institucionalni pregled sektora komunalnih vodnih usluga u bih verzija nacrta-institucionalni... ·...

Institucionalni pregled sektora

komunalnih vodnih usluga u BiH

(FINALNI NACRT)

septembar/rujan 2017

Institucionalni pregled sektora vodnih usluga u BiH

SADRŽAJ: 1. Izvršni sažetak.................................................................................................................................... 1 2. Uvod - ciljevi, i metodologija istraživanja ......................................................................................... 6 3. Zakonodavni okvir ............................................................................................................................. 7 4. Analiza operativne održivosti javnih komunalnih preduzeća u BiH ................................................. 8 5. Analiza financijske održivosti javnih komunalnih preduzeća u BiH ............................................... 14

5.1 Uvod ......................................................................................................................................... 14 5.2 Pokazatelji likvidnosti .............................................................................................................. 14

5.2.1 Pokazatelj tekuće likvidnosti ........................................................................................ 14 5.3 Pokazatelji zaduženosti ............................................................................................................ 15

5.3.1 Odnos obaveza i kapitala .............................................................................................. 15 5.3.2 Kreditna zaduženja kroz kapital .................................................................................... 16

5.4 Pokazatelji aktivnosti ............................................................................................................... 16 5.4.1 Prosječan broj dana naplate potraživanja ...................................................................... 16

5.5 Pokazatelji produktivnosti ........................................................................................................ 16 5.5.1 Prihod po zaposlenom ................................................................................................... 16 5.5.2 Odnos troškova plaća i poslovnih prihoda .................................................................... 17

5.6 Pokazatelji novčanog toka ........................................................................................................ 17 5.6.1 Dovoljnost novčanog toka iz operativne aktivnosti za financiranje investicija ............ 17 5.6.2 Pokazatelj pokrića obaveza iz novčanog toka iz operativne aktivnosti ........................ 17

5.7 Pokazatelji profitabilnosti ........................................................................................................ 18 5.7.1 EBIT marža ................................................................................................................... 18 5.7.2 Neto marža .................................................................................................................... 18 5.7.3 Povrat na ukupni kapital ............................................................................................... 19 5.7.4 Povrat na imovinu (ROA) ............................................................................................. 19 5.7.5 Povrat na dugotrajnu imovinu ....................................................................................... 19 5.7.6 EBITDA marža ............................................................................................................. 19

5.8 Pokazatelji ekonomičnosti ......................................................................................................... 20 5.8.1 Odnos poslovnih rashoda i poslovnih prihoda .............................................................. 20 5.8.2 Ekonomičnost ukupnog poslovanja .............................................................................. 21 5.8.3 Pokazatelj odnosa troškova plaća i poslovnih rashoda ................................................ 21

5.9 Subvencioniranje socijalno ugroženih (potrebitih) kategorija ................................................. 21 5.10 Cijene usluga ............................................................................................................................ 21 5.11 Troškovno računovodstvo ........................................................................................................ 22 5.12 Upravljanje stalnim / osnovnim sredstvima ............................................................................. 22 5.13 Naplata potraživanja................................................................................................................. 22 5.14 Revizija poslovanja .................................................................................................................. 23 5.15 Utjecaji na poslovanje JKP ...................................................................................................... 23 5.16 Kapitalne infrastrukturne investicije ........................................................................................ 23 5.17 Priuštivost ................................................................................................................................. 23

6. Analiza zakonodavno-pravnog i institucionalnog okvira u oblasti vodnih usluga u BiH ................ 24 7. Preporuke unapređenja .................................................................................................................... 28 8. Prilozi ............................................................................................................................................... 36

Prilog 1: Popis razmatranih JLS i njihovih JKP i projekata u kojima su učestvovali ...................... 36 Prilog 2: Pregled rezultata analize financijske održivosti JKP u BiH .............................................. 37


Lista skraćenica BDBiH Brčko Distrikt Bosne i Hercegovine BiH Bosna i Hercegovina DMA District Meter Area / Izolirano područje mjerenja EBIT Earning before interest and tax / Zarada prije kamata i poreza EBITDA Earning before interest, taxes, depreciation and amortization / Zarada prije kamata,

poreza i amortizacije EU Europska Unija FBiH Federacija Bosne i Hercegovine GIZ Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit / Njemačka agencija za

međunarodnu suradnju IBNET International benchmarking Network / Međunarodna benčmarking mreža IPA Instrument for Pre-Accession Assistance / Instrument pretpristupne pomoći ISO International Organisation for Standardisation / Međunarodna organizacija za

standardizaciju IWA International Water Association / Međunarodno udruženje za vode JIE Jugoistočna Europa JKP Javno komunalno preduzeće JLS Jedinica lokalne samouprave JVP Javno vodovodno preduzeće MEG Projekat općinskog okolišnog i ekonomskog upravljanja PDV Porez na dodanu vrijednost PPOV Postrojenje za prečišćavanje otpadnih voda ROA Return of assets / Povrat na imovinu RS Republika Srpska UNDP Razvojni program Ujedinjenih nacija


1

1. Izvršni sažetak Projekat „Vodosnabdijevanje i odvodnja otpadnih voda - Pregled institucionalnog okvira sektora voda u BiH“ usmjeren je na identificiranje glavnih zakonskih, institucionalnih i financijskih izazova i prepreka u sektoru pružanja (komunalnih) vodnih usluga u Bosni i Hercegovini, te izradi preporuka sa ciljem poboljšanja održivosti sektora. Već naredni okvir jasno ukazuje na glavne probleme koji su dijagnosticirani projektom, kao i na posljedice koje ti problemi uzrokuju:

Naročito je važno naglasiti da se opseg postojećih problema nedjelovanjem na njihove uzroke stalno povećava – tako će neodgovarajuća cijena usluge, naročito ako je praćena i nekvalitetnom naplatom, voditi rasipnoj potrošnji, a time i rastu ukupnih troškova poslovanja, zbog nedostatka sredstava se uobičajeno održavanje, sanacija i rekonstrukcija mreže odlaže, to kvari kvalitetu usluge i nezadovoljni građani manje plaćaju, zbog toga JKP traže pomoć od osnivača i drugih razina vlasti koja i ako se dobije nikada nije trajna, nedostatak novca topi i motivaciju za rad pa infrastruktura propada i kriza postaje evidentna (vidjeti sliku 1).

POSTOJEĆE STANJE:

Cijene ne osiguravaju povrat svih troškova, ali ni oni nisu dovoljno poznati jer se troškovi ne razdvajaju prema funkcijama

Niske vrijednosti obračunate amortizacije uračunate u cijenu ne osiguravaju obnovu infrastrukture, nedovoljna naplativost dodatno umanji sredstva za ovu svrhu, osim toga komunalna infrastruktura nije u cijelosti evidentirana u knjigama stalnih sredstava pa samim tim nije ni omogućen pravilan obračun amortizacije, potrebne za održavanje infrastrukture koja zastarijeva i propada

Zaposleni prevelikim brojem i neodgovarajućim znanjima opterećuju poslovanje

Vrlo visoka potraživanja utječu na (nerealne) vrijednosti pokazatelja likvidnosti

Nove investicije se rade bez provjere priuštivosti (visoki operativni troškovi)

POSLJEDICE:

Visok trošak zaposlenih je prvi prioritet isplate iz ostvarenih prihoda, pa uz slabu naplativost i visoka potraživanja ne ostaje novca za održavanje infrastrukture

Neodržavana infrastruktura i posljedično visoke vrijednosti neprihodovane vode, prosjek 59% a dostiže i više od 70%

Visoke vrijednosti gubitaka vode u mreži vode ka redukciji pružanja usluge i nezadovoljstvu građana (uz rizik za zdravlje poslije prekida u opskrbi)

Nedostatak provjere priuštivosti za nove investicije vodi ka otežanom kasnijem radu zbog nemogućnosti pokrivanja operativnih troškova (eventualno i otežanom povratu kreditnih sredstava)


2

Slika 1: Spirala eskalacije problema u sektoru komunalnih vodnih usluga (*početni problemi su navedeni u pregledu postojećeg stanja na prethodnoj stranici)

U najkraćem, tri su osnovne skupine pojavnih problema koji su prepoznati ovom studijom, u nastavku su prikazani samo dominirajući izazovi, širi pregled je dat u odgovarajućim poglavljima dokumenta:

Operativni izazovi

Dostupnost javnih vodnih usluga je oko 75% za vodosnabdijevanje i 41% za odvodnju otpadnih voda (prema podacima iz uzorka od 40 JKP1), dok je samo 15% stanovništva priključeno na postrojenja za prečišćavanje otpadnih voda (PPOV), čiji je rad otežan, jer JLS nisu provele potrebna

1 Spisak JKP obuhvaćenih analizom je dat u prilogu 1

voda se rasipa

Početni problem*

održavanje se odlaže

troškovi rastu

usluga se pogoršava

naplata slabi

traži se financijska

pomoć KRIZA!!

infrastruktura propada

motivacija i usluga tonu

nedostaje novca za rad

pomoć se prekida

ESKALACIJA PROBLEMA


3

prethodna istraživanja priuštivosti i operativnih troškova PPOV i drugih kapitalnih investicija prije njihove provedbe.

Kvalitet vodnih usluga prema podacima iz uzorka od 40 JKP u posljednje tri godine bilježi negativan trend, najviše zbog smanjenja kvaliteta vode za piće uzrokovanog zagađenjima, povećanjem curenja i gubitaka u vodovodnoj mreži zbog neodgovarajućeg investicijskog održavanja, te posljedičnom pojavom redukcija u redovnom snabdijevanju korisnika usluga.

Prosječna vrijednost ne-prihodovane vode po analizama BiH stručnjaka za ne-prihodovanu vodu izračunato putem vodnih bilansa prema IWA-noj metodologiji iznosi oko 59%. Na uzorku od razmatranih 40 JKP dostavljene vrijednosti ne-prihodovane vode se kreću od najnižih 16% do najviših 80%. Pored toga 29 (72,5%) JKP ima procent ne-prihodovane vode veći od 50%. Prosječan trend smanjenja ne-prihodovane vode je u protekle tri godine negativan (18 od 40 JKP je postiglo određeno smanjenje dok 22 JKP nisu).

Iako većina JKP redovno prikuplja namjenska financijska sredstva za održavanje vodomjera, oni ne vrši zakonom predviđenu zamjenu vodomjera, nego prikupljena financijska sredstva koristi za održavanje tekuće likvidnosti poslovanja. Dodatno, jako malo JKP na izvorištima vode za piće i ulazima i izlazima u definiranim DMA zonama (ako su i određene, što nije slučaj u većini vodovoda) vodovodne mreže ima ugrađene zonske mjerače protoka, što je jedan od ključnih preduslova za organizirano upravljanje smanjenjem ne-prihodovane vode.

Većina JKP u BiH se suočava sa problemom prevelikog broja i neodgovarajuće strukture zaposlenih što je direktna posljedica neadekvatne / nekontrolirane politike zapošljavanja. Dodatno, zbog visokih troškova prekobrojnih zaposlenika ni plate neophodnih zaposlenika ne mogu biti na odgovarajućem nivou.

Od ukupno razmatranih 40 JKP samo 12 (30%) ima usvojen plan obučavanja svojih zaposlenih na godišnjem nivou, dok njih 28 (70%) nema pomenuti plan.

Od razmatranih 40 JKP njih tri (7,5%) (Travnik, Kreševo i Lopare) se nalaze u stečaju i sud u tim JKP trenutno provodi stečajni postupak. Zahvaljujući tome ova JKP polako izlaze iz krize, vraćaju postepeno svoja dugovanja i vremenom povećavaju operativnu i financijsku održivost svog poslovanja. Najveći razlog tome je što su stečajni upravitelji značajno smanjili broj zaposlenih, te povećali radnu odgovornost i efikasnost onih zaposlenika koji su ostali raditi u tim JKP.

Financijski izazovi

Za 61% promatranih JKP odnos vlastitih izvora financiranja i tuđih izvora financiranja nije na zadovoljavajućem nivou. Generalno se može zaključiti da su promatrana JKP prezadužena.

Za 53% JKP iz promatranog uzorka broj dana potrebnih za naplatu potraživanja je viši od 150 dana. Nadalje, kod 35% promatranih JKP broj dana potrebnih za naplatu potraživanja je manji od 150, ali veći od ciljnih 90 dana. Samo 12% subjekata svoja potraživanja uspijeva pretvoriti u novac u periodu kraćem od 90 dana.

Odnos troškova plaće i prihoda za 76% JKP ukazuje na to da troškovi plaća u prihodima učestvuju sa više od 50%. Za samo 24% JKP troškovi plaća u odnosu na prihode su manji od 50%, što jasno ukazuje na to da JKP svoje poslovne prihode najvećim dijelom koriste u svrhu pokrića troškova zaposlenih, više nego za sve druge troškove zajedno. Ako se iz poslovnih rashoda isključe rashodi amortizacije, troškovi plaća i ostalih naknada zaposlenih i dalje čine značajan udio ukupnih poslovnih rashoda na razini od gotovo 65%.

Za čak 85% promatranih JKP njihov novčani tok iz operativne aktivnosti nije dovoljan da se izmire obaveze koje dospijevaju na naplatu u toku iduće godine.

EBITDA marža pruža informacije o operativnoj uspješnosti JKP, jer reflektira operativne politike koje JKP imaju, efekte zaduživanja i rashoda amortizacije koji je najznačajniji nenovčani rashod. Prema istraživanju Damodarana za ovu industriju očekivani iznos EBITDA marže iznosi oko 35% - nijedan od promatranih JKP nije uspio postići ovu ciljnu vrijednost.

Za 34% promatranih JKP poslovni prihodi nisu dovoljni da pokriju poslovne rashode, odnosno svako treće od promatranih JKP posluju uz ostvarenje gubitka iz poslovne aktivnosti.


4

Samo tri (7,5%) od ukupno razmatranih 40 JKP su naveli da su zadovoljni postojećom cijenom vodnih usluga, 37 (92,5%) da je donekle, prilično ili potpuno nezadovoljno postojećom cijenom usluge. Cijene osim u nekoliko iznimnih slučajeva ne osiguravaju povrat svih troškova, ali ni odnosni troškovi nisu dovoljno dobro poznati jer se ne razdvajaju prema troškovnim centrima.

Od ukupno razmatranih 40 JKP samo 16 (40%) je uspostavilo troškovno računovodstvo (knjiženje troškova po troškovnim centrima) dok 24 (60%) to do sada nije uradilo.

U prosjeku samo 55% imovine koja je povjerena razmatranim JKP na upravljanje i održavanje je evidentirana i registrirana, a time je i omogućen obračun amortizacije iz koje je predviđeno obnavljanje ovih stalnih sredstava. Nedostatak financija za održavanje stalnih sredstava je trenutno jedan od najvećih i najznačajnijih problema u poslovanju JKP. Ponovnu procjenu vrijednosti stalnih / osnovnih sredstava na dan financijskog izvještavanja radi samo 9 JKP (22,5%) dok njih 31 (77,5%) to ne radi.

Zakonodavno-pravni i institucionalni izazovi

Samo 4 (10%) od ukupno razmatranih 40 JKP je navelo da je zadovoljno postojećim zakonskim i pod-zakonskim odredbama koje se odnose na pružanje vodnih usluga i poslovanje JKP, dok je njih 36 (90%) djelomično ili potpuno nezadovoljno postojećim pravnim okvirom.

Poteškoće u implementaciji zakona navelo je da ima 12 (30%) JKP, njih 16 (40%) da ima djelomične poteškoće, a 12 (30%) JKP da nemaju poteškoća u implementaciji zakona.

Prema mišljenju predstavnika JLS najveći utjecaj na unapređenje vodnih usluga u JLS iz RS poredano prema prioritetima imale bi slijedeće promjene: Usvajanje posebnog, novog zakona o vodnim uslugama, koji bi regulirao samo oblast

vodosnabdijevanja, odvodnje i prečišćavanja otpadnih voda (75% ispitanika), Objedinjavanje nadležnosti sektora voda, zaštite okoliša i komunalnih djelatnosti pod

nadležnost jednog ministarstva (70% ispitanika), Izmjene i dopune postojećih zakona o vodama, zakona o zaštiti okoliša i zakona o komunalnim

djelatnostima (55% ispitanika), Izdvajanje nadležnosti za vodne usluge (oblast vodosnabdijevanja i odvodnje i prečišćavanja

otpadnih voda) iz zakona o komunalnim djelatnostima, te dodjela ovih nadležnosti zakonu o vodama (25% ispitanika).

Prema mišljenju predstavnika JLS novi mehanizmi / instrumenti koje bi u svrhu održivosti vodnih usluga, unapređenja poslovanja JKP, te dugoročne održivosti kapitalnih infrastrukturnih investicija trebalo uvesti ili detaljnije obraditi kroz odredbe u postojećoj ili novoj regulativi su poredani prema iskazanom prioritetu utjecaja na promjene slijedeći: Uspostavljanje regulatornog tijela nadležnog za postupak formiranja cijena vodnih usluga,

62,5% (25/40), Uvođenje jedinstvene i obavezujuće tarifne metodologije za izračun cijena vodnih usluga

62,5% (25/40), Poslovno planiranje koje odgovara na ključne probleme u radu JVP/JKP, 57,5% (23/40), Potpisivanje Ugovora o pružanju javnih vodnih usluga između JLS i JVP/JKP koji će regulirati

sve međusobne obaveze, prava, uloge i odgovornosti, 52,5% (21/40) Upravljanje stalnim sredstvima (imovinom), osiguranje investicijskog održavanja izdvajanjem

prikupljene amortizacije iz prihoda u ove svrhe, 42,5% (17/40), Uspostavljanje troškovnog računovodstva i knjiženja po troškovnim centrima u JVP/JKP, u

cilju jasnog razdvajanja troškova za svaku od usluga koje JVP/JKP pruža, 42,5% (17/40), Upravljanje lokalnim (seoskim, ruralnim) vodovodnim sistemima, 40,0% (16/40).

Više detalja o svim navedenim izazovima je dostupno u nastavku dokumenta, preporuke za unaprjeđenje uključuju izbor od tri opcije koje su detaljno obrazložene na kraju dokumenta, a to su: Opcija 1 (ključno reguliranje putem Zakona o vodama), Opcija 2 (ključno reguliranje putem Zakona o komunalnim djelatnostima), Opcija 3 (ključno reguliranje putem novog Zakona o vodnim uslugama).


5

Industrija proizvodnje i distribucije vode za piće, te prikupljanja i prečišćavanja otpadnih voda u BiH broji više od 10.000 zaposlenih, međutim analiza je pokazala da na nivou kantona, entiteta ili BiH trenutno ne postoji ministarstvo kojem je precizno definirana nadležnost za ovu industriju, odnosno da nitko od postojećih ministarstava ne prati i ne evaluira rad JKP, niti poduzima bilo kakve mjere potrebne za unapređenje pravnog i poslovnog okvira u kojem JKP rade, niti mjere potrebne za unapređenje operativne i financijske održivosti JKP.

Ključne preporuke unapređenja

Operativne održivosti JKP

Pokrenuti hitne mjere optimizacije broja zaposlenih u JKP kroz unaprjeđenje organizacione strukture i racionalizaciju broja zaposlenih, primjenu novih tehnologija u svrhu smanjenja izrazito velikih troškova primanja zaposlenih,

Pokrenuti hitne mjere unapređenja rada JKP i održavanja sistema kojima upravljaju kroz mjere: okolišne efikasnosti (smanjenje količina vode koje se zahvaćaju za potrebe vodosnabdijevanja),

što uključuje i smanjenje ne-prihodovane vode (kroz smanjenje fizičkih curenja i prividnih gubitaka),

energijske efikasnosti (smanjenje troškova električne energije na njihovim postrojenjima). Uspostaviti odgovarajući namjenski revolving fond (BiH administracija, eventualno uz pomoć i

međunarodnih financijskih institucija) za JKP kojim bi se financirali i poticali projekti koji doprinose povećanju efikasnosti rada JKP i njihove operativne i financijske održivosti.

Financijske održivosti JKP

Pokrenuti i poticati mjere unapređenja naplate potraživanja, Uspostaviti troškovno računovodstvo, Usvojiti metodologiju za formiranje cijena vodnih usluga, zasnovanu na principima pokrivanja

troškova, operativne efikasnosti, priuštivosti, Registrirati svu imovinu kojom upravljaju JKP, te obračunatu amortizaciju izdvojiti i namjenski

koristiti za održavanje pomenute imovine, Uvesti upravljanje rizicima, osigurati internu kontrolu i praćenje i mjerenja kvaliteta usluge.

Zakonodavno-pravni okvir

Izmijeniti i dopuniti postojeće propise uvođenjem slijedećih instrumenata: obaveze redovnog praćenja pokazatelja uspješnosti poslovanja JKP i izvještavanja, obaveze potpisivanja ugovora o pružanju javnih vodnih usluga između JLS i JKP, obaveze usvajanja metodologije za formiranje cijena vodnih usluga, obaveze izrade i usvajanja strateških i operativnih poslovnih planova prema zadanom sadržaju, obaveze vođenja registra sve imovine kojom upravljaju i koju održavaju JKP.

Uspostaviti regulatorno tijelo za cijene vodnih usluga (na odgovarajućoj razini administracije).


6

2. Uvod - ciljevi, i metodologija istraživanja Vodne usluge, odnosno komunalne djelatnosti vodosnabdijevanja i odvodnje i prečišćavanja otpadnih voda su od općeg društvenog interesa, jer zadovoljavaju osnovne potrebe stanovništva i drugih korisnika tih usluga. Ove usluge su u današnje vrijeme toliko važne da je bez njih život savremenog čovjeka praktično nezamisliv. Vodne usluge su komponente oblasti voda koje se odnose na korištenje i zaštitu voda, ali su ujedno i komunalne djelatnosti.

Projekat „Vodosnabdijevanje i odvodnja otpadnih voda - Pregled institucionalnog okvira sektora voda u BiH“ financiran je sredstvima Svjetske banke, a usmjeren je na identificiranje glavnih zakonskih, institucionalnih i financijskih izazova i prepreka u sektoru pružanja (komunalnih) vodnih usluga u Bosni i Hercegovini (BiH), te izradi preporuka u vezi sa korektivnom politikom i djelovanjem sa ciljem poboljšanja održivosti sektora i istovremeno ispunjavanje zahtjeva za prijem BiH u Europsku Uniju (EU).

Pregled institucionalnog okvira sektora vodnih usluga u BiH je obuhvatio: Prikupljanje relevantnih pravnih, institucionalnih i financijskih podataka iz uzorka od po 20-30

javnih komunalnih preduzeća (JKP) iz oba BiH entiteta i njihovih jedinica lokalne samouprave (JLS). Prikupljanje podataka su uradili entitetski Savezi gradova i opština/općina.

Obradu i analizu svih prikupljenih podataka i relevantnih financijskih izvještaja (bilansi stanja, bilansi uspjeha i izvještaji o novčanim tokovima), te definiranje ključnih nalaza, prijedloga mjera i preporuka unapređenja za postizanje dugoročnije operativne i financijske održivosti JKP, kao i prijedloga reguliranja vodnih usluga u zakonodavstvu BiH u svrhu optimalnijeg načina obavljanja vodnih usluga u BiH. Nalazi i preporuke unapređenja su bazirani na analizi zakonodavno-pravnog i institucionalnog, socio-ekonomskog i financijskog okvira pružanja vodnih usluga, kao i stvarnih potreba i zahtjeva za unapređenjem kvaliteta i održivosti vodnih usluga, operativne i financijske održivosti JKP, i kao i dugoročne održivosti kapitalnih infrastrukturnih investicija.

Diseminacija preporuka unapređenja za donosioce odluka sa državnog i entitetskog nivoa vlasti.

U svrhu izrade pomenute analize i preporuka unapređenja korišteni su prikupljeni podaci iz: Popunjenih upitnika sa podacima za prethodne tri godine (2014., 2015. i 2016. godina) i

pratećih dokumenata (bilansa stanja, bilansa uspjeha i izvještaja o novčanim tokovima) na uzorku od 40 JKP iz BiH (Prilog 1),

Izvještaja o prikupljenim pokazateljima uspješnosti JKP (Benchmarking) iz perioda od tri godine (2012., 2013. i 2014. godina) koji je urađen kroz projekat uspostave Benchmarking-a prema IBNET-u (Svjetska banka) na uzorku od 44 JKP iz BiH (od 44 JKP iz ovog uzorka njih 36 su dostavila popunjene upitnike i prateću dokumentaciju za Institucionalni pregled sektora voda u BiH koji financira također Svjetska banka),

Dokumenta: Stanje u sektoru vodnih usluga u BiH (Svjetska banka) Intervjua Konsultanta sa predstavnicima JKP, među kojima se posebno ističe nekoliko JKP

koja se nalaze u Stečaju. Izvještaja o rezultatima prve godine implementacije projekta MEG, Projekta upravljanja ne-prihodovanom vodom u jugoistočnoj Evropi (GIZ).


7

3. Zakonodavni okvir Zakonodavna nadležnost u Bosni i Hercegovini u oblasti vodnih usluga je na nivou entiteta Republike Srpske i Federacije Bosne i Hercegovine, kantona / županija u Federaciji Bosne i Hercegovine i Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine. Osnovni zakonski propis koji se odnosi na vodne usluge je Zakon o vodama (RS, FBiH, kantoni u FBiH, BDBiH). Vodne usluge vodosnabdijevanja i odvodnje i prečišćavanja otpadnih voda su i komunalne djelatnosti, koje su regulirane odredbama Zakona o komunalnim djelatnostima (RS, FBiH, kantoni u FBiH, BDBiH). Odredbama entitetskih zakona o lokalnoj samoupravi utvrđeno je da vodne usluge, kao komunalne djelatnosti spadaju u vlastite nadležnosti jedinica lokalne samouprave (gradova i opština/općina), koje trebaju da obezbijede uslove za obavljanje i razvoj tih usluga. Zemlje članice EU, ali i zemlje koje se nalaze u procesu pridruživanja EU, dužne su da svoje zakonodavstvo usklađuju sa zakonodavstvom, odnosno direktivama EU. Osnovni dokument EU kojim se dugoročno određuje vodna politika na području EU je Okvirna direktiva o vodama EU (2000/600/EZ). Pored okvirne direktive o vodama za oblast vodnih usluga postoje i Direktiva o vodi za piće (98/83/EZ) i Direktiva o urbanim otpadnim vodama (91/271/EZ), izmjena i dopunjena Direktivom (98/15/EEZ), Uredbom EZ (1882/2003). Oblast voda je jedna od oblasti koja je najsveobuhvatnije regulirana u zakonodavstvu EU. Proteklih godina na području Bosne i Hercegovine realizirano je više projekata koji se odnose na provođenje direktiva EU i usklađivanje zakonodavstava BiH sa zakonodavstvom EU (Prilog 3). Jedan od njih je Projekt EU IPA 2008 – Jačanje institucija za zaštitu okoliša / životne sredine u BiH – ENVIS u okviru kojeg je provedena i izrada planova o provođenju Direktive o pitkoj vodi (98/83/EC) i Direktive o urbanim otpadnim vodama (91/271/EEZ). Ovi planovi trebali bi predstavljati ključni alat za planiranje provođenja ovih direktiva u Bosni i Hercegovini. U okviru IPA programa EU 2011 za Bosnu i Hercegovinu „Izgradnja kapaciteta u sektoru voda“ implementator projekta EPTISA je izradila prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o vodama FBiH, čijim odredbama se uređuju određena pitanja upravljanja vodama u skladu sa propisima EU, kroz transpoziciju odredbi Direktive o urbanim otpadnim vodama u entitetske Zakone o vodama. Navedeni i drugi projekti koji se odnose na usklađivanje zakonodavstava BiH sa zakonodavstvom EU u oblasti voda, odnosno vodnih usluga, biće od izuzetne koristi zakonodavnim organima za oblast voda i vodnih usluga u BiH, u procesima unapređenja zakonodavstva u oblasti vodnih usluga u BiH.


8

4. Analiza operativne održivosti javnih komunalnih preduzeća u BiH 4.1 Pokrivenost uslugom, kvalitet i kontinuitet usluge 4.1.1 Pokrivenost uslugom Na uzorku podataka od 40 JKP iz BiH (Prilog 1) evidentirana je pokrivenost javnim vodnim uslugama prema sljedećem:

Usluga (40 JKP) Pokrivenost (%) Vodosnabdijevanje 75,0 Odvodnja otpadnih voda 46,0 Prečišćavanje otpadnih voda 15,0

Dostupnost javnih usluga je nešto manja s oko 75% za vodosnabdijevanje i 46% za odvodnju otpadnih voda, dok je donedavno samo 3% stanovništva bilo priključeno na postrojenja za prečišćavanje otpadnih voda (PPOV). U proteklih nekoliko godina izgrađeno je ili rekonstruirano nekoliko PPOV (Sarajevo, Bijeljina, Bihać, Mostar, Bileća, Konjic) čime je procent prečišćavanja otpadnih voda značajno povećan (trenutno oko 15%). Međutim, zbog nedovoljno dobro uređenog pravnog i poslovnog okvira za njihove operatore (JKP) isti se zajedno sa svojim JLS obraćaju institucijama viših nivoa vlasti kako bi dobila pomoć u sufinanciranju cijene usluge, odnosno kako bi postigla punu održivost same usluge i izvedene kapitalne investicije, kao i financijsku održivost JKP. To jasno ukazuje da JLS nisu provele potrebna prethodna istraživanja priuštivosti i operativnih troškova PPOV i drugih kapitalnih investicija prije njihove provedbe. 4.1.2 Kvalitet usluge Kvalitet vodnih usluga prema podacima iz uzorka od 40 JKP u posljednje tri godine bilježi negativan trend, najviše zbog smanjenja kvaliteta vode za piće uzrokovanog zagađenjima, povećanjem curenja i gubitaka u vodovodnoj mreži zbog neodgovarajućeg investicijskog održavanja, te posljedičnom pojavom redukcija u redovnom snabdijevanju korisnika usluga. U 62,5% slučajeva JLS su usvojile Odluke o zaštiti izvorišta vode za piće, međutim u najvećoj mjeri JLS nisu implementirale definirane mjere zaštite izvorišta vode za piće. Iako JKP ograđuju i uređuju prvu zonu sanitarne zaštite gotovo nikad ne primjenjuju bilo kakve mjere za drugu ili treću zaštitnu zonu. U ruralnim područjima hlorisanje vode za piće se uglavnom vrši ručno (što je rizično sa stanovišta koncentracija koje mogu biti i opasne po zdravlje), a u nekim slučajevima i vrlo neredovno, dok se u urbanim vodovodnim sistemima dezinfekcija uglavnom provodi putem automatskih gasnih hlorinatora. 4.1.3 Kontinuitet usluga Od ukupno 40 razmatranih JKP njih 38 (95%) pruža uslugu vodosnabdijevanja 24 sata dnevno, dok dva JKP (5%) uslugu vodosnabdijevanja pružaju samo 16, odnosno 22 sata dnevno što znači da njihovi korisnici usluga imaju povremene redukcije u snabdijevanju vodom za piće. Ipak, treba naglasiti da se to postiže prekomjernim zahvatom vode iz prirode, zbog visokih vrijednosti gubitaka vode u mreži. 4.2 Upravljanje ne-prihodovanom vodom Prosječna vrijednost ne-prihodovane vode kroz razmatranih 40 JKP u 2016. godini iznosi 51,31%, međutim ovaj podatka treba uzeti sa rezervom jer JKP u najvećem broju slučajeva, zbog nedostatka mjerača protoka, ne mogu precizno izmjeriti proizvedenu količinu vode koja distribuiraju u vodovodni sistem, te ne rade vodni bilans, nego proizvedenu količinu vode najčešće računaju prema kapacitetu i radu instaliranih pumpi ili procjenjuju na osnovu iskustva (a obzirom da vodne naknade plaćaju prema količini zahvaćene vode imaju i financijski interes da prijave manji zahvat vode).


9

U prilog gore navedenom ide i jedan od rezultata marketinške studije (projekat GIZ-a) koja ukazuje da oko 50% JKP u BiH uopće ne izrađuje vodni bilans, a 83% od onih koji ga rade vodni bilans ne računaju prema IWA-noj metodologiji, što u pitanje dovodi tačnost vrijednosti ne-prihodovane vode koju su prikazali. Prema analizama BiH stručnjaka za ne-prihodovanu vodu koji rade na projektu upravljanja smanjenjem ne-prihodovane vode u zemljama JIE (implementira GIZ) i stručnjaka koji rade na projektu MEG (implementira UNDP) procent ne-prihodovane vode u BiH je još i veći, izračunat je putem vodnih bilansa prema IWA-noj metodologiji i iznosi oko 59%.Na uzorku od razmatranih 40 JKP dostavljene vrijednosti ne-prihodovane vode se kreću od najnižih 16% do najviših 80%. Pored toga 29 (72,5%) JKP ima procent ne-prihodovane vode veći od 50%. Ipak, postoje dva JKP sa relativno malom i novom vodovodnom mrežom koja imaju dosta nizak procent ne-prihodovane vode, (Lopare 16% i Orašje 17,6%), te još dva koja imaju procent ne-prihodovane vode manji od 30%. Prosječan trend smanjenja ne-prihodovane vode je u protekle tri godine je negativan (18 od 40 JKP je postiglo određeno smanjenje dok 22 JKP nisu). Uspoređujući procente ne-prihodovane vode u posljednje 3 godine od ukupno razmatranih 40 JKP njih 6 (15%) je postiglo veći procent smanjenja ne-prihodovane vode od 3%, dok su 4 JKP povećala procent ne-prihodovane vode za više od 3%. Ovoj analizi potrebno je dodati i podatke o povećanju ne-prihodovane vode u najvećem gradu u BiH, Sarajevu, koja je u periodu 2014. - 2016. godine povećana sa visokih 72% na čak 77%. Ukoliko se prikupljeni podaci uporede sa podacima prikupljenim za period 2012.-2014. godina (IBNET) može se zapaziti trend povećanja (rasta) procenta ne-prihodovane vode u promatranim JKP. Kao jedan od najvećih uzroka visokih gubitaka (učestalih kvarova i curenja) u vodovodnoj mreži JKP navode visok procent starih, prije 40 godina izgrađenih distributivnih cjevovoda, posebno od azbestno-cementnih, te nedovoljno stručno polaganje cjevovoda i spajanje kućnih priključaka. Teška financijska situacija u većini JKP onemogućava preventivno održavanje postojeće vodovodne infrastrukture na nivou koji bi bio potreban za produženje njenog vijeka trajanja. Zbog ograničenih financijskih sredstava većina JKP vrše popravke samo u hitnim situacijama. Programe smanjenja ne-prihodovane vode (akcione planove), uključujući i definirane DMA zone, ima samo 40% JKP, ali je najveći broj njih izrađen tek 2017. godine i u okviru Projekta MEG, tako da je rano za procijeniti njihovu održivost u budućem redovnom poslovanju JKP. Generalno se, na osnovu prikazanih podataka, može konstatirati da u većini razmatranih JKP upravljanje smanjenjem ne-prihodovane vode nije redovna i kontinuirana poslovna aktivnost. Visoke vrijednosti ne-prihodovane vode, odnosno gubitaka u vodovodnoj mreži vode JKP ka redukciji pružanja usluge i nezadovoljstvu korisnika usluga (uz rizik za zdravlje poslije prekida u opskrbi). Aktivnosti i procedure upravljanja smanjenjem ne-prihodovane vode u JKP nisu dovoljno zaživjele uglavnom zbog nedostatka prijeko potrebnih ljudskih kapaciteta, nedostatka tehničkih i dijelom financijskih sredstava, kao i nerazumijevanja uprave JKP o potencijalnim koristima. Sastav osnovnih komponenti ne-prihodovane vode na nivou BiH su: Komponente ne-prihodovane vode Vrijednost (%) Prosječna vrijednost ne-prihodovane vode u JKP u BiH: 58,9 Prosječna neobračunata ovlaštena potrošnja 1,7 Prosječni gubici vode: 57,2

Fizički gubici (curenja, kvarovi) 52,8 Komercijalni (prividni) gubici 4,4

2 7

15

14

Procenat neprihodovane vode2016. godina

<19,9 %

20 - 39,9 %

40 - 59,9 %

>60 %


10

Prosječni pokazatelji ne-prihodovane vode na nivou BiH su sljedeći: Pokazatelj Jedinica mjere Vrijednost Ne-prihodovana voda l/priključku/dan 519,5 Fizički gubici m3/km cjevovoda/dan 32,5

4.3 Ilegalni priključci Ilegalni priključci su jedan od uzroka visokog procenta ne-prihodovane vode u JKP u BiH. Samo 3 od razmatranih 11 JKP u RS su imala više od 10% otkrivenih ilegalnih priključaka u odnosu na procijenjeni broj ilegalnih priključaka. Broj otkrivenih ilegalnih priključaka u FBiH u odnosu na procijenjeni broj ilegalnih priključaka po JLS varira od slabih 3% do odličnih 50%, što znači da postoji velika razlika od JKP do JKP u pristupu rješavanju ovog problema. Međutim, potrebno je istaći da JKP u BiH vrlo rijetko organiziraju kampanje za pronalaženje ilegalnih priključaka, iako imaju na raspolaganju nekoliko mogućnosti (putem inkasatora i službi za odnose sa korisnicima usluga, timova za detekciju, timova za održavanje i sl.). 4.4 Mjerenje Procent instaliranih vodomjera na korisničkim priključcima na vodovodnu mrežu iznosi više od 92%. Ipak, treba i naglasiti da najveći broj tih korisničkih vodomjera nije kalibriran ili zamijenjen u znatno dužem vremenskom periodu nego je to zakon propisao (5 godina), što sigurno vodi manjim vrijednostima mjerenja od stvarnih (a time i povećanju ne-prihodovane vode, tj. povećanju prividnih gubitaka). Najveći izazov za JKP predstavljaju objekti kolektivnog stanovanja gdje u većini slučajeva u tim objektima za svaki pojedini stan nisu instalirani vodomjeri, što također značajno utječe na vrijednost prividnih gubitaka vode. Prema važećim propisima svi ugrađeni vodomjeri bi se trebali zamijeniti u roku od 5 godina. Na žalost, iako većina JKP redovno prikuplja namjenska financijska sredstva za održavanje vodomjera, oni ne vrši zakonom predviđenu zamjenu vodomjera, nego prikupljena financijska sredstva koristi za održavanje tekuće likvidnosti poslovanja, odnosno koristi ih prioritetno za financiranje troškova plata zaposlenih. Pored toga, većina JKP nema izrađen plan baždarenja ili zamjene dotrajalih vodomjera (osim onih koji sudjeluju u provedbi projekta MEG, koji zahtijeva tu aktivnost). Dodatno, jako malo JKP na izvorištima vode za piće i ulazima i izlazima u definiranim DMA zonama (ako su i određene, što nije slučaj u većini JKP) vodovodne mreže ima ugrađene zonske mjerače protoka, što je jedan od ključnih preduslova za organizirano upravljanje smanjenjem ne-prihodovane vode. Jedan vrlo manji broj JKP u BiH je započeo sa instaliranjem vodomjera sa daljinskim očitanjem, ali je očekivati da će se u narednim godinama ovaj trend nastaviti. 4.5 Otpadna voda Izgrađenost mreže cjevovoda za prikupljanje i odvodnju otpadnih voda nije na nivou izgrađenosti vodovodne mreže i u razmatranih 40 JKP se u prosjeku kreće od oko 45% od stvarnih potreba. Najveći procent izgrađene kanalizacione mreže je mješovitog tipa izgrađen prije posljednjeg rata, uglavnom od betonskih i azbest-cementnih cijevi sa vrlo slabo izvršenim zaptivanjima na spojevima pomenutim cijevi. Ispitivanja vodne propusnosti kanalizacione mreže koja su vršena u posljednjih 5 godina potvrdila su vrlo visok procent infiltracije podzemnih voda u kanalizacioni sistem, i to zbog lošeg zaptivanja na spojevima cijevi, zbog loše izgrađenih betonskih šahtova, te zbog slijeganja cjevovoda usljed velikih opterećenja ili zbog nekvalitetno položenih cjevovoda. Sve ovo također utječe na otežano funkcioniranje kanalizacionog sistema, njegov kapacitet, učestalost kvarova i nezadovoljstvo korisnika usluga. U posljednje vrijeme, ali ne u velikom intenzitetu, u većini JLS u BiH se uglavnom grade kanalizacioni sistemi separatnog tipa pre-fabrikovanim šahtovima i sa cijevima od puno kvalitetnijeg materijala i boljeg zaptivanja na njihovim spojevima. 4.6 Prečišćavanje otpadnih voda Pokrivenost prečišćavanjem otpadnih voda u proteklih 5 godina značajno se povećala i procent prečišćenih otpadnih voda se izgradnjom nekoliko PPOV u većim BiH gradovima povećao sa 3% na više od 15% (za oko 550.00 stanovnika se trenutno prečišćava voda u BiH). U BiH trenutno u funkciji ima 15 PPOV, a narednih nekoliko godina očekuje se izgradnja još nekoliko PPOV. Kako u BiH


11

industrijska proizvodnja nije razvijena ni blizu one prijeratne, tako ni uticaj industrijskih otpadnih voda na otpadne vode u javnim kanalizacionim sistemima nije velik. Međutim, potrebno je naglasiti da su prema važećem zakonodavstvu svi industrijski proizvođači u obavezi da izgrade vlastite uređaje za pred-tretman industrijskih otpadnih voda prije njihovog ispuštanja u javni kanalizacioni sistem, što do sada u velikom broju JLS u BiH nije izvršeno (naknade koje sada plaćaju za ispuštanje neprečišćene otpadne vode nisu takve da bi ih stimulirale na izgradnju vlastitog PPOV). I pored toga, može se konstatirati da se neprečišćena otpadna voda u najvećoj koncentraciji sastoji od sanitarnih otpadnih voda iz domaćinstava, ¨obogaćenih¨ infiltracionim podzemnim vodama, te povremeno oborinskim vodama koje dolaze u kanalizacioni sistem kroz njegove dijelove mješovitog tipa. 4.7 Osoblje (zaposleni) 4.6.1 Broj zaposlenih u JKP Postojeće stanje u BiH u pogledu rada i poslovanja JKP kao pružatelja vodnih usluga karakterizira, između ostalog, i neadekvatno upravljanje ljudskim resursima. Većina JKP u BiH se suočava sa problemom prevelikog broja i neodgovarajuće strukture zaposlenih što je direktna posljedica neadekvatne / nekontrolirane politike zapošljavanja (koja je zapravo pojavna u većini JKP i institucija i nije karakteristična samo za ovaj sektor). Za takvo stanje postoji podijeljena odgovornost. Sa jedne strane su JLS koje kao osnivači ponekad nameću JKP zapošljavanje dok, sa druge strane, JKP nemaju razvijenu vlastitu politiku upravljanja ljudskim resursima. Na taj način se stvara „višak“ zaposlenih, ali istovremeno i slabe kapaciteti JKP, jer se često zapošljavaju neadekvatne / nestručne osobe koje nemaju kapaciteta da pridonesu unaprjeđenju poslovanja JKP, što poslovanje opterećuje nepotrebnim troškovima. Kao rezultat takvog stanja, većina JKP u BiH ima nepovoljnu kadrovsku strukturu sa velikim brojem niskokvalificiranog kadra, niskog nivoa stručnosti i sposobnosti, te neadekvatnu popunjenost pozicija koje trebaju kvalitetne i kvalificirane zaposlenike/ce. Dodatno, zbog visokih troškova prekobrojnih zaposlenika ni plate neophodnih zaposlenika ne mogu biti na odgovarajućem nivou. Sve gore navedeno značajno utiče na efikasnost, funkcionalnost i održivost poslovanja JKP. U protekle 3 godine broj zaposlenih u 40 JKP ima trend rasta, ali pokazatelj broja zaposlenih na 1.000 priključaka bilježi pad, što ukazuje da je rast zaposlenih ipak blaži u odnosu na rast broja priključaka.

BiH (40 JKP) 2014 2015 2016 Trend Broj zaposlenih 2.871 2.885 2.931 ↗ Broj zaposlenih na 1.000 priključaka 8.31 8,13 8,00 ↘

Prekobrojnu zaposlenost u JKP potvrđuje i podatak da prosjek troškova zaposlenih u 40 razmatranih JKP iznosi 65% od ukupnih troškova. 4.6.2 Broj zaposlenih u JLS u odnosu na broj stanovnika JLS Broj zaposlenih u administraciji JLS u odnosu na broj stanovnika u JLS (gradovima i opštinama) kreće se od 1,94 do 9,94 na 1.000 stanovnika. Od ukupno 40 razmatranih JLS njih 27 (67,5%) ima više od 3 zaposlenika na 1.000 stanovnika, a 13 (32,5%) ima manje od 3 zaposlenika na 1.000 stanovnika što znači da ovi posljednji prema novom zakonu o lokalnoj samoupravi RS (maksimum 3 zaposlena na 1.000 stanovnika) imaju zadovoljavajući broj zaposlenih. Ostalih 27 JLS treba napraviti značajne pomake u optimizaciji i racionalizaciji broja zaposlenih. 13 JLS (32,5%) ima manje od 3 zaposlenika na 1.000 stanovnika, međutim postoji i 11 JLS (27,5%) koje imaju više od 5 zaposlenih na 1.000 stanovnika, odnosno značajno odstupaju od zakonom u RS postavljenog standarda. Generalno se može zaključiti da je prevelika zaposlenost puno veća karakteristika u JKP nego u JLS, te da bi se slični kriteriji za najveći dozvoljeni broj zaposlenih u JKP, kao što je to slučaj u zakonu o lokalnoj samoupravi, mogli (i trebali) ugraditi u zakone o javnim preduzećima i privrednim društvima. 4.6.3 Plan obučavanja zaposlenih u JLS i JKP Od ukupno 40 razmatranih JLS njih 20 (50%) ima usvojen plan obučavanja svojih zaposlenih na godišnjem nivou, dok njih 20 (50%) nema pomenuti plan.


12

Od ukupno razmatranih 40 JKP njih 12 (30%) ima usvojen plan obučavanja svojih zaposlenih na godišnjem nivou, dok njih 28 (70%) nema pomenuti plan. Dakle i u ovom slučaju se može uočiti zaostajanje JKP u odnosu na JLS u upravljanju vlastitim kadrovima. 4.6.4 Ponude obuka na tržištu za obučavanje zaposlenika JLS i JKP Od ukupno 40 razmatranih JLS njih 24 (60%) nije zadovoljno trenutnom ponudom obuka na tržištu, odnosno mogućnosti da se njihovi zaposlenici dodatno i kontinuirano obučavaju. Najinteresantnije i najpotrebnije teme obuka za zaposlenike JLS Prema predstavnicima JKP najinteresantnije i najpotrebnije obuke za njihove zaposlenike su:

• Primjena zakona o vodama i zakona o komunalnim djelatnostima na lokalnom nivou, uključujući i koordiniranje rada i poslova JKP i JLS, te koordiniranje sa višim nivoima,

• Upravljanje projektnim ciklusom (projektima) i saradnja sa međunarodnim financijskim institucijama (apliciranje različitim fondovima, kreditiranje i sl.),

• Upravljanje imovinom. Najinteresantnije i najpotrebnije teme obuka za zaposlenike JKP Prema predstavnicima JKP najinteresantnije i najpotrebnije obuke za njihove zaposlenike su:

• Upravljanje smanjenjem ne-prihodovane vode, • Prikupljanje pokazatelja o poslovanju JKP – benchmarking, • Upravljanje imovinom, • Poslovno planiranje.

4.6.5 Ciljne grupe u JLS i JKP kojima je obučavanje najpotrebnije Dodatnu specifičnu obuku, kako bi kvalitetnije ispunjavali svoje poslove i zadatke u oblasti vodnih usluga, potrebno je osigurati za izabrane zvaničnike na nivou JLS i to (grado)načelnike i predsjedavajuće opštinskih skupština i opštinskih odbornika, odnosno općinskih vijeća i općinskih vijećnika, te entitetske ili kantonalne ministre. Obuku iz oblasti voda, zaštite okoliša i komunalnih djelatnosti potrebno je prioritetno osigurati za slijedeće službenike JLS ili članove tijela JVP/JKP:

• Šefove opštinskih / općinskih službi ili odjeljenja za oblast voda, zaštite okoliša i komunalnih djelatnosti i službenike koji rade u ovim službama, 87,5% (35/40),

• Direktore JKP, te izvršne direktore za tehnički i financijski sektor, 80,0% (32/40), • Članove nadzornih odbora i odbora za internu reviziju, 65,0% (26/40).

4.8 Ostali pokazatelji 4.8.1 Benchmarking - pokazatelji uspješnosti poslovanja Od ukupno razmatranih 40 JKP njih 23 (57,5%) prati redovno pokazatelje poslovanja, dok njih 17 (42,5%) to uopće ne radi. U periodu od 2012. – 2014. godine ukupno 44 JKP su na IBNET bazi podataka i DANUBIS web stranicama objavila svoje pokazatelje poslovanja za pomenuti vremenski period. 4.8.2 JKP u stečaju Od razmatranih 40 JKP njih tri (7,5%) (Travnik, Kreševo i Lopare) se nalaze u stečaju i sud u tim JKP trenutno provodi stečajni postupak. Zahvaljujući tome ova JKP polako izlaze iz krize, vraćaju postepeno svoja dugovanja i vremenom povećavaju operativnu i financijsku održivost svog poslovanja. Najveći razlog tome je što su stečajni upravitelji značajno smanjili broj zaposlenih, te povećali radnu odgovornost i efikasnost onih zaposlenika koji su ostali raditi u tim JKP. 4.8.3 ISO standard Od ukupno razmatranih 40 JKP njih 6 (15%) je uvelo ISO standard, a ostala 34 (85%) nisu. Ovaj podatak je vrlo važan jer JKP koja su u svoje poslovanje uvela procedure ISO standarda bilježe određeni


13

napredak u svom poslovanju, te uopće povećanje poslovne kulture u svojim organizacijama što također ima uticaj na određeni napredak u povećanju efikasnosti i učinkovitosti njihovih zaposlenih. Na žalost, broj JKP u BiH koja primjenjuju ISO standarde je vrlo mali. 4.8.4 Članstvo u entitetskim udruženjima JKP Od razmatranih 40 JKP njih 34 (85%) su članovi entitetskih Udruženja JKP, dok njih 6 (15%) to nije. Entitetska udruženja JKP u BiH financiraju svoj rad iz članarine koju dobivaju od svojih članica (JKP), uglavnom za potrebe njihovog informiranja, te zagovaranja i lobiranja za interese svojih članica prema višim nivoima vlasti (u najvećoj mjeri za izmjene i dopune postojećih zakona o komunalnim djelatnostima, zakona o vodama, zakona o PDV-u i sl.). Na žalost, entitetska udruženja JKP uopće ne provode bilo kakve programe za razvoj kapaciteta svojih članica iako je to stvarna potreba JKP. Ovakva situacija je posljedica vrlo slabih ljudskih, organizacionih i institucionalnih kapaciteta samih udruženja JKP, te nepoznavanja stvarnih potreba članica, prioriteta, ali i orijentiranosti prema pronalaženju rješenja na poduzetan način za vrlo loše poslovanje JKP u proteklih nekoliko godina. 4.8.5 Poslovni planovi Od razmatranih 40 JKP njih 37 (92,5%) ima izrađen i usvojen trogodišnji poslovni plan, dok njih samo 3 (7,5%) nemaju. Ipak načelno se može naglasiti da ti poslovni planovi nemaju strateški pristup i u najvećoj mjeri nisu usmjereni na rješavanje problema kao što su prekomjerna zaposlenost ili visoke vrijednosti ne-prihodovane vode, već su dominantno zasnovani na "business as usual" principu, tj. nastavku djelatnosti kao da ovi uočeni problemi i ne postoje.


14

5. Analiza financijske održivosti javnih komunalnih preduzeća u BiH

5.1 Uvod Analiza financijske održivosti JKP je urađena na osnovu podataka i informacija prikupljenih putem upitnika, te pratećih dostavljenih dokumenata (bilans stanja, bilans uspjeha i izvještaj o novčanim tokovima) na uzorku od 40 JKP iz BiH. Uzorak je izabran uzimajući u obzir geografsku rasprostranjenost JKP, tip i veličinu i uslugu koju pružaju. Sve monetarne veličine su predstavljene u KM-u. Napominje se da je određeni broj promatranih JKP dobio kvalificirano mišljenje na podatke objavljene u financijskim izvještajima, što dovodi u pitanje tačnost izraženih pokazatelja. Uslijed ovog ograničenja, kao i drugih postojećih ograničenja, podatke je potrebno koristiti kao približne pokazatelje, ne kao apsolutno tačne. Konsultant je analizirao prikupljene podatke iz 3 prethodne godine (2014-2016), s tim da je posebnu pažnju posvetio podacima, odnosno poslovnim rezultatima koja su pomenuta JKP ostvarila u 2016. godini, prateći pored toga da li u protekle tri godine JKP ostvaruju negativan ili pozitivan trend poslovnih rezultata. Zbirni pregled analize pokazatelja financijske održivosti JKP u BiH dat je u prilogu 2 ovog izvještaja. Podaci su analizirani za svaku raspoloživu godinu zasebno, a zbirna ocjena je donesena na osnovu prosječnih podataka za tri perioda. Pokazatelji su podijeljeni na pokazatelje likvidnosti, zaduženosti, aktivnosti, profitabilnosti i produktivnosti. Analiza financijskih izvještaja je najbitniji dio cjelokupne analize poslovanja JKP, jer osnovni financijski izvještaji daju potrebne informacije i omogućavaju uvid u realno stanje i poslovanje JKP. Uzevši u obzir podatke iz spomenutih izvještaja, moguće je izraditi niz pokazatelja na osnovu kojih se može zaključiti posluje li JKP dobro, odnosno da li je likvidno, koji je stepen zaduženosti, da li je poslovanje ekonomično, rentabilno i profitabilno i slično. Odgovori na navedena pitanja su neophodni kako menadžmentu JKP za daljnje odlučivanje i upravljanje, tako i korisnicima financijskih izvještaja (kreditori, sadašnji i budući). Izvori referentnih vrijednosti korištenih u ovoj analizi su podaci iz knjige Alexandra Danilenka (IBNET Water Supply and Sanitation Blue Book) i podaci profesora Damodarana sa njujorškog Univerziteta za tržišta u razvoju iz 2016. godine. Uzimajući u obzir da su pojedina JKP ujedno i pružatelji komunalnih vodnih usluga uzeti su podaci u prosjeku za JKP i za JKP općenito. U skladu s tim, ciljne vrijednosti su okvirne veličine, te ih tako treba promatrati. Tačni rezultati se mogu dobiti samo promatranjem svakog JKP zasebno. U ovom izvještaju je predstavljena samo odabrana grupa financijskih pokazatelja koji su dali dovoljno podataka za analizu poslovanja JKP. 5.2 Pokazatelji likvidnosti Likvidnost poslovanja predstavlja sposobnost JKP za pravovremeno namirenje obaveza. U skladu s tim, pokazatelji likvidnosti pokazuju koliko je JKP sposobno podmirivati svoje dospjele kratkoročne obaveze. Ako je JKP nelikvidno (bez novca), ono nije u mogućnosti normalno poslovati. Dakle, poduzeće nema dovoljno novca za nabavku materijala, podmirenje plaća, poreza i drugih tekućih obaveza. U ovoj situaciji sasvim je jasno da je vrlo vjerojatna kriza u poslovanju i upitan nastavak poslovanja JKP. U kontekstu ove analize prikazani su rezultati pokazatelja tekuće likvidnosti. Pokazatelj ubrzane likvidnosti nije prikazan, jer u prosjeku, zalihe (koje se izuzimaju pri računanju pokazatelja ubrzane u odnosu na pokazatelj tekuće likvidnosti) ne čine značajan dio imovine JKP. 5.2.1 Pokazatelj tekuće likvidnosti Pokazatelj tekuće likvidnosti predstavlja odnos tekuće imovine i tekućih obaveza. Tekuću imovinu čini novac i sva imovina za koju subjekt očekuje da će je u kratkom periodu pretvoriti u novac. Također, predstavlja pokazatelj likvidnosti najvišeg stepena, jer u odnos dovodi tekuće pokriće i potrebe za kapitalom. Ovaj pokazatelj mjeri sposobnost JKP da podmiri svoje kratkoročne obaveze. Smatra se kako koeficijent tekuće likvidnosti manji od 1 implicira mogućnost da JKP ostane bez sredstava za podmirenje kratkoročnih obaveza. U pravilu, pokazatelj ne bi trebao biti manji od 2, što znači da kratkotrajna imovina mora biti makar dva puta veća od kratkoročnih obaveza.


15

Iz podataka za promatrani uzorak JKP u BiH vidno je da 76% JKP ima pokazatelj tekuće likvidnosti veći od 1. Kod 2% od 40 promatranih subjekata pokazatelj tekuće likvidnosti je manji od 1, ali veći od 0,95; dok je kod 22% JKP pokazatelj manji od 0,95. U prosjeku u sva tri promatrana perioda (2014. – 2016.) pokazatelj tekuće likvidnosti je veći od 3. Iako je pokazatelj tekuće likvidnosti za 76% JKP veći od 1 ne može se generalno zaključiti da likvidnost JKP nije ugrožena. Razlog za navedeni zaključak je činjenica da se tekuća imovina promatranih JKP u prosjeku najvećim dijelom sastoji od potraživanja čija se naplata odgađa duži vremenski period ili se potraživanja uopće ne uspijevaju naplatiti. Uslijed navedenog, neophodno je prethodno promatrani pokazatelj dovesti u vezu s rezultatima pokazatelja broja dana potrebnih za naplatu potraživanja koji je prikazan u nastavku. Važno je napomenuti da je prema analizi JKP u prosjeku potrebno gotovo 300 dana da plate svoje kratkoročne obaveze. Ukoliko bi se iz ovako izračunate vrijednosti tekuće imovine prosječno visoki iznosi potraživanja zamijenili sa 1/12 vrijednosti prihoda, što je približna vrijednost realnih tekućih potraživanja čiji je rok dospijeća u okviru 15-30 dana i koja će brzo biti i plaćena, ove vrijednosti bi imale značajan pad i za 55% (22) razmatranih JKP bi bio manji od 1, što znači da ta poduzeća nemaju dovoljno gotovine niti da plaćaju svoja redovna dugovanja (a tada o sanaciji i rekonstrukciji, a pogotovo proširenju mreže ne može ni biti govora). 5.3 Pokazatelji zaduženosti Pokazatelji zaduženosti ukazuju na to u kolikoj mjeri se JKP financiraju iz tuđih izvora sredstava, odnosno koliko je imovine financirano iz vlastitog kapitala, a koliko iz tuđeg (obaveze). U kontekstu ove analize dani su rezultati odnosa ukupnih obaveza i kapitala, i odnosa kreditnog zaduženja i kapitala. 5.3.1 Odnos obaveza i kapitala Pokazatelj odnosa ukupnih obaveza i kapitala pokazuje odnos financiranja iz tuđih i vlastitih izvora. Ciljani iznos odnosa je 0,35 : 0,65, odnosno da subjekti 65% svog poslovanja financiraju vlastitim izvorima financiranja, dok 35% financiraju tuđim izvorima financiranja. U pravilu, što je viši iznos financiranja tuđim izvorima financiranja veća je mogućnost da JKP neće moći platiti svoje obaveze u budućnosti. Međutim, bitno je napomenuti da stabiliziranje zarada i novčanog toka čini zaduživanje povoljnijim, odnosno u ovoj situaciji visoki stepen zaduženosti se ne smatra rizičnim. Rezultati analize su pokazali da kod 61% promatranih JKP odnos vlastitih izvora financiranja i tuđih izvora financiranja nije na zadovoljavajućem nivou. U prosjeku ovaj pokazatelj za promatrani uzorak iznosi 57 %, što znači da subjekti u prosjeku 57% svog poslovanja financiraju obavezama. Generalno se može zaključiti da su promatrana JKP prezadužena. Tendencija kretanja ovog pokazatelja od 2014. godine do 2016. godine ukazuje na povećanje zaduženosti, odnosno promatrana JKP se sve više financiraju tuđim izvorima sredstava, što je zabrinjavajući rezultat. Važno je napomenuti da je kod dijela subjekata zabilježeno kritično stanje gubitka iznad visine kapitala, što ukazuje na iznos imovine koja nedostaje za izmirenje obaveza.

76%

2%

22%

Pokazatelj tekuće likvidnosti

Pokazatelj tekućelikvidnosti iznad 1

Pokazatelj tekućelikvidnosti veći od0,95, ali manji od 1Pokazatelj tekućelikvidnosti manji od0,95

39%

61%

Odnos obaveza i kapitala

Odnos vlastitih i tuđihizvora finansiranja jena zadovoljavajućemnivou

Odnos vlastitih i tuđihizvora finansiranjanije nazadovoljavajućemnivou


16

5.3.2 Kreditna zaduženja kroz kapital Odnos pokazatelja kreditnog zaduženja i kapitala ukazuje na učešće financiranja kreditima u kapitalu JKP. Ovaj pokazatelj za promatrani broj JKP iznosi u prosjeku 42%, što znači da krediti u odnosu na vlastiti kapital JKP imaju učešće od visokih 42%. 5.4 Pokazatelji aktivnosti Pokazatelji aktivnosti mjere koliko je JKP aktivno, odnosno koliko učinkovito upotrebljava svoje resurse, te kojom brzinom imovina cirkulira u poslovnom procesu. U kontekstu ove analize predstavljen je koeficijent trajanja naplate potraživanja koji pokazuje koliko dana je potrebno JKP da svoja potraživanja pretvore u novac. Ostali pokazatelji aktivnosti nisu analizirani, jer rezultati istih nisu smatrani značajnima za donošenje konačnog zaključka. Pored navedenog, potraživanja čine najznačajniji dio tekuće imovine promatranih JKP. 5.4.1 Prosječan broj dana naplate potraživanja Vrijeme naplate kratkotrajnih potraživanja dobiva se postavljanjem u odnos broja dana u godini (365) prema koeficijentu obrta potraživanja. Pokazatelj je povoljniji ako je dobiveni broj manji, što upućuje na manji broj dana potrebnih za proces pretvaranja potraživanja u novac. Analiza broja dana potrebnih za naplatu kratkotrajnih potraživanja u djelatnosti vodosnabdijevanja ukazala je na to da je ciljani broj dana 90 (Alexander Danilenko, 2014). Kako je prikazano u prethodnom grafikonu za 53% JKP iz promatranog uzorka broj dana potrebnih za naplatu potraživanja je viši od 150 dana. Nadalje, kod 35% promatranih JKP broj dana potrebnih za naplatu potraživanja je manji od 150, ali veći od ciljnih 90 dana. Samo 12% subjekata svoja potraživanja uspijeva pretvoriti u novac u periodu kraćem od 90 dana. Ovakvi rezultati ukazuju na to da promatrana JKP nemaju efikasan sistem upravljanja naplatom potraživanja. Uslijed navedenog, gotovina je zarobljena u potraživanjima, zbog čega JKP mogu donijeti odluku o zaduživanju kod financijskih institucija da bi podmirili svoje tekuće obaveze. U ovom kontekstu korisno je promatrati koeficijent odnosa potraživanja od prodaje i prihoda čiji je ciljni odnos u prosjeku 25% za ovu industriju (Damodaran, 2016.) Kod promatranih JKP ovaj iznos iznosi visokih 53%. Ako se broj dana potreban za naplatu potraživanja povećava novčani tok JKP može biti ugrožen. Ovo je posebno izraženo u situacijama kada JKP ne obračunavaju kamate na kašnjenja u plaćanju ili kada iznosi zateznih kamata nisu na nivou kamata koje JKP plaćaju na posuđena (kreditna) sredstva. Međutim, važno je napomenuti da ako se promatra razvitak ovog pokazatelja za period od 2014. do 2016. godine broj dana potrebnih za naplatu potraživanja ipak bilježi smanjenje, što ukazuje na to da JKP sada poduzimaju određene korake u upravljanju visokim iznosima potraživanja i odnosima sa kupcima. 5.5 Pokazatelji produktivnosti 5.5.1 Prihod po zaposlenom Pokazatelj prihodi po zaposlenom u odnos stavlja prihode koja su JKP ostvarili u toku perioda i broj zaposlenih. Pokazatelj predstavlja mjeru produktivnosti, odnosno kako se povećava efektivnost uposlenika JKP u prodaji usluge i prihodi bi se trebali povećati. Generalno, što je veći iznos prihoda po zaposlenim JKP je efikasnije u generiranju prihoda angažiranjem svojih uposlenika.

12%

35%53%

Broj dana potrebnih za naplatu potraživanja

Broj dana potrebnih zanaplatu potraživanjamanji od 90

Broj dana potrebnih zanaplatu potraživanjamanji od 150, ali veći od90Broj dana potrebnih zanaplatu potraživanja većiod 150


17

Ako se rezultati ovog pokazatelja dovedu u vezu sa rezultatima pokazatelja prihoda po zaposlenom može se primijetiti da opće pravilo koje navodi da bi prosječni trošak plaće po zaposlenom trebao iznositi manje od pola prihoda po zaposlenom nije ispoštovano kod 80% promatranih JKP. Kako je iskazano na prethodnom grafikonu, samo 20% od ukupno 40 promatranih JKP uspijeva ostvariti troškove zaposlenih u iznosu koji je manji od ½ prihoda po zaposlenom. Promatrano u odnosu na period od tri godine ne može se uočiti značajno odstupanje u vrijednostima ovog pokazatelja. U pravilu JKP imaju sličan odnos prihoda po zaposlenom i troškova po zaposlenom za sva tri promatrana perioda.

5.5.2 Odnos troškova plaća i poslovnih prihoda

Kako je iskazano u grafikonu u nastavku odnos troškova plaće i prihoda za 76% JKP ukazuje na to da troškovi plaća u prihodima učestvuju sa više od 50%. Za samo 24% JKP troškovi plaća u odnosu na prihode su manji od 50%. Odnosno, pokazatelj jasno ukazuje na to da JKP svoje poslovne prihode najvećim dijelom koriste u svrhu pokrića troškova zaposlenih, više nego za sve druge troškove zajedno. 5.6 Pokazatelji novčanog toka 5.6.1 Dovoljnost novčanog toka iz operativne aktivnosti za financiranje investicija Ovaj pokazatelj ukazuje na dio kapitalnih izdataka koji JKP mogu financirati iz novčanih tokova generiranih svojom aktivnošću. Pokazatelj se računa na godišnjoj osnovi. Rezultati ukazuju na to da 75% JKP ostvaruje dovoljno novčanog toka iz poslovne aktivnosti raspoloživog za investicije, dok kod 25% JKP ovo nije slučaj. Vjerodostojnost pokazatelja nije moguće potvrditi u potpunosti prije kontrole stavki od kojih se sastoji izvještaj o novčanim tokovima iz operativne aktivnosti. 5.6.2 Pokazatelj pokrića obaveza iz novčanog toka iz operativne aktivnosti Ovaj pokazatelj se koristi da bi se odredio iznos novčanog toka raspoloživog za plaćanje obaveza. Iznos pokazatelja preko 1 je znak ne samo da JKP imaju dovoljno novca da izmire svoje obaveze već mogu podnijeti i dodatna zaduživanja ako bude potrebno. U nastavku su prikazani rezultati za promatrani uzorak JKP: Kako je prikazano u grafikonu za čak 85% promatranih JKP njihov novčani tok iz operativne aktivnosti nije dovoljan da se izmire obaveze koje dospijevaju na naplatu u

20%

80%

Odnos prosječnog troška zaposlenih i prihoda po zaposlenom

Prosječan trošakplaće po zaposlenomje manji od 1/2prihoda pozaposlenom

Prosječan trošakplaće po zaposlenomje veći od 1/2prihoda pozaposlenom

24%

76%

Učešće troškova plaća u prihodima

Učešće troškovaplaća u prihodima jemanje od 50%

Učešće troškovaplaća u prihodima jeveće od 50%

15%

85%

Pokrivenosti obaveza iz novčanog toka iz operativne aktivnosti

Pokazatelj pokrivenostiobaveza iz novčanogtoka je veći od 1

Pokazatelj pokrivenostiobaveza iz novčanogtoka je manji od 1


18

toku iduće godine. Samo 15% JKP generira novčani tok iz poslovne aktivnosti dovoljan za podmirenje duga koji dospijeva na naplatu u toku iduće godine. Ove obaveze uključuju obaveze prema dobavljačima (sa dospijećem najčešće 30 dana od datuma računa), obaveze prema zaposlenicima, obaveze za kratkoročni dio dugoročnih obaveza (odnosno onaj dio obaveza iz kredita koji dospijeva na naplatu prema otplatnom planu u roku kraćem od 12 mjeseci nakon datuma financijskih izvještaja) obaveze za poreze i slično. 5.7 Pokazatelji profitabilnosti Pokazatelji profitabilnosti mjere uspjeh ostvarivanja zarada JKP. Upućuju na veličinu neto dobiti u odnosu na angažiranu imovinu, tj. na veličinu ukupnih prihoda. Ovi pokazatelji ukazuju na upravljačku djelotvornost, odnosno djelotvornost menadžmenta JKP. U kontekstu ove analize predstavljeni su rezultati operativne profitne marže: 5.7.1 EBIT marža Ciljni iznos EBIT marže za ovu industriju je u prosjeku oko 20%, odnosno JKP bi trebalo da ostane najmanje 20% dobiti iz operativne aktivnosti za financiranje ostalih rashoda u poslovanju. Rezultati su pokazali da samo jedno JKP u promatranom uzorku ostvaruje EBIT maržu iznad ovog ciljnog iznosa. Kako je prikazano u prethodnom grafikonu 78% promatranih JKP ostvaruje EBIT maržu u rasponu od -3.33% do 13.34%. Samo 12% promatranih subjekata uspijeva ostvariti EBIT maržu iznad 13.34%. 5.7.2 Neto marža Pokazatelj neto marže se dobije na način da se dobit poslije oporezivanja podijeli sa prihodima od prodaje. To je onaj dio dobiti koji ostaje za raspodjelu vlasnicima JKP nakon pokrića svih troškova. Ciljni iznos ovog pokazatelja prema Damodaran-u za ovu industriju je oko 9% Prethodni grafikon ukazuje na to da prosječna neto marža kod svih promatranih JKP gotovo u svim slučajevima iznosi manje od 9%. Samo 5% subjekata ostvaruje neto maržu iznad 9%. Najviše promatranih JKP ostvaruje neto maržu u rasponu od 0 do 6%, oko 7% JKP ima neto maržu veću od 6%, dok samo 2% JKP ostvaruje neto maržu u rasponu višem od 12%. Zabrinjavajuće je da oko 12% JKP ostvaruje neto gubitak u svom poslovanju, odnosno posljedično negativnu neto maržu.

10%

78%

12%

EBIT marža

-0.2 to < -0.0333

-0.0333 to < 0.1334

0.1334 to 0.3

5%

95%

Neto marža

Net marža jeveća ilijednaka 9%

Neto marža jemanja od 9%

3% 5%5%

17%

61%

7%

2%

Raspon neto marže

-0.24 to < -0.18

-0.18 to < -0.12

-0.12 to < -0.06

-0.06 to < 0

0 to < 0.06

0.06 to < 0.12

0.18 to < 0.24


19

5.7.3 Povrat na ukupni kapital Povrat na kapital je jedan od najbitnijih pokazatelja koji pokazuje koliko novčanih jedinica dobiti JKP ostvaruje na jednu jedinicu vlastitog kapitala. Ciljna vrijednost ovog pokazatelja u industriji koja je predmet analize iznosi oko 6% (vodosnabdijevanje, prikupljanje, odvoz i deponiranje otpada i slično).

Prethodni grafikon ukazuje na to da kod 85% promatranih JKP pokazatelj povrata na kapital iznosi manje od ciljnih 6%. Ukupno 10 promatranih JKP ima negativan povrat na kapital, dok je kod 30 promatranih JKP povrat na kapital pozitivan. Grafikon ukazuje na to da čak 88% promatranih JKP ostvaruje povrat na kapital u rasponu do 32% (odnosno od negativnih 26% do pozitivnih 32%). Oko 10% promatranih subjekata ima vrijednost povrat na kapital oko ciljnih 6%. 5.7.4 Povrat na imovinu (ROA) Pokazatelj povrata na ukupnu imovinu je indikator uspješnosti korištenja imovine (sredstava) u stvaranju dobiti, te govori o tome kolika je intenzivnost imovine. JKP se mogu smatrati efikasnima ako mogu generirati odgovarajući povrat koristeći minimalne resurse. Posljedično, ovaj pokazatelj se smatra kritičnim u određivanju ukupne operativne efikasnosti JKP. Međutim, ovaj pokazatelj ima nizak stepen primjene u situacijama niske dobiti što je slučaj kod promatranih subjekata. Pokazatelj u prosjeku za promatrani uzorak iznosi manje od 1%. Važno je napomenuti da je vrijednost pokazatelja upitna uslijed činjenice da kod značajnog broja JKP sva imovina kojom upravljaju JKP nije iskazana u financijskim izvještajima. 5.7.5 Povrat na dugotrajnu imovinu Pokazatelj povrata na dugotrajnu imovinu je mjera produktivnosti dugotrajne imovine u upotrebi, izražen kao odnos neto dobiti i dugotrajne materijalne i nematerijalne imovine. Bez dubinske analize iskazane vrijednosti dugotrajne imovine ne može se tvrditi tačnost pokazatelja. Međutim, aproksimacija rezultata ukazuje da povrat na dugotrajnu materijalnu imovinu kod promatranih JKP također ne iznosi više od 1%. Promatrana JKP imaju u prosjeku ili nisku dobit ili uopće ne posluju sa dobiti (zbog toga nemaju povrat na imovinu), što ukazuje na to da se posebno za vodovodnu infrastrukturu ne može tvrditi da ima mogućnost stvaranja komercijalne koristi. 5.7.6 EBITDA marža EBITDA marža pruža informacije o operativnoj uspješnosti JKP, jer reflektira operativne politike koje JKP imaju, efekte zaduživanja i rashoda amortizacije koji je najznačajniji nenovčani rashod. Na ovaj način može se fokusirati na samo novčane stavke, iako EBITDA nije čisto novčani pojam. Prema istraživanju Damodarana za ovu industriju očekivani iznos EBITDA marže iznosi oko 35%, što znači da 35% operativnih prihoda prije kamata, poreza i amortizacije treba da ostane JKP za pokriće ostalih rashoda.

15%

85%

Povrat na ukupni kapital

Povrat na kapital jeveći od 6 %

Povrat na kapital jemanji od 6%

2%

88%

10%

Raspon rezultata povrata na ukupni kapital

-2 to < -1.42

-0.26 to < 0.32

0.32 to 0.9

2.44% 4.88%

60.98%

26.83%

4.88%

Raspon EBITDA marže

-0.2 to < -0.08

-0.08 to < 0.04

0.04 to < 0.16

0.16 to < 0.28

0.28 to 0.4


20

Rezultati su pokazali da niti jedan od promatranih JKP nije uspjelo postići ovu ciljnu vrijednost. Prethodni grafikon ukazuje na to da se EBITDA marža kod gotovo 61% promatranih JKP kreće u rasponu od 4% do 16%. Oko 26% promatranih JKP ostvaruje EBITDA maržu u rasponu od 16% do 28%, dok samo 2% JKP ostvaruje EBITDA maržu iznad ovog iznosa, međutim ne višu od 33%. Promatrano kroz periode od 2014. do 2016. godine nisu zabilježene značajne promjene u vrijednosti ovog pokazatelja. 5.8 Pokazatelji ekonomičnosti Pokazatelji ekonomičnosti izračunavaju se na osnovu podataka iz bilansi uspjeha i mjere odnos prihoda i rashoda, te pokazuju koliko se prihoda ostvari po jedinici rashoda. Opće pravilo je da je viši iznos pokazatelja bolji. 5.8.1 Odnos poslovnih rashoda i poslovnih prihoda Pokazatelj odnosa poslovnih rashoda i poslovnih prihoda je koristan za određivanje operativne efikasnosti JKP. Pokazatelj odnosa poslovnih rashoda i poslovnih prihoda ukazuje na to koliko JKP košta svaka 1 KM u prihodima, odnosno koliko prihoda od prodaje je potrebno da se podmire poslovni rashodi. U pravilu pokazatelj bi trebao iznositi ispod 100%, s tim da rezultat iznad 100% ukazuje na to da JKP ostvaruje gubitke iz operativne aktivnosti. Poslovni rashodi uključuju troškove plaća i naknada plaća uposlenih i angažiranih lica, troškove energije, troškove sirovina i materijala, rashode amortizacije, rezerviranja i ostale proizvodne i neproizvodne troškove. Prihodi uključuju prihode od vodosnabdijevanja i odvodnje i prečišćavanja otpadnih voda, priključenja na mrežu i slično.

Pokazatelj nema značajne promjene u periodu od 2014. do 2016. godine. Medijan pokazatelja iznosi u prosjeku 54% za sva tri promatrana perioda.

Prethodni grafikon ukazuje na to kod 66% JKP iznos poslovnih rashoda nije veći od iznosa poslovnih prihoda. Ova JKP ostvaruju pozitivan rezultat iz poslovne aktivnosti. Međutim, kod 34% promatranih JKP pokazatelj ukazuje na to da poslovni prihodi nisu dovoljni da pokriju poslovne rashode, odnosno svako treće od promatranih JKP posluje uz ostvarenje gubitka iz poslovne aktivnosti.

Ovakav rezultat znači da JKP ostvaruju gubitak iz poslovne aktivnosti, odnosno da JKP ne generiraju dovoljno poslovnih prihoda koji su dostatni za pokriće poslovnih rashoda poput troškova plaća, materijalnih i nematerijalnih troškova i troškova amortizacije. Postavljanjem u odnos materijalnih troškova, troškova plaća i amortizacije sa poslovnim rashodima primjetno je da kod svih promatranih JKP troškovi plata i ostalih prava zaposlenih čine najznačajniji dio poslovnih rashoda. Niti jedno od promatranih JKP nema pokazatelj odnosa poslovnih rashoda i poslovnih prihoda manji od 0,5. Pored toga, 66% promatranih JKP ima vrijednost pokazatelja između 0,5 i 1, dok 34% promatranih JKP ima vrijednost pokazatelja veći od 1, odnosno 100%, što znači da posluju uz ostvarenje gubitaka. Međutim, ovaj se pokazatelj mora interpretirati sa posebnom pažnjom, jer JKP često ne troše dovoljno na redovno održavanje svojih sistema / postrojenja, što poboljšava

66%

34%

Odnos poslovnih rashoda i poslovnih prihoda

Pokazatelj odnosaposlovnih rashoda iposlovnih prihoda jeispod 100%

Pokazatelj odnosaposlovnih rashoda iposlovnih prihoda jeiznad 100%

34%

66%

0%

Odnos poslovnih rashoda i poslovnih prihoda

Pokazatelj odnosa poslovnihrashoda i poslovnih prihodaje veći od 1

Pokazatelj odnosa poslovnihrashoda i poslovnih prihodaje veći od 0,5 ali manji od 1

Pokazatelj odnosa poslovnihrashoda i poslovnih prihodaje manji od 0,5


21

vrijednost ovog pokazatelja, ali može dovesti do kritičnih situacija koje mogu zahtijevati značajne investicije u budućnosti. Ovaj pokazatelj nema značajna odstupanja za promatrani period 2014. do 2016. godine, te iznosi u prosjeku 96%. 5.8.2 Ekonomičnost ukupnog poslovanja Pokazatelj ekonomičnosti ukupnog poslovanja pokazuje odnos prihoda od prodaje i poslovnih rashoda promatranih JKP. Pokazatelj mjeri uspješnost JKP u smislu pokrivenosti troškova i održivosti operativnog poslovanja. Ako je vrijednost pokazatelja iznad 100%, onda postoji ukupna pokrivenost operativnih troškova i može se pokriti dio ostalih troškova poslovanja. Ipak, treba napomenuti da praksa JKP često ne uključuje u dovoljnoj mjeri investicijsko i tekuće održavanje, odnosno redovnu zamjenu i sanaciju infrastrukture, čime se značajno umanjuju poslovni rashodi. To za direktnu posljedicu ima zastarijevanje mreže i smanjenje njene funkcionalnosti, odnosno dugoročno otežavanje pružanja ovih vrsta vodnih usluga. Grafikon ukazuje na to da 63% promatranih JKP ima pokazatelj pokrića operativnih rashoda veći od 101%, dok je kod 37% promatranih JKP jasno da poslovni prihodi nisu dovoljni da pokriju poslovne rashode. 5.8.3 Pokazatelj odnosa troškova plaća i poslovnih rashoda Troškovi plaća i naknada zaposlenih se u ovom dijelu postavljaju u odnos sa ukupnim poslovnim rashodima umanjenim za amortizaciju. Rashodi amortizacije se isključuju zbog neujednačenosti u procijeni korisnog vijeka upotrebe imovine između JKP. Rezultati pokazuju da ako se iz poslovnih rashoda isključe rashodi amortizacije, troškovi plaća i ostalih naknada zaposlenih i dalje čine značajan udio ukupnih poslovnih rashoda na razini od gotovo 65%. 5.9 Subvencioniranje socijalno ugroženih (potrebitih) kategorija Program subvencioniranja socijalno ugroženih (potrebitih) kategorija korisnika usluga od ukupno razmatranih 40 JKP usvojeno ima samo 5 (12,5%) JKP, dok ostalih 35 (87,5%) razmatranih JKP nema usvojen ovaj program. Nepostojanje ovog programa otvara mogućnost da se ne odredi realna cijena ovih vodnih usluga, sa opravdanjem da je ista visoka za lokalno stanovništvo koje neće biti u mogućnosti da je plati, što opet vodi ka dugoročnoj neodrživosti poslovanja. Takvo opravdanje nikad nije utemeljeno (iako se u praksi primjenjuje) za cjelokupno stanovništvo i može se eliminirati usvajanjem programa subvencioniranja samo za one zaista potrebite. 5.10 Cijene usluga

Cijene usluga (bez PDV-a) Fizička lica (KM/m3) Pravna lica (KM/m3)

1. Vodosnabdijevanje najniža najviša najniža najviša 0,45 1,35 0,60 3,12

2. Odvodnja otpadnih voda najniža najviša najniža najviša 0,10 1,30 0,10 1,30

3. Vodne usluge* najniža najviša najniža najviša 0,67 2,60 0,90 4,20

* - vodne usluge = vodosnabdijevanje + odvodnja i prečišćavanje otpadnih voda (bez PDV-a i vodnih naknada); u ovom slučaju nisu navedeni fiksni dijelovi naknade za vodne usluge koji se većinom kreću od 1 do 3 KM po računu.

63%

37%

Ekonomičnost ukupnog poslovanja

Pokazatelj pokrićaoperativnih rashodaje veći od 101 %

Pokazatelj pokrićaoperatvnih rashodaje manji od 101%


22

Samo jedno JKP (Bijeljina) ima cijenu usluge vodosnabdijevanja identičnu za pravna i za fizička lica. Cijene usluga vodosnabdijevanja za fizička lica su u pravilu manje, i to za 1,2-3,5 puta u odnosu na cijene usluga vodosnabdijevanja za pravna lica, uglavnom iz tradicionalnih, a ne troškovnih razloga. Pet JKP (Bijeljina, Kotor Varoš, Gračanica, Gradačac i Srebrenik) imaju cijenu usluge odvodnje i prečišćavanja otpadnih voda identičnu za pravna i za fizička lica. Cijene usluga odvodnje i prečišćavanja otpadnih voda za fizička lica u pravilu su 1,0-4,5 puta manje u odnosu na cijene usluga odvodnje i prečišćavanja otpadnih voda za pravna lica, osim u gore navedenom slučaju. Samo tri (7,5%) od ukupno razmatranih 40 JKP su naveli da su zadovoljni postojećom cijenom vodnih usluga, 37 (92,5%) da je donekle, prilično ili potpuno nezadovoljno postojećom cijenom usluge. Generalno se može zaključiti da cijene osim u nekoliko iznimnih slučajeva ne osiguravaju povrat svih troškova, ali ni odnosni troškovi nisu dovoljno dobro poznati jer se ne razdvajaju prema troškovnim centrima, odnosno prema funkcijama. 5.11 Troškovno računovodstvo Od ukupno razmatranih 40 JKP njih je 16 (40%) uspostavilo troškovno računovodstvo (knjiženje troškova po troškovnim centrima) dok njih 24 (60%) to do sada nije uradilo. Troškovno računovodstvo su uspostavila JKP koja trenutno učestvuju u implementaciji projekta MEG. Knjiženje troškova po troškovnim centrima je neophodan preduvjet za poznavanje troškova za svaku od pojedinačnih vodnih (i drugih) usluga koje JKP pruža, a time i preduvjet za pravilan proračun potrebne cijene koja će pokriti sve odnosne troškove. 5.12 Upravljanje stalnim / osnovnim sredstvima Od ukupno 40 razmatranih JKP njih 38 ima uspostavljen registar stalnih / osnovnih sredstava, a samo dva JKP nemaju. Međutim samo 5 JKP ima u potpunosti registriranu svu imovinu koja im je povjerena na upravljanje i održavanje, a dva JKP uopće nemaju registriranu imovinu. U prosjeku samo 55% imovine koja je povjerena razmatranim JKP na upravljanje i održavanje je evidentirana i registrirana, a time je i omogućen obračun amortizacije iz koje je predviđeno obnavljanje ovih stalnih sredstava. Nedostatak financija za održavanje stalnih sredstava je trenutno jedan od najvećih i najznačajnijih problema u poslovanju JKP. Ponovnu procjenu vrijednosti stalnih / osnovnih sredstava na dan financijskog izvještavanja radi samo 9 JKP (22,5%) dok njih 31 (77,5%) to ne radi. 5.13 Naplata potraživanja Od ukupno 40 razmatranih JKP njih 21 (52,5%) ima usvojenu proceduru za poboljšanje naplate potraživanja, dok 19 JKP (47,5%) nema usvojenu pomenutu proceduru. Samo 20 JKP je dostavilo podatke o naplati potraživanja od svojih osnivača JLS (grada ili opštine), te njih samo 5 (25%) nema nikakvih potraživanja od osnivača, dok 75% JKP ima potraživanja prema svojim osnivačima, JLS. Trend povećanja potraživanja JKP od njihovih JLS zabilježen je u 50% slučajeva. Pored toga, potrebno je istaći da 60% JKP od svojih JLS svake godine u nizu potražuju značajnije financijske iznose do najvećih od 287.000 KM u 3 godine. Naredna slika ukazuje na prosječan stepen naplate, ali je potrebno i naglasiti da se on u praksi računa kao odnos iznosa gotovinskih uplata i izdatih računa u istom vremenskom periodu, jer se uplate u većini JKP ne vežu direktno za izdati račun, već se vrši umanjenje ukupnog duga tog korisnika usluge po svim vrstama usluga koje koristi.

88.07 88.84 90.96

50

60

70

80

90

100

Prosječan stepen naplate vodnih usluga u BiH (%)

2014 2015 2016


23

5.14 Revizija poslovanja Reviziju poslovanja JKP redovno svake godine provodi njih 31 (82,5%), dok njih 9 (17,5%) uopće ne radi reviziju poslovanja. Pozitivan nalaz revizije poslovanja dobilo je 70% JKP, njih 28% ima nalaz revizora ocjenjen sa suzdržano, dok 1 (2%) ima negativan nalaz revizije poslovanja. 5.15 Utjecaji na poslovanje JKP Prema odgovorima predstavnika JKP najveći utjecaj na financijsko i operativno poslovanje JKP u proteklih 5 godina imaju:

1. Niska cijena usluge ili nemogućnost promjene cijene usluge uslijed političkih odluka, 2. Dugovanja po osnovu potraživanja dobavljača, 3. Dugovanja po osnovu potraživanja od osnivača, 4. Dugovanja po osnovu potraživanja vlastitih radnika (po osnovu plata i po osnovu doprinosa), 5. Dugovanja po osnovu potraživanja entitetskih agencija za vode (odnose se na prikupljene

iznose vodnih naknada, koje nisu dio prihoda JKP). Za JKP za koja je proglašen stečaj (Lopare, Kreševo, Travnik) i koja se trenutno nalaze u stečajnom postupku najveći uticaj na neodrživo poslovanje imala su dugovanja stečena po osnovu potraživanja prema dobavljačima (koji su blokirali račun JKP) i dugovanja osnivača (JLS) prema JKP. Međutim, značajan uticaj na njihovo loše poslovanje imala je niska cijena usluge i nemogućnost promjene cijene usluge uslijed političkih odluka. 5.16 Kapitalne infrastrukturne investicije Iskustvo JKP Od ukupno 40 razmatranih JKP njih 16 (40%) je implementiralo ili trenutno implementira kapitalne infrastrukturne investicije u oblasti vodnih usluga, dok njih 24 (60%) to ne radi ili nije do sada radilo. Priprema, implementacija i održivost kapitalnih infrastrukturnih investicija Prema predstavnicima JKP elementi koji imaju najveći negativan utjecaj na pripremu, implementaciju i održivost kapitalnih infrastrukturnih investicija su:

• Provođenje natječajne procedure i odabir nekvalitetnog projektanta, konsultanta ili nadzornog inženjera, kao i odabir nekvalitetnog izvođača radova (u najvećem broju slučajeva o izboru odlučuje najniža cijena ponude, a ne kvaliteta tehničkog dijela ponude, uključujući i politički uticaj na odabir najpovoljnijeg ponuđača),

• Nekvalitetna studija izvodljivosti, • Nekvalitetna tehnička dokumentacija (idejno rješenje, idejni projekat, glavni projekat,

izvedbeni projekat, studija procjene utjecaja na okoliš). • Dugotrajno rješavanje imovinsko-pravnih odnosa, • Manjak znanja, vještina i iskustva osoba koje pripremaju i upravljaju projektima.

Pored toga predstavnici JKP su istakli slijedeće elemente koji negativno utječu na pripremu, implementaciju kapitalnih infrastrukturnih investicija prema slijedećem:

• Politički utjecaj na proces donošenja odluka, na primjer odabira konsultanta ili, izvođača radova, korupcija,

• Nedovoljno uređeni međusobni odnosi između JLS i JVP/JKP, odnosno nedovoljno definirana međusobna prava i obaveze, uloge i odgovornosti,

• Nerazumijevanje zahtijeva i uslova koje definiraju Međunarodne financijske institucije.

5.17 Priuštivost Nove kapitalne infrastrukturne investicije se u najvećem broju slučajeva rade bez ozbiljne provjere priuštivosti, odnosno u analizama i studijama se vrlo često zanemaruju visoki kasniji operativni troškovi što dovodi do otežanog rada zbog nemogućnosti pokrivanja pomenutih operativnih troškova, kao i eventualnom otežanom povratu kreditnih sredstava. Nepriuštive usluge dodatno utiču na povećanje vrijednosti (iznosa) nenaplativih potraživanja i produljuju vremenski period naplate potraživanja.


24

6. Analiza zakonodavno-pravnog i institucionalnog okvira u oblasti vodnih usluga u BiH

Pregled institucionalnog okvira sektora voda u BiH usmjeren je na identificiranje glavnih zakonskih, institucionalnih i financijskih izazova i prepreka u sektoru voda u BiH. U cilju realizacije projekta izvršena je analiza zakonodavno-pravnog i institucionalnog okvira u oblasti voda i vodnih usluga kao komunalnih djelatnosti. Analizom su obuhvaćeni zakonski propisi koji reguliraju obavljanje i razvoj vodnih usluga vodosnabdijevanja i odvodnje i prečišćavanja otpadnih voda u BiH, i to:

Ustavi BiH, RS, FBiH i kantona u FBiH, Zakoni o lokalnoj samoupravi (RS, FBiH), Zakoni o zaštiti okoliša (RS, FBiH), Zakoni o vodama (RS, FBiH, kantoni u FBiH), Zakoni o komunalnim djelatnostima (RS, FBiH, kantoni u FBiH, BDBiH, Zakoni o entitetskim organima uprave (RS, FBiH).

Analiza je dodatno obuhvatila i slijedeće dokumente:

Osnovne Direktive EU koje se odnose na vodne usluge: a) Okvirna direktiva o vodama EU, b) Direktiva o vodi za piće, c) Direktiva o gradskim (urbanim, komunalnim) otpadnim vodama.

Planove za provođenje Direktive o pitkoj vodi i Direktive o urbanim otpadnim vodama izrađenih u okviru Projekta ENVIS 2014. godine,

Aktivnosti RS i FBiH na usklađivanju Zakona o vodama sa direktivama EU u okviru projekta ¨Izgradanja kapaciteta u sektoru voda ¨ (Eptisa, decembar 2015. godine),

Planove upravljanja riječnim slivovima u BiH, Iskustva R Hrvatske i R Makedonije u reguliranju problematike vodnih usluga u tim zemljama.

Glavni fokus analize je usmjeren na:

Zakonodavnu nadležnost u oblasti voda i vodnih usluga, Obaveze JLS u obezbjeđenju uslova za obavljanje i razvoj vodnih usluga, Nadležnosti organa uprave u obavljanju vodnih usluga, Način reguliranja vodnih usluga u Zakonu o vodama i Zakonu o komunalnim djelatnostima, Financiranje obavljanja i razvoja vodnih usluga, Planiranje obavljanja i razvoja vodnih usluga.

6.1 Propisi i pravni akti na nivou JLS Od 40 razmatranih JLS potpisan je ugovor o pružanju javnih vodnih usluga između JLS i JKP u 19 (47,5%) slučajeva, dok u 21 (52,5%) nije. Značajan broj JLS je potpisivanje ovog ugovora uradio kroz implementaciju projekta MEG.

Pravni akti iz nadležnosti JLS (40 JLS) Usvojeno (%) Nije usvojeno (%) Ugovor o pružanju javnih vodnih usluga 47,5 52,5 Program subvencioniranja socijalnih (potrebitih) kategorija 12,5 87,5 Odluka o metodologiji formiranja cijena vodnih usluga 42,5 57,5 Odluku JLS o vodosnabdijevanju 80,0 20,0 Odluku o odvodnji i prečišćavanju otpadnih voda 50,0 50,0 Odluka o upravljanju lokalnim vodovodnim sistemima 22,5 77,5 Odluka o zaštiti izvorišta vode za piće 67,5 32,5


25

6.2 Postojeći zakonski okvir Samo 4 (10%) od ukupno razmatranih 40 JKP je navelo da je zadovoljno postojećim zakonskim i pod-zakonskim odredbama koje se odnose na pružanje vodnih usluga i poslovanje JKP, dok je njih 36 (90%) djelomično ili potpuno nezadovoljno postojećim pravnim okvirom. Glavni razlozi nezadovoljstva se odnose na nedosljednu i nepotpunu provedbu zakonskih i pod-zakonskih propisa, nemogućnost ispunjavanja propisanih obaveza uslijed niske cijene usluge i nemogućnosti da se adekvatna cijena osigura, slabe podrške propisa u procesu naplate potraživanja i eventualnom isključivanju korisnika usluga koji ne plaćaju isporučene im usluge, te zakona o PDV-u koji definira obavezu plaćanja PDV po ispostavljenom, a ne po naplaćenom računu, i to u roku kraćem od prosječnog roka plaćanja. Dodatno, u postojećim propisima nisu definirane odredbe kojima bi se kvalitetnije uredili odnosi (prava i obaveze, uloge i odgovornosti) između JLS (osnivača) i JKP pružatelja usluga, posebno u pogledu uspostavljanja cijena usluga koje treba da pokrivaju troškove, ali i u odnosu na ažurno evidentiranje svih stalnih sredstava (komunalne infrastrukture), te obračuna i izdvajanja amortizacije u funkciji obnavljanja postojeće infrastrukture. Poteškoće u implementaciji zakona navelo je da ima 12 (30%) JKP, njih 16 (40%) da ima djelomične poteškoće, a 12 (30%) JKP da nemaju poteškoća u implementaciji zakona. Industrija proizvodnje i distribucije vode za piće, te prikupljanja i prečišćavanja otpadnih voda u BiH broji više od 10.000 zaposlenih, međutim analiza je pokazala da na nivou kantona, entiteta ili BiH ne postoji direktno nadležno ministarstvo za ovu industriju, odnosno da niko od postojećih ministarstava ne prati i evaluira rad JKP niti poduzima bilo kakve mjere potrebne za unapređenje pravnog i poslovnog ambijenta u kojem rade, niti mjere unapređenja operativne i financijske održivosti JKP. 6.3 Ugovori sa korisnicima usluga Od ukupno razmatranih 40 JKP njih 35 (87,5%) prakticira potpisivanje ugovora sa korisnicima usluga, dok njih 5 (12,5%) to ne radi. Procent potpisanih ugovora sa korisnicima usluga varira od JKP do JKP i kreće se od 3% do 90%, a u prosjeku za svih 40 razmatranih JKP broj potpisanih ugovora iznosi vrlo slabih 40%. 6.4 Promjene u regulativi koje mogu imati najveći utjecaj na unapređenje vodnih usluga u JLS Prema mišljenju predstavnika JLS najveći utjecaj na unapređenje vodnih usluga u JLS iz RS poredano prema prioritetima imale bi slijedeće promjene:

1. Usvajanje posebnog, novog zakona o vodnim uslugama, koji bi regulirao samo oblast vodosnabdijevanja, odvodnje i prečišćavanja otpadnih voda (75% ispitanika),

2. Objedinjavanje nadležnosti sektora voda, zaštite okoliša i komunalnih djelatnosti pod nadležnost jednog ministarstva (70% ispitanika),

3. Izmjene i dopune postojećih zakona o vodama, zakona o zaštiti okoliša i zakona o komunalnim djelatnostima (55% ispitanika),

4. Izdvajanje nadležnosti za vodne usluge (oblast vodosnabdijevanja i odvodnje i prečišćavanja otpadnih voda) iz zakona o komunalnim djelatnostima, te dodjela ovih nadležnosti zakonu o vodama (25% ispitanika).

6.5 Potrebe za novim mehanizmima / instrumentima u zakonodavstvu Prema mišljenju predstavnika JLS novi mehanizmi / instrumenti koje bi u svrhu održivosti vodnih usluga, unapređenja poslovanja JKP, te dugoročne održivosti kapitalnih infrastrukturnih investicija trebalo uvesti ili detaljnije obraditi kroz odredbe u postojećoj ili novoj regulativi su poredani prema iskazanom prioritetu utjecaja na promjene slijedeći:

1. Uspostavljanje regulatornog tijela nadležnog za postupak formiranja cijena vodnih usluga, 62,5% (25/40),

2. Uvođenje jedinstvene i obavezujuće tarifne metodologije za izračun cijena vodnih usluga 62,5% (25/40),

3. Poslovno planiranje koje odgovara na ključne probleme u radu JVP/JKP, 57,5% (23/40), 4. Potpisivanje Ugovora o pružanju javnih vodnih usluga između JLS i JVP/JKP koji će regulirati

sve međusobne obaveze, prava, uloge i odgovornosti, 52,5% (21/40) 5. Upravljanje stalnim sredstvima (imovinom), osiguranje investicijskog održavanja izdvajanjem

prikupljene amortizacije iz prihoda u ove svrhe, 42,5% (17/40),


26

6. Uspostavljanje troškovnog računovodstva i knjiženja po troškovnim centrima u JVP/JKP, u cilju jasnog razdvajanja troškova za svaku od usluga koje JVP/JKP pruža, 42,5% (17/40),

7. Upravljanje lokalnim (seoskim, ruralnim) vodovodnim sistemima, 40,0% (16/40). Prema analizi glavne karakteristike zakonodavno-pravnog i institucionalnog okvira u oblasti vodnih usluga u BiH su slijedeće: Zakonodavna nadležnost u oblasti vodnih usluga u BiH je na nivou entiteta (RS, FBiH), kantona

u FBiH i BDBiH). Osnovni zakonski propis u oblasti voda i vodnih usluga je Zakon o vodama (RS, FBiH, kantoni u FBiH, BD BiH). Vodne usluge su na određeni način regulirale i Zakon o komunalnim djelatnostima (RS, FBiH, kantoni u FBiH, BDBiH) s obzirom da su vodne usluge ujedno i komunalne djelatnosti. Navedeni zakonski propisi na nedovoljan i neadekvatan način reguliraju oblast vodnih usluga, a zakonima nije definirana ni nadležnost tih zakona u obavljanju i razvoju vodnih usluga. Navedeni zakonski propisi nisu međusobno usklađeni, a nisu usklađeni ni sa entitetskim zakonima o lokalnoj samoupravi. Zakoni također nisu u dovoljnoj mjeri usklađeni sa direktivama EU koje tretiraju vodne usluge.

Prema entitetskim zakonima o lokalnoj samoupravi oblast vodnih usluga spada u vlastite nadležnosti JLS, koja su ujedno i odgovorne za obezbjeđenje uslova za obavljanje i razvoj vodnih usluga. Međutim, zakoni o vodama i zakoni o komunalnim djelatnostima nedovoljno reguliraju način i aktivnosti JLS kojim se obezbjeđuju uslovi za obavljanje i razvoj vodnih usluga.

Prema entitetskim zakonima o organima državne uprave (Zakon o republičkoj upravi RS, Zakon o Federalnim ministarstvima i drugim tijelima Federalne uprave FBiH) za poslove iz oblasti voda i vodnih usluga definiranim Zakonom o vodama nadležni su entitetski organi uprave nadležni za vode (vodoprivredu), dok za poslove iz oblasti komunalnih djelatnosti vodosnabdijevanja i odvodnje i prečišćavanja otpadnih voda definiranim Zakonom o komunalnim djelatnostima nadležni su entitetski organi nadležni za komunalne djelatnosti. Zakoni nisu definirali međusobne odnose ovih organa, niti su jasno i precizno utvrdili koji je organ nadležan za poslove iz oblasti vodnih usluga.

Zakoni o vodama i Zakoni o komunalnim djelatnostima nedovoljno reguliraju problematiku strateškog i operativnog planiranja iz oblasti vodnih usluga pogotovu na nivou JLS.

Zakon o vodama i Zakon o komunalnim djelatnostima nedovoljno reguliraju problematiku financiranja vodnih usluga naročito na nivou JLS.

Zakon o vodama i Zakon o komunalnim djelatnostima nedovoljno reguliraju osnivanje i rad JKP kao pružatelja (davaoca) usluga iz oblasti vodnih usluga vodosnabdijevanja i odvodnje i prečišćavanja otpadnih voda.

Početkom 2017. godine entiteti (RS, FBiH) pristupili su aktivnostima na izmjenama i dopunama Zakona o vodama, kojim bi se odredbe zakona trebale uskladiti sa direktivama EU. Međutim predloženim nacrtima Zakona o vodama usklađivanje odredbi zakona sa odredbama Direktiva EU koje tretiraju vodne usluge se ne vrši u potpunosti.

U okviru IPA programa EU 2011 za BiH „Izgradnja kapaciteta u sektoru voda“ izrađen je prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o vodama FBiH i RS. Zakonom su definirana određena pitanja upravljanja vodama u skladu sa propisima EU, kroz transpoziciju propisa EU o vodama u pravni sistem FBiH, RS. Iako ovaj dokument nije vodio računa o neusklađenosti Zakona o vodama i Zakona o komunalnim djelatnostima, pojedine odredbe mogle bi biti od koristi kod izmjena i dopuna Zakona o vodama (RS, FBiH, kantona u FBiH), odnosno njegovog usklađivanja sa direktivama EU.

Na osnovu analize zakonodavno-pravnog i institucionalnog okvira u oblasti komunalnih vodnih usluga vodosnabdijevanja i odvodnje i prečišćavanja otpadnih voda može se zaključiti da oblast vodnih usluga ni u Zakonu o vodama (RS, FBiH, kantona u FBiH) niti u Zakonu o komunalnim djelatnostima (RS, kantoni u FBiH) nisu regulirana na sveobuhvatan i adekvatan način, šta dovodi do velikih problema u obavljanju i razvoju ovih djelatnosti.

Treba napomenuti i da je obavljanje vodnih usluga vodosnabdijevanja i odvodnje i prečišćavanja otpadnih voda u Republici Hrvatskoj regulirano odredbama Zakona o vodama, dok je u Republici Makedoniji to uređeno kroz odredbe posebnog Zakona o snabdijevanju vodom za piće i odvodnji urbanih otpadnih voda. Način reguliranja vodnih usluga u zakonodavstvu R Hrvatske i R Makedonije


27

mogao bi biti od koristi za reguliranje problematike vodnih usluga u zakonodavstvu BiH (RS, FBiH, BD). Zbog svega navedenog slijedi zaključak da pred zakonodavcem iz oblasti voda i komunalnih djelatnosti koje se odnose na vodne usluge stoji obaveza i odgovornost da što prije pristupi aktivnostima na sveobuhvatnom reguliranju oblasti vodnih usluga.


28

7. Preporuke unapređenja 7.1 Operativna održivost JKP u BiH Prethodna analiza daje uvid u pokazatelje operativne održivosti 40 JKP iz Bosne i Hercegovine iz oblasti komunalnih vodnih usluga, koje prema navedenom ukazuje na potrebu promjena u dosadašnjem načinu organiziranja i obavljanja pomenutih usluga. Shodno tome, a u svrhu prevazilaženja trenutnih izazova u svrhu povećanja postizanja pune održivosti JKP predložene su slijedeće mjere unapređenja: Kvalitetu vodnih usluga unaprijediti uvođenjem kontinuiranog dnevnog nadzora kvalitete vode

za piće, posebno za izvorišta koja su podložna promjeni kvalitete sirove vode, Veću pokrivenost javnim vodnim uslugama ostvariti kroz sanacije, rekonstrukcije i proširenja

postojećih lokalnih (ruralnih) sistema vodosnabdijevanja i njihovom eventualnom priključenju na javne urbane vodovodne sisteme (alternativno se takvi vodovodni sistemi mogu dovesti pod javnu upravu, i bez stvarnog fizičkog povezivanja mreža),

Optimizirati postojeće organizacione strukture JKP na način da sve temeljne funkcije JKP budu i redovno provođene, te racionalizirati broj zaposlenih u JKP prema standardu od maksimalno 1,2 zaposlenika na 1.000 stanovnika korisnika usluga,

Unaprijediti odnos JKP sa korisnicima usluga na osnovu redovnog i sistematskog prikupljanja mišljenja, komentara, žalbi i prijedloga korisnika usluga,

Uspostaviti redovnu i kontinuiranu praksu upravljanja ne-prihodovnom vodom: Unaprijediti dokumentiranje / kartiranje vodovodne i kanalizacione infrastrukture, uz

uspostavljanje odgovarajućeg GIS i baza podataka, Uspostaviti DMA zone, instalirati zonske mjerače protoka i za sve DMA zone periodično

raditi vodne bilanse, Kontinuirano provoditi, analizirati i arhivirati mjerenja protoka i pritiska, Na nivou JKP izraditi i usvojiti akcione planove za smanjenje ne-prihodovane vode, Formirati i obučiti timove za detekciju kvarova (curenja), te ustaljenu praksu pasivne

detekcije kvarova zamijeniti aktivnom. Na nivou svakog JKP izraditi i usvojiti planove baždarenja i redovne zamjene potrošačkih

vodomjera, te intenzivirati ugradnju vodomjera za svaki stan u objektima kolektivnog stanovanja,

Kroz izmjene i dopune postojeće zakonske regulative: institucionalizirati prikupljanje pokazatelja uspješnosti poslovanja JKP – benchmarking, uvesti obaveze poslovnog planiranja kroz postavljanje realnih strateških i operativnih

ciljeva operativnog i financijskog poslovanja JKP. 7.2 Financijska održivost JKP u BiH Prethodna analiza daje uvid u pokazatelje likvidnosti, profitabilnosti, zaduženosti, ekonomičnosti, produktivnosti, novčanog toka i aktivnosti 40 JKP iz Bosne i Hercegovine iz sektora komunalnih vodnih usluga. U prilogu 2 ovog izvještaja dat je zbirni pregled analize pokazatelja financijske održivosti JKP. Ova analiza je pokazala da gotovo sva promatrana JKP imaju izrazito (ali prividno) visok koeficijent tekuće likvidnosti. Međutim, pokazatelj tekuće likvidnosti nije visok zbog akumulacije gotovine ili zbog poboljšanog novčanog toka iz operativne aktivnosti, već zbog akumulacije potraživanja od kupaca koji čine najveći dio tekuće aktive poduzeća. Bez obzira na činjenicu što su rezultati tekuće likvidnosti u prosjeku u okviru zadovoljavajućih vrijednosti, ovi rezultati kod većine JKP mogu navesti na pogrešan zaključak da je likvidnost dobra. Kako se tekuća imovina JKP najvećim dijelom sastoji od potraživanja od kupaca neophodno je rezultate pokazatelja promatrati skupno sa rezultatima pokazatelja obrta potraživanja koji ukazuju na to da je JKP u prosjeku potrebno u prosjeku 237 dana da naplate svoja potraživanja. JKP generalno nemaju dobru praksu upravljanja potraživanjima, zbog čega svoje poslovanje financiraju djelomično iz kredita ili kršenjem dospijeća računa dobavljača. Interpretacija pokazatelja zahtijeva poznavanje uslova kreditiranja koje JKP imaju. Ako se pođe od toga da je prosječno odobreno dospijeće računa kod svih JKP 15 dana, rezultat od 237 dana predstavlja indikator lošeg upravljanja potraživanjima i potrebom da se poduzmu korektivne akcije. Upravo znak dobrog upravljanja potraživanjima je kada prosječni broj dana potrebnih za naplatu potraživanja ne odstupa


29

značajno od standardnih uslova kreditiranja. Brzina kojom JKP mogu naplatiti svoja potraživanja je ključna za smanjenje potreba drugih izvora financiranja. Nizak stepen obrta potraživanja, odnosno visok broj dana potrebnih za naplatu potraživanja, ukazuje na to da funkcija upravljanja potraživanjima kod promatranih JKP u prosjeku nije zadovoljavajuća, kao i na nakupljanje loših potraživanja. JKP najčešće za slabu naplatu potraživanja okrivljuju kupce, koji svoje obaveze ne izmiruju na vrijeme. Međutim, važno je napomenuti da su JKP sama djelomično kriva za kašnjenje u naplati potraživanja uslijed neodgovarajućeg fakturiranja koje se često temelji na tarifama koje su usvojene na proizvoljan način bez utemeljenosti u troškovnom računovodstvu ili stvarnoj analizi potreba JKP, neadekvatnim odgovorima na žalbe kupaca i kasnim reagiranjem na kašnjenja u plaćanju. JKP općenito nedostaje jasna politika kojom se upravlja potraživanjima i prisiljava kupce na plaćanje (poput isključenja usluge kupcima koji ne plaćaju račun dva mjeseca ili duže). Potraživanja zajedno sa gotovinom predstavljaju u biti kupovnu moć subjekata. Upravo zbog toga, JKP moraju biti zainteresirana za što brže pretvaranje potraživanja u novac i iskazivanje realnog stanja potraživanja u onim iznosima za koja se može tvrditi da će u kraćem roku biti naplaćena. Iz tog razloga, JKP moraju imati definiranu politiku umanjenja i otpisa potraživanja, koja ovisi od politike upravljanja potraživanjima, postojećim ekonomskim uslovima i načinima mjerenja isporučene vodne usluge. JKP moraju pratiti svoja potraživanja po svakom kupcu pojedinačno, posebno kada je riječ o pravnim licima kako bi prepoznala historiju ponašanja kupaca i priznala odgovarajuće umanjenje potraživanja ili poduzela mjere za naplatu potraživanja. Najbolji izvor informacija o svakom pojedinačnom kupcu za sada su inkasatori koji redovno trebaju informirati službu / odjeljenje za fakturiranje o tome kakva je situacija kod svakog pojedinačnog kupca, da li se kupac nalazi na mjestu za koje se vrši fakturiranje i slično. Njihova uloga ne smije biti svedena na osoblje koje samo služi za ispostavljanje računa ili očitanje vodomjera. Bolje informacije sa terena doprinijet će pravovremenoj reakciji i ublažavanju trenda gomilanja potraživanja za koja postoji vrlo mala ili gotovo nikakva mogućnost naplate. Korak koji je potrebno prije svega provesti je analiza tarife, odnosno cijene usluge za koju je neophodno da se temelji na principima zaštite korisnika usluga (potrošača), financijskog integriteta JKP i pokrivanja svih odnosnih troškova, što uključuje i ostvarivanje povrata od imovine koja je JKP povjerena na upravljanje i održavanje. Posebno u ovom dijelu treba obratiti pažnju na uvođenje troškovnog računovodstva koje će omogućiti ne samo funkcionalno prepoznavanje troškova već i eliminaciju gubitaka i neefikasnosti, lakšu identifikaciju razloga za povećanje gubitaka iz poslovanja, kontrolu i analizu te posljedično i smanjenje troškova, utvrđivanje odgovornosti svakog pojedinačnog zaposlenika, osnovu za planiranje u kratkoročnom i dugoročnom smislu, i izračun cijene usluge koja će osigurati da JKP dobije nadoknadu za odgovarajuće troškove koji im nastaju u pružanju usluge kupcima. Ovi troškovi uključuju troškove plaća i naknada zaposlenim, troškove redovnog održavanja, rashode amortizacije i slično. Iako je u pravilu cilj regulatora da cijena bude što niža, nakon analize stvarnih potreba svih JKP, mora se osigurati da JKP imaju dovoljno resursa za svoje održivo poslovanje. JKP nemaju zadovoljavajuću profitabilnost, poslovni prihodi generalno nisu dovoljni da pokriju visoke poslovne rashode koji se najvećim dijelom sastoje iz rashoda vezanih za zaposlene. Struktura financiranja nije zadovoljavajuća kod svih JKP. JKP sa visokim iznosima dugoročnih obaveza su iz kreditnih sredstava financirala izgradnju dugotrajne imovine. Zabrinjavajuća je međutim dostatnost novčanog toka za redovno izmirenje obaveza. Nadalje, JKP moraju poboljšati odnos prihoda po zaposlenom i troškova po zaposlenom, te poboljšati profitabilnost ili povećanjem cijena ili boljom kontrolom i smanjenjem svojih troškova. Kod svih promatranih JKP postoji potreba preispitivanja rashoda amortizacije i usklađivanja vijeka upotrebe sredstava na stvarni korisni vijek. Pored toga, potrebno je ukazati na visoke razlike u vrijednosti dugotrajne imovine između promatranih JKP što ukazuje na to da nivo investiranja ili uknjižavanja imovine u financijske izvještaje JKP koji upravljaju ovom imovinom nije ujednačen između promatranih gradova i općina, odnosno jedinica lokalne samouprave (JLS). U ovom kontekstu potrebno je unaprijediti propise kojima se uređuje prijenos komunalnih vodnih građevina na javnog isporučitelja vodnih usluga od strane JLS u obliku povećanja osnovnog kapitala ili prijenosa bez naknade. Propisima nadalje treba odrediti okvirni korisni vijek upotrebe vodnih građevina na osnovu istraživanja prosječnog korisnog vijeka upotrebe postojećih vodnih objekata kod vodovoda kako bi se postigao što realniji iznos amortizacije kao dijela poslovnih rashoda, i time što realniji rezultat poslovanja (Nomenklatura za ovu industriju). Bitno je također spomenuti da dio promatranih JKP ima indikatore krize, odnosno prema vrijednostima pokazatelja uspješnosti poslovanja im prijeti bankrot.


30

Regulatori moraju osigurati da JKP poštuju zakonske propise koji u ovakvim situacijama zahtijevaju hitnu reakciju menadžmenta, te mogu rezultirati pokretanje stečajnog postupka u cilju ozdravljenja JKP. Vlasnici kapitala i oni koji su zaduženi za upravljanje trebaju postaviti jasne ciljeve i referentne vrijednosti prema kojima će mjeriti uspješnost ili neuspješnost poslovanja JKP, te poduzeti mjere u slučaju da JKP ne ispunjavaju očekivanja. Posebno je potrebno obratiti pažnju na neovisnu ocjenu podataka u financijskim izvještajima u obliku revizije i povećati obim komunikacije s neovisnim licima kako bi se osiguralo da su podaci u financijskim izvještajima fer i realno prikazani. Ova analiza ukazuje također na moguće slabosti u sistemu internih kontrola JKP.

7.2.1 Prijedlog mjera unapređenja financijske održivosti JKP u BiH: Izvršiti detaljnu analizu potraživanja od kupaca starijih od 365 dana (sukladno odredbama Zakona

o obligacijama). U skladu sa rezultatima, izvršiti umanjenje potraživanja za ona potraživanja kod kojih postoji niska mogućnost naplate, te isknjižavanje potraživanja od kupaca kod kojih naplata potraživanja nije vjerojatna. Pokazatelj povrata na imovinu biti će posljedično poboljšan. Jednovremeno osigurati mjere za brzu naplatu svih ostalih potraživanja, pravovremenu reakciju i segmentiranje kupaca.

Pravilno i dovoljno analizirati rashode potrebne za tekuće održavanje i manje popravke opreme. Tekuće održavanje detaljno razdvojiti od izdataka koji značajno poboljšavaju stalno sredstvo (pa se tretiraju kao povećanje vrijednosti imovine). Održavanje uključuje rutinske troškove za čišćenje i prilagođavanje. Popravke uključuju troškove vraćanja potencijala koje je stalno sredstvo imalo prije kvara ili štete. Ovakvi rashodi ne produžuju očekivani vijek upotrebe i ne povećavaju produktivni kapacitet stalnog sredstva iznad originalnih očekivanja. Dodatno, poboljšavanja povećavaju performanse stalnog sredstva, produžuju vijek upotrebe, smanjuju operativni rashod ili povećavaju nivo njegovog ¨outputa¨. Ovakvi izdaci se priznaju kao imovina ili kao povećanje vrijednosti postojeće imovine i amortiziraju se.

Izvršiti detaljnu analizu iskazane vrijednosti dugotrajne materijalne i nematerijalne imovine. Identificirati vrijednost imovine kojom JKP upravljaju i ostvaruju ekonomske koristi, a koju nemaju priznatu u financijskim izvještajima (evidentiranu u knjizi stalnih sredstava). Izvršiti priznavanje ove imovine u skladu sa zakonskim propisima. Osigurati da imovina bude iskazana u nadoknadivom iznosu. Najmanje jednom godišnje procijeniti postoje li indicije da je vrijednost imovine umanjena. Ako takve indicije postoje izvršiti formalnu procjenu nadoknadivog iznosa. Preispitati svu imovinu na kontima dugotrajne imovine u pripremi na to da li se ova imovina nalazi u stanju i na mjestu za namjeravanu upotrebu, te ako je tako, početi s obračunom amortizacije. Preispitati korisni vijek upotrebe dugotrajne imovine. Osigurati da se trošak nabavke / izgradnje dugotrajne imovine alocira na periode od kojih će JKP imati korist od korištenja ove imovine. U procjeni korisnog vijeka upotrebe u obzir uzeti tehnološke promjene, normalno trošenje, stvarno fizičko korištenje, pravna i druga ograničenja korištenja imovine.

U cilju utvrđivanja da li je vodovodna infrastruktura iskazana prema nadoknadivom iznosu, moguće je da se uvede obaveza naknadnog vrednovanja ove imovine prema modelu revalorizacije (prethodno napraviti procjenu sadašnje nabavne vrijednosti imovine).

Prije zaduživanja provesti detaljnu analizu da li je zaduživanje potrebno. Svako zaduživanje stvara financijski rashod i obaveze. Izbjegavati zaduživanje u valuti koja nije valuta zemlje u kojoj JKP posluje zbog efekta kursnih razlika koji su najčešće negativni.

Uvesti troškovno računovodstvo, uspostaviti troškovne centre (gdje više razine troškovnih centara odgovaraju uslugama koje se pružaju, uz zajedničke troškove više usluga) i povezati ovo računovodstvo s financijskim računovodstvom, kao osnovu boljeg upravljanja troškovima, podjele odgovornosti, ispravnog planiranja, i određivanja cijene usluge koja se temelji na stvarnim troškovima. Bolje upravljanje troškovima i ispravna cijena dovest će do poboljšanja pokazatelja profitabilnosti.

Sastaviti operativni budžet koji se primarno odnosi na rutinske prihode i rashode tokom perioda i odvojeni kapitalni budžet koji se odnosi na velike, pojedinačne projekte i nabavku za koju se očekuje realizacija tokom vremena.

Provesti analizu broja uposlenih, njihovih kvalifikacija i stručnosti, te efikasnosti u obavljanju poslovnih zadataka. Poduzeti odgovarajuće mjere u skladu s rezultatima.


31

Osigurati primjenu okvira za financijsko izvještavanje i redovnu reviziju. Obratiti pažnju na eventualne zamjerke bilo kakve eksterne neovisne kontrole i osigurati da se poduzmu odgovarajuće mjere kako bi se uklonili nedostaci. Financijsko izvještavanje usmjeriti ka donošenju upravljačkih odluka, a ne ga ograničiti na puko zadovoljenje zakonskih obaveza.

Osigurati internu kontrolu unutar subjekta, kojom će se spriječiti prijevara ili krađa i minimizirati gubici. Osigurati ispravne i odgovarajuće procedure vezane za nabavke, pristup zalihama, korištenje opreme, odobravanje troškova goriva, odobravanje plaćanja, načine komunikacije zaposlenika, pristup povjerljivim podacima, opise prava i dužnosti pojedinačnih radnih mjesta, periodičnu procjenu zaposlenika, i slično koje se provede u praksi i čija se provedba kontrolira. Ispravnim internim kontrolama će se osigurati pouzdanost financijskih izvještaja, efektivnost i efikasnost poslovanja JKP i usklađenost poslovanja JKP sa važećim propisima.

Vlasnici JKP i oni koji su zaduženi za upravljanje moraju osigurati da su ova JKP u dobroj financijskoj poziciji, imaju strategiju poslovanja, poslovanje je integrirano na svim nivoima, i da se nad njihovim poslovanjem vrši kontrola, te poduzimaju odgovarajuće mjere.

Uvesti upravljanje rizicima. Rizike podijeliti na strateške (politički, financijski/ ekonomski; društveni, tehnološki, zakonodavni, rizici vezani za okoliš) i operativne rizike (profesionalizam i kompetencija zaposlenika, financijski rizici, regulatorni, zaštita ljudi i resursa, dobavljači, tehnološki, rizici nepravilnosti i prijevara).

Uvesti temeljito, redovito i kontinuirano praćenje i mjerenje kvaliteta usluge. Planiranje povezati sa glavnim ciljem i strategijom poslovanja JKP. Utvrditi plan troškova, plan

prihoda i primitaka, plan broja korisnika, analizirati izvršenje, izvijestiti i uzeti u obzir analize u ishodima i predviđanjima.

Nastojati poslovati u skladu sa koncepcijom 3E, tj. ekonomičnost, efikasnosti i efektivnost. Efikasnost se definira kao pružanje određene količine i kvalitete usluga s najnižom razinom sredstava koja omogućava da se specifičnosti neke usluge zadovolje. Efektivnost je osigurana dostizanjem ciljeva i očekivanih poslovnih rezultata.

Uvesti jasno razgraničenje između politike i menadžera javnih JKP. Dok su političari zaduženi za postavljanje ciljeva napretka zajednice, javni menadžeri trebaju biti zaduženi za način kako to provesti, odnosno realizirati ove zadatke i prema tome uspješno i održivo poslovati.

7.3 Reguliranje vodnih usluga u zakonodavstvu BiH

Sa reguliranjem vodnih usluga (vodosnabdijevanja i odvodnje i prečišćavanja otpadnih voda) treba početi kroz izmjene i dopune postojećih entitetskih propisa (Zakona o vodama i/ili Zakona o komunalnim djelatnostima). Preporuke nekoliko mogućih opcija / načina izmjena i dopuna postojećih propisa su date posebno za svaki entitet (RS i FBiH) i Brčko Distrikt kako je to prikazano u narednim poglavljima.

7.3.1 Preporuke za Republiku Srpsku

Novo poglavlje „(komunalne) vodne usluge“ u postojećoj ili novoj zakonskoj regulativi Republike Srpske moguće je koncipirati na jedan od 3 slijedeća načina:

1. Da se problematika obavljanja (i razvoja) vodnih usluga u cijelosti regulira odredbama Zakona o vodama, s tim da se odredbama ovog zakona definira odnos Zakona o vodama i Zakon o komunalnim djelatnostima s obzirom da vodne usluge istovremeno spadaju i u komunalne djelatnosti.

2. Da se odredbama Zakona o vodama RS regulira da će se problematika obavljanja (i razvoja) vodnih usluga regulirati kroz odredbe Zakona o komunalnim djelatnostima RS s tim što će se kroz odredbe Zakona o vodama definirati sadržaj problematike obavljanja (i razvoja) vodnih usluga koja treba da se reguliraju Zakonom o komunalnim djelatnostima RS. I u ovom slučaju kroz odredbe Zakona o vodama treba definirati odnos Zakona o vodama RS i Zakona o komunalnim djelatnostima RS u obavljanju (i razvoju) vodnih usluga.

3. Da se odredbama Zakona o vodama RS definira da će se problematika obavljanja (i razvoja) vodnih usluga regulirati posebnim Zakonom o vodnim uslugama RS, te da se odredbama Zakona o vodama RS utvrdi sadržaj takvog zakona. I u ovom slučaju odredbama Zakona o vodama RS treba


32

definirati odnos novog Zakona o vodnim uslugama RS i Zakona o komunalnim djelatnostima RS u obavljanju (i razvoju) vodnih usluga.

U bilo kojem slučaju iz tačke 3. biće potrebno da se odredbe Zakona o vodama kojim će se definirati problematika obavljanja (i razvoja) vodnih usluga usklade sa direktivama EU, kao i odredbama Zakona o lokalnoj samoupravi (Sl. glasnik RS, 97/16).

7.3.2 Preporuke za Federaciju BiH

Novo poglavlje „(komunalne) vodne usluge“ u postojećoj ili novoj zakonskoj regulativi moguće je koncipirati na jedan od 3 slijedeća načina:

1. Da se problematika obavljanja (i razvoja) vodnih usluga u cijelosti regulira odredbama Zakona o vodama FBiH, s tim da se odredbama ovog zakona definira odnos Zakona o vodama FBiH i kantonalnih / županijskih Zakona o komunalnim djelatnostima s obzirom da vodne usluge istovremeno spadaju i u komunalne djelatnosti.

2. Da se odredbama Zakona o vodama FBiH regulira da će se problematika obavljanja (i razvoja) vodnih usluga regulirati kroz kantonalne / županijske Zakone o komunalnim djelatnostima, s tim što će se odredbama Zakona o vodama FBiH definirati sadržaj odredbi kantonalnih / županijskih Zakona o komunalnim djelatnostima koje će urediti problematiku obavljanja (i razvoja) vodnih usluga. I u ovom slučaju odredbama Zakona o vodama FBiH treba definirati odnos Zakona o vodama FBiH, kantonalnih / županijskih Zakona o vodama i kantonalnih / županijskih Zakona o komunalnim djelatnostima u obavljanju (i razvoju) vodnih usluga.

3. Da se odredbama Zakona o vodama FBiH regulira da će se problematika obavljanja (i razvoja) vodnih usluga regulirati posebnim Zakonom o vodnim uslugama FBiH, te da se odredbama Zakona o vodama FBiH utvrdi sadržaj takvog zakona. I u ovom slučaju odredbama Zakona o vodama FBiH treba definirati odnos novog Zakona o vodnim uslugama FBiH i Zakona o vodama FBiH i kantonalnih / županijskih Zakona o komunalnim djelatnostima vezano za obavljanje vodnih usluga.

U bilo kojem slučaju iz tačke 3. biće potrebno da se odredbe Zakona o vodama FBiH, kantonalnih / županijskih Zakona o komunalnim djelatnostima i eventualno novog Zakona o vodnim uslugama FBiH usklade sa odgovarajućim direktivama EU, kao i odredbama Zakona o principima lokalne samouprave u FBiH.

7.3.3 Preporuke za Brčko distrikt

Novo poglavlje „(komunalne) vodne usluge“ u postojećoj ili novoj zakonskoj regulativi Brčko Distrikta moguće je koncipirati na jedan od 3 slijedeća načina:

1. Da se problematika obavljanja (i razvoja) vodnih usluga u cijelosti regulira odredbama Zakona o vodama, s tim da se odredbama ovog zakona definira odnos Zakona o vodama i Zakon o komunalnim djelatnostima s obzirom da vodne usluge istovremeno spadaju i u komunalne djelatnosti.

2. Da se odredbama Zakona o vodama BD BiH regulira da će se problematika obavljanja (i razvoja) vodnih usluga regulirati kroz odredbe Zakona o komunalnim djelatnostima BD BiH s tim što će se kroz odredbe Zakona o vodama definirati sadržaj problematike obavljanja (i razvoja) vodnih usluga koja treba da se reguliraju Zakonom o komunalnim djelatnostima BD BiH. I u ovom slučaju kroz odredbe Zakona o vodama treba definirati odnos Zakona o vodama BD BiH i Zakona o komunalnim djelatnostima BD BiH u obavljanju (i razvoju) vodnih usluga.

3. Da se odredbama Zakona o vodama BD BiH definira da će se problematika obavljanja (i razvoja) vodnih usluga regulirati posebnim Zakonom o vodnim uslugama BD BiH, te da se odredbama Zakona o vodama BD BiH utvrdi sadržaj takvog zakona. I u ovom slučaju odredbama Zakona o vodama BD BiH treba definirati odnos novog Zakona o vodnim uslugama BD BiH i Zakona o komunalnim djelatnostima BD BiH u obavljanju (i razvoju) vodnih usluga.

U bilo kojem slučaju iz tačke 3. biće potrebno da se odredbe Zakona o vodama kojim će se definirati problematika obavljanja (i razvoja) vodnih usluga usklade sa direktivama EU, kao i odredbama Zakona o lokalnoj samoupravi.


33

Osnovni Zakonski propis koji regulira oblast voda, uključujući i vodne usluge je Zakon o vodama (RS, F BiH, nacrt za BD BiH).

Obzirom da su vodne usluge ujedno i komunalne djelatnosti određena problematika vodnih usluga regulira se i zakonima o komunalnim djelatnostima (RS, kantoni u FBiH i BD BiH). Međutim, Zakoni o komunalnim djelatnostima samo načelno reguliraju sve komunalne djelatnosti, a niti jednu komunalnu djelatnost ne reguliraju adekvatno i u cijelosti. U FBiH problem je i taj što je zakonodavna nadležnost u oblasti voda podijeljena između FBiH i kantona/županija, a u oblasti komunalnih djelatnosti na nivou kantona/županija. Ova činjenica ukazuje da bi, posebno u FBiH, mogao biti problem u reguliranju oblasti vodnih usluga kroz odredbe Zakona o komunalnim djelatnostima.

Zato bi, kao prelazno rješenje, bilo opravdano da se oblast vodnih usluga regulira kroz odredbe Zakona o vodama (RS, FBiH, BD BiH), a kao konačno rješenje, kroz odredbe posebnog Zakona o vodnim uslugama (FBiH, BD BiH).

7.3.4 Preporuke za unapređenje institucionalnog okvira u oblasti vodnih usluga u BiH

Jedan od osnovnih preduslova za unapređenje i provođenje zakonodavstva u oblasti vodnih usluga je unapređenje institucionalne organiziranosti na svim nivoima državne vlasti (RS, FBiH, kantoni u FBiH, BDBiH). Mjere i aktivnosti na unapređenju institucionalne organiziranosti u oblasti vodnih usluga ogledale bi se u slijedećem: U zakonskim propisima koji uređuju oblast vodnih usluga (Zakon o vodama, Zakon o komunalnim

djelatnostima) jasno i precizno definirati i razdvojiti nadležnosti i poslove pojedinih nivoa vlasti, U zakonskim propisima koji uređuju osnivanje pojedinih državnih organa uprave na svim nivoima

vlasti (RS, FBiH, kantoni u FBiH, BDBiH) jasno i precizno definirati poslove iz oblasti vodnih usluga koje obavljaju nadležni organi državnih vlasti,

U odredbama Zakona o vodama jasno definirati odnose Zakona o vodama i Zakona o komunalnim djelatnostima u obavljanju pojedinih mjera i aktivnosti u oblasti vodnih usluga,

Uvesti obaveze kadrovskog i stručnog jačanja ljudskih, organizacionih i institucionalnih kapaciteta na svim nivoima državne uprave na poslovima iz oblasti vodnih usluga.

Kroz adekvatno organiziranje i kadrovsko unapređenje institucija državne uprave na svim nivoima vlasti koje obavljaju poslove iz oblasti voda, odnosno vodnih usluga, stvoriće se uslovi za izradu, usklađivanje i provođenje zakonskih i drugih propisa koji reguliraju oblast voda, odnosno vodnih usluga vodosnabdijevanja i odvodnje i prečišćavanja otpadnih voda.

7.3.5 Moguće opcije reguliranja Zakona o vodnim uslugama RS i FBiH

Sa reguliranjem vodnih usluga (vodosnabdijevanja i odvodnje i prečišćavanja otpadnih voda) treba početi kroz izmjene i dopune Zakona o vodama, koji je osnovni zakonski propis u reguliranju problematike korištenja i zaštite voda.

U postojećim entitetskim Zakonima o vodama potrebno je uvesti slijedeće: Termin „vodne usluge“ ili termin „komunalne vodne usluge“ koje se odnose ili obuhvaćaju

isključivo usluge vodosnabdijevanja i odvodnje i prečišćavanja otpadnih voda; Nakon poglavlja IV - korištenje voda i V - zaštita voda, uvesti novo poglavlje pod nazivom „vodne

usluge“ ili „(komunalne) vodne usluge“; U novom poglavlju naročito urediti: Zakonodavni i institucionalni okvir za obavljanje vodnih usluga; Način obezbjeđenja uslova i odgovornosti za obavljanje vodnih usluga (u svim dijelovima BiH,

uključujući osim urbanih i sva seoska područja u JLS); Financiranje, uključujući uvođenje metodologije za formiranje cijena vodnih usluga; Način obezbjeđivanja posebnog javnog interesa; Organizaciju obavljanja vodnih usluga; Status objekata i uređaja sistema vodnih usluga vodosnabdijevanja i odvodnje i prečišćavanja

otpadnih voda, te odgovornosti za vođenje (knjigovodstvene) evidencije o svim objektima


34

komunalne infrastrukture, te obračun i izdvajanje amortizacije i adekvatan utrošak tako izdvojenih sredstava;

Osnivanje i održivo poslovanje pružatelja/davaoca vodnih usluga; Uvođenje i djelovanje benčmarkinga, eventualno i regulatora vodnih usluga; Obaveze Federacije, kantona i JLS u obezbjeđenju uslova za obavljanje vodnih usluga na nivou

samoodrživosti; Odnose Zakona o vodama i Zakona o komunalnim djelatnostima u reguliranju problematike

vodnih usluga; Podjelu i opis nadležnosti između organa državne uprave za oblast voda i oblast komunalnih

djelatnosti; Obaveze viših organa uprave (FBiH, kantoni u FBiH) u slučaju neprovođenja obaveza iz

Zakona od strane nižih organa uprave (kantoni, JLS).

Koraci, aktivnosti i obaveze u provođenju predloženih preporuka:

Opcija 1 (ključno reguliranje putem Zakona o vodama): Ministarstva vodoprivrede RS i FBiH izrađuju i predlažu izmjene i dopune Zakona o vodama za

nove odredbe za vodne usluge (1), a po njihovom usvajanju kantoni / županije u FBiH će biti u obavezi da izmijene i dopune svoje Zakone o vodama (10)). U novim odredbama Zakona o vodama potrebno je definirati koje se odredbe postojećih Zakona o komunalnim djelatnostima neće primjenjivati na vodne usluge (prema iskustvu iz R Hrvatske).

Izmjene i dopune Zakona o vodama FBiH ne smiju (neće) uticati na postojeće nadležnosti kantona definirane u kantonalnim Zakonima o komunalnim djelatnostima.

Postojeće nadležnosti kantona definirane u kantonalnim Zakonima o komunalnim djelatnostima se neće mijenjati, nego će biti transponirane u kantonalne Zakone o vodama, posebnom odredbom u Zakonu o izmjenama i dopunama Zakona o vodama FBiH.

Opcija 2 (ključno reguliranje putem Zakona o komunalnim djelatnostima): Ministarstva vodoprivrede RS i FBiH izrađuju i predlažu izmjene i dopune Zakona o vodama za

nove odredbe za vodne usluge (1) na način da će ovlastiti nadležna entitetska i kantonalna ministarstva nadležna za komunalne djelatnosti da pripreme izmjene i dopune postojećih Zakona o komunalnim djelatnostima kojim će se regulirati obavljanje vodnih usluga.

Po njihovom usvajanju Ministarstvo životne sredine će biti u obavezi da urade izmjene i dopune postojećeg Zakona o komunalnim djelatnostima RS, a nadležna Ministarstva kantona/županija u FBiH će biti u obavezi da urade izmijene i dopune svojih Zakona o vodama i Zakona o komunalnim djelatnostima (10)).

Izmjene i dopune Zakona o vodama FBiH ne smiju (neće) uticati na postojeće nadležnosti kantona definirane u postojećim kantonalnim Zakonima o komunalnim djelatnostima.

Ova opcija može uključivati i izradu novog Zakona o komunalnim djelatnostima FBiH prema kojem bi se definirale odredbe za obavljanje komunalnih djelatnosti na nivou Federacije BiH (na primjer: upravljanje regionalnim vodovodnim sistemima koji prelaze granice 2 ili više kantona / županija). U tom slučaju također, novim Zakonom o komunalnim djelatnostima FBiH ne smije se uticati na postojeće nadležnosti kantona/županija definirane u postojećim kantonalnim /županijskim Zakonima o komunalnim djelatnostima. Međutim, Konsultant ovu pod-opciju smatra najmanje izvedivom s obzirom na trenutno stanje u zakonodavnoj nadležnosti u komunalnim djelatnostima u FBiH, te vjerojatno i puno veće zahtjeve u pogledu potrebnog vremena i financijskih sredstava za realizaciju ove pod-opcije.

Opcija 3 (ključno reguliranje putem novog Zakona o vodnim uslugama): Ministarstva vodoprivrede RS i FBiH izrađuju i predlažu izmjene i dopune Zakona o vodama za

nove odredbe za vodne usluge (1) kojim će se utvrditi da će se obavljanje vodnih usluga regulirati posebnim Zakonom o vodnim uslugama.

Ministarstva vodoprivrede RS i FBiH izrađuju i predlažu novi entitetski Zakon o vodnim uslugama. U FBiH kantonalna Ministarstva vodoprivrede će prema tom zakonu pripremiti odgovarajuće kantonalne Zakone vodnim uslugama (10).


35

U odredbama Zakona o vodnim uslugama potrebno je definirati koje se odredbe postojećih Zakona o komunalnim djelatnostima neće primjenjivati na vodne usluge (prema iskustvu iz R Hrvatske).

7.3.6 Prijedlog konsultanta za odabir najoptimalnije opcije

Konsultant smatra da je za provođenje najbrža i najlakša opcija br. 1., odnosno da se sveobuhvatna i cjelovita problematika obavljanja (i razvoja) vodnih usluga vodosnabdijevanja i odvodnje i prečišćavanja otpadnih voda regulira kroz izmjene i dopune Zakona o vodama (RS, FBiH, kantoni u FBiH, BD). Konsultant predlaže opciju br. 1 kao prijelazno rješenje, a kao konačno trajno rješenje donošenje novog posebnog Zakona o vodnim uslugama (opcija 3.) na nivou entiteta (RS, FBiH, BD) i eventualno na nivou kantona / županija u FBiH. Ovakav pristup u reguliranju obavljanja vodnih usluga je primijenila Republika Hrvatska, što je pojašnjeno u detaljnoj analizi zakonodavno-pravnog i institucionalnog okvira u BiH.

Kako se u svim predloženim opcijama radi o vrlo zahtjevnim poslovima predlaganja unapređenja zakonodavno-pravnog i institucionalnog okvira u vrlo složenim uslovima organizacije državne uprave Ministarstvima koja će pokrenuti i realizirati izmjene i dopune postojećih propisa ili izrađivati potpuno nove propisa potrebno je osigurati odgovarajuću konsultantsku pomoć.

7.3.7 Mogući sadržaj odredbi koje tretiraju vodne usluge u zakonskom propisu koji će regulirati obavljanje vodnih usluga (opcije 1., 2. ili 3.)

Sadržaj Zakonskog propisa (opcija 1., 2. ili 3.) kojim bi se regulirala problematika obavljanja (i razvoja) vodnih usluga (vodosnabdijevanja i odvodnje i prečišćavanja otpadnih voda), može uključiti i naredne oblasti (ne nužno sve, niti je ovim popisom iscrpljena lista mogućih oblasti): Definicija vodnih usluga, Načela obavljanja vodnih usluga, Uloga, obaveze i odgovornosti JLS u obezbjeđenju uslova za obavljanje vodnih usluga, Uslovi za obavljanje vodnih usluga, Pružatelji / davaoci vodnih usluga, Ugovor o obavljanju (javnih) vodnih usluga koji zaključuju JLS kao osnivač i JKP kao pružatelj

/ davaoc vodnih usluga, Način poslovanja pružatelja / davaoca vodnih usluga, Status objekata i uređaja sistema vodnih usluga, Financiranje obavljanja i razvoja vodnih usluga, Regulatorni okvir za utvrđivanje cijena vodnih usluga, Metodologija za formiranje cijena vodnih usluga, Regulatorno tijelo i njegova uloga u postupku određivanja cijena vodnih usluga, Mjerila i pokazatelji učinkovitosti obavljanja vodnih usluga (benchmarking), Opći i tehnički uslovi obavljanja vodnih usluga, Obaveza strateškog planiranja obavljanja i razvoja vodnih usluga (JLS, JKP), Odnos JKP (pružatelja/davaoca) i korisnika vodnih usluga - pravnih i fizičkih lica, Specifičnosti obavljanja i razvoja vodnih usluga u ruralnim područjima, Mjere viših entitetskih organa uprave u slučaju neprovođenja obaveza iz Zakona od strane nižih

organa JLS, Instrumenti za provođenje Zakona od strane nadležnih entitetskih organa i organa uprave JLS Odnos Zakona o vodama, Zakona o komunalnim djelatnostima i novog Zakona o vodnim

uslugama, Prekršajne odredbe za neprovođenje odredbi Zakona o vodnim uslugama, Rokovi za usklađivanje postojećih i donošenje novih propisa od strane entiteta i JLS.

Zakonski propis čijim će se odredbama regulirati obavljanje vodnih usluga vodosnabdijevanja i odvodnje i prečišćavanja otpadnih voda (opcije 1., 2. ili 3.) treba biti usklađen sa odredbama entitetskih Zakona o lokalnoj samoupravi i odredbama Direktiva EU koje se odnose na vodne usluge (vodosnabdijevanje i odvodnja i prečišćavanje otpadnih voda).


36

8. PRILOZI

Prilog 1: Popis razmatranih JLS i njihovih JKP i projekata u kojima su učestvovali No. JLS /JKP Entitet MEG IBNET STEČAJ

1. Bihać FBiH MEG IBNET 2. Bosanska Krupa FBiH MEG IBNET 3. Cazin FBiH MEG IBNET 4. Čapljina FBiH IBNET 5. Goražde FBiH IBNET 6. Gornji Vakuf - Uskoplje FBiH IBNET 7. Gračanica FBiH MEG IBNET 8. Gradačac FBiH MEG IBNET 9. Hadžići FBiH IBNET

10. Jajce FBiH IBNET 11. Kalesija FBiH MEG IBNET 12. Ključ FBiH IBNET 13. Kreševo FBiH STEČAJ 14. Mostar FBiH 15. Neum FBiH IBNET 16. Orašje FBiH 17. Sanski Most FBiH IBNET 18. Srebrenik FBiH MEG IBNET 19. Tešanj FBiH MEG 20. Travnik FBiH IBNET STEČAJ 21. Tuzla FBiH MEG 22. Velika Kladuša FBiH MEG IBNET 23. Zavidovići FBiH IBNET 24. Žepče FBiH MEG IBNET 25. Živinice FBiH IBNET 26. Banja Luka RS IBNET 27. Bijeljina RS IBNET 28. Bratunac RS IBNET 29. Gradiška RS MEG IBNET 30. Istočno Sarajevo RS IBNET 31. Kostajnica RS MEG IBNET 32. Kotor Varoš RS IBNET 33. Kozarska Dubica RS MEG IBNET 34. Laktaši RS IBNET 35. Lopare RS STEČAJ 36. Novi Grad RS IBNET 37. Prijedor RS MEG IBNET 38. Srbac RS IBNET 39. Teslić RS MEG IBNET 40. Trebinje RS 41. Višegrad RS 42. Zvornik RS IBNET


37

Prilog 2: Pregled rezultata analize financijske održivosti JKP u BiH Shodno provedenoj analizi pokazatelja financijske održivosti JKP u BiH urađeno je rangiranje JKP na skali od 1 do 3 sa sljedećim objašnjenjem:

• 3 (odlično poslovanje) – JKP ima likvidnost iznad 1, naplatu potraživanja ispod 90 dana, odnos financiranja iz tuđih i vlastitih izvora financiranja je 35% : 65%, neto marža je jednaka ili veća od 9%, EBIT marža je jednaka ili veća od 20%, EBITDA marža je jednaka ili veća od 35%, povrat na kapital je jednak ili veći od 6% i pokrivenost operativnih rashoda je iznad 105%.

• 2 (dobro poslovanje) – JKP ima likvidnost oko 1, naplata potraživanja je iznad 90 dana, ali manje od 150 dana, financiranje iz vlastitih izvora je manje od 65%; ali ne manje od 50%, neto marža je jednaka ili veća od 5%, EBIT marža je jednaka ili veća od 10%, EBITDA marža je jednaka ili veća od 15%, povrat na kapital je jednak ili veći od 3%, pokrivenost operativnih rashoda je iznad jednaka ili iznad 101%.

• 1 (nezadovoljavajuće poslovanje; indikatori krize i potrebe za hitnom reorganizacijom) – JKP ima likvidnost manju od 1, prosječan broj dana potreban za naplatu potraživanja je iznad 150 dana, financiranje iz vlastitih izvora je manje od 50%, neto marža je manja od 5% ili negativna, EBIT marža je manja od 10% ili negativna, EBITDA Marža je manja od 15% ili negativna, ROE je manji 3% ili negativan, pokrivenost operativnih rashoda operativnim prihodima je ispod 100%.

Zbirni rezultati su prikazani u narednoj tabeli:

POKAZATELJI

LIK

VID

NO

ST

BR

OJ

DA

NA

N

APL

ATE

PO

TRA

ŽIV

AN

JA

TR

OŠK

OV

I PO

ZA

POSL

ENO

M /

PRIH

OD

I PO

ZA

POSL

ENO

M

FIN

AN

SIR

AN

JE

DU

GO

M

NET

O M

AR

ŽA

EBIT

MA

RŽA

RO

E

EBIT

DA

MA

RŽA

POK

RIV

ENSO

T O

PER

ATI

VN

IH

RA

SHO

DA

RANGIRANJE EFIKASNOST SOLVENTNOST PROFITABILNOST FINANCIJSKI UČINAK

ODLIČNO POSLOVANJE 19 5 4 16 2 1 3 0 15 DOBRO POSLOVANJE 1 13 8 5 4 6 9 15 12

NEZADOVOLJAVA JUĆE POSLOVANJE; INDIKATORI KRIZE

21 23 29 20 35 34 29 26 14

Razmatrani uzorak od 41 JKP


38

institucionalni pregled sektora komunalnih vodnih usluga u bih verzija nacrta-institucionalni... ·...

Documents