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1Institut für Raumplanung und Ländliche Neuordnung

IRUB

Regional GovernanceRegional GovernanceEEin neues Steuerungskonzept in der in neues Steuerungskonzept in der Raumplanung? Raumplanung?

11.12.2006

Harald Beutl


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1.Raumplanung und Steuerung2. Leitbegriff Governance 3. Regional Governance (RG) Diskurs 4. Praktische Umsetzung von Regional

Governance

Inhalt


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1.1. Steuerung und RaumplanungSteuerung und Raumplanung

• Bedeutung der Begriffe Planung – Steuerung Planung: gedankliche Vorwegnahme zukünftigen Handelns Steuerung: meint das Handeln zur Zielerreichung

• Raumplanung: Planung = Steuerung (zumindest normativ) Raumplanung produziert verbindliche Ordnungsregeln –

zur Beeinflussung des Handelns, um def. Ziele zu erreichen (vgl. ROG)

Adressat: Primär Fachbehörden, Gemeinden und Grundstückseigentümer (FÜRST, 2006)


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• Erhaltung von Handlungsspielräumen für zukünftige Generationen

• Beachtung von Interessen der jetzt Lebenden, die nur eingeschränkt Marktfähigkeit sind

• Umgang mit der Begrenztheit des Raumes bei unterschiedlichen Nutzungsansprüchen.

• Einsatz von Maßnahmen, die einer Sozialisierung der Kosten und Nachteilen entgegenwirken. Privates Handeln erzeugt externe Effekte, die nicht in den Marktpreisen abgebildet werden.

• Sicherung der Bereitstellung gesellschaftlicher Kollektivgüter (Infrastruktur, Naturraumpotenziale, und Freiraumfunktion)

• Sicherung der Nutzungsfähigkeit frühere Investitionen von der Gesellschaft (Siedlungs- und Infrastrukturen)

DANIELZYK, 2005

Steuerungsziele


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1.1. Steuerung und Raumplanung Steuerung und Raumplanung

Steuerungsverständnis in der Raumplanung (I)• Raumplanung ist eine Querschnittsmaterie mit normativ

hohem Steuerungs- bzw. Wirkungsanspruch • Beginn: „Gottvater Modelle“ (SIEBEL, 1989), die („Top –

Down“) umzusetzen sind: Rationaler Steuerungsanspruch (kausale

Wirkungszusammenhänge) Lineare Handlungs- und Denkweisen Raumplaner als Techniker, die Ordnung in das „Chaos der

Siedlungsentwicklung bringen“ („Drachen der Unvernunft“) dazu notwendig: starker Staat und starken Instrumente (FÜRST,

2005)


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1.1. Steuerung und Raumplanung Steuerung und Raumplanung

Steuerungsverständnis in der Raumplanung (II)• Veränderung des Steuerungsverständnisses: Steuerung nicht mehr

als einseitige Beeinflussung von „oben“, sondern ein „Kooperationsprozess“ Raumplaner erkennen institutionelle Schwächen und passen sich an

Realitäten an Prinzipien: Prozess, Partizipation, Kommunikation, Kooperation,

Information, Moderation, Management,

• Praxisbezogene Raumplanung sieht sich eher als Vermittler – als intermediäre Instanz zwischen ökonomischen, politischen und sozialen Steuerungssystemen/Interessen/Akteuren (SELLE, 1997)

• FÜRST, 2005


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Regionales Raumordnungsprogramm

Gemeinden - Örtliche Raumplanung

(Grundstückseigentümer)

Abteilung - Regionalplanung

Landesregierung

Regionales Raumordnungsprogramm NÖ Beispiel: lineares Steuerungsverständnis


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Regionales Raumordnungsprogramm

Gemeinden - Örtliche Raumplanung

Gemeinderat Bürgermeister

GrundstückseigentümerPrivater Haushalt Unternehmen Staat

Ortsplaner/Gemeinde - Extern

Landschafts/Raumplaner - Extern

Regionalmanagement

Abteilung Raumordnung und Regionalpolitik

Örtliche Raum-Planung

Regional-Planung

Abteilung Bau- und Raumordnungsrecht

Sonstige betroffene Fach-Abteilungen- Legistischer DienstHydrologieNaturschutzWasserwirtschaftForstGeologie

Gruppe Raumordnung, Umwelt und Verkehr

Landesstatistik/ SIS Sektorale Raum-Ordnung

Geschäftsstelle EU - Regionalpolitik

Abteilung Verkehr

Landtagsclubs, Umweltbehörde, Wirtschaftskammer, Kammer für Arbeit und Angestellte Landes-LandwirtschaftskammerKammer für Arbeiter und Angestellte in der Land- und ForstwirtschaftÄrztekammer NiederösterreichGemeindevertreterverbände Kath. Kirche und Ev. KircheMilitärkommando NiederösterreichKammer der Architekten und IngenieurkonsulentenArbeitsmarkserviceEnergieversorgungsunternehmenBundesamt für Eich- und VermessungswesenVerband land- und forstw. Betriebe

Landesregierung

Landtags-Abgeordnete

Fachabteilungen/Ministerien Bund

Raumordnungsbeirat

ÖROK

zuständiger Landesrat

BKA/ MinisterienEU

Planungs-Gemeinschaft Ost (PGO)

ECO+

zuständiges Büro

Büro Landeshauptmann

Bürgerinitiativen


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• Raumplanung ist zwar als technisches (lineares) Steuersystem konzipiert – ist aber politische Steuerung und damit Gesellschaftspolitik (COOLS, GNEST, DIETRICH, 2002)

• Politische Dimension (Legitimation und Macht, Wählerwille, Wahlerfolge)

Steuerung durch Information und Überzeugung

• Fachplanerische Dimension (Expertenwissen)



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• Neue Steuerungsdiskussion in der Regionalentwicklung und auch in der Raumplanung - mit dem Begriff „Regional Governance“

• Basierend auf dem Wissen der Komplexität sozioökonomischer Prozesse und „mangelnder“ Wirkungs- und Umsetzungskraft raumplanerischer Ideen und Instrumente

• Ziel ist die Erklärung und Beeinflussung von Entscheidungsprozessen (Planungsprozessen)


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1. Raumplanung und Steuerung2.Leitbegriff Governance 3. Regional Governance (RG) Diskurs 4. Operationalisierung von Regional

Governance

Inhalt


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2.2. Leitbegriff Governance Leitbegriff Governance

• Keine einheitliche Lehrbuchdefinition

• Übersetzungen von „Governance“: Steuern, Koordinieren, Regelung, Regieren (BENZ, 2004)

Modewortkomplexer Begriff der Sozialwissenschaft

interdisziplinärer Verbundbegriff


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Ausgangsbasis: • Zunehmende Differenzierung und Zunahme der

Komplexität der Gesellschaft• Zunahme der Zahl der Akteure und Themen

sozialer Prozesse Bedarf an

Lösung kollektiver Probleme Neue Steuerungs- und Koordinationsformen


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Historische Entwicklung des Diskurs: • Wirtschaftswissenschaften (Institutionenökonomik)

Governance bezeichnet institutionelle Regelungen (Leitung und Verwaltung), die der Reduktion von Transaktionskosten dienen (WILLIAMSON, 1985).

• Sukzessive Verbreitung in den Sozialwissenschaften (BENZ, 2005) Organisationsforscher: Steuerungs- und Leitungsstrukturen in

Unternehmen Soziologen: selbst regelndes System von Interaktionen jenseits von Markt

und Staat Politikwissenschaftler:

- Regieren jenseits des Nationalstaates

- politische Steuerung in komplexen institutionellen Arrangements

- Steuerung in nicht-hierarchischen, netzwerkartigen Arrangements


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2.2. Leitbegriff Governance Leitbegriff Governance Von Steuerung zu Governance (Politikwissenschaft, MANTZ, 2005)

• Systemtheoretische Steuerung Möglichkeit staatlicher Steuerung wird wegen

Selbstreferenzialität von Subsystemen in Abrede gestellt• Akteurszentrierte Steuerung

Neo-korporatistsiche und netzwerktheoretische Konzept Akteure sind die zentralen Figuren Staat „Netzwerkknüpfer“

• Governance Grenzen zwischen Steuerungsobjekt und -subjekt verschwimmen

(Bsp.: Transnationalisierung) Von der Akteurszentrierung zu Institutionalisierung Regelungsstrukturen sind elementar (MAYNTZ 2005)


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Konstante Begriffskerne von Governance (Politikwissenschaft, BENZ, 2004)

• Management von Interdependenzen • Steuerung und Koordination mittels institutionalisierter

Regelsystemen (Markt, Hierarchie, Mehrheitsregeln, Verhandlungsregeln)

• Interaktionsmuster kollektiven Handelns (Netzwerke, Koalitionen, Vertragsbeziehungen, wechselseitige Anpassung im Wettbewerb, Hierarchie)

• Prozesse des Steuerns überschreiten Organisationsgrenzen



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1. Raumplanung und Steuerung2. Leitbegriff Governance 3.Regional Governance (RG) Diskurs 4. Praktische Umsetzung Regional

Governance

Inhalt


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3.3. Regional Governance - DiskursRegional Governance - Diskurs

• Regional Governance kann als „Bereichsperspektive“ des Governance - Ansatzes bezeichnet werden (BENZ, 2003)

• Der Begriff „regional“ verweist auf den räumlichen bzw. regionalen Bezug der Governance Diskussion (PÜTZ, 2004)

VORAB Keine Zauberformel moderner gesellschaftlicher Steuerung Kein partizipativer Neuanfang auf regionaler Ebene Kein bestimmtes Organisationsmodell Kein bestimmtes Planungs- und Steuerungskonzept Wissenschaft lernt von der Praxis und nicht umgekehrt (FÜRST, 2005, mündl.)

Reflexion der Praxis TROTZDEM

Neue Perspektiven um Effizienz, Flexibilität und Effektivität des Handelns zu erhöhen

Strukturen und Prozesse erkennen und letztlich dadurch beeinflussen


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2.2. Regional Governance - DiskursRegional Governance - DiskursHintergründe des RG – Ansatzes

I. Regionen besitzen ein unausgeschöpftes Steuerungspotenzial (THIERSTEIN, 2002) („schwacher Institutionenrahmen“, „Steuerungslücken“)

II. Aufwertung regionaler Handlungsmöglichkeiten (FÜRST, 2001) „Baustein“ der Globalisierung; Agglomerationsvorteile durch Vielfalt;

Ressourcenkonzentration, Clustereffekte, Milieueffekte Aufgaben einzelner Gemeinden können nicht mehr erfüllt werden

(Abfallwirtschaft, etc.) Großräumiger Handlungsraum privater Akteure (Pendlerverflechtungen

etc.) III. Änderung des Staates und der staatlichen Steuerung (FÜRST, 2005)

Vom „Wohlfahrtsstaat“ zum „Gewährleistungsstaat“ (Rücknahme von Int.)

Von der „Top-down“ Steuerung zur „dezentralen Kontextsteuerung“ („down-up“ Steuerung, Bsp. EU-Strukturpolitik)

Aufwertung regionaler Selbststeuerung


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Regional Governance IDEE (1)

• RG ist eine Form oder die Fähigkeit der Selbstorganisation Strategische Gestaltung von regionalen Steuerungsprozessen (FÜRST, BENZ 2003

• RG versucht Interdependenzen (Verflechtungen) zu managen über Recht, Finanzmittel, Markt, Vereinbarungen (BENZ 2005)

• RG interessiert Regelsysteme zu koordinieren Koordination außerhalb und innerhalb von Institutionen (MAYNTZ, 2005; FÜRST 2004; BENZ 2005)

• RG wird durch Netzwerke konstituiert (Kommunikation und Verhandlungen) (POHN-WEIDINGER, 2003)

• RG bewegt sich im Spannungsfeld zwischen Netzwerkarbeit und Institutionalisierung organisatorischer Kern, Führung (FÜRST 2001; BENZ 2004; PÜTZ 2004);

• RG versucht Interorganisationsbeziehungen zwischen unterschiedlichsten Ebenen und Sektoren zu koordinieren (EINIG, FÜRST, KNIELING, 2003)


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• RG beschreibt eine Kombination von verschiedenen Steuerungsmodi: Kooperation (Verhandlung), Wettbewerb und Anreize sowie Hierarchie als institutioneller Rahmen (PÜTZ 2004)

• RG koordiniert das netzwerkartige Zusammenspiel staatlicher und privatwirtschaftlicher Akteure (DANIELZYK, 2003; BENZ, FÜRST 2004; PÜTZ, 2004) • Territorial, funktional, kompetitiv, kooperativ, hierarchisch

solidarisch, ideell, lokalistisch, regional, national, international• Systemgrenzen sind aber nicht vollständig determiniert

• Regionsbezug: RG umfasst unterschiedliche Maßstabsbezüge und Regionsbezüge (PÜTZ, 2004)

• RG entfaltet sich in Steuerungslücken, d.h. es entwickelt sich dort, wo herkömmliche Problembearbeitung nicht adäquat bewältigt wird (FÜRST, 2005)

3.3. Regional Governance - DiskursRegional Governance - DiskursRegional Governance Idee (2)


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Grenzen von Regional Governance (FÜRST, 2001)

Selbstbindung der Mitwirkenden („exit-option“) Konsensprinzip („kleinster gemeinsamer Nenner“, win-win

Prinzip) Elite – Bildung („Vorentscheidersysteme“) Zeitbindung engagierter Akteure Spannungsfelder funktional (Experten) und territorial

(Politiker) denkenden Akteure



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Aspekte von Regional Governance bzw. regionale Steuerung (I):

Funktional: Regional Governance basiert auf Problemen oder Themen der Regionalentwicklung problem- und projektbezogen; monothematisch

Territorial: Regional Governance basiert auf einer abgegrenzten Region als Grundlage des Handelns multithematisch


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Aspekte von Regional Governance bzw. regionaler Steuerung (II):

• Normativ: Im Sinne von „Good Governance“ (Demokratie,

Transparenz, Effizienz, Effektivität) oder eines „aktivierenden Staates“

„Aussagen zur institutionellen Struktur, zur Kombination von Steuerungsinstrumenten und zum Prozessmanagement

• Analytisch: Beschreibung und Bewertung der Realität


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verschiedene Steuerungsformen (Interaktionsmodi): • Wettbewerb • Kooperation • Hierarchie

Akteurkonstellationen aus • staatlichen Akteuren

(Politik, Verwaltung) und • nichtstaatlichen Akteuren

(Wirtschaft, Zivilgesellschaft)

RegionalGovernance

verschiedene • Regionen (politische,

funktionale, symbolische) • Scales (räumliche

Maßstabsebenen: lokal, regional, national)

umfasst und integriert regionalspezifisch und netzwerkartig


PÜTZ, 2004


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1. Raumplanung und Steuerung2. Leitbegriff Governance 3. Regional Governance (RG) Diskurs 4.Praktische Umsetzung Regional

Governance

Inhalt


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4.4. Praktische Umsetzung von RGPraktische Umsetzung von RG

• Die Regional Governance Idee ist keine geschlossene Theorie Theorien haben die Funktion, Sachverhalte zu beschreiben, zu

erklären und vorherzusagen. Im Kern bestehen sozialwissenschaftliche Theorien aus einer Vernetzung von gut bewährten Hypothesen bzw. anerkannten empirischen Gesetzmäßigkeiten (SCHARPF, 2000).

(Damit könnte man z.B. Regionalentwicklung vorhersagen und Erfolg programmieren.)

• Es gibt auch keine Raumplanungstheorie • Regional Governance ist ein Ansatz („gibt Hinweise bei der

Suche nach Erklärungen“).

Theoretischer Hintergrund (I)


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• Organisationswissenschaften, Netzwerktheorie, Gruppenverhalten, Politikwissenschaften, Kollektives Handeln, Regulationstheorie, Institutionenökonomik

• Akteurszentrierte Institutionalismus (MAYNTZ, SCHARPF, 1997), weil parallele Beachtung von Strukturen und Akteuren; Beschreibung der RG - Regimes

Theoretischer Hintergrund (II)


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Probleme Akteurs -Konstellationen

Akteure Handlungsorientierungen

Fähigkeiten

Politische Entscheidungen

Politik – Umwelt

Institutioneller Kontext

Interaktions-formen

4.4. Praktische Umsetzung RG Praktische Umsetzung RG

• Akteure (Fähigkeiten, Handlungsorientierung)• Akteurskonstellation (Interesse, Machtverhältnisse, Rollenerwartungen)• Institutioneller Kontext (Restriktionen, Optionen, Anreiz, allerdings: nicht

vollständige Determinierung)• Interaktionsformen (Koordination, Verhandlungen)• Kognitive Deutungs- und Lernprozesse (Situationsdeutung,

Optionenwahrnehmung) • Konkrete Themen

Parameter des akteurszentrierten InstitutionalismusParameter des akteurszentrierten Institutionalismus


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4.4. Praktische Umsetzung RGPraktische Umsetzung RG

• Regional Governance – Ansatz zur Beschreibung, Erklärung von Steuerungs-, Planungs- und Entscheidungsprozessen (= analytische Verwendung)

• Qualitative Forschungsprozess: Prinzip „Verstehen und Erklären“: Fallbeispielbezogen, prinzipiell induktiv, nicht repräsentativ Untersuchungsmaterial: Text Offene Interviews: Leitfragen, um Hintergrundinformationen über

Prozesse und Entscheidungen zu gewinnen - Experten

- Akteure

Dokumentenanalysen usw.• (Quantitative Datenerhebung: Isolierung von „messbaren“ Variablen

mit statistischer Auswertung, Stichproben, repräsentativ etc.)

Methodik zur empirischen Erhebungen


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4.4. Praktische Umsetzung von RG Praktische Umsetzung von RG

• Problem: empirische Umsetzung und Analyse von RG wenig angewendet

• Problem: informelle Prozesse retrospektiv zu erforschen ist sehr aufwendig Ziel ist die Erfassung der Realität (Art und Weise wie regionale Akteure zusammenarbeiten)

• Problem: diffuse Untersuchungskriterien und große Merkmals-Vielfalt, oft nur verbal argumentative Beurteilungen möglich, messbare Indikatoren fehlen

• Problem: subjektive Faktoren schwer erfassbar

Probleme bei empirischen Erhebungen


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• BEISPIEL

Kleinregionale Rahmenkonzepte (KKRK) – räumliche Verteilung

Chronologische Entwicklungdes Instrumentariums:2001 Beschluss der Förder-

ungsrichtlinien durchNÖ Landesregierung

2002-2003

Erstellung des 1. KRRK(Land um Laa)

2003-2004

Erstellung des 2. KRRK(Tullnerfeld West)

2003- Erstellung des 3. KRRK(Pielachtal)

Erstellung des 4. KRRK(Raum Krems)

2004-

2004- Regionales Rahmen-programm Marchfeld

KRRK = Maßnahme der Raumplanung


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IRUB

Kleinregionales Rahmenkonzept (KRRK) Tullnerfeld West


Ziviltechniker

Förder- und Koordinationsstelle des Landes

Kleinregionale Rahmenkonzept

Sachverständige für örtliche Raumplanung

10 Gemeinden

ARGE Tullnerfeld West

Gemeindräte der 10 GemeindenOrtsplaner

Arbeitsgruppen zu verschiedenen Themen

Sonstige Abteilungen des Landes

Gemeindbürger, Unternehmer, Bürgerinitiativen etc.

Landesrat für Raumplanung

Regionalmanagement NÖ-Mitte


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• Freiwilliger Zusammenschluss von 10 Gemeinden zur raumplanerischen Strategieentwicklung Unterstützung durch Fördermittel des Landes

• Problemdruck/Thema: Bau der HL – Strecke zwischen Wien und St. Pölten Verkehrsproblematik durch MIV (Einkaufzentrum Langenrohr) Standortentwicklung durch gemeinsame Gewerbegebiete Strategisches „Gegengewicht“ zu Tulln (Konflikt)

• Initiator und Promotor: Landtagsabgeordneter, Bürgermeister, und Kleinregionssprecher mit „solidarischer Grundhaltung“


Fakten (I)


IRUB4.4. Praktische Umsetzung von RGPraktische Umsetzung von RG

• Gründung einer ARGE mit Mitgliedsbeiträgen als Budget • Entscheidungen werden nach dem Konsensprinzip in

Bürgermeisterrunden getroffen (Vorteil und Nachteil) • Ausführung des Konzeptes durch Ziviltechniker (steigt nach

Abgabe des Konzeptes aus) unter Beobachtung und Anleitung des Landes

• Ziel: Ergebnisse des Konzeptes soll auf die örtliche Raumplanung übertragen werden, das funktioniert nicht

Fakten (II)


IRUB


• Aber: Konzept bringt Diskussion, Informationsaustausch, Projektentwicklung (Gewerbegebietsausweisung = WIN-WIN Situation), Kommunikation

• Bürgerbeteiligung durch Arbeitsgruppen möglich, aber mit unterschiedlichen Erfolgen (Gesamtinteresse geht oft verloren) Problem der Legitimation von Entscheidung

• KRRK als Strategie für weiter Umsetzungsprojekte (LEADER, etc.)

• Verstärkte Institutionalisierung vorgesehen: Kleinregionsmanager (Jurist) weiter Kooperationen (gemeinsamer Bauhof, Musikschule etc.)

Fakten (III)


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• Kombination von staatlicher Lenkung und Selbstorganisation

• Kooperative Erstellung, Umsetzung durch politische Legitimation

• Unterschiedliche Akteure kooperieren in Sinne einer gemeinsamen Lösung, allerdings nur WIN-WIN - Situationen

• Umsetzungsorientiert, geht über reines Plan erstellen hinaus

• Kommunikation mit den Betroffenen

4.4. Praktische Umsetzung von RGPraktische Umsetzung von RGWarum in Richtung Regional Governance?


IRUB

• DANKE


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Veränderungsprozessin der Region

Politische Parteien

Auftraggeber Ministerien

Medien

Einzelpersönlichkeiten

Öffentlichkeit, Bürger Initiativen

Wirtschaftsverbände und Unternehmen

Gemeinden

Fachbehörden

Kultur, Bildung

Gesetze, Programme

Bestehende Image der Region Stand der Ziel- und

Projektarbeit/Vorleistungen

Politische und diskursive Kultur

Informations-, Wissens- und Ausbildungsstand der AkteureWille zur

Veränderung/Motivationslage

Stand der Identifizierung der Akteure mit der Region

Grabski-Kieron, 2002

Problemdruck

Steuerungsanspruch der Steuerungsanspruch der RaumplanungRaumplanung

institut für raumplanung und ländliche neuordnung irub 1 regional governance e in neues...

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