INSTITUTO DE ADMINISTRACIDN

PUBLICASECCION MEXICANA DELINSTITUTO INTERNACIONALDE CIENCIAS ADMINISTRATIVAS

CONSEJO DIRECTIVO

Presidente

Vicepresidente

Conseieros

Tesorero

Secretario Ejecutivo

Lic. Andrés Caso

Lic. Manuel Bravo Jiménez

In9. Eugenio Ménclez DocurroLic. ISnado Pichordo PagazaLic. Enrique Gonaález PedreroLic. Norberto Agramonte Mi.r T.Lic. René Carvajal RamírexLic. Gustavo Martrnez CabañalLic. Juan Víctor Verges X.

Lic. y C.P. S.alliel Alatriste

In9. Gregario Hernández.

Revista de Administración Pública - Publicación bimestralAutorizada como correspondencia de 2a. clase por la D.G.C.México, D. F.Suscripciones: Nilo 80 40. piso, México 5, D. F.

REVISTA DE ADMINISTRACIDNPUBLICAORGANO EDITORIAL DELINSTITUTO DE ADMINISTRACION PUBLICA

Dirección y Elaboraci6n: Lic. JuBón Dlaz Arias,

Lic. Lidia Comorena Adame. Diseño: Arq. Jorge Slepanenko

Nueva Epoca Mblco - Noviemb ....Dici.mb... 1970 Núm. 21

SOMMAIRE

INTRODUCTIONPago

5

SUMARIO

PRESENTACIONPág.

61

Participants Francais

M. Froncis de BaecqueSchema Intraductif 7M. Henri RosonLa Préporation de la décision

administrativa 11M. Henri RosanLa Prise de décision 13M. Louis BouletEssai de Definition de la décision

administrative 15M. Loui. BouletLes Methodes et les techniques:

De la préparation de la Décision 17Dans I'acte de Choix 19le controle de I'exécution de la décision 19

M. Froneis de BaecqueCommunication sur le contréle de

I'exécufion de la décision 21

Participants Mexicains

M. Adolfo LugoPouvoirs conférés par la loí au pouvoir

exécutif pour la prisa de décisions 23

Participantes franceses

Sr. Francis de BaecqueEsquema Introductivo

Sr. Henri Rosonla preparación de la DecisiónAdministrativa

Sr. Henri RosonLa toma de Decisión

Sr. Louis BouletEsquema para una definiciónde la Decisión Administrativa

Sr. Louis Bouletlos métodos y técnicas:

De preparación de la decisiónEn el acto de elecciónDel Control de la ejecución dela decisión

Sr. Francis de Baecque

Comunicación sobre el controlde Ejecución de la Decisión

Participantes Mexicanos

Lic. Adolfo LugoFacultades que otorga lo Ley

63

67

69

71

7375

75

77

M. Horacia Castellanos G.Pouvoirs discrétionnaires et pouvcirs

codifiés du titulaire du pouvoirexécutif quant o ses décisions

M. Andrés Caso Lombardo elM. Luis Garda CárdenasL'cdministrctlon publique au service

du développementM.M. Pedro G. Zorrilla Martinez elJosé Chanes NietoLes mécanismes de consultation pour

la préparotion des projets de loisdans le contexte du pouvoirExecutif

Mlle. Elvira Avalas Villarreal elM. Alejandro Posadas EspinosaUtilisation des alstemes d'information

dans le processus de prises dedécisions

M. Miguel Duhall KraussLes niveaux et les domaines de

décentralisation pour la prise dedécisions et le role assumé par lessystemes d'inforrnctlon

M. Fernando SolanaNotes pour un modele analytique de la

décisionM. Gustavo EstevaLes prcblemes de la planification

regionale au MexiqueM. Arturo del Caslillola planification sectorielle au MexiqueM. Ignacio PichardoLes processus des décisions au

niveau localM. Gustavo Marifnez Cabañas elM. Alejandro Carrillo CastroProgramme de réformes de

I'administration publique

Resumé et conclusions

liste des personnalités ayan' participéa la table ronde

Paoe

25

27

29

35

39

43

45

47

49

51

53

57

Pág.

al Poder Ejecutivo para latoma de decisiones 79

Lic. Horacio Castellanos C.Facultades discrecionales y facultades

regladas del titular del Ejecutivo,en cuanto a sus decisiones 81

Lic. Andrés Caso Lombardo yLíc. Luis Goreía Córdenes

la Administración Pública parael desarrollo 83

Dr. Pedro G. Zorrilla Martine. y

Dr. José Chanes NieloMecanismos de consulta para lapreparación de iniciativas de leyen el ámbito del Poder Ejecutivo 85

Ing. Elvira Avalas Villarreal yC. P. Alejandro Posadas Espinosa

Utilizaci6n de sistemas de infor­mación en el proceso de toma dedecisiones 89

Dr. Miguel Duhalt KraussNiveles y óreas de descentralizaciónpara la toma de decisiones y papelde los sistemas de información 93

Lic. Fernando SolanaNotas para un modelo analíticode la decisión. 97

Lic. Gustavo EstevaProblemas de la planeaci6nregional en México 99

Lic. Arturo del CastilloLa planeaci6n sectorial en México 101

Lic. Ignacio PichardoProceso de decisiones a nivel local 103

Lic. Gustavo Martínez Cabañas yLic. Alejandro Carrillo Castro

Programa de reformas a loAdministraci6n Pública 105

Resumen y Conclusiones 107

lista de las personas queparticiparon en la Mesa Redonda 111

INTRODUCTION

En oclobre 1970, l'Institut d'Administra­fíen Publique et l'Association Franco-Mexi­caine d'Etudes Sociales ont organisé auCentre Balnéaire de Oextepec, prété aima­blement par l'lnstitut Mexicain de la Sécu­rité Sociale, une table ronde sur le therne .lila décision administrative dans le secteurpublique". Le but de celle réunion fOt d'e­nalyser les éléments qui influencent la prisede décision dans ]'administration publique.

l'Ambassade de France au Mexique, enraisan de l'Intérét constant qu'elle porte auxéchanges d'expériences entre les chercheursmexicains et frenceis. a obtenu que troisprofesseurs de l'lnstitut International d'Ad­ministration Publique de Paris, participent acette réunion. Ces trois spécialistes franc;aisont présenté, conjointement a un groupede mexicains, les documents qui ont servíde sujets d'analyse et de discussion pourcelle table ronde.

L'inauguration a été présidée par MonsieurXavler de la Chevalerie, Ambassadeur deFrance au Mexique, et par MM. Andrés Caso,Président de l'lnstitut d'Administration Pu­blique, et Adolfo Lugo, Président de l'Asso­ciation Franco-Mexicaine d'Etudes Sociales.

Pendant les sessions d'études, les thernessuivants ont été discutés: cadres juridiqueset institutionnels de la France et du Mexique¡les facultés que les lois otorguent • l'Exé-

cutif dans ces deux pays; le róle [oué parI'administration publique dans le dévelop­pement socio-économique¡ la préparation dela décision administrative; les mécanismesde gestion et de consultation pour la prépa­ration des projects de lois, le cadre techni­que de la décision; et finalement, les pro­blernes posés par le controle de I'exécutionde la décision.

11 est en général difficile d'évaluer lesrésultats obtenus par ce geme d'évenernent,et c'est pour cette raison que, au lieu deprésenter une opinion quant a I'importancede cette réunion, nous préferrons inviternotre aimable lecteur a consulter le textede cetre publication qui contient un résumédu développement de celle table ronde.

11 nous semble important, cependant, designaler que lorsqu'il est possible d"aller eu­delá d'un simple échange d'idées pour erri­ver. une analyse détaillée et a un dialoguesans réserves sur les problemas administra­tifs, iI en découle des réflexions qui invitenta vérifier sans cesse I'efficacité des lnstl­tutions gouvernementales ainsi que les pro­cédés administratifs utilisés par le secteurpublic pour atteindre ses objectifs, surtoutlorsqu'il s'agit de gouvernements qui re­cherchent anxieusement comment améliorerI'efficacité et la rentabilité de leurs systernesadministratifs.

5

SCHEMA INTRODUCTIFLes Conditions Générales de fonetionnement de

l'Administration Francaise.,

Préparé par: M, Franeis de BAECQUE

Si l'on veut pouvoir sarsir le fonction­nement de I'administration franceise et sa·volr comment elle élabore et prend sesdéeisions il esl indispensable de présenlerle cadre de son aclion el d'indiquer la placequ'elle occupe dans la netion,

1.LE CADRE INSTITUTIONNEL.Trois éléments a signaler qui ont une in­

fluence dírecte sur la "décisicn administra­tive",

1.1,La olruc!ure du Pouvoir Exéculif,La France fait traditionnellement, et cela

depuis des siecles, une distinction entre leChef de l'Etat el le Chef du Gouvernemenl

Exceptions:Louis XIV (qul provoque la surprise gé­

nérale lorsqu'il déclare qu'iI sera sonpropre premier Ministre).

Napoleon ler.Thiers.

Horrnis ces cas particuliers, la distinctiona été appliquée non seulement en régimeparlementaire c1assique, mais eussl sous laseconde République el sous le régime de

"L'Elal Frencals" au cours de la derniéreGuerre.

En régime parlemenlaire, le chef de l'Elala loujours participé de feccn plus aclivequ'en Anglelerre, au Gouvernemenl. (Parexemple: Présidence du Conseil des Minis­Ires, discours élaborés par le Présidenl lui­mema, et non pas, comme dans le eas dudiscours du Tróne, préparé par le Gouver­nernent),

Cerectere particulier du régime actuel enFrance: Le Chef de l'Etet el le Premier Mi­nistre .ont des attributions qui ne sont pastres elairemenl délerminées.

1,2,Importance du r&le joué par leo

membres du Gouvernemenf.De plus, il esl de Iradilion, en France que

le Pouvoir Exéculif soil exercé en Conseils;celle Iradilion dale de I'ancien régime. Celane signifie pas toutefois que les décisionssoienl prises a I'unanimilé. La responsabililéde la décision finale repose sur le Gouver·nement, qui doit tentr compte d'une pro­cédure collégiale.

Applications praliques:Le Conseil des Minislres:

- Périodicilé des réunions.

7

_ Importance quantitative des décisionsqui sont prises au Conseil des Ministres( Les projels de lols, les errétés el lesdécrets-Iois, certains décrets, certainesnominations ).

Les Conseils Inter-Ministériels:lis préparenl sous la présidence duChef du Gouvernemenl les décisions elsont bien souvent I'organe essentieldans ce domaine.

le Principe de la solidarité gouvernementale.Toules les décisions du Conseil des Mi­nistres sont prises a l'unanimité et en­gagenl la responsabililé de lous lesMinistres; I'acceptation de la responsa­biiité du Gouvernemenl doil étre priseen Conseil des Ministres.

11 faul signaler, sous la yeme République,2 élémenls nouveaux:

- L'importance des conférences de Presseel des déclaralions du Chef de l'Etat •la Radio el • la Télévision.

- le fait majoritaire qui diminue I'impor­tance du Conseil des Ministres.

1.3.Le Role des Assemblées dans la Prisa

des décisians_

1.3.1.CAS DE LA LO!.Dans le domaine du législalif stricto-sensu.

Róles respeclifs du Gouvernemenl el duParlemenl dans la préparalion el dans I'éla­boration de la loi. Toutefois, le Gouverne­menl disposail, jusqu" la Veme Républiquede moyens Iimités dans ce domaine (alorsque le texto de ses projels pouvaienl elremodifié par les Commissions le Gouverne­ment ne disposait pas du droit d'amen­dement).

Sous la yeme République le domaine lé­gislalif étalt limité. Le processus législatiflaissait au gouvernement de nombreux mo­yens d'action.

1.3.2.DANS LE CAS DES AUTORISATIONS A

DONNER AU GOUVERNEMENT.les Chambres interviennent traditiormel­

lement dans certains cas exceptíonnels.

8

A ce propos I'exemple le plus significalifest celui du budgel, qui ne constilue pasune mesure législative mais plutót une auto­risation de revenus et de dépenses.

Autre exemple: I'autorisation donnée augouvernement de ratifier les traités.

1.3.3.DANS LE DOMAINE DES DELEGATIONS

DU POUVOIR LEGISLATIF AUGOUVERNEMENT.

Selon la procédure des décrets-lois, sousles neme el IVeme Républiques; selon laprocédure des ordonnances sous la VemeRépublique. Ces mesures supposent toute­fois une ratification ultérieure par le Parle­menl.

Incidence de ces trois points sur le fonc­tionnement de I'administratían (frois exern­pies seront donnés).

2.LA PLACE DE L'ADMINI5TRATION DANS

LA VIE DE LA NATION.

2.1.Caracteres généraux.l'Administratian frencaise est dotée d'une

structure tres solide. les corps qv¡ la cons­tifuenl onl été créés, dans la plupart descas, depuis tres longtemps. Tout cela luidonne une autorité que I'on na peut nier.

De plus, dans un payo oú, par tradilion,les régimes polltiques ont élé nombreux eloú l'instebilité gouvernementale a été fre­quente, c'est I'administratíon qui íncarne lacontinuité de l'Etal. Enfin, le développementdes attributians de l'Eret a accru encore sonimportance.

2.1.1.LE ROLE DE L'ADMINISTRATlON DANS

LA VIE PUBLIQUE.Ce role est important, non seulement pour

les raisons qui onl déj' élé citées, maisaussi en raison du haut niveau techniquede I'administration francaise et de son auto­rité mora le.

l'Administration intervient aussi dans I'e·xécution des décisfons gouvernementales:de nombreuses mesures complémenteiressont lalssées a sa compétence.

la pratique administrative est, en fait,bien souvent plus importante que les texteseux-mérnes.

2.1.2.LES STRUCTURES DE L·ADMINISTRATION.11 faut distinguer l'Administration tredl-

tionnelle (les grands Ministeres et les anociens services) des organismes relativementautonomes (Etablissements Publiques, offl­ces diverso .. etc.) qui se développent de­puis de nombreuses année.

l'Administration traditionnelle se carecté­rise par une autonomie ministérielle assezgrande. Chaque Ministre est seul compétentpour gérer ses crédits et pour utlliser sesfonctionnaires¡ les mesures de coordinationsont, dans la pratique, difficiles a prendre.

Sous l'eutortté du Ministre, l'Administre­tion est trés hiérarchisée. Tous les agentsont le caractére de fonctionnaires et sontsoumis, du Directeur a l'huissler. au memestatut.

Cette administration est independante aI'égard de la polltique; le recrutement, a labase notamment, est assuré par concours,ce qui exclut en pratique les choix poli­tiques.

Autre exemple: la désignation des Chefsd'Administration et des hauts responsablesdes Administrations est faite par décret auCenseil des Ministres, en principe pour lesOirecteurs d'Administrations centrales, sansconditions. En fait on nomme toujours desfonctionnaires.

Pour les Préfets et les Ambassadeurs, leConseil des Ministres doit tenir compte, dansune proportion importante, des fonction­naires des corps correspondants, ce qui li­mite les interventions politiques.

Ce sont les nominetions "au tour exté­rieur" pour les hauts postes de l'Etat quisont finalement les plus marquées par lesorientations politiques.

Nous commenterons plus tard un cas par­ticulier de relations entre !'Administration etla politique: les Cabinets Ministériels.

la nouvelle administration, a travers desservices autonornes. cherche a échapper auxreglements de l'administration clessíque(statut des fonctionnaires, regles de cornp-

tabilité, etc... ). En fait, les controles qu'ellesubit limitent beaucoup les différences entreles deux secteurs de l'Administration.

2.1.3.CROISSANCE RAPIDE El CONTINUE DES

ATTRIBUTIONS DE L'ADMINISTRATION.Les interventions de l'Etat sont chaque

fois plus nombreuses,Quantitativement: multiplication des équi­

pements collectifs (exemple: les institutionsd'éducation, I'infrastructure des communica­tions, etc...).

QuaJitativement, selon les domaines:Oomaine économique: la restructuration

de I'agriculture.Domaine social: la politique de générali­

sation de la Sécurité Sociale.Domaine culturel: les Maisons de la Cul­

ture.

Tout ceci est repris par la planification etpar l'urbenlsme.

Influence des équipements publics dansle développement.

Importance croissante des équipements"structurants" (autoroute, télécommunica­tions, zones industrielles, etc.). Mais celaimpose une adaptation de l'edministretlonet ceci n'est pas toujours facile.

2.2.Le pro"bleme de I'odaptation de

l'Administration Fransaise

2.2.1.ENONCE DE QUELQUES ASPECTS.

- La nécessité d'une aclion coordonnéeest plus évidente que jamais, mels doitse concilier avec une spécialisation quitend a I"autonomie des techniques.

- les décisions de I'administration con­cernent de plus en plus la vie des ci­toyens, d'ou nécessité de concertationet d'information lesquels ne doivent pasconduire a déplacer les responsabilitésmais imposent un changement de lapart du fonctionnaire habitué a trancherau nom de l'intérét général et des use­gers qui préferent souvent la contes­tetlon.

9

- l'importance des investissements poseen des lermes nouveaux le problémede la renlabililé. Celle-ci esl souvenldifficile a déterminer et doit etre con­ciliée avec les impéralifs poliliques.

2.2.2.DIFFICULTES El ELEMENTS DE

SOLUTION.

2.2.2.1.1/ Y a de graves difficu/lés dans cette

adaptation:1) La rigidilé Iradilionnelle de I'adminis­

tration:- (amour du précédenl, peur de la

responsabililé, ceractére fermé du"monde" de la fonclion publique).

2) L'absence du souci de I'efficacilé:- L'action administrative est difuse.- Les inililives ¡, prendre pour amé-

liorer la rentabilité sont souventpleines de risque pour la cerriére,etc.

3) La mauvaise connaissance des réalités

10

concretes de la vie économique etsaciale:- Formalion Irop doclrinale (la lech­

nocratie).- méfiance traditionnelle vis a vis de

ceux qui sont "dans les affaires".

4) Difficullés d'apprécier exaclemenl lesconséquences pratiques de décisionsqui doivent s'inscrire dans une poli­lique d'ensemble.

2.2.2.2.L'eHort est cependant en cours pour y

parvenir.- La polilique de réforme des slructures

el du statut du personnel.- La formalion plus solide des responsa­

bles au plan économique.- La diffusion des nouvelles méthodes de

geslion el d'analyse (R.C.B.).- L'inslauralion d'un dialogue enlre l'ad­

ministration et les partíes prenantes.

Toul cela esl difficile el repose en grandepartie sur le dynamisme des élémenls jeunesde l'Adminislralion.

LA PREPARATIDN DE LA DECI51DNADMINI5TRATIVE

Préparé par, M. Henri ROSON

1.Rappel des caractéristiques de la décision

administrative dans un pays tel que laFrance.

- L'Etat se trouve au coeur de la vieéconomique et sociale.

- La Société est constituée de groupe­ments et syndicats puissants.

2.Conséquences sur l'Administration et sur

la préparation de la décision.

3.Degré d'adaptation de l'Administration

frencaise.

Etude des trois phases de la préparationde la décision.

- la naissance du projet de décision.- L'étude technique du projet.- La maturation de ce projet.

3.1.La najssance du projet de décision.

L'Administration est-elle ¡, I'origine desdécisions qu'elle prend?

l'Administration traditionnelle.Apparition dans l'Administration frencalse

d'organisme de réflexion multiples.- BU sein de chaque Ministere.- BU niveau interministériel.

3.2.L'Etude technique du projet de décision.Caractéristiques de cette Mude,- Aspect juridique.- Aspect économique et financiero- Aspect sociologique et politique.

3.3.La maturation du projet: la consultation.- Consultations institutionnelles.- Consultations informelles.

Conclusion:

Commentaméiiorer la formation des fonc­tionnaires, compte tenu des caractéristiques.

11

LA PRISE DE DECISIDN

Préparé par M. Henri ROSON

Dans la treditlon administrative franc;aisepeu d'autorités sont habilitées ¡, prendre desdécisions . Le Président de la République, lePremier Ministre, les Ministres, les Préfets,done, des autorités pclltlques

Depuis longtemps, la procédure des dé­légafions a permis de muüipher le nombredes autorités de décision. de nombreuxfonctionnaires, directeurs, sous-directeurs,chefs de bureau, signent au nom du Mi­nistre. 11 serait intéressant d'étudier le mé­canisme de ces délégations, qui est essentieldans la vie admínistrative franc;aise (pas decompétence propre des directeurs et chefsde service).

Mais deux problernes paraissent mériterune attention partícultere. CM ils sont liésaux problemas éconcmlques et sociaux, etfont apparaitre une évolution caractéristique.

1,

Rale croissant des autorités decoordination.

1.1.Av niveau central:- Le Président de la République , Conseil

des Ministres et Comités restreints.

- le Premier Ministre; conseils lntermi­nistériels.

- le Ministre des Hnances: co-décísion(budget, textes réqlernenteires. con­tróle financier).

- la Direction de la Fonction Publique etle contreseing des textes sur la fonctionpublique et I'organisation administra­tive.

- La Délégation ¡, l'Aménagement du Te­rritoire et les Fonds d'lntervention.

1,2.

Au niveau local,- Le Préfet ele Région et la "mission ré­

gionale" (réforme de 1964)- le Préfet et le "Service de coordination

économiq ue" .

2,Délégations croissantes ades organismes

autonomes et aux adivitésdéconcentrées.

2.1,Les Etablissements publics et les Sociétés

d'Economie Mixte.

13

2.2.Les problémes de la déeoneentration au

profit des Préfets de région et les Préfets.

Conduslon:

Importancedes organismes assesseurs deseutorités de décísioru les cabinets ministé­riels (d. exposé de Monsieur de Baeeque).

Note au sujet d'un cas particulier concernant la prise d' une décision

Un exemple mérite d'étre donné: celuides eabinets ministériels dans leur r61equant ~ la prise de décision.

Daos un ministere, sauf exception expres­se, le pouvoir de décision appartient BU

ministre.Celui-ci délegue se signature.- aux ehefs d'administrations centrales- aux membres de son cabinet.d'oú problérne de répartition de fait entre

ce que va signer le ministre- le directeur d'administration

14

- le eabinet.

la tendanee aetuelle de eabinets plusstables et eomposés de fait de fonctionnai­res, eonduit ~ faire passer de plus en plusde pouvoir réel BU cabinet.

Un problema de rnéme nature se poseaussi, en France, BU nlveau local. le Préfet,détenteur du pouvoir de décision, peut dé­léguer sa signature soit aux représentantsdes administrations techniques, soit El sescollaborateurs, soit rnérne aux vos et auxautres.

ESSAI DE DEFINITIDN DE LA DECISIDNADMINISTRATIVE

Préparé par M. Louis BoULET

Compte tenu:

- d'un environnement complexe (politi­que, économique, social, culturel), quiest propre ¡, cheque systeme adminis­tratifI

- d'une situation donnée, relativa a unprcblérne spécifique ou général,

- d'un objectif ¡, atteindre. fixé généra­lement par le pouvoir politique, maisaussi par le service lui-rnérne.

Le processus de décision consiste ¡"

- recueillir toute I'information utile, rela­ti ve au problerne considéré,

- traiter cette information,- afin de dégager les hyporheses de dé-

cision a soumeffre eu décideur,- celui-ci retenant I'une des hypotheses

qui devient décision.

IS

IIAP:SCHEMA SIMPLlFIE DE PROCESSUS DE DECISION

SilvatiOndon""

Situltlonnouvelle

SoM.P.O.No

---.----f>

I>

......

o) F~

légende:E: environnementS: situatíon - So initiale

S1 nouvelleM: méthodes P: procéduresO: otganisation H: hommes

Note: les sifuafions So e1 St ne sont pesnécesairement liées dans la mesurepar exemple ou SI explore un do­maine nouveau d'activité.Sinon So fournit des ínformatíonspour préparer 51.

F :. fínalités (objectifs)FO initialethéoriquef'o : inifia!-e réelleF1 : nouvelfe théoriquef'. : nouvelle réeUe

a écal't enregistré aI'exécutlon

f flux corre<::tif

!l: conecte des informaríons

T: traitement des infol'mations

h: hypotheses de dédsion

o: décision (ade de choix)

M. Louis BouletLes Methodes et les techniques:

De la préparatian de la Décisian 17Dans I'acte de Choix 19le controle de I'exécution de la décision 19

LES METHDDES ET LES TECHNIQUES

De la préparation de la DécisionDans I'acle de Choixle controle de I'exécution de la décision

Préparé par M. Louis BOULn

De la préparation de la Décision

Introduetion:

- Reppel schématique du processus dedécision au niveau des services.

- L'intervention des méthodes et des tech­nlques au cours de la phase prepare­toire et au niveau de:- La collecte des dormées- Le traitement de l'Informetion.

le "rnaillon" inforrnerlque.

1.LA COLLECTE DE L'INFORMATION.

1.1.La perception de I/information disponible:Róle de l'lnforrnatique:- Les capteurs automatiques de la saisie

des données.

- Les bases communes des données.

1.2.La créeflen de I'information:La mise en oeuvre de toutes les techni­

ques et méthodes modernes:- D'inspiration scientifique: la recherche

opérationelle, la proqrernrnetlon linéaireet dynamique, la simulation, les stetls­tiques et les probebllités, les méthodesPERT, etc.

- D'inspiration psycho-sociologique: en­quéte de motivation, sondaqes d'opi­nion, etc.

2.LE TRAITEMENT DE L'INFORMATION.- L'aspect rnéthodoloqtque :

- Schéma.

17

Fichiers

3

Modelisalion

Complabililé

Fichiers: InformationsSystématiquement mises a [our,

Comptabilités: Informations eomptables.Considérées eomme systématique­ment exactes.

Modélisation: (Simulation, reeherche opé­rationnelle, programmation linéai­re et dynamique).

Les intersections:1er exemple:Fichiers: Séeurité Sociale.

Doeuments médicaux.Modelisation: Dépenses moyennes oeeasion­

nées par un médecin.2eme exemple:Fichiers: Stock.

Comptabilité.Modelisation: CoOt d'un stock.3eme exemple:Comptabilité: comptabilité analytique.

Modele mathématique.Modélisation: coOt d'une unité d'oeuvre.4eme exemple:

Jeu cumulé de toutes les informations:constatées, fabriquées, rnodelisées.

- L'aspect réalisation.

lB

- L'intervention de I'informatique: mé­moire, combinatoire.

- L'intégration des données el des trai­tements.

- La définition des hypotheses de solu­tion a soumettre a l'appréciation dudécideur.

Conclusions:

- Le role des techniques et des rnéthodesdans la préparation de la décision estde rationaliser le maximum d'élémentsentrant dans le processus de la décl­sion;

- L'informatique facilite le traitement deces élérnents,

- Le décideur se trouve a la fin du traite­ment devant plusieurs hypotheses don!il peut apprécíer les conséquences.

Mais tout n'est pas rationnel, iI n'existeen général jamais de solution qui s'imposede soi a I'agent qui prend la déclston cedernier continuant aexercer son autorlté: etcela constitue l'ecte de décision.

Dans l'aete de Choix

Problerne traité:Les décisions automatiques.

1.Un exemple: la table de décision.

Cas de l'Assurance Automobile.

2.Commentaires:- la décision automatique ne constitue

pas une véritable décision: la véritabledécision a eu lieu lors de la sélectiondes critéres.

- lntérér de la teble de Déclsfon en cequi concerne la ponctualisation de l'ac­tion. Exemple: Table de Décision etrole du Juge.

Le controle de l'exécution de la décision

Introduction:

Contróler c'est vérifier:- D'une part, qu'une décision est suivie

d'effet.- D'autre part, que le résultat obtenu est

conforme aux prévisions (¡, I'objectif).Seul le second point será tralté et cela

sous un angle méthodologique.La mesure de I'écart dans I'exécution

concerne:

- Un projet.- Un service.

Premier exemple:

Exécution d'un projet.

Construction d'un édifice doté d'installa­tions techniques complexes.

Méthodes du "chemin critique" destinéesa réduire les délais et a permettre le déve­loppement des opérations fragmentaires dé­pendantes les unes des autres,

Technique PERT: ses effets de coordina­tion.

Deuxiéme exemple:Contróle du fonctionnement d'un service.- Technique du controle de gestiono

calcul des écarts entre les objectlfsprévus et les réalisations.Exemple: les Postes frencelses.

- Techniques du controle budgétaire:moda lité particuliére du controle degestion, basée sur le budget (prévisionet exécution).

Conclusion:

l.'intérét des techniques de controle pour:- La gestion régionale de I'entreprise:

coOt/qualité.- La comparaison objective entre des ser­

vices similaires.- L'émission de jugements concernants les

responsables.- La déconcentration.

19

COMMUNICATION SUR LE CONTROLE DEL'EXECUTION DE LA DECISION

Préparé par M. Francis de BAECQUE

Quelques notions essentielles ames yeux:

1.Prendre la décision ne sert a rler-, si on

ne veille pas a sa mise en oeuvre.

Exernples: * prendre les mesures d'ep­plicetions [uridíques (les dé­crets et les arrétés prévus parune loi).* réaliser les travaux pour les­quels on a les crédits et nepas en faire d'autres ,* appliquer les réformes déci­dées:- cas de la réforme départe­

rnentale- cas de la réforme des ed­

ministrateurs civils.d'ou nécessité d'un controle.

2.Mais le controle ne doit pes entraver

l'ection* Le probleme du controle apriori-,- le controle financiet- la tutelle sur les ectcs [u-ridiques.

* Le prcbleme du contenu ducontrole sur le résultat ou surles moyens mis en oeuvre.

3.D'ou la nécessité d'un controle dynami­

que:* le controle hiérarchique* la création d'organes spé­ciaux pour favoriser une ré­forme (cas de la réforme desstruetures des services de l'Etatdans la région ou le Dépar­tement)* rapidité des controles 6 pos­teriori.

4.Distinguer Controle et lnspection.

Utilité des deuxet caractere complémentaire deleurs effets.

Contró/e: suivre I'ection des services avecla possibilité de la rectifier etde mettre a la disposition lesrnoyens nécesseires.

Inspection: vérification exceptionnelled'une autarité qui n'est pasdans la hiérerchie et qu¡ pro-

21

pose au chef responsable lessolutions qui paraissent lesmeilleures.

5.Exécution des décisions et mise en

oeuvre de la responsabilité.

22

- dans le cadre de I'adminis­tration hiérarchique (avec leproblema de la déconcentra­tion)- dans le cadre des établis­

sements autonomes.

POUVOIR5 CONFERE5 PAR LA LOI AUPOUVOIR EXECUTIF POUR LA PRI5E DEDECI510N5

Document préparé par, M_ Adolfo tuco

La fonction administrative du secteur pu­blic BU Mexique repose juridiquemenf surdeux catégories de normes , les normesconstitutionnelles et les lois ordinaires.

Conformément aux disposltlons constitu­tionneJles, il existe deux éléments au seindu pouvoir exécutif: le titulaire de ce pou­volr et ses arganes subalternes.

le titulaire du Pouvoir Exécutif, BU Mexi­que, est le Président de la République, aqui la Constitution confere a la fois le ca­ractere d'organe administratif et d'organepolitique.

les liens directs qui unissent le pouvoirexécutif a l'Etat et aux eutres arganas dontil est doté, conferent a I'exécutif son carac­tére d'organe politique, L'artide 49 de laConstitufion stipule que "Le Pouvoir Su­prérne de la Fédéretíon se divise, pour sonexercise, en Pouvoir Législatif, Pouvoir Exé­cutlf et Pouvoir Judiciaire", et I'article 80affirme que le pouvoir exécutif "est incarnépar un seul individu qul sera appelé Pré­sident des Etats Unis du Mexique"_

le ceractere d'organe administratif dutitulaire du pouvclr exécutif se présentechaque fois que la fonction administrativea ,Iieu conformément a l'ordre politique éta­b!i par le pouvoir législati!.

Occupant le plus haut poste de la hié­rarchie administrative, le Président de laRépublique concentre en sa personne lespouvoirs de décision, de commandement etde supériorité hiérarchique qui permettentl'unité de l'sdmlnistration.

Pour aider le Président de la Républiquedans sa tache, il existe plusieurs organesauxillalres. L"article 90 de la Constltutlondonne au Conqres de l'Union le droit decréer des Ministeres "pour expédier les af­faires d'ordre administratif", L'artide 92 seréfére a une autre catégorie d'organismes:les Départements Administratifs. Et I'arfide89 prévoit I'existence d'autres éléments quipuissent aider le Pouvoir Exécutif, a remplirses fonctions.

Les titulaires des Ministeres ont un dou­bie ceractere . d'ordre politique et d'ordreadminisfratif. 11 n'en est pas de méme pourles Chefs de Départements administratifs quine possédent que des pouvoirs d'ordre ad­ministratif.

La manifestatíon principale de la fonctionpolitique des Ministres se présente dansI'exercise de décrets ou facultés pour con­tresigner les reqlements. accords et ordresdu Président de la République; celle faculté,lncluse dans l'article 92 de la Constitution,

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n'éxiste pas pour les Chefs des Départe­ments Administratifs.

Conformément au systeme présidentielmexicain -que certains auteurs assimilentau systerne parlementaire- le paragraphe Ide l'ertlcte 71 de la Constitution confere auPrésident de la République le pouvoir dedéposer des projets de lois. Cette disposi­fion présente un intérét évident pour lePouvoir Exécutif qui se voit ainsi dans lapossibiJité de propaser les mesures législa­tives qu'iI ¡uge les plus aptes a faciliter I'e­xécution de ces fonctions.

De son cóté, I'artiele 93 de la Constitutionconfére au Conqrés de l'Union un droit d'in­formation pour tout ce qui concerne l'acti­vité des services placés sous la responsa­bilité des ministres d'Etat: il n'éxiste toutefoispas de "vote de censure".

L'erticle 131 autorise le Chef de l'Exécutifa "augmenter, diminuer ou supprimer lestaux des tarifs d'exportation et d'importation,adoptés par le Conqres, et a en instaurerde nouveeux, a restreíndre et a interdireles importations, les exportatíons et la librecrrcularíon des produits, denrées et articJes,lorsqu'iI I'estime indispensable a la régula­rísation du commerce extérieur, a I'économiedu pays et a la stabilité de la productionnationale...",

Tout ce qui concerne le territoire nationaloccupe id une place de choix, en effet ceterritoire, selon notre régime juridique, estpropriété de la Nation (artiele 27 de laConstitut/on); I'Etat est done habilité a créerla propriété privée chaque fois qu'il le dé­sire, dans les limites, toutefois, et selon lesformes qui lui sont imposées par I'Intérétpublie, puísqu'¡l s'agit la d'une propriétéqui s'acquitte d'un role social; l'Etat est ha­bilité, de plus, a régulariser I'usage des

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éléments nationaux qui sont susceptibles defaire l'objet d'une apprcpriation.

Dans le domaine économique, le paragra­phe 8 de I'artiele 73, autorise le Congrésde l'Unlon a éteblir les bases sur lesquellesI'Exécvtif peut effectuer des préts sur lesfonds de la Nation et approuver ces préts".

En ce qui concerne I'organisation internedes ministeres d'Etat. la loi des Ministereset Départements d'Etat stipule dans son ar­tide 25, qu'á la tete de chaque rninisrereon trouvera: un ministre, un sous-ministre,des sous-ministres auxiliaires dont le nombresera déterminé par le budget des dépensesadministratives, et un chef du personnel. ilest prévu de plus, que I'expédition des dos­siers et la prise des décisions seront dI.'ressort essentieJ du tltulaire du rnlntstere quipourra, par la suite, déJéguer acertains fonc­tionnaires subalternes un ou plusieurs pou­voirs non discrétionnaires (artide 26).

On trouvera, en outre, dans la structurehiérarchique de chaque rninistére, les direc­teurs et chefs de département, de bureaueu de sectlon.

Peur ce qui est des lois ordinaires, cellesqui sont le plus étreitement liées a I'activitéadministrative du pouvoir exécutif sont lessuivantes:

La loi des Ministeres et Départementsd'Etat qui est la loi reglementaire de I'artide90 de la Constitution_

la loi Générale des Biens Nationaux.la loi reqlementeire du paragraphe 2 de

¡'artide 131 de la Constitution Palitique desEtats Unis du Mexique.

la Loi sur le controle par le gouvernementfédéral des organismes decentralisés et desentreprises a parficipetion de l'Etat.

la loi des revenus de la Fédération et duBudget de la Fédéretion.

PDUVDIRS DISCRETIDNNAIRES ETPDUVDIRS CDDIFIE5 DU TITULAIREDU PDUVDIR EXECUTIF QUANT A SESDECISIDNS EN MATIERED'ADMINISTRATIDN PUBLIQUE

Document préparé par:

M. HORACIO CASiELLANOS G.

Le reqrrne de droit oblige le titulaire deI'administration publique a n'agir que dansles limites que les normes [undiques éta~

blissenf. Cec¡ est a l'origine du príncipe delégalité universellement reconnu, Néan­moins, dans certains cas, du fait des relationsdirectes qu'Il a avec les administrateurs, ilest obligé d'adopter, parfois des mesuresqui paraissent entrer en conflit avec le prín­cipe signalé.

l'accomplissement de ses fonctions, quise traduisent en aefes matériels tendanf asatisfaire les besoins présentés par l'lntérétpublique, dé borde parfois en apparence lecedre [urtdlque que la loí établit, car cesactes peuvent attaquer les intéréts précisd'un individu déterminé OU d'un secteur enpert.culler.

Néanmoins, étant donné la these définl­tivement adoptée que l'Intérét public doitprévaloir sur lintérét privé et du falt quela [vstice sociale est supérieure a l'indivi­duelle, le chef de I'administration publiquepeut adopter, constitutionnellement, les me­sures qui apparemment viole les droits in­dividuels. Ces facultés sont appelées facultesdiscrétionnaires qu¡ autorisent l'Exécutif aprendre des décisions qui se traduisent enmesures pour le bénéfice de la communauté.

1I découle de ceci que dans l'aire de l'ad­ministration publique, et conformément a lapolitique dlntervention de l'Etet. inclusedans le régime constitutionnel du Mexique,le nombre de lois administratives qui per­mettent au Presldent de la République unusage plus ample de ces pouvoirs discré­tionnaires, augmente chaque [our.

1I est bon de noter que l'on ne doit pasconfondre l'action discrétionnaire de l'auto­rité administrative avec I'arbitraire. La prcmiere suppose I'emplo¡ d'une faculté qui aété auparavant auforisée par la loi; la se­conde, I'action extralégale qui parait fondéesur une base [uridique. En d'autres termes,tandis que les décisions administratives dis­crétionnaires ont comme base un ordre ju­ridique pre-éteb!i. les mesures arbitrairesdépassent le cadre favorisant l'excés ou lesdévlations du pouvoir.

De cette fecon, les décisions discrétion­naires reposent sur deux éléments qui, silsne correspondent pas a I'essence meme del'acte juridique, se trouvent lnnmement liésa elle¡ c'está-dire ce qv¡ se reconnait commele motif et la fin: le premier comrue élérnentsimplement subjetif qui conditionne la réa­lisation d'un acte: le second comme éiément

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qui se projette vers la réalisation d'un projetdéterminé.

En fonction de ces deux éléments, le chefde j'administration publique, sans violer l'or­dre [uridique pré-établi, peut agir en fonc­tion d'une orientation qui vise avant tout leservice de la communauté. De la que dansI'aire administrative dominent les disposi­tions normatives qui faciJitent eu titulaire deI'administretion I'emploi de facultés díscré­tionnaires: Articles Constitutionnels 29, 89et 131 paragraphe 2, Loi des Ministeres etDépartements d'Etat, Loi sur les facultés dej'Exécutif Fédéral en metiere d'économie,loi sur le controle des organismes décentra­lisés et des entreprises a parficipation del'Etat, Loi des revenus de la Fédéra/ion, Sud­get des dépenses de la Fédération, etc.

De ce qui a été dit antérieurement, ildécoule que, en metiere de facultés obliga­toires (apparemment superflues), codifiéesou dérivées, celles que I'ordre ¡uridique irn­pose a I'administration publique, sont nonseuJement celles qui sont nécessaires et in­dispensables pour maintenir la stabilité éco-

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nomique de l'Etat, mais également poursatisfaire les besoins que cet ordre présente:ia collecte des revenus de l'Etet comme lesirnpóts, produits, droits et bénéfices avec leresped nécessaire dO aux obligations desparticuliers; J'observance des principes ccns­titutionnels que la loi supréme impose enmetiere agraire¡ les limitations et modalitésde la propriété privée que les propres nor­mes [uridiques établissen/; et le respeet ¡,I'article 3 de la Constitution quant a I'é­ducation.

11 convient de noter qu'en certains cas iln'est pas toujours facile de distinguer s'iIs'sqit de facultés discrétionnaires ou de fa­cultés obligatoires. Néanmoins, il est bonde signaler que dans le meilleur des cas,cela dépend du jugement que le PouvoirJudiciaire porte sur I'action de ['Exécutifpour déterminer -suivant les besoins et laréalité dans lesquels l'Etat et la société setrouvent- si j'administration a effeetué desdécisions obligatoires, discrétionnaires ou adépassé le cadre [uridlque que la Constitu­tion et les lois ordinaires Ivi ordonnent d'ap­pliquer et de respecter.

L'ADMINI5TRATIDN PUBLIQUE AUSERVICE DU DEVELOPPEMENT

Le Besoin d'un concept nouveau en matiere de controle

Document préparé par:M. Andrés CASO LOMBARDO

et M. Luis GARcíA CÁRDENAS

1.Le mot développement intégral signifie

pour nous, un processus continu de trans­formation qui implique la participation defacteurs politiques, éconorniques, sociaux etculturels, tous étroitement liés entre eux.Ceci favorise la rupture des liens person­neIs de pouvoir et perrnet de remplacer plusfacilement les structures traditionnelles pardes structures institutionnelles. Concevoir ledéveloppement en se fondant sur des cri­teres isolés se révele incomplet et peu sa­tisfaisant.

2.Le développement politique se traduit par

I'intégration interne et le fonctionnement ef~

fieaee de l'Etat, Une plus grande stabilitédes institutions et une plus grande pertlcl­pation des eitoyens a la vie publique, telssont les objeetifs immédiats du développe­ment politique dont l'ebsence produit unmanque de légitimité qui peut provoquerdes résultats négatifs.

3.Le développement économique implique

plusieurs éléments prlncipeux que cerrainsauteurs ont c1assés en quatre catégoríes:

produit et revenus sociaux, occupation, res­sources matérielles et commerce extérieur.Le processus de croissance économique sedéveloppe en cinq phases: a) l'établisse­ment des conditions préables néeessaires al'élan initial au seín de la socíété tredition­nelle. b) I'élan initlal par lul-rnérne: e) laconsolidation des efforts pour tendre a lameturité, d) la pérlode de haute consom­mation des masses. e) la période postéríeurea I'étape de eonsommation. Les pays en voiede développement ne peuvent ni ne daiventimiter les pays industrialisés dans leur poli­tique et leurs stratégie de croissance, étantdonné la différence de leurs conditions.

4.Le développement socio-culturel eomprend

I'élévation du niveau de vie des commu­nautés, ce quí exige la promotian de l'horn­me en tant qu'étre social. Pour ce faire,I'analyse du développement dolt compren­dre l'étude des lendanees démographiques,des structures et des mouvements de lapopulation et de la politique suivie en rna­tiere de loqernents, de senté publique, desécurité socie!e. de communications sociales,d'éducation, de conditions de vie et de tra­vail etc. Certains des concepts énumérés sont

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devenus des indicateurs dassiques qui per­mettent de mesurer le degré de dévelop­pement dans un pays déterminé.

5.Parmi les différentes politiques stratégi­

ques du développemen,t intégral ji faut citercelles qui ont un cerectere éducatif, et socio­culturel, celles qui intéressent le bien-étresocial, la réforme agraire, les politiquesfiscales ou monétaires, celles du crédit etde l'industrialisation. Si nous définissons ledéveloppement par la formule: transforma­tion plus croissance, nous voyons que! estle róle que doit [ouer l'Etst par I'inlermé­diaire de son administration qui doit etreorientée a satisfaire les objectifs générauxde facón a influencer positivement le pro­cessus.

6,Le r61e dynamique dévolu a I'Elal exige

la colleboration de I'administration publiquequi, une fois éliminés les problérnes tradi­tionnels de fonctionnement, doit offrir unesolution viable et valable pour encouragerle développemenl dans ses grandes lignes.L'administration publique traditionnel!e aprouvé son incapacité pour répondre a cesbesolns, ce qui a fevorisé la svnthese d'unconcept qui en fasse un facteur de trans.formation et de croissance.

7.Nous concevons qu'une administration

publique au service du développemenl in­tégral doit étre comme un instrument ayantun usage spécifíque: la transformation etla crotssence équilibrée des secteurs qui par­ticipent au développement. Ceci suppose unetransformatíon de I'ensemble des aptitudeset du comportement humeins, des procédu-

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res administratives, et des systemes et struc­tures institutionnelles qui constituent l'ad­ministration publique.

8.Parmi les principaux comportements et

aptitudes humaines, une place préférentielJedoit érre donnée tant a une polifique géné­rale de développement de la rnaln-d'oeuvredu secteur publ¡c, qu'á une formatíon pro­fessionnelle permanente, a I'entrainemenfdans le service et a la recherche.

9,Les procédés et procédures edrnmtstrettfs

[ouent un role de prerniere importance. Pourle rappeler, iI suffit de mentionner: les dé­cisions stratégiques et tactiques, I'applica­tion des méthodes du chemin critique et lesméthodes de programmation, d'évaluationet de révision, ainsi que I'analyse de quel­ques systernes dont les modeles sont clas­siques dans I'étude de la pleniñcetion. dubudget, des réformes administratives, dupersonnel, de la comptabilité, des statisti­ques, des achals, de I'emmagasinage, desfournitures et de la mécanisation de l'ln­formation.

10.l'étude des structures des institutions de

l'Etat, leur analyse opéralionnelle, leur lé­qitirnlté juridique, leur degré de cohérenceet de coordination dans le domaine du sec­teur public, leur degré d'indépendance oud'autonomie, leur niveau de productivitéou d'efficacité sociale sont, parmi bien d'au­tres, quelques aspeets fondamentaux destaches qui sont propres a I'administrationpublique pour arriver au développementintégral, I'encourager et l'orienter.

LES MECANISMES DE CONSULTATIONPour la préparation des projets de lois et autres textes [uridico-ad­

ministratils dans le contexte du pouvoir Exécutif Fédéral

Document preparé parM.M. Pedro G. ZORRlllA MARTíNEZ

et José CHANES NIETO

l.

A, Les mécanismes de consultation pourla préparation aussi bien des projets de loisque des autres textes juridico-administratifsdu Pouvolr Exécutif Fédéral, existent aussibien a I'intérieur qu'é l'extérleur de l'ad­minisfration depuis l'apper ition d'un rnouve­ment démocratique el d'une consciencepolitique el administrative qui favorise laparticipation active des edrninistrés, ces rné­canismes peuvent done étre. solt internes,50i1 externos.

B. Ces mécanismes sont définis soit parla Constitution, des lois, ou des textes ad­ministratifs El ceractere général ou particulier,soit par la pratique ou la couturne . on peutdone distinguer les mécanismes légaux desmécanismes coutumiers.

1I peut s/agir en cutre, de procédés obli­gatoires de consultation soit de prccédésfacultatifs , selon que l'eutorité est contrainteou non de s'v soumettre.

2.MECANISME DE CONSULTATION POURLA PREPARATION DES PROJETS DE LOIS.A. Pour la préparation des projets de

lois du Pouvolr Exécutif Fédéral , il est deregle de consulter les services concernés

par le projet, soit pour qu'lls le préparenteux-rnérnes, soit pour qu'ils présentent lesobservations quils jugent utile d'émettrenta ce sujeto

B. 11 est de regle, de plus, de consultercertaines personnes ou certains groupes qui,en raison de leur capacité technique ou deleur représentenvtté en tant que groupesocial, sont invités pour analyser le problé­me, proposer des solutions ou pour émettresimplement une opinión relative au pro jet.

La complexité croissante de la vie moderneet la spécialisation qu'elle implique font queles organismes chargés de préparer les pro­jets de lois et de les soumettre au Présidentde la République, ne sont pas toujours suf­fisamment compétents pour traiter des diversaspects du prcjet en question. On trouvedone des exernples de projets préparés pardes spécialistes et qui sont par la sulte adop­tés par le Président de la République, bienque ces projets ne soient pes le falt del'edministre tton: on peut, a cet effet, citerles projets de reforme a I'article 107 de laConstitution, a la loi Organique du PouvoirJudiciaire de la Fédération, a la Lol d'HebeesCorpus, qui furent préparés par la CourSupréme de Justice de la Nation.

On consulte également les representants

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des groupes sociaux, politiques, économi­ques ou culturels quant aux projets qui lesconcernent directement, d'une part pourdémocratiser les décisions fondamentaJes deJ'administration et d'autre part pour en fa­ciliter I'exécution. le Projet de la NouvelleLo¡ Fédérale du Treve¡l a ainsi été soumisa la considération des travailleurs et des pa­trons, on peut signaler également le cas re­latif a la loi du Patrimoine Culturel de laNation, qui n'a pas été promulguée enraison de I'opposition de certains particuliersqui voyaient dans le texte de cette lol uneatteinte a leurs lntéréts personnels.

les mécanismes de consultation pour lapréparation des projets de loi, ont donepour but de perfectionner ces projets etd'en faciliter I'application, en tenant comptea cet effet, de I'opinion, d'une part, desspécialistes en la metiere. et d'autre partdes intéressés.

C. l'élaboration des projets de lois im­plique la réunion de comrnissions d'étudesauxquelles partícipent a la fois les servicesintéressés et les spécialistes en la matlere.Dans tous les cas, ji y a par la suite, trans­mission du projet aux [uristes qui lui don­neront sa forme définitive.

On peut signaler, parmi les mécanismeslégaux de consultatíon pour la préparationdes projets de lois, les exemples suivants:

l. Chaque rninistere ou département d'E­tat doit élaborer, dans les domaines qui leconcernent (Article 20 de la loí des Minis­téres et Départements d'Etat), les projets delois du Président de la République.

2. le Procureur Général de la République,en vertu de la Loi Organique qui le concerne,doit signaler au Président de la Républiqueles lois qui violent la Constitution Généralede la République, et lui soumettre les réfor­mes qu¡ s'imposent. 11 propose au Présidentles réformes législatives nécessaires au res­pect de la Constitution et émet son opiniónen ce qui concerne la constitutionnalité desprojets qui lui sont soumis par le PouvoirExécutif. C'est en tant que conseiller [uri­dique du gouvernement que le ProcureurGénéral de la République fait I'objet de cesconsultations.

3. Chaque fois que le Chef du Départe-

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ment Agraire le sollicite, le Corps ConsultatilAgraire émet une opinion sur les projets delois en metieres agricoles proposés par lePouvoir Exécutif Fédéral.

3.MECANISMES DE CONSULTATION POURLA PREPARATION DES TEXTES JURIDICO­ADMINISTRATIFS.Ces mécanismes peuvent étre, a l'instar

des lois, légaux ou couturniers, internes ouexternes, obligatoires ou facultatifs.

La consultation, si elle a lieu au sein duservice lui-mérne, ne présente aucvn pro­blérne. Dans le cas contraire, c'est-á-direlorsque le thérna traité intéresse plusieursservlces, iI est de regle de réunir une com­mission qui est chargée de préparer le pro­jet; iI est en effet peu probable qu'une seuledivision administrative soir en mesure deréunir a elle seule tous les éléments d'ap­préciation d'un problerne déterminé, qu'ilssoient [uridiques. techniques ou conjonctu­rels,

On peut, dans le domaine des dispositionsjuridico-administratives, citer les mécanismesde consultation suívants .

A. Les orga'nes permanenls chargés dela préparation de ces textes:a) les Ministres (Article 92 de la Cons­

titution) devront signer les reglements, lesdécrets et les arrétés du Président, qui lesconcernent, ce qui implique done la possí­bilité pour ces Ministres d'émettre leur opi­nion quant a ces reqlements. De plus, l'ar­tide 20 de la loi sur les Ministeres, stipuleque chacun de ces Ministeres élaberera lesprojets de reglements, de décrets, d'accordset d'arrétés présidentiels, dans les domalnesde sa compétence.

b) les Cornmissions inter-ministériellespermanentes, créées par I'article 23 de laLei des Ministeres et Départements d'Etat,sont chargées d'expédier les alfalres faisantintervenir plusieurs minisréres ou départe­ments. la "Commission Inter-ministériellepour I'élaboration des Plans de Développe­ment Economique et Social" a ainsi étécréée par un décret publié au Journal Offi­del de la Fédération le 2 mars 1962.

c) Le Corps Consultatif Agraire (prévupar I'article 27 de la Constitution) approuveles dosslers qui doivent étre soumis a ladécision du Président de la République; ilrévise et autorise les projets correspondantsaux arrétés que le Président a approuvés iIémet ses opinions sur les dossiers d'exécv­fíen, et conseille les bureaux chargés d'ap­pliquer les décisions présidentielles quandi1s se heurtent a certaines dificultés. A lademande du département, il donne un avissur les projets de reglement qui sont pro­posés par l'Exécutif Fédéral, en metiereagraire.

d) Les commissions agraires mixtes sontconsultées lors de la création de nouveauxcentres d'urbanisation et pour tout ce quiconcerne les expropriations des terres et deseaux "ejidales" (Code Agraire).

e) Le Conseil Consultatif du District Fédé·ral (article 69 de la Loi Organique du Dé­partement du District Fédéral) émet des avisrelatifs aux activités du secteur publique etsur les activités économiques et sociales lo­cales; iI propase toutes les mesures qui se­raient susceptibles d'en améliorer le fonc­tionnement, ainsi que I'adoption de certainesréformes et de toute autre mesure dontl'application lui semble nécessaire.

f) Le Procureur Général de la République,en sa qualité de conseiller juridique dugouvernement (qualité qu¡ lui est conféréepar l'article 102 de la Constitution) émetune opinion chaque fois qu'un problérneest soumls a sa considération comme, parexemple, pour effectuer un prét sur les fondsde la netlon. ou dans les domaines techni­ques et constitutionnels.

g) Le chef du Département des Affaireslndlqénes (selon les termes du Code Agrai·re) présente une opinion concernant lesdossiers de restitution de blens communaux,de titularisation et de délimitation des pro­priétés.

h) Le chef du Département du Distric!Fédéral intervient pour tout ce qui concernela création de nouveaux centres de popu­lation agricole, et en ce qu¡ concerne égale­ment les expropriations de terres et eaux"ejidales" sur le territoire du District Fédéral.

i) Le Ministre de la Présidence étudie et

élabore les accords présidentiels quant a leurexécution (artiele 16, paragraphe 1, L.S.D.E.)ce qui lui permet d'émettre une opinión eten méme temps de so!liciter d'autres avis.

j) Les services juridiques de chaque Mi­nistere aqissent également en tant qu'orga­nismes de consultation a carectere technico­juridique.

B. Les organes de consultation spéciale­ment créés ou convoqués pour préparerun texte précis:a) Le Conseil des Ministres doit, selon

les termes de I'artiele 29 de la Constitution,donner son accord au Président de la Ré­publique, afin que ce dernier, ayant recul'epprobation du Parlement, puisse suspen­dre les garanties individuelles.

b) Les commissions inter-ministériellestransitoires, réunies par le Président de laRépublique pour résoudre un prcblerneprécis, concernant divers rninisteres ou dé­partements (artiele 23 de la L.S.D.E.). Onpeut citer, par exemple, la commission créepour déterminer s'il était souhaitable d'in­corporer la Dédaration Inter-américaine desDroits de I'Homme a la législation fédérale.

C. Les consultations réciproques obliga.toires entre les dépendances du PouvoirExécutif Fédéral; loi des Ministeres etDépartements d'Etat.a) Le Ministere de l'lntérieur consulte le

Département du District Fédéral pour toutce qui concerne la création de centres pé­naux, de prisons et autres établissementspénitentiaires (article 2, paragraphe XXV,L.S.D.E.).

b) Le Ministere des Finances, en colla­boration avec le Ministere de la Présidenceet le Ministere du Patrimoine National, auto­rise les textes et contrats qui impliquent lacréetlon de droits et de devoirs pour le Gou­vernement Fédéral et pour le Départementdu District Fédéral (article 6, paragraphe IX,L.S.D.E.).

c) L'avis du Ministere des finances estsollicité pour tout ce qu¡ concerne les opé­rations qui impliquent un usage du créditpublic (article 6, paragraphe XI, L.S.D.E.).

d) Le Ministere de l'lndustrie et du Como

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merce étudie, projette et élabore, en colla­boration avec le Ministere des Finances, lestarifs douaniers et les restrictions relativesaux articles d'exportation et d'importation(artiele 8, paragraphe 111, l.S.D.E.).

e) Le Minisfere de la Présidence rassem­ble les données fournies par tous les déper­tements de l'Exécutif Fédéral, les organismesdécentralisés et les entreprises a participationd'état, dont il a besoin pour éleborer le plangénéral de dépenses d'investtssements pu­blics, ainsi que pour I'élaboration des pro­grammes spéciaux décidés par le Présidentde la République (artiele 16, paragraphe 11,loS.D.E. ).

f) Le Ministere de la Présidence assurela coordination des programmes d'Invest¡s­sements des divers organismes de I'admi­nistration publique et étudie les modifica­tions qui doivent leur etre apportées, (article16, paragraphe IV, l.S.D.E.); il consulte, acet eHet le ou les organismes lntéressés.

g) le Ministere de l'lndustrie et du Com­merce oriente, controle et dicte les mesureset les normes techniques qu¡ permettrontaux divers rnlnisteres et départements d'Etatde créer leurs propres services specialisésde statistiques (artiele 24, lo S. D. E.).

h) En général ehaque ministere a l'obli­gation de transmettre toute information né­cessaire et de préter une aide technique auxautres rninisteres chaque fois que ces der­niers lui en font la demande (article 3',loS.D.E.).

D. Services au sein d'un mime minis­tere.Les reglements internes des Ministeres et

des Départements d'Etat établissent des mé­canismes de consultation entre les orqanis­mes qui les composent.

E. Consultations adressées a des organespolitiques.a) Les gouverneurs des états et territoires

doivent approuver ou modifier les rapportsdes commissions agraires mixtes, avant queles dossiers ne soient transmis a l'ExécutifFéderal qui prendra la décision déflnitive.

b) les gouvernements des états doiventétre consultés par le ministre de l'lntérieur

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avant que celui-ci puisse donner I'autorisa­non d'ouvrir de nouveaux établissementsdestlnés au culte.

c) Les gouvernements des états et terri­toires donnent leur avis sur les dossiersrelatifs a la création de nouveaux centresde populations agricoles ou relatifs aux ex­propriations des terres et des eaux "eji­da les",

d) Les gouvernements des états doiventdonner leur accord au Ministere de l'lnté­rieur pour que de nouveaux centres pénaux,prisons et autres établissements penitentiai­res soient créés (artiele 2, paragraphe XXV,l.S.D.E.).

F. Participation des administrés:a) le Pouvoir Exéeutif Fédéral se eharge

de résoudre les problernes qui, dans le do­maine des limites des terres communales,opposent deux ou plusieurs centres de po­pulation; la résolution de ces problernesn'étant définitive et irrévocable qu'apresconsultations des intéressés et accord de leurpart (artiele 27, paragraphe VII, de la Cons­titution).

b) le Président de la République éeoute­ra en privé, taut fonctionnaire judiciaire,avant de demander aux chambres la desti­tution de ce dernier, et ceci afin de pouvoirjuger du bien fondé de la demande formu­lée a eet effet (Artiele 111 de la Constitution).

c) Les commissions nationales du salaireminimum et de répartition des bénéfices,dans lesquelles participent les représentantsdes travailleurs et des patrons (artiele 123de la Constitution, paragraphe VI et IX),consultent les commissions correspondanteséteblies dans chaque état de la Pédéretion.

d) le Ministere des Ressourees Hydrauli­ques organise et dirige, avec I'interventiondes usagers, I'exploltetlon des systemes na­tionaux d'irrigation (artiele 12, paragrapheXII, l.S.D.E.).

G. Modalités qui ne sont fixées ni par laConstitution ni par les lois.II existe des mécanismes de consultation

qui, bien que n'étant pas prévus par unedisposition de la Constitution au par un textede loi, sont d'usage courant:

a) Les eommissions réunissant des mem­bres de l'Exécuti! et des représentants desdeux autres pouvoirs afin de préparer untexte partieulier.

b) Des groupes soeiaux, éeonomiques,politiques ou culturels sont eonsultés quantaux décisions qui les eoncernent.

e) les gouvernements des états sont con­sultés pour toute décision qui les concerne.

d) On sol licite le conseil de la jurispru­denee pour l'élaboration d'srrétés ¡uridico-

administrati!s dans le but de respecter ledroit de l'habeas corpus, ou d'éviter un ep­pel a ce droit.

4.les résultats, les conséquenoes, le degré

réel d'application et la clessificetlon déflnl­tive des divers procédés de consultationpourraient faire l'objet d'une discussion, enprenant en eonsidération les exemples anté­rieurement cités.

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UTILlSATION DES SISTEMESD'INFDRMATIDN DANS LE PRDCESSUSDE PRISE DE DECI51DN5 DAN5L'ADMINI5TRATIDN PUBLIQUE

Document préparé parMlle Elvira AVALaS V,LLARREAL

et M_ Alejandro POSADAS ESPINOSA

Le développement de I'administration pu­blique au cours des derniéres décennlesn'est que le reflet du développement accé­léré du Mexique et de I'intervention crois­sante de l'Etat dans ce développement.Malheureusement la complexité croissantedes problérnes posés par cette évolutionn'a pas entrainé une utilisation généraliséedes techniques que le proqrés scientifiqueet technologique offre pour arriver a dessolutions rationnelles.

La méthologie scientifique et technolo­gique doit jouer un role toujours plus irn­portant quant a la gestion des institutionspubliques, et en particulier dans le domainede la prise des déclslons, ou ji est indispen­sable de réduire au minimum les risquesqu'impliquent J'absence OU I'insuffisanced'une connaissance certaine et opportune detous les facteurs déterminants.

La prise des décisions, qui suppose unchoix permanent entre plusieurs alternativesafin d'ettelndre les objectifs prévus. impli­que nécessairement que les personnes quiinterviennent au cours de ce processus puis­sent disposer des éléments suffisants pouridentifier les phénornénes ou les situationsqui se présentent, grace a I'information né­cessaire présentée au moment opportun, eta leur representation sous forme de modeles

facilitant I'analyse, pour en assurer la direc­tion et le controle.

Par conséquent, un processus adéquat deprise de décision dans le domaine de l'sd­ministration publique doit reposer sur dessystemes qui saisissent, enregistrent et ana­lysent I'information de fat;on continue.

Cet objectif peut-étre obtenu par l'inté­gration des systernes d'information qui cons­tituerait un moyen planifié pour fournir auxadministrateurs et aux responsables des dif­férents niveaux de l'organisation, I'informa­tion dont ils ont besoin dans les domainesde la planificación, de I'organisation, deI'exécution et du controle.

L'intégration des systernes d'informationdoit tenir compte d'un ensemble complexede facteurs techniques et économiques at­tachés a chacun des éléments du systerne.En particulier le projet d'un systerne d'infor­mation en ce qui se réfere a son aspecthuma in, a son equipement d'ordinateurs etde la banque meme de I'information exis­tante, doit faire l'objet d'un examen pousséqui assure que la définition des besoinsd'information, aussi bien spécifiques queglobaux de I'ensemble administratif, conti­tue la base rnérne de ce projet.

En marge de ce qui vient d'étre énoncé,une utilisation plus poussée de I'information,

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et par conséquent des moyens offerts ~ar

I'informatique dans le processus de pnsede décision, pose le problerne de la néce­sité d'opérer des modilications dans desdomaines comme ceux de I'organisation, deI'adaptation et de la formation des trevetl­leurs de la délinition des aires de respon­sabllité, et sourtout, dans le domaine deI'intervention de I'administrateur dans untel processus.

le secteur public, en tant qu'élérnentmoteur de la croissance économique, doitfaire en sorte que les systérnes d'informa­tion soient utilisés de la faccn la plus el­ficace possible, grace a une attitude positivede la part du secteur humain, a I'utilisationd'instruments adéquats et a l'interrelatlonefficiente des systernes d'opération. C'estseulement de cette far;on que l'cn pourraobtenir I'intégration de /'information aux ni­veaux institutionnels, sectoriels et nationaux,quant aux différents aspects techniques,économiques et sociaux, assurant ainsi lacoordination entre les différentes institutions

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et l'orientation du processus global de prisede décisions sur des bases objectives.

(AS PRATIQUE

Au-delá de l'ection gouvernementale etde la prestation de services, le gouvernementd'une communauté urbaine a comme fonc­tlon de construire et de maintenir en étatles travaux publics.

Pour remplir cette fonction, le gouverne­ment urbain est responsable de la planifi­cation, de I'exécution et du controle du pro­gramme d'investissements qui permette lameilleure utilisation de la main d'oeuvre, dumatérie! et des ressources économtques dontil dispose, pour répondre a la demande destravaux publics.

En ce qui concerne la structuration d'unsystérne d'information qui facilite la prisede décisions dans ce cas précis, on trouverae1-joint un tableau descriptil et un diagram­me relatif au traitement des données prisesen considération par I'intermédiaire d'un en­semble électronique.

ELEMENTS D'UN SYSTEME D'INFORMATION POUR LA PRISE DE DECISIONS EN MATIERED'INVESTISSEMENTS AUX TRAVAUX PUBLlCS DANS UNE COMMUNAUTE URBAINE

Analyse desdonnées

socio.économiques

MilieuGéogra­phique

Maind'oeuvre

Strueturesociale

StruetureEconomique

Déterminationdes besoins

Veles decommunication

Espaces vens

Sales de clasespar ntveauxd'enseignement

Approvisíonne­ment de bien sde consom­matlons

Sotns médico­chirurgicauxet hospltellere

Inhumations

lntéqrationcorrvnunefe

Protection desmineurs el desvtetllerds

toisirs

Prestations deaervrcee

Acüon ctvtcue

Consomrnefion[oumelféredes habitants

Ecculement deseaux noires eldes pluies

Planification

Définition desobjecfifa

Eveluation desmovens

Déterminationde cotus surle bese desspécielts atlcns

Choix entrediversesalternatives

Program.matian

URBAN1SATION

TrllV¡¡UX devcirle

AsphahageEclairagePares et [erdins

CONSTRUCTION

EcoleslIIIarthésHópltauxCirnatieresUnités de déve­

loppementcommunal

unftés deprotectlcnsccie!e

Ensernblesepcrttfe

Centresrécré etifs

Edificesedmtnlstretífs

Monuments

AlIMENTATIOND'EAUPOTABLE

SourcesCcnduüesRéseaux de

dlstrlbutlon

DRAINAGE

Réseaux d'esset­nlssement

CollecteursEveeuateurs

Exécution

Sélecñon desedjudiceteiresel desfocrnisaeurs

Etebljssernent descom-ete etdes commandes

Controle del'évolutiondes teeveux

Actcrtsetlcndes devis ctdes factures

Reglement desedjudicetelreset destcum lsseurs

Conlrole

o\IIesure desRésultets

Analysedes Ecarts

RévisiondO'prévisions

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PROCESSUS DE CONTROLE D!:S INVESTISSEMENTS EN TRAVAUX PUBLlCSDANS UNE COMMUNAUTÉ URBAINE

ÉVOLUTlOI'l ET

14- -1MOOIFICATIOMS

COMTRATS

COMMAMOÉS

PROGRAMM::'J' INVESTlS

SFMEMTS

AVANT·PROJETSO· IMVESTlS

SEMEMTS

EQUIPEMENT ELECTRONIQUE

POSSIBILIT~S

OEMOOIFICATIOM 1+---------1

INFORMATIONDE BASE ET

FACTEURS

( ~CARTS ) ...o-------------L--:.

CHEQUES

OEVIS ET

FACTURES

LES NIVEAUX ET LES DDMAINES DEDECENTRALlSATIDN PDUR LA PRiSE DEDECISIDNS ET LE ROLE ASSUME PARLES SYSTEMES D'INFORMATION

Document préparé parM. Miguel DUHALT KRAUSS

1.La prise de décisions aux divers niveauxde I'adminlstration publique.Le problérne de la décision est étroitement

lié au problerne de la délegation de l'suto­rlté, pulsque I'autorité implique le drolt deprendre des décisions et de faire en sortequ'elles soient appllquées.

L'autorité absolue du Pouvoir Exécutif Fé­déral Mexicain repose sur son titulaire, lePrésident de la République. A I'égal de toutorganisme administratif, dans l'Adrnlnístra­fíen Publique Mexicaine, une partie deI'autorité fait l'objet d'une délégation d'unniveau a l'autre au fur et a mesure que l'ondescend I'échelle hiérarchique.

Conformément a notre léqlsletlon, le fitu­laire du Pouvoir Exécutif Fédéral, ne peutdéléguer a ses ministres, aux Chefs des Dé­partements autonornes, et aux Directeurs desOrganismes Décentralisés que certains pou­voirs adminisfrafifs non discrétionnaires,pour certains cas et domaines bien déter~

minés. Les ministres peuvent a leur tour,déféguer une partie de ces pouvoirs a desfonctionnaires subalternes a condition queces pouvoirs ne soient pas discrétionnaires,établis par décret. Certaines disposltionsspéciales, comme dens le cas, par exemple,

de l'exercice du budget, établissent les li·mites du niveau auquel la délégation decertaines facultés peut étre autorisée par lesministres.

La nécessité de définir la limite de /'Auto­rifé pour la prise de décisions, Afin d'obte­nir une certaine efficacité administrative, ilest souhaiteble que tout fonctionnaire soitinformé avec précision des limites de sonautorité, c'est·a·dire qu'il sache quelles son!fes décisions qu'It peut prendre sans con­sulter qui que ce soit, quelles sont cellespour lesquelles iI doit préalablement de·mander un avis et qui doit if consultar. quel­les sont celles qu'¡l doit prendre en communet avec qui. Cela évite que certeines décí­slons ne soient pas prises au moment op­portun, qu'elles soient prises de fecon con­tradictoire ou qu'elles débordent sur d'eutresdomaines d'eutoríté.

Dans le domaine de l'Administration pu·blique, cette nécessité devient primordiale,étant donné que chaque citoyen doit etreinformé du type de décisions qui peuventétre prises par les fonctionnaires subalternes.

D'autre part, une centralisation de toutesles décisions aux niveaux le plus élévés, enplus de les paralyser, pourrait égalementaller a la rencontre des regles d'efficacitéadministrative suivantes:

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a) L'autorité doit pouvoir étre déléguéeen mérne temps qu'on assigne uneresponsabllité.

b) Les décisions doivent etre prises leplus prés possible du lieu de l'actlcn.

c) La haute autorité établit les politiquesgénérales; les pouvoirs intermédiairesles appliquent.

Malheureusement, dans l'AdministratíanPublique Mexicaine, cette autorité qui estdéléguée aux niveaux inférieurs n'est pastoujours déterminée de facon précise et faitrarement l'objet d'un texte écrit qui préci­serait les limites de la délégation. Ii seraitsouhaitable d'étudier les avantages d'utilisercertains instruments administratifs, tels que"la charte de limite de l'autcrlté" qui pré­ciseraient les termes de cette délégation,indépendamment des instruments juridiquesqu'il serait nécessaire de formuler.

2.Les aires de décentralisalion dansla prlsede décisions.Au Mexique, comme dans la plupart des

pays, l'Etat a été obligé de créer une airede décentralisation qui est connue sous lenom de secteur "parapublic", Ce secteur en­globe les organismes "décentrallsés" et lesEntreprises a participation de l'Etet. l.'en­semble du secteur centralisé et du secteurdécentralisé constitue ce que l'on appelle le"secteur public".

De telles entreprises et de tels organismesont a leur charge la réalisation des tachesque l'Etat a considérées de son ressort, etnécessaires pour accélérer le développementen fonction d'une justice sociale; l'ection deces organismes doit etre déterminée par lapolitique du Gouvernement. Néanmoins 115ont besoin de plus d'independance, de plusde liberté et d'une plus grande souplessedans leur aetion pour réaliser efficacementles objectifs qu'ils doivent atteindre, que lesorganismes du gouvernement central bienque l'Etat doit conserver certains controlesdéterminés.

les procédures le plus couramment utili­sées par l'Etat Mexicain pour s'assurer deI'application de la politique du Gouverne-

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ment dans la prise des décisions au sein deces organismes sont les suivantes:

a) Le Président de la République nommeles directeurs des organismes décen­tralisés et discute réquliérernent aveceux quant aux décisions a prendre,soit personnellement, soit par I'entre­mise des Ministres d'Etat du domainede compétence correspondant, aux­quels il délegue ce pouvoir.

b) Le Président de la République ou leMinistre d'Etat compétent nomme, soitI'ensemble, soit une partíe des mern­bres du Conseil d'Administration desentreprises aparticipatian de l'Etet (etdes organismes décentralisés qui ensont dotés). Ces membres sont géné­ralement recrutés parmi les hauts fanc­tionnaires des ministres d'Etat.

e) Certaines décisions stratégiques, cellesqu¡ ont frait aux investissements et aubudget par exemple, doivent faireI'objet d'une approbation préalableprovenant de certains services de I'E­xécutif. (Exemple: le Ministere desFinances et le Ministere de la Prési­dence).

d) Le systerne d'information dont disposele gouvernement central pour prendreles décisions qui déterminent la po­litique de ces organismes, repose es­sentiellement, en plus des accordspassés avec l'Exécutif et de la partici­pation des fonctionnaires de ce Pou­voir aux conseils d'Administration, surles rapports et les compte rendus queces organismes sont tenus de présen­ter et sur l'lnspection administrativedont 115 pourront faire I'objet de la partdu Ministere du Patrimoine Nationa!.

3.DiHérents types de systlomes du traite.ment de I'infonnation pour la prise dedécisions.Afin de parler du role que [ouent les sys­

temes de traitement de I'information dansla prise de décisions, il est utile de se référeraux différents types de systernes utlllsésdans ]'Administration Publique Mexicaine.

On identifiera ces systernes par les initialesles plus connues de la terminologie anglo­saxonne en signalant a I'avance que cesdénominations sont purement convenfion­nelles.

a) Conformément aux différentes mé­thodes utilisées pour le traitement deI'information, on peut établir les grou­pes suivants:

l. M.D.P.S. (Manual Data ProcessingSystems) c'est-e-dlre les systernes rna.nuels ou ceux qui utilisent des instru­ments élémentslres. mécaniques, eléc­triques ou électroniques pour fraiterI'information (machines aadditionner,machines a calculer, machines decomptabilité, etc... )

Certains organismes de l'AdministrationPublique Mexicaine utilisent encore ces sys­temes élémentaires.

11. E.D.P.S. (Electronic Data Process­ing Syslems) c'est-á-dire tous les sys­temes qui traitent ]'information parordinateurs, sans établir de relatlonsavec fes aufres informations propres achaque élément de I'organisme. Cessystemes supposent en plus que l'In­formation de base est élebcrée pardes rnéthcdes tredltionnelles mais tra­duite en un langage-machine, ou queles deux étapes se déroulent airnul­fanémenf.

Une importante partie de nos organismespublics utilisent déia ces systernes sans tou­tefois en faire un usage généralisé.

111. I.D.P.S. (Inlegraled Data Process­ing Svsterns). ldentlques aux svste­mes connus par les inltiales G.I.S.(Generalized Information Svstern ), cesont ceux qui permettent de traiterI'ensemble de I'information ¡, partird'une banque centrale de données, cequi permet en plus d'éviter la pro­duclion el la manipulalion répélées

de la rnérne informalion dans les dif­férenls services, de relalionner les in­formalions étant donné que toute dé­cision concernant l'un des services agitet se répercute sur les autres. Certainsorganismes mexicains ont commencéa élaborer des projets pour l'lnstalle­tion de ces systernes.

b) Le traitement de I'information peutalder a la prise des déclslons a deuxniveaux essentiels.

1. Au niveau des opérations de routl­ne de I'organisme administratif. Quandle systerne d'information tend a auto­matiser la manipulation de I'informa­tion et a aboutir a la prise de décisionsroutinferes. a établir de véritables"procédés de décisions programmées",ce systérne esf connu SQUS fes initietesA.D.P.S. (Automatic Dala ProcessingSystem).

Au stade plus élevé de perfectionnemenlde ce systerne la source des information estuniquement sensible a la machine. Ces sys­temes onl déja été employés de feccn ex·ceptionnelle dens certains services de l'ad­mlnistratlon mexicaine.

11. Au niveau de la prise des décisionsstratégiques aux échelons supérieurs :a ce niveau, on introduit ce que l'onpeut appeler "les processus de déci­sions non programmées" que ce soiten raison de la nature sfratégique desdécislons ou en raison de l'irnpossibi­lité de prévoir ces décislons (fixationdes buls el des objectifs. détermina­tion des palitiques, cas exceptionnelsnon inclus dans le systerne routinier,etc... ) Ce eysteme est communémenteppelé . M.I.S. (Managemenl Infor­malion System). C'est sur ce lype desvsternes que se concentre générale­ment l'intérét des hauts fonctionnaires.

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NOTE5 POUR UN MODELE ANALYTIQUEDE LA DECI51DN DAN5L'ADMINI5TRATIDN PUBLIQUE

Document préparé parM. Fernando SOLANA

Irnitant Simon, nous pouvons dire quedécider c'est choisir entre deux ou plusieurspossibilltés d'agir. Ce choix peut étre cons­cient ou inconscient.

Par décislon administrative, on entendtoute décision liée El la création ou la direc­fían d'une organisation -c'est-a-dire- celled'un groupe huma in créé consciemmentpour atteindre certains objectífs.

Celui qu¡ prend une déclsion administra­tive le fait sous I'emprise de quatre groupesde facteurs:

1) Les facteurs liés a son égo, a la struc­fure interne de sa pensée, a ses réac­tions émotionnelles et retionnelles enface des faits, a ses intéréts person­nels ( conscients et inconscíents).

2) Les conditions particu/ieres de /'orga­nisme qu'il dirige, ses objectifs et lastructure de son organisation.

3) Les facteurs qui Ivi sont étrangersainsi qu'a I'organisation. Dans le do­maine de l'adminlstretton publique,ces derniers sont particulierernent im­portants: les autres institutions gou­vernementales, les cutres pouvoirs(Iégislatif et [udicietre par exernple),les groupes de pression de tout genre(syndicats, organisations religieuses,

associations d'hommes d'affaires, etc.)et mérne les pressions dues a certainspays étrangers.

4) L'ana/yse obieetive et rationneffe desfaits destinée a atteindre de la ma­niere la plus efficace qui soit les butsque s'est fixés I'organisation. (Dans]'administration publique, comme nousle verrons plus loin, iI arrive parfoisque la préoccupation de trouver lasolution a des conflits d'intéréts de­vlerme prédominante au préjudice ducritere d'efficacité. Néanmoins, toutbon administrateur public qui se voitobligé de résoudre ce genre de con­flits plus politiques qu'administratifs,essaiera toujours de leur trouver lasolution la plus eHieaee qui soit).

Pour le premier groupe de faeteurs ( quiest en rapport étroit avec I'étude du corn­portement humain) I'homme décíde en fone­tionde son "libre arbitre", en fait, iI décideen fonction des caractéristiques psycho­somatiques qui lui sont personnelles.

En ce qui concerne le second et le trol­sierne groupe de faeteurs, I'homme déeidesous la pression de facteurs externes qui nerépondent pas davantage El une attitude ra­tionnelle et objective. Quant au troisierne

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groupe, iI présente une importance primor­diele dans I'administration publique oú lesfacteurs politiques se mélent aux facteursadministratifs qu'íls influencent constarn­mento Dans ce dornaine précis on peut trou­ver un tres grand nombre de points decontact entre les faits politiques et les faitsadministratifs.

Bien que I'analyse purement mécaniquede la prise de décisions suggere que celle­d devrait toujours etre le résultat d'une ana­Iyse des faits et d'un choix de ['action quisoient rationnels, ji est certain qu'un grandnombre des décisions prises par l'adminis­tration publique sont influencées par les troispremiers groupes de facteurs que nousavons signalés.

Nous présentons ci-dessous un schémaqui essaye de montrer sous une forme

condensée les facteurs qui limitent la ratio­nalisation des décisions en fonction de leursobjetifs, tels que le cas se présente dansI'administration publique.

11 serait souhaitable que les modeles desvstérnes d'Inlormation destinés a orienterla prise de décision dans des conditions op­tima en fonctlon des objectifs specifiques­prennent en compte I'ensemble des facteursqui affectent la déclsion. Si tel n'était pas leces, on travaillerait, comme cela est fréquent,en se basant sur des modeles logiques maissimplistes des conditions optima, ignorant laréalité consciente de celui qui décide et,aurtout, I'ensemble des conflits d'Intéréts qu¡affectent en permanence ceux qui sont ap­pelés a prendre des décisions au sein d'uneadministration publique.

SCHEMA DE LA DECISION DANS UNE ADMINISTRATION PUBLIQUE

Conflits

d'jnteréts ontlrieurs

A lB 1cl., -

JIEnsemble

delois

_IN

Conflits d' int&'réts actuels

(Pre s s lcn s directes)

Objectifs de l' or9anisati~n.

stru cture de I'organisation

IIV. -¡;- ~= dét.rmine

Atti~udeper.sonnelleJ Interet personnelInConSClent I conscientI Résultots

,- - - -

Solution des canflitsd·i~terits

44

!.. - -,y

Efficacité

= a pour but principal

= offectera les

futu rs • - - -

LES PROBLEMES DE LA PLANIFICATIONREGIONALE AU MEXIQUE

Doeument préparé par M. Gustavo ESTEVA

la programmation régionale n'impliquepas un svsterne autonome ou tout un mé­canisme spécial de programmation mais plu­tót des modalités préeises qui s'intégrentaux efforts généraux de programmation dudéveloppement. Un organe national de pla­nification peut, soit orienter ses recherchessur la base de criteres régionaux, soit pren­dre en considération les caracteres réq¡o­naux quels qu'ils solent afin de les intégrera ses objectifs généraux. De méme, un orqa ,nisme régional de planification peut, d'unepart, concentrar ses eflorts sur les problérnesde la région qui lui correspond, sans pren­dre en cornpte d'autres considérations, OU,

d'autre part. faire reposer ses travaux surdes crltéres plus amples, incorporant a sesprojets des aspeets provenant du dévelop­pement national et des différenees régio­nales.

Cela prouve que I'existence mérne de laprogrammation régionale ne dépend pes duniveau administratif ou du mécanisme lns­titutionnel de programmation, mais plutótde I'orientation qu¡ lu¡ est donnée, et celaa chacune de ses phases, niveaux ou méca­nisrnes de fonctionnement.

Ainsi concue, la programmation régionaleau Mexique se heurte a deux grands grou~

pes de contraintes: d'une part, celles quisont la conséquence di recte du manque decoordination au sein des organes meme

de programmation; et d'autre part, celles quirésultent des enteres de ratlonelrré sur les­quels repose la programmation régionaleproprement dite.

Les graves déséquilibres régionaux dontsouffre l'économie du pays, se font sentirachaque niveeu du secteur public, bienqu'un effort de correction ait été tenté pourles réduire. soit par une action propre dusecteur publ¡c, soit en essayant d'orienterle secteur privé. Néenrnolns , l'absence d'unsysterne netione! de plenificetion. dOmentstrueturé el doté de moyens opérationnelsd'actíon, a permis que les efforts se réali­sent d'une fac;:on désorganisée sinon contra­dictoire. Ce phénornene peut s'observer atous les niveaux, qu'¡l s'agisse de la fédé­ration, des états OU des municipalités. Dansle secteur publie fédéral, bien que l'on aitfait d'énorrnes eforts pour inclure des cri­teres régionaux aux projets de développe­ment natlonal. ainsi que peur préclser lecontrole des investissements publics qui cor­respondent a ces projets réqionaux, les pro­grammes opérefionnels des rninisteres d'Etatet des organismes décentralisés refletentl'idée que se font du développement lesresponsables de ces services, conceptionsqui peuvent ou non tenir compte des pro­blernes régionaux et qul, méme lorsqu'ellessont prises en considération, ne reposentpas sur les rnérnes critéres OU informations.

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11 résulle de cette situation que le dévelop­pemenl d'une région peut a la fois étrestimulé par un programme public, et etre ra­lenti par un aufre, ce qui aboutit a uneneutralisation des efforts provoquant ungaspillaje imporlanl des moyens disponibles.

Si ce manque de coordinalion affecte Iressérieusement les activités de programmationrégionale, il ne semble pas étre en mesured'expliquer pleinement l'impuissance despouvoirs publics a freiner I'aggravalion desdéséquilibres régionaux au cours des der­nieres décades, bien que la lutte contre cedéséquilibre ail élé déja explicilemenl sig­nalée. 11 semble plutót que cette aggravaliona découlé de I'effacemenl de cel objectif depolitique économique, en faveur d'un autreobjectlf considéré comme prioriteire. Le be­soin d'augmenter la production a un rythmeaccéléré a fail reposer fondamenlalemenl lapolilique d'investissernents publics sur descrltéres d'efficacité semblables, en biendes points, aux critéres utilisés dans les en­treprises privées. C'est ainsi que la majeurepartie de I'investissement a été concentréesur les "póles de dáveloppernent" visible­menl plus inléressanls du poinl de vue de larentabilité de l'investissement, aggravan1ainsi le déséquilibre ex islant. II est évidentque, dans de telles conditions, I'économtedu pays se soit vue enfermée dans undouble cercle vicleux: d'une parl les "pólessous-développés", du fail de leur relardn'ont pu intéresser l'initietive privée, ce qula augmenté I'écart existant par rapport aux"peles de développemenl de pointe" el lesa maintenus dans la meme condition: d'autreparl, la limilalion des crédits publics dispo­nible pour les investissements a exigé unrendement maximum de ces derniers; or,cette recherche du rendement maximum adirigé automatiquement les capitaux vers leszones les plus développées qul, en les sli­mulant, a augmenté ainsi le retard des "pelessous-développés" el donc a rendu plus dif­ficile encare I'íntroducfion des capitaux dansles centres défevorísés.

Ce critére de ralionalilé qui caractérise lesinvestissements, constitue sans aucune doutel'obstecle principal au proqrés de la pro-

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grammation régionale. Bien que le problerneail élé amplement discuté dans le pays, elque les conditions mémes de l'évolutionéconomique aient déterminé la nécessifé defaire de la correction des déséquilibres ré­gionaux un objeclif priorilaire de la poliliqueéconomique nationale, en rejetant au secondplan I'accreissement de la production, lesdifficultés techniques et administratives ont,[usqu'á présenl, empéché en pralique laréalisation de cet objectif prioritaire. En ef­fet , les techniques existantes pour le choixel I'élude des plans de la planificalion engénéral, reposent essentiellement sur descriteres d'efficecité qui ne sont pas applica­bIes id. Hors de cette conception de retiona,lité économique, la théorie e1 la techniquen'offrent [usqu'á présent que des considé­raflons qualitatives qui ne sont guere utllesqu'á une étude de cabinet ou ades recher­ches spéculatives, mais en général, étran­gares aux nécessités concretes des 1ravauxde programmalion. En dépil des prélenlionsdes mathémaliciens a ce sujel, iI sembleévident que les préoccupations de [usticesoda le ne peuvent étre utilisées comme va­riables opéralionnelles dans I'étude de larentabilité des investissements.

En résumé, une vue générale de la pro­grammation régionale au Mexique met enrelief le fail que les efforls qui onl éléfaits [usqu'á présent pour essayer d'essimllerces programmes a I'activité du secteur pu­blic onl élé freinés par les problémes donlnous venons de parler. Pour ce qui est descritéres de rationalisation, le probléme adéja élé posé el un essa! a été fail pourobtenir une coordination plus effective entreles divers pouvoirs publics- bien qu'Il restebeaucoup a faire dans ce damaine, on peutdéja entrevoir certaines solutions. Aux dlf­ficultés opérationneJles et aux crireres derationalisation ji faut ejouter les écueils tech­niques et l'ebsence, [usqu'á ce jour, d'unemélhodologie appropriée, aux procédés biendéfinis, qui permettrait d'ignorer les enteresd'efficecité et donner naissance ade nouvel­les formes de rationalité dans I'organisationdes pouvoirs publics et dans I'orientation dela politique de j'initiative privée, afin de cor­riger les déséqulllbres régionaux.

LA PLANIFICATIDN 5ECTDRIELLE AUMEXIQUE

Documenl préparé parM. Arluro del CASTILLO

Les caractéristiques de l'économie mixtequí predomine au Mexique, imposent descondltlons spéciales pour la planification desdifférenfs secteurs qui constituent I'appareilde production national. C'est ainsi que dansles secteurs de production des biens ou desservices totalement controlés par l'Etat (hy­drocarbures, électricité, chemins de fer, telé­communications, etc.), il est posaible d'éla­borer des programmes de développemenlparfaitement définis et qui permettent d'at­teindre des buts spécifiques et en rapportavec le développemenl général du peys.Dans d'autres secteurs, oü l'Etat participe defacon importante, el souvenl décisive, (si­dérurgie, charban, transports aériens, pro­duction des engrais, erc.), iI est possibled'éteblir des programmes de développementet d'inciter les entreprises privées El se join­dre a I'effort commun pour atteindre desobjeclils spéciliques. Enfin, il existe des sec­teurs oü la participation du capital privéétant majoritaire ou absolue, l'Etet ne peutinfluencer que de fecon indirecte sur laprogrammation ou I'orientation des ressour­ces au moyen des divers instruments quelui lournil la polilique économique (poli­lique du crédit, des larils douaniers. poli­tique fiscale, controle des prix, controlequantitatif sur les importations, etc.).

L'intervenlion de l'Elal dans I'économiedu Mexlque esl décisive. Toutefols, il luimanque un plan de développemenl bien in­tégré El I'échelle nationale, ce qui produitparlois cerlains déséquilibres ou "embouteil­lages" dans le développemenl. Par ailleurs,cette absence de plan a provoqué en cer­taines occesions, que les objectifs proposéspour les différents secteurs soient incohé­rents ce qui causa la perte de ressourcesen investissements inutiles ou en travauxqui ne sont pas prioritaires, pertes d'autanfplus grandes si I'on compare les bénéficesou I'effet moteur qu'auraient produit cesinvestissements s'ils avaient été appliquésa d'autres secteurs ou El d'autres activités.En dépit de toutes ces difficultés, I'économienatlonale s'est développée au cours de cesdernleres décades selon un rythme dont letaux de croissanceappartient aux plus élevésdu monde. 11 esl évident, cependanl, quel'on est en droit de se poser la question,El savoir: le pourcentage de croissance duproduit nationa! n'aurait-il pas atteint untaux supérieur si l'on avait disposé d'unplan de développemenl inlégral qui aurailpermis de réduire sensiblement la perte deressources ou leur emploi non appropriéen lonclion des élapes de devéloppemenl

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atteintes et du degré d'intégration écono­mique obtenu?

Jusqu'é présent, l'Etet controle les inves­tissemenls publics donl il détermine les prio­rités, et grAce aux instruments dont il disposeen politique économique, iI peut égalementorienter les investissements privés. Cepen­dant, les buts a atteindre n'étant pas définisclairernent pour les secteurs ou l'lnvesfis­sement privé est déterminant, ces lnstru­ments n'ont pu étre utilisés que d'une fa<;ongénérale et non spécifique. En curre, lors­que les investissements privés sont plus im­portants que les investissements publics, llest parfois difficile d'appliquer efficacementles programmes signaJés pour les secteurspublics.

Les caractéristiques de la planificatían dessecteurs contrólés par l'Etat sont tres dif­férentes de celles qui correspondent auxsecteurs oú I'investissemenf privé est ma­joritaire car, tandis que dans ces derniers, iIs'agit surtout de faire fructifier au maximumle capital, dans les secteurs contrólés parI'Etat, il s'agit surtout d'obtenir un bénéfice

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économique et social maximum pour la corn­munauté, et d'encourager le développementéconomique. C'est pourquoi, contrairementa ce qui arrive avec les investissements pri­vés, I'Etat ne tiendra pas compte du fait quedes investissements ne soient pas rentablessi leur but consiste a équillbrer le dévelop­pement par secteurs, encourager I'expansiondes activités économiques d'une région oua favoriser des groupes d'habitants écono­miquement faibles, etc. En outre, conformé­ment a la pclitique publique adoptée cesdernieres e nnées, le développement des sec­teurs ou les investissements publics sontprédominants se distingue par une stabilitédes prix pour leurs produits ou services, endépit du processus inflationiste qu'engendrele développement.

Pour condure, ji convient de noter que laplanification des secteurs contrólés par l'Etatse flxe pour but la satisfaclion de la de­mande interne dans sa totalité, rnéme lors­que pour ce faire, l'Etat doit résliser desinvestissements peu rentables.

LE PRDCESSUS DES DECISIDNS AUNIVEAU LOCAL

Document préparé parM. Ignacio P,CHARDO

Av Mexique, en ce qui concerne la pro­cédure administrative dans le secteur publicrépondant aux besoins locaux, on a pu ob­server que les décisions qui orientent lamajeure partie de I'action publique, sontprtses dans des centres situés tres loin desIieux ou surgissent les problemes a résoudreet ou se présentent les besoins a satisfaire.Ceci ernpéche parfois que les décisions prisessoient satisfaisantes. Quant aux centres dedécistons situés pres des problemes aré·soudre, il leur manque souvent les ressour­ces suffisantes pour exercer Une influenceet orienter les programmes publics fonda­mentaux et, ce qui es plus important encere,il leur manque les possibilités techniques quileur permettraient didentifier les problérneset leurs solutions.

Pour tout ce qui a trait a I'administrationpublique fédérale, le problerne se caractérisedans un sens par I'absence d'un systerned'information et de communications apprc­prié qui permetle de présenter les problé­mes et les besoins aux centres de décisionles plus élevés et, dans I'e utre sens detransmettre les objectifs, politiques et me­sures decidés aux centres opérationnels. Lesefforts de décentralisation qui ont permis,

·d'une facon importante de remédier a cesinconvenlents, ont, en contrepert¡e, prevo-

qué la dispersion des décisions, affaiblisantainsi les sysremes d'informatian et de com­munications.

Si ces problernes peuvent etre observésdans les rapports entre le secteur publicfédéral et les organismes décentralisés,on les voit également surgir de fscon tresmarquée au sein meme de chaque arganeedministratif. Les proqrés réalisés dans ledomaine de l'orientation générale de la po­Iitique du développement n'onr pu étretransmis suffisamment quant a leur applica­tion, aux diverses régians qui constituentle pays. Naturellement, de nombreuses me­sures ont été prises pour y parvenir. Aucours de ces demiéres années. des comités,des eommissions, des conseils et de norn­breux arganismes similaires ont été constl­tués pour travailler a l'échelle locale et [ouerun role de coordination indispensable pouraffronter les problérnes régionaux. Cepen­dant, ces organismes ne permettent pastoulours d'obtenir les résultats désirés car i1sse dédient généralement a essayer d'eppli­quer les décisions prises en haut lieu sansavoir le droit ni le pouvoir de rnodifier cesdéclsions de maniere importante.

Au niveau de I'administration des étatset des municipalités, le problerne principalréside dans le fait que les investissements

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fédéraux pour ehaque region étant géné­ralement tres supérieurs aux investissementsque pourraient réaliser chaque état ou eha­que municipalité, J'influenee que ces clrcons­criptions pourraient avoir sur les décisionsqui déterminent ces investissements est sou­vent bien réduite. 11 en résulte que lesprogrammes de chaque état ou de chaquemunicipalité doivent "s'edepter" aux déci­sions fédérales et leurs ressources sont des­tinées aeompléter les programmes fédérauxquant aux besoins les plus urgents. C'estpourquoi un grand nombre d'états de laférération se trouvent dans I'obligation dedestiner la majeure partie d'un budget li­mité a l'édueation; indépendamment du faitqu'il leur convienne ou non d'employer cescapitaux de cette fac;on, iI s'agit la d'unedécision qui dans la pratique est étranqereaux états, et qui ne correspond pas a lahiérarchie des besoins régionaux.

Un probleme similaire peut etre observédans le domaine des relations concernantles décisions entre les états et les munici­palités, puisque ces derniéres doivent limiterleur action, en raison de Jeurs ressourcesrestreintes, ti une participatlon totalementmarginale dans les programmes publics. Leurbudgets na servent pour ainsi dire qu'au

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maintien des services administratifs indis­pensables et e'est a peine s'ils peuvent avoirune inñuence sur la composition généraledes investissements dans leur zone.

En dépil de tous ces obstacies, il est justede reconnaitre que des proqrés importantsont été accomplis, au cours de ces dernie­res années, pour essayer de les éliminer. Peua peu, il a été possible d'intégrer de nom­breux programmes fédéraux dont la réa­lisation dépend de la participation locale desétats, des municipalités et rnérne du secteurprivé. De eelle fecon, au systerne de coor­dination associé aux comités et organismessimilaires, a I'amélioration des systérnes d'ín­formation et de communications, s'ajoutentdes mécanismes opérationnels grace aux­quels ji est tenu compte des besoins ré­gionaux dans les processus de décision auniveau local. L'extension de tels mécanismesa d'autres domaines de l'aetivité publique,et leur multiplication dans les secteurs oúils existent déja, constituent sans aucun dou.te, un des meilleurs moyens de résoudre leproblerne des déeisions au niveau local quisont affectées tant par les restrietions poli­tiques que par les déficiences de I'adminis­tration.

PROGRAMME DE REFORMES DEL'ADMINISTRATION PUBLIQUE DANS LEBUT DE L'ADAPTER AUX BESOINS DUDEVELOPPEMENT

Document préparé par:M. M. Gustavo MARTíNEZ CABAÑAS

Alejandro CARRILLO CASTRO

l.'Etet Mexicain remplissant le role d'agentprincipal du développement élabore a ceteffet ses plans et ses programmes de dé­veloppement. La décision de promouvoir lesmodifications ou les adaptations que requiertI'administration publique, afin de lui per­mettre de mieux remplir le role qui lui estassigné dans les plans et programmes, estdu ressort de I'autorité suprérne, c'est-á-dlredu Président de la République.

le mandat présidentiel qui a couvert lapériode 1958-1964 a vu la promulgation dela loi, ectuellernent en vigueur, des rninisté­res et des Départements d'Etat du 24 Dé­cembre 1958, loi qui a abouti a la créationd'un Ministere a la Présidence chargé deconcentrer les attributions du Pouvoir Exé­cutif dans le domaine de la planification,aussi bien économique et sociale qu'adrni­nistrafive.

11 convient toutefois de signaler qu'unerénovation administrative ne peut, en raisonde son ampleur, etre le seul fait d'un petitgroupe de travail. Cette tache implique leconcours de tous, aussi bien des serviteurspublics que des particuliers. Cette rénova­tion doit, tout d'abord, étre réalisée au seindes entités -centralisées ou décentraliséesde l'Exécutif Fédéral. Conformément a notresvsteme de séparation de pouvoirs, chacun

de ces pouvoirs pourrait appliquer ses pro­pres réformes; conformement au régime fé·déral, les Etats et les Municipalités seraienthabilités a en faire de meme.

L'Exécutif Fédéral ne peut pas davantagerésoudre, a partir d'un centre unique d'étu­des et de décisions, tous les problérnesqu'implique une réforme complete de l'ed­ministration publique. C'est pour cette raisonqu'en créant en 1965, au sein du Ministerede la Présidence, la commission d'adrnmís­tration publique, on l'e chargée d'une part,d'étudier les structures et de proposer lesréformas nécesseires a l'amélioration de sonrendemenf d'eutre part, de promouvoir etde coordonner les travaux de réformes queles diverses entités et secteurs du qouver­nement fédéral devraient réaliser dans leurdamaine spécifique et sous leur propreresponsabilité.

Les titulaires de chacune des administra­tions du secteur public sont responsables,par conséquent, des réformes internes quisont appliquées dans les départementsqu'lls contrólent, La commission d'Adminis­tration Publique a utilisé, pour I'étude et ladétermination des domaines d'actlvlté eux­quels s'applique l'action de modernisationou de réforme, deux criteres essentiels: ladivision conventionnelle par secteurs d'ac-

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tivité, c'est-é-dire l'analyse "verticele", etI'analyse que I'on a appelée "horizontale".Dans le premier cas l'analyse administratives'lnterpénétre avec les éléments de program­me. On a einsi analysé, en utilisant ce crt­tere, le secteur agricole, ce1ui de la scienceet de la technoloqie, et celui des comrnuni­cations et des transports; les secteurs dubien-étre social, de I'industrie, du commerceextérieur, etc... devant eux aussi étre sou­mis, dans un avenir proche, a uneanalysesimilaire. Le second entere a permis I'ana­Iyse des aspects généraux de l'edmtmstrenonindépendamment des aspects spécifiques dechacune des branches administratives. Cesaspects généraux sont les suivants: organi­sation et rnéthodes, archives et correspon­dance, administration du personnel, gestiondes ressources matérielles, consultations [uridiques, programmation, information pourla planificaci6n, comptabilité et budget.

On n'e pas recherché I'application mé­canique des modeles qui ont obtenu unsuccés plus ou moins grand a I'étranger. Lastratégie suivie dans les travaux de réformeadministrative mexicaine a prls en compteI'écologie scclo-politique, économique etculturelle du pays, afin que la formulationdes programmes d'études et de propositions,auss¡ bien que l'applicetion des solutionsadoptées, répondent a une conception largeet a long terme, qui corresponde a la pro­blématique nationale et a une visión inté­gra1e de la situation.

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La Commission d'Administration Publiquea eu recours a un Secrétariat Technique-composé d'experts spécialisés dans les dif­férentes branches de I'administration publi­que- pour la préparation des plans et desdocuments annexes, etns¡ que pour la Té­daction des manuels et guides techniquesqui permettront aux différents mlnlsteresd'élaborer leur propres instruments de tra­ve¡l en suivant les normes établies, et debénéficier des expériences communes. CeSecrétariat Technique est chargé, en cutre,d'établir des contacts permanents avec lesdi verses unltés d'application de la réformequi existent dans les divers secteurs publicsafin de coordonner les travaux macro etmicro-edministretifs. On a d'autre part, for­mé au sein de chaque service administratif,des comités consultatifs et des commissionsd'étude, auxquels participent les responsa­bles de I'application des dtfférents systemesqui sont soumis a I'analyse.

On ne peut terminer cette étude sché­matique des réformes administratives auMexique, sans signaler que le programme deréformes établi a été concu comme un pro­cessus continu et permanent, qui doit étreappliqué de fac;on systématique, reposer surdes diagnostics solidement établis sur l'ana­Jyse de la situation administrative actuelle,et qui dolt seislr, chaque fois qu'el1es seprésentent, les occasions propices a I'implan­tation de rncdiflceticns et d'amélioretionsadministratives.

RESUME ET CONCLUSIONST able ronde sur le théme de la décision administrative dans lecadre du secteur public

Pendant cette table ronde, tout en étu­dienr les conditions générales de l'edmín¡s­tration publique tant en Franee qu'au Mexi­que, leurs ressemblances et leurs différences,les themes suivants ont été discutés .

1. Le contexte politique.11. l'orientafion institutionnelle.

111. La place de I'administration dans lavie de la nation ( aspects culturels,économiques et socleux).

IV. L'adaptation de l'edminlstretlon auxnécessités ou aux réalités actuelles.

On a tenu compte dans I'analyse, de ladivision des pouvoirs, des caractéristiquespertfcvlieres de chaque régime de gouver­nement (fédéral et uniteire, presidentiel etparlementaire) et en particulier de la néces­sité d'adapter les strucfures de redmirustre­tion publique aux conditions du dévelop­pement économique, politique, et social.

1.LE POUVOIR DE DECI510N (QUIDECIDE?)En analysant le cadre juridíque, palitique,

économique et social de l'administration pu­blique, quelques problernes fondamentaux

ont pút étre ldentifiés, dérivés de l'étude de

I'expérience cornmune.

a)Preblsmes de la capacité institutionnelle.La structure Institutionnel!e, configurée

juridíquement et déterrnlnée dans son actionpar une correlation poli tique de torces spé­cifiques, délimite et modele la capacité dedécision. D'une part, la séparation entre lesdécisions législatives et les exécutives qui,en fait, constítuent des centres de décisiondífférents, fait surgir la nécessité de renfor­cer les mécanísmes institutionnels d'informa­tion et de communication entre ces deuxsecteurs de facon a ce que I'administrationpublique dans son ensemble puisse répcn­dre aux changements économiques et so­ciaux avec la souplesse nécessslre sanstoutefois perdre sa stabilité institutionnellefondamentale.

D'autre part, ont fett l'objet de dlscussions,les problernes essociés a I'existence de mul­tiples centres de décision, superposés oujuxtaposés dans les memas zones d'action.1\ est questíon ici de concurrence [urfdico­pclifique ( superposition dens I'espace desgouvernernents fédéraux, des états et desmunicipalitésau Mexique¡ juxtaposition fonc-

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tionnelle du Chef de l'Etet. du Chef duGouvernement et du Parlement et autresorganismes en France, par exemple), et deconcurrence administrative (Ministeres et or­ganismes décentralisés, fonctionnaires de ca­rriére et assesseurs, etc.). A ce sujet, lanécessité d'une coopération opérative entretous les centres de décision a provoqué I'é­tude du fonctionnement et des résultatsobtenus par les systémes collégiaux qui exis­tent dans les deux pays (en particulier leCanseil des Ministres en France, et les orqa­nismes interministériels au Mexique). 11 aété remarqué que, surtout dans le ces duMexique, I'efficacité de ces mécanismes iris­titutionnels dépend bien plus des fadeurspolitiques qui les déterminent, que des con­ditions administratives dans lesquelles Hsopérent,

De rnéme, il semble nécessaire d'augmen­ter le nombre des mécanismes appropriéspour concerter les tendances politiques etsociales, et les intérets économiques, aumoyen de systernes de consultation, de né·gociations sociales, etc.

En révisant les facultés qu'accorde la loia l'Exécutif, on remarqua l'accroíssement desfacultés discrétionnelles accordées au Mexi­que, contrairement a ce qui se présente enfrance.

b)Problemes de capacité personnelle.L'étude des caractéristiques personnelles

et professionnelles des fonctionnaires publi­ques, a provoqué comme prerniére conclu­sion que les problérnes de préparation dupersonnel ne pouvaient se résoudre qu'ápartir d'une politique sociele de la meln­d'oeuvre sur laquelle pourrait s'appuyer unepolitique éducative qui permeltrait de formerle personnel nécessaire.

Pour cela il convient avant tout d'identifierles nécessités en main-d'oeuvre de l'admi­nistration publique aussi bien en quantitéqu'en qualité.

Deuxiemement, ji est nécessaire de con­certer les efforts éducatifs de toutes les insti­tutions publiques et privées pour qu'elless'adaptent aux nécessités nationales et par

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la méme a celles de I'adminislration pu­blique.

Troisiérnernent, il est indispensable éga~

lement de renforcer les activités qui seréferrent a la formation et au recyclage dupersonnel au sein de J'administration pu­blique, activités [usque-Iá neltement insuffi­santes et déficientes. A ce sujet, on remarquaque malgré les proqrés notables obtenuspar I'administration fran~aise grace a l'exis­tence d'un service publique de cerriere, elleéprouve des besoins semblables a ceux duMexique quant a la formation et au recy­clage de son personnel.

2,TECHNIQUE DE LA DECI510N(comment decide-t....n?)

alLa préparation de la décialon.En premier lieu, le role des systérnes

d'information quant a la prise de déclsion,a été discuté aprés avoir noté auparavantles besoins fondamentaux suivants:

- que le systérne d'information doit étreintégré, c'est-á-dire qu'il embrasse toutel'eire de la décision et qu'il puisse étreretroalimenté par la déclslon prise,

- que l'on doit inclure dans le svsternela capacitation de teute l'informationdisponible et la production de l'infor­mation du systerne proprement dit;

- que le systeme de I'information con­tienne comme fonctlon fendamentalecelle de fovrnir au décideur des alter­natives qui aient été techniquementétudiées et développées;

- que le sysrérne d'information, en dépitde son importance, ne doit se consi­dérer que comme un bon instrumententre les rneins de celui qui décide,parmi d'autres éléments;

- que l'on prenne en compte I'hétérogé­néité des sources de I'information etdes divers éléments qui doivent etrepris en considéretion.

Divers schémas et conceptions de la pré­paration de la décision ont été présentés et

analysés, y compris les problemes méthodo­logiques (d'inspiration scientifique ou psy­cho-sociale) ainsi que I'utilisation de la gam­me des systernes disponibles ou viables dansune situation donnée (des svsternes me­nuels ou utilisant des instruments simples- M.D.P.S., jusqu'aux plus complexes ­ID.P.S.).

11 a paru urgent de fournir des méthodeset des svsternes d'information qui permettentaux fonctionnaires qul décident d'améliorerla qua lité et I'opportunité de leurs décisions.1/ faut souligner que les techníques rnoder­nes permettent de réduire l'Indécision, d'auq­menter la précision et d'assurer une meilleu­re conformité a la réalíté. Pour cela, iI estvlte! que ceux qui préparent t'Informattoncomprennent c1airement les nécéssités et lesobjectifs des décideurs qui, a leur tour,devront rechercher une perception c1aire despossibilités et des limites des systernes d'in­formation.

b)La prise de la déeisian.

les problémes formels et institutionnelsqui affectent l'ecte de la prise de décisionont été étudiés. Pendant I'analyse des pro­blérnes de délégation, on a remarqué qu'enla précisant et la délimitant, celle-ci facilitela prise de décision; mais pour éviter lesdifficultés qu'elle entralne (en vertu d'ex­ernples pris aussi bien dans la situationfranc;aise que mexicaine) ji est tout aussinécessaire de préciser et de consolider lafoncfion des autorités de coordination.

II a été remarqué qu'il serait souhaitabled'employer des méthodes qui facilitent laprise rnérne des décisions par I'intermédiaired'une analyse et d'une organisation plusprécises de I'information au moyen, parexemple, de la préparation de tables dedécisions.

En considérant les questions inhérentes ala prise de décision dans la programmationrégionale et sectorielle, certaines difficultéscommunes aux expériences franc;aises etméxlcaines ont surgi quant a la coordinationet aux conflits de compétence, ainsi quedans I'orientation des propres décisions.

e)

La rationalité des décisions (ce qui sedéeide).le sens et les conséquences de la décision

furent considérés comrne les éléments fon­damentaux du procesus de décision. 11 estdone nécessaire de les incorporer d'unefac;on satisfaisanfe et pour cela il faut trouvernon seulement le mécanisme technique ap­proprié pour permettre l'interaction néces·saire entre la décision rnérne, sa préparationet ses résultats, mais iI faut également laplacer dans son contexte économique, soda Iet politique.

A ce sujet, II a été noté qu'il serait sou­helteble de veiller ace que l'on ne verse pasdans le technocratisme, en théorie ou enpratique, surveillant pour cela que le con­tenu de la décísion, comme en général, leprocesus de la décision, aient un sens hu­main. Cela implique done que l'on conc;oivele procesusavec un concept plus large quecelui de la simple éfficacité, d'ou la néces·sité de considerer avec plus d'attention ceconcept fondamental qu'est la rationalitéadministrative.

3.LE CONTROLE DE L'EXECUTION

Quant au problerne du controle de ladécision, la discussion a porté sur l'ernple­cement des mécanismes de controle. 11 a étéremarqué que s'¡l pouvait paraí'tre souhai­table que ces mécanismes se trouvent leplus pres possible de l'exécution, cela peutprovoquer une multiplication excessive descontroles.

II a été souligné également que le con­trole de l'exécution exige l'éteblissernent deperernétres appropriés pour mesurer les ré­sultats qr áce a l'utilisation des techniquesmodernes.

1I est souhaitable qu'¡l y ait une harmonieentre les proeédés et les mécanismes decontrole et ceux de l'ectton. Tous les deuxdoivent étre analysés avec I'aide des syste­mes d'information.

La nécessité de rendre les controles dvne­miques a été mise en relief de facon a cequ'ils n'entravent pas I'action et permettentle controle de toutes les phases de I'exécu-

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tion. 11 a été noté qu'i1 serait souhaitable dedistinguer opérativement le controle de l'ins­pection des procédés administratifs, ainsi quela supervision de la révision de ces procédés,de fecon a ce que le controle n'élímine pasla responsabilité.

Etant donné la nécessité urgente, aussibien au Mexique qu'en france, de considérerla réforme administrative comme un proce­sus permanent d'actualísation de l'adrninis­tration publique, des expériences mexicainesrécentes en la metiere ont été présentées.

11 a été indiqué également qu" partird'un diagnostic de la sltuation administrative

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du secteur public au Mexique, certains tre­vaux ont été réalisés qui, depuis le comomencement, s'orientent sur le theme du con­trole, en particulier quant a la relation entreles programmes et les procédés administra­tifs.

A ce sujet, il serait souhaitable que ladéfinition des procédés et des mécanísmesde controle ne soit pas séparée de la défi­nition des procédés et des mécanismes del'ectlcn méme, par conséquent, c'est avecI'aide de la définition du maté riel d'informa­tion que ces problérnes devraient étre étu­diés.

LISTE DES PERSONNALlTES AYANTPARTICIPE A LA TABLE RONDE

Sur l'étude de "la décision administrative dans le secteur publíc"

ALEJO LOPEZ FRANCISCO JAVIERRío Elba No. 56-4 Téléphone 533-33-55"El Colegio de México".

ARNALDO JaSEAv. Circunvalación No. 32Bosques de Echegaray, Estado de MéxicoT éléphone . 560-08-41lnstitut Mexicain de la Sécurité Sociale.

AVALaS VILLARREAL ELVIRAR-103-17-E, Lomas SoteloTéléphone . 520-28-93Institut Mexicain du Pétrole.

AYALA PATRICIOParroquia No. 829-1Ministere des Finances

BOULET LOUIS2, Villa de la Sarre - 92 ClamartTéléphone: 642- 14-57Minist"re des Postes et Télécommunications.

CARRILLO ARENA MARCOSNicolás San Juan No. 1246, Col. del ValleTéléphone 575-04-59Département du District Pédérel.

CARRILLO CASTRO ALEJANDROConcepci6n Beistegui No. 718Téléphone . 523-40-23Minist"re de la Présidence.

CASO LOMBARDO ANDRESAjusco No. 1Téléphone . 548-53-72Institut d'Administration Publique

CASTELLANOS COUTli\lO HORACIOPalenque No. 305Téléphone: 543-64-88Université Nationale Autonome du Mexique.

CHANES NIETO JaSE22 de Febrero No. 225T éléphone , 561-01-68Cour Supréme de Justice de la Nation.

DE BAECQUE FRANCIS13, quai MonteBello, Paris (Veme)Téléphone , 033-10-53Institut International d'Administration

Publique.

DEL CASTILLO ARTUROZempoala No. 387Téléphone : 562-84-99Institut Mexicain du Pétrole.

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DEL PALACIO MONTlEL JAIMEHermosillo No. 9·7Féléphcne . 543·91-20Institut Mexicain du Pétrole.

DE LA CHEVALERIE XAVIERAmbassadeur de France au MexiqueTéléphone- 533- 13-60

DUHALT KRAUSS MIGUELPennsylvania No. 193-601Téléphcne . 523-90-13Université Nationale Autonome du Mexique.

ESTEVA FIGUEROA GUSTAVOZamora No. 36-BTéléphone . 525-26-06Ministere de la Présidence.

GARCIA CARDENAS LUISEsparza Oteo No. 32Téléphone 524-83-67Comité Permanent Interaméricain de la

Sécurité Saciale.

HERNANDEZ MARTlNEZ GREGORIOCerro Teocs No. 12, ZP 21Téléphcne: 549-62-99Institut Mexicain du Pétrole.

JEANNETTI DAVILA ELENAVíctor Hugo No. 55, Col. AnzuresTéléphones: 525-21-16 et

548-81-87Université Nationale Autonome du Mexique.

LUGO ADOLFOAv. Horacio No. 1743-602Téléphone 520-81-1 8Institut Mexicain de la Sécurité Sociale.

LAMICQ FEDERICOCañada No. 8, Club de Golf "La Hacienda"San Mateo Tecoloapan, Estado de México.Centre National de la Productivité.

LARIS CASILLAS JORGEReforma No. 142Téléphona. 548-80-45CONASUPO.

58

MARTlNEZ CABAt'lAS GUSTAVOBenito Pérez Galdós No. 140-5Téléphones . 520-40-26;

512-16-13;512-16-31

Université Nationale Autonome du Mexique.

PEREA GAVALDON JOSE ANTONIORoberto Gayol No. 48Téléphone . 575-21-85Institut Mexícain de la Sécurité Sociale.

PEU DUVALLON DE LUGO CHANTALAv. Horacio No. 1743-602Téléphone: 520-81-18Université Nationale Autonome du Mexique.

POMMIER EDOUARDAida No. 125, San AngelTéléphone: 548-28-57Ambassade.ur de France.

POSADAS ESPINOSA ALEJANDROCerro de la Carbonera No. 49 ZP 21Téléphone 549-00-93Département du District Fédéral.

RODRIGUEZ RIVERA ROBERTOXola No. 715-2, Col. del ValleT éléphone . 543-96- 15Université Nationale Autonome du Mexique.et Comrnission Fédéral d'Electricité.

ROSON HENRI109, rue de la Glaciére, Paris (13éme)lnstitut International d'Administration

Publique.

SOLANA FERNANDORío Magdalena No. 330-503, ZP 20T éléphone : 548-91-66Université Nationale Autonome du Mexique.

ZORRILLA MARTINEZ PEDRO G.J. Sánchez Azcona No. 1432, ZP 12Téléphone: 575-1354Université Nationale Autonome du Mexique.

PRESENTACION

Con el propósito de analizar la lrnpor­tanda de 10$ elementos que conforman elproceso de loma de decisiones en la ad­ministración pública, el Instituto de Admi­nistración Pública y la Asociación FrancoMexicana de Estudios Sociales organizarondurante el mes de octubre de 1970 unareunión de mesa redonda acerca del tema"La Decisión Administrativa en el Ambito delSector Público" en el Centro Vacacional Oax­tepec que gentilmente proporcionó el ins­tituto Mexicano del Seguro Social.

Por su parte la Embajada de Francia enMéxico, en una expresión de su interésconstante en promover el intercambio deexperiencias entre investigadores francesesy mexicanos, gestionó la asistencia a la re­unión de tres profesores del Instituto Inter­nacional de Administración Pública, con sedeen Parls. quienes conjuntamente con ungrupo de estudiosos mexicanos presentaronlos documentos básicos sujetos de análisisdiscusión para la mesa redonda.

la sesión inaugural fue presidida por elseñor Xevier de la Chevaleríe, Embajadorde Francia en México, y los señores Lic.Andrés Caso, Presidente del Instituto de Ad­ministración Pública y Lic. Adolfo Luqo,Presidente de la Asociación Franco Mexi­cana de Estudios Soda les.

Durante el evento se consideraron lostemas relativos a los marcos jurídicos lnsti-

tucionales de México y de Francia; las facul­tades que otorga la Ley al Eiecutivo Federal,en ambos países; el papel que juega la ad­ministración pública en el desarrollo socio­económico, la preparación de la decisiónadministrativa; el mecanismo de gestión yconsulta para la preparación de iniciativa deleyes¡ el marco técnico de la decisión; lossistemas de información; la toma de deci­sión¡ y finalmente, se estudiaron los pro­blemas de control en la ejecución de ladecisión.

Normalmente es difícil evaluar el resul­tado de este género de eventos. En estecaso más que opinar sobre la magnitud desu éxito, nos permitimos remitir al amablelector de estas notas, al texto de esta pu­blicación, que contiene una expresión re­sumida dei desarrollo de la mesa redonda.

Es oportuno, sin embargo, anticipar quede la confrontadón de ideas al análisis cui­dadoso y al diálogo sin reservas entre espe­cialistas de distintos países, se derivan, enel área de la ciencia administrativa, refle­xiones que invitan a revisar permanente­mente la eficacia de nuestras institucionesgubernamentales y la idoneidad de los pro­cedimientos administrativos que utiliza elsector público para conseguir sus obj-eti­vos, particularmente cuando los gobiernosse hallan vivamente interesados en cense­quir la mayor eficiencia y economía en sussistemas administrativos.

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ESQUEMA INTRODUCTIVOCondiciones Generales del Funcionamiento de laAdministración Fr~ncesa

por Francis de BAECQUE

Si queremos entender cómo funciona laadministración francesa y cómo toma susdecisiones o participa en su elaboreción, esnecesario indicar el marco de su acción ysu lugar en la vida de la nación.

1.EL MARCO INSTITUCIONAL

Tres puntos solamente que tienen una in­cidencia directa sobre "la decisión adminis­trativa" .

1.1.La estructura del Ejecutivo.Tradicionalmente, Francia hace una distin-

ción entre el Jefe del Estado y el Jefe delGobierno, y asto desde siglos.

Excepciones:Luis XIV (que sorprende cuando dice que

él será su propio Primer Ministro).Napoleón 1.Thiers.

A la inversa, la distinción ha sido hechano solamente en caso de régimen parla­mentario clásico, sino también bajo la Se­gunda República, y durante la última guerracon el régimen del "Estado Francés".

En el régimen parlamentario, el Jefe delEstado siempre ha participado en el Go­bierno de una manera más 'activa que enInglaterra, (por ejemplo, Presidencia delConsejo de los Ministros, discursos hechospor el Presidente mismo y no, como el dis­curso del trono, preparado por el gobierno).

Carácter particular del régimen francés ec­tuel el Jefe del Estado y el Primer Ministrotienen atribuciones que no son siempre cla­ramente establecidas.

1.2.Importancia del papel ej&<:utado por los

miembros del Gobierno.Es igualmente una tradición francesa que

el Poder Ejecutivo debe ser ejercido en Con­sejos; esta tradición también proviene delantiguo régimen. Esto no quiere decir quelas decisiones sean tomadas por unanimidad.Es responsabilidad del Gobierno llegar a ladecisión final pero tomando en cuenta unproceso colegial.

Aplicaciones de esta ideaEl Consejo de Ministros,

- Perlodicidad de estas reuniones.- Número de decisiones que son torna-

das en el Consejo de Ministros (ios

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proyectos de leyes, las órdenes o losdecretos leyes, ciertos decretos, cier­tas medidas de nombramientos).

Los Consejos Interministeriales:

Bajo la Presidencia del Jefe del Go­bierno, preparan las decisiones y cons­tituyen frecuentemente el órgano esen­cial.

El principio de la solidaridad gubernamental:

Todas las decisiones del Consejo deMinistros son tomadas por unanimidady responsabilizan a todos los Ministros:la aceptación de la responsabilidad delGobierno debe ser tomada en el Con­sejo de Ministros.

Bajo la Quinta República hay que señalardos elementos nuevos:

- La importancia de las conferencias deprensa o de las declaraciones del Jefedel Estado a la televisión o a la radio.

- El hecho mayoritario que disminuye laimportancia del Consejo de Ministros.

1.3.Papel de las Asambleas en la toma de

decisión.

1.3.1.CASO DE LA LEY.Papeles respectivos del Gobierno y del

Parlamento en la preparación y la elabore­ción de la Ley.

Hasta la Quinta República, el Gobiernotenía medios limitados (mientras que el tex,to de sus proyectos podía ser modificadopor las Comisiones, el Gobierno no tenía elderecho de enmienda). Bajo la Quinta Re·pública, el campo de la Ley ha sido limite­do. El proceso legislativo da numerosos me.dios de acción al Gobierno.

1.3.2.CASO DE AUTORIZACIONES A DAR AL

GOBIERNO.

Las Asambleas, tradicionalmente, inter­vienen en ciertos casos excepcionales.

En este campo, el mejor ejemplo es eldel presupuesto, que no constituye una me-

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dida legislativa, sino Una autorización deingresos y de gastos.

Otro ejemplo: la autorización dada alGobierno para ratificar los tratados.

1.3.3.CASO DE DELEGACION DE PODER

LEGISLATIVO AL GOBIERNO.Es el proceso de los decretos-leyes bajo

la "la. y IVa. Repúblicas, también de lasordenanzas bajo la Va. República. Estas me­didas suponen siempre una ratificación pos­terior por el Parlamento.

Incidencias de estos tres puntos sobre elfuncionamiento de la administración (tresejemplos).

2.LUGAR DE LA ADMINISTRACION EN LA

VIDA DE LA NACION.

2.1.Caracteres Generales.La administración francesa tiene una es­

tructura muy sólida. Los cuerpos que laconstituyen han sido creados frecuenternen­te desde hace mucho tiempo. Todo esto leda una autoridad que no se puede des­preciar.

Además, tradicionalmente en un paísdonde los regímenes políticos han sido nu­merosos y donde la inestabilidad guberna­mental ha sido frecuente, la administraciónencarna la continuidad del Estado.

Finalmente, el desarrollo de las atribucio­nes del Estado ha aumentado todavfa mássu importancia.

2.1.1.PAPEL DE LA ADMINISTRAC/ON EN LA

VIDA PUBLICA.Esto es importante, no solamente por las

razones anteriormente mencionadas, sinotambién debido al alto nivel técnico de laadministración francesa y de su autoridadmoral.

La administración interviene también enla ejecución de las decisiones gubernamen­tales: muchas medidas complementarias sondejadas a su competencia.

De hecho, la práctica administrativa es

frecuentemente más importante que los tex­tos mismos.

2.1.2.ESTRUCTURAS DE LA ADMINISTRACION.Hay que distinguir entre la administración

tradicional (los grand-es Ministros y los anotiguos servicios) y la tendencia a crear or­ganismos de cierta autonomía (empresaspúblicas, oficinas, etc.) que se desarrollandesde varios años.

la administración tradicional se caracte­riza por una autonomía ministerial bastantegrande. Cada Ministro es el único compe­tente para administrar sus créditos y utilizarsus funcionarios¡ las medidas de coodlna­ción son en la práctica, difíciles de tomar.

Ba]o la autoridad del Ministro, la admi­nistración es altamente jerarquizada. Todoslos agentes tienen el carácter de funciona­rios y, del Director al Ujier, son sometidosal mismo estatuto.

Esta administración es independiente enrelación con la política; el reclutamiento ala base en particular es asegurado por elconcurso, lo que excluye, en la práctica losnombramientos políticos.

Otro ejemplo: la designación de los jefesadministrativos y de los altos responsablesde las administraciones, está hecha por de­creto del Consejo de Ministros, en principiopara los directores de las administracionescentrales, sin condiciones. De hecho, siem­pre se nombran funcionarios.

Para los prefectos y los embajadores. elConsejo de Ministros debe tomar en cuenta,en una proporción importante, a los funcio­narios de los cuerpos correspondientes; esolimita las intervenciones políticas.

Son las nominaciones "en la vuelta exte­rior" en los altos puestos del Estado queson finalmente los más marcados por lasorientaciones políticas.

Se comentará más tarde un caso particu­lar de relaciones entre la administración y lapolítica: los gabinetes ministeriales.

La administración nueva, a través de ser­vicios autónomos, busca cómo escapar a losreglamentos administrativos clásicos (estatu­to de los funcionarios, reglas de contabili­dad, etc.). De hecho los controles que seejercen sobre ella, limitan mucho las diíe-

rencias entre los dos sectores de la admi­nistración.

2.1.3.CRECIMIENTO RAPIDO y CONTINUO DE

LAS ATRIBUCIONES DE LAADMINISTRACION.

las intervenciones del Estado son másnumerosas.

En cantidad: multiplicación de los equi­pos colectivos (ejemplo, de las institucioneseducativas, de la infraestructura de las ca,municaciones, etc.).

Según los campos:Economía: la reestructuración de la agri­

cultura,Social, la política de la seguridad social

generalizada.Cultural, las casas de la cultura.

Todo esto se resume en la planificacióny en el urbanismo.

Influencia de los equipos públicos en eldesarrollo.

Importancia creciente de los equipos "es,tructurales" (autopistas, telecomunicaciones,zonas industriales, etc.).

Pero esto implica siempre una adaptaciónde la administración y esto no siempre esfácil.

2.2.El problema de la adaptación de la

Administración francesa.

2.2.1.EXPOSICION DE ALGUNOS ASPECTOS.- la necesidad de una acción coordinada

es más evidente que nunca, pero debeconciliarse con una especialización quetienda a la autonomía de las técnicas:

- las decisiones de la administración con­ciernen siempre más a la vida de losciudadanos; de allí surge la necesidadde una concertación y de una informa­ción que sin conducir a dispersar lasresponsabilidades, implican un cambiopor parte del funcionario, acostumbra­do a decidir en nombre del interés qe­neral, como de los usuarios, que pre­fieren frecuentemente la contestación;

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- La importancia de las inversiones plan­tea en términos nuevos el problemade la rentabilidad. Es frecuentementedifícil de determinar y debe ser conci­liada con los imperativos políticos.

2.2.2.DIFICULTADES Y ELEMENTOS

DE SOlUCION,

2.2.2. t.Hay dificultades graves en esta

adaptación.- La rigidez tradicional de la administra­

ción (amor al precedente, miedo a laresponsabilidad, carácter cerrado del"mundo" de la función pública).

- Ausencia de la preocupaci6n de la efi­cacia: acci6n administrativa difusa einiciativas a tomar para mejorar la ren­tabilidad aunque sean frecuentementellenas de riesgos para la carrera, etc.

- El conocimiento deficiente de las reali­dades concretas de la vida econ6mica

y social; formaci6n demasiado doctrinal(la tecnocracia), desconfianza tradicio­nal en relación con los que son "en lavida privada".

- Dificultades de apreciar exactamente lasconsecuencias prácticas de las decisio­nes que deben inscribirse en una po­lítica de conjunto.

2.2.2.2.El esfuerzo está sin embargo en vfa

de ser logrado.- La política de la reforma de las estruc­

turas y del estatuto del personal.- La formación más completa de los res­

ponsables en el plan económico.- La difusión de los nuevos métodos de

gestión y de análisis (R. C. B.)- La instauración de un diálogo entre la

administración y las partes interesadas.

Todo esto es difícil y descansa en granparte sobre el dinamismo de los elementosjóvenes de la administración.

LA PREPARACION DE LA DECI51DNADMINISTRATIVA

por Henri ROSON

1.Dos características de la decisión adminis­

trativa en un país como Franela.- El Estado se encuentra al centro de la

vida económica y social.- La sociedad está constituida en grupos

y sindicatos poderosos.

2.Consecuencias sobre la Administración y

sobre la preparación de la decisión.

3.Grado de adaptación de la Adminlstreclón

Francesa.Estudio de las tres fases de la prepara-

ción de la decisión.- Nacimiento del proyecto de decisión.- Estudio técnico del proyecto.- La maduración de este proyecto.

3.1.El nacimiento del proyecto de decisión.¿Se encuentra siempre la administración

en el origen de las decisiones que toma?La administración tradicional.Aparición dentro de la Administración

Francesa de organismos de reflexión múl­tiples,

- dentro de cada Ministerio- al nivel interrninisteriel.

3.2.Estudio técnico del proyecto de decisión.Características de este estudio:- Aspecto jurídico.- Aspecto económico y financiero.- Aspecto sociológico y político.

3.3.La maduración del proyecto: la consulta.- Consultas institucionales.- Consultas informales.

Conclusiones

Cómo mejcrer la formación de los fun­cionarios, tomando en cuenta estas carac­terísticas.

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LA TOMA DE DECI510N

En la tradición administrativa francesapocas autoridades están capacitadas paratomar decisiones: el Presidente de la Re­pública, el Primer Secretario, los Ministros,los Prefectos: en pocas palabras, las auto­ridades políticas.

Desde hace mucho tiempo, el proceso delas delegaciones ha permitido multiplicar elnúmero de las autoridades de decisión: nu­merosos funcionarios, directores, subdirecto­res, iefes de departamentos, firman en nom­bre del Ministro. Sería interesante estudiarel mecanismo de estas delegaciones, que esesencia! en la vida administrativa francesa(no exige una competencia propia de losdirectores y de los [efes de departamento).

Pero dos problemas parecen merecer unaatención particular, porque están lig'ados alos problemas económicos y sociales, y ha­cen patente una evolución característica.

1.Papel creciente de las autoridades de

coordinación.

1.1Al nivel central,-. El Presidente de la República; el Con­

sejo de Ministros y los comités lirni­tados.

por Henri ROSON

-~ El Primer Ministro; los Consejos lnter­ministeri-ales.

~ El Ministro de Hacienda; ca-decisión(presupuesto, textos reglamentarios,control financiero).

- La dirección de la función pública y elrefrendo de los textos sobre la fun­ción pública y la organización adminis­trativa.

- la delegación de la organización delterritorio y de los fondos de interven­ción.

1.2.

Al nivel local:

- El Prefecto de la región y de la "misiónregional" (Reforma de 1964).

- El Prefecto y el "servicio de coordina­ción económica".

2.Delegaciones crecientes a organismos

aut6nomos y actividadesdesconcentradas.

2.1.

los organismos públicos y las sociedadesde economía mixta.

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2.2.Los problemas de la desconcentraci6n en

beneficio de los Prefeclos de región y delos Prefectos.

Conclusl6n

Importancia de los organismos asesoresde las auloridades de decisión; los gabinetesministeriales (v. gr, exposición del señorde Baecque).

Nota con respecto a un caso particular sobre la toma de decisión

El caso de los gabinetes ministeriales esun ejemplo que merece ser estudiado encuanto a su papel en la toma de decisión.

En un ministerio, salvo excepciones es·pecíficas, el poder de decisión pertenece alministro.

Esle delega su firma,- a los jefes de las administraciones cen­

Ira les,- a los miembros de su gabinete,

de lo que resulta el problema de repar­tición entre lo que va a firmar:

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el ministro,el director de administración,el gabinete.

La tendencia actual, en gabinetes más es­tables y de hecho compuestos de funciona­rios, conduce a pasar cada vez más de poderreal al gabinete.

A nivel local, un problema de la mismanaturaleza se plantea también en Francia.El Prefecto, quien posee el poder de deci­sión, puede delegar su firma. ya sea a losrepresentantes de las administraciones téc~

nicas o a sus colaboradores, o bien a ambos.

ESQUEMA PARA UNA DEFINICIDNDE LA DECISIDN ADMINISTRATIVA

Por louis BOULET

Tomando en cuenta:- un ambiente cornple]o (político, econó­

mico, social, cultural) que es propio decada sistema administrativo,

- una situación dada, relativa a un pro­blema específico o general,

- un objetivo a alcanzar, fijado general­mente por el poder político, pero tarn­bién por el servicio mismo.

El proceso de la decisión consiste en:- recoger toda la información útil, releti­

va al problema considerado,- tratar esta información,- a fin de sacar las hipótesis de decisión

para someter a quien decide,- quien, guardando una de las hipótesis

la transforma en la decisión.

71

ESQUfMA SIMPLIFICADO Del PROCESO DE LA DECISION

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O' diferencia registradaen la ejecución

'; f1uio correctivo

:;:'1 recaudación de las informaciones

T; tratamiento de las informaciones

h . hipótesis de la decisión

D; Decisión

Sr. Louis Bouletlos métodos y técnicas:

De preparación de la decisi6nEn el acto de elecci6nDel Control de la ejecución dela decisión

7375

75

LOS METODOS y TECNICAS

De Preparación de la decisiónEn el acto de ElecciónDel Conlrol de la ejecución de la decisión

por Louis Bout.e r

De Preparación de la decisión

Introducción

- Recuerdo esquemático del proceso dela decisión a nivel de servicios.

- La intervención de los métodos y téc­nicas para la fase preparatoria al nivelde,- La recolección de la información- Tratamiento de la información. El

lazo informático.

1.LA RECOLECCION DE LA INFORMACION.

1.1.La percepción de la informaci6n

existente:Rol de la informática:- los agentes automáticos de la captación

de los datos.

- las bases comunes de los datos.

1.2.La creación de la información:La puesta en obra de todas las técnicas

y métodos modernos,- De inspiración científica: la investiga­

ción operacional, la programaci6n linealy dinámica, la simulación, las estadís­ticas y probabilidades, los métodosPERT, etc.

- De inspiración psicosociol6gica: e~c~;s·

tas de motivación, sondeos de opnuon,etc.

2.EL TRATAMIENTO DE LA INFORMACION.- El aspecto metodológico;

- Esquema.

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Archivos

Contabilidades

Modelizaci6n

Archivos: InformaciónSistemáticamente puestas al día.

Contabilidades: Informaciones contables.Consideradas como sistemática­mente exactas.

Modelización: (Simulación, investigaciónoperacional, programación Iínealy dinámica).

Las intersecciones:Primer ejemph

Archivos, Seguridad Social.Actas Médicas.Modelización, promedio de losgastos ocasionados por unmédico.

Segundo ejemp/o,Archivos, Stock.

Contabilidad.Modelización, costo de unstock.

Tercer ejemplo,Contabilidad, Contabilidad Analitica.

Modelo Matemático.Modelización, costo de unaunidad de obra.

Cuarto ejemplo,Juego acumulado de todas las informa­

ciones: constatadas, fabricadas,

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modelizadas.- El aspecto realización.- La intervención de la informática:

memoria, combinatoria.- La integración de los datos y de

los tratamientos.- La definición de las hipótesis de

solución a trasmitir a la apreciacióndel agente que toma ia decisión.

Conclusiones

- El rol de las técnicas y métodos en lapreparación de la decisión es de racio­nalizar el máximo de elementos queentran en el proceso de la decisión¡

- La informática facilita el tratamiento deestos elementos;

- El agente que toma la decisión se en­cuentra al final del tratamiento, frentea varias hipótesis cuyas consecuenciaspueden ser evaluadas.

Pero no todo es racional: y generalmenteninguna solución se impone por sí mismaal agente que toma la decisión, éste sigueejerciendo su autoridad, esto será el actode decisión.

En el acto de Elección

Problema evocado:las Decisiones Automátkas.

1.Un ejemplo: la mesa de decisión.

Caso del Seguro Automovilístico

2.Comentarios:- la decisión automática no es una ver-

dadera decisión: la verdadera decisiónha tenido lugar al momento de la selec­ción de los criterios.

- Interés de la Mesa de Decisión en re­lación con la "puntualizaci6n"' de laacción.Ejemplo: Mesa de Decisi6n y el Rol delJuez.

Del Control de la ejecución de la decisión:

Introducción:

Controlar es verificar:- Por una parte, que una decisión esté

seguida por un efecto.- Por otra parte, que el resultado obte­

nido esté conforme al proyecto (al ob­jetivo).

Se tratará solamente del segundo punto,bajo un ángulo metodológico.

La medida de la desviación en la ejecu­ción concierne a:

- Un proyecto.- Un servicio.

Primer ejemplo:Ejecución de un proyecto.Construcción de un edificio con instala­

ciones técnicas complejas. Métodos del "es­mino crítico" destinadas a reducir las demo­ras y conseguir el desarrollo de las opera­ciones parciales dependientes las unas de

las otras. Técnica PERT: su efecto de co­ordinación.Segundo ejemplo:

Control de funcionamiento de un servicio.- Técnica de control de gestión: cálculo

de las desviaciones entre objetivos yrealizaciones.Caso: el Correo Francés.

- Técnicas del control presupuestario:modo específico de control de gestiónbasado sobre el presupuesto (previsióny ejecución).

Conclusión.

El interés de las técnicas de control para:- La gestión regional de la empresa:

costalcalidad.- Comparación objetive entre servicios

similares.- La apreciación de los responsables.- la desconcentraci6n.

75

COMUNICACION SOBRE EL CONTROLDE EJECUCION DE LA DECISIDN

por Francis de BAECQUE

Algunas nociones esenciales desde mipunto de vista:

1.Tomar una decisión no sirve para nada! si

no se asegura que sea puesta en ejecución.Ejemplos: * tOlT1M las medidas de aplica­

ciones [vrtdtces (los decretosy las disposiciones previstospor una ley)* realizar los trabajos por loscuales se tienen los créditos yno hacer otros.* aplicar las reformas adop­tadas,-- el caso de reforma depar­

tamental- el caso de la reforma de los

administradores civiles.

de ahí surge la necesidad de un control.

2.Pero este control no debe obstaculizar la

acción;

* Problema del control a priori- el control financiero- la tutela sobre los actos ju-

rídicos

* Problema del contenido delcontrol sobre el resultado osobre los medios puestos enejecución.

3.De lo cual resulta la necesidad de un

control dinámico:* el control jerárquico* la creación de órga nos espe­ciales para favorecer una re­forma (como el caso de lareforma de las estructuras deservicios del Estado en la re··qión o el Departamento)" rapidez de los controles <3

posteriori.

4.Distinguir Control de Inspección.

Utilidad de ambosy carácter complementario deefectos.

Control: seguir \a acción de \05 servicioscon la posibilidad de rectifi­carla y de' poner a la disposi­ción los medios necesarios.

inspección: Verificación excepcional deuna 'autoridad que no está en

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la jerarquía y que propone aljefe responsable las solucionesque parecen ser les mejores.

5.Ejecución de las decisiones y puesta en

marcha de la responsabilidad.

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- en el marco de la adminis­tración jerárquica (con el pro­blema de la desconcentración)- en el marco de los estable­cimientos autónomos.

FACULTADES QUE OTORGA LA LEYAL PODER EJECUTIVO PARA LA TOMADE DECISIONES

Por el Lic. Adolfo lUGO

la función administrativa del sector públi­co en México hace residir su base jurídicaen dos tipos de normas: el constitucional yel de las leyes ordinarias.

De acuerdo con las disposiciones consti­tucionales, existen dos elementos en el Po­der Eiecutivo, el titular del Poder y susórganos subalternos.

El titular del Poder Ejecutivo en Méxicoes ei Presidente de ia República, a quienla Constitución asigna tanto el carácter deórgano administrativo como el de 6rganopolítico.

la relación directa del Poder Ejecutivo res­pecto al Estado y los otros órganos del mis­mo le confieren carácter de órgano político.Ei artículo 49 de la Constitución expresa que"El Supremo poder de la Federación se di­vide, para su ejercicio, en Legislativo, Eje­cutivo y Judicial", y el artículo SO preceptúaque el Poder Ejecutlvc "se deposita en unsolo individuo que se denominará Presiden­te de los Estados Unidos Mexicanos".

El carácter de órgano administrativo deltitular del Poder Ejecutivo se da al desaho­gar la función administrativa de acuerdo conel orden político establecido por el Poderlegislativo.

Ocupando el rango más alta en la [erer-

quia administrativa, el Presidente de la Re­pública concentra en su persona los poderesde decisión, de mando y jerárquico, queotorgan unidad en la administración.

Para auxiliar al Presidente de la Repúblicaen las actividades propias de la función pú­blica existen numerosos órganos auxiliares,Ei artículo 90 de la constitución faculta alCongreso de la Unión para crear las Secre­tarías "para el despacho de los negadosdel orden administrativo". El artículo 92 serefiere a otra categoría de organísmos: losDepartamentos Administrativos. Y el artículo89 prevé la existencia de otros elementosque auxilian aí Poder Eiecutivo en el des­empeño de sus funciones.

los titulares de las Secretarías de Estadotíenen un doble carácter: de orden políticoy administrativo. No así los Jefes de losOepartamentos Administrativos, quienes úni­camente tienen facultades de carácter ad­ministrativo.

la manífestación primaria de la funciónpolítica de los Secretarios de Estado consisteen el ejercido de decretos o facultades derefrendar los reglamentos, acuerdos y órde­nes del Presidente de la República; facultadconsignada en el artículo 92 de la propiaConstitución de fa cual carecen los ¡efes delos Departamentos Administrativos.

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De acuerdo con el sistema presidencialmexicano -al que algunos tratadistas asig­nan características correspondientes al re­gimen parlamentario- la fracción primeradel artículo 71 constitucional le confiere alPresidente de la República facultades parapresentar iniciativas de ley. Esta disposiciónreviste interés para el Poder Ejecutivo yaque le otorga ia posibilidad de proponerlas medidas legislativas que estime más id6­neas para el mejor cumplimiento de dichasfundones.

A su vez, ei artículo 93 de la propia Cons­titución faculta al Congreso de la Unión paraque los secretarios de Estado le informensobre el estado que guardan los negocios asu cargo, sin embargo no existe el "voto decensura".

El artículo 131 faculta al Jefe dei Ejecu­tivo para "aumentar, disminuir o suprimirlas cuotas de las tarifas de exportación eimportación, expedidas por el propio Con­greso y para crear otras, así como de res­tringir y para prohibir las importaciones, lasexportaciones y el tránsito de productos,artículos y efectos, cuando lo estime urgen­te, a fin de regular el comercio exterior, laeconomía del país, (y) la estabilidad de laproducción nacional. . .".

Ocupa un lugar muy importante lo rela­cionado con el territorio mexicano que deacuerdo con nuestro régimen jurídico espropiedad de la nación (articulo 27 consti­tucional), estando en facultad ei Estado paracrear la propiedad privada con las limita­ciones y modalidades que le impone el in­terés público, pues se trata de una propie­dad que cumple con una función social; asícomo el de regular el aprovechamiento

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de los elementos nacionales susceptibles deapropiación.

En el orden económico, la fracción octavadel artículo 73, faculta al Congreso de laUnión para "dar bases sobre las cuales elEjecutivo pueda celebrar empréstitos sobreel crédito de la Nación y para aprobar esosmismos empréstitos".

Por cuanto hace a la organización internade las secretarías de Estado, la ley de Se­cretarías y Departamentos de Estado en suartículo 25 prevé que al frente de cadasecretarfa se encuentren: un secretario¡ unsubsecretario, el número de subsecretariosauxiliares que determine el presupuesto deegresos y un oficial mayor; y que el despa­cho y resolución de los asuntos corresponde­rá originalmente al titular de la secretaría,quien podrá delegar en funcionarios sub­alternos alguna o algunas de sus facultadesno discrecionales (artículo 26).

Formando parte del escalafón jerárquicoen el seno de cada secretaría se encuentranlos directores, [efes de departamentos¡ deoficina o de sección.

Por lo que respecta a leyes ordinarias, lasmás íntimamente relacionadas con la activi­dad administrativa del Poder Ejecutivo sonlas siguientes:

ley de Secretarías y Departamentos deEstado, reglamentaria del artfculo 90 cons­titucional, ley General de Bienes Nacio­nales, ley reglamentaria del párrafo se­gundo del artículo 131 de la ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos,ley para el control por parte del GobiernoFederal de los organismos descentraliza­dos y empresas de participación estata 1,ley de ingresos de la Federación y pre­supuesto de ingresos de la Federación.

FACULTADES DISCRECIONALES YFACULTADES REGLADAS DEL TITULARDEL PODER EJECUTIVO DE SUSDECISIONES EN MATERIA DEADMINISTRACION PUBLICA

Por el Lic. Horacio CASTELLANOS C.

El reglmen de derecho impone al titularde la administración pública la obligación deactuar dentro de los lineamientos que lasnormas jurídicas establecen. Ello da origenal principio de legalidad universalmente re­conocido. Empero, en su 'actuación, por lasrelaciones de inmediato que tiene con los ed­rninistredores en ocasiones está precisado aadoptar medidas que aparentemente pugnancon el principio señalado.

la oportunidad en la realización de susfunciones que se traducen en actos materia­les para satisfacer las necesidades que elinterés público exige, aparentemente des­bordan el marco jurídico que la ley establece,porque pugnan contra intereses específicosde un determinado individuo o de un sectoren particular.

Sin embargo, la tesis definitivamenteadoptada de que el interés público debeprevalecer sobre el privado, sobre la basede que la justicia social es superior a laIndividual, constitucionalmente faculta al jefede la administración pública para adoptarmedidas que 'aparentemente son vlolatortasde los derechos individuales.

Dichas facultades se manifiestan en lasdenominadas discrecionales, con base en lascuales el Ejecutivo adopta decisiones que se

traducen en medidas que tienden a benefi­ciar a la colectividad.

De lo anterior se desprende que en elámbito de la administración pública y con­forme a la política de intervencionismo es­tatal que consigna el régimen constitucionalmexicano, cada día es mayor el número deleyes administrativas que le confieren alPresidente de la República un cambio másamplio de discrecionalidad.

Resulta pertinente señalar que no debeconfundirse la actuación discrecional de laautoridad administrativa, con la erbitreríe­dad. La primera supone el ejerclcio de unafacultad previamente autorizada por la ley,la segunda, la actuación extralegal que apa­rentemente tiene fundamento jurídico. Enotros términos, en tanto que las decisionesadministrativas discrecionales están funda­mentadas en el orden jurídico pre-estable­cido, las medidas arbitreries desbordan dichomarco, propiciando el exceso o el desvío depoder.

De manera pues, que las decisiones dis­crecionales encuentran su base en dos ele­mentos que si no corresponden a la esenciamisma del acto [urídicc sí se encuentraníntimamente vinculados a ella. Es decir a loque jurídicamente se conoce como el rno-

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tivo y el fín: el primero como elementomeramente subjetivo que condiciona la rea­lización de un ecto, el segundo como ele­mento que se proyecta hada la realizaciónde un determinado propósito.

Dentro de esos dos elementos, el jefe dela administración pública sin violar, como sedijo, el orden jurídico pre-establecido, estáen condiciones de actuar orientado primor­dialmente para servir a la colectividad. Deahí que en el ámbito administrativo pre­dominen las disposiciones normativas quele otorgan al titular de la administraciónpública, facultades discrecionales: Articulos29, 89 Y 131 párrafo 20. constitucionales,Ley de Secretarias y Departamentos de Es­tado, ley sobre Atribuciones del EjecutivoFederal en materia económica; Ley para elcontrol de organismos descentralizados yempresas de participación estatal; Ley de In­gresos de la Federación; Presupuesto deEgresos de la Federación, etc.

De lo anterior se desprende que en me­teria de facultades obligatorías (aparente­mente redundante) regladas o vinculadas,las que el orden jurfdico le impone a laadministración pública, son aquellas necese­rías e indispensables para mantener no sola-

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mente la estabilidad económica estatal, sinopara satisfacer las necesidades que en eseorden se presentan: la recaudación de losingresos del Estado tales como impuestos,productos, derechos y aprovechamientos,con la debida vigilancia respecto de las obli­gaciones de los particulares; la observanciade los principios constitucionales que enmateria agraria la ley suprema impone: laslimitaciones y modalidades a la propiedadprivada que la propia norma de normasestablece: respecto al articulo 30. Consti­tucional que en materia de educación laCarta Magna consigna.

Conviene señalar que en ocasiones no esfácil discernir cuando se está en presenciade facultades discrecionales u obligaciones.Empero, es conveniente señalar que en elmejor de los casos depende del juicio queel Poder Judicial se forme de la actuaci6ndel Ejecutivo. para calificar. de acuerdo conlas necesidades y con la realidad que el Es­tado y la sociedad viven para determinarsi la administración pública actúa en el ejer­cicio de decisiones obligatorías, discrecio­nales, o sobrepasa el marco jurídico que laConstitución y las leyes ordinarias le orde~

nan acatar y le prescriben de antemano.

LA ADMINISTRACIDN PUBLICA PARAEL DESARROLLO

Necesidad de un nuevo concepto de control

Documento de Trabajo preparado por losLicenciados Andrés Caso lombardo

y lu'is García Cárdenas.

1.

Entendemos el desarrollo integral comoun proceso sostenido de transformación queimplica la participación de factores políticos,económicos y socioculturales, estrechamenterelacionados entre sí. Propicia, ese desarro­llo, la ruptura de las interrelaciones perso­nales de poder, lo cual permite sustituir máságilmente estructuras tradicionales por es­tructuras institucionales. Concebir al desarro­llo. con. criterios aislados resulta incompletoe insatisfectorlo.

2.El desarrollo político se refleja en la in­

tegración interna y en el funcionamientoeficaz del Estado. Una mayor estabilidadinstitucional y un mayor grado de participa­ción en la vida pública por parte de losciudadanos son objetivos inmediatos deldesarrollo político, su carencia produce unaausencia de legitimidad que puede originarresultados negativos.

3.El desarrollo económico supone varios

elementos principales que algunos autoreshan agrupado en cuatro categorías: produc­to e ingreso social, ocupación, recursos ma-

teriales y comercio exterior. El proceso decrecimiento econ6mico se realiza en cincoetapas: a) condiciones previas para el irn­pulso inicial en la sociedad tradicional, b)el impulso inicial per se; c) la consolidaciónhacia la madurez, d) la era del alto consu­mo en las masas; y e) más allá del consumo.los países en desarrollo no pueden ni debenimitar a los países industrializados en suspolíticas y estrategias de crecimiento, ya quesus condicionantes son muy diferentes.

4.El desarrollo socioculturai comprende la

elevaci6n del nivel de vida de las comuni­dades, lo cual exige la promoción del hom­bre como ente social. Implica su análisis elestudio de tendencias demográficas, la es­tructura y movimientos de la población, po­líticas en materia de vivienda, salud, segu­ridad social, comunicación social, educación,condiciones de vida y de trabajo. etc. Al­gunos de los conceptos anteriores se hanconvertido en indicadores clásicos del gradode desarrollo en un país determinado.

5.Entre las políticas estratégicas de des­

arrollo integral fíguran las de naturaleza

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educativa, sociocultural, de bienestar social,de reforma agraria, fiscal, crediticia, mone­taria y de industrialización. Si aceptamosque desarrollo es transformación más creci­miento, advertimos el papel que debe jugarel Estado, a través de su AdministraciónPública, la cual debe estar orientada asa·tísfacer los objetivos generales a manera deincidir positivamente en el proceso.

6.El papel dinámico del Estado exige el

apoyo de una Administración Pública que,una vez superados los problemas tradicio­nales de funcionamiento, facilite una soluciónviable y válida para estimular esquemasgenerales de desarrollo. La AdministraciónPública tradicional se ha probado sin la ca­pacidad suficiente para satisfacer estos pro­pósitos, lo que ha motivado la síntesis deun concepto que la haga factor de trans­formación y de crecimiento.

7.Concebimos a la Administraci6n Pública

para el desarrollo Integral como la posibili­dad de dotar a un instrumento con una in­tencionalidad específica: la transformacióny el crecimiento equilibrado de los sectoresque participan en el desarrollo. Ello suponeuna transformación del conjunto de aptitu­des y actitudes humanas, de procedimientosadministrativos y de sistemas y estructurasinstitucionalizados que integran a la Admi­nistraci6n Pública.

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8.Entre las principales aptitudes y 'actitudes

humanas, ocupa un sitio preferente una po­lítica general de desarrollo de los recursoshumanos en el sector público/ así como lacapacitación permanente, la investigaciónbásica y el adiestramiento en servicio.

9.Los procesos y procedimientos adminis­

trativos juegan un papel trascendental. Bastemencionar: las decisiones estratégicas y téc­tices, la aplicaci6n de los métodos de trayec­toria o ruta crítica y los métodos de pro­gramación/ evaluación y revisión. El análisisde algunos sistemas, cuyos modelos sonya clásicos en el estudio de planificaci6n,presupuesto, reforma administrativa, perso­nal, contabilidad, estadística, adquisiciones,almacenamiento, suministro y mecanizaciónde la información.

10.La investigación de las estructuras insti­

tucionalizadas del Estado, su análisis opera­cional, su legitimidad jurídica, su grado decoherencia y de coordinación en el ámbitodel sector público, su nivel de independen­cia o autonomía, su grado de productividado eficiencia social son, entre otros, aspectosfundamentales en la tarea de una Adminis­tración Pública para promover, alcanzar yorientar el desarrollo integral.

MECANISMOS DE CONSULTAPara la preparación de iniciativas de ley y demás disposiciones

jurídico administrativas en el ámbito del poder Ejecutivo Federal

Por ios doctores Pedro G. lorriliaMartínez y José Chanes Nieto

1.A. Los mecanismos de consulta para la

preparación, tanto de las iniciativas de leycomo de las demás disposiciones jurídico­administrativas del Poder Ejecutivo Federal,se presentan dentro de la propia adminis­tración pública, O fuera de la misma, debidoa la aparición de un elemento democráticoy de conciencia política y administrativa quepropicia la participación del administrado;por esto, los mecanismos pueden ser, enconsecuencia, internos o externos.

B. Dichos mecanismos están establecidospor la Constitución, leyes o disposicionesadministrativas generales o particulares, opor la práctica o costumbre; por tanto, se­gún su origen, podrían clesiñcerse en le­gales o usuales.

Pueden ser, además, procesos de consultaobligatorios o potestativos, según deba ne­cesariamente, o no, seguirlos la autoridad.

2.MECANISMOS DE CONSULTA PARA LAPREPARACION DE INICIATIVAS DE LEY.A. En le preparación de las iniciativas de

ley del Ejecutivo Federal se consulta a lasdependencias '8 cuyo ramo pertenece la ma­teria a la cual se refiere, ya sea para que la

preparen o para que presenten sus observa­ciones sobre el proyecto.

B. Se consulta, además, a personas o agrupos, que por su capacidad técnica o porla representación social que ostentan, sonllamados para analizar el problema, propo­ner soluciones o manifestar su opinión so­bre la iniciativa.

La creciente complejidad de la vida moder­na y la especializaci6n consiguiente hacenque los órganos encargados de preparar lasiniciativas de ley para someterlas a la con­sideración del Presidente de la República.no sean necesariamente conocedores de to­dos los presupuestos de la iniciativa de quese trate. De ahí que se encuentren ejemplosde iniciativas preparadas por especialistas,que hace suyas el Presidente de la Repú·bllca, a pesar de que éstos no se encuentrendentro de la 'administración: tal es el casode la iniciativa de reformas al articulo 107 dela Constitución, a ia Ley de Amparo y a laLey Orgánica del Poder Judiciai de ia Fede­ración, que tuvo como base los proyectospreparados por la Suprema Corte de Justi­cia de la Nación.

Los representantes de grupos sociales, po­líticos, económicos o culturales, en virtudtanto de un deseo de democratizar las de-

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cisiones fundamentales de la administración,como de facilitar su cumplimiento, son con­sultados respecto de iniciativas que se refie­ren a intereses de tales grupos. la iniciativade nueva ley Federal del Trabajo se sometióa la consideración de los trabajadores y delos patrones: asimismo puede señalarse laley del Patrimonio Cultural de la Nación,cuya promulgación no se ha efectuado porla opinión en contra de algunos particularesque se consideran afectados en sus intereses.

los mecanismos de consulta para la pre­paración de iniciativas de ley, tienen, comoobjetivo, en este caso, perfeccionarlas y fa­cilitar su cumplimiento oyendo, al efecto, elparecer de los expertos y de los interesedos.

C. Tratándose de la elaboración de ini­ciativas de ley se practica el sistema dereunir comisiones de estudio en que parti­cipan las dependencias interesadas y técni­cos en la materia. En todo caso, posterior­mente se pasa a juristas que dan forma alproyecto de iniciativa.

Como ejemplos de mecanismos legales deconsulta para la preparación de iniciativasde ley se encuentran los siguientes:

1. Cada secretaria o departamento de Es­tado debe formular, respecto a los asuntosde su competencia, (artfculo 20 de la ley deSecretarias y Departamentos de Estado) losproyectos de ley del Presidente de la Re­pública.

2. El Procurador General de la República,según lo establece la ley Orgánica relativa,debe poner en conocimiento del Presidentede la República las leyes violatorias de laConstitución General de la República, so­metiendo a ser consideración las reformasrespectivas. Propone al Presidente las refor­mas legislativas necesarias para la observan­cia de la Constitución y emite opinión sobrela constitucionalidad de los proyectos quele envCa el Ejecutivo. la consulta al PrOCUrl\­dor General de la República deriva de sucarácter de consejero jurídico del gobierno.

3. El Cuerpo Consultivo Agrario emiteopinión, cuando el jefe del DepartamentoAgrario lo solicita, acerca de las iniciativasde ley que en materia agraria formula elEjecutivo Federal.

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3.MECANISMOS DE CONSULTA PARA LAPREPARAClON DE DISPOSICIONESJURIDICO.ADMINISTRATIVAS:

los mecanismos de consulta para la ela­boración de disposiciones [urfdico-adrninls­trativas, pueden igualmente ser legales ousuales, internos o externos y obligatoriosO potestativos.

la consulta dentro del mismo servicio nopresenta problemas. Por el contrario, cuandola materia interesa a varios servicios, sesigue el procedimiento de integrar una co­misión para que prepare el proyecto, envirtud de que una sola división adminis­trativa difícilmente reune todos los elemen­tos de apreciación [urfdica, técnicos o cir­cunstanciales de un problema determinado.

Existen, entre otros, los mecanismos deconsulta siguientes para la preparación dedisposiciones jurídico administrativas:

A. Organos permanentes para la prepa.radón de disposidones:a). los secretarios del despacho, (artícu­

lo 92 constitucional), deberán firmar losreglamentos, decretos y órdenes del Pre­sidente que se refieran a su: ramo, lo queimplica la posibilidad de manifestar su opi­nión sobre los mismos. Además, el artículo20 de la ley de Secretarias y Departamentosde Estado establece que cada dependenciaformulará, respecto a los asuntos de sucompetencia, los proyectos de reglamentos,decretos, acuerdos y órdenes del Presiden­te de la República.

b). Comisiones intersecretariales perma­nentes, instituidas con base en el artículo23 de la ley de Secretarías y Departamentosde Estado, para el despacho de asuntos enque intervienen varias secretarías o depar­tamentos. Así, entre otras, se creó, por acuer­do publicado en el Diario Oficial de la Fe­deración el 2 de marzo de 1962, la ComisiónIntersecretarial para la Formulación de Planesde Desarrollo Económico y Social.

c). El Cuerpo Consultivo Agrario, estable­cido (artículo 27 constitucional) dictaminalos expedientes que deban ser resueltos por

el Presidente de la República; revisa y euro­riza los planos proyectos correspondientesa los dictámenes que apruebe; opina sobrelos expedientes de ejecución, y emite opi­nión sobre los problemas que se planteena las oficinas encargadas de ejecutar reso­luciones presidenciales. Además, emite opi­nión, a solicitud del Jefe del Departamento,sobre los proyectos del reglamento que enmateria agraria formula el Eiecutivo Federal.

d). las comisiones agrarias mixtas sonconsultadas respecto a la creación de nuevoscentros de población y acerca de la expro­piación de tierras yaguas ejidales. (CódigoAgrario ).

e). Consejo Consultivo del D. F., que,(articulo 69 de la Ley Orgánica del D. D.F.), opina sobre las actividades del serviciopúblico y las económicas y sociales de lalocalidad y propone las medidas para sumejorarniento, así como reformas reglamen­tarias, y cualquier otra medida que a sujuicio sea necesaria.

f). El Procurador General de la República,con el carácter de consejero jurídico delgobierno que le otorga el artfculo 102 cons­titucional, emite su opinión en todos aque­llos casos que son sometidos a su conside­ración. Por ejemplo, respecto a la celebraciónde empréstitos sobre el crédito de la Nación,así como en el orden técnico y constitucional.

g). El Jefe del Departamento de AsuntosIndígenas, emite opinión, de conformidadcon lo señalado por el Código Agrario, enlos expedientes de restitución de bienes co­munales, y en los casos de titulación ydeslinde.

h). El Jefe del Departamento del DistritoFederal emite su opinión en los expedientessobre creación de nuevos centros de pobla­ción agrícola, y en los de expropiación detierras yaguas ejldeles. en el D. D. F.

i). la Secretaría de la Presidencia, estudiay da forma a los acuerdos presidenciales,para su debida ejecución (articulo 16, Frac­ción 1, L. S. D. E.) lo que le permite mani­festar su criterio y, a su vez, hacer con­sultas.

j). Los departamentos jurídicos de cadadependencia, que realizan funciones cónsul­tivas de carácter técnico-jurfdlco.

B. Organos de consulta especialme,ntecreados o convocados para preparar unadisposición concreta:a). El Consejo de Ministros debe otorgar

su acuerdo, conforme a lo dispuesto por elartículo 29 constitucional, al Presidente dela República para que éste, con la aproba­ción del Congreso, suspenda garantías in~

dividuales.b). Comisiones intersecretariales transito­

rias constituidas por ei Presidente de la Re­pública para despachar un asunto concretoen el que intervienen varias secretarías odepartamentos, (artículo 23 de la L.S.D.E.).Por ejemplo, la comisión creada para deter­minar la conveniencia de incorporar la De­daración Interamericana de los Derechos delHombre a la legislación federal.

C. Consultas recíprocas obligatoriasf delas dependencias del Ejecutivo Federal;ley de SecretarIas y Departamentos deEstado.a). La Secretaría de Gobernación consulta

al Departamento del Distrito Federal la crea­ción de colonias penales, cárceles y estable­cimientos penitenciarios (artículo 20., frac­ción XXV L. S. D. E.).

b). La Secretaría de Hacienda y CréditoPúblico, en consulta con las de la Presiden­cia y del Patrimonio Nacional, autoriza losactos y contratos de los que resulten dere­chos y obligaciones para el Gobierno fe­deral y para el Departamento del DistritoFederal (arnculo 60. fracción IX L. S. D. E.).

e). La Secretaría de Hacienda y CréditoPúblico es consultada respecto a todas lasoperaciones en que se haga uso del créditopúblico (artrculo 60., fracción XI L. S. D. E.).

d). La Secretaría de Industria y Comercioestudia, proyecta y determina, en consultacon la Secretaria de Hacienda y Crédito Púoblico, los aranceles y las restricciones paralos artículos de ímportaci6n y exportación,(artículo 80., fracción 111, L. S. D. E.).

e). La Secretaria de la Presidencia recabalos datos de todas las dependencias delEjecutivo Federal, organismos descentreiiza­dos y empresas de participación estatal, parala elaboraci6n del plan generai del gasto einversiones públicas y los programas espe-

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ciales que fije el Presidente de la República(artículo 16, fracci6n 11, lo S. D. E.).

f). La Secretaría de la Presidencia coor­dina los programas de inversi6n de los di­versos órganos de la administración públicay estudia las modificaciones que a ésta de­ben hacerse (artículo 16, fracci6n IV, lo S.D. E.), al efecto consulta con el o los órga­nos interesados,

g). La Secretaría de Industria y Comercioorienta, controla y dicta las medidas y nor­mas técnicas para que las secretarias ydepartamentos de Estado establezcan suscorrespondientes servicios de estadística es­pecializada (artículo 24 lo S. D. E.).

h ). En general, cada dependencia estáobligada a informar, proporcionar datos yprestar su cooperación técnica a las restantescuando así lo solicitan (artículo 31 L.S.D.E.).

D. Servicios de una misma dependencia.Los Reglamentos Internos de las Secreta­

rías y Departamentos de Estado establecenmecanismos de consulta entre los órganosque los integran.

E. Consulta a 6rganos pollticos.a). Los gobernadores de los Estados y te,

rrltorlos, deben aprobar o modificar los dic­támenes de las comisiones agrarias mixtas,antes de pasar el expediente al EjecutivoFederal para su resolución.

b ). los gobiernos de los Estados debenser oídos por la Secretaría de Gobernación,antes de que ésta pueda otorgar permisopara dedicar al culto nuevos locales abiertosal público.

c). Los gobernadores de los Estados yterritorios emiten su opinión en los expe­dientes sobre creación de nuevos centrosde población agrícola, y en los de expro­piación de tierras yaguas eiidales.

d). Los gobiernos de los Estados debenotorgar su acuerdo para que la Secretaríade Gobernación pueda crear colonias pena­les, cárceles y establecimientos penitencia·rios (artículo 20., fracción XXV, L. S. D. E.).

F. Participación de los ad",;nistrados:a). El Ejecutivo Federal conoce de las

cuestiones que por límites de terrenos co­munaJes estén pendientes o se susciten entredos o más núcleos de población, y su re-

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solución s610 es definitiva e irrevocable,después de consultarla con los interesados ysiempre que éstos estén conformes (articu­lo 27, fracción VII, de la Constitución).

b ). El Presidente de la República, antesde pedir a las cámaras la destitución dealgún funcionario judicial, oirá a éste, en loprivado, a efecto de poder apreciar la jus­tificación de la solicitud (articulo 111 cons­titucional).

e). Comisiones nacionales de los salariosm/nimos y del reparto de utilidades, en queestán representados los trabajadores y lospatrones (artículo 123 constitucional, frac­ción VI y IX), consulran a las comisionescorrespondientes en cada Estado de la Fe­deración.

d). La Secretaría de Recursos Hidráulicos,con intervención de los usuarios, organizay maneja la explotación de los sistemas na­cionales de riego (articulo 12, fracción XII,L. S. D. E.).

G. No previstos por la Conslituci6n o la.leye•.Existen mecanismos de consulta que,

aunque no previstos por una disposiciónconstitucional o legal, son usuales:

a). Comisiones integradas por miembrosdel Ejecutivo y uno o los dos poderes res­tantes para preparar una decisión determi­nada.

b). Grupos sociales, económicos, políti­cos o culturales que son consultados res­pecto a las decisiones en que están intere­sados.

c). Los gobiernos de los Estados sonconsultados sobre decisiones que se refierana ellos.

d). la jurisprudencia, con el objeto deajustarse a ella y evitar juicios de amparo,al mismo tiempo que buscar el respeto alprincipio de legalidad, es consultada parala elaboración de las disposiciones jurídico­administrativas.

4.los resultados, consecuencias, grado real

de efectividad y clasificación final de losdiversos procedimientos de consulta seríatema de discusión, a partir de las conside­raciones y ejemplos antes hechos.

UTILlZACION DE SISTEMAS DEINFORMACION EN EL PROCESO DE TOMADE DECISIONES EN LA ADMINISTRACIONPUBLICA

por la Ing. Elvira Avalas Villarreal y el C.P.Alejandro Posadas Espinosa

El crecimiento de la administración pú­blica en las últimas décadas es un reflejodel acelerado desarrollo de México y de lacreciente intervención del Estado en el mis­mo. Desafortunadamente no ha habido unacorrespondencia adecuada entre la comple­jidad de los problemas generados por talfenómeno y la utilización de las técnicasque el avance científico y tecnológico ofre­cen para llegar a soluciones racionales.

La metodología científica y tecnológicadebe ser cada vez parte más importante dela gestión de las instituciones públicas, fun­damentalmente en lo que se refiere al pro­ceso de toma de decisiones, pues es im­prescindible reducir al mínimo el riesgo queimplica la ausencia o deficiencia de un CO~

nacimiento cierto y oportuno de todos losfactores determinantes.

la toma de decisiones, que implica laselección permanente de alternativas parallegar a los obietivos planeados, hace indis­pensable que las personas que intervienenen dicho proceso cuenten con los elementossuficientes que les permitan la identifica­ción de los fenómenos o situaciones, surepresentación a través de modelos paraefectos de análisis, y su dirección y control,todo esto mediante la utilización de la in-

formación necesaria en el momento opor­tuno.

Por consiguiente, el adecuado proceso detoma de decisiones en la administraciónpública debe auxiliarse, en mayor medida,de sistemas que capten, registren y analicenla información en forma continua.

Tal objetivo se logra con la integraciónde sistemas de información que vienen aconstituir un medio planeado para propor­cionar a los administradores y ejecutivos delos diversos niveles de la organización, lainformación por ellos requerida para susdiversos fines de pleneación, organización,ejecución y control.

la integración de los sistemas de infor­mación requiere de la consideración de múl­tiples factores técnicos y económicos en re­lación a cada uno de los componentes delsistema. En especial el diseño, en lo que serefiere al equipo humano, al de compu­tación y al propio banco de información,debe sujetarse a un examen cuidadoso queasegure que la definición de las necesidadesde información tanto específicas como inte­grales del conjunto administrativo, constitu­ya la base del mismo.

Al margen de la consideración de loanterior, la mayor utilización de información

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y, por ende, de los medios de computa.ci6nen el proceso decisional plantea la necesidadde modificaciones en diversos aspectos co­mo la organización, la adaptación y capaci­tación de los trabajadores, la definición deáreas de responsabilidad y, sobre todo, laintervención del administrador en dichoproceso.

El sector público en su papel de motor deldesarrollo económico debe procurar, la óp­tima utilizeción de los sistemas de informa­ción, mediante la actitud positiva del equipohumano, la utilización de herramientas ade­cuadas y la eficiente interrelación de lossistemas operativos. Sólo de esta manerapodrá lograrse la integración de inf~rmacióna nivel institucional, sectorial y nacional, so­bre los diversos aspectos técnicos, económi­cos y sociales, que asegure la coordin~ci6n

entre las diversas instituciones y que Orienteel proceso conjunto de toma de decisionessobre bases objetivas.

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CASO PRACTICO

Además de la acción gubernativa y de laprestación de servicios, el gobierno de unacomunidad urbana tiene como función laconstrucción y conservación de las obraspúblicas. .

Para cumplir con esta función, el gobier­no urbano se responsabiliza de la planea­ción, ejecución y control del programa deinversiones que permita lograr un mejoraprovechamiento de los recursos humanos,materiales y económicos con que cuente,para satisfacer la demanda en materia deobras públicas.

Con respecto a la estructuración del siste­ma de información que respalde la toma dedecisiones en esta materia, se adjunta uncuadro descriptivo y un diagrama del ~ro­ceso de datos relativos a través de equipoelectrónico.

ELEMENTOS DE UN SISTEMA DEINFORMACION PARA TOMA DE DECISIONES ENMATERIA DE INVERSIONES EN OBRAS PUBLICAS DE UNA COMUNIDAD URBANA

Análisis dedatos socio.económicos

MedioGeográfico

RecursosHumanos

EstructuraSocial

EstructuraEconómica

Determina.ción de

necesidades

Vías deComunlcacién

AtEtas verdes

Aulas por nivelesdeenseñanZ<l

Abasto dElbienes dec:cmsumo

AtencJón médko­quirúrgica yhospitalaria

InhumacionesIntegración

comunalProtección

11 menores yInelano$

EsparcimientoPrestación de

serviciosAc:clón dvka

Consumo diariopor habitante

Desalolo dEtagua! negras

y pluviales

Planeación

Definición deobjetivos

Evaluadól'l derecursos

Determinaciónde eO$tos enbase aespecificaciones

Decisi6n entrealternativas

Programación

URMNIZACION

Obras v¡ah!',PavimenfaciónAlumbradoParques '1

Jardines

EDlflCACION

EscuelasMercadosHospitalesPanteonesUnidades de

desarrollocomunal

Unidades deprotecciónsocial

Unidadesdeportivas

Unidadesrecreatlvas

Edificio!;edministrlu iVQ!i

Monumentos

ABASTECIMIENTODE AGUAPOTABLE

FuentesHnellls de

conducclénRedes de

distribuci6n

DRENAJE

Redes desaneamiento

Inter<:eptoresEmisores

Eiacución

Selecdón decontratistas'1 proveederes

Formulación decontratosy pedidos

Supervisión delavance deobras

Autorizaciónde estimacionesy facturas

Pago decontratisfllsy proveedores

Control

Medici6n deresultados

Análisis devariaciones

Revisi6n de loplaneado

91

PROCESO DE CONTROL DE INVERSIONES

EN OBRAS PUBLICAS DE UNA COMUNIDAD URBANA

CONTRATOS

PEDIDOS

ESTIMACION;ES

y FACTURAS

PROGRAMA­De IHVERSION

AVANCE Y

__-------1MODIFICACIONES

CHEQUES

EQUIPO ELECTRONJCO

INFORMACIOH

BASICA y

FACTORES

PREsupueSTO-----..........-------------.1 POR PROGRAMAVAfUACIONES ACTUALIZADO....--------------{

AL TERNATIVAS

DEMOOIFICACIONES

NIVELES Y AREAS DEDESCENTRALlZACION PARA LA TOMADE DECISIONES Y PAPEL QUE JUEGANLOS SISTEMAS DE INFDRMACIDN

por el Dr. Miguel OUHALT KRAUSS

1.La toma de decisiones en Jos distintosniveles de la Administraci6n Pública.El problema de la toma de decisiones en

los distintos niveles de la Administración PÚ­blica está íntimamente ligado al problemade la delegación de autoridad, puesto quela autoridad implica el derecho de tomardecisiones y hacer que se cumplan.

la autoridad total del Poder Ejecutivo Fe,deral Mexicano radica en su titular, el C.Presidente de la República. Como en todoorganismo administrativo, en la Administra­ción PúbHca Mexicana una parte de la auto­ridad va siendo delegada de un nivel a otro,descendiendo en la escala jerárquica.

De acuerdo con nuestra legislación, el ti·tular del Poder Eiecutivo Federal sólo puededelegar, en sus Secretarios del Despacho,Jefes de Departamentos Autónomos y dírec­torés de Organismos Descentralizados, facul­tades administrativas no discrecionales, paracasos o ramos determinados.

Los Secretarios del Despacho, a su vez,pueden delegar facultades para la toma dedecisiones, en el ramo que les ha sido dele­gado, en funcionarios subalternos, siempreque estas facultades no sean discrecionales,establecidas por decreto,

Algunas disposiciones especiales, como enel caso del ejercicio del presupuesto, limi­tan el nivel hasta el cual pueden delegardeterminadas facultades los Secretarios delDespacho.

Necesidad de definir ef limite de autori­dad para fa toma de decísiones.Para lograr eficiencia administrativa, es

recomendable que todo funcionario conoz­ca con precisión el límite de su autoridad,esto es¡ que sepa cuáles son las decisionesque puede tomar sin consultar, cuáles debeconsultar previamente y a quiénes, y cuálesdebe compartir y con quiénes. Esto evitaque dejen de tomarse oportunamente algu­nas decisiones, que se dupliquen o se tomencontradictoriamente, o que se invadan otrasáreas de autoridad.

En el ámbito de la Administraci6n Pública,esta necesidad se enfatiza, porque los ciu­dadanos deben estar informados sobre eltipo de decisiones que puedan tomar losfuncionarios subalternos.

Por otra parte, una centralización de todaslas decisiones en los niveles más altos, ade­más de congestionarlos, podría violar las si­guientes reglas de eficiencia administrativa:

a) Oebe delegarse autoridad en la misma

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medida en que se asigne una res­ponsabilidad.

b) Las decisiones deben tomarse lo máscerca que sea posible del lugar deacción.

c) El alto mando establece las políticasgenerales; los mandos intermedios lasaplican.

Desafortunadamente, en la AdministraciónPública Mexicana no siempre está estableci­da, de manera precisa y escrita, esta auto­ridad que se delega a los niveles inferiores,ni los limites de la delegación. Sería reco­mendable que se estudiara la convenienciade utilizar instrumentos administrativos, co­mo la "carta de límite de autoridad", paraprecisar esta delegación, independientemen­te de los instrumentos jurídicos que hubieranecesidad de formular.

2.Areas de descentralización en la tomade decisiones.En México, como en la mayor parte de

los países. el Estado ha tenido necesidadde crear un área de descentralización quese conoce con el nombre de sector para­estatal. Está formada por los organismosdescentralizados y las empresas de partici­pación estatal. Junto con el sector centraldel gobierno, constituyen lo que se llama"sector público".

Tales organismos o empresas tienen a sucargo la realización de tareas que el Estadoha aceptado como propias y necesarias paraacelerar el desarrollo con justicia social, ysu acción debe estar determinada por lapolitica del gobierno. Sin embargo, requie­ren de más independencia y libertad paracumplir sus objetivos con eficiencia, de ma­yor flexibilidad en su operación, que losórganos del gobierno central, aunque el Es­tado debe conservar determinados controles.

Las formas más frecuentes que utiliza elEstado Mexicano para asegurarse de que secumple la politica del gobierno en la tomade decisiones dentro de tales organismos,son las siguientes:

a) El Presidente de la República designaa los directores de los organismos des-

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centralizados y acuerda regularmentecon ellos, personalmente, o a travésde los Secretarios de Estado del áreacorrespondiente, en quienes delegaesta facultad.

b) El Presidente de la República, o elSecretario de Estado correspondiente,designan a alguno o a todos los miem­bros de los Consejos de Administra­ción de las empresas de participaciónestatal (y de los organismos descen­tralizados que los tienen), quienesgeneralmente son altos funcionariosde las Secretarras de Estado.

c) Determinadas decisiones estratégicas,como algunas relacionadas con las in­versiones y el presupuesto deben serautorizadas previamente por depen­dencias del Ejecutivo, como es el casode las Secretarías de Hacienda y Cré­dito Público y de la Presidencia.

d) El sistema de información de que dis­pone el gobierno central para tomarlas decisiones que determinen la po­lítica de estos organismos, fundamen­talmente lo constituyen, además delos acuerdos con el Ejecutivo, y laparticipación de los funcionarios deéste en los Consejos de Administra­ción de aquéllos, los reportes o in­formes que tales organismos debenproducir, y la inspección administra­tiva a que están sujetos por parte dela Secretaría del Patrimonio Nacional.

3.Distintos tipos de sistemas de preeese­miento de informaci6n para la toma dedecisiones.Para comentar el papel que juegan los

sistemas de procesamiento de informaciónen la toma de decisiones, es convenientereferirse a los diferentes tipos de estos sis­temas que se utilizan en la AdministraciónPública Mexicana. Se procurará identificar­los con las iniciales de los nombres másconocidos en la terminología norteamerica­na, aceptando de antemano que esta deno­minación no es más que una convenciónque se propone.

a) De acuerdo con métodos utiuzedesen el procesamiento la ¡nforma~

clén, pueden establecerse los siguien­tes grupos:

l. M.O.P.S. (MsnualOata ProcessingSystems), que son los sistemas o losqlJe utilizan instrumento!! elementales,mecánícoseléctricosoelectr6nkos,para el manejo de información (su~

madoras, calculadoras, máquinas decontabiítdad, etc.).

Todavra una parte de los órganos de laPública Mexicana, utilizan

estos sistemas elementales.

lt. E.O.F>.S. (Elecfronic Data Process­Systems). que son cualesquier sis­

temas que procesen la informaciónmedio de computadoras, pero sin

la informaci6n reJ¡afi"aalas distintas áreas del organismo.Estos sistemas, además, suponen. queel material fuente original se produ­ce por métodos tradicionales ysetraduce a un lenguaje sensible a la

o se preparan ambos simul­táneam~nte.

Gran parte de nuestros' organismos públi·ces operan Y?J con estos sistemas, pero noen todas sus áreas de actividad.

111, LD.P.S. (tntegrafed Data Procesa­Systems), similares él los conoci­

dos corno G.1.5. (GeneraHzed lnfcr­rnatlon Systems), que permiten mane-

la informadón 10tal, desde un ban­co central de datos, lo que al rnlsrnotiempo que evita produc:.:ír y rnanlpu­lar varias veces la mism?J informaci6nen las distintas áreas, la interrelacio·mm puesto que cualquier decístón que

se tome en una de ellas, inciderepercute en tas demás. Algunos.los orgenismos públicos mexicanoshan emprendido programas para di.señar e instalar estos sistemas.

b) Por otra parte, el procesamiento deinformaci6n puede realizarse para ali~

mentar decisiones en dos niveles bé.slcos:l. El nivel de operación rutinaria delorganismo administrativo. Cuando elsistema de información tiende a auto­matizar el manejo de información yli! fama. de decísíenes rutinarias, aestablecer verdaderos "procesos dedeciSiones programadas", deno­minarse, A.O.P.S. (Al.ltomatíc Oa1aProcessing System).

En una etapa avanzada este cicirl"trTIl'I

la fuente de datos essensíble únicamentea la máquina.

Estos sistemas ya se han implantado, enforma excepcional, en algunas áreas de al­gunos organismos mexicanos.

11. El de toma de decisiones es­tratégícbs en el alto mando, que in,volucra "procesos de decisión sinprogramar", ya sea por la naturalezaestratégica de las decisiones o por leimposibilidad de su previsión (fija­ción de metas y objetivos, determina­ción políticas, casos deexcepdónno comprendidos en el sistema ruti­nario, etc.). A este sistema se le acos­tumbra llaman MJ.S. (Managementlnformatlor, SYl!item).

Generalmente la preocupación losclonarlos de alto nivel se orienta hada estetipo de sistemas.

95

NOTAS PARA UN MODELO ANALlTICDDE LA DECISIDN EN LAADMINISTRACIDN PUBLICA

por el Lic. Fernando SOLANA

Siguiendo a Simón puede decirse quedecidir es optar entre dos o más posibili­dades de acción. La selección puede serconsciente o inconsciente.

Decisión 'administrativa es toda aquellarelacionada con la creación o conducción deuna organización -es decir: de un grupohumano creado conscientemente para cum­plir determinados objetivos.

Quien toma una decisión admintstretivelo hace condicionado por cuatro grupos defactores:

1) Los relacionados con su propio yo, suestructura interna, su reacción emocio­nal-racional ante los hechos, sus inte­reses personales (conscientes o in­conscientes).

2) Las condiciones particulares de la or­ganizaci6n que dirige, sus objetivosy su estructura organizac:ional.

3) Los factores externos a él y a laorganización. En el campo de la ad­ministración pública, éstos son partlcu­larmente importantes: las otras insti­tuciones gubernamentales, los otrospoderes (legislativo y judicial), porejemplo), los grupos de presión dediferente índole (stndtcatos, orqenis-

mas religiosos, asociaciones de hom­bres de negocios... ), e incluso laspresiones extrenjeres.

4) El análisis objetivo y racional de loshechos que perseguiría lograr los ob­jetivos de la organización en la formamás eficiente, (En la administraciónpública, como se verá más adelante,suele ocurrir en la realidad que lapreocupacíón por solucionar conflic­tos de intereses se antepone al crite­rio de eficiencia. Sin embargo, unbuen administrador público obligadoa resolver este tipo de conflictos -deorden más político que edrninistreri­VO-, procurará solucionarlos en la for­ma más eficiente posible).

Por el primer grupo (que tiene una rela­ción más estrecha con los estudios conduc­tistas) el hombre decide con base en su"libre albedrío": en realidad decide con baseen su estructura psico-somática personal.

Por el segundo y tercer grupos el hom­bre está decidiendo presionado por factoresexternos a él y ajenos también a una ecri­tud racional -obletiva. El tercer grupo tieneuna importancia principal en la administra­ci6n pública en donde los factores políticos

97

se mezclan e ínteractúan permanentementecon los administrativos. Aquí habría queencontrar muchos puntos de contacto entrelos hechos políticos y los hechos adminis­trativos.

Aunque los análisis mecanícistas de latoma de decisiones sugieren que ésta debeser siempre resultado de un análisis racionalde los hechos y las opciones de acción, locierto es que una buena parte de las deci­siones que se toman en administración pú­blica están afectadas por los tres primerosgrupos de factores señalados.

A continuación se presenta un esquema,que pretende mostrar en forma sintética es­tos factores limitentes de la racionalización

de la decisión en función de los objetivos,tal como se presenta en la administraci6npública.

Sería conveniente que el diseño de siste­mas de información para optimizar -en fun­ción de objetivos específicos- la toma dedecisiones, contemple el panorama completode los factores que afectan a la decisión. Deotra manera se estará trabajando, como ocu­rre con frecuencia, en modelos lógicos perosimplistas de optimización, que ignoran larealidad de la situación consciente e incons­ciente de quien decide y, sobre todo, elcomplejo de conflictos de interess que afec­ten de manera permanente a quienes de­cíden dentro de una administración pública.

ESQUEMA EN LA DECISION EN UNA ADMINISTRACION PUBLICA

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98

PROBLEMAS DE LA PLANEACIONREGIONAL EN MEXICO

por el Líe. Gustavo ESTEVA

la programaci6n regional no supone, enrigor, un sistema autónomo o un rnecanis­rno especial de programaci6n, sino una mo­dalidad espedfica que se imprime a losesfuerzos generales de programación deldesarrollo. Un órgano nacional de planifi­cación puede orientar sus esfuerzos con cri­terios regionales, o incluir consideracionesregionales, de cualquier índole, en sus plan­teamientos globales. Del mismo modo, unórgano regional de planificación puede plan­tear sus actividades en términos de las ne­cesidades de la región que atiende, conexclusión de cualquier otra consideración, obien enfocarlas con criterios más generales,incorporando a sus planteamientos proposi­ciones relativas al desarrollo nacional y a lasdiferencias entre regiones.

Esto significa que la existenda misma dela programación regional no depende delnivel administrativo o del aparato lnstltucio­nal de la actividad de programación, sinode la orientación que se da a ésta en todassus fases, niveles y mecanismos de ope­reción.

Concebida así, la programación regionalen México enfrenta dos grandes grupos derestricciones: las derivadas de la falta de co­ordinación de los 6rganos de programación,

por una parte, y las que resultan de loscriterios de racionalidad empleados enlos enfoques regionales de la programa­ción, por la otra.

los graves desequilibrios regionales quepadece el país se han dejado sentir en todoslos niveles de la administración pública, quede una manera u otra ha intentado corre­gírlos, con sus propias acciones o inducien­do la privada en este sentido. Sin embargo,la carencia de un sistema nacional de pla­nificación, debidamente estructurado y conposibilidades reales de instrumentación ope­rativa, ha determinado que los esfuerzos serealicen en forma dispersa, desorganizaday a menudo contradictoria. Este fenómenose presenta tanto en el nivel federal, comoen el estatal y ei municipal. En el sectorpúblico federal, si bien se ha "avanzado con­siderablemente en la proposición de linee­mientos para el desarrollo que han incor­porado criterios regionales, y en el controlde las inversiones públicas para instrumen­tarlos, los programas operativos de lassecretarías de Estado y de los organismosdescentralizados reflejan las concepciones deldesarrollo de los funcionarios respectivos,que pueden o no incluir consideraciones re­gionales y que en todo caso, cuando las

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incorporan, no las apoyan en los mismoscriterios ni en las mismas informaciones.Esta situación determina que llegue a pre­sentarse el caso de que el desarrollo de unaregión sea estimulado por un programapúblico y desalentado por otro, neutralizán­dose ambos esfuerzos y surgiendo un gravedespilfarro de recursos.

Si bien esta falta de coordinación afectaseriamente las actividades de programaci6nregional, no parece ser la principal razón deque la acción pública haya sido incapazde impedir que el desequilibrio regional delpaís se agravara notablemente durante lasúltimas décadas, a pesar de haberse plan­teado tal objetivo en forma explicita. Estose ha debido, más bien, a que este obje­tivo de política económica ha entrado encontradicción con otro, que se consideró demayor prioridad. La necesidad de incremen­tar la producción, a un ritmo acelerado,determinó que las poHticas de inversión pú­blica se basaran fundamentalmente en cri­terios de eficacia, semejantes hasta ciertopunto a los de las empresas privadas. Deesta manera, la mayor parte de la inversiónse ha seguido concentrando en los que po­drían denominarse "polos de desarrollo",obviamente más convenientes desde el pun­to de vista de la rentabilidad de las inver­siones, con lo que se agrava el desequilibrio.

En tales condiciones, la economía se vioatrapada en un doble círculo vicioso: poruna parte, los "polos atrasados", y por supropio atraso, no han podido atraer inver­siones privadas y con el paso del tiempo sudistancia de los "polos adelantados" se hahecho mayor y perpetúa su condición; y porotra parte, la limitación de los fondos pú­blicos disponibles para invertir ha exigidoobtener el mayor rendimiento posible de lasinversiones, por lo que se ha canalizadopreferentemente a las regiones más adelan­tadas, alejándolas también, cada vez más, alestimularlas, de las más atrasadas, y provo­cando con ello una creciente dificultad parainvertir en éstas.

Este criterio de racionalidad que caracte-

100

riza las inversiones constituye, sin duda, elprincipal obstáculo a los avances de la pro­gramación regional. Si bien el problema seha discutido ampliamente en el país y lascondiciones mismas de la evolución econó­mica han determinado que la corrección delos desequilibrios regionales se convierta enun objetivo prioritario de la política econó­mica nacional, pasando a segundo términoel de incremento de la producción, las difi­cultades técnicas y administrativas han lrn­pedido hasta ahora llevarlo a la práctica.Las técnicas disponibles de selección y eva­luación de proyectos y en general de pro­gramación, en efecto, se apoyan básicamenteen los criterios de eficacia, inaplicables alcaso. Fuera de esta concepción de raciona­lidad económica, la teoría y fa técnica ofrecenhasta ahora poco más que consideracionescualitativas, de escasa utilidad fuera del ga­binete y la actividad especulativa, y ajenasen general a las necesidades concretas delos trabajos de programación. No obstan­te las pretensiones de los matemáticos sobreel particular, parece evidente que fa justiciasocial no puede incorporarse como una Va­riable operativa en el estudio de la renta­bilidad de las inversiones.

En resumen¡ el panorama de la progra­mación regional en México pone de mani­fiesto que los importantes esfuerzos rea­lizados hasta ahora para incorporarla a laacci6n pública se han visto frenados porestos problemas. En cuanto al primer grupo,se han planteado ya y se está intentandoinstrumentar una coordinación más eficazentre los organismos públicos, y sí bien faltatodavía mucho por hacer, las soluciones sehallan a la vista. Respecto de los criteriosde racionalidad puede decirse que a las di­ficultades operativas se agregan los escollostécnicos, y a la fecha se carece aún de unametodologfa apropiada¡ con procedimientosbien definidos, que permita eludir los cri­terios de eficacia e instrumentar otras formasde racionalidad en la organización de faacción pública y la orientación de la privada,para corregir los desequilibrios regionales.

LA PLANEACION SECTORIAL EN MEXICO

por el Lic. Arturo del CASTILLO

las características de economía mixta queprevalecen en México, imponen condicionesespeciales para la planeación de los dife­rentes sectores que integran el aparato pro­ductivo nacional. Así, en aquellos sectoresen donde el Estado controla la totalidad dela producción de bienes o servicios (produc­ción de hidrocarburos, energía eléctrica, fe­rrocarriles, telecomunicaciones, etc.), se estáen condiciones de diseñar programas dedesarrollo perfectamente definidos. tendien­tes al logro de metas específicas y congruen­tes con el desarrollo general del país. Enotros sectores en donde el Estado tiene unaparticipación importante y en ocasiones defl­nitiva en el comportamiento del sector (in­dustria síderúrgica, producción de carbón,transportes aéreos, producción de fertilizan­tes, etc.), se pueden establecer programasde desarrollo e inducir a las empresas prt­vadas a dirigir sus recursos al logro de metasespecíficas, Por último, existen sectores endonde la participación del capital privado esmayoritaria a absoluta, y en donde el Es­tado, sólo puede influir de manera indirectaen la programaci6n o canalizaci6n de losrecursos El través de sus diversos instru­mentos de política económica (política cre-

dltlcle, fiscal, arancelaria, control de precios,controles cuantitativos a la importación, etc.)

La intervención del Estado en la economíaen México es decisiva; sin embargo, se ca­rece de un plan de desarrollo a nivel na­cional debidamente integrado, por lo cualen ocasiones se generan desequilibrios sec­toriales o cuellos de botella al desarrollo.Por otra parte, esta situación ha provocadoen ocasiones que fas metas propuestas paralos diferentes sectores no sean congruentes,desperdiciándose recursos en inversionesredundantes o en obras que no tienen unaelevada prioridad, dados los beneficios o losimpulsos que generarían si se invirtieran enotros sectores o en otras actividades. Apesar de estos problemas, la economía na­cional se ha venido desarrollando en lasúltimas décadas a una tasa de las mayoresque se registran en el mundo, pero, comoes obvio, subsiste la pregunta: ¿No se hu­bieran alcanzado tasas superiores de crecí­miento en el producto necionel, de habersecontado con un plan de desarrollo integralque hubiera reducido sensiblemente el des­perdicio de recursos, o su inadecuada ca­nalización, dadas las etapas de desarrolloalcanzadas y el grado de integración eco­nómica?

101

Hasta la fecha, el Estado controla y je­rarquiza la inversión pública y, a través desus instrumentos de política económica, in­duce a la inversión privada; no obstante, alno definirse con claridad las metas a alcan­zar por los sectores en donde la inversiónprivada es fa determinante, estos instrumen­tos han tendido a aplicarse en forma generaly no especifica. Además, dado que la in­versión privada representa mayores porcen­tajes que la inversión pública, en ocasionesse impide que las metas señaladas para lossectores públicos se puedan cumplir eficien­temente.

las características de la p/aneación de lossectores que, controla el Estado son muydiferentes a aquellos en los que predominala inversi6n privada, ya que mientras enéstos prevalece el criterio de maximizar losbeneficios al capital, en los sectores quecontrola el Estado se tiende a maximizar elbeneficio económico y social a la comunidad

102

y a fomentar el desarrollo economrco. Enesta forma, aun cuando alguna inversión nosea rentable, si cumple con los propósitosde equilibrar el desarrollo sectorial, fomen­tar el crecimiento de la actividad económicade alguna región o de algunos sectores, be­neficiar a grupos de población de bajos in­gresos, etc., esta inversión se efectuaré, locual no ocurre en el caso de la inversión delcapital privado; además, dadas las pollticaspúblicas seguidas en los últimos años, eldesarrollo de los sectores en los que pre­domina la inversión pública, están caracte­rizados por una estabilidad de precios parasus productos o servicios, a pesar del pro­ceso inflacionario generado por el procesode desarrollo.

Por último, conviene apuntar que en laplaneación de los sectores controlados porel Estado se propende a satisfacer la totali­dad de la demanda interna, aun cuando paraesto, se tengan que efectuar inversionespoco rentables.

EL PROCESO DE DECISIONES A NIVELLOCAL

por el Lic. Ignacio PICHARDO

En el proceso administrativo del sectorpúblico de México que atiende necesidadeslocales, se observa que las decisiones queorientan al grueso de la acción pública setoman en centros muy alejados del lugardonde se presentan los problemas y las ne­cesidades, y no siempre guardan, por ello,una adecuada relación con éstos. Los cen­tras de decisión que se encuentran ubicadoscerca de los problemas por resolver, a suvez, carecen en general de recursos sufi~

dentes para influir en esa problemática yen la orientación de los programas públicosfundamentales, y tienen, además, serias li­mitaciones técnicas para identificar los pro­blemas y sus soluciones.

Al nivel de la administración pública fede­ral, el problema se caracteriza por la ausen­cia de un sistema apropiado de informacióny comunicación, que lleve el planteemtentode los problemas y necesidades hasta loscentros de decisión de alto nivel, en unsentido, y luego trasmita objetivos, políticasy medidas defínidos en ellos a los centrosoperativos, en el otro. Los esfuerzos dedescentralización que han contribuido en me­dida importante a atacar este problema hangenerado también dispersión en ías deci­siones debilitando los sistemas de informa>ción y comunicación.

Esta problemática se observa en la rela­ci6n entre el sector público federal y losorganismos descentralizados, pero también,y en forma muy marcada, en el seno decada órgano administrativo. los avances lo­grados en la orientación general de la polí­tíea de desarrollo no han podido llevarse,en medida suficiente, al nivel de su aplice­ción en las diversas regiones que integranel país. Se han tomado, desde luego, nume­rosas medidas para lograrlo. En los últimosaños, se han integrado comités, comisiones,consejos y otros muchos cuerpos semejan­tes, que operan a nivel local y cumplen unafunción de coordinación indispensable paraerecar conjuntamente los problemas reg¡ona~

les. Pero estos organismos aún no lograntener un alcance suficiente, sobre todo por­que se dedican a instrumentar decisionestomadas a más altos niveles y no tienen, nipueden tener, facultades para modificarlasen medidas importantes.

Al niveí de la administraci6n estatal y mu­nicipal, el problema central redice en quela inversión federal en cada región excedenormalmente la que pueden realizar Estadosy municipios, y la influencia que éstos pue­den tener en las decisiones que determinanaquélla es a menudo reducida. De esta ma­nera, los programas estatales y municipales

loa

deben "acomodarse" a las decisiones de laFederación, destinando sus recursos a corn­plementar los programas federales en laatención de las necesidades más urgentes.Se da el caso, por este motivo, que buenaparte de las entidades federativas se venobligadas a destinar la mayor parte de suslimitados presupuestos a gastos en educa­ción; independientemente de la convenien­cia de emplearlos de esa manera, se tratade una "decislón" que en la práctica lesresulta ajena y que no obedece a la consi­deraci6n de ia jerarquía de las necesidadesregionales.

Un problema semejante se observa en lasrelaciones de decisión entre los Estados ylos municipios, pues éstos deben constreñirsu acción, ante la limitación de sus recursos,a una participación enteramente marginal enlos programas públicos. Sus presupuestos seemplean casi en forma exclusiva en el man­tenimiento de los servicios administrativosindispensables y apenas pueden influir en

104

la composición general de las inversiones ensus zonas.

A pesar de estos obstáculos, es precisoreconocer que en los últimos años se hanregistrado avances importantes para superar­los. En el curso del tiempo, ha sido posibleintegrar numerosos programas federales cu­ya realización depende de fa participaciónlocal de los Estados, los municipios e inclusode los particulares. De esta manera, al siste­ma de coordinación asociado a los comitésy organismos semejantes, y al perfeccione­miento de los sistemas de informaci6n ycomunicación, se agregan mecanismos ope­rativos que garantizan la consideración delas necesidades regionales en los procesosde decisión a nivel local. la ampiiaeí6n detales mecanismos a otras áreas de actividadpública, y su intensificación en las que eho­ra cuentan con ellos, constituyen, sin duda,una de las mejores vías para resolver losproblemas de las decisiones a nivel local,afectadas tanto por restricciones polfticascomo por deficiencias administrativas.

PROGRAMA DE REFORMAS A LAADMINISTRACION PUBLICA PARAADECUARLA A LAS NECESIDADES DELDESARROLLO

por los Lics. Gustavo MARTrNEZ CABAÑASy Alejandro CARRILLO CASTRO

El Estado mexicano cumple el papel deprincipal promotor del desarrollo, elaboran­do al efecto sus planes y programas dedesarrollo. La decisión de iniciar las modifi­caciones o adaptaciones que requiere I·aadministración pública, para poder cumplirmejor con los objetivos que se le asignanen estos planes y programas, es atribuciónde la més alta autoridad, del Presidente dela República.

Durante el período presidencial, 1958­1964, se expidió la Ley de Secretarías yDepartamentos de Estado, del 24 de diciem­bre de 1958, actualmente en vigor, por laque se creó la Secretaría de la Presidenciacon el propósito de reunir las atribucionesdel Eiecutivo en materia de planificación,contemplada en sus dimenslones económica,social y administrativa.

Sin embargo, conviene aclarar que el me­[orerniento administrativo constituye una re­rea que, dada su magnitud, no puede serrealizada por un pequeño grupo de trabajo.Requiere del concurso de todos, lo mismode los servidores públicos que de los par­ticulares. En primer lugar, debe ser realizadaen las entidades -centralizadas o descentra­lizadas- del E¡ecutivo Federal. Conforme anuestro sistema de división de poderes,

cada uno de eílos podría introducir sus pro­pias reformas¡ de acuerdo con el régimenfederal, lo propio podrían hacer los Estadosy Municipios.

El Ejecutivo Federal tampoco puede resol­ver, desde una unidad cenlral de estudiosy decisiones, todos los problemas que impli­ca una reforma a fondo de la administraciónpública. Por este motivo, al constituirse en1965 la Comisión de Administración Pública,en el seno de la Secretaría de la Presiden­cia, se le encomendó por una parte, exa­minar las estructuras y el funcionamientomacroadministrativo de la administración pú­blica, proponiendo los cambios necesariospara mejorar su eficiencia; y, por la otra,promover y coordinar los trabajos de refor­mas que las distintas entidades y sectoresdel gobierno federal deberían realizar den­tro de su ómbito respectivo y bejo su pro­pia responsabilidad.

Los titulares de cada una de las entida­des dei sector público son, así, responsablesde las reformas internas de las dependen­cias a su cargo. La Comisión de Adminis­tración Pública para estudiar y determinarlos campos de actividad sobre los que seaplica la acción de modernización o refor­ma, ha utilizado fundamentalmente dos

105

criterios: la división convencional por sec­tores de actividad, lo que se ha dado enllamar "análisis vertical" y el enfoque quese ha denominado "horizontal". En el pri­mer caso se entrelazan los análisis adminis­trativos con los puntos programáticos. Deeste modo se han estudiado el sector agro­pecuario, el de ciencia y tecnología y el decomunicaciones y transportes, y se habránde seguir analizando los de bienestar social,industrial, comercio exterior, etc. El segundocriterio adoptado ha servido para analizaríos aspectos generaíes de la administraciónindependientemente de las atribuciones es­pecíficas que cada una deba realizar. Estosaspectos generales son: organización y mé­todos, archivo y correspondencia, adminis­tración de recursos humanos, administraciónde recursos materiales, consulta jurídica,programación, información para la planifi­cación, contabilidad y presupuesto.

No se ha pretendido adoptar mecánica­mente modelos que han tenido más o menoséxito en otros países. la estrategia seguidaen los trabajos de reforma administrativamexicana ha tomado en cuenta la ecologíasccic-polítlce. económica y cultural del país¡con la idea de que la formulación de pro­gramas de estudio y recomendaciones, asícomo la implantación de las respectivas so­luciones, obedezca a una concepción amplia,a largo plazo, que corresponda a la proble­mática nacional y a un enfoque integral dela situación.

106

la Comisión de Administración Pública seha valido de un Secretariado Técnico -com­puesto por expertos en los varios camposde la administración pública- para la pre­paración de planes y documentos, as; comola elaboración de manuales y guras técnicasque permitan a las distintas dependenciasformular sus propios instrumentos de tre­bajo siguiendo criterios unitarios y aprove­chando experiencias comunes. Este Secre­tariado Técnico también tiene encomendadoestablecer enlaces con las distintas unidadesoperativas de fa reforma que existen en "asdiversas dependencias públicas a fin de co­ordinar los trabajos macro y microadmínis­trativos. Por otra parte, se han integradocomités y comisiones consultivas y de estu­dio, en donde participan los responsabíesoperativos de los diferentes sistemas que seanalizan, en cada una de las distintas enti~

dades del sector público.No se puede finalizar esta revisión esque­

mática de la reforma administrativa mexi­cana sin advertir que el programa de refor­mas ha sido concebido como una tarea con­tinua y permanente, que debe cumplirsemetódicamente, basada en diagnósticos só­lidamente fundamentados en el análisis dela situación administrativa actual¡ aprove­chando -siempre que éstas se presenten­las coyunturas propicias para la implanta­ción de modificaciones y mejoras adminis­trativas.

RESUMEN Y CONCLUSIONESReunión de mesa redonda sobre la decisión administrativa en elámbito del sector público

Se estudiaron las condiciones generalesdel funcionamiento de la administración pú­blica en Francia y en México, tratando deidentificar sus semejanzas y diferencias en105 siguientes campos:

1. Contexto político.11. Enfoque institucional.

/11. Lugar de la administración en la vidade la nación (cultural, económica ysocial).

IV. Adaptación administrativa a las nece­sidades o reaiidades actuales.

El anáiisis incluyó la división de poderes,las características del régimen de gobierno(federal y unitario, presidencialista y par­lamentario) y en particular la necesidad deadaptar la estructura de la AdministraciónPública a las condiciones del desarrollo eco­nómico, político y social.

1.

CAPACIDAD DE DECI510N(QUIEN DECIDE).

Al analizar el marco jurídico, político, eco­n6mico y social de la administración púb¡¡~

ca, se identificaron algunos problemas fun-

da mentales derivados del estudio de laexperiencia común.

a)Problemas de capatídad institucional.

La estructura institucional, configurada ju-rídicamente y determinada en su acci6n poruna correlación politice de fuerza especí­fica, delimita y modela la capacidad de de­cisión.

Por una parte, al constatar la separaciónentre las decisiones legislativas y las eiecu­tivas, que de hecho constituyen centro dedecisión distintos, se apuntó la necesidadde reforzar los mecanismos institucionales deinformación y comunicación entre ellos, paraque la administración pública en conjuntopueda responder a los cambios económicosy sociales con flexibilidad, pero sin perdersu estabilidad institucional básica.

Se estudiaron, por otra parte, los proble­mas asociados a la existencia de múltiplescentros de decisión, superpuestos o yuxta­puestos en loas mismas áreas de acción. Setrata de concurrencia jurídico-política (su­perposición espacial de los gobiernos fede­ral, estatales y municipales en México. Yux­taposición funcional del Jefe del Estado, elJefe del Gobierno, el Parlamento, y otros

107

organismos en Francia, como ejemplos) yde concurrencia administretiva (Secretaríasde Estado y descentralizados, funcionarios delinea y asesores, etc.). Al subrayar, en estesentido, la necesidad de una coordinaci6noperativa entre todos los centros de deci~

sión, se estudiaron el funcionamiento y losresultados de los sistemas colegiados exis­tentes en ambos países. (Especialmente elConsejo de Ministros en Francia y los órga­nos intersecretariales en México.) Al res­pecto, se puso de manifiesto que sobre todoen el caso de México la efectividad de talesmecanismos institucionales depende más delos factores pollticos que los determinanque de las condiciones administrativasen que operan.

Asimismo, se plante6 la necesidad de in­crementar los mecanismos apropiados paraconcertar las tendencias políticas y socialesy Jos intereses económicos, mediante síste­mas de consultas, negociación social. etc.

Al revisar las facullades que olorga la leyal Ejecutivo, se destacó el incremento de lasdiscrecionales en México, en contraste con/0 que acontece en Francia.

b)

Problemas de capacidad personal.

El estudio de las caraderfsticas personalesy profesionales de los funcionarios públicoslIev6 en primer término a la conclusión deque los problemas de su preparación sólopodían resolverse a parlir de una políticasocial de recursos humanos, en la cual seapoye una polftica educativa que permitafomentar el persona' que se requiere.

Para ello, conviene ante todo identificarlas necesidades de recursos humanos de laadministración pública, tanto cualitativa co­mo cuantitativamente.

En segundo Jugar, es preciso concertar losesfuerzos educativos de todas las institu­ciones públicas y privadas, para que se ajus­ten a las necesidades nacionales y por endea las de la administración pública.

En tercer término, es indispensable re­forzar las actividades de formaci6n y deadiestramiento de personal en el seno de laadministración pública, claramente insufi·

108

dentes. Al respecto, se puso de manifiestoque no obstante los notables avances de laadministración francesa por la existenda deun servido civil de carrera I ella tiene unanecesidad de intensidad semejante a la deMéxico en cuanto a la formación y adiestra­miento de personal.

2.TECNICAS DE DECrSION (COMO SE

DECIDE)

a)

La preparaci6n de la decisi6n.En primer término, se discutió el papel

de los sistemas de información en el pro­ceso de decisiones, habiéndose planteado,entre otras, las siguientes necesidades fun­damentales,

- Que el sistema de informaci6n sea in­tegrado, es decir, que abarque todael área de la decisión y pueda ser re­Iroalimenlado con ésla;

- Que se incluya en el sisterne la capta­ción de toda la información disponibley la producción de información del pro­pio sistema;

- Que el sistema de información incluyacomo función básica proporcionar al­ternativas técnicamente estudiadas ydesarrolladas a quien decide;

- Que el sistema de información se con­sidere, a pesar de su importancia, s610como un instrumento, que ha de pe­nerse a manos de quien decide, juntocon otros elementos;

- Que se atienda a la condición de hete­rogeneidad de las fuentes de infor­mación y de los elementos que debenconsiderarse.

Se presentaron y analizaron diversos es­quemas y conceptos de preparación de lasdecisiones, incluyendo I'as cuestiones de me­todología (de inspiración científica o síco­social) y sugiriendo la utilización de la gamade sistemas disponibles o viables en una si­tuación dada (de los manuales o con ins­trumentos elementales -MDPS- a los máscomplejos -IDPS).

Se planteó la urgencia de dotar a losfuncionarios que deciden con métodos ysistemas de informaci6n que les permitanmejorar la calidad y oportunidad de susdecisiones, subrayándose que las técnicasmodernas permiten reducir su incertidumbrey aumentar la precisión y adecuación a larealidad. Para ello, resulta de importanciaestratégica que quienes preparan la infor­maci6n perciban daramente las necesidadesy objetivos de quienes deciden y que éstosa su vez, tengan una dara percepci6n delos alcances y limitaciones de los sistemasde información.

b)La toma de decisión,

Se discutieron los problemas formales einstitucionales que afectan el acto de tomardecisiones. Al analizar las cuestiones de ladelegación, se puso de manifiesto que alintensificarse ésta se facilita la toma de deci­siones pero al fin de evitar las dificultadesque entraña (de las cuales se presentaronejemplos tanto de la situación francesa comode la mexicana) se requiere precisar y con­solidar la función de las autoridades decoordinación.

Se planteó. asimismo, la conveniencia deemplear métodos que faciliten la toma mis­ma de decisiones, analizando y organizandola información de manera más precisa porejemplo mediante la preparación de tablasde decisión.

Al considerar las cuestiones inherentes ala toma de decisiones en la programaciónregional y sectorial, se pusieron de relieveciertas dificultades comunes a las experien­cias francesa y mexicana relativas a fa co­ordinación y los conflictos de competencia,así como a la orientación de las decisionesmismas.

elLa racionalidad de las decisiones (qué

se decide),El sentido y consecuencias de la decisión

se plantearon como elementos fundamenta­les de proceso decisorio. Se llegó a la con­clusión que para incorporarlos debidamente

a éste, no sólo debe plantearse el meca­nismo técnico apropiado, para atender lainteracción entre la decisión misma, su pre­paración y sus resultados, sino también ubi­carla en su contexto económico, social ypolítico.

Al respecto, se subrayó l'a convenienciade vigilar que en la teoría y en la prácticano se caiga en un tecnocratismo, atendlen­do el contenido de la decisión y en generalel proceso decisorio con un sentido huma­nista, lo que implica ampliar la visión delmismo más allá del estricto sentido de laeficacia. Esto supone la necesidad de con­siderar más cuidadosamente el concepto bá­sico de racionalidad administrativa.

3.I:L CONTROL DI: LA I:nCUCION.Al estudiar la necesidad de vigilar el curn­

plimiento de la decisión se discutió antetodo la ubicación de los mecanismos decontra\. Se plante6 que si bien, por unaparte, es conveniente que tales mecanismosse ubiquen cerca de los procesos de ejecu­ción, ello puede determinar la necesidad demultiplicar excesivamente Jos controles.

Se subrayó, igualmente, que el control dela eiecución exige establecer parámetrosapropiados para la medición de los resul­tados, mediante la utilización de técnkasmodernas.

Conviene que haya 'armonía entre los pro­cedimientos y mecanismos de control y losde acción. Ambos deben analizarse con laayuda de los sistemas de información.

Se destac6, asimismo, la necesidad de quelos controles sean dinámicos, para que noentorpezcan la acción y permitan vigilar to­das las fases de la ejecución. Se planteó laconveniencia de distinguir operativamenteel control y la inspección de los procesosadministrativos, así como la supervisión yla revisión de los mismos; vigilando al mis­mo tiempo que el control no desplace laresponsabilidad.

Al recalcar la necesidad urgente, tanto enMéxico como en Francia, de implantar la re­forma administrativa como un proceso per­manente de actualización de la 'administra-

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ción pública, se presentaron las experienciasmexicanas recientes en la materia.

Se indicó que a partir de un diagn6sticode la situación administrativa del sector pú­blico en México. se han realizado trabajosque desde sus comienzos se avocaron altema del control, especialmente en cuanto ala relación entre los programas y los pro­cesos administrativos.

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Al respecto conviene -se d¡¡o- que ladefinición de los procedimientos y de losmecanismos de control no se separe dela definición de los procedimientos y meca­nismos de la acción misma; por lo tantocon la ayuda de la definición del materialde informaci6n es como debe considerarsea los diferentes problemas.

LISTA DE PERSONALIDADES QUEPARTICIPARON EN LA MESA REDONDASobre el estudio de "la decisión administrativa en el sector público"

ALEJO LOPEZ FRANCISCO JAVIERRío Elba No. 56-4 Teléfono, 533-33-55"El Colegio de México".

ARNALDO JaSEAv. Circunvalación No. 32Bosques de Echegaray, Estado de MéxicoTeléfono, 560-0B-41Instituto Mexicano del Seguro Social

AVALaS VILLARREAL ELVIRAR-l03-17-E, Lomas SoteloTeléfono, 520-2B-93Instituto Mexicano del Petróleo

AYALA PATRICIOParroquia No. 829-1Secretaría de Hacienda

BOULET LOUIS2, Villa de la Sarre - 92 Clamar!Teléfono, 642-1457Ministere des Postes et Té!écommunications

CARRILLO ARENA MARCOSNicolás San Juan No. 1246, Col. del ValleTeléfono, 575-04-59Departamento del Distrito Federal

CARRILLO CASTRO ALEJANDROConcepción Béistegui No. 718Teléfono, 523-40-23Secretaría de la Presidencia

CASO LOMBARDO ANDRESAjusco No. 1Teléfono, 54B-53-72Instituto de Administración Pública,

CASTELLANOS COUTIf'lO HORACIOPalenque No. 305Universidad Nacional Autónoma de México

CHAN ES NIETO JaSE22 de Febrero No. 225Teléfono, 561-01-68Suprema Corte de Justicia de la Nación

DE BAEQUE FRANCIS13, quai MonteBello, Paris (vem e )

Teléfono, 033-10531nstitut 1nternationa I d'Administration

Publique.

DEL CASTILLO ARTUROZempoala No. 387Teléfono, 562-84-99Instituto Mexicano del Petróleo

111

DEL PALACIO MONTIEL JAIMEHermosillo No. 9·7Teléfono, 543-91-20Instituto Mexicano del Petróleo.

DE LA CHEVALERIE XAVIEREmbajador de Francia en MéxicoTeléfono, 533-13-ÓO

DUHALT KRAUSS MIGUELPennsylvania No. 193-601Teléfono, 523-90-13Universidad Nacional Autónoma de México

ESTEVA FIGUEROA GUSTAVOZamora No. 3ó-BTeléfono, 525-26-0óSecretaría de la Presidencia

GARCIA CARDENAS LUISEsparza Oteo 32Teléfono, 524-83-67Comité Permanente Interamericano de

Seguridad Social

HERNANDEZ MARTlNEZ GREGORIOCerro Teoca No. 12, Z. P. 21Teléfono, 549-62-99Instituto Mexicano del Petróleo

JEANNETTI DAVILA ELENAVíctor Hugo No. 55, Col. AnzuresTeléfonos, 525-21-16 Y 548-81-87Universidad Nacional Autónoma de México

LUGO ADOlFOAv. Horacio No. 1743-602Teléfono, 520-81-18Instituto Mexicano del Seguro Social

LAMICQ FEDERICOCañada No. 8, Club de Golf "La Hacienda"San Mateo Tecoloapan, Estado de MéxicoCentro Nacional de la Productividad

LARIS CASILLAS JORGEReforma No. 142Teléfono, 548-80-45CONASUPO

MARTlNEZ CABAI'lAS GUSTAVOBenito Pérez Galdós No. 140-5Teléfonos, 520-40-26; 512-16-13 Y

512-16-31Universidad Nacional Autónoma de México

PEREA GAVALDON JOSE ANTONIORoberto Gayol No. 48Teléfono, 575-21·85Instituto Mexicano del Seguro Social.

PEU DUVALLON DE LUGO CHANTALAv. Horacio No. 1743-ó02Teléfono, 520-81-18Universidad Nacional Autónoma de México.

POMMIER EDOUARDAída No. 125, San AngelTeléfono, 548-28-57Embajada de Francia

POSADAS ESPINOSA ALEJANDROCerro de la Carbonera No. 49 Z.P. 21Teléfono, 549-00-93Departamento del Distrito Federal

RODRIGUEZ RIVERA ROBERTOXola No. 715-2, Col. del ValleTeléfono, 543-96-15Universidad Nacional Autónoma de México

y Comisión Federal de Electricidad

ROSON HENRI109, rue de la Glaclere. París (13eme)Institut International d'Administration

Publique

SOlANA FERNANDORío Magdalena No. 330-503, Z.P. 20Teléfono, 54B-91-óóUniversidad Nacional Autónoma de México

ZORRILLA MARTlNEZ PEDRO G.J. Sánchez Azcona No. 1432, Z.P. 12Teléfono, 575-13-54Universidad Nacional Autónoma de México

Esta edic¡6n estove al cuidado de la Lic. Lidia Camarena y de l. Sra. Chantal Peu Duvalton de lugo.

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