bien es probable que

un entorno más equilibrado lleve consigo unareducción de las desigualdades que se obser-van en cuanto a logros educacionales, estadode salud e ingresos, el objetivo que persiguenlas políticas no es la igualdad en los resultados.Efectivamente, aun si existiera una verdaderaigualdad de oportunidades, siempre cabríaesperar que los resultados presentaran diferen-cias, atribuibles a diferencias en las preferen-cias, las aptitudes, el esfuerzo personal y lasuerte4. Esto concuerda con el importantepapel que desempeñan las diferencias deingresos como incentivo para invertir en edu-cación y en capital físico, para trabajar y paraasumir riesgos. Obviamente, los resultados sonimportantes, pero nos interesan principal-mente por la influencia que tienen en las situa-ciones de privación absoluta y por su funciónen la delineación de oportunidades.

En segundo lugar, la preocupación por laigualdad de oportunidades supone que laacción pública debe concentrarse en la formaen que se distribuyen los activos, las oportuni-dades económicas y la influencia política, y nodirectamente en las desigualdades de ingresos.Las políticas pueden ayudar a efectuar la transi-ción de una “trampa de la desigualdad” a uncírculo virtuoso de equidad y crecimiento cre-ando un entorno más equilibrado: medianteuna mayor inversión en los recursos humanosde los sectores más pobres; mediante un accesomás amplio y equitativo a los servicios públicosy a la información; mediante la garantía de losderechos de todos a la propiedad, y medianteunos mercados más justos. No obstante, laspolíticas con que se busca equilibrar las condi-ciones del entorno económico se topan conenormes dificultades. No todos tienen la mismacapacidad para influir en la definición de laspolíticas: es posible que los intereses de quienesno pueden hacer oír su voz nunca se expresenni estén representados. Y cuando las políticashacen peligrar determinados privilegios puedehaber grupos poderosos que procuren bloquearlas reformas. Por ello es probable que las políti-cas equitativas den mejores resultados cuandola creación de un entorno económico más equi-librado venga acompañada de esfuerzos simila-res para equilibrar el entorno político nacionaly hacer más justa la gobernabilidad a nivelmundial.

En tercer lugar, es posible que a nivel de laspolíticas existan arbitrajes a corto plazo entre

Panorama general 3

la equidad y la eficiencia. Esos casos están bienreconocidos y ampliamente documentados. Lacuestión es que el cálculo de costos y benefi-cios (a menudo implícito) que aplican los res-ponsables de la formulación de políticas paraevaluar las ventajas de las distintas políticaspasan por alto con demasiada frecuencia losbeneficios a largo plazo de una mayor equidad,que son reales pero difíciles de evaluar. Unaumento de la equidad llevará consigo un fun-cionamiento más eficiente de la economía, unareducción de los conflictos, un aumento de laconfianza y un mejoramiento de las institucio-nes, con los consiguientes beneficios dinámi-cos para la inversión y el crecimiento. En lamedida en que no se tomen en cuenta esosbeneficios, los responsables de la formulaciónde políticas tal vez acaben optando por ungrado de equidad insuficiente.

Por otra parte, quienes quieran lograr unamayor equidad no deben renunciar a las conce-siones a corto plazo. Si los incentivos personalesse ven menoscabados por planes de redistribu-ción de ingresos que imponen gravámenes exce-sivos a la inversión y a la producción, el resultadoserá una reducción de la innovación, de la inver-sión y del crecimiento. La historia del siglo XXestá plagada de ejemplos de políticas mal conce-bidas, aplicadas en nombre de la equidad, que,en vez de estimularlos, perjudicaron gravementelos procesos de crecimiento por no tener encuenta los incentivos personales. Hay que buscarun equilibrio en el que se tengan en considera-ción los costos inmediatos para los incentivospersonales y los beneficios a largo plazo de unassociedades afianzadas, con instituciones integra-doras y amplias oportunidades.

Si bien es importante evaluar minuciosa-mente el diseño de las políticas en su contextolocal, las consideraciones de equidad debenquedar incluidas como aspecto central tantodel diagnóstico como de la política. Con ellono se pretende crear un nuevo marco, sinointegrar y ampliar los marcos existentes: laequidad es crucial tanto para el entorno deinversión como para un programa de empode-ramiento, al actuar a través de sus efectos enlas instituciones y en el diseño de políticasconcretas. Hay quienes conceden a la equidadun valor per se, mientras que otros la valoranprimordialmente por su función instrumentalde reducir la pobreza absoluta, que es precisa-mente la misión del Banco Mundial.

El presente informe reconoce el valor intrín-seco de la equidad, pero aspira principalmente adocumentar la importancia que tiene para eldesarrollo a largo plazo prestar atención a laequidad. El documento consta de tres partes.

• En la Parte I se examinan los datos relativosa la desigualdad de oportunidades, en unmismo país y entre países. Se examinanalgunos intentos de cuantificar la desigual-dad de oportunidades pero, de forma másgeneral, nos basamos en la evidencia desituaciones sumamente desiguales que pre-sentan distintos grupos definidos por cir-cunstancias predeterminadas —como elgénero, la raza, los antecedentes familiareso el país de origen— como indicadores dela desigualdad de oportunidades.

• En la Parte II se indaga acerca de la impor-tancia de la equidad. Se trata de las dos víasa través de las cuales se manifiestan susefectos (los efectos de la desigualdad deoportunidades cuando los mercados sonimperfectos y las consecuencias de la faltade equidad para la calidad de las institu-ciones que crea una sociedad), así como delos motivos intrínsecos.

• En la Parte III se plantea la cuestión de laforma en que la acción pública puede crearun equilibrio en las condiciones delentorno político y económico. En el planonacional, se propugna la inversión en laspersonas, el mayor acceso la justicia, a latierra y a la infraestructura y la promociónde mercados más justos. En el plano inter-nacional, se examina el equilibrio de lascondiciones de funcionamiento de los mer-cados mundiales y de las normas que losrigen, y el complemento de la prestación deasistencia para ayudar a los países y a laspersonas pobres a generar una mayor basede recursos productivos.

En la parte restante del presente panoramageneral se ofrece un resumen de las conclusio-nes principales.

La falta de equidad entrelas naciones y dentro de ellasDesde el punto de vista de la equidad, laforma en que están distribuidas las oportuni-dades es más importante que la forma en quese distribuyen los resultados. Sin embargo, lasoportunidades, que representan un potencial


y no una realidad, son más difíciles de obser-var y de evaluar que los resultados.

Las múltiples dimensiones de la faltade equidad dentro de los paísesLa cuantificación directa de la desigualdad deoportunidades es difícil, pero puede tomarsecomo ejemplo un análisis hecho en Brasil(Capítulo 2). La desigualdad de ingresos en1996 se desglosó en una parte atribuible a cua-tro circunstancias predeterminadas que esta-ban más allá del control de las personas ––laraza, la región de origen, la educación de lospadres y la ocupación de éstos en el momentodel nacimiento–– y una parte residual. Esascuatro circunstancias explican alrededor deuna cuarta parte de las diferencias globales deingresos entre los trabajadores. Ciertamente,hay otros determinantes de las oportunidadesque también están predeterminados en elmomento del nacimiento y que no se hanincluido en este conjunto, como el género, la

riqueza de la familia o la calidad de las escuelasprimarias. Puesto que esas variables no seincluyeron en el “desglose” de la desigualdad,los resultados que se presentan pueden consi-derarse estimaciones mínimas de la desigual-dad de oportunidades en Brasil.

Por desgracia, las circunstancias predeter-minadas (que, por lo tanto, no tienen ningunapertinencia desde el punto de vista moral)establecen mucho más que los meros ingresosfuturos. La educación y la salud tienen unvalor intrínseco y afectan la capacidad de laspersonas para intervenir en la vida económica,social y política. No obstante, en casi todas laspoblaciones los niños se encuentran con opor-tunidades muy distintas para aprender y paragozar de buena salud, que dependerán de fac-tores como la propiedad de recursos, la ubica-ción geográfica o la educación de los padres,entre otros. Puede observarse, por ejemplo,cómo el acceso a un conjunto básico de servi-cios de inmunización difiere para los ricos ypara los pobres en distintos países (Gráfico 1).

Panorama general 5

Porcentaje de personas sin cobertura

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30

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10

0

Grupos más pobres

Grupos más ricos

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Gráfico 1. Influencia del nivel de riqueza en la inmunización de los niños

Fuente: Cálculos realizados por los autores a partir de datos de las Encuestas demográficas de salud (DHS).Nota: Un asterisco indica que el quintil más pobre tiene un mayor acceso a servicios de inmunización en la infancia que el quintil más rico.La línea continua de color anaranjado representa el porcentaje global de niños de cada país que no tienen acceso a un paquete de serviciosbásicos de inmunización, mientras que los puntos mínimos y máximos indican los porcentajes correspondientes a los quintiles superior einferior de la distribución de propiedad de bienes.

Existen importantes desigualdades deacceso entre, por ejemplo, Egipto, donde lacobertura es prácticamente universal (a laizquierda), y Chad, donde queda excluido masdel 40% de los niños (a la derecha). No obs-tante, dentro de algunos países las disparida-des pueden ser tan grandes como lo son entretodas las naciones incluidas en la muestra. EnEritrea, por ejemplo, la quinta parte más ricade la población goza de una cobertura prácti-camente total, pero casi la mitad de los niñosde la quinta parte más pobre están excluidos.

También persisten diferencias significativaspor motivos de género en muchas partes delmundo. En regiones de Asia oriental y meri-dional, en particular en ciertas zonas ruralesde China y del noroeste de India, la mismaoportunidad de vivir puede depender de unasola característica predeterminada: el sexo. Enesas regiones hay un número significativa-mente mayor de niños que de niñas, debido enparte al aborto selectivo por motivos de sexo ya las diferencias en la atención prestada des-pués del nacimiento. Además, en muchas par-tes del mundo (aunque no en todas) asisten ala escuela más niños que niñas. Las oportuni-dades que tienen los cientos de millones deniños con discapacidades que hay en todo elmundo en desarrollo también son muy dife-rentes de las de los otros niños que no sufrenminusvalías.

Estas desigualdades suelen estar asociadas adiferencias en las posibilidades de “actuación”de cada persona, es decir, en su capacidad parainfluir en el mundo que le rodea, determinadapor condiciones socioeconómicas, culturales ypolíticas. Esas diferencias crean en las institu-ciones y en las normas una tendencia a favore-cer a los grupos más poderosos y privilegiados.Esto se observa en realidades tan distintascomo las escasas oportunidades de movilidadde los miembros de castas reconocidas en unaaldea rural de India y los frecuentes episodiosde discriminación contra el pueblo quechuaen Ecuador. Las disparidades persistentes depoder y categoría social entre los grupos pue-den llegar a internalizarse en conductas, aspi-raciones y preferencias que también perpetúanlas desigualdades.

La desigualdad de oportunidades también setransmite de una generación a otra. Las perso-nas cuyos padres son más pobres o de categoríasocial más baja se encontrarán en la vida conpeores oportunidades de educación, salud,ingresos y condición social. Esto comienza auna edad temprana. En Ecuador, los niños detres años de edad de todos los grupos socioeco-nómicos obtienen en una prueba de reconoci-miento de vocabulario puntuaciones similares,próximas a los valores de referencia de unapoblación internacional normal. Sin embargo,al cumplir los cinco años el nivel general ha dis-minuido en relación con el grupo de referenciainternacional, excepto en el caso de los niñospertenecientes a grupos más ricos y cuyospadres tienen los niveles de educación más altos(Gráfico 2). Esas diferencias pronunciadas dereconocimiento de vocabulario entre los niñoscuyos padres habían recibido entre cero y cincoaños de escolarización y aquéllos cuyos padrestenían 12 años o más de escolarización proba-blemente seguirán afectando su rendimientodespués de ingresar en la escuela primaria ytambién es probable que persistan de ahí enadelante. La falta de movilidad entre las genera-ciones también se observa en países ricos: nue-vos datos de los Estados Unidos (donde tienefuerza el mito de la igualdad de oportunidades)ponen de manifiesto elevados niveles de persis-tencia de la condición socioeconómica entreuna generación y otra: las estimaciones recien-tes señalan que se necesitarían cinco generacio-nes para que una familia que gana la mitad delingreso medio nacional llegara a ese nivel de


40 60 7050

100

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60

110

25% más rico

Mediana de puntuación Mediana de puntuación

25% más pobre

40 60 7050Edad en meses Edad en meses

Cuartiles más ricos y más pobres Educación de la madre

100

90

80

70

60

110

12 años o más

De 0 a 5 años

Gráfico 2. Las oportunidades vienen determinadas a una edad tempranaEn Ecuador, el desarrollo cognitivo de los niños de edades comprendidas entre los tres y los cincoaños difiere notablemente en función de los antecedentes familiares

Fuente: Paxson and Schady (2005).Nota: En los gráficos se representan los valores medianos de las puntuaciones en una prueba de reconocimiento devocabulario (que es una medida de reconocimiento de vocabulario en español, con valores uniformados en relacióncon la norma internacional), con un ancho de banda igual a 3.

ingresos medios5. La falta de movilidad es parti-cularmente pronunciada en el caso de los afro-norteamericanos con bajos ingresos.

Las desigualdades en el plano mundialson enormesSi en el interior de muchos países la desigual-dad de oportunidades es grande, a escala mun-dial es verdaderamente abrumadora. En elCapítulo 3 se muestra que las diferencias entrelos países comienzan con la mera oportunidadde vivir: mientras que en los Estados Unidossiete de cada 1.000 niños mueren en el primeraño de vida, en Malí los que mueren son 126de cada 1.000. Los niños pequeños que sobre-viven, no sólo en Malí sino en gran parte deÁfrica y de los países más pobres de Asia yAmérica Latina, están en una situación deriesgo nutricional mucho peor que los de paí-ses ricos. Y si llegan a ir a la escuela –son másde 400 millones los adultos de países en desa-rrollo que nunca lo hicieron–– sus escuelasson considerablemente peores que las de losniños de Europa, Japón o los Estados Unidos.Debido a la baja calidad de las escuelas, a lanutrición insuficiente y a los ingresos que unniño puede generar si trabaja en vez de estu-diar, son muchos los que abandonan la escuelaa una edad temprana. Una persona nacida enÁfrica subsahariana entre 1975 y 1979 ha reci-bido como media 5,4 años de escolarización.En Asia meridional la cifra se eleva a 6,3 años;en los países de la OCDE es de 13,4 años.

Si se piensa en esas diferencias de educa-ción y de salud, a las que se suman grandes dis-

paridades de acceso a la infraestructura y aotros servicios públicos, no es sorprendenteque las oportunidades de consumo de bienesprivados difieran enormemente entre los paí-ses ricos y los países pobres. El gasto de con-sumo medio anual oscila entre US$279, envalores ajustados para tener en cuenta la pari-dad del poder adquisitivo (PPA), en Nigeria yUS$17.232 (PPA) en Luxemburgo. Esto signi-fica que el ciudadano medio de Luxemburgogoza de recursos monetarios 62 veces más altosque los del nigeriano medio. Mientras que alnigeriano medio le puede resultar difícilpagarse comidas suficientemente nutritivastodos los días, el ciudadano medio de Luxem-burgo no tiene demasiadas dificultades a lahora de comprar el teléfono móvil de últimageneración que haya salido al mercado.Debido a que hay más restricciones a la circu-lación de personas entre países que dentro delos países, es probable que esas diferencias quepresenta la situación entre países estén muchomás asociadas a la desigualdad de oportunida-des que las diferencias existentes en el interiorde los países.

Las tendencias de la desigualdad mundialhan cambiado. Entre 1960 y 1980 hubo unadisminución pronunciada de la desigualdadrelativa a la esperanza de vida entre los países,impulsada por incrementos considerables enlos países más pobres del mundo (Gráfico 3).Este hecho positivo obedecía a la difusiónmundial de tecnologías de salud y a importan-tes iniciativas públicas de salud en algunas delas zonas con mayor mortalidad del mundo.Sin embargo, a partir de 1990, el VIH/SIDA(predominantemente en muchos países africa-nos) y un aumento de las tasas de mortalidaden las economías en transición (principal-mente en Europa oriental y Asia central) hancontrarrestado algunos de los logros anterio-res. A causa de la crisis del SIDA, la esperanzade vida al nacer se ha reducido extraordinaria-mente en algunos de los países más pobres delmundo, lo cual ha hecho aumentar notable-mente las diferencias entre esos países y lassociedades más ricas.

La desigualdad en el acceso a la escolariza-ción también ha disminuido en todo el mundo,tanto en la mayoría de países como entre ellos,al aumentar los niveles medios de escolariza-ción en la gran mayoría de países. Éste tambiénes un hecho positivo, aunque las inquietudes

Panorama general 7

0

0,05

2000

1990

1960

Distribución internacional de la esperanza de vida, ponderada por la población, 1960–2000

27 39 51 63Años

75 87

Gráfico 3. Hubo un aumento de laesperanza de vida y una reducción delas diferencias, hasta que comenzó lacrisis del SIDA

Fuente: Schady (2005).

por la calidad de la enseñanza dan motivospara no caer en una satisfacción excesiva.

Aunque nuestro interés se centra principal-mente en la desigualdad de oportunidades, lasgrandes diferencias de ingresos o de consumoentre los países afectarán ciertamente las opor-tunidades que tengan en su vida los niños quenazcan hoy en esos distintos países. Las ten-dencias de la esperanza de vida al nacer y de losaños de escolarización presentaban una con-vergencia, por lo menos hasta 1990, pero elcuadro es muy distinto en el caso de los ingre-sos y del consumo. Si bien las tendenciasrecientes dependen mucho del concepto con-creto que se elija (de lo cual se trata con mayordetalle en el Capítulo 3), a largo plazo la desi-gualdad de ingresos a nivel mundial no dejó deaumentar hasta el inicio del rápido creci-miento económico experimentado en China yen India en el decenio de 1980 (Gráfico 4).

Es posible desglosar la desigualdad totalentre personas de todo el mundo como diferen-cias entre países y diferencias dentro de éstos.Las diferencias entre países eran relativamentepequeñas a comienzos del siglo XIX, pero llega-ron a constituir una mayor parte de la desigual-dad total hacia fines del siglo XX. Si se excluyenChina e India, las desigualdades mundiales hanseguido aumentando, a causa de la incesantedivergencia entre la mayoría de los demás paísesde bajos ingresos y los países ricos.

¿Por qué la equidad es importantepara el desarrollo?¿Por qué importan esas desigualdades que per-sisten tanto dentro de los países como entre

ellos? La primera razón es que, por sus interco-nexiones y su resistencia, esas desigualdadeshacen que algunos grupos tengan oportunida-des —económicas, sociales y políticas— siste-máticamente inferiores a las de los demás ciu-dadanos. La mayoría de personas consideranque esas disparidades palmarias violan su sen-tido de la justicia, particularmente cuando lospropios afectados pueden hacer poco al res-pecto (Capítulo 4). Esto coincide con las ense-ñanzas de la mayoría de filosofías políticas ycon el sistema internacional de derechos huma-nos. Las enseñanzas morales y éticas fundamen-tales de las tres principales religiones delmundo incluyen una preocupación por la equi-dad, aunque en muchos casos también han sidofuente de desigualdad e históricamente hanmantenido vínculos con estructuras de poderdesiguales. También hay investigaciones experi-mentales que indican que, además de tenerinterés en su propio bienestar, muchas personas—aunque no todas— aplican en su actuaciónconsideraciones de justicia.

Por importantes que sean estas razonesintrínsecas para ocuparse de la desigualdadde oportunidades y de la injusticia de los pro-cesos, este informe se centra principalmenteen la relación instrumental que existe entre laequidad y el desarrollo, haciendo particularhincapié en dos aspectos: los efectos de ladesigualdad de oportunidades cuando losmercados son imperfectos, y las consecuen-cias de la falta de equidad para la calidad delas instituciones que genera una sociedad6.

Si los mercados son imperfectos, las desigual-dades de poder y de riqueza se traducen endesigualdad de oportunidades, lo cual produceuna pérdida de potencial productivo y unaasignación ineficiente de los recursos. Enmuchos países es frecuente que los mercadosfuncionen imperfectamente, ya sea debido afallos intrínsecos —como los relacionados conuna información asimétrica—, ya a causa dedistorsiones impuestas por las políticas. Estu-dios microeconómicos de casos sugieren quela asignación ineficiente de los recursos entrelas alternativas productivas está asociada amenudo a diferencias de riqueza o de condi-ción social (Capítulo 5).

Si los mercados de capital funcionaran per-fectamente, no habría ninguna relación entrela inversión y la distribución de la riqueza:


Desviación logarítmica media1

0,8

0,6

0,4

0,2

019921980197019601950192919101890187018501820

0,33

0,50

0,83

0,33

0,36

0,69

0,05

0,37

0,42

Desigualdad mundial

Desigualdad dentro de los países

Desigualdad entre países

Gráfico 4. Una tendencia de largo plazo a ladivergencia en cuanto a la igualdad de ingresosempieza a invertirse a causa del crecimiento enChina e India

Fuente: Manipulación hecha por los autores de datos tomados deBourguignon y Morrisson (2002).

cualquiera que tuviera una oportunidad deinversión rentable podría pedir dinero pres-tado para financiarla, o vender acciones de unaempresa creada para realizar la actividadcorrespondiente. Sin embargo, prácticamenteen todos los países (tanto desarrollados comoen desarrollo), los mercados de capital distanmucho de ser perfectos: tal como se reparte elcrédito entre los posibles clientes, los tipos deinterés pueden presentar diferencias conside-rables según quién sea el prestatario, o entreprestamistas y prestatarios, en formas que nocorresponden al riesgo de quiebra u otros fac-tores económicos que afecten las utilidadesque esperan obtener los prestamistas. Porejemplo, los tipos de interés bajan con el volu-men del préstamo en Kerala y Tamil Nadu(India) o según los grupos que efectúan latransacción en Kenya y Zimbabwe, en formasque no están justificadas por el distinto gradode riesgo7. En México, el rendimiento sobre elcapital es muy superior para las empresas máspequeñas del sector no regulado que paraempresas de mayor tamaño.

Los mercados de la tierra también presen-tan imperfecciones asociadas a la falta de títu-los de propiedad claros, un historial de con-centración de la propiedad de la tierra eimperfecciones de los mercados de alquiler. EnGhana, debido a que la seguridad de tenenciaes menor para las mujeres, las tierras se dejanen barbecho con menos frecuencia, lo cual esineficiente y causa una disminución progresivade la productividad de la tierra.

El mercado de capital humano también esimperfecto, porque los padres deciden en nom-bre de sus hijos y porque el rendimiento pre-visto sobre las inversiones está influido por lalocalización, los contactos y la discriminaciónpor motivos de género, casta, religión o raza. Seha observado que la discriminación y los este-reotipos —que son mecanismos para la repro-ducción de la desigualdad entre grupos—hacen disminuir la autoestima, el esfuerzo y elrendimiento de las personas pertenecientes alos grupos que son víctimas de discriminación.Ello reduce el potencial de crecimiento perso-nal y la capacidad de esas personas para haceruna aportación a la economía.

Una demostración palpable del efecto delos estereotipos en el rendimiento es la queproporciona un experimento realizado recien-temente en India. Se pidió a niños de castas

diferentes que realizaran ejercicios sencillos,como resolver un laberinto, con incentivosmonetarios efectivos que dependían de su ren-dimiento. El resultado fundamental del experi-mento es que los niños pertenecientes a castasbajas tienen un rendimiento equivalente al delos niños pertenecientes a castas altas cuandoel experimentador no anuncia públicamente aqué casta pertenecen, pero su rendimiento esconsiderablemente peor si se da a conocer estehecho (Gráfico 5). Si en el mundo real se pro-duce una inhibición similar de las aptitudes,esto supone una pérdida de resultados poten-ciales a causa de los estereotipos sociales.

Las desigualdades económicas y políticas estánasociadas a un desarrollo institucional imper-fecto. La segunda vía a través de la cual la faltade equidad afecta a los procesos de desarrolloa largo plazo es su influencia en las institu-ciones económicas y políticas (Capítulo 6).Las instituciones determinan los incentivos ylas limitaciones con que se encuentran las per-sonas, y proporcionan el contexto en que fun-cionan los mercados. Los distintos conjuntosde instituciones son el resultado de procesoshistóricos complejos que reflejan los interesesy la estructura de influencia política de dife-rentes personas y grupos en una sociedad.

Panorama general 9

8

6

4

2

0Sin

anuncio de la casta

Sin anuncio

de la casta

Con anuncio

de la casta

Con anuncio

de la casta

Con anuncio

de la casta y segregación

de los miembros respectivos

Casta altaCasta baja

Pago por prueba Torneo

Número medio de laberintos resueltos, por casta, en cinco situaciones experimentales

Gráfico 5. El rendimiento de los niños varía cuandose da a conocer a qué casta pertenecen

Fuente: Hoff y Pandey (2004).Nota: El gráfico indica el número de laberintos que resolvieroncorrectamente los niños pertenecientes a castas bajas y altas deun conjunto de aldeas de India en varios experimentos distintos.La diferencia entre las dos primeras columnas y las tres últimasse refiere a la forma de pago, es decir, si se pagaba a los niños porcada laberinto resuelto correctamente (pago por prueba) o si sólose pagaba a los que resolvían el mayor número de laberintos (torneo).

Desde este punto de vista, las imperfeccionesdel mercado tal vez no se produzcan por acci-dente sino porque tienen el efecto de dis-tribuir los ingresos o el poder de manerasdeterminadas. Así, se producirá un conflictosocial en torno a las instituciones de lasociedad y habrá incentivos para que las per-sonas que controlan el poder moldeen lasinstituciones en formas que les beneficien.

El argumento central a este respecto es que ladesigualdad de poder conduce al estableci-miento de instituciones que perpetúan las desi-gualdades en cuanto a poder, condición social yriqueza, y que también suelen ser perjudicialespara la inversión, la innovación y la voluntad deasumir riesgos en que se basa el crecimiento alargo plazo. Las buenas instituciones económi-cas deberán ser básicamente equitativas: paraprosperar, una sociedad debe crear incentivosque hagan que la gran mayoría de la poblaciónopte por la inversión y la innovación. Sinembargo, este conjunto equitativo de institucio-nes económicas sólo aparecerá cuando la distri-bución de poder no sea altamente desigual y ensituaciones en que haya limitaciones al ejerciciodel poder por parte de quienes ocupan cargospolíticos. Las pautas básicas que se observan enlos datos transnacionales y en las descripcioneshistóricas apoyan el principio de que los paísesque avanzaron por vías institucionales que pro-movían una prosperidad sostenida lo hicieronporque el equilibrio de influencia política y depoder se hizo más equitativo.

Puede encontrarse un ejemplo en la compa-ración de las instituciones originales y lasmodalidades de desarrollo a largo plazo de lascolonias europeas en América del Norte y delSur. La abundancia de mano de obra no espe-cializada en las colonias sudamericanas––donde se disponía de un gran número deindígenas americanos o de esclavos importadosde África–– se combinó con la tecnología de laminería y de la agricultura en grandes planta-ciones para sentar las bases económicas desociedades jerárquicas y extractivas, en las quela propiedad de la tierra y el poder político esta-ban muy concentrados. En América del Norte,por el contrario, intentos similares de introdu-cir estructuras jerárquicas quedaron frustradospor la escasez de mano de obra, excepto en loslugares en que las condiciones agroclimáticashacían que la esclavitud tuviera viabilidad eco-nómica, como en la región meridional de los

Estados Unidos. La competencia por la manode obra libre en las zonas septentrionales deAmérica del Norte llevó a la creación de pautasde propiedad de la tierra menos desiguales, a unreconocimiento más rápido y más general delos derechos y a un rápido incremento de laalfabetización y la educación básica. Las institu-ciones económicas y políticas resultantes per-sistieron con el tiempo, con consecuencias posi-tivas para el desarrollo económico a largo plazo.

Creación de condicionesde equilibrio en el entornoeconómico y políticoAsí pues, parte de las desigualdades económi-cas y políticas que se observan en todo elmundo puede atribuirse a la desigualdad deoportunidades. Esta desigualdad es criticablepor motivos intrínsecos e instrumentales.Contribuye a la ineficiencia económica, al con-flicto político y a la fragilidad de las institucio-nes. Cabe preguntarse si tiene consecuenciasen materia de políticas y si plantea la necesidadde otras actividades además de las iniciativasde lucha contra la pobreza que ya han hechosuyas el Banco Mundial, otras institucionesmultilaterales y muchos gobiernos.

Nuestro postulado es que adoptar unaperspectiva basada en la equidad mejorará elprograma de actividades de lucha contra lapobreza. En general, los pobres tienen menosinfluencia, menos ingresos y menos acceso alos servicios que la mayoría de las demás per-sonas. Cuando las sociedades se hacen másequitativas en formas que generan mayoresoportunidades para todos, los pobres puedenbeneficiarse de un “doble dividendo”. En pri-mer lugar, los pobres se benefician directa-mente del aumento de las oportunidades gra-cias a su mayor participación en el proceso dedesarrollo. En segundo lugar, el propio procesode desarrollo puede ganar en eficacia y en fle-xibilidad, ya que el aumento de la equidadproduce instituciones más adecuadas, una ges-tión de los conflictos más eficaz y un mejoraprovechamiento de todos los recursos poten-ciales de la sociedad, incluidos los de lospobres. Los incrementos resultantes en lastasas de crecimiento económico de los paísespobres contribuirán a su vez a una reducciónde las desigualdades a nivel mundial.

Una de las manifestaciones de la mayorparticipación de los pobres en el crecimiento


económico es que la elasticidad al crecimientoque presenta la reducción de la pobreza dismi-nuye a medida que aumenta la disparidad deingresos. Dicho de otro modo, el efecto del(mismo grado de) crecimiento en la reducciónde la pobreza será considerablemente superiorcuanto menor sea la disparidad inicial deingresos. En promedio, para los países conniveles bajos de disparidad de ingresos, un cre-cimiento de los ingresos medios equivalente aun punto porcentual producirá una reducciónde alrededor de cuatro puntos porcentuales enla incidencia de la pobreza, definida según elcriterio de US$1 al día. Ese factor se reduceprácticamente a cero en países con una grandisparidad de ingresos8. Por consiguiente, laspolíticas que crean una mayor equidad tam-bién llevan a una disminución de la pobreza,ya sea directamente gracias a la ampliación delas oportunidades de los pobres, ya indirecta-mente gracias a unos mayores niveles de desa-rrollo sostenido.

El punto de vista basado en la equidad agregatres perspectivas nuevas —o que por lo menos amenudo se pasan por alto— de la adopción dedecisiones en materia de desarrollo:

• Primero, unas políticas óptimas de reduc-ción de la pobreza podrían llevar consigoredistribuciones de la influencia, las ven-tajas o los subsidios de forma que no be-neficiaran a los grupos dominantes. Unadistribución sumamente desigual de lariqueza asociada a un poder político exce-sivamente concentrado puede impedirque las instituciones hagan respetar deforma generalizada los derechos de laspersonas y los derechos a la propiedad, ycrear parcialidades en la prestación de ser-vicios y en el funcionamiento de los mer-cados. Es poco probable que esto cambie amenos que la posibilidad de expresarse yde influir, así como los recursos públicos,dejen de ser patrimonio del grupo domi-nante para llegar a quienes tienen menosoportunidades9.

• Segundo, si bien a menudo esas redistribu-ciones (de poder o de acceso al gastopúblico y a los mercados) que tienden amejorar la equidad pueden tener el efectode aumentar la eficiencia, habrá que valo-rar posibles arbitrajes en el diseño de laspolíticas. Llegará un momento en que los

tipos impositivos más elevados que serequieren para financiar el gasto en unmayor número de escuelas para los máspobres actuarán como desincentivo delesfuerzo o de la inversión (según cómo seapliquen los impuestos), hasta tal puntoque será necesario frenar su aumento. Aladoptar decisiones de política acerca de estetipo de arbitrajes, habrá que tener encuenta el valor total de los beneficios queproducirá el aumento de la equidad. Si gas-tar más en escuelas para los niños de lascastas inferiores significa que, a largo plazo,se reducirán los estereotipos en la sociedad,con los consiguientes incrementos derendimiento que se suman a las gananciasefectivas que supone una mayor escolari-zación en el momento presente, esasganancias no deberían ignorarse.

• Tercero, la dicotomía que se establece entrelas políticas orientadas al crecimiento y laspolíticas dirigidas específicamente a laequidad es falsa. La distribución de oportu-nidades y el proceso de crecimiento vienendeterminados conjuntamente. Las políticasque afectan a uno de esos aspectos afectaránal otro. Esto no significa que en cadapolítica deba tenerse en cuenta indepen-dientemente la equidad: por ejemplo, lamejor forma de afrontar los efectos de faltade equidad de una determinada medida dereforma comercial no siempre consiste enajustar la propia política comercial (lo cualpodría hacerla más vulnerable a suapropiación por grupos de intereses espe-ciales) sino en adoptar políticas comple-mentarias en materia de redes de protecciónsocial, movilidad de la fuerza de trabajo yeducación. Lo que importa es el conjuntoglobal, y que el proceso subyacente sea justo.

El análisis de la experiencia de desarrollopone claramente de manifiesto el lugar centralque ocupan las condiciones políticas genera-les, lo cual justifica el énfasis que se ha puestoen los últimos años en la gobernabilidad y elempoderamiento. Sin embargo, prestar aseso-ramiento sobre cuestiones de concepto polí-tico no forma parte del mandato del BancoMundial, ni éste tiene una ventaja comparativaal respecto. Al tratar las consecuencias enmateria de políticas, nos concentraremos másbien en los elementos centrales de las políticas

Panorama general 11

de desarrollo, al tiempo que reconocemos queen el diseño de esas políticas es necesario teneren cuenta el contexto social y político másgeneral, y que los mecanismos de rendición decuentas influirán en la eficacia del desarrollo.

Dado que las políticas económicas se deter-minan en el marco de una realidad sociopolí-tica, la forma en que esas políticas se diseñen,se introduzcan o se reformen será tan impor-tante como las mismas políticas concretas quese propongan. La reforma de las políticas quecause pérdidas a un grupo particular se toparácon la resistencia de ese grupo, y si éste espoderoso normalmente hará fracasar lareforma. Es posible, pues, que la sostenibilidadde las reformas dependa de que se difundapúblicamente información sobre sus conse-cuencias desde el punto de vista de la distribu-ción y, tal vez, de que se creen coaliciones degrupos de beneficiarios potenciales, de clasemedia o más pobres, para empoderar, directa oindirectamente, a otros miembros relativa-mente desfavorecidos de la sociedad.

La forma en que se aplican las políticastiene también un aspecto técnico. Del mismomodo que hacemos hincapié en que al adoptardecisiones en materia de políticas hay quetener en cuenta todos los beneficios a largoplazo de las redistribuciones, también seránecesario tener en cuenta todos sus costos.Conceder la máxima importancia a la equidadno modifica el hecho de que las expropiacio-nes de bienes —incluso en casos en que inter-vienen agravios históricos— pueden tenerconsecuencias negativas para la ulterior inver-sión, de que unos tipos impositivos marginalesaltos suponen un desincentivo del trabajo, o deque el financiamiento inflacionario del déficitpresupuestario tiende a conducir a una tribu-tación regresiva implícita, a la desorganizacióneconómica y a la reducción de la inversión ydel crecimiento. En resumen, asignar impor-tancia a la equidad no debe ser una excusa paraaplicar políticas económicas erróneas.

El informe se refiere a la función de laacción pública para igualar las condiciones delentorno económico y político bajo cuatroencabezamientos principales. Tres de ellos serefieren a las políticas nacionales: invertir encapacidad humana; ampliar el acceso a la justi-cia, a la tierra y a la infraestructura, y promo-ver unos mercados justos. El cuarto trata de laspolíticas encaminadas a lograr una mayor

equidad en el plano mundial, en lo que res-pecta al acceso a los mercados, a los flujos derecursos y a la gobernabilidad.

En toda su argumentación, el informe pro-cura combinar el propósito de brindar ideasespecíficas y prácticas y el hecho de que lamejor composición de políticas concretasestará en función del contexto nacional. Losproblemas en materia de educación a que seenfrenta Sudán son distintos de los de Egipto.La secuencia óptima de reformas de los secto-res públicos de Letonia y de Bolivia probable-mente no será la misma. La capacidad paraaplicar reformas en el financiamiento de losservicios de salud en China y Lesotho tambiénes diferente. Por consiguiente, el asesora-miento detallado y específico en materia depolíticas siempre deberá formularse a nivelnacional, o incluso subnacional. Así pues, todolo que se señala más adelante contiene ciertogrado de generalización y deberá interpretarseen consecuencia, y con toda cautela.

Capacidad humanaDesarrollo en la primera infancia. En muchospaíses en desarrollo, el Estado, en su función deprestación de servicios, agudiza —en vez deatenuar— las desigualdades que existen en elmomento del nacimiento. Un principio rectorconsistirá en formular la acción pública de ma-nera que la adquisición de capacidades por laspersonas no venga determinada por las circuns-tancias de su origen, aunque sí pueda reflejar suspreferencias, sus gustos y sus aptitudes.

Dado que las diferencias de desarrollo cog-nitivo empiezan a aumentar a partir de unaedad muy temprana (véase el Gráfico 2), lasiniciativas encaminadas a mejorar el desarro-llo en la primera infancia pueden ser decisivaspara una mayor igualdad de oportunidades.Los estudios empíricos apoyan el criterio deque la inversión en la primera infancia tienedestacados efectos en la salud de los niños y ensu disposición a aprender, y de que puede pro-ducir en las etapas posteriores de la vida unimportante rendimiento económico que amenudo supera las inversiones realizadas enescolarización y capacitación.

Mediante un experimento llevado a caboen Jamaica se estudió a niños de talla inferiora la normal (de edades comprendidas entrenueve y 24 meses) y se concluyó que presen-taban niveles de desarrollo cognitivo inferio-


res a los de los niños de estatura normal.Mediante suplementos nutricionales y unprograma de exposición regular a estimula-ción mental se ayudó a compensar esa des-ventaja. Después de 24 meses, los niños querecibían una mejor nutrición y más estimula-ción prácticamente habían alcanzado elmismo nivel de desarrollo que los niños quehabían comenzado la vida con una estaturanormal (Gráfico 6). Éste es un ejemplo de laforma en que una actuación pública decisivay bien diseñada puede reducir considerable-mente las disparidades de oportunidades quese dan entre los menos privilegiados y lanorma de la sociedad. Invertir en las personasmás necesitadas en una etapa temprana de suinfancia puede ayudar a igualar las condicio-nes en que se desenvuelven.

Escolarización. El proceso continúa en el sis-tema escolar. Al adoptar medidas encaminadasa igualar las oportunidades en la educaciónacadémica habrá que velar por que todos losniños adquieran por lo menos el nivel básicode aptitudes necesario para participar en lasociedad y en la economía mundial de hoy.Incluso en países de ingresos medios comoColombia, Filipinas y Marruecos la mayoría deniños que terminan la educación básica notienen un nivel de conocimientos adecuado,según indican las puntuaciones obtenidasen pruebas internacionalmente comparables(Capítulos 2 y 7).

El acceso a la escolarización es importante—especialmente en los países muy pobres—pero en muchos países ésta es sólo unapequeña parte del problema. La mejora en elacceso deberá complementarse con políticasde estímulo a la oferta (para elevar la calidad)y políticas de actuación sobre la demanda(para corregir la posibilidad de que los padresno inviertan suficientemente en la educaciónde sus hijos por los motivos que sea). Este pro-blema no tiene una solución mágica, pero pue-den hacerse algunas sugerencias de accionesbasadas en el estímulo a la oferta, consistentesen incrementar los incentivos de los maestros,mejorar la calidad básica de la infraestructurafísica de las escuelas e investigar y aplicarmétodos docentes tendentes a mejorar el ren-dimiento de los alumnos que no obtienen bue-nos resultados si tienen que aprender por sucuenta.

En cuanto a las políticas de actuación sobrela demanda, se cuenta ya con numerosos ele-mentos que demuestran que se logran efectossignificativos condicionando la concesión debecas a la asistencia a clase. Con este tipo detransferencias se obtienen buenos resultados enpaíses como Bangladesh o Brasil, y los efectossuelen ser mayores en el caso de las niñas. Tam-bién existen procedimientos prometedores paralograr la participación de grupos excluidos —como el modelo Vidin para atraer a la pobla-ción romaní en Bulgaria— y para hacer avanzara quienes quedan rezagados mediante la educa-ción correctiva, como en el programa Balsakhi,en el que se recurre a mujeres jóvenes queactúan como maestras auxiliares en 20 pobla-ciones de India. Como se describió en elInforme sobre el desarrollo mundial 2004, pro-mover la obligación que tienen las escuelas y losmaestros de rendir cuentas ante los alumnos,los padres y la comunidad en general puedecontribuir a lograr una conducta eficaz enmateria de prestación de servicios.

Salud. Hay dos aspectos que destacan en lotocante a reducir la desigualdad y afrontar lasdistorsiones económicas al prestar servicios desalud. En primer lugar, hay muchos casos enque los beneficios se extienden más allá de losbeneficiarios directos en una gran variedad deámbitos de la prestación de servicios: la inmu-nización, el agua y el saneamiento y la informa-ción sobre higiene y cuidado de los niños. Lagarantía de prestación de servicios por lospoderes públicos tiene sentido en esas esferas.

Panorama general 13

85

110Cociente de desarrollo

Nivel de referencia

6 12Meses

18 24

105

100

95

90Grupo de control

Suplemento

Estimulación

Estimulación y suplementoNiños de estatura normal

Gráfico 6. Eliminación de diferencias mediante intervenciones en una etapa temprana

Fuente: Grantham-McGregor y otros (1991).Nota: El cociente de desarrollo es un índice de los progresos en cuatro indicadores cognitivos y de comportamientodurante la niñez. El número de meses se refiere al tiempo transcurrido después de entrar en el programa (por lo general,a los nueve años).

Los subsidios, que actúan sobre la demandaofreciendo incentivos a la salud maternoinfan-til, aumentan la utilización de los servicios, deforma que se compensan posibles problemas deinformación, como en el programa Oportuni-dades de México.

En segundo lugar, los mercados de seguroscontra problemas catastróficos de salud estánplagados de defectos. (En este caso, el término“catastrófico” se refiere a la capacidad de lafamilia para afrontar los costos directos y laspérdidas de ingresos). El modelo tradicionalbasado en la oferta, que depende de los hospita-les públicos, funciona mal, especialmente paralos grupos pobres y marginados. Algo quepuede funcionar mejor es la provisión o lareglamentación pública que ofrece cierta segu-ridad para todos. Esto abarca los mecanismosde agrupación del riesgo del aseguramiento enColombia, las tarjetas de salud en Indonesia yViet Nam o el plan de cobertura universal de“30 baht” en Tailandia. Al igual que sucede conla educación, esas intervenciones deben combi-narse con incentivos para que los proveedoresatiendan a todos los grupos.

Gestión del riesgo. Los sistemas de protecciónsocial determinan las oportunidades al propor-cionar a las personas una red de protecciónsocial. Además de la mala salud, factores comolas crisis macroeconómicas, la reestructuraciónindustrial, el clima y los desastres naturalespueden restringir la inversión y la innovación.Los pobres, que son los que menos capacidadtienen para afrontar esas conmociones, suelenser quienes están peor protegidos por lasestructuras de gestión del riesgo, aunque en lamayoría de países hay muchas personas que nopertenecen al grupo de los pobres que corren elpeligro de caer en la pobreza. Unos sistemas deprotección social más amplios pueden ayudar aimpedir que las disparidades del momento —que a veces son producto de la mala suerte— sehagan permanentes y creen una falta deequidad en el futuro. Del mismo modo que lasredes de protección social pueden estimular alos hogares a dedicarse a actividades de mayorriesgo que tal vez produzcan un mayorrendimiento, también pueden ayudar a comple-mentar reformas que producirán perdedores.

Las redes de protección social suelen tomarcomo objetivo a tres grupos: los trabajadorespobres, las personas consideradas incapaces de

trabajar o para las cuales el trabajo no es desea-ble, y los grupos vulnerables particulares. Si lasredes de protección social están diseñadas demanera adecuada a la realidad sobre el terrenode cada país, las distintas intervenciones orienta-das a esas tres categorías pueden combinarsepara proporcionar un sistema público de seguri-dad universal y eficaz. En el marco de ese sis-tema, todo hogar que sufra los efectos de algúntrastorno y que caiga por debajo de un umbralde nivel de vida predeterminado tendrá derechoa cierto apoyo del Estado.

Los impuestos como medio para promover laequidad. Para emprender intervenciones efi-caces encaminadas a equilibrar las condicionespara todos se necesitan recursos adecuados. Elobjetivo principal de una buena política fiscal esmovilizar fondos suficientes y, al mismotiempo, distorsionar los incentivos y hacerpeligrar el crecimiento en la menor medidaposible. Dado que la política fiscal impone cos-tos de eficiencia en tanto que influye en lasopciones personales entre trabajo y ocio o entreconsumo y ahorro, es probable que para la ma-yoría de países en desarrollo lo mejor sea evitarunos tipos marginales elevados del impuestosobre la renta y utilizar una base imponibleamplia, especialmente para los impuestos sobreel consumo. El gasto público debería desem-peñar la función principal de promover activa-mente la equidad. No obstante, existe ciertomargen para hacer que el sistema fiscal en suconjunto sea moderadamente progresivo sinque ello conlleve grandes costos de eficiencia.Las sociedades que deseen obtener ese resultadopueden considerar aplicar simples exenciones alos productos alimenticios básicos, y otorgar unpapel más destacado a los impuestos sobre lapropiedad, por ejemplo.

Si bien la capacidad de la administracióntributaria y la estructura de la economía influ-yen en la posibilidad de recaudar recursos,también son factores decisivos la calidad de lasinstituciones y el tipo de pacto social que sehaya establecido. Es probable que los ciudada-nos estén más dispuestos a pagar impuestos sipueden confiar en que se suministrarán real-mente los servicios. Por el contrario, un Estadocorrupto o cleptocrático genera poca con-fianza de los ciudadanos en la autoridad ypocos incentivos para cooperar. Como normageneral, es posible que un Estado más legítimo


y representativo sea indispensable para esta-blecer un régimen tributario adecuado, auncuando el concepto de lo que puede o no seradecuado variará de un país a otro.

Justicia, tierra e infraestructuraEl desarrollo de la capacidad humana no haráque mejoren las oportunidades si algunas per-sonas se encuentran con que ejercer esa capa-cidad no les reporta un beneficio justo, conque sus derechos no están protegidos demanera equitativa, y con que no tienen elmismo acceso que otros a los factores de pro-ducción complementarios.

Establecimiento de unos sistemas de justiciaequitativos. Los sistemas de justicia puedenhacer mucho para crear unas condicionesequitativas para todos en los ámbitos político,económico y sociocultural, pero tambiénpueden reforzar las desigualdades existentes.En el informe se presta atención tanto al dere-cho codificado como a las formas en que lasleyes se aplican y se hacen cumplir en la prác-tica. Las instituciones de justicia pueden hacerrespetar los derechos políticos de los ciu-dadanos y limitar la apropiación del Estadopor una élite. Pueden igualar las oportu-nidades económicas protegiendo los derechosde propiedad de todos y velando por que nohaya discriminación en el mercado. Son almismo tiempo la base y un reflejo de las reglasdel juego de la sociedad y, por tanto, son fun-damentales para que se respete el debido pro-ceso, así como para garantizar unos derechosde propiedad generalizados y los mecanismosimparciales de solución de controversias quetanta importancia tienen para la inversión.

La ley también puede acelerar la modifica-ción de las normas, y los sistemas de justiciapueden ser una fuerza progresiva para la trans-formación social cuando cuestionan la existen-cia de prácticas injustas. En los Estados Unidos,por ejemplo, la Ley de derechos civiles de 1964y Medicare en 1965 obligaron a eliminar lasegregación racial en los hospitales, con lo quese logró una importante reducción de la mor-talidad infantil entre los afronorteamericanos.También se ha demostrado que los programasde acción afirmativa reducen las diferencias deingresos y de educación entre colectividades.Por otra parte, pueden convertirse en un ins-trumento político y no ayudar más que a aque-

llos miembros de grupos desfavorecidos que seencuentran en mejor situación.

Promover la equidad de las leyes y su justaaplicación supone encontrar un equilibrioentre el fortalecimiento de la independencia delos sistemas de justicia y una mayor obligaciónde rendir cuentas, especialmente para prote-gerse contra los riesgos de corrupción, influen-cia o incumplimiento de la ley por parte de lospoderosos y los ricos. Las medidas tendentes ahacer más accesible el sistema jurídico —lostribunales itinerantes, la asistencia letrada o elrecurso a instituciones tradicionales— contri-buyen a reducir las barreras con que se topanlos grupos excluidos. Las instituciones tradi-cionales plantean cuestiones complejas y talvez lleven consigo un déficit de equidad (porejemplo con respecto al género), pero sondemasiado importantes para no tenerlas encuenta. Sudáfrica es un ejemplo de país queaplica una política de equilibrio entre el reco-nocimiento de las prácticas tradicionales y losderechos y responsabilidades que imponen lasleyes del Estado.

Hacia una mayor equidad en el acceso a latierra. La ampliación del acceso a la tierra notiene que basarse necesariamente en lapropiedad (Capítulo 8). Al contrario, puederesultar más fructífero orientar las políticas amejorar el funcionamiento de los mercados dela tierra y a ofrecer una mayor seguridad detenencia a los grupos más pobres, como en laszonas rurales de Tailandia y las zonas urbanas dePerú. La reforma de la tenencia de la tierrabasada en la redistribución puede tener sentidoen algunas circunstancias en que las desigual-dades a este respecto son extremas y en que elcontexto institucional permite diseños que sir-van para redistribuir eficazmente la tierra enpequeñas explotaciones, con el apoyo de servi-cios complementarios, sin que ello entrañegrandes costos de transición. No obstante, estopuede ser difícil y las contrapartidas pueden serimportantes si los derechos de propiedad tienenun alto grado de legitimidad.

Expropiar la tierra (con compensación) esprobablemente el instrumento de redistribuciónque causa mayores trastornos. Enajenar tierrasde propiedad del Estado y recuperar asenta-mientos ilegales, tal vez a cambio de conceder untítulo de propiedad sobre una parte del asenta-miento, pueden ser dos alternativas eficaces en

Panorama general 15

función del costo que representan. Ciertos enfo-ques basados en el mercado o en la comunidad,que permiten a los miembros de una comuni-dad obtener crédito subvencionado para alqui-lar o adquirir tierras con arreglo al principio dela libre decisión por parte del comprador y delvendedor, como se ha hecho en Brasil y en Sudá-frica, parecen prometedores. Un complementoútil puede ser un impuesto sobre la tierra, quegenere ingresos para comprar tierras que másadelante puedan redistribuirse o que estimule laredistribución gravando desproporcionada-mente las parcelas grandes o infrautilizadas.

Suministro equitativo de infraestructuras. Elacceso a la infraestructura —carreteras, electri-cidad, agua, saneamiento, telecomunicaciones—suele ser extraordinariamente desigual para dis-tintos grupos. Para muchas personas de lospaíses en desarrollo, la falta de acceso a serviciosasequibles de infraestructura significa vivir almargen de los mercados de servicios y con unsuministro intermitente, o sin suministro, deelectricidad o de agua para las actividades pro-ductivas y la vida cotidiana. A menudo estolleva consigo una considerable limitación de lasoportunidades económicas.

Mientras que en muchos casos el sectorpúblico seguirá siendo la fuente principal defondos para inversiones en infraestructuraencaminadas a mejorar las oportunidades dequienes menos tienen, también se puede apro-vechar la eficiencia del sector privado. Aunquelas privatizaciones de los servicios públicos hansido a menudo objeto de críticas por la desi-gualdad que generan, los estudios empíricosponen de manifiesto una realidad más com-pleja. Normalmente las privatizaciones de Amé-rica Latina produjeron una expansión delacceso a los servicios, particularmente de elec-tricidad y telecomunicaciones. Sin embargo, enalgunos casos, los incrementos de precios poste-riores a la privatización contrarrestaron concreces lo que se había ganado en calidad ycobertura, y ello provocó un descontento popu-lar generalizado.

Así pues, las privatizaciones son un caso clá-sico de política que puede o no ser acertada, enfunción del contexto local. Si el sistema públicoes muy corrupto o ineficiente, y si cabe esperarque la capacidad reguladora posterior a la pri-vatización sea la adecuada, serán un instru-mento útil. En otros casos, ciertos grupos pue-

den apropiarse de un proceso de privatizacionesmal concebido, de modo que los bienes públi-cos pasen a manos privadas a precios excesiva-mente bajos.

La experiencia parece indicar que, paralograr una mayor equidad, el hecho de que losservicios de infraestructura sean suministra-dos por operadores privados o por empresaspúblicas es menos importante que la estruc-tura de incentivos con que se encuentran losproveedores y que la obligación de rendircuentas al público en general que tienen esosproveedores. Nuestro argumento es que losresponsables de la formulación de políticaspueden mejorar el suministro equitativo deservicios de infraestructura si se dedican espe-cialmente a ampliar el acceso en condicionesasequibles para las personas y las zonas pobres—lo cual a menudo significa colaborar conproveedores no oficiales y orientar los subsi-dios a beneficiarios concretos— y a fortalecerel buen gobierno del sector mediante unamayor obligación de rendir cuentas por partede los proveedores y una mayor posibilidad deque los beneficiarios hagan oír su voz.

Los mercados y la macroeconomíaLos mercados son esenciales para realizar elpotencial de las personas de convertir susrecursos en productos. Cuando en los merca-dos la riqueza o la condición social de los parti-cipantes tienen influencia en las transacciones,éstas serán injustas e ineficientes, y ello tambiénpuede influir en los incentivos que tendrán losdistintos grupos para ampliar sus activos(Capítulo 9).

Los mercados financieros. Los sistemas ban-carios que son patrimonio exclusivo de ungrupo se distinguen por el intercambio defavores: se protege la posición dominante deunos pocos grandes bancos, que concedenpréstamos en condiciones favorables a unaspocas empresas determinadas, que tal vez nosean las que presentan las mejores perspecti-vas de rentabilidad ajustada al riesgo. Estopuede estar en el origen de una asociacióntransnacional entre un mayor desarrollofinanciero y una menor desigualdad de ingre-sos. Así, conseguir un acceso más equitativo alfinanciamiento ampliando los sistemasfinancieros puede ayudar a empresas pro-ductivas que anteriormente quedaban fuera


del alcance de los sistemas oficiales de finan-ciamiento.

Sin embargo, esas relaciones tienen uncarácter puramente indicativo, de modo que enel informe se recurre a estudios de casos de eco-nomías de ingresos medios, como la Federa-ción de Rusia, Malasia, México y la Repúblicade Corea, y de economías más pobres, comoIndonesia y Pakistán, para aportar pruebas másconcretas. Esos estudios apuntan una aparenteparadoja. Las sociedades que presentan fuertesdesigualdades en cuanto a poder y riqueza, ins-tituciones débiles y sistemas financieros con-trolados suelen soportar unos sectores finan-cieros restrictivos, orientados a las personas ygrupos influyentes y que ocultan un bajo coefi-ciente de calidad de los activos. La soluciónobvia parecería ser la apertura del sistemafinanciero. No obstante, a menudo la liberaliza-ción ha sido objeto de apropiación por parte delos influyentes o de los ricos, en países comoMéxico (a principios del decenio de 1990) o eneconomías en transición como la RepúblicaCheca y la Federación de Rusia.

Así pues, será necesario combinar el desa-rrollo y la apertura graduales del sistema finan-ciero con el fortalecimiento de un sistema hori-zontal de responsabilidades (de las estructurasreguladoras), un mayor grado de rendición decuentas ante la sociedad y, cuando sea viable,mecanismos basados en compromisos externos(como el ingreso de los Estados centroeuropeosy bálticos en la Unión Europea). Los programasorientados específicamente a los pobres —como los planes de microcrédito— pueden serútiles, pero no podrán reemplazar la generali-zación del acceso a esos servicios.

Los mercados de trabajo. Hacer más equitativaslas condiciones de los mercados de trabajoconsiste en buscar el equilibrio apropiado (encada país) entre la flexibilidad y la protección, afin de brindar un acceso más equitativo a lasmismas condiciones de empleo al mayornúmero posible de trabajadores. Muchos paísestienen numerosas reglamentaciones y normaspara los trabajadores del sector formal, ymuchas menos para los que quedan al margen,los trabajadores del sector informal, que noestá regulado y a menudo es menos seguro.Suele haber cierto grado de movimiento volun-tario entre los sectores, y una gran diversidaddentro del propio sector informal, que abarca

desde microempresarios y algunos trabajadoresautónomos con ingresos superiores a los traba-jadores del sector formal hasta muchas per-sonas cuyas condiciones de empleo son muchopeores. Esta combinación hace que la protec-ción para los trabajadores más pobres sea insu-ficiente, mientras que la reglamentación apli-cada a los trabajadores del sector formal puedereducir la flexibilidad del empleo y a menudoes un mal negocio para los propios traba-jadores, como sucede cuando los regímenes deseguridad social asociados al puesto de trabajoson ineficientes.

Hay dos enfoques generales aplicables almercado de trabajo que tienen consecuenciaspara la equidad. En primer lugar, las interven-ciones en el mercado de trabajo deberíangarantizar la aplicación efectiva de normaslaborales básicas en todo el mercado, lo quesignifica que no puede haber ninguna formade trabajo realizado bajo coacción o en régi-men de esclavitud, ninguna forma peligrosa detrabajo infantil y ningún tipo de discrimina-ción. Los trabajadores deben gozar del derechode reunión y de constituir asociaciones, y sussindicatos deben ser libres y participar activa-mente en las negociaciones. En segundo lugar,la combinación de políticas debe ser evaluadaen todos sus aspectos a fin de equilibrar la pro-tección (para todos los trabajadores) conmecanismos que permitan la reestructuraciónque tan fundamental es para el crecimientodinámico y la creación de empleo.

A menudo la seguridad de los trabajadoresse proporciona a través de diversas modalida-des excesivamente rígidas de legislación sobreprotección del puesto de trabajo, que en gene-ral hacen costosa la contratación y, en algunoscasos, aún más costosa la contratación de tra-bajadores no especializados o jóvenes y demujeres trabajadoras, que son precisamentelas personas que las leyes pretenden proteger.Muchos países disponen de opciones de políti-cas que provocarían menos distorsiones yserían más integradoras, con lo cual habríauna mayor igualdad de condiciones en losmercados de trabajo. Entre esas solucionesfiguran los planes de seguros de desempleo(que son más probables en países de ingresosmedios) y los planes de empleo con un salariobajo (idealmente con una garantía de empleo),que pueden aplicarse con éxito incluso en paí-ses o Estados pobres.

Panorama general 17

Los mercados de productos. Los efectos de abriral comercio los mercados de productos de unpaís pueden ser muy heterogéneos, por lomenos a corto y mediano plazo. Esto puededeberse a la ubicación geográfica, como sepone de manifiesto en la diversidad de efectosde la liberalización del comercio en México(Gráfico 7). Éste es un ejemplo de la importan-cia de las interacciones entre los mercadosnacionales de productos y las pautas de sumi-nistro de servicios de infraestructuras. Amenudo también hay fuertes interacciones conlas cualificaciones disponibles en el mercadode trabajo. En los dos últimos decenios, laapertura al comercio internacional (que amenudo coincide con la apertura a la inversiónextranjera directa) ha ido asociada a unaumento de la desigualdad de ingresos enmuchos países. Éste es especialmente el caso delos países de ingresos medios, notablemente enAmérica Latina. Con frecuencia la apertura alcomercio exterior aumenta el valor que seasigna a las cualificaciones cuando las empre-sas modernizan sus procesos de producción(que es lo que los economistas denominancambio técnológico sesgado hacia la cualifi-cación). Esto será perjudicial para la equidad siel contexto institucional restringe la capacidadde los trabajadores para ocupar nuevos tipos

de empleos o limita el acceso a la educación defuturas generaciones de trabajadores.

Estabilidad macroeconómica. En el presenteinforme se argumenta que hay una relaciónrecíproca entre la falta de equidad en las institu-ciones y las crisis macroeconómicas, lo cualtiene principalmente efectos perjudiciales parala equidad y el crecimiento a largo plazo.Cuando las instituciones son débiles o son pa-trimonio de un grupo determinado, mayor es lapropensión de los países a experimentar crisismacroeconómicas. Cuando éstas se producen,pueden ser onerosas para los pobres, quienesdisponen de instrumentos menos apropiadospara afrontar los efectos de las conmociones.Además, la resolución de la crisis suele tener uncarácter regresivo, a través de diversos mecanis-mos (que en su mayoría no son observados porlos instrumentos tradicionales de las encuestasde hogares): reducciones en la intensidad de usode mano de obra, por lo menos para los traba-jadores del sector formal; ganancias de capitalpara quienes sacan su dinero de la economía, yprocedimientos fiscales que sacan de apuros alos grupos influyentes con un costo considera-ble. Esas operaciones de rescate tendrán quefinanciarse mediante alguna combinación deaumento de los impuestos y reducción delgasto. Dado que los impuestos suelen ser pro-porcionales y los gastos a menudo son progre-sivos en el margen (en particular en AméricaLatina), el costo de esas operaciones recae deforma desproporcionada en los grupos máspobres. También se ha descubierto que lainflación elevada es mala para el crecimiento ytiene efectos regresivos.

Las preocupaciones de equidad llevarían engeneral a adoptar una actitud muy prudentecon respecto a la gestión macroeconómica y laregulación financiera. Tarde o temprano, unapolítica macroeconómica populista tendráefectos perjudiciales para la equidad y tambiénpara el crecimiento. En el diseño de las políti-cas se puede aumentar la equidad intentandoaplicar una política fiscal anticíclica, estable-ciendo sistemas de protección social antes deque se produzca una crisis, limitando los prés-tamos arriesgados y apoyando sólo a los depo-sitantes más pequeños en las operaciones derescate. No obstante, al igual que en otrosámbitos de política, esas respuestas deberánsustentarse en diseños institucionales en que


Variación en el bienestar de los hogares

> 5%4% al 5%2% al 4%0% al 2%

Gráfico 7. Las ventajas que presenta el estar cerca de las oportunidades económicasVariaciones en el bienestar de los hogares en México después de la liberalización del comercioen el decenio de 1990

Fuente: Nicita (2004).

se combinen unas instituciones menos depen-dientes de la influencia política (unos bancoscentrales independientes y unos organismosreguladores de la actividad financiera autóno-mos) con un aumento de la información y deldebate en la sociedad.

El escenario mundialUna circunstancia predeterminada que definecon especial fuerza las oportunidades que ten-drá una persona de llevar una vida saludable yproductiva es su país de nacimiento. A nivelmundial, las desigualdades son enormes.Reducirlas dependerá principalmente de laspolíticas nacionales de los países pobres, porlos efectos que pueden tener en el crecimientoy el desarrollo. No obstante, la acción mundialpuede modificar las condiciones externas einfluir en los efectos de las políticas nacionales.En este sentido, las medidas que se adopten enlos planos mundial y nacional serán comple-mentarias.

Vivimos en un mundo integrado en el quelas personas, los bienes, las ideas y los capitalespasan de un país a otro. Efectivamente, la mayorparte del asesoramiento en materia de políticasque se ha impartido a los países pobres en losúltimos decenios —incluido el del Banco Mun-dial— ha hecho hincapié en las ventajas de par-ticipar en la economía mundial. Sin embargo,los mercados mundiales distan mucho de serequitativos, y las normas que rigen su funciona-miento tienen efectos desproporcionadamentenegativos para los países en desarrollo (Capítulo10). Esas normas son el resultado de complejosprocesos de negociación en los que los países endesarrollo tienen menos influencia. Además,aun si los mercados funcionaran equitativa-mente, las desigualdades de recursos producti-vos limitarían la capacidad de los países pobrespara beneficiarse de las oportunidades que seabren a nivel mundial. Así pues, equilibrar lascondiciones del entorno económico y políticomundial requiere unas normas más equitativaspara el funcionamiento de los mercados mun-diales, una participación más efectiva de los paí-ses pobres en los procesos de establecimiento denormas a nivel mundial y más medidas que con-tribuyan a crear y mantener la base de recursosproductivos de los países y las personas pobres.

El informe documenta algunas de las prin-cipales faltas de equidad que presenta el fun-cionamiento de los mercados mundiales de

trabajo, bienes, ideas y capitales. Los trabaja-dores no especializados de países pobres, quepodrían obtener mayores ingresos en los paísesricos, encuentran grandes obstáculos paraemigrar. Los productores de los países en desa-rrollo se encuentran con obstáculos para ven-der productos agrícolas, bienes manufactura-dos y servicios en los países desarrollados. Laprotección que ofrecen las patentes restringe elacceso a innovaciones (particularmente amedicamentos) para los países pobres, mien-tras que las nuevas investigaciones están muyorientadas a las enfermedades de las socieda-des más ricas. Es frecuente que en una crisis dela deuda los inversores de países ricos obten-gan mejores condiciones. En la mayoría de loscasos, unas normas más equitativas tendríanbeneficios para los ciudadanos de países desa-rrollados y los de países en desarrollo. Losbeneficios variarán en diferentes mercados ypaíses: los derivados de un aumento de lamigración legal probablemente sean los mayo-res (y los que repercutirán directamente en losmigrantes), mientras que los derivados delcomercio probablemente repercutirán más enlos países de ingresos medios que en los paísesmenos adelantados.

En el informe se describen algunas opcionespara reducir la falta de equidad existente en elfuncionamiento de los mercados mundiales,entre las que figuran las siguientes: permitir unamayor migración temporal hacia los países de laOCDE, conseguir una ambiciosa liberalizacióndel comercio en el marco de la Ronda de Doha,permitir que los países pobres utilicen medica-mentos genéricos, y formular normas financie-ras más apropiadas para los países en desarrollo.

Las leyes internacionales que rigen los mer-cados globales son producto de negociacionescomplejas. En algunos casos, al igual que sucedecon los pactos de derechos humanos, se consi-dera que los procesos que generan las leyes sonjustos. En otros casos, los procesos y sus resulta-dos se consideran injustos, aunque formalmentelas reglamentaciones sean equitativas. En laOrganización Mundial del Comercio (OMC),por ejemplo, cada país tiene un voto y cual-quiera de ellos puede bloquear las actuaciones.Aun así, a veces se considera que los procesos dela OMC son injustos debido al desequilibrio defuerzas subyacente entre los grandes interesescomerciales y el interés público, tanto en los paí-ses desarrollados como en los países en desarro-

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llo. Esos desequilibrios se manifiestan, por ejem-plo, en el número de funcionarios que empleanen Ginebra los distintos miembros de la OMC.Una representación más eficaz de los paísespobres en las instituciones mundiales contribui-ría a mejorar los procesos y tal vez conduciría alestablecimiento de normas más equitativas.

Los efectos de la reducción de las imperfec-ciones de los mercados mundiales variaránsegún los países. Los países en desarrollomayores y de crecimiento más rápido puedenbeneficiarse significativamente de una liberali-zación del comercio mundial, la migración ylos flujos de capital, y ello les ayudaría a man-tener un crecimiento rápido (al mismo tiempoque unas políticas nacionales equitativas con-tribuirían a sustentar el crecimiento a largoplazo y a que éste estuviera ampliamente dis-tribuido en el país). Los países que han que-dado rezagados en la economía mundialpodrán beneficiarse mucho menos de los mer-cados mundiales a corto plazo y seguirándependiendo de la ayuda. Para ellos, la accióninternacional que ayude a compensar las desi-gualdades de recursos productivos es verdade-ramente esencial. La acción encaminada acrear una base de recursos productivos seráprimordialmente de carácter nacional, a travésde inversiones públicas en desarrollo humano,infraestructura y estructuras de gobierno. Noobstante, la acción internacional puede apoyarlas políticas nacionales mediante transferen-cias de recursos en forma de ayuda, que noestén contrarrestadas por los reembolsos de ladeuda, e inversiones en bienes públicos deinterés mundial, particularmente en el patri-monio de la humanidad.

El nivel de la ayuda deberá incrementarsecon arreglo a los compromisos contraídos porlos países ricos en la Conferencia de Monterreyde 2002, y habría que trazar planes específicospara alcanzar el objetivo de dedicar a la ayuda el0,7% del producto nacional bruto. No obstante,un mayor volumen de ayuda no será útil amenos que ésta resulte eficaz para aliviar laslimitaciones y para estimular el desarrollo en lospaíses receptores. Podrá lograrse una mayor efi-cacia si se hace hincapié en los resultados, si serenuncia a la condicionalidad previa y si la labor

de diseño y de gestión se transfiere progresiva-mente de los donantes a los receptores. La ayudano debería verse menoscababa por la deuda, yaque en la práctica toda reducción de la deudaque no esté financiada con recursos adicionalespuede socavar la eficacia de los programas deayuda. Habría que explorar mecanismos inno-vadores para ampliar la asistencia para el desa-rrollo, como los impuestos mundiales y las con-tribuciones privadas.

Equidad y desarrolloSituar la equidad como componente centraldel desarrollo es el resultado de la evolución yla integración de los principales elementos quemás atención han recibido en la filosofía deldesarrollo en los últimos 10 ó 20 años: losmercados, el desarrollo humano, la gobernabi-lidad y el empoderamiento. Es un hecho desta-cable que este año la equidad sea el tema prin-cipal tanto del presente Informe sobre eldesarrollo mundial como del Informe sobre elDesarrollo Humano del Programa de lasNaciones Unidas para el Desarrollo. El llama-miento a favor de una mayor igualdad de con-diciones en el entorno en que se desenvuelvenla política y la economía de los países en desa-rrollo sirve para integrar los dos pilares delBanco Mundial, que son la creación de unclima institucional propicio para la inversión yel empoderamiento de los pobres. Si logranque las instituciones aseguren el respeto de losderechos personales, políticos y a la propiedadde todos, incluso de aquellos que ahora que-dan al margen, los países tendrán a su alcanceun conjunto mucho más amplio de inversio-nistas e innovadores y ganarán mucho en efi-cacia para prestar servicios a todos sus ciuda-danos. A más largo plazo, una mayor equidadpuede ser la base de un crecimiento másrápido. A ello contribuiría una mayor justiciaen el plano mundial, muy en particular con elcumplimiento por la comunidad internacionalde los compromisos contraídos en Monterrey.El crecimiento más rápido y el desarrollohumano de los países más pobres son esencia-les para reducir la falta de equidad a nivelmundial y para alcanzar los objetivos de desa-rrollo del milenio.


Panorama general 21

Notas1. Las tasas de mortalidad infantil se calculan por separado única-

mente a nivel de las provincias, y no se tienen en cuenta las diferenciasraciales, de género u otras diferencias sociales. Las estadísticas sobreesperanza de vida se refieren a grupos raciales y de género, y no setienen en cuenta las diferencias regionales o de ingresos. Por consi-guiente, es probable que las diferencias reales entre dos personas típicascon las características que se han descrito estén subestimadas. Además,Nthabiseng podría ver muy reducida su esperanza de vida si quedarainfectada por el VIH/SIDA, como les sucede a muchas jóvenessudafricanas. Los datos están tomados de Day y Hedberg (2004). Lapredicción de los años de escolarización se basa en información des-glosada ––por provincia, sexo, raza, zona rural o urbana, quintil de lapoblación según los gastos de consumo y educación de la madre––tomada de la Encuesta sobre la fuerza de trabajo y la Encuesta sobreingresos y gastos de 2000, efectuadas por la Oficina de Estadística deSudáfrica.

2. En 2000, los gastos de consumo mensuales estimados para per-sonas con esas características eran de 119 rand (US$45 después delajuste para tener en cuenta la paridad del poder adquisitivo) en el casode Nthabiseng y de 3.662 rand (US$1.370) para Pieter. Un hombreblanco medio cuya madre haya recibido educación superior, que residaen Ciudad del Cabo y que esté incluido en el 20% superior de la dis-tribución se encontrará en el percentil 99 de la distribución mundial deingresos. Los datos provienen de la Encuesta sobre la fuerza de trabajo yde la Encuesta sobre ingresos y gastos de 2000.

3. También hay diferencias de ingresos, de consumo y de otro tipo:Sven puede esperar unos ingresos de US$833 mensuales, en compara-ción con la media sudafricana de US$207 (Nthabiseng ganará US$44 almes). Si Sven hubiera tenido aún más suerte y hubiera nacido en unhogar incluido en el mismo grupo de distribución de ingresos de Sueciaal que corresponde el hogar de Pieter en Sudáfrica, sus ingresos men-suales previstos aumentarían a US$2.203. Sven podrá visitar cualquierpaís que desee, mientras que Nthabiseng y Pieter deberán pasarse horasesperando un visado, que tal vez ni siquiera se les llegue a conceder.

4. En algunos casos, como sucedió con la descolectivización de laagricultura en China a fines del decenio de 1970, una reforma puedeconducir a un aumento de la eficiencia, a una ampliación de las oportu-nidades y aun así a una mayor desigualdad de los ingresos (en las zonasrurales). La experiencia de China —al igual que la descompresión sala-rial en varias economías en transición de Europa y Asia central— es unbuen ejemplo de una idea más general: puesto que el concepto deequidad se refiere a la existencia de unos procesos justos y de igualdadde oportunidades, no puede inferirse únicamente a partir de las dis-tribuciones de ingresos. Una situación más justa generalmente con-ducirá a que se reduzca la desigualdad de ingresos, pero no siempre. Porotra parte, no todas las políticas de reducción de la desigualdad mejoranla equidad.

5. Mazumder (2004).6. También interesan a la sociedad otras interacciones de la

desigualdad de oportunidades y ciertas condiciones sociales, como losvínculos entre la desigualdad y la delincuencia o entre la desigualdad yla salud. Aunque éstas se examinan brevemente, el informe se centra enlos aspectos que tienen una importancia más directa para la equidad.

7. Puede haber muchas razones económicas sólidas que expliquenla variación de esos tipos de interés ajustados en función del riesgo,como los costos administrativos fijos del préstamo, la mayor asimetríade la información, etcétera. La cuestión es que esto afecta más a los gru-

pos más pobres, y en formas que no están relacionadas con sus oportu-nidades de inversión, lo cual genera una mayor ineficiencia al tiempoque perpetúa las desigualdades.

8. Esas medias están basadas en episodios reales y se refieren al totalde elasticidad al crecimiento de la reducción de la pobreza, teniendo encuenta posibles variaciones de la desigualdad. Una desigualdad “baja” y“alta” denotan, respectivamente, un coeficiente de Gini de 0,3 y 0,6. Laelasticidad parcial de la pobreza respecto del crecimiento, suponiendoque no haya ningún cambio en la curva de Lorenz, presenta una dis-minución similar, aunque no a cero (véase el Capítulo 4).

9. Aunque normalmente las redistribuciones que tengan como con-secuencia una mejora de la equidad se producirán de los grupos másricos a los grupos más pobres, podría darse el caso de que hubiera redis-tribuciones “positivas” hacia grupos que no son pobres, especialmentelos que se encuentran en medio. Esto dependerá del tipo de deficienciasdel mercado. Por ejemplo, es posible que los beneficiarios iniciales deun sistema financiero menos exclusivista sean los pequeños y medianosempresarios. Los beneficios para los pobres se materializarán cuando elmayor acceso de los empresarios de clase media a los serviciosfinancieros se traduzca en un crecimiento más rápido y en la creaciónde empleos.

Referencias

El término “multicopiado” se emplea para describir obras para las quese han utilizado métodos informales de reproducción y que puedenno estar disponibles en las bibliotecas.

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La desigualdad en los niveles de ingresos, de salud y de educación ha sido históricamente una dura realidad dela vida en muchos países en desarrollo. Cuando estas situaciones de desigualdad son consecuencia de diferen-cias en oportunidades, existen motivos tanto intrínsecos como instrumentales de preocupación. La desigualdad

de oportunidades viene acompañada con frecuencia por profundas disparidades de influencia, poder y condiciónsocial —entre personas o entre grupos—, por lo que tiene tendencia a perpetuarse. Además, como redunda en un usoineficiente de recursos y en una menor eficacia institucional, la falta de equidad es perjudicial para el desarrollo a largoplazo. En consecuencia, la acción pública tiene una función legítima que cumplir en la promoción de la justicia y laconsecución de la equidad, siempre que dicha acción tenga en cuenta la primacía de las libertades individuales y elpapel que cabe a los mercados en la asignación de recursos.

En el Informe sobre el desarrollo mundial 2006 se presentan datos acerca de la desigualdad de oportunidades, entrepaíses y dentro de ellos, y se dan ejemplos de los mecanismos por medio de los cuales estas desigualdades menoscabanel desarrollo. En el informe se promueve tener expresamente en cuenta la equidad al fijar las prioridades de desarrollo:la acción pública debe dirigirse a ampliar las oportunidades de los que, de no existir las medidas de políticas, tendríanmenos recursos, voz y capacidad. En el plano nacional, se propugna la inversión en las personas, la ampliación delacceso a la justicia, la tierra y la infraestructura, y la promoción de mercados más justos. En el plano internacional,el informe examina el funcionamiento de los mercados mundiales y las normas por las que se rigen, así como elsuministro complementario de asistencia para ayudar a los países y a las poblaciones pobres a crear una mayor basede recursos productivos. El Informe sobre el Desarrollo Mundial 2006, que se cimienta en los 60 años de experienciadel Banco Mundial en el campo del desarrollo, es de lectura indispensable para comprender cómo un aumento de laequidad puede reducir la pobreza, estimular el crecimiento económico, promover el desarrollo y brindar mejoresoportunidades a los grupos más pobres de nuestra sociedad.

ISBN 0-8213-6414-6

BANCO MUNDIAL

informe mundial 2006

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