informe nro. dfoe-fec-13-2006 21 de julio,...

INFORME Nro. DFOE-FEC-13-2006 21 de julio, 2006

(Ver Resolución Nro.

R-CO-11-2007del

19 de marzo de 2007

que modifica este documento)

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE SERVICIOS FINANCIEROS, ECONOMÍA Y COMERCIO

ESTUDIO SOBRE LA ACTIVIDAD DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA DESARROLLADA POR EL BANCO POPULAR Y DE DESARROLLO COMUNAL

DURANTE LOS AÑOS 2004 Y 2005

2006

i

INDICE

Página No.

1. INTRODUCCION

1.1 Origen del estudio 1 1.2 Alcance del estudio 1 1.3 Generalidades sobre el proceso de contratación

administrativa en el Banco Popular y de Desarrollo Comunal 2

2. RESULTADOS DEL ESTUDIO 3

2.1 Análisis del comportamiento de los gastos administrativos del BPDC ligados a la actividad contractual, para el período del 2000-2005 3

2.2 Incumplimiento de la normativa legal y

reglamentaria en materia de contratación administrativa 12

2.2.1 Importancia de justificar suficiente y

adecuadamente los inicios de procedimiento de contratación administrativa en el BPDC 12

2.2.2 Importancia de establecer los mecanismos necesarios para la verificación del cumplimiento de los artículos Nros. 22 y 22 bis de la LCA 14

2.2.3 Incumplimiento de los plazos de adjudicación establecidos en los carteles licitatorios 16

2.2.4 Incumplimiento del artículo Nro. 45.1.14 del RGCA 18

2.2.5 Incumplimiento en cuanto al Programa de Adquisiciones 18

2.3 Sobre los principios de igualdad y libre

competencia 19

2.4 Análisis de casos particulares de procedimientos de contratación administrativa llevados a cabo por el BPDC durante los años 2004 y 2005 21

2.4.1 Licitación pública Nro. 33-2004,

Contratación de Servicios de Compulsa Telefónica 21

ii

Página No.

2.4.1.1 Improcedente utilización de recursos presupuestarios 21

2.4.2 Licitación pública Nro. 39-2004, Compra

de equipo de cómputo23 23

2.4.2.1 Solicitud de la empresa Sistemas Analíticos S.A. para presentar una muestra del equipo diferente al ofertado y las actuaciones del Banco en ese sentido 24

2.4.2.2 Tiempo transcurrido entre la resolución de la Contraloría General al recurso de apelación y la readjudicación de la licitación 27

2.4.2.3 Incumplimiento del artículo Nro. 94.1 del RGCA 30

2.4.3 Licitación Pública Nro. 61-2004,

Compra de terreno en Quepos 30

2.4.3.1 Inconsistencias en la valoración del terreno ofertado 31

2.4.3.2 Ausencia en el expediente de contratación administrativa de las justificaciones que respalden la modificación del área mínima del terreno a comprar 34

2.4.3.3 Inadecuada planificación para la compra del terreno en Quepos 35

2.4.4 Licitación por registro Nro. 08-2004,

Compra de mobiliario 36

2.4.4.1 Incumplimiento del artículo Nro. 34 de la LCA 36

2.4.4.2 Incumplimiento de la “Circular de Políticas y Procedimientos” del BPDC 37

2.4.4.3 Sobre el sistema de valoración utilizado 37

iii

Página No.

2.4.5 Licitaciones restringidas Nros. 1-2004 y 34-2005, Contratación de Servicios Profesionales 37

2.4.5.1 Improcedencia de utilizar la

figura de contratación de servicios profesionales 38

2.4.5.2 Ausencia de los estudios técnicos que justificaran el pago de U.S.$ 2.000,00 mensuales 41

2.4.6 Licitación restringida Nro. 19-2004,

Contratación de Ingenieros Agrónomos 42

2.4.6.1 Improcedencia de recibir garantías de participación con una vigencia inferior a la establecida en el cartel 42

2.4.7 Contrataciones directas 44

2.4.7.1 Plazos requeridos para la

tramitación de las contrataciones directas 44

2.4.7.2 Cumplimiento parcial del artículo Nro. 8 del RCCA 45

2.4.7.3 Errores en los documentos relacionados con el cartel de las contrataciones directas 46

2.5 Comentarios sobre el control interno existente

alrededor del proceso de contratación administrativa en el Banco Popular 46

3. CONCLUSIONES 48 4. DISPOSICIONES 49

4.1 A la Junta Directiva Nacional 49 4.2 A la Subgerente de Operaciones 50 4.3 Al Coordinador del Proceso de Contratación Administrativa 53 4.4 A la Auditoría Interna 54

INFORME Nro. DFOE-FEC-13-2006

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE SERVICIOS FINANCIEROS, ECONOMÍA Y COMERCIO

ESTUDIO SOBRE LA ACTIVIDAD DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA DESARROLLADA POR EL BANCO POPULAR Y DE DESARROLLO

COMUNAL DURANTE LOS AÑOS 2004 Y 2005 1. INTRODUCCIÓN.

1.1 Origen del estudio. El estudio se realizó en cumplimiento del plan anual de trabajo del Área de Servicios Financieros, Economía y Comercio para el año 2006.

1.2 Alcance del estudio. El estudio realizado en el Banco Popular y de Desarrollo Comunal (de ahora en adelante BPDC) tuvo como objetivo primordial evaluar la actividad contractual desplegada por ese Banco en los años 2004 y 2005. Para ello se seleccionó y estudió una muestra de diferentes licitaciones y contrataciones directas promovidas por el Banco durante esos años, referidas principalmente a contrataciones de servicios profesionales, compra de un terreno, equipo de cómputo, mobiliario y sistemas de información. Asimismo, paralelo a la revisión de la muestra de licitaciones y contrataciones, se realizó un análisis histórico de cinco años de los gastos administrativos del Banco Popular, ligados a la contratación administrativa, con el fin de conocer su comportamiento a través del tiempo y determinar con mayor precisión hacia dónde se han estado dirigiendo los esfuerzos y recursos del Banco en el campo de contratación administrativa. El período de estudio abarcó de enero de 2004 a diciembre de 2005, ampliándose en aquellos casos en que se consideró necesario. El estudio se realizó de conformidad con el Manual de normas generales de control interno para la Contraloría General de la República y las entidades y órganos sujetos a su fiscalización.

2

1.3 Generalidades sobre el proceso de contratación administrativa en el Banco Popular y de Desarrollo Comunal.

Para el desarrollo de la actividad de contratación administrativa en el BPDC, existe una estructura organizacional y funcional, conformada por diferentes procesos, subprocesos, unidades y comisiones internas, que tienen la responsabilidad de llevar a cabo las diferentes funciones y procedimientos que ese tipo de actividad conlleva. En primera instancia está el denominado Proceso de Contratación Administrativa (de ahora en adelante PCA), cuya principal función es ser el encargado de la contratación de los bienes y servicios que el Banco requiere (previa asignación presupuestaria y autorización de las instancias administrativas pertinentes, tales como Gerencia General o Subgerencias y/o la Comisión de Control del Gasto Institucional1), función que debe desarrollar con la redacción de carteles, así como atender las objeciones a éstos, la aclaración de las enmiendas, prórrogas, el análisis de las ofertas, recomendar a las instancias resolutivas correspondientes el resultado final de los procesos, así como atender los recursos de revocatorias y apelaciones. Del PCA depende directamente el Subproceso de Gestión y Análisis de Compras, que a su vez se divide en dos áreas: el Área de Carteles y el Área de Análisis, esto, según indicara el coordinador del PCA, con el propósito de segregar las funciones que llevan a cabo los funcionarios de ese Subproceso. De esa forma hay redactores de carteles cuyas funciones se inician desde la elaboración de los carteles hasta el proceso de apertura, y los analistas de carteles, que inician funciones desde la apertura hasta la firmeza de la adjudicación. Asimismo, como parte integral del PCA se encuentra también la denominada Unidad de Contratos, encargada de la redacción de los contratos para aquellas contrataciones que así lo requieran. En caso de que no se requieran contratos, las contrataciones se formalizan por medio de órdenes de compra. Si bien en principio el PCA es el principal encargado de realizar la contratación de bienes y servicios por parte del Banco Popular, existen casos que la Junta Directiva Nacional del Banco autorizó a otros procesos o unidades a realizar este tipo de labores, a saber: las Sucursales del Banco podrán adquirir bienes y servicios hasta por el monto de contrataciones directas a que está autorizado el Banco por parte de la Contraloría General de la República; la Dirección de Desarrollo Humano y Organizacional está autorizada a realizar contrataciones de capacitación a proveedores externos y finalmente también se pueden contratar los “Servicios de Divulgación Institucional” con intervención directa del Proceso de Mercadeo Estratégico. Adicionalmente a los Procesos indicados, también se involucra como parte de todo el trámite de contratación administrativa del Banco Popular, la Unidad de Asesoría en Contratación Administrativa, la cual depende de la Gerencia General del Banco, entre cuyas principales funciones están la refrendar a nivel interno los contratos u órdenes de compra, que por su cuantía y naturaleza requieran de dicho trámite y participar, cuando

1 La Comisión de Control del Gasto Institucional, según se señala en el Capítulo Nro. 7 de la Circular de Políticas y

Procedimientos del BPDC, es la encargada de analizar y en su caso, si procede, aprobar todos los requerimientos presupuestarios que tramiten las unidades administrativas del Banco.

3

sea necesario, como asesor en la elaboración de las respuestas a las objeciones a los carteles y las apelaciones a las adjudicaciones, entre otras. También, como partes involucradas en el trámite de contratación administrativa, se encuentran las diferentes unidades técnicas que requieren los servicios, algunas técnicas otras administrativas, que tienen la responsabilidad de velar porque los requerimientos establecidos en los carteles licitatorios se ajusten a sus necesidades reales, así como de que los bienes y servicios ofertados cumplan con los requisitos técnicos establecidos en esos carteles. Por último, de acuerdo con el Reglamento Complementario de Contratación Administrativa del Banco Popular y de Desarrollo Comunal2 (de ahora en adelante RCCA), para efectos de las adjudicaciones de los diferentes procesos de contratación, el Banco tiene establecidas varias comisiones que se encargan de esa labor, cuya conformación depende del tipo de contratación de que se trate (licitación pública, por registro o restringida). Son miembros fijos de las diferentes comisiones, el Coordinador del PCA, el Coordinador del área técnica especializada que requiere los servicios y un funcionario de la Asesoría en Contratación Administrativa (generalmente el coordinador), quien participa en calidad de invitado, con voz pero sin voto. Los demás miembros varían entre el Gerente General o uno de los dos Subgerentes que él designe. 2. RESULTADOS DEL ESTUDIO.

2.1 Análisis del comportamiento de los gastos administrativos del BPDC ligados a la actividad contractual, para el período del 2000-2005.

Uno de los objetivos del estudio en el BPDC, fue el análisis del comportamiento de los gastos administrativos ligados a la actividad contractual de ese Banco, para los años del 2000 al 2005. Para la realización de dicho análisis se estudiaron las liquidaciones presupuestarias al 31 de diciembre presentadas por el BPDC a la Contraloría General, correspondientes a los años indicados, además de otra información adicional que suministró propiamente el Proceso de Presupuesto del Banco a solicitud nuestra. Específicamente se estudiaron aquellas subpartidas presupuestarias que principalmente se ejecutaron por medio de procedimientos de contratación administrativa, a saber, las subpartidas que forman parte de las partidas de “Servicios No Personales3”, “Materiales y Suministros”, “Maquinaria y Equipo” y “Construcciones, Adiciones y Mejoras”. En aquellos casos de las subpartidas que no se mostraban en las liquidaciones presupuestarias correspondientes a cada uno de los años estudiados, en razón de los niveles de aprobación y presentación establecidos por la Contraloría General, la 2 Aprobado por la Junta Directiva Nacional del BPDC en sesión Nro. 3876 del 17 de julio del 2001.

3 Es importante destacar que no todo el gasto por Servicios No Personales está sujeto a procedimientos de contratación administrativa, por ello hay subpartidas tales como la de seguros, servicios públicos e impuestos, que no se incluyen para efectos de este estudio.

4

información se obtuvo de registros auxiliares automatizados que suministró la Administración del Banco y que contienen datos preliminares aproximados del gasto efectivo. Se deben señalar como limitaciones para la realización de este análisis, las siguientes situaciones: -Como ya se mencionó, a partir del año 2001, en acatamiento de los lineamientos dictados por esta Contraloría General4 en el sentido de elevar el nivel de aprobación presupuestaria de las partidas de “Servicios No Personales”, “Materiales y Suministros” y “Maquinaria y Equipo”, en las liquidaciones presupuestarias de ese año y siguientes, no se muestran la totalidad de las subpartidas que conforman dichas partidas, sino que una gran cantidad se agrupan en las denominadas “Otros servicios no personales”, “Otros materiales y suministros” y “Equipos varios”. No obstante, en los lineamientos se establecía también que internamente las instituciones debían llevar un detalle de estos rubros, sin embargo, funcionarios encargados del proceso de presupuesto del Banco informaron que en esa entidad no se tenía ese detalle y únicamente se tenía disponible un registro con información preliminar de las transacciones que se efectuaron con cargo a esos grupos de subpartidas. Con base en ese registro, para el año 2001 y con la ayuda de códigos utilizados para identificar el concepto del gasto, se logró obtener montos aproximados de ejecución por subpartida. Para los años 2002 y 2003, los registros de las transacciones no permiten identificar, salvo en unos pocos casos, las subpartidas a las que corresponden, por lo que no se cuenta para ese año con esa información. -En los años 2004 y 2005, en los registros auxiliares internos de las transacciones que muestran los cargos a los grupos “Otros servicios no personales”, “Otros materiales y suministros” y “Equipos varios”, se agruparon aún más los pocos casos en los que se lograba visualizar la subpartida a la que corresponde el gasto, perjudicando con esto la posibilidad de confrontación individual por año del gasto cargado a cada subpartida. -Dado que los datos mostrados en los registros auxiliares internos existentes son de carácter preliminar, estos no corresponden a los montos exactos del gasto por subpartida, sino que son aproximaciones que fueron objeto de posteriores ajustes de los cuales no se tiene información. Es por esta razón que en los años 2000 y 2004, se presenten inconsistencias entre los datos que muestran los registros auxiliares y los montos que se reflejan a nivel de partidas en las liquidaciones presupuestarias. Teniendo presente las limitaciones anteriores, se procedió a realizar el estudio respectivo sobre los gastos administrativos del BPDC para los años del 2000 al 2005, obteniéndose los siguientes resultados:

4 Ver Circular Nro. 7758 del 1 de agosto del 2000, emitida por la División de Fiscalización Operativa y Evaluativo de la

Contraloría General de la República.

5

1) La mayoría de los gastos administrativos del Banco por el tipo de actividad que ejecuta (intermediación financiera), se concentra en las partidas de Servicios Personales, Transferencias Corrientes y Servicio de la Deuda. En virtud de que el interés del estudio está enfocado hacia los gastos administrativos ligados a contratación administrativa no se hacen comentarios adicionales sobre estas partidas. 2) El siguiente cuadro muestra el monto de los gastos durante el período del 2000 al 2005, por cada una de las subpartidas que se ejecutan por procedimientos de contratación administrativa:

6

Banco Popular y de Desarrollo Comunal

Gasto efectivo en subpartidas de Servicios No Personales, Materiales y Suministros y Maquinaria y Equipo

que se ejecutan por procedimientos de contratación administrativa

2000-2005

-millones de colones-

AÑO

Partida 1/ Subpartida

2000 2001 2002 2003 2004 2005 Servicios No Personales 4.956,6 5.908,2 5.321,0 7.855,8 9.017,0 10.034,8

Información y publicidad 1.547,6 1.181,1 710,6 1.256,0 1.014,3 1.814,7

(Incluye; Información y publicidad, Impresión, reprod. y encuadernación y Divulgación institucional)

Alquileres

Alquiler de edificios y oficinas 334,2 515,4 ND ND 1.224,6

Alquiler de equipo de comunicación 15,2 65,8 ND ND

Alquiler de programas 73,7 30,0 ND ND

Otros alquileres 47,6 201,5 ND ND

136,7 1.120,3

Mantenim. y reparac. maquinaria y equipo

Mant. Rep. Mob y equipo de oficina 32,1 28,0 ND ND 73,8

Mant. Rep. de equipo de transporte 56,7 30,5 ND ND

Mant. Rep. de equipo de comunicaciones

5,7 3,4 ND ND

Mant. Rep. de equipo resguardo y seg.

2,2 3,6 ND ND

Mant. Rep. de equipo de cómputo 252,6 255,6 ND ND

609,2

Otros mantenimiento y reparación 141,9 60,8 ND ND 271,7

Mantenim. y reparac. edificios

Mantenim. y reparac. Edificios 62,9 67,7 ND ND 160,2

818,5

Consultoría, Honorarios y Servicios Contratados

1.023,8 1.353,0 1.186,2 1.441,2 1.958,7 2.156,9 Materiales y suministros

513,8 1.213,9 900,1 1.742,2 1.612,4 1.343,9

Medicinas y productos farmacéuticos 2,3 1,4 ND ND 5,4 0,0

Productos alimenticios 98,5 179,5 155,6 210,2 197,0 119,1

Textiles y vestuarios 6,2 26,8 ND ND 17,8 9,0

Productos de papel cartón e impresos 147,7 312,2 ND ND 1.351,5 788,1

7

AÑO

Partida 1/ Subpartida

2000 2001 2002 2003 2004 2005 Materiales y suministros (continuación)

Llantas y neumáticos

1,8 2,4 ND ND

Repuestos equipo de transportes 0,9 0,0 ND ND

7,2

Repuestos y accesorios equipo computación

4,1 0,6 ND ND 48,7

Otros repuestos 12,6 1,7 ND ND 62,8

Combustibles y lubricantes 27,8 31,8 ND ND 31,6

68,7

Útiles y productos varios 141,5 355,3 ND ND 98,9 10,9

Materiales de construcción y eléctricos

58,7 207,4 ND ND 187,5

Instrumentos y herramientas 3,3 2,7 ND ND 16,7 100,5

Artículos para recepción 9,0 4,0 ND ND 19,8 18,3 Maquinaria y equipo

1.179,3 4.948,1 1.351,0 3.380,9 4.004,2 3.196,2 Equipos varios 35,5

Equipo y mobiliario de oficina 17,6

Equipo de resguardo y seguridad 27,5

Equipo para comunicaciones 30,3

1.573,3 312,2 1.282,0 1.179,5 1.447,8

Equipo de transporte 23,9 35,2 8,8 142,5 0,0 5,0

Equipo de computación 1.044,1 3.339,6 1.030,0 1.956,4 2.824,7 1.743,4 Construcciones, adiciones y mejoras

69,0 85,8 249,5 137,7 590,5 399,3

Construcción de edificios 64,8 43,7 161,7 4,2 509,9 345,2

Remodelación de edificios 4,2 42,1 87,8 133,5 80,6 54,1

ND: No disponible Fuente: Liquidaciones presupuestarias del Banco Popular y Desarrollo Comunal y registros auxiliares de ejecución presupuestaria de

los años 2000-2005.

Notas: El monto que se muestra en los renglones de las partidas no corresponden a las sumatorias de las subpartidas mostradas,

dado que también incluye lo correspondiente a las otras subpartidas cuya ejecución no se realiza por procedimiento de contratación administrativa.

La sumatoria de los datos mostrados en los registros auxiliares de las diferentes subpartidas de Materiales y Suministros en los años 2000 y 2004, no es consistente con los montos que muestran las respectivas liquidaciones en esa partida.

8

En general a nivel de partidas, el gasto presenta un crecimiento sostenido en el transcurso del período en análisis, presentándose únicamente una variación de importancia en el año 2001, en Maquinaria y equipo, debido a un crecimiento considerable en la adquisición de equipo de cómputo (pasó de ¢1.044,1 millones en el 2000 a ¢3.339,6 millones en el 2001).

Por el contrario en el año 2002, salvo en Construcciones, adiciones y mejoras, las otras partidas mostraron una disminución en los gastos, que puede obedecer a políticas de contención del gasto, dada la erogación significativa en el período precedente.

Resaltan en los dos primeros años, los gastos incurridos en Información y Publicidad (¢1.547,6 millones para el 2000 y ¢1.181,1 millones en el 2001), Alquiler de edificios y oficinas (¢334,2 millones en el 2000 y ¢515,4 millones en el 2001), Mantenimiento y reparación de equipo de cómputo (¢252,6 millones en el 2001 y 255,6 millones en el 2001), Consultorías, Honorarios y Servicios Contratados (¢1.023,8 millones en e 2000 y ¢1.353,0 millones en el 2001) y como se mencionó anteriormente, la adquisición de equipo de cómputo en Maquinaria y Equipo. En lo que respecta a Materiales y Suministros, las subpartidas de mayor gasto fueron los Productos de papel y cartón y los útiles y productos varios. Las restantes subpartidas de los grupos mencionados mantuvieron comparativamente en esos años un perfil de gasto bajo, no alcanzando la suma de ¢100 millones por año. Para los años 2002 y 2003 no se contó con información detallada de todas las subpartidas que conforman los Servicios No Personales y Materiales y Suministros, no obstante, en el caso de las de Información y publicidad y Consultorías, Honorarios y Servicios Contratados se mantienen montos importantes (¢710,6 millones y ¢1.256,0 millones para la primera de esas subpartidas y ¢1.186,2 millones y ¢1.441,2 millones para la segunda de ellas), al igual que en Equipo de computación (¢1.030,0 millones y ¢1.956,4 millones, respectivamente).

Esas mismas subpartidas constituyen las de mayor gasto para los años 2004 y 2005. También se presentaron erogaciones importantes por Alquiler (¢1.224,6 millones en el 2004 y ¢1.120,3 millones en el 2005), Mantenimiento y reparación de equipo (¢954,7 millones en el 2004 y ¢818,5 millones en el 2005), Productos de papel y cartón (¢1.351,5 millones en el 2004 y ¢788,1 millones en el 2005) y Equipos varios (¢1.179,5 millones en el 2004 y ¢1.447,8 millones en el 2005). En esta última, para estos períodos, se conjunta los conceptos de equipo y mobiliario de oficina, equipo de resguardo y seguridad y equipo para comunicaciones.

Banco Popular y de Desarrollo Comunal, gasto efectivo 2000-2005 en las subpartidas con ejecución sujeta a

proced. de contratación adva. millones de colones

0,0

2.000,0

4.000,0

6.000,0

8.000,0

10.000,0

12.000,0

2000 2001 2002 2003 2004 2005

mill

on

es d

e ¢

Se rvicios No Pe rs onale s M ate riale s y s um inis tros

M aquinar ia y e quipo Cons truccione s , adicione s y m e joras

9

3 El presupuesto ordinario para el año 2006, viene a confirmar la importancia del gasto en las subpartidas indicadas en los párrafos precedentes, dentro de todos aquellos cuya ejecución se realiza por medio de procedimientos administrativos, según se puede observar en el cuadro siguiente:

Banco Popular y de Desarrollo Comunal

Monto presupuestado en el 2006 en las subpartidas

que se ejecutan por procedimientos de contratación administrativa

-millones de colones-

Partida 1/ Subpartida 2006

Servicios No Personales Información y publicidad 1.903,1

Alquileres

Alquiler de edificios y oficinas 2.220,8

Alquiler de equipo de comunicación 65,7

Alquiler de programas 237,0

Otros alquileres 18,2

Mantenim. y reparac. maquinaria y equipo

Mant. Rep. Mob y equipo de oficina 360,8

Mant. Rep. de equipo de transporte 53,0

Mant. Rep. de equipo de comunicaciones

36,1

Mant. Rep. de equipo resguardo y seg.

ND

Mant. Rep. de equipo de cómputo 2.082,7

Otros mantenimiento y reparación 443,0

Mantenim. y reparac. edificios

Mantenim. y reparac. Edificios 1.007,3

Consultoría, Honorarios y Servicios Contratados

5.545,5 Materiales y suministros

Medicinas y productos farmacéuticos 16,8

Productos alimenticios 351,7

Textiles y vestuarios 179,1

Productos de papel cartón e impresos 968,3

Llantas y neumáticos ND

Repuestos equipo de transportes ND

Repuestos y accesorios equipo computación

ND

Otros repuestos ND

Combustibles y lubricantes ND

Útiles y productos varios ND

Materiales de construcción y eléctricos ND

Instrumentos y herramientas 29,9

Artículos para recepción

10

Partida 1/ Subpartida 2006

Maquinaria y equipo

Equipos varios

Equipo y mobiliario de oficina 1.631,6

Equipo de resguardo y seguridad ND

Equipo para comunicaciones 1.027,2

Equipo de transporte 173,7

Equipo de computación 11.798,8 Construcciones, adiciones y mejoras

Construcción de edificios 1.900,1

Remodelación de edificios ND ND: No disponible

Fuente: Presupuesto ordinario 2006 del Banco Popular y Desarrollo Comunal

Para el año 2006, las citadas subpartidas no sólo se mantienen como las de mayor monto, sino que se les asignó sumas muy superiores a los gastos efectivos de los últimos dos períodos. En ese sentido, resalta en este presupuesto el gran incremento que se presenta en las subpartidas de “Consultorías, honorarios y servicios contratados”, para la cual se le presupuestó un monto de ¢5.545,5 millones y “Equipo de computación” a la cual se le presupuestó ¢11.798,8 millones, esta última respondiendo a un plan informático muy agresivo que se propone para ese año. Asimismo, se asignó una suma importante a la adquisición de edificios con el fin de poder ubicar las oficinas del Área de Tecnología de Información. 4) En cuanto a cuáles han sido los mecanismos de contratación más utilizados por el BPDC para la adquisición de los bienes y servicios (licitación pública, licitación por registro, licitación restringida o contrataciones directas) y los montos efectivos o reales gastados por cada uno de esos tipos de contrataciones para los diferentes años estudiados, esa información no es posible obtenerla de las liquidaciones presupuestarias presentadas a la Contraloría General, por lo que se le solicitó al PCA, determinándose que ese proceso no cuenta con esa información y que para obtenerla debía realizarse un trámite bastante engorroso ante los Procesos de Presupuesto y de Tesorería, ya que era necesario identificar todas las órdenes de compra generadas para cada una de las diferentes contrataciones realizadas, localizar los cheques o los comprobantes de pago realizados, totalizar los montos pagados por cada contratación y finalmente totalizar los montos efectivamente pagados por cada uno de los tipos de contratación, labor que resultaba laboriosa y requería de mucho tiempo por parte del Banco. No obstante la carencia de un sistema de información que permita obtener estadísticas sobre los montos efectivos cancelados para cada modalidad de contratación, el PCA si cuenta con información sobre los montos adjudicados para cada una de esas modalidades de contratación, aunque ésta no necesariamente coincide con los efectivamente cancelados, pero que para efectos de este estudio nos permite conocer el comportamiento del Banco en cuanto a cuáles son los procedimientos que más se utilizan para contratar los bienes y servicios que el Banco requiere.

11

En ese sentido el siguiente cuadro, muestra ese comportamiento para los años del 2003 al 2005:

Banco Popular y de Desarrollo de Comunal

Cantidad de concursos promovidos y montos adjudicados

2003-2005

2003 2004 2005 Tipo de Contratación

Nro. contrata-ciones

Monto adjudicado

(¢)

%

Nro. de contrata-

ciones

Monto adjudicado

(¢)

%

Nro. de contrata-

ciones

Monto adjudicado

%

Licitación Pública 67 6.003.148.624,09 71,64 69 1.849.775.062,53 42,97 87 4.749.896.339,87 67,19

Licitación por Registro 72 1.513.903.615,27 18,07 40 860.786.287,50 20,00 87 1.352.208.960,73 19,13

Licitación Restringida 61 451.552.850,27 5,39 59 426.815.766,72 9,91 55 340.036.976,08 4,81

Contratación Directa 507 108.366.321,00 1,29 483 597.966.312,06 13,89 362 410.264.142,86 5,80

Contratación Directa por Excepción 12 303.199.514,44 3,62 11 569.423.641,00 13,23 12 216.662.440,06 3,06

Remates 3 0,00 0,00 2 0,00 0,00 2 0,00 0,00

Total de concursos 722 8.380.170.925,07 100,00% 664 4.304.767.069,81 100,00% 605 7.069.068.859,60 100,00%

Fuente: Elaboración propia con base en la información suministrada en oficio Nro. PCAD-328-2006 del 21 de marzo del 2006.

El análisis de la información contenida en el cuadro evidencia que para los años 2003 y 2005, los porcentajes que representan cada uno de los tipos de contratación utilizados por el Banco Popular, respecto de la totalidad del monto adjudicado para cada uno de esos años, fueron muy similares. No obstante, para el año 2004, si se presentó una variación, ya que pasaron a tener mayor representatividad las Contrataciones Directas (13,89% del total adjudicado) y las Contrataciones Directas por Excepción (13,23% del total adjudicado), disminuyendo las licitaciones públicas. Sin embargo, debe tenerse presente que dicha reducción no se debió a que se hayan disminuido el número de procesos de contratación de licitación pública (67 en el 2003 y 69 en el 2004) sino a que se contrató más por forma directa que por medio de licitación pública (el monto de las adjudicaciones de las contrataciones directas pasó de ¢411.565.835,44 en el 2003 a ¢1.167.389.953,06 en el 2004, lo que representa un incremento de casi un 200% y el monto adjudicado bajo licitaciones públicas pasó de ¢6.003.148.624,09 a ¢1.849.775.062,53, lo que implica una reducción de un 70%). No obstante que ese comportamiento sólo se presenta en el periodo 2004 de los tres estudiados, la Administración del Banco y los encargados de la contratación administrativa, deben tener presente que la licitación es el procedimiento de contratación por excelencia en virtud de que promueve la libre concurrencia de oferentes, con el consecuente beneficio para la institución que puede seleccionar entre diferentes ofertas la que más le convenga, mientras que el procedimiento de compras directas se deben hacer únicamente por casos de excepción, establecidos en la Ley de Contratación Administrativa (de ahora en

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adelante LCA) y el Reglamento General de Contratación Administrativa (de ahora adelante RGCA).

2.2 Incumplimiento de la normativa legal y reglamentaria en materia de contratación administrativa.

El estudio de la muestra de expedientes de las diferentes contrataciones que el BPDC realizó durante los años 2004 y 2005, permitió evidenciar el incumplimiento de varias disposiciones legales y reglamentarias, tanto externas como internas, que rigen la materia de contratación administrativa en el Banco. Procede recordar, de previo a la señalación de los resultados, lo establecido en los artículos Nros. 59.12 y 60.0 del RGCA, respecto a la obligación que tienen las Administraciones de aplicar los principios y normas de la licitación pública a las licitaciones restringidas y por registro, particularmente en lo que concierne a la preparación del cartel, los requisitos de las ofertas y las condiciones de selección y adjudicación, en la medida que sea compatible con la naturaleza de esos tipos de contrataciones. Los principales incumplimientos o deficiencias determinadas se exponen a continuación:

2.2.1 Importancia de justificar suficiente y adecuadamente los inicios de procedimiento de los procesos de contratación administrativa en el BPDC.

El artículo Nro. 7 de la LCA establece respecto de todo procedimiento de contratación, que éste se inicia con la decisión administrativa de promover el concurso, emitida por el funcionario o el órgano competente, así como que esa decisión debe ser motivada y contener al menos una justificación de su procedencia según el programa de actividades de la Administración, en este caso el BPDC. Asimismo, el artículo Nro. 9 del RGCA complementa el referido artículo Nro. 7, agregando que en la decisión inicial debe indicarse la unidad administrativa que estará a cargo de la tramitación del procedimiento de contratación y ordenar que se realicen los actos de comunicación que correspondan, según el tipo de concurso. Adicionalmente, el artículo Nro. 10.2 del referido Reglamento señala que cuando una contratación se desarrolla por más de un período presupuestario, la Administración se encuentra obligada a señalar esta circunstancia en la decisión inicial y el artículo Nro. 11.1 establece que en esa decisión inicial, en los procedimientos de licitación pública, por registro y restringida, debe hacer constar expresamente los recursos humanos y materiales de que dispone para verificar la correcta ejecución del objeto de la contratación.

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Por su parte el artículo Nro. 4 del RCCA del BPDC5 también indica que, además de los requisitos que contempla la LCA y su Reglamento, la decisión motivada que se refiere el artículo Nro. 7 de esa ley, debe ser emitida por el superior jerárquico del área usuaria, la cual incluirá “…la determinación clara y precisa de las características o modalidades de la obra, bien o servicio requerido, incluyendo al menos plazos de entrega o de ejecución deseables, valor estimado del negocio, así como constancia del profesional bajo cuya responsabilidad se determinó que la contratación tiene asidero en razones de órden técnico, o en su defecto del funcionario encargado del área que recomendó la contratación.”. Se desprende de toda la normativa citada que la decisión de inicio de un procedimiento de contratación administrativa es un acto formal, el cual debe comprender una serie de actividades previas a su emisión (contenido presupuestario, estudios técnicos que la respalden, si correspondiera, autorizaciones de los niveles requeridos, etcétera) y debe, a la vez, cumplir con todas las formalidades de orden técnico y legal que corresponde (justificación de la necesidad, correlación con el plan anual institucional, disponibilidad de recursos humanos, financieros y materiales para la fiscalización de las contrataciones, entre otras). En el BPDC la decisión administrativa de inicio de un procedimiento de contratación se plasma en la denominada “Solicitud de Compra”, documento en el que se debe dejar constancia de todos los requisitos y formalidades que la reglamentación en materia de contratación administrativa exige para efectos de ese inicio de procedimiento, según se puede desprender del inciso Nro. 17 del Capítulo Nro. 8 de la “Circular de Políticas y Procedimientos6” vigente. No obstante lo anterior, el estudio de las diferentes “Solicitudes de Compra” emitidas por las unidades, procesos o subprocesos administrativas del Banco, para las contrataciones que fueron objeto de análisis por parte de esta Contraloría General, evidenció que la gran mayoría de ellas resultan muy escuetas y hasta carentes de algunos de los elementos técnicos y legales que se establecen para el inicio de un procedimiento contractual. Lo anterior por cuanto: -Contemplan una muy breve justificación de la necesidad de contratar los bienes o servicios, cuando la legislación es clara en cuanto a que debe ser lo suficientemente amplia y motivada; -No está claramente vinculada al Plan Anual de Operativo del Banco Popular ya que se limitan a indicar que responden a un objetivo determinado de uno de los programas del presupuesto del Banco, sin que se llegue a entender exactamente cuál es ese objetivo y a que programa o subprograma responden. Eso asumiendo que esos elementos se refieren al Plan Anual Operativo y Presupuesto del Banco, aspecto que no queda evidenciado; 5 Idem nota al pie Nro. 2.

6 Emitida en su versión más reciente por la Dirección de Desarrollo Humano y Organizacional (Circular Nro. DDHO-C-

62-2006)

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-No se indica, en las que corresponde hacerlo, que por tratarse de una contratación a desarrollarse por más de un período presupuestario, el Banco tomó o tomará las previsiones necesarias para garantizar en su oportunidad el pago de las obligaciones que contraerá; -No se señala en ellas si se cuenta con los recursos humanos y materiales suficientes para verificar la correcta ejecución del objeto de la contratación, ni se incluye la valoración de la capacidad operativa de que se dispone para llevar a cabo esa labor de verificación. No se localizó dentro del expediente de las contrataciones estudiadas algún documento adicional que indicara lo señalado; -Se incumple lo establecido en el artículo Nro. 4 del RCCA del Banco Popular, ya que no se incluye en esa decisión inicial "...constancia del profesional bajo cuya responsabilidad se determinó que la contratación tiene asidero en razones de orden técnico, o en su defecto del funcionario encargado del Área que recomendó la contratación.". Corresponde valorar a la Administración del Banco si un documento como la Solicitud de Compra es el adecuado y suficiente para sustentar todo un proceso de contratación administrativa en los términos que la decisión inicial debe especificar, conforme la ley y los reglamentos aplicables, o si conviene manejar alguna otra forma de respaldo para asegurar el correcto cumplimiento de los lineamientos que en ese aspecto deben cumplirse.

2.2.2 Importancia de establecer los mecanismos necesarios para la verificación del cumplimiento de los artículos Nros. 22 y 22 bis de la LCA.

El BPDC como ente público no estatal, sujeto a las regulaciones que en materia de contratación administrativa establece la LCA y su respectivo reglamento, se encuentra obligado a dar estricto cumplimiento a lo establecido en los artículos Nro.22 y 22 bis de la citada Ley, referidos básicamente a las prohibiciones que tienen las personas que en esos artículos se detallan, de participar como oferentes, en forma directa o indirecta, en los proceso de contratación que efectúe el Banco. Esa obligación de cumplir con lo señalado en el citado artículo, está ligada también con la obligación que tiene el Banco de desplegar las medidas necesarias para verificar el efectivo cumplimiento y respeto del régimen de prohibiciones que en él se establecen, conforme lo señalan claramente los artículos Nros. 24 y 26 del RGCA en sus diferentes incisos. Al consultársele al Coordinador del PCA, sobre si se han establecido los procedimientos de control necesarios que le permitan verificar que efectivamente los oferentes, adjudicatarios o no, de los diferentes procedimientos de contratación que se

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promueven, cumplían con lo señalado por el citado artículo y sobre cuáles eran esos procedimientos de control, este indicó7 lo siguiente:

“En todos los procedimientos de contratación que se realizan en este Proceso, se incorpora dentro del cartel y concretamente en el apartado denominado “Declaraciones Juradas”, el siguiente texto:/ De que el oferente y a su representante en el país, no les afecta el régimen de prohibición establecido en el artículo 22 y 22 bis de la Ley de Contratación Administrativa. Tratándose de personas jurídicas esta declaración deberá cubrir a todos los socios, directivos o personeros./ En el proceso de análisis para determinar el cumplimiento de orden reglamentario de cada oferta recibida, se verifica que se esté cumpliendo en su totalidad con el apartado de “declaraciones juradas”, en caso de detectarse alguna omisión ya sea en la totalidad del apartado o en alguna de las declaraciones se procede con la subsanación correspondiente./ De esta manera es que se verifica en los procedimientos de contratación el cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 22 de la Ley de Contratación Administrativa./ Ahora bien, existe una imposibilidad material de averiguar –si no es por denuncia – si lo indicado en la declaración jurada de cada oferente es veraz, se considera que las manifestaciones que se realizan son de buena fe. No conoce este Proceso algún mecanismo o fuente de información que certifique los cruces de relaciones de consaguinidad o afinidad para establecer si mintió o no en su declaración, es por ello que no se acciona ningún mecanismo de verificación…”

En relación con lo señalado por el citado funcionario debemos indicar que la declaración jurada a que hace referencia en su respuesta, es solamente una de las medidas de verificación que la Administración del Banco puede tomar para efectos de asegurarse el cumplimiento de las prohibiciones del artículo Nro. 22 bis, tal y como lo señala el artículo Nro. 24.4. al indicar que “Deberá además la Administración solicitar de todo oferente: / 24.4.1. Una declaración jurada de no encontrarse sujeto a ninguna de las causales de prohibición de contratar con la Administración./ 24.4.2 Cuando se trate de personas jurídicas costarricenses, requerirá además, una declaración con indicación de los titulares del capital social oferente.” (el resaltado no es del original). Una lectura amplia del artículo Nro. 24 y sus incisos nos lleva a concluir que toda Administración, adicional al requisito de declaración jurada, “…se encuentra obligada a desplegar las medidas de verificación necesarias y respeto del régimen de prohibiciones establecido en al artículo 22 de la Ley de Contratación Administrativa” (artículo Nro. 24.1 del RGCA) y a prestar “…especial atención al pleno cumplimiento de la prohibición que abarca a los funcionarios públicos con influencia o participación, directa o indirecta, en cualquier etapa del procedimiento de contratación administrativa y a las personas físicas o jurídicas que hayan intervenido, como asesores, en cualquiera etapa del procedimiento de contratación o hayan participado en la elaboración de las especificaciones, los diseños y los planos respectivos.” (artículo Nro. 24.3 del RGCA). Además de tener siempre presente el registro de prohibiciones (indicado en el artículo 24.2 del RGCA) y denunciar ante esta Contraloría General, a cualquier persona de las

7 Ver oficio Nro PCAD-661-2006 del 12 de mayo de 2006.

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incluidas en él, cuando hayan intervenido o intenten intervenir directa o indirectamente en los trámites a su cargo, según el artículo Nro. 26 del supracitado Reglamento. Respecto de lo manifestado por el Coordinador del PCA, sobre que existe una imposibilidad material de averiguar, si no es por denuncia, si lo indicado en la declaración jurada de cada oferente es veraz, además de que desconoce ese Proceso algún mecanismo o fuente de información que certifique los cruces de relaciones de consaguinidad o afinidad para establecer si mintió o no en su declaración, por lo que no se acciona ningún mecanismo de verificación, esos argumentos no son de recibo, pues de lo que se trata es que ese Proceso establezca los procedimientos necesarios para lograr esa verificación, para lo que deberá implementar los mecanismos de coordinación pertinentes con las entidades públicas que considere necesario (Registro Nacional, Registro Civil, por ejemplo), de forma tal que dicha labor de verificación se realice con la oportunidad y eficiencia requerida. Respecto a cuál momento es el mejor para aplicar dichos mecanismos de verificación (de previo a la adjudicación o posterior a ella), corresponde a la Administración del Banco valorar cuál le parece más adecuado, teniendo en cuenta aspectos tales como complejidad de la contratación, bienes y servicios a contratar, urgencia de la contratación, entre otros.

2.2.3 Incumplimiento de los plazos de adjudicación establecidos en los carteles licitatorios.

El artículo Nro. 57.1 del RCA establece que las licitaciones deben ser adjudicadas dentro del plazo previsto en el cartel y en caso de que no se hubiere indicado alguno, entonces deben adjudicarse dentro de los 20 días hábiles siguientes a la apertura de ofertas. El estudio de la documentación contenida en los expedientes de los diferentes procesos de contratación estudiados por la Contraloría General, permitió conocer que en la mayoría de esos procesos, el BPDC incumplió con los plazos que él mismo había establecido en los carteles licitatorios, para efectos del análisis de ofertas y adjudicación de los concursos. Lo anterior se evidencia en el siguiente cuadro:

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BANCO POPULAR Y DE DESARROLLO COMUNAL

Tipo y número

de procedimiento

Objeto contractual

Plazo establecido en el cartel para

adjudicar

Plazo transcurrido

real

Diferencia

Licitación Pública Nro. 33-2004

Servicios de Compulsa Telefónica

35 días hábiles a partir del acto de apertura de ofertas (8/6/2004)

76 días hábiles (se adjudicó el 23/9/2004)

41 días hábiles


Compra de microcomputadoras



50 días hábiles


Adquisición de un terreno en Quepos

35 días hábiles a partir del acto de apertura de ofertas (11 de octubre de 2004)


8 días hábiles

Licitación por Registro 8-2004

Compra de mobiliario

35 días hábiles a partir del acto de apertura de ofertas (18 de mayo de 2004)


47 días hábiles

Licitación por Registro Nro. 19-2005

Adquisición de Software para los productos del computador central, VTAM, VSE, CICS


68 días hábiles (se adjudicó el 25/10/2005

33 días hábiles

Licitación restringida 19-2004

Contratación de ingenieros agrónomos

20 días hábiles contados a partir del acto de apertura de las ofertas (23/7/04)


27 días hábiles

Asimismo, pese a que en la mayoría de los carteles de las licitaciones estudiadas se indicaba que la Administración podía excepcionalmente prorrogar el plazo de adjudicación establecido, por 15 días hábiles adicionales, mediante acuerdo razonado que debía constar en el expediente (únicamente el cartel de la Licitación Pública 61-2004, no lo establecía), no se localizó, en ninguno de ellos, acuerdo alguno en ese sentido, además de que, tal y como se puede deducir del cuadro anterior, los plazos reales de adjudicación superan con creces los plazos indicados en los carteles más los 15 días adicionales. Si bien las razones por las cuales se presentan los incumplimientos en los plazos de adjudicación varían, ya que en algunos casos se deben por incumplimientos o atrasos atribuibles directamente de las unidades técnicas que requieren los bienes o

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servicios y en otros, son responsabilidad del PCA, lo cierto es que lo que se concluye de esta deficiencia, es que la Administración del Banco debe revisar los lineamientos que en ese sentido tiene establecido en su reglamento y políticas internas, de forma tal que todos las diferentes unidades involucradas en una contratación en particular, tengan claridad en cuanto a los plazos máximos establecidos para que atiendan las gestiones que les corresponden dentro de ese proceso de contratación y a partir de ahí activar los mecanismos de control y verificación necesarios para lograr el cumplimiento del plazo de adjudicación.

2.2.4 Incumplimiento del artículo Nro. 45.1.14 del RGCA. El artículo Nro. 45.1.14 del RGCA indica:

“45. Contenido del cartel/ 45.1 El cartel de la licitación deberá contener al menos lo siguiente: / 45.1.14. Plazo de vigencia de la oferta, el cual no podrá exceder de treinta días hábiles, salvo que por la complejidad de la evaluación de las ofertas, la Administración acredite en el expediente la necesidad de establecer un plazo superior.·”.

De la lectura de los carteles elaborados para las diferentes contrataciones estudiadas, se desprende que en la mayoría de los casos se estableció que las ofertas a presentar debían tener un plazo de vigencia mayor a los treinta días hábiles indicados en el artículo anterior (Licitación Pública Nro. 33-2004, Licitación Pública Nro. 061-2044, Licitación por registro Nro. 019-2005, Licitación por registro registro Nro. 008-2004, todas indicaban 50 días hábiles y Licitación Restringida Nro. 19-2004, 35 días hábiles), sin que exista evidencia en el expediente sobre la necesidad de haber establecido ese plazo mayor. Deberá la Administración del BPDC tomar las medidas necesarias para ajustarse a lo indicado el referido artículo del RGCA, y si fuera necesario dejar suficientemente explicado en el expediente el por qué requiere que las ofertas se presenten con un plazo de vigencia mayor a los 30 días hábiles, teniendo en cuenta también, lo desarrollado en el aparte Nro. 2.2.2 de este documento.

2.2.5 Incumplimiento en cuanto al Programa de Adquisiciones. El artículo Nro. 6 de la LCA y el Nro. 7 del RGCA establecen que en el primer trimestre de cada período presupuestario, los órganos y los entes sujetos a las regulaciones de esa Ley y su reglamento, deberán dar a conocer, por medio del Diario Oficial, el Programa de Adquisiciones proyectado y así todos los potenciales oferentes conozcan sus necesidades de contratación durante ese período presupuestario. Si bien el BPDC ha cumplido con esa obligación en los períodos analizados (2004 y 2005), algunas de las contrataciones estudiadas por la Contraloría General, no se incluyeron en el referido programa de adquisiciones (por ejemplo la licitación por registro Nro. 019-2005), y en otras no es posible identificar claramente

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dentro de él, si la contratación fue incluida o no, por ejemplo en el caso de la Licitación restringida para la contratación de ingenieros agrónomos, o la de contratación de Servicios de Compulsa Telefónica. Entiende esta Contraloría General que el Programa de Adquisiciones es una proyección, sin embargo considera que dicho instrumento debe ser formulado con mayor exactitud posible, de forma tal que cumpla con su objetivo, el cual es informar a los oferentes sobre todas las contrataciones eventuales que el Banco realizará.

2.3 Sobre los principios igualdad y libre competencia. La contratación administrativa que desarrollen todos aquellos órganos, entes y empresas públicas señaladas en el artículo Nro. 1 de la LCA, debe desplegarse con estricta observancia de una serie de principios cuyos alcances están definidos en la referida Ley (artículos Nros. 4, 5 y 6), así como en diferentes votos emitidos por parte de la Sala Constitucional, de donde resalta el Nro. 998-98 del 16 de febrero de 1998. En ese sentido, el artículo Nro. 5 de la LCA establece respecto del principio de igualdad que en los procedimientos de contratación administrativa se debe respetar la igualdad de participación de todos los oferentes potenciales, por lo que los reglamentos o disposiciones que rijan los procedimientos específicos de cada contratación, entiéndase invitaciones, carteles, entre otros, no pueden incluir ninguna regulación que impida la libre competencia entre los potenciales oferentes. De igual forma en el citado voto Nro. 998-98 la Sala Constitucional , expuso sobre este mismo tema de los principios de contratación, lo siguiente:

“…Algunos de estos principios que orientan y regulan la licitación son: 1.- de la libre concurrencia, que tiene por objeto afianzar la posibilidad de oposición y competencia entre los oferentes dentro de las prerrogativas de la libertad de empresa regulado en el artículo 46 de la Constitución Política, destinado a promover y estimular el mercado competitivo, con el fin de que participen el mayor número de oferentes, para que la Administración pueda contar con una amplia y variada gama de ofertas, de modo que pueda seleccionar la que mejores condiciones le ofrece; 2.- de igualdad de trato entre todos los posibles oferentes, principio complementario del anterior y que dentro de la licitación tiene una doble finalidad, la de ser garantía para los administrados en la protección de sus intereses y derechos como contratistas, oferentes y como particulares, que se traduce en la prohibición para el Estado de imponer condiciones restrictivas para el acceso del concurso, sea mediante la promulgación de disposiciones legales o reglamentarias con ese objeto, como en su actuación concreta; y la de constituir garantía para la administración, en tanto acrece la posibilidad de una mejor selección del contratista; todo lo anterior, dentro del marco constitucional dado por el artículo 33 de la Carta Fundamental;…” (El resaltado no es del original)

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El estudio realizado sobre dos contrataciones efectuadas por el Banco Popular, una para efectos de la contratación de Servicios de Compulsa Telefónica (Licitación Pública Nro. 33-2004) y otra para la contratación de ingenieros agrícolas (Licitación restringida Nro. 19-2004), evidenció que en ambos procesos contractuales, el pliego cartelario establecía condiciones, que a juicio de esta Contraloría General, podrían reñir con el principio de libre concurrencia, ya que, en alguna medida, limitaban la participación de todos los posibles oferentes interesados en la contratación. En el caso de la primera de las contrataciones, el aparte Nro. 2.3.1 del cartel de la licitación señalaba, como una de las condiciones especiales que debían cumplir los posibles oferentes, el hecho de que se debía tener experiencia no menor a un año en labores de compulsa telefónica en entidades del Sistema Bancario Nacional, aspecto que a su vez tenía una alta ponderación en el sistema de calificación establecido para la licitación, sin embargo, por el tipo de servicios que se estaban contratando y su objetivo primordial (coadyuvar en el proceso de cobro de créditos morosos), no queda claro el por qué la experiencia tenía que ser estrictamente en entidades del Sistema Bancario Nacional, con lo que eventualmente se estaba limitando de participar a posibles oferentes, cuya experiencia estuviera más bien en otras entidades financieras, que aunque no pertenecieran al Sistema Bancario Nacional, si hubiesen podido cumplir con el objetivo de la contratación, como por ejemplo cooperativas, financieras o instituciones públicas que realicen algún tipo de actividad crediticia. En el caso de la Licitación restringida Nro. 19-2004, el aparte Nro. 3.3.1 del cartel de la licitación indicaba como uno de los factores a ser tomados en cuenta para efectos de la selección de los adjudicatarios, las referencias de entidades bancarias que presentara el oferente, en donde se indicara que había realizado labores de avalúos para ellas, las cuales tenían una ponderación importante en el sistema de calificación. De igual forma, no es claro el por qué sólo podían tomarse en cuenta las referencias de entidades bancarias, dejando por fuera las que pudieran tenerse de otras entidades que también requieren los servicios de avalúos de bienes, tales como la Corte Suprema de Justicia, el Consejo Nacional de la Producción, financieras o cooperativas. Si bien la Administración del Banco está facultada para establecer en los carteles aquellas condiciones que considere oportunas y necesarias para la contratación de los bienes y servicios que requiere, debe tenerse presente que condiciones como las indicadas, podrían llevar a que posibles oferentes capacitados vean limitada su oportunidad de participación, al considerar el Banco que la experiencia en otras entidades distintas a las que integran el Sistema Bancario Nacional, no es aceptable como parámetro de calificación. En todo caso, de considerase estrictamente necesario establecer ese tipo de condiciones en los carteles, la Administración del Banco debe dejar clara y contundente constancia en el expediente de la contratación, sobre la conveniencia y necesidad de que ello sea así, aspecto que en el caso en particular de las contrataciones estudiadas no se evidencia.

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2.4 Análisis de casos particulares de procedimientos de contratación administrativa llevados a cabo por el BPDC durante los años 2004 y 2005.

2.4.1 Licitación pública Nro. 33-2004, Contratación de Servicios de Compulsa Telefónica.

El objetivo de esta licitación pública era la contratación de Servicios de Compulsa Telefónica, con el fin de dotar los centros de negocios del Banco Popular de las herramientas necesarias para la gestión de cobro. El presupuesto inicial asignado a la contratación era de ¢50.000.000,00, no obstante se hizo una licitación pública debido a que, según se señala en el Informe de Adjudicación Nro. 393-2004 del 16 de setiembre de 2004, “…el eventual plazo de ejecución contractual se extenderá hasta cuatro años y considerando la estimación original del negocio por el plazo del contrato, se tendría entonces, un monto que si calza en el parámetro de licitación pública.”. Fue adjudicada a las empresas Bussines Consultin Group -BCG S.A.- (por ¢27.272.727,27) y Consorcio T en T-CIC-CELAJE (por ¢22.727.272,73), según consta en la publicación hecha en La Gaceta Nro. 202 del 15 de octubre de 2004. Los contratos firmados con las citadas empresas son de fechas 26 de noviembre y 13 de diciembre de 2004, respectivamente, aunque los contratistas iniciaron formalmente la prestación de los servicios a partir del 13 de abril del 2005, fecha a partir de la cual se le dio la orden de inicio por parte del Banco Popular. Los dos contratos fueron refrendados por la Asesoría en Contratación Administrativa del BPDC, según consta en los oficios Nros. ACA-UIRC-095-2004 y ACA-UIRC-10-2004, de fechas 17 de noviembre y 1 de diciembre, ambos del 2004. Analizados los atestados de la contratación realizada, contenidos en el expediente administrativo y realizadas las pruebas de auditoría que se consideraron pertinentes, se evidencian los siguientes resultados:

2.4.1.1 Improcedente utilización de recursos presupuestarios. El artículo Nro. 8 de la LCA, establece que de previo al inicio de cualquier procedimiento de contratación administrativa, es necesario contar con los recursos presupuestarios suficientes para enfrentar la erogación respectiva. En atención a ese requerimiento de ley, el PCA emitió la solicitud de compra Nro. 474 del 31 de marzo del 2004, con la cual dotó a la contratación en estudio, de los recursos presupuestarios para su realización, por un monto de ¢50.000.000,00, tomándolos de la partida presupuestaria Nro. 2-08-33, denominada Otros Servicios no personales. En virtud de que la prestación de los servicios de compulsa no se iniciaron sino hasta el mes de abril del 2005, se hizo necesario incluir dentro del presupuesto institucional de ese año, los recursos económicos para atender esta contratación, hecho que se da, según nos señalaron funcionarios del Proceso de Presupuesto, al presupuestarse los ¢50.000.000,00 en la partida 2-08-23 denominada Otros Servicios no personales específicamente para “…dotar de recursos a la

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contratación que se promueve para adquirir los servicios de localización de deudores morosos para los Centros de Negocios”. De hecho, los pagos realizados durante el 2005 a las empresas contratistas fueron cargados presupuestariamente a esa partida, según se desprende de los cheques emitidos para esos fines. Como puede observarse en ambos años, los recursos presupuestarios provenían de la partida de Otros Servicios no personales, lo que a juicio de esta Contraloría General implicó un error puesto que, según el clasificador de gastos vigente en ese momento8, lo que procedía presupuestar en esa partida eran los recursos necesarios para enfrentar algunos tipos de gastos operativos de la administración, tales como servicios de agua, luz, teléfonos, gastos de representación, comisiones viáticos y kilometraje, etcétera, y en el caso de la licitación que nos ocupa, lo que se estaba contratando eran servicios profesionales, por lo que los recursos económicos debieron haberse tomado de la partida presupuestaria Nro. 2-06 denominada Honorarios, Consultorías y Servicios Contratados y no de la 2-08, como sucedió. En ese sentido, al revisar el presupuesto institucional del año 2005, se localizó una partida denominada 2-06-12, específicamente creada para “…dotar de recursos a la licitación que se promueve para contratar los servicios de compulsa telefónica para los centros de negocios”, por ¢50.000.000,00, lo cual llama la atención de esta Contraloría General, primero porque evidencia que, en principio, sí se habían presupuestado recursos para la licitación de compulsa telefónica en la partida 2-06 y aún así al momento de los pagos, los recursos se cargaron a otra partida que no correspondía; y segundo porque refleja la existencia dos subpartidas con fines similares (localización de deudores morosos), pero en dos distintas partidas presupuestarias, lo cual no resulta lógico. Es necesario indicar que revisados los listados de todos los procedimientos de contratación promovidos para el 2005 suministrados por el PCA, no se evidencia que exista otra contratación en el año 2005 que se haya promovido con los mismos fines específicos de compulsa telefónica, por lo que no es de recibo el argumento del Proceso de Presupuesto, en el sentido de que la subpartida 2-06-12 correspondía a los fondos presupuestados para otra contratación con fines similares a la licitación pública Nro. 33-2004. De hecho al revisar con exactitud hacia donde se canalizaron los recursos de la subpartida 2-06-12, se determinó que dichos recursos se estaban aplicando a los pagos de la licitación pública Nro. 9-2003, efectuada para la contratación de una empresa especializada en brindar información crediticia de personas físicas y jurídicas e información laboral para las sucursales y las periféricas urbanas del BPDC, fines que difieren completamente a los definidos en la partida 2-06, según se indicara anteriormente. 8 Hasta diciembre del 2005 estuvo vigente el Clasificador de Gastos según su objeto, emitido por la Contraloría

General de la República en 1976. A partir del año 2006, el BPDC empezó a aplicar el nuevo Clasificador por objeto del gasto del Sector Público, publicado en La Gaceta Nro. 223 del 19 de noviembre del 2003. (Decreto Nro. 31459-H).

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Todo lo anterior, evidencia que si bien no se está ante un caso de una contratación sin recursos presupuestarios, es claro que se inobservó el Clasificador de gastos presupuestarios vigente al momento de la contratación, al asignársele a esa contratación recursos económicos de la partida presupuestaria 2-08 y no de la 2-06, como correspondía, dada la naturaleza de la contratación efectuada, error que se mantuvo para el año 2005, lo que nos lleva a concluir que existe un potencial hecho generador de responsabilidad administrativa para los funcionarios responsables de la presupuestación de los recursos económicos para esta contratación, en los términos que el artículo Nro. 110 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos establece, el cual dice literalmente, lo siguiente:

ARTÍCULO 110.- Hechos generadores de responsabilidad administrativa / Además de los previstos en otras leyes y reglamentaciones propias de la relación de servicio, serán hechos generadores de responsabilidad administrativa, independientemente de la responsabilidad civil o penal a que puedan dar lugar, los mencionados a continuación: / o) Apartarse de las normas técnicas y los lineamientos en materia presupuestaria y contable emitidos por los órganos competentes. (El resaltado no es del original).

Corresponderá a la Administración del Banco realizar los estudios necesarios para efectos de determinar sobre quienes recae directamente la responsabilidad de esta mala práctica presupuestaria y establecer, si es del caso, la apertura de los procedimientos administrativos correspondientes a efectos de determinar las eventuales sanciones administrativas aplicables.

2.4.2 Licitación pública Nro. 39-2004, Compra de equipo de cómputo. El objetivo de la esta licitación pública era la compra de microcomputadoras para cubrir el plan de crecimiento institucional y sustitución de equipo obsoleto. El presupuesto inicial asignado a la contratación era de ¢208.434.600,00 según solicitud de compra Nro. 478 del 25 de marzo del 2004. Posteriormente, con solicitud de compra Nro. 454 del 26 de abril del 2005 por ¢205.442.730,00 se sustituye la solicitud de compra Nro. 478, para finalmente complementar el contenido presupuestario con ¢10.000.000,00 más, con solicitud de compra Nro. 797 del 27 de setiembre de 2005. A la invitación para participar en la licitación respondieron cuatro empresas con la presentación de sus ofertas de las cuales, según informe de adjudicación Nro. 389-2004, de fecha 20 de setiembre de 2004, elaborado por el PCA, solamente una cumplió técnica y reglamentariamente. En razón de ello, la Comisión de Licitaciones Públicas del BPDC acordó adjudicar la licitación a la empresa Componentes El Orbe S.A. por la suma de U.S. $427.144,52. Realizada la adjudicación respectiva por parte de las autoridades del Banco, el 10 de diciembre de 2004, la empresa Sistemas Analíticos S.A., interpuso ante la Contraloría General un recurso de apelación contra ese acto de adjudicación. Con resolución Nro. R-DAGJ-50-2005 del 28 de enero de 2005, la Contraloría General de la República, resolvió declarar con lugar el recurso interpuesto por la empresa apelante y

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dar por agotada la vía administrativa. Según el Acta Nro. 289-2005 del 28 de julio de 2005, la Comisión de Licitaciones Pública, con base en el informe de adjudicación Nro. 119-2005 del 18 de julio de 2005, acordó readjudicar la Licitación Pública Nro. 039-2004, a la empresa Sistemas Analíticos S.A., por un monto de U.S. $ 427,964.90. El 31 de agosto de 2005, la empresa Componentes El Orbe S.A., interpuso ante la Contraloría General, un recurso de apelación en contra del acto de readjudicación de la presente licitación pública, recurso que fue resuelto con la resolución R-DAGJ-606-2005 del 16 de setiembre de 2005, rechazándolo de plano por inadmisible. Expuestos en forma resumida los antecedentes de la licitación, se procede a exponer los resultados detallados de la investigación realizada:

2.4.2.1 Solicitud de la empresa Sistemas Analíticos S.A. para presentar una muestra del equipo diferente al ofertado y las actuaciones del Banco en ese sentido.

El punto 2.10 del cartel de la licitación en estudio señalaba que los oferentes debían solicitar dentro de los cinco días hábiles siguientes a la apertura de las ofertas, una cita al Subproceso Soporte Técnico del BPDC, para que se realizaran las pruebas de compatibilidad de los modelos ofertados, en la plataforma de hardware y software que el Banco posee, para los ítems cuyas características lo requerían. Asimismo, se establecía que la muestra del equipo ofertado se debía presentar el décimo día hábil después de la apertura de las ofertas y dado que la apertura fue el 10 de junio del 2004, el plazo para presentar la referida muestra vencía el 24 de junio de ese mismo año. Precisamente ese 24 de junio de 2004, la empresa Sistemas Analíticos S.A. solicitó9 al PCA del Banco, una prórroga de 5 días hábiles para entregar la muestra, en vista de que los equipos ofrecidos por esa empresa se encontraban en la fase final de producción y no ingresarían al país sino hasta una semana después. Asimismo, señalaba que procedía a entregar una muestra de un equipo de la misma marca, familia y modelo que la ofertada, pero que difería en la cantidad de memoria caché del procesador, ya que en la plica se ofreció una memoria caché de 1 MB y el equipo de la muestra era una memoria caché de 512 KB, circunstancia que, a juicio de esa empresa, no afectaba la confección, ni alteraba los resultados de las pruebas de compatibilidad dispuestas en el pliego de condiciones. El PCA comunicó10 a la empresa Sistemas Analíticos S.A. que con respecto a su solicitud, ésta se envió al Subproceso de Soporte Técnico, a fin de que esa área técnica especializada emitiera el respectivo criterio técnico. Al mismo tiempo, remitió11 al Subproceso Administración del Sourcing del BPDC, copia de la mencionada solicitud, con el propósito de que esa dependencia procurara de la instancia técnica que le

9 Ver oficio sin número suscrita por el Sr. Gianfranco Paoli Crancich, Gerente General y Apoderado Generalísimo de

la empresa Sistemas Analíticos S.A., dirigida al Lic. Maykel Vargas García, Coordinador del Proceso de Contratación Administrativa.

10 Ver oficio Nro. PCAD-999-2004 del 25 de junio de 2004.

11 Ver oficio Nro. SGAC-1473-2004 del 25 de junio de 2004.

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competía efectuar las pruebas solicitadas en el cartel, el pronunciamiento respectivo, en relación con lo solicitado por la empresa Sistemas Analíticos S.A. Según se evidencia en nota sin número del 30 de junio de 2004, el Proceso Operación de Producción del BPDC, comunicó al Subproceso de Soporte Técnico, entre otras cosas, que para ese Proceso era indiferente el tipo de equipo que se entregara, ya que el mismo, debía pasar por las pruebas de rigor y así emitir el informe correspondiente; no obstante, no eran ellos los encargados de emitir la respuesta de aceptar o rechazar el cambio o actualización del equipo en prueba, ya que se debía analizar si se estaba cumpliendo con las normas de contratación administrativa. El referido Subproceso de Soporte Técnico señaló12 entonces al PCA que cualquier variación en la configuración de los equipos, por mínima que fuera, requería que se realizaran las pruebas de compatibilidad en su totalidad, ya que no se tenía la certeza de que dicho equipo funcionara adecuadamente en la plataforma actual del Banco y que en cuanto a determinar si la solicitud presentada por la empresa Sistemas Analíticos S.A. se presentaba dentro del plazo reglamentario, o si la misma, no implicaba un favorecimiento sobre los otros proveedores participantes en esa contratación, en contraposición a lo establecido por la Ley y el RGCA, se consideraba que esos aspectos eran competencia de ese Proceso. Después de este cruce de oficios entre los diferentes Procesos y Subprocesos involucrados en esta contratación, no se encontró evidencia de que el PCA haya realizado alguna consulta formal adicional a otra dependencia del Banco, como por ejemplo la Asesoría en Contratación Administrativa o el Proceso de Asuntos Jurídicos, para dilucidar si procedía o no aceptar la petitoria de la empresa Sistemas Analíticos S.A. y determinar si se estaba ante un eventual favorecimiento a esa empresa. Se le consultó13 formalmente al PCA sobre si dicho Proceso o alguna otra dependencia del Banco había autorizado la solicitud de prórroga que hizo la empresa Sistemas Analíticos S.A., a lo que contestó14, después de una exposición de antecedentes, lo siguiente:

“Ante este detalle de antecedentes queda evidenciado entonces que el Banco tuvo una marcada y diáfana posición sobre el tema de la muestra entregada por SASA -Sistema Analíticos S.A.- para efectuar las pruebas. Esta posición fue claramente establecida tanto en el informe de adjudicación (punto 2.e) como en la audiencia al recurso de apelación (punto 2.f). Sin embargo el Órgano Contralor no solo reconoció expresamente que efectivamente SASA no había entregado la muestra en los términos del cartel, sino también que las pruebas aplicadas a estos eran válidas de frente a lo establecido en el cartel y a la necesidad administrativa, señalando que al expediente administrativo no se encontraba suficiente evidencia para soportar la exclusión de la oferta de SASA, tal y como sostuvo el Banco en la etapa de análisis. (punto 2.g)/ Considerando lo anterior es que la no respuesta que se indica en realidad no produjo ningún tipo de nulidad al proceso, ni mucho menos. Era

12 Ver oficio Nro. SAS-346-2004 del 30 de junio de 2004. 13 Ver oficio Nro. FOE-FEC-336 del 12 de mayo de 2006.

14 Ver oficio Nro. PCAD-755-2006 del 19 de mayo de 2006.

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evidente que la solicitud contravenía los términos indicados en el apartado 2.10, por lo que de frente a esas normas cartelarias era improcedente autorizar esta ampliación a los plazos, todo ello por cuanto le generaría una ventaja indebida de frente a los demás concursantes de la licitación tal y como se señaló con vehemencia en la audiencia inicial al recurso de apelación remitida a la Contraloría General de la República (punto 2.g). Ahora bien, nótese que al momento de atender y analizar el escrito presentado por SASA en la etapa de análisis solicitando una prórroga a la presentación de la muestra, los funcionarios de informática ya habían realizado las pruebas al equipo de 512 KB por lo que desde todo punto de vista la solicitud de la empresa era improcedente. De igual forma se aclara que el hecho de no remitirle respuesta alguna no le generó a SASA ningún derecho a presentar la muestra con 5 días hábiles de atraso, es decir no puede endilgarse un posible silencio positivo por cuanto a todas luces su solicitud no podía ser aceptada desde ningún punto de vista de frente a la redacción del cartel en el acápite 2.10, tan es así que se excluyó del concurso. Sin embargo –tal y como se indicó anteriormente- esta posición no fue aceptada por Contraloría en su resolución R-DAGJ-50-2005 (punto 2.c y 2.d). / De igual forma no podría tampoco endilgarse indefensión alguna a la empresa SASA, por cuanto las reglas del concurso eran muy claras en cuanto los plazos y demás condiciones en que debía presentar su muestra para las pruebas. El hecho de no obtener respuesta del Banco no le generó ningún tipo de ventaja, aprobación o indefensión…/ Así las cosas, el hecho de no responder la nota a SASA en la etapa de análisis de ofertas y del cual debe señalarse que no es un proceso interlocutorio, por cuanto las reglas del concurso ya están dadas y consolidadas, no le generó a esta empresa de ningún modo autorización para entregar el equipo con 5 días hábiles de atraso tal y como lo señala la resolución citada, por lo que no operó desde ningún punto de vista el silencio positivo... ” (El subrayado no es del original).

Genera duda a esta oficina el por qué, si según el PCA, el Banco tenía ya una posición definida respecto a la procedencia de la solicitud planteada de la empresa Sistemas Analíticos S.A., en el sentido que …”Era evidente que la solicitud contravenía los términos indicados en el apartado 2.10, por lo que de frente a esas normas cartelarias era improcedente autorizar esta ampliación a los plazos, todo ello por cuanto le generaría una ventaja indebida de frente a los demás concursantes de la licitación…” y “…que el hecho de no remitirle respuesta alguna no le generó a SASA ningún derecho a presentar la muestra con 5 días hábiles de atraso, es decir no puede endilgarse un posible silencio positivo por cuanto a todas luces su solicitud no podía ser aceptada desde ningún punto de vista de frente a la redacción del cartel en el acápite 2.10, tan es así que se excluyó del concurso.”, no se expusieron dichos argumentos a la empresa, para darle una respuesta a su requerimiento y posteriormente reiterarlos, tanto en el informe de adjudicación como ante la Contraloría General, al momento de responder la audiencia dada por el recurso de apelación presentado.

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En ese sentido, no existe evidencia dentro del expediente administrativo de esta licitación que esos argumentos hayan sido expuestos a la citada empresa, ni de que en el informe de adjudicación hayan sido considerados, sino que no fue sino hasta la respuesta dada a esta Contraloría General que se expusieron con toda la amplitud del caso. Es claro que, independientemente de los resultados de la apelación presentada por la empresa Sistemas Analíticos S.A. y de los argumentos que en la resolución de la Contraloría General dieron base para declarar con lugar el recurso, lo cierto es que sí debió haber dado una respuesta directa a esa empresa, obligación que encuentra sustento jurídico en lo establecido en el artículo Nro. 27 constitucional, que señala que se garantiza la libertad de petición, en forma individual o colectiva, ante cualquier funcionario público o entidad oficial, y el derecho a obtener pronta resolución, por lo que no es de recibo el argumento de que en la etapa de análisis de ofertas no se está ante un proceso interlocutorio, máxime considerando la naturaleza de la petición que estaba haciendo esa empresa, la cual tal y como bien lo reconoció ese Proceso en su misiva, le generaría una ventaja indebida de frente a los demás concursantes de la licitación.

2.4.2.2 Tiempo transcurrido entre la resolución de la Contraloría General al recurso de apelación y la readjudicación de la licitación.

El estudio realizado permitió evidenciar que no obstante que la Contraloría General de la República resolvió el recurso de apelación contra el acto de adjudicación interpuesto por la empresa Sistemas Analíticos S.A. (resolución Nro. R-DAGJ-50-2005) el día 28 de enero de 2005, no fue sino hasta el 28 de julio de ese mismo año, que la Comisión de Licitaciones Pública del BPDC, acordó readjudicar a dicha empresa, la Licitación Pública Nro. 039-2004, es decir 6 meses exactos después. Conforme se desprende del análisis de la documentación incluida en el expediente de esta contratación, el plazo de 6 meses se explica en gran parte, al tiempo que ocupó el Banco para realizar las pruebas a la muestra del equipo presentado por la empresa Servicios Analíticos S.A. y el que requirió el PCA para elaborar el informe de readjuciación. Una cronología de los hechos sucedidos, refleja lo siguiente: -Con oficio Nro. PCAD-141-2005 del 2 de febrero de 2005, el PCA comunica al Subproceso de Administración del Sourcing, que en aras de verificar técnicamente el cumplimiento de los equipos ofertados por la referida empresa y su compatibilidad con las características de la plataforma SAFE-TC, era criterio de ese Proceso que se solicitaran dichos equipos a la empresa Sistemas Analíticos, S.A., y se acreditara dicha evaluación en el respectivo expediente. -Mediante nota sin número del 3 de febrero de 2005, la empresa Sistemas Analíticos S.A. comunica a los referidos Proceso y Subproceso que la muestra del equipo con memoria caché de 1.0 MB había sido entregada y obraba en custodia de ese Banco, desde el 30 de junio del 2004.

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-Con oficio sin número del 9 de febrero de 2005, los señores técnicos del Subproceso Administración y Operación de Redes, enviaron al Coordinador del referido Subproceso, el informe con los resultados de las pruebas de compatibilidad realizadas a los equipos ofertados por la empresa Sistemas Analíticos, S.A. En dicho informe se indicó que, dado que al final del período de las pruebas no lograron tener resultados positivos con el despliegue de gráfico de firmas, el equipo no pasó las pruebas del Banco en un 100%. -Con oficio Nro. SAOR-055-2005 del 16 de febrero de 2005, el Subproceso de Administración y Operación de Redes remitió el mencionado informe al Subproceso de Administración del Sourcing, es decir, una semana después de recibido el informe por pare de los técnicos que lo elaboraron. El Subproceso de Administración del Sourcing a su vez lo remitió al PCA, con la nota Nro. SAS-123-2005 del 22 de febrero de ese año, lo que implica otra semana más en el trámite. -Con nota Nro. PCAD-291-2005 del 9 de marzo de 2005 (dos semanas después de habersele sido enviado el informe por parte del Subproceso de Administración del Sourcing), el PCA remitió a la empresa Servicios Analíticos S.A., copia del mencionado informe, y a la vez, le concedió tres días hábiles para recibir su opinión al respecto. -El 11 de marzo del 2005, en nota sin número, la empresa Servicios Analíticos S.A. contestó al PCA y al Subproceso de Administración del Sourcing que el Banco debía proceder según la resolución R-DAGJ-50-2005 de la Contraloría General, teniendo presente que esa resolución no solicitó realizar nuevas pruebas técnicas de ningún tipo y solicitaba que la prueba realizada al equipo de 1 MB, fuera declarada inválida. -Con oficio Nro. SAS-207-2005 del 29 de marzo del 2005, dirigido al PCA, el Subproceso de Administración del Sourcing, se refiere a algunos de los aspectos señalados por la empresa Servicios Analíticos S.A. en la nota del 11 de marzo del 2005. Nótese que transcurrieron 18 días desde el momento en que se recibe la nota de Servicios Analíticos S.A. y el oficio de respuesta del citado Subproceso. No se encuentra evidencia en el expediente de gestiones adicionales que haya realizado el BPDC por medio de sus Procesos y/o Subprocesos para lograr la realización de las pruebas técnicas que se querían. -Mediante nota sin número del 2 de mayo de 2005 la empresa Servicios Analíticos S.A. comunica al PCA, entre otras dependencias, que está de acuerdo con la realización de las pruebas, únicamente atendiendo algunas consideraciones allí expuestas. Transcurrió todo un mes, antes de lograr una aceptación por parte de esa empresa. -Con nota Nro. DSA-406-2005 del 4 de mayo de 2005, la Dirección de Soporte Administrativo del Banco comunica a la Dirección de Tecnología de Información, que en reunión celebrada con los representantes de la empresa Sistemas Analíticos, S.A. y de la Asesoría en Contratación Administrativa del Banco, se valoró la posibilidad de repetir las pruebas técnicas bajo las condiciones que se exponen en la nota

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remitida por la citada empresa. En vista de lo anterior, le solicitaba definir el día y la hora para que tales pruebas se llevaran a cabo. -En oficio Nro. SAOR-156-2005 del 9 de mayo de 2005, la Dirección de Soporte Administrativo señala que en atención a lo solicitado en la nota Nro. DSA-406-2005, se había programado efectuar las pruebas al equipo presentado por la empresa Servicios Analíticos S.A. para el 20 de mayo de ese año, es decir tres semanas después de logrado el acuerdo con la citada empresa. Esa fecha es comunicada a la empresa citada el 13 de mayo con nota PCAD-620-2005 del 13 de mayo de ese mismo año. -Mediante nota Nro. DSA-482-2005 del 24 de mayo de 2005, la Dirección de Soporte Administrativo comunicó a la empresa Sistemas Analíticos S.A., que las pruebas al equipo muestra que se iban a realizar el 20 de ese mes, no se pudieron efectuar por razones técnicas atribuibles al Banco. -Con nota Nro. SAOR-184-2005 del 31 de mayo de 2005, el Subproceso de Administración y operación de redes le solicita al PCA que coordine con la empresa Sistemas Analíticos S.A. para que se presenten sus representantes a las pruebas de compatibilidad para los equipos ofertados del 3 de junio de ese año. -Con oficio sin número del 3 de junio de 2005, el Taller de Hardware, remitió al Subproceso de Administración y Operación de Redes el informe con los resultados de las pruebas de compatibilidad realizadas a los equipos ofertados por la mencionada empresa y en el cual se concluyó que el equipo había pasado las pruebas satisfactoriamente. Este Subproceso remite el citado informe al Subproceso de Administración del Sourcing, el día 9 de junio del 2005 (una semana después de realizadas las pruebas), Subproceso que a su vez lo remite al PCA, ese mismo día. -El informe de readjudicación preparado por el PCA tiene fecha de elaboración 18 de julio de 2005, es decir que ese Proceso requirió de un mes y quince días para su elaboración después de la realización de las pruebas técnicas, plazo que resulta bastante largo, considerando que no había otras ofertas que analizar. Finalmente la Comisión de Licitaciones Pública tomó el acuerdo de readjudicar el día 28 de julio de 2005, diez días después. Todo el trámite llevado a cabo por el Banco para esta licitación encarece los costos administrativos asociados a ella y puede traer como consecuencia que por tratarse de equipo especializado, que tiene gran avance tecnológico en periodos de tiempo relativamente cortos, se corra el riesgo de adquirir equipos que ya no cumpla al 100% con las expectativas y requerimientos del Banco. Con base en todo lo anterior, esta Contraloría General, es del criterio que la Administración del Banco debe abocarse a definir adecuados y suficientes mecanismos de coordinación y control entre las diferentes unidades involucradas en una contratación, que le permita resolver situaciones como las descritas en periodos de tiempo más razonables, para lo que debe revisar y mejorar la reglamentación y las

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políticas internas, de forma tal que asignen responsabilidades, plazos máximos y sanciones por incumplimiento a dichas unidades involucradas.

2.4.2.3 Incumplimiento del artículo Nro. 94.1 del RGCA. Según el estudio de la contratación que nos ocupa, se tiene que el pliego cartelario de la misma, establecía que los oferentes debían presentar una garantía de participación de un 5% del monto de la oferta, con una vigencia mínima de 65 días hábiles contados a partir de la apertura de las ofertas. Dado que el acto de apertura de ofertas fue el 10 de junio del 2004, las garantías tenían que cubrir de esa fecha al 9 de setiembre del 2004, como mínimo. El estudio de la garantía de participación presentada por la empresa Componentes El Orbe S.A., evidenció que dicha garantía fue presentada por U.S. $30.000,00 y tenía un periodo de vigencia del 10 de junio al 30 de setiembre del 2004, según documento emitido por el Banco IMPROSA S.A, Nro. GC-6203-04. No se localizó en el expediente administrativo de esta licitación, evidencia que haga constar que el PCA solicitó a la citada empresa, prorrogar la vigencia tanto de la oferta como de la garantía de participación presentadas, una vez vencidas éstas, tal y como lo establece el punto Nro. 1 del Artículo Nro. 94 RGCA, que obliga a la administración a prevenir a los oferentes para que mantengan o restablezcan la vigencia de las ofertas y de la garantía de participación, en los casos en que se interpongan recursos de apelación en contra del acto de adjudicación, tal y como fue en el caso de esta licitación. No fue sino hasta el 29 de agosto del 2005, fecha posterior a la que fue readjudicada la referida contratación (28 de julio de 2005) que la empresa Componentes El Orbe S.A., presentó la garantía de participación Nro. 610007317 por el mismo monto y con una vigencia del 29 de agosto hasta el 29 de noviembre del 2005, lo anterior, por cuanto, se deduce, quería presentar un recurso de apelación ante el órgano contralor, contra el acuerdo de reajducación tomado por la Comisión de Licitaciones Públicas del Banco. Lo anterior denota descuido por parte del PCA, que junto a otras debilidades que se indicarán más adelante con respecto al tema de garantías, sugieren que ese Proceso debe revisar cuidadosamente los procedimientos de control establecidos alrededor de ese importante componente de la contratación administrativa del Banco.

2.4.3 Licitación Pública Nro. 61-2004, Compra de terreno en Quepos. El objetivo de la Licitación Pública Nro. 61-2004 era comprar un lote en Quepos para ubicar la oficina regional del Banco Popular. Según se evidencia del estudio del expediente, la Administración del Banco había promovido tres licitaciones públicas con el mismo objetivo (Nros. 25, 37 y 48 todas del año 2004), las cuales fueron declaradas infructuosas. El presupuesto inicial establecido para esta licitación era de ¢30.000.000,00, según la solicitud de compra Nro. 213 del 14 de enero del 2004; no

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obstante, posteriormente con solicitud de compra Nro. 1004 del 02 de diciembre de 2004, se refuerza el contenido presupuestario para esta compra en ¢35.000.000,00 adicionales. La compra del terreno se hizo utilizando la figura de licitación pública atendiendo lo establecido en el artículo Nro. 71 de la LCA, que señala que “Para adquirir bienes inmuebles, la Administración acudirá al procedimiento de licitación pública, salvo que use las facultades de expropiación o compra directa, dispuestas en leyes especiales.”. Del análisis de los atestados de la contratación realizada y las pruebas de auditoría pertinentes, se obtuvieron los siguientes resultados:

2.4.3.1 Inconsistencias en la valoración del terreno ofertado. Mediante publicaciones en La Gaceta y en los periódicos La Nación y La Extra, el Banco Popular invitó, a quienes tuvieran interés, a presentar ofertas para la compra de un terreno en Quepos, con el propósito de instalar las nuevas oficinas de la que será su oficina periférica en ese lugar. A dicha invitación respondió con la presentación de su oferta, únicamente un oferente, quien ofreció un terreno de 742,6 metros cuadrados, a un precio total de ¢65.000.000,00. Conforme lo señala el RGCA en su artículo Nro. 71.2 y el punto Nro. 2 del artículo Nro. 4 del RCCA del BPDC, para la adquisición de bienes inmuebles, éstos deben someterse a un avalúo por parte de la dependencia especializada de la respectiva Administración. En el caso de esta licitación, fue el Proceso de Infraestructura y Proyectos el que realizó el referido avalúo, según consta en documento firmado por el Ing. Stefan Salazar Burger, funcionario del citado Proceso, de fecha 25 de octubre del 2004. En ese avalúo se indicaba, entre otras cosas, lo siguiente: -El área total del terreno es de 742.6 m2, distribuidos así: 618,84 m2 de terreno modificado por geometría esquinera y 123,76 m2 de terreno restante. -De acuerdo con los factores estudiados y a las investigaciones de campo efectuadas, el costo del terreno por metro cuadrado se calculó en ¢65.000,00 (sesenta y cinco mil colones exactos) -Tomando en cuenta el área del local, el valor total del terreno sería:

• Área del terreno modificado por geometría esquinera ¢59.408.640,00 (cincuenta y nueve millones cuatrocientos ocho mil seiscientos cuarenta colones)

• Área restante ¢9.900.800,00 colones (nueve millones novecientos mil

ochocientos colones)

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• Área Total ¢69.309.440,00 colones (sesenta y nueve millones trescientos nueve mil cuatrocientos cuarenta colones).

De los resultados anteriores, se desprende una clara inconsistencia entre los diferentes puntos señalados, ya que se indica que el costo del valor del terreno es de ¢65.000,00 por metro cuadrado, valor que al multiplicarlo por el total de metros cuadrados que mide la propiedad, refleja como resultado un valor del terreno en ¢48.269.000,00 y no los ¢69.309.440,00 que se especifican en el avalúo. Hay que notar que el ingeniero no señala claramente valores diferenciados para el Área del terreno modificado y para el Área restante, por lo que se entiende que el valor por metro cuadrado es único para todo el terreno. De esta inconsistencia no existe evidencia de que el PCA se hubiese dado cuenta, ya que no se localizó en el expediente de la contratación, documentación alguna que refleje que se hubiera analizado el avalúo y que se hubiera solicitado al Proceso de Infraestructura y Proyectos, su aclaración y eventual corrección. Para efectos de conocer el valor del metro cuadrado sobre el cual se basaron los cálculos del ingeniero para estimar el costo total del terreno, procede lo siguiente:

En virtud de las diferencias evidenciadas, se consultó al Ing. Salazar Burger para efectos de conocer el origen de las inconsistencias, quien indicó15 que con respecto al valor del metro cuadrado de ¢65.000,00 mencionado en el avalúo por él preparado, debía leerse correctamente como ¢80.000,00 ya que todos los cálculos estaban basados en este último monto y que el cambio de costos se debió a un error de edición del documento, pero que no afecta las estimaciones del avalúo. Asimismo indicó que el precio fue determinado en base a consultas verbales a los lugareños y comerciantes, en una ciudad donde la oferta de terrenos es muy reducida y los precios son muy elevados debido a la intensa actividad turística del lugar; además de que utilizó como parámetro un avalúo de un perito externo del Banco Popular de una propiedad de una Asociación ubicada en la localidad de Quepos, donde se estimó que el precio base era de ¢75.000,00 por metro cuadrado, precio que a su concepto era muy conservador, ya que generalmente los peritos de operaciones hipotecarias dan valores más bajos que los valores reales del comercio.

15 Ver oficio Nro. PIP-996-2006 del 24 de abril del 2006.

Costo total estimado

(¢)

Metros cuadrados

Valor por metro cuadrado

(¢)

59.408.640,00 618,84 96.000,00

9.900.800,00 123,76 80.000,00

69.309.440,00 742,60

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Continúa el Ing. Salazar Burger señalando, que una vez definido el precio promedio real de la zona y habiendo estudiado los parámetros del lote tipo de la zona, según el Plan Regulador de la Municipalidad de Aguirre, procedió a realizar el avalúo utilizando algunos factores, tales como Efecto del frente local, Efecto de lotes con Exceso de Fondo, Efecto de Forma, entre otros, para finalmente concluir que, el único efectivamente aplicable para el lote en estudio era el denominado Efecto de Esquina, que llevó a que estimara un incremento de un 20% en el costo del área correspondiente a la esquina, por lo que el costo por metro cuadrado para esa área sería de ¢96.000,00 y no de ¢80.000,00. Respecto de lo indicado por el Ing. Salazar Burger, debemos indicar que el aparente error de edición por el cual en el avalúo se establece un valor por metro cuadrado de ¢65.000,00 y no de ¢80.000,00, denota descuido de su parte, máxime que se trataba de un documento que iba a dar sustento técnico a una importante erogación financiera que iba a realizar el Banco Popular. Asimismo, no queda claro tampoco porque el funcionario no indicó específicamente en su informe la diferencia de precios por metro cuadrado entre las diferentes tipos de áreas, información que también era elemental para efectos de valorar y justificar la compra que se fuera a hacer. Además, respecto a lo indicado sobre que utilizó como parámetro un avalúo de un perito externo del Banco Popular, cuyo precio estimó era muy conservador, porque los peritos de operaciones hipotecarias generalmente estiman valores más bajos que los valores reales del comercio, no es un criterio técnico sólido ya que, como bien se desprende, se basa en una apreciación personal y por lo tanto subjetiva. Esta Contraloría General consideró pertinente solicitar un criterio técnico adicional al emitido por el ingeniero del Banco Popular, para efectos de la valoración del terreno adquirido en Quepos, por lo que se solicitó a la Administración Tributaria de Puntarenas de la Dirección General de Tributación del Ministerio de Hacienda, que efectuara un avalúo al citado terreno, en donde permitiera conocer el valor por metro cuadrado que a criterio de esa oficina especializada, tenía el referido terreno a octubre del año 2004. Dicha dependencia emitió su criterio mediante oficio Nro. ATP-06-277-2006 del 25 de mayo 2006 y en el cual concluyó que, según avalúo efectuado por el Ing. José Luis Palacios Alvarado, Perito Valuador, el terreno adquirido por el Banco Popular tenía un valor unitario a octubre del 2004, de ¢60.000,00 por metro cuadrado, por lo que el terreno total se valoró, para esa misma fecha, en ¢44.556.000,00, reflejándose una diferencia de ¢24.753.440,00 con respecto al valor estimado por el Ing. Stefan Salazar Burger. Además lo anterior implica que conforme el monto real pagado por el Banco por el terreno (¢65.000.000,00) y el valor del terreno determinado por el Ing. Palacios Alvarado, el Banco pudo haber efectuado un pago en exceso sobre el valor real del terreno en ¢20.444.000,00, aspecto que está siendo estudiado por esta Contraloría General más profundamente, para efectos de determinar la procedencia o no de elaborar una Relación de Hechos y una denuncia ante los organismos que se consideren pertinentes, situaciones de las que se estará informando oportunamente, en caso de así considerarse.

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2.4.3.2 Ausencia en el expediente de contratación administrativa de las justificaciones que respalden la modificación del área mínima del terreno a comprar.

En el numeral 2 del punto 2.1 del cartel de la licitación en estudio se indica que el área del terreno a comprar por el Banco Popular es de 800 m2. Posteriormente, el Coordinador del Proyecto de Infraestructura y Proyectos, solicita16 a la Coordinadora del Subproceso de Gestión y Análisis de Compras, se modifique ese punto en lo que corresponde características del objeto, de forma tal que se reduzca el área de 800 m2 a 700 m2 como mínimo, sin que se evidencie en el expediente de la contratación, la justificación técnica que explique esta modificación. A efecto de conocer esas justificaciones técnicas que mediaron para esta modificación del área del terreno, se solicitó17 información al respecto al Ing. Juan Picado Salvatierra, Coordinador del Proceso de Infraestructura y Proyectos del Banco, quien indicó18 que básicamente la modificación del área se debió a que : i) las tres anteriores licitaciones promovidas con el mismo objetivo (compra de un terreno en Quepos) habían resultado infructuosas, ii) una visita de campo a la zona de Quepos permitió evidenciar que no existía oferta de venta de terrenos con el área que se previó en la licitación iii) de esa visita se pudo constatar que de los terrenos visitados, al menos existía un terreno que podría por su tamaño y ubicación ser sujeto de valoración en una licitación, ubicado en la zona denominada Centro Urbano Especial y iv) al consultarse el Plan Regulador19 vigente se visualiza que para la zona en cuestión, la superficie mínima de construcción es de 400 metros cuadrados en edificios de hasta dos pisos. Sobre algunos de los aspectos señalados por el Ing. Picado Salvatierra nos referiremos más adelante, siendo que lo que nos interesa resaltar en este acápite es que pese a que existieron todas esas situaciones que llevaron a justificar la decisión de reducir el tamaño del área del terreno a comprar, lo cierto es que ninguna de ellas quedó debida y suficientemente evidenciadas en el expediente de contratación administrativa que maneja el PCA, aspecto que debe ser mejorado por parte de ese Proceso para dar así cumplimiento a lo indicado, tanto en el artículo Nro. 9.2 del RGCA que señala que “…Una vez que se adopte la decisión inicial se formará un expediente al cual se incorporarán los estudios previos que motivaron el inicio de los procedimientos, y original o copia de todas las actuaciones internas o externas que tengan relación con la contratación.”, como en la norma Nro. 4.8 del Manual de normas generales de control interno para la Contraloría General de la República y las entidades y órganos sujetos a su fiscalización, que establece que “Los controles vigentes para los diferentes procesos y actividades de la institución, así como todas las transacciones y hechos significativos que se produzcan, deben documentarse como mínimo en cuanto a la descripción de los hechos sucedidos, el efecto o impacto recibido sobre el control interno y los objetivos

16 Ver oficio Nro. PIP-1720-04 del 30 de setiembre del 2004. 17 Ver oficio Nro. FOE-FEC-031 de fecha 27 de abril del año en curso 18 Ver oficio Nro. PIP-1067-2006 de fecha 3 de mayo del 2006, complementado con oficio Nro. PIP-1109-2006 del 10

del mismo mes. 19 Según oficio PIP-1109-2006 del 10 de mayo de 2006, se refiere al documento denominado “Propuesta de

Crecimiento Institucional 2003-2006”, aprobado por la Junta Directiva Nacional del Banco Popular y de Desarrollo Comunal.

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institucionales, las medidas tomadas para su corrección y los responsables en cada caso; asimismo, la documentación correspondiente debe estar disponible para su verificación.”.

2.4.3.3 Inadecuada planificación para la compra del terreno en Quepos.

Del estudio del expediente de la licitación pública Nro. 61-2004, de previo a que se promoviera ese concurso, el Banco Popular había efectuado tres licitaciones anteriores con el mismo propósito, las licitaciones públicas Nros. 25, 37 y 48, todas del año 2004, cuyo resultado, en los tres casos, fue que se declararan infructuosas. No obstante que la primera de las licitaciones públicas promovidas (Nro. 25-2004) se declaró infructuosa, las especificaciones técnicas (ubicación, tamaño del terreno y demás condiciones requeridas) que se utilizaron para elaborar los carteles de las siguientes licitaciones fueron las mismas de la primera de ellas, esto por cuanto, según indicó el Ing. Juan Picado Salvatierra, en el oficio Nro. PIP-1109-2006, el tiempo que medió de una publicación a otra fue muy corto. Este aspecto denota una debilidad de planificación ya que no resulta razonable haber utilizado para todas las licitaciones, las mismas especificaciones técnicas cuando ya estaba demostrado, al menos a partir de la segunda licitación, que no existían terrenos como los que el Banco requería o al menos no había interés por parte de sus propietarios en ofertarlos. Precisamente fue en razón de esa carencia de oferentes, que se decidió efectuar una visita de campo por parte de los funcionarios del Banco, cuyo resultado vino a reforzar lo que ya los resultados de las licitaciones públicas habían evidenciado, es decir, la carencia de terrenos ofertables en la zona de Quepos. Haber realizado la visita de campo a la zona de Quepos hasta pasados los tres procesos licitatorios infructuosos y no antes de iniciar, al menos, la tercera licitación pública, no permitió a la Administración del Banco tomar decisiones diferentes que le hubieran resultado más eficaces para suplir su necesidad, tales como ajustar las especificaciones técnicas a las posibilidades reales de obtener un terreno de ciertas características, sin haber tenido que esperar hasta un cuarto proceso licitatorio para hacerlo. Conviene recordar lo que la Auditoría Interna recomendó en su informe AG-57-2006 del 3 de febrero del 2006, en cuanto a que es necesario que el PCA, analice las causas del por qué una licitación se termina declarando infructuosa, desierta, anulada, etcétera , para que dichas causas se tomen en cuenta para efectos de corregir el siguiente cartel, en caso de que se requiera sacar nuevamente a concurso, situación que es conveniente que quede establecido en un procedimiento por escrito.

Asimismo, también debe citarse que un estudio de la disponibilidad de terrenos en la zona de Quepos de previo a la realización de los procesos licitatorios, hubiese permitido al Banco acceder a otro tipo de figuras contractuales, tales como las establecidas en los apartes Nros. 79.5 (compra o arrendamiento de bienes que

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en razón de su ubicación, naturaleza, condiciones y situación se configuren como los únicos propios para la finalidad propuesta) y/o 83.1 (la Contraloría General podrá autorizar la contratación directa cuando existan razones suficientes para considerar que es la única forma de alcanzar la debida satisfacción del interés general o de evitar daños o lesiones a los intereses públicos) del RGCA, teniendo en cuenta también la aparente urgencia con la que se debía trasladar la oficina periférica de Quepos, dados los daños estructurales que presenta el actual edificio donde se encuentra ubicada. No podría afirmar esta Oficina, para este caso en particular, que el Banco utilizó una figura contractual inapropiada (licitación pública) para adquirir el terreno de Quepos, pero sí podemos concluir que habiendo vías alternas, apegadas al ordenamiento jurídico existente, las mismas pudieron haber sido utilizadas, con la eventual economía en términos financieros y de tiempo que para el Banco ello trajera.

2.4.4 Licitación por registro Nro. 08-2004, Compra de mobiliario. Para respaldar esta contratación se emitieron seis solicitudes de compra, a saber Nros. 120 del 15/12/03, 283 del 21/01/04, 289 y 296 ambas del 15/12/03, 0016 y 0017 ambas del 18/12/03. Las empresas adjudicatarias de esta licitación fueron Metálica Imperio S.A por U.S $ 41.308,96, REPAMAR DEL SUR S.A por ¢47.460,00 y a Compañía. Leogar S.A por U.S. $426,60 El análisis de los atestados de la contratación evidenció lo siguiente:

2.4.4.1 Incumplimiento del artículo Nro. 34 de la LCA. El artículo Nro. 34 de la LCA establece que la Administración debe exigir una garantía de cumplimiento entre un 5% y un 10%, con el fin de asegurarse el resarcimiento de cualquier daño eventual o perjuicio ocasionado por el adjudicatario. No obstante lo anterior, se comprobó que en el caso de la contratación que nos ocupa, el PCA no solicitó a la Compañía Leogar S.A. la respectiva garantía de cumplimiento, no sólo incumpliendo con lo establecido en el referido artículo, sino exponiendo al Banco a no poder resarcirse de ante eventual incumplimiento de parte de esa empresa. Ahora bien, se comprobó por parte de esta Contraloría General que los bienes adjudicados a la referida empresa (ocho perchas) fueron recibidos a entera satisfacción por parte del Banco, por lo que nos limitaremos, en este caso en particular, a hacer un llamado de atención a dicho Proceso, para que mejore los controles necesarios para que este tipo de situaciones no se repitan.

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2.4.4.2 Incumplimiento de la “Circular de Políticas y Procedimientos” del BPDC.

Conforme el punto Nro. 16 del Capítulo 8 de la Circular de Políticas y Procedimientos20 del BPDC, todas las solicitudes de compra para la adquisición de activos tienen que canalizarse mediante el Subproceso de Administración de Activos; no obstante, del estudio de las solicitudes de compras emitidas para respaldar la licitación en estudio, se desprende que dos de ellas (Nros.16 y 17) fueron tramitadas por el Macroproceso de Negocios y una tercera (Nro. 120) por el Subproceso de Servicios Generales, dependencias diferentes e independientes del Subproceso de Administración de Activos. Lo anterior evidencia falta de cuidado por parte del PCA, al momento de realizar sus funciones de revisión y pone al descubierto la importancia de que se revise dicha circular, para, si es del caso, ajustarla a mejores prácticas administrativas.

2.4.4.3 Sobre el sistema de valoración utilizado. El sistema de valoración utilizado para calificar las ofertas que se presentaron en la presente licitación, descrito en el pliego de condiciones elaborado, contempla únicamente dos factores de calificación, precio y plazo de entrega, dándole una ponderación del 90% al factor precio. Llama la atención de esta oficina que no se haya definido como parte de los factores de ponderación dentro del sistema de valoración, otro tipo de parámetros tales como calidad de los bienes cotizados o referencias de otras empresas o entidades que hayan adquirido bienes similares (cartas de referencia). Además, no se solicitaron muestras de equipos, sino que se basaron en las características escritas indicadas en las ofertas, ni se contempló la posibilidad de que el Banco realizara visitas a las fábricas de las empresas cotizantes. Si bien el factor precio es uno de los más relevantes a la hora de la toma de decisiones en casos de contratación administrativa, incluir otros factores de tipo cualitativo, tales como calidad y experiencia, en los sistemas de calificación de las contrataciones en que así sea aplicable, puede brindar a la administración elementos importantes adicionales para tomar una decisión de adjudicación, aspecto que ese Banco deberá valorar para futuras contrataciones.

2.4.5 Licitaciones restringidas Nros. 1-2004 y 34-2005, Contratación de Servicios Profesionales.

El objetivo de ambas licitaciones fue la contratación de servicios profesionales de un especialista en derecho laboral.

20 Idem nota al pie Nro. 5.

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El presupuesto inicial establecido para la Licitación Restringida Nro 001-2004 era de ¢9.600.000.00, según solicitud de compra Nro. 003-2004 del 15 de octubre del 2003, la cual es complementada posteriormente con la solicitud de compra Nro. 419-2004 de fecha 23 de enero de 2004, por un ¢1.000.000,00. Con respecto a la Licitación Restringida Nro. 034-2005, ésta es respaldada presupuestariamente con la Solicitud de Compra Nro. 714 de fecha 26 de agosto del 2005 por la suma de ¢7.500.000,00. De conformidad con la documentación contenida en los expedientes administrativos de cada una de las contrataciones, en ambas licitaciones se invitó a participar a ocho profesionales y solo se presentó el mismo oferente en cada una, por lo que ambas licitaciones fueron adjudicadas al mismo consultor. Los contratos fueron firmados por la Subgerente de Operaciones del BPDC y las prórrogas de los contratos fueron autorizados por el Gerente General Corporativo mediante oficios Nros. GGC-358-2005 del 9 de marzo del 2005 y PCJ-460-2006 del 21 de febrero del 2006. A continuación se exponen los principales resultados:

2.4.5.1 Improcedencia de utilizar la figura de contratación de servicios profesionales para asesoramiento permanente.

La Contraloría General en diferentes circulares y pronunciamientos ha establecido los lineamientos que las diferentes administraciones públicas deben respetar para efectos de la contratación de servicios profesionales.

En ese sentido tenemos lo que establece la Circular Nro. 5126 “Resumen de algunas disposiciones legales y técnicas, que deben observarse en el proceso presupuestario”, es su numeral 20 el cual indica, entre otros aspectos, lo siguiente:

“Así, la contratación administrativa de servicios profesionales se concibe como el medio legal idóneo para atender necesidades ocasionales, que estén referidas a un objeto específico. En este sentido, tampoco podemos admitir fraccionamientos de contrataciones que por su propia naturaleza o prestación pudieran haberse promovido mediante un solo procedimiento; esto es, en contratos efectuados por ‘etapas’ que bien pudieran haber sido contratadas en un solo momento, fraccionadas con el único fin de evadir el procedimiento de contratación que corresponda. Es oportuno hacer aquí una reflexión sobre el deber de planeamiento y de fijar objetivos de trabajo institucionales, para establecer así los ámbitos concretos de acción de cada unidad administrativa. Así, lo visto como trabajos independientes –que tienden todos a lograr el mismo fin último- deberían estar siendo visualizados como objetivos particulares y concretos de una única misión. / La contratación administrativa no puede prestarse para el ‘fraude laboral’, esto es, como un mecanismo que encubra una relación de empleo público. Insistimos que su objeto contractual debe ser específico, esto es, referirse a una necesidad administrativa puntual, susceptible de ser

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verificada en el cumplimiento de las obligaciones y derechos asumidos previamente.” (El destacado no pertenece al original)

Asimismo, en el pronunciamiento Nro. DAGJ-369-2004 (1907) del 23 de febrero del 2004, la División de Asesoría y Gestión Jurídica indicó, sobre el tema que nos ocupa, entre otras cosas, lo siguiente:

“la contratación administrativa de servicios profesionales se concibe como el medio legal idóneo para atender necesidades que tengan el carácter de ocasionales, que estén referidas a un objeto específico…/ (...) Sin embargo, en todos los casos, el carácter de esas tareas carece de las características propias de un objeto susceptible de ser contratado por esta vía, o por lo menos, de que siga contando con la anuencia de este Despacho, visto su carácter genérico, propio más bien, de una relación de ‘asesoramiento permanente’ y no de una consultoría, que está referida a un objeto predeterminado, específico y verificable, sobre el cual, distintos interesados podrían estar en pie de igualdad para formular ofertas, tanto en términos de demostrar su aptitud profesional para realizarlo (idoneidad), como en términos de su costo para la Administración interesada. / 4.- Por lo anterior, este Despacho estima conveniente llamar la atención del órgano interno de control, así como de la asesoría legal de ese Instituto, para que cuando los contratos de servicios estén referidos a ‘asesorías’ o contratos de servicios profesionales, apliquen especial cuidado en revisar que el objeto sea susceptible de ser contratado administrativamente, en razón de su especificidad, verificabilidad de sus resultados y razonabilidad del precio pagado.”.

(El resaltado no es del original).

Además esta Contraloría General ha indicado en otros pronunciamientos que:

"…la contratación administrativa de servicios profesionales (incluidos el de asesoría legal) es procedente, únicamente en el evento en que la entidad contrate una asesoría puntual, sobre un asunto específico. Sobre el particular, en nuestro oficio 5667 (DAGJ-0848-2000) de 9 de junio de 2000, se indicó: “...Finalmente consideramos oportuno recordar que la contratación administrativa de servicios profesionales no debe estar referida a necesidades continuas y permanentes de la Administración –excepción hecha de lo dispuesto por el artículo 67 de la Ley de Contratación Administrativa-, las cuales deben ser satisfechas a través de una relación de empleo, siendo lícito contratar por esta vía únicamente requerimientos ocasionales que permitan al final del contrato obtener un resultado concreto (ver oficios 3984 –DGCA-414-97 de 1º de abril de 1997, oficio 533 –DGCA-72-98 de 21 de enero de 1998 y oficio 5601 –DGCA-533-98 de 2 de junio de 1998). (…) La posición anterior fue ratificada en el oficio Nº 5601 –DGCA-533-98- de 2 de junio de 1998, en el cual se indicó: ‘En primer término, somos del criterio que el servicio de asesoría legal de la Institución constituye una labor habitual y permanente, insusceptible de ser contratada administrativamente con un profesional que, por otra parte, estaría en una clara relación de subordinación jurídico-laboral con las autoridades superiores de esa entidad, lo cual unido al pago de honorarios a que usted

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hace mención, transforman, desde el punto de vista de la realidad imperante, ese contrato denominado ‘administrativo’ en un contrato de carácter ‘laboral administrativo’, lo cual ha sido claramente calificado por este Despacho como un ‘fraude laboral’. ’ “. 21

De todo lo transcrito puede concluirse que para poder utilizar la figura de contratación de servicios profesionales, son varios los aspectos fundamentales que deben tenerse presente, a saber:

- Que se esté atendiendo una necesidad ocasional, no permanente, por lo que la

contratación debe ser desarrollada dentro de un período de tiempo. - Que la contratación se haga para atender un objeto específico. - Que al final de la contratación permitan obtener un resultado concreto. - Que sea susceptible de ser verificada en el cumplimiento de las obligaciones y

derechos asumidos previamente. El análisis de la contratación de servicios profesionales originadas en las Licitaciones Restringidas Nros. 1-2004 y 34-2005 a la luz de los aspectos anteriores, nos lleva a concluir que la misma carece de los elementos que caracterizan las contrataciones de servicios profesionales, según se expone seguidamente: Las funciones para las que fue contratado el profesional son más bien genéricas, tales como atender consultas verbales y escritas en materia de derecho laboral; elaborar propuestas de acuerdos o documentos relacionados con el derecho laboral; atender consultas relacionadas con recursos de amparo, juicios ordinarios, investigaciones administrativas; asesorar a los representantes de la Administración ante la Junta de Relaciones Laborales, entre otras funciones. Nótese que ninguna de esas funciones son realmente específicas, referidas a una labor puntual a desarrollar por el profesional, como lo sería, por ejemplo, elaborar un proyecto específico en materia de derecho laboral. Además por la dedicación con que se requería que prestara los servicios el profesional (un año la primera licitación, prorrogable por 6 meses más y 6 meses la segunda licitación, prorrogable por otro período igual, tiempo durante el cual prestaría servicios al menos por 24 horas semanales) es claro que la necesidad del Banco es contar con este tipo de servicios de manera permanente. Revisados los informes mensuales de ejecución del contrato por servicios profesionales, no se visualiza de ellos que haya un resultado concreto (un documento específico producto de un proyecto particular para el que haya sido contratado), sino lo que hace el profesional es simplemente señalar cuáles y cuántas consultas ha atendido, cuáles asesorías y a quiénes se las brindó, etcétera, lo que dificulta obviamente, la labor de verificación que eventualmente pudiera darse sobre el cumplimiento de las funciones realizadas.

21 Contraloría General de la República. Resolución No. RC-803-2001 de las quince horas con treinta minutos del diecisiete de

diciembre de dos mil uno.

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Preocupa a esta Contraloría General que con la contratación de servicios profesionales originadas en las Licitaciones Restringidas Nros. 1-2004 y 34-2005, pudiera establecerse la existencia de una relación laboral, con las implicaciones que ello revista para el Banco, por lo que debe estudiarse a profundidad el caso y ajustarse a la Circular Nro. 5126 y demás criterios emitidos por esta Contraloría General.

2.4.5.2 Ausencia de los estudios técnicos que justificaran el pago de U.S. $2.000,00 mensuales.

Conforme se indica en los carteles respectivos de las dos licitaciones en estudio, el pago al contratista era por U.S. $ 2.000,00 mensuales. En el expediente de la Licitación Restringida Nro. 01-2004, se localizó el oficio Nro. PDH-094-2004 de fecha 29 de enero del 2004, suscrito por el Excoordinador del Proceso de Desarrollo Humano22 del BPDC y dirigido al Coordinador del PCA, en donde se indicaba que de previo a establecer el monto máximo por honorarios profesionales en el pliego cartelario, ese Proceso había realizado un sondeo entre profesionales en derecho, con especialidad y posgrado en Derecho Laboral, lográndose determinar que el monto de $2,000.00 dólares mensuales, correspondía a una suma justa y razonable en relación con los precios de mercado. No obstante lo señalado en el oficio anterior sobre la realización del referido sondeo, esta Contraloría General no localizó en el expediente de la licitación ninguna evidencia sobre su efectiva realización, por lo que se solicitó dicha información a la actual Coordinadora de la Dirección de Desarrollo Humano y Organizacional, la cual indicó23 que “... después de una exhaustiva búsqueda de los documentos que evidencian dicho trámite no se encontró la información correspondiente que sustentará la definición del monto a pagar por los servicios.”. Lo anterior evidencia una debilidad de control importante, la cual preocupa no sólo por el hecho de que se falte a la norma Nro. 9.2 del RGCA (que establece que una vez que se adopte la decisión inicial se formará un expediente al cual se incorporarán los estudios previos que motivaron el inicio de los procedimientos), sino porque la ausencia de un estudio como el indicado, que respalde técnicamente el monto a pagar por los servicios contratados, denota falta de cuidado y diligencia por parte de las unidades responsables (PCA, Desarrollo Humano, etcétera), de forma tal que se pudiera asegurar el correcto y racional uso de los recursos públicos que administra ese Banco.

22 Actualmente Dirección de Desarrollo Humano y Organizacional. 23 Ver oficio Nro. DDHO-1094 de fecha 30 de junio del 2006.

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2.4.6 Licitación restringida Nro. 19-2004, Contratación de Ingenieros Agrónomos.

El objetivo de esta licitación restringida era la contratación de servicios profesionales de Ingenieros Agrónomos ó Economistas Agrícolas, para que realizaran la valoración y confección de informes de avalúos agropecuarios o agroindustriales, tanto en la actividad agrícola, ganadera y de bienes muebles e inmuebles relacionados con la actividad, para ser asignados a los diferentes Centros de Servicios Financieros y Sucursales. Fue adjudicada a un total de 5 ingenieros agrícolas y a una empresa especializada en las labores requeridas, según consta en el acta Nro. 186 de la Comisión de Licitaciones Restringidas del BPDC. El presupuesto inicial establecido para la esta licitación fue de ¢25.000.000,00, según se observa en la Solicitud de compra Nro. 557 del 30 de abril del 2004. Según señalara el Coordinador del PCA al consultársele sobre las razones por las cuales se realizó una licitación por registro para la contratación de los ingenieros agrícolas, indicó se debió a que con anterioridad a está licitación, el BPDC había realizado una licitación pública (Nro. 7-2000) para la contratación de ingenieros en diferentes ramas, incluida la de agronomía, pero que dicha licitación había dado como resultado que se contrataran 18 ingenieros civiles y solamente un ingeniero agrónomo. En virtud de ello, se realizó una licitación restringida para la contratación exclusivamente de ingenieros agrónomos, ya que se requerían los servicios de ese tipo de profesionales. Finalmente, indicó además que se hizo una licitación restringida por ¢25.000.000,00 porque se tenía programado realizar una licitación pública para esos mismos fines, la cual todavía no ha sido iniciado. Analizados los atestados de la contratación en estudio, se exponen a continuación los principales resultados obtenidos:

2.4.6.1 Improcedencia de recibir garantías de participación con una vigencia inferior a la establecida en el cartel.

De conformidad con el apartado Nro. 1.6 del cartel de la licitación en estudio, las garantías de participación que debían presentar los posibles oferentes, eran de ¢250.000,00 cada una, las cuales debían tener una vigencia mínima de 50 días hábiles contados a partir del día de apertura de las ofertas. Dado que la apertura de las ofertas se realizó el día 23 de julio del 2004, el plazo mínimo de vigencia de las garantías iba desde esa fecha hasta el 4 de octubre del 2004. El estudio realizado sobre las garantías permitió conocer que cuatro de los oferentes presentaron sus plicas respaldadas con garantías de participación que tenían un plazo menor de vigencia al que se establecía en el cartel (luna vencía el 15 de setiembre del 2004, otra el 22 de setiembre del 2004, una tercera el 15 de setiembre del 2004 y otra el 30 de setiembre de ese mismo año), sin que se pueda evidenciar,

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según la documentación que se encuentra en el expediente24 de la contratación, que el PCA haya excluido a esos oferentes en virtud de que el incumplimiento en el plazo de vigencia de las garantías se consideraba, en ese momento, como un defecto insubsanable, tal y como lo señaló la Sala Constitucional en su voto Nro. 998-98. En ese sentido la Sala indicó:

“Como se indicó en el Considerando anterior, son las bases que fijan el contorno constitucional y los principios allí señalados, el marco de referencia de esta norma reglamentaria; con lo cual, constata esta Sala que el contenido de los incisos 56.1.2.1 y 56.1.2.3 del Reglamento desborda el mandato legal, puesto que vía reglamentaria se permite la substancian, y aún más, la modificación de uno de los elementos substanciales de la oferta, cual es la garantía de participación, en tanto permite ampliar o modificar el plazo su vigencia -artículo 56.1.2.1- y la vigencia de la misma -artículo 56.1.2.3-. En este sentido, se reiteran los principios constitucionales que se indicaron en el considerando X. de esta sentencia respecto de la potestad reglamentaria; sin embargo, debe tenerse claro, que las disposiciones impugnadas, no solamente resultan contrarias al artículo 140 incisos 3) y 18 de la Constitución Política, en cuanto implican un exceso de la potestad reglamentaria, por contradecir expresamente el mandato legal, sino que también son violatorias de los principios rectores de la contratación administrativa. Téngase en cuenta que la forma, modo, monto, momento y plazo para presentar la garantía están regulados por las normas positivas de la contratación específica, según las especificaciones del cartel, en tanto su objeto, finalidad o razón de ser, es asegurar o afianzar el mantenimiento de la oferta durante el plazo estipulado en el pliego de condiciones. Esta garantía avala la solemnidad de la oferta, y como tal, constituye una seña precontractual destinada a asegurar la celebración del contrato o su no cumplimiento, como medida cautelar de la responsabilidad del oferente. La garantía de participación constituye el presupuesto de la oferta, de manera tal, que sin la primera no puede válidamente legitimarse la oferta ante la administración, a la vez que del mantenimiento de la garantía depende la validez la oferta. En razón de lo anterior, es que, como elemento sustancial de la contratación administrativa, cualquier modificación en la garantía de participación implica una modificación en la oferta… (El resaltado no es del original).

Pese al vicio demostrado con las garantías de participación presentadas por los cuatro oferentes, dos de éstos siempre fueron adjudicados25 (Ing. Hernán Javier Paniagua Molina e Ing. Andrés Barrantes Elizondo), por recomendación del PCA, vertida en el Informe de Adjudicación Nro. 3113-2004 del 3 de agosto del 2004 aprobado por la Asesoría en Contratación Administrativa. No podemos dejar resaltar el hecho de que la Asesoría en Contratación Administrativa haya dado su visto bueno al informe de adjudicación preparado por el PCA, pese a que le fue remitido para su revisión todo el expediente de la licitación y aún así siempre otorgó su aprobación, lo que evidencia una debilidad en su

24 En el expediente únicamente se localizaron los siguientes documentos elaborados por el Proceso de Contratación

Administrativa: cuadros denominados : Cuadro Comparativo de requisitos No. 1, Cuadro No. 2-1.3 RESPRESENTACION, 2.2 REQUISITOS DEL OFERENTE., Cuadro no. 4 –1.4 DECLARACIONES JURADAS) (folios del Nro. 1154 al Nro. 1158) e Infomre de Adjudicación Nº 313-2004 del 3 de agosto de 2004, sin que en ellos se evidencie que el tema de garantías de participación haya sido estudiado.

25 Ver acta Nro. 186 de la Comisión de Licitaciones Restringidas de la sesión celebrada el 16 de setiembre de 2004.

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labor de asesoría, aspecto que debe ser cuidadosamente revisado para evitar futuras situaciones como las aquí descritas. Dada la situación comentada, esta Contraloría dispondrá que el Banco Popular realice las investigaciones pertinentes e instaure, en el caso de corresponder, los procedimientos administrativos para efectos de determinar los eventuales responsables y las sanciones correspondientes. Para ello deberá tener presente si existieron eventuales perjuicios para la administración, así como el número de días en que las garantías incumplieron con lo establecido en el cartel, entre otros elementos.

2.4.7 Contrataciones directas.

De acuerdo con la revisión de los expedientes suministrados por el PCA del BPDC, correspondientes a los concursos indicados anteriormente, ejecutados entre los años 2004 y 2005, se determinaron las siguientes situaciones susceptibles de mejoras:

2.4.7.1 Plazos requeridos para la tramitación de las contrataciones directas.

La contratación directa basada en la escasa cuantía tiene por finalidad interponer un procedimiento ágil, rápido, en función de la poca monta que reviste el negocio para la Administración. En ese sentido, se parte del supuesto de que en estos casos se da una observancia atenuada o disminuida de los principios de contratación, además de que por el carácter excepcional del procedimiento de contratación directa, se debería consumir una menor cantidad de tiempo, tanto por los montos como por la exigencia del cumplimiento de procedimientos o trámites, que implican una menor inversión de tiempo en el proceso de contratación.

A pesar de la apertura que la normativa vigente otorga al procedimiento de contratación directa, el BPDC no ha hecho uso eficiente de la facultad que con ello se confiere, ya que se determinó que, en algunas de las contrataciones directas estudiadas, el tiempo requerido para su tramitación y formalización fue excesivo. Al respecto, se concluyó que, en algunos de los concursos directos evaluados, se tardó entre 2,5 y 3 meses aproximadamente, para que se finalizara el procedimiento (considerando el plazo transcurrido desde que se recibió la solicitud de compra hasta que se entregó la orden de compra o se firmó el respectivo contrato de servicios), plazo que a nuestro criterio es excesivo para este tipo de concursos, conforme se presenta seguidamente:

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Duración en el trámite de contrataciones directas por etapas (en días naturales)

Acumulado

No. Concurso

Invitación Recibo ofertas

Envío unidad

solicitante

Respuesta Unidad

Solicitante

Informe Adjudicación

Orden compra

Retiro orden o

firma contrato

Recibo solic

compra - Orden

compra

Recibo Solic Compra -

Retiro Orden

compra o firma

contrato

045-2004 15 5 0 10 1 19 26 50 76

105-2004 19 3 11 3 5 27 23 68 91

099-2005 40 10 0 12 1 5 22 68 90

282-2005 14 3 3 11 38 11 10 80 90 Fuente: Elaboración propia con base en información obtenida de los expedientes de contratación

administrativa Como se puede observar, en la fase de invitación, que abarca desde que se recibe la solicitud de compra y se procede a invitar a los potenciales oferentes, en algunos casos se duró hasta 40 días para esa labor, plazo demasiado extenso. También llama la atención, en el caso de la contratación 282-2005, que se haya consumido 38 días para la elaboración del informe de adjudicación, sin que se evidencie dentro del expediente las razones que prevalecieron para requerir ese tiempo. Además, es importante mencionar, el tiempo que se ha utilizado desde que se adjudica el concurso y se elabora la orden de compra, etapa que en el caso de las dos primeras contrataciones, consumieron una cuarta parte del tiempo requerido. Por último, cabe señalar, el tiempo consumido para que los proveedores retiren la orden de compra o firmaran los contratos (entre 10 y 26 días), aspecto que incide directamente y en forma negativa para las actividades de la entidad bancaria. Todo lo anterior nos lleva a concluir sobre la necesidad de que el PCA revise sus procedimientos en cuanto al manejo de las contrataciones directas, para efectos de determinar cuáles son las razones por las cuales se tarda tanto tiempo en finalizar un proceso de ese tipo y promover las acciones necesarias para su pronta mejora.

2.4.7.2 Cumplimiento parcial del artículo Nro. 8 del RCCA.

El RCCA del BPDC, establece en su artículo Nro. 8, que en los casos de los procedimientos de contratación directa, la Administración podrá utilizar, además, de los medios convencionales, cualquier medio electrónico o telefónico para invitar a los eventuales interesados del concurso. Además, que deberá quedar plenamente acreditado en el expediente administrativo, entre otros, el nombre de la persona que recibió la invitación.

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No obstante lo anterior, el estudio de las contrataciones directas seleccionadas evidenció que en la mayoría de ellas, no se cumplió con lo indicado en el citado artículo Nro. 8, ya que en algunos casos no se dejó evidencia del nombre de quien recibió la invitación y en otros, el nombre está incompleto o ilegible, aspecto que debe ser corregido por parte del PCA.

2.4.7.3 Errores en los documentos relacionados con el cartel de las contrataciones directas.

En los casos de las contrataciones directas Nos. 066-2004 y 099-2005, se estableció en el cartel la forma de calificar las ofertas y el procedimiento a seguir para el caso de empate, el cual en lo que interesa, señala:

“3.3.1 DESCRIPCION DE LOS CRITERIOS DE SELECCIÓN Y METODOLOGIA:

PRECIO 80% … EXPERIENCIA LABORAL

20% …

TOTAL 100%

3.3.1.1 Se adjudicará a la oferta que alcance el mayor puntaje, en caso de presentarse empate en la calificación se utilizará como criterio para el desempate, los siguientes elementos en su orden: a) La oferta de menor precio, b) Si se mantiene el empate la oferta que obtiene mayor puntaje en el plazo de entrega…” (El subrayado no es del original)

Como puede apreciarse, en los criterios establecidos para calificar las ofertas, únicamente se consideran el precio y la experiencia, sin embargo, en los criterios para desempatar las ofertas, se tiene establecido el plazo de entrega, aspecto que no esta considerado y tampoco forma parte de los criterios utilizados para calificar las propuestas. Errores como el descrito deben ser evitados para impedir que por esas formalidades se de al traste con un procedimiento, no sólo de contratación directa, sino de cualquiera de las otras formas de contratación existentes.

2.5 Comentarios sobre el control interno existente alrededor del proceso de contratación administrativa en el Banco Popular.

El estudio de los expedientes de las diferentes contrataciones evidenció las siguientes debilidades de control interno: i) El PCA maneja dos expedientes diferentes para un mismo concurso, los cuales contienen diferente información y son archivados en sitios distintos. Uno de éstos contiene la documentación relacionada con el trámite de la contratación, desde la solicitud hasta su adjudicación y el otro se mantiene por separado, en donde se manejan los

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documentos generados después de la adjudicación, el cual contiene escritos sobre la adjudicación del concurso, el contrato, oficios sobre el trámite del contrato, documentos relacionados con las prórrogas, la solicitud de compra y las notas cruzadas entre la unidad solicitante y el contratista, entre otros. Además, en los casos en que se tramita el pago por medio de dicho Proceso, los documentos se archivan en otro expediente diferente a los dos mencionados Lo anterior evidencia que la documentación de las contrataciones estudiadas se encuentran dispersas en diferentes expedientes, lo que podría dificultar su custodia y consulta, además de que en ninguno de los expedientes se hace referencia a la existencia del otro legajo. También, la situación descrita, ocasiona que se dupliquen los documentos y se requiera mayor espacio para su custodia, lo que significa un mayor costo para la entidad.

Sobre el particular, el Coordinador del PCA, señaló26:

“Las razones por las cuales se realiza este procedimiento estriba principalmente en que por las políticas internas de administración de los documentos, específicamente de acuerdo al Reglamento de Sistema de Archivo del Banco Popular, en el archivo temporal como el que cuenta esta oficina, sólo deben mantenerse aquellos expedientes cuya numeración corresponda a los últimos dos años, los demás deben enviarse al Centro de Documentos… Aunado a lo anterior existen contrataciones de servicios o suministros continuados cuya vigencia podrían trascender los dos años, por lo que se convertiría en un problema estar solicitando al Centro de Documentos todo el expediente cada vez que se requiera consultarlo y el volumen de expedientes.”.

Al respecto, es nuestro criterio que si se manejan todos los documentos que administra el citado Proceso en un solo expediente, facilitaría la labor de consulta o fiscalización, además, de que se evitaría el archivo duplicado de algunos de los documentos, con el consecuente ahorro en costos y de espacio para la custodia de los expedientes. Además, en los casos de las contrataciones estudiadas, se evidenció que el volumen de los expedientes no es muy grande, por lo que su custodia en un solo expediente no implicaría problema para la entidad. En caso de requerirse varios legajos estos deberán estar identificados por el número de concurso, numerados y archivados en forma conjunta, referenciados entre sí para su fácil localización y consulta. Lo anterior, estaría en concordancia con lo establecido en los incisos 9.2 y 9.3 del artículo Nro. 9 del RGCA, que señalan que “Una vez que se adopte la decisión inicial se formará un expediente al cual se incorporarán los estudios previos que motivaron el inicio de los procedimientos, y original o copia de todas las actuaciones internas o externas que tengan relación con la contratación y “Los folios estarán debidamente numerados y se deberá incorporar los documentos en el mismo orden que se presentan por los oferentes o interesados, o se producen por las unidades administrativas internas…” (El resaltado no es del original). 26 Ver oficio PCAD-887-2006 del 12 de junio del 2006.

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ii) Los criterios técnicos que emiten las unidades solicitantes de los bienes y servicios (generalmente respaldados con cuadros en donde se indica si los oferentes cumplen o no con los aspectos técnicos planteados en los carteles), en algunos casos, se limitan a señalar que las empresas oferentes cumplen o no, sin señalar, al menos, en caso de incumplimiento, las razones de ello. iii) El PCA (Subproceso de Gestión y Análisis de Compras) realiza los estudios para verificar el cumplimiento de las formalidades de las ofertas presentadas en los diferentes concursos administrativos promovidos (artículo Nro. 56 del RGCA), los cuales, en muchos, casos de los analizados por esta oficina, no tenían fecha de elaboración (lo que hace imposible verificar si fueron elaborados dentro de los cinco días hábiles que establece el RGCA en el inciso Nro. 1 de ese artículo); además de que, en muchos casos, sólo indican por quién fueron elaborados, pero no dejan evidencia de por quien fueron revisados y aprobados.

iv) Para el control e identificación de los activos adquiridos mediante algunos de los concursos directos estudiados por esta oficina (Nos. 45-2004 y 282-2005), se utiliza una etiqueta adhesiva con un código, la cual no se encontró adherida en algunos de los equipos y en otros estaba despegada. La situación anterior, dificulta la identificación de los activos y su debido control, además que facilita la pérdida o sustracción de los equipos, al no estar adecuadamente identificados como activos de la institución. 3. CONCLUSIONES. El Banco Popular y de Desarrollo Comunal es un ente público no estatal, sujeto en materia de contratación administrativa, a las regulaciones y disposiciones que en ese campo están establecidas, tanto en la Ley de Contratación Administrativa, como en el Reglamento General de Contratación Administrativa. Consientes de esa realidad, el Banco posee normativa interna, concordante en su mayoría con los lineamientos que la citada Ley y su Reglamento establecen, a saber el Reglamento Complementario de Contratación Administrativa y la Circular de Políticas y Procedimientos. Todo ese cúmulo de normativa ha venido a convertirse en el marco regulador de la actividad de contratación administrativa en el Banco, lo cual aunado a los esfuerzos administrativos de estimular el control interno alrededor de tan importante actividad, permite afirmar a esta Contraloría General que la entidad bancaria ha logrado grandes avances para tratar de conseguir una más eficiente y eficaz gestión de la contratación administrativa. Sin embargo, de igual forma que reconocemos ese logro también debemos señalar que, como toda actividad administrativa susceptible de mejoras, el estudio de la actividad de contratación administrativa desplegada por el Banco durante los dos últimos años, evidenció debilidades que merecen la atención de la Administración del Banco, todo con el fin último de corregir procedimientos y sobre todo evitar el uso ineficiente de los recursos públicos que maneja ese ente público.

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Destacan en ese sentido la necesidad de mejorar la planificación de adquisición de bienes, pues tal y como lo evidenciamos en nuestro estudio, la compra del terreno en Quepos ha resultado para el Banco una experiencia difícil, así como, la misma Auditoría Interna lo hizo ver en uno de sus informes sobre la compra de activos millonarios, los cuales muchos de ellos se encuentran todavía en bodegas sin un uso efectivo por parte del Banco. Preocupa también a esta Oficina el tiempo que requiere el Banco tanto para adjudicar los diferentes concursos licitatorios, así como el tiempo que se toma para finalizar un proceso de contratación directa, aún cuando estos últimos son por su naturaleza misma, más sencillos de llevar a la práctica. No podemos dejar de llamar nuestra atención en cuanto a que se utilice la figura de la contratación administrativa para contratar servicios profesionales para desarrollar funciones de tipo genéricas requeridas de forma permanente por el Banco, contrario a lo que esta oficina ha indicado muchas veces en diferentes circulares, lineamientos y criterios jurídicos. Todo lo anterior nos lleva a concluir que el BPDC pese a los logros realizados, tiene todavía importantes esfuerzos que llevar adelante en materia de contratación administrativa, para lo cual deberá privar siempre el interés público que mueve al Banco y el respeto a la normativa legal y reglamentaria que regula su actividad contractual. 4. DISPOSICIONES.

4.1 A la Junta Directiva Nacional.

1) Ordenar a la Auditoría Interna del BPDC realizar los estudios pertinentes para determinar si existen eventuales responsabilidades administrativas por parte de los funcionarios del Banco Popular y de Desarrollo Comunal que autorizaron y ejecutaron la contratación de servicios profesionales, originadas en las Licitaciones Restringidas Nros. 1-2004 y 34-2005, por cuanto dichas contrataciones no cumplen con las características que ese tipo de servicios debe tener, según los lineamientos establecidos por esta Contraloría General en diversas circulares y pronunciamientos. Para el cumplimiento de esta disposición se le concede a esa Junta un plazo de 45 días hábiles y se le ordena informar a esta Contraloría sobre los acuerdos que tome ese Órgano Colegiado, una vez finalizados los estudios requeridos. Ver punto 2.4.5.1 de este documento.

2) Establecer los mecanismos de control necesarios que le permitan a esa

Junta asegurarse que las disposiciones que se giran en este informe, sean atendidas con la suficiencia y prontitud requerida y dentro de los plazos otorgados

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4.2 A la Subgerente de Operaciones.

1) Ordenar al Proceso de Presupuesto del BPDC establecer los mecanismos de control necesarios a efectos de que mantenga el detalle suficiente de todas aquellas subpartidas presupuestarias que, para efectos de aprobación de esta Contraloría General, se unifican en grupos presupuestarios globales, tales como “Servicios de Gestión y Apoyo”, “Capacitación y protocolo” y “Útiles, materiales y suministros diversos”, entre otros, todo en estricto acatamiento de las disposiciones que en ese sentido ha girado esta Oficina desde el año 2000 y para cumplir con la Resolución Nro. R-CO-62 del 27 de junio del 2005, específicamente la directriz Nro. 5. Ver punto 2.1 de este informe.

2) Ordenar al Proceso de Contratación Administrativa lo siguiente:

a) Analizar si la “Solicitud de compra” utilizada por el BPDC como

documento formal de sustento para iniciar un procedimiento de contratación administrativa, es el instrumento adecuado y suficiente para esa función, teniendo en cuenta para ello todas las disposiciones legales y reglamentarias que le son aplicables a un “Inicio de procedimiento”, como las establecidas en el artículo Nro. 7 de la LCA, Nros. 10.2, 11.1 del RGCA y Nro. 4 del RCCA del BPDC. En caso de considerarse apropiado dicho documento, se deberá girar las instrucciones pertinentes a todas las áreas usuarias de los servicios del Proceso de Contratación Administrativa para que, de ahora en adelante, cumplan, al momento de elaborar una solicitud de compra, con todos los requisitos formales que la normativa citada establece. Ver punto 2.2.1 de este informe.

b) Establecer los mecanismos de control que considere necesarios y viables para lograr el cumplimiento del artículo Nro. 24 del RGCA, referido a la obligación que tiene la Administración de desplegar todas las medidas de verificación y respeto del régimen de prohibiciones establecido en el artículo 22 de la LCA. Dichos mecanismos de control deberán ser establecidos formalmente como parte de las funciones regulares de ese Proceso y deberá definir ese proceso cuándo le conviene más su ejecución, sea antes de la adjudicación o posterior a ella, tomando para ello en consideración elementos como la complejidad de la contratación, su cuantía y urgencia, tipo de bienes y servicios requeridos, entre otros. Ver punto 2.2.2 de este informe.

c) Realizar un estudio para determinar las razones por las cuales, en

la mayoría de los procesos de contratación que lleva a cabo el Banco Popular, se requiere más tiempo para adjudicar del que se establece en los carteles licitatorios. Una vez finalizado ese estudio, realizar las modificaciones pertinentes en los sistemas de trabajo del PCA y en la normativa interna del Banco a efecto de que los resultados de esa investigación sean incorporados en el accionar diario del Banco en materia de contratación administrativa. Ver puntos 2.2.3 y 2.4.2.2 de este informe.

d) Analizar, de ahora en adelante, para cada contratación en particular que desarrolle el BPDC, si las condiciones establecidas en los carteles licitatorios, podrían eventualmente implicar un alejamiento de los principios de igualdad y libre competencia que deben ser observados en todo proceso de contratación administrativa. En todo caso, dejar siempre evidencia en los expedientes de contratación, sobre las razones técnicas,

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legales y de conveniencia para la Administración del Banco, que justifiquen el establecer en dichos carteles, algunas condiciones particulares que eventualmente pudieran limitar la libre participación de oferentes, casos que obviamente deberán ser los menos posibles. Ver punto 2.3 de este informe.

e) Dar estricto cumplimiento al artículo Nro. 45.1.14 del Reglamento General de Contratación Administrativa, al punto Nro. 16 del Capítulo Nro. 8 de la Circular de Políticas y Procedimientos del BPDC y al artículo Nro. 8 del RCCA del BPDC. Ver puntos Nros. 2.2.4, 2.4.4.2 y 2.4.7.2 de este informe.

f) Incluir en el Programa de Adquisiciones del BPDC todas las posibles contrataciones de bienes y servicios que el Banco vaya a realizar y formular dicho Plan con el mayor detalle posible, de forma tal que sea fácilmente identificable cuáles son las contrataciones programadas para un período presupuestario determinado. Ver punto 2.2.5 de este informe.

g) Establecer los mecanismos de control necesarios a efectos de que

ese Proceso estudie los criterios técnicos (avalúos, informes, etcétera) que le son remitidos por parte de las unidades técnicas que requieren de los bienes y servicios a contratar, con el fin de que dichos documentos cumplan con los estándares mínimos de calidad necesarios, en cuanto a aspectos tales como consistencia de la información, cálculos numéricos realizados, firma de los responsables, etcétera. Dichos criterios deberán siempre ser archivados en los expedientes respectivos de las contrataciones realizadas con la evidencia suficiente sobre el análisis efectuado por parte del PCA. Ver puntos Nros. 2.4.3.1 y 2.4.5.2 de este informe.

h) Se giren instrucciones a quien corresponda para que, de ahora en adelante, queden debidamente evidenciadas en el expediente de las contrataciones que promueve el Banco, las razones por las cuales se dan cambios en las condiciones de un cartel licitatorio, como por ejemplo cambio en plazos, cambios en las especificaciones técnicas de los bienes y servicios a contratar, etcétera, para dar así estricto cumplimiento a lo normado tanto en el artículo 9.2 del RGCA, como en la norma Nro. 4.8 del Manual de normas generales de control interno para la Contraloría General de la República y las entidades y órganos sujetos a su fiscalización. Ver punto 2.4.3.2 de este informe.

i) Se giren las instrucciones al personal del PCA para que, de ahora

en adelante, se de respuesta oportuna a todos aquellos requerimientos y consultas que un oferente o un adjudicatario realice, a efectos de cumplir con el ordenamiento jurídico aplicable en materia de contratación administrativa (artículo Nro. 16 de la LCA) y constitucional (artículo Nro. 27 de la Constitución Política). Ver punto 2.4.2.1 de este informe.

j) Establecer los mecanismos de control necesarios alrededor del sistema de recibo, custodia y análisis de las garantías de participación y cumplimiento a efectos de garantizar que las de participación, cuando proceda, sean solicitadas a las empresas oferentes y que las de cumplimiento siempre sean entregadas por los adjudicatarios. Además se deberá velar porque esas garantías se entreguen por los montos y plazos establecidos en los carteles y la normativa vigente y se mantengan

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vigentes durante todo el proceso de contratación y ejecución contractual. Ver punto 2.4.2.3, 2.4.4.1 y 2.4.6.1 de este informe.

k) Valorar, para futuras contrataciones de bienes y servicios en que

sea factible, incluir dentro de los sistemas de calificación utilizados para examinar a los oferentes, factores no sólo de tipo cuantitativo (como lo es el precio) sino también factores de tipo cualitativo, como lo son la calidad de los bienes y servicios ofertados y la experiencia de la persona o empresa oferente. Ver punto 2.4.4.3 de este documento.

l) Suspender la práctica de contratar, bajo la modalidad de Servicios

Profesionales, los servicios de personas (abogados, ingenieros, etcétera), en tanto dichas contrataciones incumplan con las disposiciones que en esa materia ha dictado esta Contraloría General en diferentes circulares y pronunciamientos. Debe valorarse la posibilidad de modificar el contrato por servicios profesionales originado en la Licitación Restringida Nro. 34-2005 para ajustarlo a las condiciones establecidas en la Circular 5126 de la CGR. Ver punto 2.4.5.1 de este informe.

m) Realizar un estudio de las posibles causas que podrían estar obstaculizando el desarrollo normal de los procedimientos de contratación directa, a fin de que se establezcan medidas correctivas que permitan reducir los plazos requeridos hasta la fecha, para efectuar los concursos directos. Ver punto 2.4.7.1 de este informe.

3) Ordenar a quien corresponda, realizar las investigaciones necesarias para efectos de:

a) Determinar quienes son los responsables directos de la mala práctica presupuestaria evidenciada por esta Contraloría General en el caso de la Licitación Pública Nro. 33-2004 y establecer, si es del caso, la apertura de los procedimientos administrativos correspondientes a efectos de determinar las eventuales sanciones administrativas aplicables. Ver punto 2.4.1.1 de este informe.

b) Determinar las eventuales responsabilidades de los funcionarios que, en el caso de la licitación por registro Nro. 19-2004, recomendaron y adjudicaron a dos oferentes cuyas garantías de participación presentaban una vigencia inferior a la establecida como mínima en el cartel, aspecto que se consideraba insubsanable. Ver punto 2.4.6.1 de este documento.

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4. Girar las instrucciones al Coordinador del Subproceso de Administración de Activos para que se vuelva a plaquear los generadores de tonos adquiridos mediante la contratación directa Nro. 282-2005, a los cuales se les desprendió la identificación que se les había colocado., así como tomar las medidas que considere oportuno, para que la identificación de activos que se realiza por medio de las etiquetas con el código de barras, sean adheridas de tal forma que se evite su deterioro por el uso de los activos. (Ver punto 2.5.iv) de este informe.

Para el cumplimiento de las anteriores disposiciones se le otorga a esa Subgerencia el plazo de un mes contados a partir de su comunicación, para que se realicen los estudios solicitados, se giren las instrucciones a quienes corresponda y se establezcan las medidas de control requeridas en ellas, por parte de las unidades administrativas involucradas. Además deberá comunicar a esta Contraloría General, finalizado ese mes, los resultados específicos obtenidos del cumplimiento de las disposiciones.

4.3 Al Coordinador del Proceso de Contratación Administrativa. Girar las instrucciones pertinentes a quienes correspondan a efectos de:

a) Instruir al personal para que se revise adecuadamente los documentos que se elaboran dentro de ese Proceso, a efecto de evitar, en lo posible, errores como los señalados en el punto 2.4.7.3 de este informe.

b) Valorar la conveniencia de archivar en un sólo expediente, conforme a las

necesidades de cada concurso, toda la documentación relacionada con las actuaciones internas o externas que tengan relación con el concurso, especialmente, aquella que sea manejada dentro del Proceso de Contratación Administrativa. Ver punto 2.5.i) de este informe.

c) Solicitar mediante, el mecanismo que se considere pertinente, a las

unidades técnicas solicitantes de los bienes y servicios, que en sus informes técnicos siempre consten las razones que sustentan la calificación dada a las ofertas, para que de esa forma se deje constancia de los argumentos que motivan la descalificación de los oferentes. Además en los estudios que realiza el Subproceso de Gestión y Análisis de Compras para verificar el cumplimiento de las formalidades de las ofertas presentadas en los diferentes concursos administrativos promovidos (artículo Nro. 56 del RGCA), dejar siempre constancia de la fecha de elaboración así como de por quién fueron elaborados, revisados y aprobados. Ver puntos 2.5.ii) y 2.5.iii) de este informe.

Para el cumplimiento de las anteriores disposiciones se le otorga a ese Proceso el plazo de un mes contados a partir de su comunicación, para que se realicen el estudio solicitado, se giren las instrucciones al personal que corresponda y se establezcan las medidas de control requeridas en ellas, por parte de las unidades administrativas involucradas. Además deberá comunicar a esta Contraloría General, finalizado ese mes, los resultados concretos obtenidos del cumplimiento de las disposiciones.

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4.4 A la Auditoría Interna. Incluir dentro del programa de trabajo de esa Auditoría Interna correspondientes a los años 2006 y 2007, los estudios necesarios para revisar los gastos que se ejecutaron o se están ejecutando actualmente por concepto de contratación de consultorías y servicios profesionales, compra de equipo de cómputo y sistemas de software, compra y alquiler de edificios, pago por servicios de información y publicidad, compra de mobiliario y equipo de oficina y compra de productos de papel y cartón, esto último para el caso concreto del año 2006. Lo anterior dada la relevancia que ese tipo de gastos tuvieron en el período 2000-2005 y las sumas asignadas en el presupuesto del BPDC para el año 2006. Ver punto 2.1 de este informe.

informe nro. dfoe-fec-13-2006 21 de julio,...

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