INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA, A.C.REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

José Chanes NietoDirector

ISSN 04820529Certificado de Licitud de Tftulo2654Certificado de Licitud de Contenido 1697

Publicación periódicaRegistro número 1021009Caracterfsticas 210241801

EdiciónComité Editoriale Revista de Administración PúblicaInstituto Nacional deAdministraciónPública,A.C.Km. 14.5Carretera Libre México-ToiucaCol. PaloAltoDelegación Cuajimalpa, 05110 México, D. F.Tels. 57069 45 Y57071 40Número 87 julio-diciembre 1994Impreso y hecho en México

Losartículos queaparecen en estaobrasonresponsabilidad de los autores y no expresannecesariamente el puntode vistadel InstitutoNacional de Administración Pública, A. C,

México, 1994Se autoriza la reproducción totalo parcial de estaobra, siempre ycuando nosea confinesde lucro.

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA, A.C.Sección Mexicana del Instituto Internacional de Ciencias

Administrativas

CONSEJO DIRECTIVOAdolfo Lugo Verduzco

Presidente

José Natividad González ParásVicepresidente

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Sergio Garcla RamírezArturo Núñez Jiménez

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Consejeros

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Néstor Fernández VertliSecretario Ejecutivo

COORDINADORES

Centro de Estudios de AdministraciónEstatal.y MunicipalRoberto Avalos Aguilar

Desarrollo y Formación PermanenteVíctor Hugo Alarcón Limón

Consultoría y Alta DirecciónJ. Alejandro Jaldar Cerecedo

Investigación y DocumentaciónAdrlana Hernández Puente

Relaciones Internacionales;Lucila Leal de Arauja

Administración, Finanzas y DifusiónVicente Hernández Verduzco

COMITÉ EDITORIAL

Roberto Avalas; María Teresas Brindis;José Chanes Nieto; Néstor Fernández Vertti:Adriana Hernández; Carmelina B. de Perea.

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

MIEMBROS FUNDADORES

Antonio Carrillo FloresGilberto Loyo

Rafael Mancera OrtizRicardo Torres Gaytán

Raúl Salinas LozanoEnrique Caamaño Muñoz

Daniel EscalanteRaúl Ortiz Mena

Rafael Urrutia MillánJosé Attolini

Alfredo NavarreteFrancisco Apodaca

MarioCordera PastorGabino Fraga MagañaJorge GaxiolaJosé IturriagaAntonio Martínez BáesLorenzo Mayoral PardoAlfonso NoriegaManuel PalavaclniJesús Rodríguez y RodríguezAndrés Serra RojasCatalinaSierra CasasúsGustavo R. VelascoAlvaro Rodríguez Reyes

CONSEJO DE HONOR

Gustavo Martínez Cabañas; Andrés Caso Lombardo;Luis García Cárdenas; Ignacio Pichardo Pagaza;

Raúl Salinas Lozano

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Indice

TRIBUNAEl Reto de Aplicar la Legislación Ambiental en Países en DesarrolloJulia Carabias

Marco Jurídico de la Protección AmbientalRamón Ojeda Mestre

El Ordenamiento Ecológico en MéxicoSergio Estrada Orihuela

El Sector Ambiental en MéxicoMiguel Angel Gil

La Salud Ambiental en MéxicoMiguel Angel Gil

Reflexiones sobre la Importancia de la Ciencia y la Tecnologíapara la Gestión AmbientalEdmundo de Alba y Cristina Cortinas Nava

Areas Naturales ProtegidasCecilia Carda Chavetas

El Enfoque Integrado de Prevención y Control de la ContaminaciónVíctor Hugo Páramo

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Introducción y Antecedentes a! Riesgo AmbientalSergio Rivapalacio Chiang

Impacto y Riesgo Ambiental en la Ley Generaldel Equilibrio Ecol6gico y la Protecci6n a! AmbienteFrancisco Novelo Burbante

Plan dc Acción de Educaci ón AmbientalDr. Edgar González Gaudiano

Comparaci6n de la Legislación Ambientalde México, Estados Unidos y CanadáDiana Ponce Nava

DOCUMENTOSDeclaraci6n de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo

La Cooperación Internacional para la Gesti6n Ambiental

NORMATIVASResumen del Acuerdo de Cooperación sobreel Medio Ambiente de América del Norte

Decreto que Reforma, Adiciona y Deroga diversas disposicionesde la Ley Orgánica de la Administraci6n Pública Federa!

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III

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PRESENTACIÓN

Entre los problemas acumulados desde antiguo y cuya solución contribuye a la conserva­ción y al mejoramiento de la calidad de vida está la preservación del ambiente, indispen­sable para la salud de los seres vivos y el acrecentamiento de los recursos naturales. En lasúltimas décadas se han emprendido acciones para resolverlo y en ellas la administraciónpública ha desempeñado un importante papel.

Para recoger las experiencias y proporcionar un marco administrativo y jurídico másadecuado a esta trascendental tarea se creó la Secretaría de Medio Ambiente, RecursosNaturales y Pesca"como dependencia encargada de coordinar la administración y fomentarcl aprovechamiento de los recursos naturales y la protección al medio ambiente para undesarrollo sustentable", de conformidad con la exposición de motivos respectiva.

En la misma se hace hincapiéen la situación actualal respecto: "eldeterioro ambientalestá afectando las condiciones productivas y la calidad de vida de la población, lo que poneen riesgo a las generaciones futuras de mexicanos, los procesos de erosión y de desfores­ración. lacontaminación atmosférica ydel agua, el daño a labiodiversidad y laacumulaciónde residuos y materiales peligrosos". Para resolver éstos y otros problemas es preciso"fortalecer la política de prevención y control del deterioro ambiental".

La preservación del ambiente constituye un desafío y para enfrentarlo con éxito sonnecesarias acciones permanentes. "Las exigencias sociales en favor de las mejorescondiciones ambientales han rebasado las acciones de política ecológica. Se requiere demecanismos preventivos más eficaces para lograr que los procesos productivos y deconsumo, sean más adecuados en cuanto al uso de recursos naturales, renovables y norenovables,y a la generación de emisiones y descargas. Es necesariotambién considerara la política ambiental como una oportunidad para el mejoramiento de nuestras potencia­lidades, y para el aprovechamiento de nuestra riqueza natural", aclara la misma exposiciónde motivos.

8 ADMINISTRACIÓN ECOLóGICA

Estas tareas requieren la participación de los habitantes del país. Una de las maneras dehacerlo es aportar reflexiones, análisisy propuestas. Enéste número de laRAPse incluyenestudios que contribuyen al esclarecimiento de algunos de los temas fundamentales en elámbito de la administración de la ecología, así como documentos relevantes de carácterinternacional y jorídico. Con ello el Instituto Nacional de Administración Pública prosiguesus esfuerzos permanentes en aras de mejorar nuestras administraciones públicas y difundirdocumentos sobre temas relevantes sobre ellas. Los incluidos permitirán a los lectoresadentrarse en aspectos relativos a la administración del ambiente.

El Reto deAplicar laLegislación Ambiental en Países en Desarrollo

Julia Carabias

Ponencia presentada en la Tercera Conferencia Inter­nacional de Aplicación Obligatoria de la Legislación

Ambiental, Oaxaca, abril de 1994.

Enlosúltimosaños,se ha intensificado eldebate y la incorporación de los temas am­bientales en las políticas de las naciones.Uno de los grandes logros de la ConferenciaMundial sobre Medio Ambiente y Desarrollofue precisamente, profundizar en el análisisde los efectos del desarrollo en el ambiente;no hay prácticamente ningún país que nohaya incorporado, de una U otra forma, lareflexión de cómo hacer compatible lo quehasta ahora no ha sido: conciliar los fines deldesarrollo económico y social, con la con­servación de los recursos naturales.

En los procesos de globalización, que en

la última década se han incrementado, latemática ambiental juega un papelprotagónicoy porello apareceen los escena­rios de casi todas las reunionesbinacionalcsy multinacionales. En México hemos vividoprocesos muy intensos de retlexión y denegociación en el contexto del Tratado deLibreComercio y de nuestraincorporacióna laOCDE.

¿Cómoenfrentar los nuevosretos quesenos presentan? ¿Cómo consolidar nuestrodesarrollo económico y social? ¿Cómo pro­ducir más para crecer económicamente y almismo tiempo combatir las desigualdadessociales? ¿Cómo hacerlo de manera susten­table sin degradar la naturaleza, base materialde nuestro desarrollo, ni comprometer ge­neraciones futuras? Estas son algunas

\O ADMrNISTRAC IÓN ECOLÓGICA

preguntas que van más allá de solo la pre­oc upación int el ec tual y del de bateacadémico, y que están ya incorpo radas enla discusión del diseño de políticas .

El crecimiento económico , hasta muyrecientemente, no había reparadoen los efec­lOS sociales y ambi entales que genera, locual ha llevado a la agudización de la pobre­la y del deterioro ambie ntal. El reto esacelerarun aumento equ itativo del ingreso ya la vez. promover el acceso a los recursosfinancieros y a las tecnologías limpias quepermitan conjugar el crecimiento económi­co, el mejoramiento del ambiente y elbienestar social. En eUono podemosolvidarque los recursosnatu rales son finitos y quepueden ser irrenovables si no hacemos unuso adecuado de los mismos . El reto secomplica frente a la perspectiva del rápidoaume nto de la población, y de la necesidadde resolver el rezago social del país. Crec i­mientoeconómicoracionalyjusticiasocial,son objetivos de la planeación y consolida­ción de las etapas paulatinas del proceso dedesarrollo sustentable.

Las políticas y estrategias del mejora­miento del ambiente requieren del fortaleci­miento de unmarco legal e institucional enlas naciones. En México los ava nces hansido importantes: se ha fonalecido el marcolegal con las normas ambientales de carácternacionalysehan suscrito importantesacuer­dos de cooperac ió n internacion al. Sinembargo. resta mucho por hacer para mo­dernizar la suma de o rdena mientos legalesque, partiendo de sus precep tos co nstitucio­nales. deriven en normas secundarias quefaciliten su observancia, aplicación y permi­tan su revisión permanente para subsanarposibles omisiones o inconsistencias.

En los últimos veinte años el marco legalen México ha evolucionado; la ley ambien­tal de 1971 ponía énfas is en corregir losefectos de la contaminación sobre la saludhumana. sin considerar de manera integra llas causas que la originaban. En 1988 sepromul gó la Ley General del EquilibrioEcológico y la Protección al Ambiente conuna visión más glob al e integradora sobre elmedio ambiente y con más énfasis en losaspectospreventivos deconservacióndelosrecursos naturales. que en los aspectoscorrectivos.

Esta ley aú n en vigor, cuenta co n instru ­mentos muy importantes de planeacion delas políticas ambientales, como so n:el orde­namiento territorial , realizado a partir de lascaracterísticas de los recursos naturales y losecosis temas; la evaluación del impacto am­biental para prevenir los efectos negativosde los procesos prod uctivos y obras de co ns­trucción: los planes de manejo para lasreservas de la biosfera, instrumentos todosque apuntan hacia la prevención del deterio­ro ambiental por los procesos mismos deldesarrollo . Se privilegian los instrumentospreventivos sobre los correctivos, porque laeliminación del daño ecológico,cuando estoes posible, tiene un costo más alto para lasociedad que su prevención.

Se han emitido ya reglamentos y normasde impac to ambiental, residuos peligrosos ,contaminación atmosférica. de agua, de rui­do y de vertimiento de desechos al mar .

También se destaca en la Ley que la acciónecológica no es una cuestió n que competesólo a los poderes públicos, sino que en elladebe involucrarse profundamente la socie­dad ydebe asegurarse el concurso de aquellos

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sectores cuya participación resulta indis­pensable. Por ello estamos empeñados envincularnos con los distintos sectores de lasociedad, universidades, grupos organiza­dos de empresarios,campesinos,ciudadanosy ecologistas, para que conjuntamente en­contremossalidasmásadecuadasyconcretasa losproblemasambientales queenfrentamos.

La ley señala además, que en materia deprevención de la contaminacióny de restau­ración ambiental serequiere laconcurrenciade los tres niveles de gobierno, municipal,estatal y federal;esto marca uncambio radi­cal en la gestión ambiental, ya queanteriormente los estados y municipios ca­recían de facultades para resolver losproblemas ecológicos que más afectan a lapoblación y a la base de recursos en su áreade jurisdicción; se restringíaasí la conccrta­ción de voluntades, que se dejaba a lafederación. Todos los estados cuentan hoycon leyes en materia ambiental y muchosmunicipios han establecido bandos yregidurías municipales para atender losasun­tos ecológicos.

Las leyes en materia forestal, agraria, depesca, de aguas, de turismo y de asenta­mientoshumanos, reformadasen los últimosdos años, incorporan ahora principios yele­mentes decuidadoambientalydeprotecciónde los recursos, aúncuando no con la ampli­tud que desearíamos.

Las instituciones también han evolucio­nado y potencian las posibilidades devinculación de la dimensión ambiental conel desarrollo nacional. La Secretaríade De­sarrollo Social, SEDESOL es el organismogubernameotal responsable de los progra­mas de desarrollo social, de desarrollo

regional y de vivienda, así como de asuntosrelacionados con la conservación de los re­cursos naturales y con la contaminaciónambiental.El Instituto NacionaldeEcologíatiene a su cargo la planeación y la norma­tividadenmateriaecológica;laProcuraduríaFederalde Protección al Ambiente se encar­ga de vigilar el cumplimiento estricto de losreglamentos y normas.

Este arregloinstitucional,que también in­tegra las Subsecretarías de Desarrollo Re­gional y Urbano y la de Vivienda, permiteunarncjorplaneación deldesarrollo,incorpo­rando los criteriosambientales; peroes to­davía necesario fonalecer vínculos y coor­dinar mejor las acciones con altasdependencias y encontrar mecanismos máságilespara la descentralización de la gestiónambientala los distintosnivelesde gobierno.

El marco legal e institucional actual es unavance importantepara la gestión ambientalenel país. A través de la regulación pretenderesolverproblemas añejos: la aplicacióndela normatividad requerirá transformar losprocesos productivos en procesos limpios.La elaboración de normas es un procesolargo y concertado, en el que se debe serrealista y considerar los distintos factoresinvolucrados, entre ellos el diferente poten­cial que tienen los grandes y los pequeñosproductores o usuarios para cumplirlas.

Pero lo significativo no es que haya mássino mejores normas; el esquema ideal escombinar el control legal con una gestiónque nosotros llamaríamos participativa. Notodo puede ni debe dejarse al cumplimientocompulsivode ciertasreglasnormativas: eneste esquema participativo, es posible apli­car otro tipo de instrumentos, como por

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ejemplo incentivos o desincentivas,econó­micos o de otro tipo, Ycoosiderar formasdiversasde participación sectorial para lo­grarel mejoramiento ambiental.

Enotraspalabras,setratadeformularunapolíticaambiental quesecumplanosóloporla fuerza de la ley, sino por la adopcióndemecanismos que operan como parte de laactuación econónticadela.sempresas ycomoparte de un código de responsabilidad so­cial. En eUo hay grandes avances, perotambién muchos compromisos porcumplir.

Esnecesario mejorar el marco normativoy adecuarloa las exigenciasque supone labúsquedadeldesarrollosustentable, sin queello impliqueelaborar leyes y reglamentoscomoresultado depresiones, quenonecesa­riamente serán los más convenientes; estopuedeocurrir en pafsesen los que la socie­dad,en un marcode apertura,puedeexigiropresionar a los gobiernos a emitir disposi­ciones paraenfrentarproblemasambientales;enestecaso, Jos países sevenobligados. sinoahomogeneizar susleyes,síaeliminaraque­Has queresultan incompatiblesconunrégimende libre competencia o a introducir normasespecíficas, semejantes a las de otrospafses.

Sabemosqueotras nacioneshanrecorri­do ya un camino más largo en el intentode

crear un marco jurídico para normar lasrelaciones entre la actividad humana y elambiente. Pero reconocemos el riesgo dequelaadopciónindiscriminadade un marcocomplejode reglamentosy normasambien­talesse antepongaa la definicióndel marcode prioridades y de política ambiental másadecuadaa nuestro país.

Dichode otra forma, debernos evitarquelapolíticaambientaJseconstituyaapartirdenormas y reglamentos, que a su vez la limi­tarían. Estonoimplicaretrasar el procesodemodernización legislativaque estarnos lle­vandoa cabo;implicaacelerarel procesodereformulación de lasestrategiasde desarro­110 para acercarlas a la sustentabilidad, loquenosdará la pautaparaformularel marconormativo.

Los retos no son nada sencillos; por elloestarnos aquí reunidos, en la búsqueda desoluciones y en la profundizacióndel análi­siso Sin embargo, el compromiso esmayúsculo y quisiera terminar recordandoloqueaprendimos conLuisDonaldoColosio,quien fue titular de la SEDESOLy fue unode los impulsoresde este encuentro. El de­cía: "Este planeta no nos fue heredado pornuestros padres, sino que nos fue prestadopor nuestros hijos; por ello debemos redo­blar esfuerzos".

Marco Jurídico de la Protección Ambiental

Ramón Ojeda Mestre

1. Situación Actual delDerecho Ambiental

1. Avances Federales, Estatales yMunicipales.

Actualmente la Constitución Política delos Estados Unidos Mexicanos establece lasbases que fundamentan al Derecho Ambien­tal Mexicano. Así, el Artículo 27 de la CartaMagna señala la facultad de la Nación paraimponer modalidades a la propiedad priva­da con el objeto de preservar y restaurar elambiente.

De la misma forma, el texto vigente delArtículo 25 Constitucional reconoce comoprincipio rector de la actividad económicaal desarrollo sustentable.

La facultad de legislar en materia am­biental ha sido ya introducida cn las faculta­des expresas que para el Congreso Federaldetermina el Artículo 73 de la ConstituciónPolítica, al tiempo que el Artículo lIS, frac­ción Il, otorga también a los municipios lafacultad de expedir bandos municipales ydisposiciones decarácter general enmateriaambiental.

Al Amparo de estas bases constituciona­les se expidió en 1988 la Ley General delEquilibrio Ecológico y la Protección al Am­biente, como unordenamiento en el cual seestablecen, pot una parte, las políticas gene­rales para la protección del ambiente entrelasquedestacan: el ordenamiento ecológicodel territorio nacional, la expedición de nor­mas oficiales mexicanas y la evaluación deimpacto ambiental, así como la coordina­ción de acciones entre los tres órdenes degobierno para la atención de la problemáticaambiental.

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Por otra parte. la misma Ley General delEquilibrio Ecológico y la Protección delMedio Ambiente regula diversos aspectosde la protección ambiental: áreas naturalesprotegidas. recursos naturales, atmósfera,suelo,agua, ecosistemas acuáticos, residuospeligrosos, actividades altamenteriesgosas,energía nuclear, ruido, vibraciones, energíatérmica y lumínica, olores y contaminaciónvisual.

De maneracomplemcntaria, estos aspec­tos de la Ley son regulados mediante otrasleyes, reglamentos y en las normas oficialesmexicanas.

En el caso de las áreas naturales protegi­das, las disposiciones que la Ley establecepara su preservación son muy generales, porloque en específico se han ido desarrollandoen los 82 decretos que declaran el estableci­miento de dichas áreas. Por lo que respectaa la contaminación del aire, las reglas gene­rales que contiene la Ley han dado funda­mento a la expedición de 2 reglamentos: elReglamento en Materia de Prevención yControl de la Atmósfera y en Materia de laContaminación Generada por VehículosAutomotores. así como 18 normas oficialesmexicanas queestablecen los niveles máxi­mos permisibles de emisión de contaminan­tes de fuentes fijas y fuentes móviles, ydisponen las reglas que deberán aplicarse almonitoreo de la calidad del aire.

En materia de agua, la Ley General delEquilibrio Ecológico y la Protección al Am­biente se encuentra complementada por unaley específica y su reglamento. Estos or­denamientos además de regular el uso yaprovechamiento del recurso, establecentambién disposiciones para prevenir y con­trolarsu contaminación.

En materia de residuos peligrosos la Leyestablece disposiciones que regulan su ge­neración. manejo. importación y exporta­ción, las cuales se encuentran desarrolladasen 2 reglamentos: el Reglamento de la LeyGeneral del Equilibrio Ecológico y la Pro­tección al Ambiente en materia de ResiduosPeligrosos y el Reglamento para el Trans­porte Terrestre de Materiales y ResiduosPeligrosos así, como en 7 normas oficialesmexicanas.

Cabe señalar que la protección de la con­taminación de los suelos se regula por lasdisposiciones relativas al manejo y disposi­ción de residuos sólidos y peligrosos.

Por otra parte, en relación a las activida­des altamente riesgosas, la Ley dispone lasobligacionessustantivas en la materia, des­tacando las relativas a los estudios de riesgoy a la formulación de programas para laprevención de accidentes.

En el ámbito de las entidades federativasactualmente, con excepción de Campeche,todos los estados que conforman el PactoFederal cuentan ya con una Ley en materiaambiental. Estos ordenamientos juridicos aligual que la Ley General del EquilibrioEcológico y la Protección al Ambiente, re­gulan aspectos relativos al ordenamientoecológico del territorio, evaluación del im­pacto ambiental, recursos naturales engene­ral y manejo de residuos sólidos, entre otros.

En algunos casos se han emitido tambiénreglamentos estatales, particularmente enmateria de contaminación atmosférica.

En el ámbito municipal. en todos losmunicipiosse hanemitidobandosdepolicía

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y buengobiernoqueregulan aspectos diver­sos del medio ambiente, tales como limpia,alcantarillado, drenaje, etcétera; en algunosde ellos se ha iniciado la emisión de regla­mentos específicos en materia de proteccióna los ecosistemas.

2. Compromisos Internacionales.

Adicionalmente conviene señalar queMéxicohasuscrito51 conveniosinternacio­nales en materia ambiental. dentro de losquedestacan porsu importancia laConven­ción sobre el Comercio Internacional deEspecies Amenazadas de Flora y Fauna Sil­vestres; Convenio de Basilea sobre el Con­trolde los Movimientos Transfronterizos delos Desechos Peligrosos y su Eliminación;Convenio entre los Estados Unidos Mexica­nos y los Estados Unidos de América sobreCooperación para la Protección y Mejora­miento del Medio Ambiente en la ZonaFronteriza; Convenio sobre la Prevenciónde la Contaminación del Mar por Verti­miento de Desechos y airas Materias; Con­venioInternacional para Prevenir la Conta­minación por Buques; Convenio para laProtección de la Capa de Ozono y Protocolode Montreal; Convenio sobre la DiversidadBiológica; Convenio Marcode las NacionesUnidas sobre el Cambio Climático y la Con­vención Internacional para la Reglamenta­ción de la Caza de la Ballena.

3. Lagunas Jurídicas.

A pesar de lo anterior, hay aspectos de laprotección ambiental que la legislación noregula.

Dos aspectos importantes que no se en­cuentran regulados en el derecho ambiental

mexicano son los relativos a las actividadesaltamenteriesgosas y materialespeligrosos,yaque si bien es cierto que la Ley compren­dc especificaciones en la materia, es impor­tante establecer que a la fecha no se hanreglamentado como se ha hecho con losresiduos peligrosos.

Además, en la protección de la flora,salvo lo referente a las especies en peligro deextinción que regula la CITES, no existetodavía un marco legal que establezca meca­nismos que permitan un uso racional delrecurso y su protección adecuada.

Asimismo, en materia de protección de lafauna, salvo la. especies reguladas en laCITES, sólo se cuenta con una Ley de Cazaexpedida en la década de los 50, como unordenamiento referido a la actividad mera­mente cinegética, sin normar orros aspectosde la protección o aprovechamiento de di­chas especies.

Por otra parte. en la práctica ha comenza­do a implantarse un instrumento de políticaambiental que sin embargo. no cuenta toda­vía con un fundamento jurídico adecuado,que es el de las auditorías ambientales.

Il, Deficiencias Legislativas yOperativas

El principal problema que padece la legisla­ción ambiental, es la inexistencia de unadecuado sistema de distribución de compe­tencias entre los tres órdenes de gobierno,que propicie la desconcentración en la aten­ción de los problemas ambientales en un

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esquemade estricto respeto a la autonomíamunicipal. para dejar a la Federación laregulación de los aspectos que por su natu­raleza tienen alcance en todo el territorionacional.

Actualmente. las leyes estatales, en unainadecuada interpretación de lo que disponela Constitución Pol ítica de los Estados Uni­dos Mexicanos, en materia deconcurrenciade competencias, establecen en muchos ca­sos una doble regulación de los asuntosambientales, cuando la propia Carta Magnaha dispuesto fronteras entre la jurisdicciónde cada nivel gubernativo.

Por otra parte, el hecho de que la protec­ción del medio ambiente se encuentra regu­lada en diversos ordenamientos legales. ori­gina que la gestión respectiva también seencuentre secrorízada en diversas depen­dencias, generando incertidumbre en la po­blación sobre la delimitación de la esfera deacción de la autoridad.

Es decir, la gestión ambiental enfrentacotidianamente el problema de saber cuál esel ámbito gubernativo competente y dentrode éste, cual es la dependencia facultada.

El problema se agudiza particularmenteen la Zona Metropolitana de la Ciudad deMéxico, en donde se disputan la competen­cia las autoridades federales. tales como laProcuraduria Federal de Protección al Am­biente, las secretarfas de Agricultura y Re­cursos Hidráulicos, de Salud, de Comunica­ciones y Transpones, las autoridades delEstado de México y los municipiosconurbados, además de las autoridades delDistrito Federal.

En adición a lo anterior, la propia LeyGeneral del Equilibrio Ecológico y la Pro­tección al Ambiente contiene una es­tructuración repetitiva y confusaque ameri­ta unarevisión. para en su caso reestructu­rarla .

En materia de impacto ambiental, la le­gislación vigente no es precisa. por lo quelos sectores productivos no tienen claridadde cuándo hay que presentar la manifesta­ción correspondiente, así como tampocoexiste precisión ante qué autoridad debe decumplirse tal obligación.

Situación similarse presenta en el caso dela contaminación atmosférica, en donde laLey y el Reglamento no establecen conclaridad el plazo en el que se debe presentarel inventario de emisiones.

Por otra parte, el Título Sexto de la LeyGeneral del Equilibrio Ecológico y la Pro­tección al Ambiente regula de manera insu­ficiente los procedintientos administrativosen el ramo. Esta situación se ha resueltorecurriendo a la aplicación supletoria delCódigo Federal de Procedimientos Civiles;sin embargo la naturaleza de los procedí­miemos públicos difiere en muchos aspec­tos de aquellos en los que sólo está presenteel interés de las partes; por ello a falta de unCódigo de Procedintientos Administrativos.es necesario establecer normas adjetivassulicientes en la Ley General del EquilibrioEcológico y la Protección al Ambiente quefaciliten su aplicación.

Por10 quese refierea las sancionespecu­niarias que establece la Ley General delEquilibrio y la Protección al Ambiente y lasdemás leyes sectoriales ambientales, éstas

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persiguen unfin evidentemente inhibitorio,por lo que se requiere complementarlo conun propósito ecológico directo. Es decir, esnecesario establecer que las multas se apli­quen a programas ecológicos.

En materia de delitos ambientales, lostipos en su mayoríacontienen un preceptoimperfecto, todavez quepara integrar debi­damente la conducta a la hipótesis normati­vaes necesarioremitirse y complementarsecon la propia Ley, sus reglamentos o normasoficiales mexicanas,casos en los cualesju­dicialmente es factible que se estime que nose configura delito alguno dado que la con­ducta desplegada por el presunto responsa­ble no se encuentra del toda prevista en laLey, contraviniendo el principio de legali­dad contenido en el Artículo 14 constitucio­nal.

Como se ba dicho, los derechos ambien­tales son difusos y la protección del medioambiente recae primariamente como res­ponsabilidad del gobierno y lomando encuenta que los recursos naturales son pro­piedad originariade la Nación, sería adecua­do otorgar a la autoridad ambiental, desde eltexto mismo de la Ley, la facultad de repre­sentar al gobierno federal cuando se dañanprecisamente esos recursos.

De esta manera se podrían aprovecharmayormente las enormes posibilidades queel Código Civil otorga a los particulares parala defensa de su patrimonio privado, peroque el estado actual de derecho no permitepara la protección integral de esos interesesjurídicos difusos. Esto significaría llevar asus últimasconsecuencias la reparación deldañopor la vía civil.

Finalmente una de las principales defi­ciencias que existen en la aplicación de lalegislación ambiental tiene que ver con laformación de operadores ambientales. Esdecir, el desarrollo legislativo que nuestropaís ha experimentado a lo largo de 70 añospoco sirve si no se cuenta con equipos detrabajo tanto en el sector público, social yprivado que de una forma interdiseiplinariapuedan conocer y entender los problemascotidianosa los que se enfrentan.

En este sentido, es de particular impor­ranciapromover la creaciónen los distintosniveles de educación de cursos de especiali­zación en derecho ambiental.

m. Instrumentos Jurídicos eInstitucionales para la Sociedad

en Materia Ambiental

En la protección del ambiente se requiereuna participación de corresponsabilidad en­tre la autoridad y la sociedad civil. En loscanales de participación social que estable­ce la Ley General del Equilibrio Ecológicoy la Protección al Ambiente se requierereconocerlos intereses difusos de la socie­dad en la protección ambiental para, de estaforma, garantizar una participación socialmas efectiva e incluso reconocer mayoresacciones a la sociedadcivil en la vigilanciay aplicación de la normatividad ambiental.

Una de las formas de participación socialque regula la Ley del Equilibrio Ecológico yla Protección alAmbientees laquese refierea la denuncia popular. Sin embargo, habráque sustentar la facultad de la autoridadglobalizadora ambiental para que en calidad

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de Ombudsman pueda investigar las denun­ciasecológicasqueversen sobre materias enque no puede ejercer actos dc autoridad y asídotarla de la atribución para emitir recomen­daciones a las instancias competentes.

De igual manera, se requiere reconoceren la Ley del Equilibrio Ecológico y laProtección al Ambiente la existencia delConsejo Consultivo de la Procuraduría Fe­deral de Protección al Ambiente como unórgano de concertación social con faculta­des de opinión y vigilancia en la elaboracióny aplicación de polfticas ambientales.

IV. Propuestas

De lo antes expuesto se desprenden necesi­dades generales siguientes:

• Reformar la Constitución para precisar larectoría delEstado enmateria deprotecciónambiental y las competencias federales.

• Consolidar la Ley General del EquilibrioEcológico y la Protección alAmbiente comoley marco en la protección ambiental queestablezca políticas generales dejando a lasleyes reglamentarias los aspectos específi­cos.

• Crear o facultar a una dependencia a lacual se le asigne la competencia genérica enla protección ambiental.

• Poner en acciónel mecanismo de los estí­mulos fiscales a la inversión en tecnología yequipo anticontaminante que permitaninternalizar los costos externos del deterioroambiental.

El Ordenamiento Ecológico en México

Sergio Estrada Orihuela

De modo general podría decirse que la evo­lución de la legislación ambiental mexicanaha seguido tres etapas.

La primera de ellas, corresponde a ladécada de los setenta, pudiendo describirsecomo la etapa de identificación e inten­to de intervención y control de losproblemas ambientales encontrados.Dicha etapa es ulterior a la Declaración deEstocolmoy se caracteriza porestarorienta­da únicamente a la protección de la saludhumana de los riesgos o daños que le pudie­se causar la contaminación ambiental, sinprestar atención significativaa la protecciónde los ecosistemas. La insuficiente capaci­dad de planeación y la limitación de infraes­tructura de los recursos para la gestión am­biental condujo auna mínimaeficaciaen losproductos sociales de esta etapa. En ella laSubsecretaría de Mejoramiento al Ambien­te administró la gestión ambiental en elámbito federal.

La segunda etapa, que podría denominar­se de orientación hacia la prevencióny el control de los problemas am­bientales, corresponde a la década de losochenta, habiendo sido administrada por laSecretaría de Desarrollo Urbano y Ecología(SEDUE ), mediante una legislación de or­den federal altamente compleja y sin atribu­ciones para estados y municipios.

Ante la imposibilidad de resolver todoslos problemas ambientales, la Ley Federalde Protección al Ambiente, vigente hasta elaño de 1988, hizo énfasis en la prevenciónde los problemas ambientales, aunque conrestringidas posibilidades de éxito en la to­talldad del territorio por su carácter centra­lista. Esta etapa no dio garantias suficientesal fortalecimiento de la descentralizaciónpara el desarrollo sustentable.

La tercera etapa de la evolución de lalegislación ambiental mexicana correspon-

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de a la década de los noventa y a la planea­ci6n del desarrollo sustentable. Esta, que esla etapa que vivimos en la actualidad, seorienta a planear el desarrollo social encongruencia con la vocación del suelo y delos recursos naturales, en la consideraciónde atender de manera integral losproblemasambientales a través de priorizarlos por susriesgos a la salud de la comunidad y a lasustentabilidad de los ecosistemas, tantocama por la identificación de las opcionesestratégicas conducentes a la gestión am­biental más apropiada y al menor costo parala sociedad.

En la presenteetapa , la agenda socialy laagenda económica del pafs deben encontrarplena concordancia con la agenda ecológi­ca. Asimismo, considerando que las desi­gualdades socialesy la inequitatividaden ladistribución de la riqueza se deben a unainapropiadaplaneación y programación deluso del suelo y de los recursos naturales, laetapa de la planeación ecológica para eldesarrollo sustentable se orienta a conducirel desarrollo sustentable por medio de laplaneación, programación y legislación delsuelo y los recursos naturalescn el territorionacional,deacuerdo con suvocaciónpoten­cial y caracterfsticas de aptitud, teniendo encuenta el deterioro ambiental, las activida­des productivas yladistribucióndel a pobla­ción en el marcode una política de desarro­llo social.

Hasta el día de hoy y, en lo general, lasociedady los mediosde comunicaciónsólohan prestado atención a los problemas am­bientalesalpercibirsusconsecuencias. comoha ocurrido al hacerse evidentes diferentesformas de expresión de la contantinaciónambiental. Usualmente la comunidad careo

ce de indicadores y medios de informaciónque le permitan reconocer los problemasambientales, tanto por sus causas y porsusriesgos como por los costos que para ellaimplicaría el prevenirlos o resolverlos. De­bido a ello y a la carencia de indicadoresambientalesapropiados de uso públicoen lamateria, no suelen reconocerse los proble­mas de ocupación inapropiada del suelo enel territorio o bien de agotamiento, desubutílizacióno de mal uso de los recursosnaturales en las diversas regiones geográfi­cas del país.

Asintismo, por dicha razón, no ha sidosinohastaenañosmuyrecientesqueempie­za a ser evidente para la sociedad que laaplicación de una políticade desarrolloeco­nóntico que se oriente prioritariamente aluso intensivo e indiscriminado del suelo ylos recursos naturales, subestimando' o notomando en cuenta la protecci ónde la cali­dad ambiental y el aprovechamiento ecoló­gicode los recusas naturales,puede sindudaconducira la ruptura completadel equilibrioecon6ntico y social. En consecuencia em­pieza ahora a emerger el que dicha políticagenerara cn el mediano y largo plazos,marginación social, subutilizaci6n de servi­cios y desempleo, deterioro ambiental, pro­liferaciónde actividadesproductivas secun­darias y restricciones severa, en el suminis­tro de servicios regionales o locales.

Dicho en otras palabras, una polftica eco­nómicacon miopfahacia lapreservacióndelequilibrio ecol6gico y la protecci6n am­bientalpuede traducirse en una granpérdidaccon6ntica y ecol6gica para el país que laquisiera sostener.

Como respuesta a los planteantientos an­tes señalados. el gobiernn de México, por

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conducto del Instituto Nacional de Ecologíade la SEDESOL, ha culminado un largoproceso de recopilación e integración deinformación que finalmente se ha traducidoen el Ordenamiento Ecológico General delTerritorio. Este es un instrumento funda­mental que establece la legislación amblen­tal mexicanapara planear y programarel usodel suelo y las actividades productivas, asícomo la ordenación de los asentamientoshumanos y el desarrollo de la sociedad, encongruencia con la vocación natural delsuelo, el aprovechamiento sostenible de losrecursos naturales y la protección de la cali­dad del medio ambiente en el territorio.

Resultaentonces de la mayorrelevanciaque en nuestro país, la sociedad vaya acontaren breve con un sistemade informa­ción geográfica que le permitirá conocer demanera sistemática y permanente la dinámi­ca nacional del uso del suelo en razón di­recta de las actividades productivas que 10ocuparían, así como el estado que guarde elaprovechamiento ecológico de los recursosnaturales y la eficacia de la protección am­biental por regiones geográficas específicasen el territorio.

Asimismo, son indudables las ventajasde que las instancias de gobierno estatal ymunicipal cuentencon un instrumento jurí­dico y técnico que, fundamentado en infor­mación geográfica científica y sólidamenteintegrada en el marco del OrdenamientoEcológico General del Territorio, les permi­ta legislar y programar el uso del suelo paradar sostén tanto a la autorización de cons­trucción y operación de. obras y servicios,como a las concesiones y autorizaciones deaprovechamiento y uso del suelo, del agua yde los recursos naturales en el marco de la

prevención del impacto ambiental causadopor el desarrollo económico y social delpaís.

Todo esto lo permite y lo auspicia elOrdenamiento Ecológico del Territorio cuyaaplicación y observancia a lo largo y anchodel territorio hará que, dentro de poco, per­tenezcanalpasadolasdinámicasde desarro­lIo en las cuales las prioridades se hubiesenalineado únicamente con las ganancias in­tensivas y de corto plazo asociadas al usoindiscriminado del suelo dejando de lado laaplicación de la política ecológica y lanonnatividad ambiental en la planeacióneconómica.Porlamismarazónla inducciónsocial del Ordenamiento Ecológico deberáimpedir la subsistencia de condiciones deestímuloa lasactividadesproductivas en lascuales se corra el riesgo de que la sociedadpagueeventualmentecostos muy altos pararesolver problemas ambientales generadospor la omisión del cuidado del substratoprimario de todo desarrollo social equilibra­do; los recursos naturales y el bienestar de lapoblación.

La Legislación Ambiental delOrdenamiento Ecológico para el

Desarrollo Sustentable

A partir de la publicación de la Ley Gene­ral del Equilibrio Ecológico y la Protecciónal Ambiente, ocunidaen 1988la legislaciónambiental mexicana ofrece lo que quizá seael más poderoso instrumento de planeacióncon el que cuenta el país: el OrdenamientoEcológico del Territorio.

Este se puedeconsiderar como unproce­so de planeación, dirigido a evaluar y pro-

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gramar el uso del suelo y el manejo de losrecursos naturales en el territorio nacional.deacuerdo consuvocación ycaracterísticaspotenciales y de aptitud. teniendo en cuentael deterioro ambiental. las actividades pro­ductivas y la distribución de la población enel marco de una políticade desarrollo social.

El Ordenamiento Ecológico además dcconstituir una herramienta o método de tra­bajo representa la adopción de una posición:una forma de enfrentar los retos que nosrepresenta el desarrollo social y económicodel país por medio de los modos de produc­ción imperantes. de la adopción que estoshacen de la naturaleza y la correspondienteconsti tución de la riqueza nacional , a fin depoder garantizar que sea en armonía con elambiente y así asegurar la permanencia y elaprovechamiento sostenido de los recursosnaturales.

El Ordenamiento Ecológico busca asi­mismo promover el desarrollo social me­diante la gestión de modelos alternativos deuso del suelo, que brindan oportunidadespara la localización de las actividades pro­ductivas, en congruencia con la capacidaddel ambiente.

Asimismo el Ordenamiento Ecológicono es un instrumento que busque mitigar ocorregir el deterioro ambiental, causado porproyectos de nueva creación ya que ellocorresponde atenderlo a la evaluación delimpacto ambiental de las actividades pro­ductivas previstas por la legislación am­biental. El ordenamiento ecológico es res­ponsable de organizar el desarrollo social yproductivo en armonía con el medio am­biente y con ello, evita la ocurrencia desituaciones de desgaste ambiental. Por lo

tanto, constituye la herramienta de políticaambiental a utilizar con carácter de altaprioridad en la promoción del desarrollosocial en la nación .

En un país en desarrollo , como el nuestroes evidente que el desarrollo urbano. indus­trial, agropecuario. de infraestructura, etcé·tera, deberá seguir un curso ascendente. Poresta razón el Ordenamiento Ecológico delTerritorio cobra mayor relevancia especial­mente para lograr una mejor distribución dela población y de las actividades socioecon ó­micas en el territorio y lograr un desarrollosocial y regional integral, con base en laprentisadequeel aprovechamiento racionalde los recursos naturales esté en equilibradacongruencia con la, actividades productivasy el desarrollo social loca!.

Integración del OrdenamientoEcológico General del Territorio.

En unesfuerzo que ha tomado cinco años,el Instituto Nacional de Ecología de laSEDESOL, ha integrado el OrdenamientoEcológico Genera! del Territorio. Previo aello . dicho esfuerzo se nutrió de las orienta­ciones que estableció el gobierno federal enla experiencia de planeación regional en elpaís.

El Ordenamiento Ecológico es un instru­mento de planeación que ha permitidozonificar a! país en cuatro grandes zonasecogeográficas, a saber, ( Zonas templada.árida, trópico seco y trópico húmedo), 88provincias ecológicas y 1813 sistemas te-

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rrestres. Para cada uno de los 1813 sistemasterrestres se hanintegrado y digitalizado51atributos que,ensucaso, podrán consolidar­se como indicadores ambientales de natura­leza ecogeográfica.

Los aIributos físicos, bióticos, ambienta­les y socioeconómicos capturados para cadauno de los 1813 sistemas terrestres del terri­torio se elaboraron con datos de INEGl,secretarías de Estado, universidades y dele­gaciones estatales de la SEDESOL. La in­formación obtenida en la regionalizaciónccogeográfica del territorio se obtuvo pormedio de satélite.

Porotro lado,veintinuevede treinta y unentidades federativas han publicado ya suslegislaciones estatales de ecología, en lascuales se establece la jerarquización delOrdenamiento Ecológico estatal a nivel depaisajes terrestres yunidades naturales, comoel instrumento jurídico para legislar y pro­gramar el uso del suelo mediante las decla­ratorias de usos, destinos, provisionesy re­servas del suelo. A groso modo, la descrip­ción de los atributos físicos de paisajes te­rrestres y unidades nalurales debe hacerseen los ordenamientos ecológicos estatales anivel visual del vuelo de un zopilote.

Cuando el Ordenamiento Ecológico Ge­neral del Territorio del país se haya elabora­do hasta el nivel de unidad de gestión muni­cipal permitirá fortalecer la capacidad delgobierno federal para:

Sustentar la aplicación de la políticaecológica nacional y su incorporación,tanto al Plan Nacional de Desarrollo,como a los programas sectoriales delgobierno federal.

Proporcionar unmarco realde informa­ción ecogeográfica sólida a la nuevanormativa ecológica nacional.

Integrar indicadores ambientales de ba­se económica y ecogeográfica sólida ala nueva normativa ecológica nacional.

Localizar áreas naturales que por suimportancia deban ser iocorporadas a lacategoría de áreas protegidas.

Sustentar la localización apropiada delas actividades productivas que requie­ren de evaluación de impacto y riesgoambiental de competencia federal paraser evaluados.

Identificar y priorizar los problemas am­bientales por los riesgos y los costos delpatrimonio natural del país.

Asimismo a los gobiernos estatales y muni­cipales el Ordenamiento Ecológico del Te­rritorio les permititrá fortalecer su capaci­dad para:

Orientar la regulación del aprovecha­miento de los recursos naturales y lalocalización apropiada de las activida­des producti vas secundarias y losasentamientos humanos.

Fundamentar los dictámenes sobre usosdel suelo e impacto ambiental en lalocalización de las actividades produc­tivas y de las reservas territoriales.

Es una gran ventaja para los propósitos dela promoción del desarrollo sustentable queal menos dos terceras partes de las legisla­ciones ambientales de las entidades federa-

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tivas establezcan que el Ordenamiento Eco­lógico se realiza coordinadamente entre elgobierno estatal y los municipios correspon­dientes. Claramente la gestión coordinadaentre instancias de gobierno fortalece y ace­lera la capacidad de respuesta de las entida­des y dependencias de gobierno parapromo­ver la gestión ambiental del ordenamientoecológico.

El Sistema de InformaciónEcológica del Territorio

Para promover que los gobiernos estatalesdel país instrumenten sus programas de Or­denamiento Ecológico, así como para quelos sectores del gobierno federal ubiquenapropiadamente las actividades productivasque fomentan y regulan, el Instituto Nacio­nal de Ecología de la SEDESOL ha elabora­dodiversos instrumentos, convenientemen­te digitalizados, los cuales en su conjuntopermiten que en unacomputadora personalel usuario maneje la información ecogeográ­fiea en la cual se apoya el OrdenamientoEcológico General del Territorio.

Los diversos insumos que constituyen alOrdenamiento Ecológico General del Terri­torio son:

El atlas cartográfico de la regional iza­ción ecológica nacional.

El Sistema de Información Ecogeográ­fica para el Ordenamiento EcológicoGeneral del Territorio Nacional.

El informe técnico y resumen ejecutivodel Ordenamiento Ecológico Generaldel Territorio.

El Manual de Operación del Sistemade Información para el OrdenamientoEcológico General del Territorio.

La memoria técnica y metodológica delOrdenamiento Ecológico.

El manual metodológico para la elabo­ración de proyectos de OrdenamientoEcológico en el territorio.

Un acuerdo de coordinación de laSEDESOL Con los treinta y un gobier­nos de los estados, las dependencias yentidades del sector público federal y elDepartamento del Distrito Federal, quesustente la observanciadel Ordenamien­to Ecológico para legislar y programarel uso del suelo por conducto de lasinstancias referidas.

El Sistema de información Ecológica delTerritorio ( SIORDECO ) está constituidopor tecnología totalmente nacional que demanera económica, sencillay no dependien­te de los avances de paquetes tecnológicosextranjeros, permitirá a los Gobiernos de lasentidades federativas iniciar el ejerciciodeintegración de sus propios ordenamientosen un marco de alta viabilidad técnica yeconómica El Sistema está constituido portres módulos independientes, a saber: elsubsistemaGEOS,el subsistemaMICROMAPy el subsistema AU2.

El subsistema GEOS contiene la integra­ción digitalizada de fichas de informaciónde cincuenta y un atributos físicos, bióticos,ambientales y socioecon6micos correspon­dientes a los 1813 sistemas terrestres. Elsubsistema MICROMAP es un sistema deinformación geográfica que contiene la

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zonificación ecológica de los sistemas te­rrestres antes aludidos. Finalmente, elsubsistema AU2 es un sistemade informa­ción cartográfica que a su vez contiene al

Sistema Nacional de Areas Protegidas.

El gobierno federal ha culminado la ela­boración del Ordenamiento Ecológico Ge­neral del Territorio y del Sistema de Infor­mación Ecogeográfica que lo sustenta. Aho­ra corresponde a los gobiernos de los esta­dos integrar los ordenamientos ecológicosestatales que corresponden a su legislaciónlocal. Cuando se haya culminado laelabora­ción de los ordenamientos ecológicos esta­talesy municipales, en concordancia con elOrdenamiento Ecológico General del Terri­torio, se podrá conducir en el país una polí­tica ecológica mas informada y con unamayor participación de la sociedad para serefectivo su cumplimiento.

Asimismo y como se señalócon anterio­ridad.Ios gobiernos estatales y municipales,los sectores del gobierno federal, el InstitutoNacional de Ecología y los delegados de laSEDESOL podrán efectuar dictámenes deuso del suelo, de impacto ambiental, otorga­mientodeconcesiones,permisosy autoriza­ciones de uso del suelo y aprovechamientode los recursos naturales. Ello, dentro de unesquema de información compartido con lasociedad quien deberá vigilar la observanciadel Ordenamiento Ecológico para garanti­zar la promoción del desarrollo sustentabledel país.

El Ordenamiento EcológicoRegional en el Territorio

Todavíadeberán transcurrir varios años para

que estados y municipios terminen laelabo­ración de sus ordenamientos ecológicos lo­cales y el suelo del país pueda programarsey legislarse a nivel de la unidad ecológicahomogéneamás pequeña que ofreceelorde­namiento ecológico, a saber: la unidad degestión ambiental. Sin embargo, el desarro­llo de las actividades productivas de altoimpacto ambiental sigueuncursoascenden­te. Asimismo cada día se demandan nuevasáreas para el desarrollo de los asentamientoshumanos en el territorio; se generan nuevaspresiones sobre el medioambiente para lle­var al cabo actividades industriales en muydiversas regiones del país y en algunas zonasinterestatales del país. También se hace cadadía más evidente la necesidad de buscarcondiciones de congruencia al desarrollosocial y al bienestar de la sociedad en regio­nes ecogeográficas con recursos naturalesvulnerables o zonas de pobreza extrema eneste país.

Debido a lo anterior, el Instituto Nacionalde Ecología de la SEDESOL, de maneraconjunta con las dependencias del gobiernofederal y los gobiernos estatales y municipa­les correspondientes inició en 1991 un Pro­grama Nacional de Ordenamiento EcológicoRegional para inducir la legislación y progra­mación regional de uso del suelo en áreasgeográficas del territorio que lo ameritasen.

Con apoyo a lo establecido en la materiapor la Ley General de Equilibrio Ecológicoy la Protección al Ambiente el Ordenamien­to Ecológico Regional es promovido pormedio de un acuerdo de coordinación entrelas tresinstancias de gobierno y los sectoresdel gobierno federal, para sustentar:

La localización apropiada de las activi-

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dadesproductivas secundarias en el te­rritorio.

Laregulaci6n delaprovechamiento sos­tenible de los recursos naturales; y,

La ubicación apropiada de los asenta­mientos humanos de conformidad con

las características y vocación natural delos ecosistemas.

En otras palabras, el Instituto Nacionalde Ecología de la SEDESOL promueve acti­vamente laejecuciónde estudiosde ordena­miento ecológico regional en áreas geográfi­cas particulares del territorio queen primerainstancia, son recomendadas para tal propó­sito por el gobierno federal, cuando los tresórdenes de gobierno convienen en unir suscompetencias para planear y programar losusos del suelo en correspondencia con lasdemanda, de protección de la calidad am­biental y el aprovechamiento ecológico de losrecursos naturales de la región, así como conlarelación que estos guarden con las activida­des productivas, los asentamientos humanosy el desarrollo social de las comunidades.

El Ordenamiento Ecológico Regional es,porende, uninstrumentoquesumalasatribu­ciones de las tres instancias de gobierno en elterritorio nacional, manteniendo la autono­mía y atribuciones de cada uno, pero, com­plementando la, facultades de uno y otro parano solamente regular las actividades produc­tivas, sino también para legislar losusos delsueloy losrecursos naturales deacuerdo consus aptitudes y de las tres declaratorias de uso,distribución, reservas y provisiones del sue­lo, como de los planes urbanos estatales ymunicipales.

A su vez, el Ordenamiento EcológicoRegional se lleva a cabo en regiones geográ­ficas con actividades productivas priorita­riasde elevado potenciale impactoambien­tal correspondientes a las carteras de nuevosmegaproyectos de sectores del gobierno fe­

deral como lo son: SECTUR, SARH,SEPESCA, CFE, PEMEX, SEMIP, etcéte­ra. También se puede promover en áreasnaturales protegidas y regiones geográficasdel territorio con recursos naturales de altavulnerabilidad ecológica; en áreas con

asentamientos humanos críticos; en regio­nes de pobreza extrema y zonas sujetas aproblemas ambientales crfticos; enregionesfronterizas y zonas interestatales con pro­blemas emergentes de deterioro de la cali­dad ambiental o alto riesgo para la

sustentabilidad de los recursos naturales dela región.

En la actualidad el Instituto Nacional de

Ecología de SEDESOL conduce alrededorde veinte proyectos de Ordenamiento Eco­lógico Regional, de los cuales once están

financiados con recursos del Banco Mundialdentro del Programa Ambiental de México,siendo los restantes financiados porlos sec­tores del gobierno federal, particularmente

FONATUR, SEPESCA, CFE, CONAGUA,

SEMIP y por organismos internacionales

como la OEAy gobiernos extranjeros comoel de España. En breve, se firmarán losacuerdos decoordinaciónquedenmarcoalaobservancia del ordenamiento ecológicoregional de las actividades turísticas y eldesarrollo urbano en los corredores Cancún­Tulúm, Los Cabos, Loreto-Nopoló, Bahía deBanderas y otras regiones costeras del país.

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El Costo- Beneficio Social de laLegislación y Programación del

Suelo en el OrdenamientoEcológico del Territorio

El Ordenamiento Ecológico del Territoriopromueve la legislación de usos del suelopormedio de programas de protección inte­gral, de conservación, de restauración eco­lógica yde aprovechamiento sostenible. Ello.sin embargo, implica que las políticas de usodel suelo orientadas a la protección, conser­vación y restauración ecológica, de diversasformas restringen los derechosrealeso apa­rentes de los que la sociedad ha gozado paraexplotar, utilizaro transforrnar los recursosnaturales de áreas ecológicamente frágiles.

Son diversas las opciones que prevé elOrdenamiento Ecológico para la protecciónde los recursos naturales y la calidad am­biental regional.

Unaopciónes conservar lasáreas natura­les relativamente intactas, preservando asíla flora y la fauna que ellas contienen, pro­porcionandooportunidadesdeinvestigacióncientífica y de recreación y manteniendo losotros beneficios ecológicos que dichas áreasproporcionan. Una de las formas de preser­var los beneficios de un área natural esdeclarándola como área protegida. Sin em­bargo, el establecimiento de áreas protegi­das es una decisión que implica costos. Si lasáreas nosondel gobierno, debenserprimerocompradas o adquiridas. Una vez adquiri­das, deben ser conservadas y protegidasasumiendo los costos ( usualmente altos)que ello implica. Finalmente, los participan­tes que han usado los recursos en el área

protegida, o que se podrían beneficiar en elfuturo con ella ya no podrán obtener estetipo de beneficios, sufriendo así una pérdidaeconómica. La suma de todos esos costospuede llegar a adquirir unamagnitudconsi­dcrablemente alta.

Los usos altemativos de las áreas naturalescon frecuencia aparecen en extremo atrac­tivos. En la mayoría de los casos, un análi­sis financiero tradicional mostraría que al­gunos usos alternativosproporcionarían re­tornos financieros mayores que los modes­tos retornos derivadosdel mantenimiento deun áreaen su estado natural. Como resulta­do, es usual que aparezca una fuerte presiónparaconvertiry explotaráreas naturales.

El análisis económico de los diversosusos alternativos de una área natural nodesarrollada y de los costos y beneficiosdirectos de protegerla o recuperarla no essuficiente paratomar una adecuadadecisióndesde el punto de vista económico. Puestoque el análisis financiero está diseñado paraexaminarúnicamente los costos y los bene­ficios en términos de sus precios de merca­do, este tipo de análisis deja de lado muchosfactoresclaves que no son comercializadosen ningún mercado y por tanto no tienenningúnprecioquesilva de referenciaparasuvaloración. Tal es el caso de muchos de losbeneficios de conservar áreasnaturales, loscuales son más difíciles de cuantificar entérminos económicos puesto que no sonintercambiables en los mercados.

Como resultado de esta restricción delanálisis financiero, el valor real de conser­var un áreanatural en lugarde desarrollarla-o el valorde recuperar un áreadeteriorada­esfrecuentemente subestimado. Esto con-

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duce a un sesgo cn favor del desarrollo yexplotación de unárea natural o a mantenersin modificación las actividades que hancausado la degradación de un área suscepti­ble de recuperación. El resultado final esque son protegidas menos áreas de las que seprotegerían si en Iodos los beneficios de laconservación fueran incluidos en el análisiseconómico de los usos posibles.

El sesgo en favor de la explotación deáreas naturales es un ejemplo clásico de loque en economía se llaman las fallas delmercado: se toman decisiones inco­rrectas debido a que las señales demercado no son correctas. Los benefi­cios de desarrollar un área natural o demantener la actividad que la deteriora seperciben muy grandes, mientras que los deconservar o recuperar aparecen muypeque­ños.

Puesto que los beneficios de la protec­ción son subestimados, Jos costos de laprotecci6n -en términos de oportunidadesde desarrollo que pueden ser llevadas a caboy de los gastos del gobierno para adquirir ymanejar un área protegida- aparecen relati­vamente altos. Como resultado de ello, lasáreas finalmente protegidas son menos quelas que se protegerían si se contabilizarantodos los beneficios y costos asociados concada uso alternativo del suelo.

Otro problema de gran importancia eco­n6mica es el relacionado con la administra­ci6n y manejo de áreas protegidas o derecuperación. Inclusocuandouna adecuadacantidad de áreas hayan sido catalogadas

como protegidas o susceptibles de recupera­ción, frecuentemente los fondos asignadospara su manejo son limitados. Una raz6npara ello es que muchos de los beneficioseconómicos de la protección (especialmen­te los que no son directamente monetarios)no se hacen explícitos o están demasiadodispersos en el tiempo y en el espacio. Ade­másexistepocamotivacíen para asignar losfondos necesarios para asegurar un apropia­do manejo de áreas ecológicamente críticas.puesto que usualmente no se recibe ningunacompensaciónmonetaria pormuchosde losbeneficios obtenidos de la protección o derecuperación.

Finalmente, además de la presi6n que losproyectos formales de desarrollo ejercensobre las áreas naturales, las fuerzas econo­micas quemotivanel uso de los recursos enun área natural-las cuales definen los patro­nes de explotación de dichas áreas- no seanularán sólo por la declaratoria de un áreacomo protegida o de recuperación ambien­tal. Estas áreas deben ser tenidas en cuentapara el diseño de una adecuada estrategia demanejo que garantice la efectividad de lasacciones de protecci6n o de recuperación.

Lo anterior reclamalos usos productivosy las funciones claras de los ecosistemassujetos a ordenamiento ecológico, asimis­mo, requiere identificar las actividades eco­lógicas y las econ6micas, así como la iden­tificación y clasificaci6n de beneficios ycostos directos e indirectos de aprovecha­miento o de la no modificación de los recur­sos naturales.

El Sector Ambiental en México

Miguel Angel Gil

En México el desarrollo económico ysocial moderno se inicia en la década de los40, bajo un rnodelo de industrialización queaceleró la explotación crecientede los recur­sos naturales y la degradación del ambiente.

Lasprofundas transformaciones quesig­nificaron un grancrecimientode la capaci­dad productiva del país, tuvieron tambiénefectos negativos al causar la aparición dediversos desequilibrios. La creciente urba­nización ha producido unagran concentra­ción de la actividad económica que ha pro­piciado profundos desequilibrios en el usode los recursos y en la distribución de losbeneficios del progreso. Uno de los proble­masdel procesodeurbanización seguidoeslaconcentración demográfica enunas cuan­tas ciudades de gran tamaño, donde los pro­blemas de contaminación, seguridad y cos-

tosenlaprestación deservicioshanalcanza­do niveles muy elevados. Mientras que almismo tiempo, ha aumentado la dispersiónde poblaciones de tamaño demasiado pe­queño y que difieolta la introducción deservicios dc agua potable, alcantarillado,electricidad, salud, educación y abasto. Elequilibrio ecológico se ha roto en muchosespacios y regiones y, en general, el mediose ha deteriorado.

Dentro de este modelo de desarrollo lapolítica sanitaria, sustentada en el PrimerCódigo Sanitario expedido en 1891 yen lasreformas constitucionales de 1908 y antetodo las de 1917 que otorgaron facoltades alCongresoen materia de salubridad general,fue orientada a proveer de medios para elcontrol sanitario de los factores ambientalesque de manera endémica impedíanel desa­rrollo regional del país.

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Institucionalización de laGestión Ambiental

No obstante que la historia de la salubridaden México descansa fundamentalmente enacti vidades de prevención y control saníta­rio,l a regulación sanitaria ambientalha sidoun capítulo incomprendido. Las tareas delDepartamento de Salubridad, desde su crea­ción en 1925, se encaminaron a la organiza­ción de la infraestructura sanitaria nacionalcon un fuerte énfasis en el saneamientoambiental. Ya es ampl iamente reco nocida laimportancia del esfuerzo descentralizado rde l gobierno federal en materia de salubri­dad general, sin el cual no hubiera sidoposible establecer las bases para conform arun sistema nacional de salud.

La inversión pública federal registró unmonto proporcionalmente importan te y sos­tenido en obras sanitario asistenciales, in­cluidas las de equipamiento básico de laslocalidades rurales y dentro de ellas las deabastecimiento de agua para uso y consumohumano, las de saneamiento de vivienda yaquellasdestinadas a ladisposición apropia ­da de desechos y excretas.

A raíz de la reformaadministrativa del go­bierno federal, en la década de los 70, desa­parecieron la capacidad normativa y las ac­cionesde control de laSecretaria de Salubri­dad y Asistencia (SSA), en materia de inge­niería sanitaria de obras públicas relaciona­das con el abastode aguapotable y con la dís­pos ición de excretas: al transferirse dichasfacultades a la Secretaria de Agricultura yRecursos Hidráulicos, lasque posteriormente

fueron compartidas por la Secretaria de De­sarrollo Urbano y Ecología (SEDUE).A par­tir de ese momento las acciones para proveerde agua potable y dotar de servicios de sanea­miento básico a las mayorías marginadas, sevieron severamente disminu idas. Al crearseen 1971 la Subsecrctarfa de Mejoramientodel Ambiente (SMA) se desdibujó en formainterna y prácticamente se desarticuló ydes­apareció la capacidad de regulación y con­trol sanitario de la SSA para insumas, pro­duetos, establecimientos y servicios de altoriesgo a la salud en el habitat humano y en elocupacio nal, al no ser definidas estas atribu­ciones en la reglamentación interna de laSMA. De hecho fue al margen de la SMA ysin vinculación programál icaconella que secondujo el control sanitario de alimentos,bebidas y medicamentos.

Parte importante del esfuerzo de reor­gani zación gubernamental, en esa década,se orientó a impulsar los procesos de pla­neación por sectores de la AdministraciónPública federal entre los cuales destaca,por su part icipaci ón multidisciplinaria, elPlan Nacional de Salud 1974·1976. El Planfue constituido por 20 program as, en treellos el de higiene, saneamiento y mejora.miento de l ambiente con el objetode preve·nir y controlar la contaminación del aire, elagua, el suelo y la originada por agentesespecíficos que puedan afectar la salud p ü­blica o Jos sistemas ecológicos; asimismocon el propósi to de contribuir al sanearnie n­to básico de los asentamientos humanos ylograr el control sani tario de los alimentos,desde su producción hasta su consu mo.

Elprogramade bigiene,saneamientoymejoramiento del ambiente estaba pre­destinado al fracaso ya que dependía para su

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ejecución de un comité central coordinadopor representantes de ]Odependencias y 4entidades de la Administración Pública fe­deral, además de 31 entidades federativas y2 cámaras industriales. Los programas insti­tucionales nunca fueron formulados, excep­to los de la Subsecretaría de Mejoramientodel Ambiente que se encontraban en opera­ción, aunque desvinculados, dentro de laentonces Secretaría de Salubridad y Asis­tencia; aun si hubieran sido elaborados nopodrían baberse coordinado, ya que el mis­mo Plan Nacional de Salud fue conocido porlas instituciones involucradas avanzado elaño 1975; y las metas previstas para 1983 nofueron tomadas en cuenta por el siguienterégimen de gobierno.

Con una perspectiva ecológica del con­cepto de saneamiento y con el propósito delograr una acción integral, se crea en 1978laComisiónlntersecretarialdeSaneamien­to Ambiental "para conocer de la pianea­ción y conducción de la política de sanea­miento ambiental, la investigación, estudio,prevención y control de la contaminación, eldesarrollo urbano, la conservación del equi­librio ecológico y la restauración y mejora­miento del ambiente". El acuerdo señalabacomo funciones principales de la Comisiónla de formular un programa quinquenal deactividades, así como la de establecer lasbasesdecoordinación entre lasoncedepen­dencias que la integraban y las bases decooperación con los estados, municipios yorganizaciones internacionales.

La Comisión elaboró el Programa Coor­dinado para Mejorar la Calidad del Aire enel Valle de México (D.O.7. 12.79) que prevéacciones para el trienio 1980-82, dentro delmarca de referencia de losplanes nacionales

de desarrollo urbano y de desarrollo indus­trial, y bajo los lineamientos del Plan Globalde Desarrollo; asimismo preparó el Progra­ma Integral de Saneamiento Ambiental.

Hasta el año de 1982, las acciones desaneamiento se condujeron por la Subsecre­taría de Mejoramiento del Ambiente de laSSA, con una clara orientación hacia losefectos ambientales en la salud pública aun­que sin establecer diferentes campos de ac­tuación del saneamiento ambiental. Ademáslas áreas de saneamiento y las de controlsanitario de la Secretaría trabajaban en for­ma independiente. Mientras que en el perío­do 1971-1976 la Subsecretaría se manejópor medio de un consejo técnico, con fun­ciones normativas, de la coordinación y deconsulta. A partir de 1977 el ReglamentoInterior de la SSA establece 8 direccionesgenerales: de Efectos del Ambiente en laSalud, de Mejoramiento del Ambiente, deProgramas Especiales de Saneamiento, deSaneamiento Atmosférico, de Saneamientodel Agua, de Investigaciones y Normas Sa­nitarias de los Alimentos, de Sistematiza­ción y Análisis Ambiental y de Promocióndel Saneamiento Ambiental. Una estructuraadministrativa de esta magnitud daría lugara la consolidación de la gestión ambiental yal fortalecimiento del equipamiento urbano,que ya daba muestras de insuficiencia porlos elevados niveles de concentración de­mográfica. Sin embargo, con la creación dela Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecolo­gía, la SSA tuvo dificultades de conceptua­lización y programación coordinada con di­cha dependencia al separarse e independi­zarse las funciones de saneamien lo básico yde salud ambiental a cargo de la SSA. Estoocurrió comoconsecuencia delasdefinicio­nes que en materia de atribuciones de la SSA

32 ADMiNISTRACiÓN ECOLÓGICA

habíaprescritolaLey Orgánica de la Admi­nistraciónPública Federal.

En 1983 se crean las direcciones genera­lesde Saneamiento BásicoyOcupacional, ydeInvestigación de losEfectosdelAmblen­te en la Saludadscritasa la Subsecretaria deSalubridad. A partirde la promulgación dela LeyGeneralde Saludquedistribuíacom­petencias entre la federación y gobiernoslocalesparaintegrarunSistemaNacional deSalud y que, en consecuencia modificabansustancialmente la estructura orgánicade laSSA, en adelante Secretaría de Salud, elReglamento Interiorde 1984de esta Secre­taríaeliminacasitodoslos incisosde sanea­miento básico señalando simplemente "ac­ciones de apoyo de saneamiento básico".Reubica a la Dirección General de Sanea­mientoBásico Ocupacional, con ladenomi­nación de Controlde la Salud Ambiental yOcupacional, en Subsecretaría de Regula­ción Sanitaria; y la de Investigación de losEfectos del Ambiente en la Salud en laSubsecretaría de Investigación y Desarro­llo, perdiendo su verdadero propósito queeradictaminar losriesgos a lasaludenel áreade saneamiento básico y control sanitario.

Lo que fracturó definitivamente la con­gruencia y unidad de criterios en la materiafue lacompactación administrativade 1985que eliminóde la estructura administrativade la SSA laáreas de saneamiento básico yde investigación de losefectosdel ambienteen la salud. En consecuencia, las atribucio­nes reglamentarias en estas materias fueronsensiblemente disminuidas y sus muy limi­tados recursos transferidosa lasdireccionesgenerales de Control Sanitariode Bienes yServicios, deInvestigaciónyDesarrolloTec­nol6gico y de Regulaci6n de Servicios deSalud.

La desarticulación internade las Iuncio­nes ambientales en la SSA llego a ser tangrave que:

Elestudiode los riesgosambientales seefectuaba como ejerciciode investiga­ci6n en salud, desvinculados de la vigi­lanciaepidemiológicayde los procesosde gestión administrativa para el con­trol sanitario de los riesgos identifica­dos,sintraducirseenel establecimientode medidas de seguridad en el controlsanitario ambiental.

La regulaci6n sanitaria de la contami­nación del agua para uso y consumohumano, o la del ambiente con respectoa contaminantes de naturaleza física,como radiaciones, se encontraba repar­tidaentredos direcciones generales.

Elprocesode regulaciónycontrolsani­tario de los riesgosambientales para lasalud delos trabajadoresenelhabitatdetrabajo, se encontrabadividido, ya queuna dirección generalrealizabael estu­dio y la calificación de los riesgos am­bientales laborales, otra se encarga­bade la regulación sanitariade los esta­blecimientos de trabajo y en otra seejercíael controlsanitario ocupacional.

Era evidente la limitada capacidad dediálogoydecoordinación intersectorialque tenía la SSA con otras dependen­cias involucradas en la gestión ambien­tal, tales como la SEDUEy la SARH.

Enestascircunstancias se creóla Comí­siónlnternadell'rogramadeSaludAm.biental yOcupacional (1985· 1988),comomecanismo de apoyoa lacoordinaciónde 9

REYJSTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 33

unidades administrativas de la SSA compe­tentes en la materia. En 1987 la Comisiónformula el Programa Integral de Fortaleci­miento Municipal en Saneamiento Básico,Salud Ambiental y Control Sanitario. LaComisión fue substituida el año siguientepor la Dirección General de Salud Ambien­tal, Ocupacional y Saneamiento Básico, denueva creación, aunque sin posibilidades detrabajar por carecer de presupuesto. Es asícomo hasta 1989 las funciones de sanea­miento ambiental, en lo correspondiente a lasalud humana, intentan retomar el cauceiniciado por la SSA en 1971, compartiendoresponsabilidades con la SEDUE (ahoraSEDESOL) y con la SARH, entre otrasdependencias de menor incidencia en elsector, y con los gobiernos de las entidadesfederativas.

El Reglamento Interior de la SSA publi­cado el 31 de diciembre de 1992 concentralas funciones ambientales en la DirecciónGeneral de Salud Ambiental, para los efec­tos de las atribuciones contenidas en el artí­culo 118 de la Ley General de Salud, frac­ciones I,II,m, IV, V, VII,yen laDirecciónGeneral de MedicinaPreventiva paraapo­yar el saneamiento básico y ocupacional.

El Sector Ambiental

En 1983, a partir de la promulgación de laLeyFederalde Protecciónal Ambiente, laSubsecretaríadc Mejoramiento del Ambientese fusiona con la Secretaríade AsentamientosHumanos y Obras Públicas para constituir laSecretaríade Desarrollo Urbano yEcolo­gía, ampliando con elJo la perspectiva de

protección ambiental hacia la preservacióny restauración del equilibrio ecológico. Adicha Secretaría se le atribuyen las faculta­des para preservar los recursos forestales, dela flora y de la fauna silvestres con quecuenta la geografía nacional y contrarrestarlos efectos nocivos de la excesiva concen­tración industrial. Se estructura en materiaecol6gica con 6 direcciones generales, quese reducen a 4 en 1985, con fines de regula­ción ecológica, prevención y control dc lacontaminación. conservación de los recur­sos naturales y promoción ambiental.

El proceso de fortalecimiento de la ges­tión ambiental continuó con la creación dela Comisión Nacional de Ecología(CONADE), con carácter intersecretarial ycon la función dc analizar y proponer priori­dades en materia ecológica que requieraninstrumentación sectorial. La CONADE seconvirtió en foro de consulta y en un órganode coordinación interinstitucional y de con­certación internacional, publicando el infor­me bianual de la situación ambiental en elpaís. En el mismo año de 1985 el Regla­mento Interior de la SEDUE crea comoórgano desconcentrado el Instituto SEDUEdestinado a la integración, desarrollo, promo­ción y coordinación tecnológica y científicaen las materias competencias de la mismaSecretaría.

No obstante estos avances, se hizo evi­dente quc la ley de la materia entonces envigor, aún no ofrecía el apoyo necesario paraenfrentrar integralmente la problemáticaecológica, ya que la legislación en su con­junto mantenía un fuerte carácter centraliza­dor y una marcada tendencia a regular porseparado el aprovechamiento de cada uno delos recursos naturales.

34 ADMINISTRACIÓN ECOLóGICA

La Ley General del Equilibrio Ecológicoy la Protección al Ambiente, publicada en elDiario Oficial del 28 de enero de 1988, adiferencia de la Ley anterior determina loscriterios para la descentralización de la ges­tión ambiental al definir los mecanismos deconcurrencia de los tres ámbitos de gobier­no. Además se caracteriza y difiere de laslegislaciones ambientales de otros paísespor requerir la realización de estudios deimpacto ambiental a proyectos públicos yprivados, así como estudios de riesgo paracierto tipo de instalaciones y actividades .Asimismo, hace explícito que el principiode desarrollo sustentable debe guiar la polí­tica ambiental.

Este nuevo ordenamiento da facultades alos estados y municipios para preven ir ycontrolar la contaminación ambiental, paraparticipar en la prevención y control de lacontaminación de las aguas, en la creaciónde zonas de reserva de interés estatal omunicipal y en el establecimiento de siste­mas de evaluación de impacto ambiental enlas materias que no sean de jurisdicciónfederal.

Es por ello que la estructuragubernamen­tal para la gestión ambiental fuc modificada:a partir del 25 de mayo de 1992, la Secretadade Desarrollo Urbano y Ecología se trans­forma en Sec retaría de Desarrollo Soci al ysu competencia en materia ambiental se dis­tribuye por una parte, en el Instituto Nacionalde Ecología con atribuciones de planeacion,norrnatividad y de investigación, y por otra,en la Procuraduría Federal de Protección alAmbiente a efecto de vigilar el cumplimien­to de la Ley, por medio de sus reglamentosy normas técnicas ecológicas.

En el ámbito de la federación , correspon­de a la Secretaria de Desarrollo Social, porconducto del Instituto Nacional de Ecologíay de la Procuraduría Federal de Protecciónal Ambiente, entre otras, las atribucionessiguientes:

Formular y conducir la política nacio­nal de ecología.

Aplicar, en la esfera de su competencia,la LeyGeneral del Equilibrio Ecológicoy la Protección al Ambiente, sus regla­mentos y las normas técnicas ecológi­cas que expida y vigilar su observancia.

Realizar las distintas acciones que lecompeten a fin de preservar, protegery restaurar el equilibrio ecológico y elambiente, coordinándose en su caso,con las demás depend encias de la Ad­ministración Pública federal, según susrespectivas esferas de competencia.

Programar el ordenamiento ecológicogeneral del territorio del país en coordi­nación con las demás dependencias delEjecutivo Federal con las autoridadeslocales, según sus respectivas esferasde competencia. Al ordenamiento eco­lógico hay que concebirlo como el ins­trumento de planeaci6n, que permitaconciliar el crecimiento socioecono­mico con las actividades produc tivas,para mantener la calidad ambiental ypara usar racionalmente los recursosnaturales.

Evaluar el impacto ambiental, de lasactividades productivas que le señala laLey General del Equilibrio Ecológico yla Protección al Ambiente.

REVI STA DE ADMINISTRACIÓN P ÚBLICA 35

Formular y conducir la polflica de sa­neamiento ambiental, en coordinacióncon laSecretaria deSalud,en lo referen­te a la salud humana.

Dentro de este mismo ámbito federalcabe destacar, como lo señala la Ley Gene­ral de Salud, la competencia del Consejo deSalubridad General para dictar medidas quctengan por objeto prevenir y combatir losefectos nocivos de la contaminación am­bientalen la salud. La Ley General de Saludotorga igualmente facultades a la Secretaríade Salud para realizar diversas actividadesante situaciones que causeno puedan causarriesgos odaños a la saludde las personas,as!como la promoción y apoyo al saneamientobásico en lo relativo al abastecimiento deagua potable; a la disposición apropiada dedesechos sólidos, líquidos y excretas; alsaneamientode la vivienda y de los estable­cimientos ocupacionales; al manejo comu­nitario de los alimentos; y al control de lafauna nociva. Por su parte, la Ley de AguasNacionales establece que la Comisión Na­cional del Agua es la responsable de laprevención y controlde la contaminacióndelas aguas, Medianteesta ley se redistribuye­ron las facultades en la materia entre laSEDESOL, a quien compele fijar los critc­rios ecológicos para las condiciones de des­carga, y la SARR, responsable de otorgar orevocar los permisos de descarga de aguasresiduales en cuerpos receptores que seanbienes nacionalesy vigilar, porlo que toca alagua, eldebidocumplimiento de las leyesenmateria ecol ógica.

LanuevaLey Forestal, publicadael22 dediciembre de 1992, establece que la SARIIdeberá determinar, en coordinación con laSEDESOL, los criterios para delimitar los

distintos tipos de zonas forestales en que sedividirá el territorio nacional. Asimismo,señala que corresponde a la SARH, formu­lar y organizar, en coordinación con laSEDESOL, un programa permanente de fo­restaciónyreforestaciónpara rescatar zonaserosionadas,queinvolucreal gobierno fede­ral, a los gobiernos estatales y municipales,as! como a empresas, organismos e indivi­duos, nacionales y extranjeros, interesadosen el rescate ecológico. Con base en elinventario forestal nacional y el ordena­miento ecolégico general del territorio na­cional, la SARH y la SEDESOL, junto conel ConsejoTécnico Consultivo Forestal de­berán llevar a cabo la clasificación de losterrenos forestales y de aptitud preferente­mente forestal para delimitar sus usos ydestinos,considerando primordialmente loscriterios de conservación,producción y res­tauración. Agrega además que el EjecutivoFederal, con base en los estudios que elabo­ren laSARHy laSEDESOL, podrá declararáreas naturales protegidas para asegurar laconservación de los ecosistemas.

De esta forma, el sector ambiental mexi­cano queda coostituido por el Consejo deSalubridad General, por las secretarías deDesarrollo Social, de Agricultura y Recur­sos Hidráulicos, de Salud, del Trabajo yPrevisión Social y por la Comisión Metro­politana para la Prevención y Control de laContaminación Ambiental en el Valle deMéxico, sin menoscabar la importancia delas acciones de otrasdependencias y entida­des de la Administración Pública federal,incluidas en el Programa Nacional para laProtección del Medio Ambiente.

El sector, así definido, requiere para suintegración de una concepción diferente del

36 ADMINISTRACIÓN ECOLÓGICA

quehacer gubernamental. Lasectorización aque dio lugar la Ley Orgánica de la Admi­nistración PúblicaFederal, expedidaen 1977,estableció las bases para una programaciónformalmente articulada de la acción públicafederal por medio del presupuesto. Sin em­bargo, esto no ha sucedido a pesar de losmúltiples convenios y comítésestablecidosenIre dependencias y entidades, y de ambascon losgobiemosde lasentidades federativas.

El proceso de fortalecimiento del federa­lismo, iniciado igualmente en 1977 con elfallido programa de descentralización terri­torial de la AdminisIración Pública federal,fue nuevamente impulsadzo con los meca­nismosdeprogramación sectorialdemedia­no plazo instalados a partir de 1982, conbase en las modificaciones y adiciones a losArtículos 25, 26, 27, 28 Y 115 de la Consti­tución Política de los Estados Unidos Mexi­canos que, entre otrosefectos, permitían laimplantación de un sistema nacional de pla­ncación y laconcurrencia de lafederación yde los estadosen los programas nacionalesde desarrollo.

El sector salud es ejemplo de esfuerzoy recientemente lo ha impulsado el sector

educativo. La Ley General de Salud distin­gue ámbitos de competencia entre la federa­ción y los estados, y establece las bases paraconstituir un sistema nacional de salud endonde intervienen, además del sector salud,los sistemas estatales de salud, las empresasproveedoras de insumas para la salud, lasempresas proveedoras deserviciosdesalud,los organismos sociales de prestación deservicios y los instrumentos respectivos deregulación. El sector salud se define en for­ma muy limitada en el Programa Nacionalde Salud.

La Ley General del Equilibrio Ecológicoy la Protección al Ambiente no determina lasbasespara conformar un sistemanacionaldegestión ambiental, pese a su naturaleza mul­tidisciplinaria ya su vocación descentraliza­dora. El Programa Nacional para la Protec­ción del Medio Ambiente sólo señala laestrategia intersectorial para la participa­ción coordinada de 13 dependeneias y labanca de desarrollo en la consecución demetas ambientales. Salvo la voluntad políti­ca y las prioridades que marca el EjecutivoFederal, no hay elementos orgánicos queposibiliten una accióninstitucional integra­da como lo reclamala materia ambiental.

La Salud Ambiental en México

Miguel Angel Gil

Perspectiva

El ambiente, concebido corno el entornonatural del hombre, ha sido una varianteconstante en el desarrollo de la humanidad.Sinembargo, recientemente se haconverti­doentema disyuntivo desudevenir; susdosvariables interpretativas, equilibrio y con­taminación, se hancomenzadoaperder enla primera y a incrementar en la segunda,correlativamente al ambiente inducido porel progreso.

Los problemas de desequilibrio y con­taminación ambiental nosoncircunstancia­les. Están modificando el paradigma médi­co y condicionando la adopción de nuevosmodelos de desarrollo, al grado de que pue­den inducir nuevas pautas de comporta­miento social.

Lavariable ambiental se sumaalas varia­bles biológicas y conductuales que han sos­tenido el modelo de desarrollo de la medici­namoderna. Estamos actualmente viviendoun procesodetransfonnaci6n profunda en laconstelación de teorías, métodos y organiza­ción de datos que constituyen las ciencias dela salud. Este cambio está sustituyendo lasbases, abriendo una amplia gama deinterrogantes que no podrían surgircon lasconcepciones convencionales. La adquisi­ción de un nuevo paradigma no puede lo­grarse sin un suficiente grado de rebeldía ysubversiónfrente alos moldesde ladiscipli­na médica.

Dentro del amplio terreno del comporta­miento social de los individuos, el estilo de

38 ADMINISTRACIÓN ecOLóGIC A

desarrollo queha adoptadoyen particularsuirrestricta propensión al consumo y su inde­clinable vocación depredadora de los recurosos naturales, trastocan el análisis de losproblemas ambientales.

La naturaleza multicausal de la contami­nacióny susefectos tandiversose insidiosospara la vida humana,exigen nuevas estrate­gias de acción y de diferentes perspectivasde análisis.

Concepto y Desarrollo

El concepto de la salud ambiental no se hagestado como producto del desarrollo cien­tífico y tecnológico, ni como ejercicio deli­berado para conformar una disciplina delconocimiento. La evidencia es suficientepara mostrar que en este campo de activida­des, tan importante en los últimos veinteaños y paradójicamente tan poco atendido,se ha originado y mantenido su interés creociente porlascontingenciasambientalesqueen forma tan alarmante han padecido losprincipales núcleos de producción indus­trial y los grandes centros de población. Delas reuniones de Estocolmo a la de Río deJaneiro sólo han transcurrido veinte años,pero laconcienciaeeológicadegranparte delos países, particularmente de los industria­lizados, ha sufrido unasacudida incompara­ble con otros fenómenos sociales.

La respuesta de los diferentes países y alinteriorde losmismos,esde sobraconocida.En el nuestro es de tal prioridad que lavariable ambiental se incorpora dentro delas polfticas fundamentales del desarrollo

nacional y es acompañante indispensable delas mayoría de los programas de gobierno.

El gobierno de México ha canalizadoimportantes recursosdestinados a la protec­ción ambiental, orientada a prevenir y con­trolar la contaminación y a preservar elequilibrio ecológico. como lo demuestranlas acciones desarrolladas por el ProgramaIntegralContra la Contaminación Atmosf é­rica de la zonametropolitanade la ciudad deMéxico (PICCA) y el Programade Fortale­cimiento de la Descentralizaciónde la Ges­tión Ambiental. puesto en marcha por elInstituto Nacional de Ecología, los esfuer­zos de prevención y control del riesgo amobiental, el programade ordenamiento eccl é­gico territorial, la coberturacada vezmayorde áreas y especies protegidas, la norma­tividad ambiental, los convenios estableci­dos con organismos internacionales y congobiernos de otros países. así como la dota­ción de una infraestructura de regulaciónambiental con mayor capacidad de gestión.

En tanto que los resultados sólo podránser apreciados a mediano ya largo plazosensus diferentes modalidades. existen al pre­sente múltiples vacíos que la problemáticaambiental emergente no ha permitido resol­ver. Unode ellos es la faltade investigación.estrechameote vinculada con la necesidadde personal calificado y de normas y crite­rios para reconocer y regular los efectosadversosenlas aludporagentesambientalesde naturaleza química. física y biológica.Este aspecto tan importantedentro del cam­po de la salud pública constituye. con lavigilancia y protección de riesgos a la saludhumana, el área específica de conocimien­tos y prácticas de la salud ambiental, inclui­da en este concepto la salud ocupacional.

REvrSTA DE ADMJNrSTRAcróN PÚBLICA 39

Sin embargo, no hayestudiossuficientes son médicos, son consecuencia de unpara precisar el objeto, las bases teórica y desarrollo urbano, industrial y tecnoló-metodológicas, el contenido y el campo de gico acelerado.acción, así como de los instrumentos deanálisis de esta subdisciplina emergente que 4. El enfoque que durante mucho tiempose hadenominado, en ocasiones sin la debi- se tuvo sobre las enfermedades infec-da propiedad, salud ambiental. Los pocos ciosas, eslá siendo complementado, ygrupos de estudiointeresados en la materia, posiblemente en el futuro, reemplaza-aunque de solvencia académica indudable do, por la apreciación y la preocupacióncomo el grupo de trabajo en salud ambiental por los xenobióticos, agentes no infec-del Instituto Nacional de Salud Pública de la ciosos con gran potencial de daño a laSSA; el Programa Universitario del Medio población.Ambiente -PUMA- de la UNAM; y el Cen-tro Panamericano de Ecología Humana y 5. La toxicología ambiental, sin embargo,Salud -ECO- de la OPS, realizan trabajos de tieneSllS propias limitaciones. Lasprue-investigación y docenciaqueseguramente y bas experimentales realizadas en ani-a muy cortoplazo aportarán unavancecon- males de laboratorio en el estudio desiderable en el conocimiento de los proble- riesgos ambientales son muy dificilesmas de salud ambiental, pero advierten mül- de extrapolar en humanos.tiples problemas:

6. La investigación en salud ambiental es1. El desarrollo del conocimiento en la incipiente y críticamenteescasa;losgru-

salud ambiental en México es muy re- pos de investigadores son pequeños ydente, nohasido uniforme y los esfuer- dispersos; trabajan en forma descoor-zos realizados en este campo de la in- dinada y sin prioridades; la infraestruc-vestigación han carecido de continui- tura para la investigación es exigua; losdad, por lo que la generación del cono- proyectos son desarrollados fundamen-cimiento es muy parcial parapodcrefec- talmente por centros educativos, algu-tuar un diagnóstico de la situación de la nos con programas -ECO. PUMA,salud ambiental en el país. INSP- sin un planmaestro orientador.

2. El conocimientoen saludambiental no 7. Se estudian efectos de contaminantesha tenido un desarrollo paralelo con el aislados, generalmente en animales deaumento de los problemas suscitados experimentación.por la rápida industrialización y urbani-zación. La necesidad de información 8 La metodología de la investigación essobre los efectos de la contaminación en inadecuada.la salud va más allá de la confirmaciónlocal de los datos provenientes de los 9. La investigación es interdisciplinaria lopaíses altamente industrializados. que reclama la participación coordina-

da de diferentes especialistas, por lo que

3. Los problemas de salud ambiental no sólo se puede realizar en centros de

40 A DMINISTRACIÓN ECOLÓGICA

investigación debidamente organizadosy con amplios recursos.

lO. La tendencia general es la de realizarestudios desconectados entre los cen­tros de investigación. No es frecuenteencontrar trabajos de toxicología am­biental vinculados con estudios clíni­cos, biomédicos o epidemiológicos.

Aun en estas circunstancias, la Univer­sidad Nacion al Autónoma de México regis ­tra, hasta el año de 1992, 360 proyectos deinvestigación sobre temas ambientales delos cuales 49 corresponden a las ciencias dela salud y biomédicas. Actualmente se reali ­zan 18 trabajos de investigación del área desalud ambiental.

En ningún caso se aprecian estudios desalud ocupacional.

El Instituto Nacional de Salud Pública,desde su creación en 1987 hasta el presenteaño, ha desarrollado o se encuentran en pro­ceso 39 proyectos de investigación orienta­dos fundamentalmente a la evaluación deriesgos en los siguientes campos: contami­nación atmosférica,contaminaciónde cuer­pos de agua, metales , plaguicidas y saludocupacional. Además maneja 2 1 proyecto sde trabajo vinculados con la salud ambiental.

Competencias

La gestión ambiental se encuentra distribui­da en varias dependencias de la Administra­ciónPúblicafederal y en los gobiernos de las

entidades feder ativas, con una participaciónciudadana cada vez mayor y dentro de unmarco de obligaciones contraídas por elgobierno mexicanoen virtud de conveniosde cooperación internacional. El sectoram­biental mexicano, por la naturaleza de suobjeto, cuenta con órgano s y autoridadesrespon sables como lo señala la Ley Generaldel Equilibrio Ecológico y la Protección alAmbiente, pero envuelveensuacción agranparte del aparato gubernamental por lo queexige mecanismos sólidos de coordinacióninstitucional y una hase nonnativa que per­mita el comportamiento responsablede cadauno de los panicipantes .

La salud ambiental es componente im­prescindible de la gestión ambiental y de lagestión sanitaria. Sin embargo, la divis iónadministrativa de competencias ha contri­buido a la parcelación del concepto de saludambiental en medicina del trabajo, higiene yseguridad en el trabajo, efectos del ambienteen la salud , salud ocupacional, saneamientobásico y saneamiento ambiental. Estos dife­rentes enfoques han hecho difícillacomuni­cación y la coordinación ent re los órganosresponsables , y han coadyuvado a la falta deun lenguaje , métodos y objetivos comunes,lo que ha nuestro juicio, obstaculiza la in­vestigación , la formulación de normas, es­tándares y adopción de medidas idóneas yeficaces de prevención y control de factoresde riesgo a la salud .

El Instituto Nacional de Ecología, dentrodel Programa de Descentralización de laGestión Ambiental, ba promovido la insta­lación de laboratorios destinados al análisisambiental y a la capacitac ión de personaltécnic o para contribuir a laformación de unainfraestructura parala gestión ambientalau-

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 41

tosufuciente de las entidades federativas.Estostrabajos se encuentran en etapa avan­zada en los estados de Tamaulipas y Jalisco,y se han comenzado en Aguascalientes ySan Luis Potosi. Con el apoyo del BancoMundial, el programa de descentralizaciónse está ampliando a los estados fronterizoscon los Estados Unidos de América. Estoslaboratorios están diseñados para apoyarestudios de toxicología ambiental y puedenconstituirse en centros de referencia impor­tantes para las investigaciones querealizandemaneraaisladatanto investigadores comocentros organizados de las universidades ytecnológicos del país.

La Secretaria de Salud, por conducto dela Dirección General de Salud Ambiental,promueve y apoya las actividades de sanea­miento básico a cargo de los municipios,formola las normas para la prevención yabatimiento de los efectos de los contami­nantes en la salud, verifica las condicionessanitarias en la operación de establecimien­tos de alto riesgo, participa en la coordina­ción interinstitucional de las acciones desalud pública en casos de emergencia. asícomo en el control dc plaguicidas, fertili­zantes y sustancias tóxicas conjuntamentecon el Instituto Nacional de Ecología, con laSecretaría de Comercio y Fomento Indus­trial y con la Comisión Nacional del Agua.Realiza además la vigilancia y certificaciónde la calidad del agua de uso y consumohumano, así como del uso y disposiciónadecuada de aguas residuales, contribuyen­do en forma importante al Programa deAgua Limpia, acargo de la Comisión Nacio­nal del Agua, la cual tiene bajo su responsa­bilidad la eloración del agua para consumohumano, la protección de fuentes de abaste­cimiento, el control de las descargas de

clínicas. hospitales y centros de alto riesgo,la supresión del uso de las aguas residualespara el riego de hortalizas que se consumencrudas y la operación eficiente de las plantasde tratamiento.

La Secretaria del Trabajo y PrevisiónSocial, por su parte, formula las normas desalud ocupacional y determina las condicio­nes de higiene y seguridad en el trabajo.

UnaVisión Integrada de Gestión

Desde siempre, la medicina ha sido unaactividad interdisciplinaria aunque viciadaen su visión antropocéntrica. El positivismode la ciencia del siglo xvrn culmina en elpresente siglo con el conocimiento frag­mentado de las ciencias médicas que tantoha contribuido a su propio desarrollo, peroque al mismo tiempo ha impedido materia­lizar esa concepción biopsicosocial de lasalud que menciona insistentemente la Or­ganización Mundial de la Salud.

El campo de la salud pública nace, comotodos sabemos, con los estudios de JohanPeter Frank el último año del siglo XVIII, ytoma consciencia social con el informe deEdwin Chadwick en la Gran Bretaña de1842. Sin embargo, y pese al desarrollocientífico y tecnológico tan impresionanteen la mayor parte de las especialidadesbiomédicas, la salud pública no llegó a in­corporarse al conocimiento ni a la prácticamédica. Aun instalado en nuestro país elmodelo sanitario-asistencial a partir de lacreación del Departamento de SalubridadPúblicaen 1920, la saludpública siguesiendo"un asunto de gobierno".

42 ADMINISTRACIÓN ECOLÓGICA

No es de extraño entonces que la higieneindustrial, de mayor tradición en nuestropaís, puesto que se proyecta desde 1881,diez años antes de la expedición del primercódigo sanitario, haya corrido el mismo ca­mino y fructificara en el ámbito laboral y noen el sanitario como correspondía en parteimportante. Es así como la medicina deltrabajo, o su expresión ampliada de saludocupacional, es un campo de actividadesseparado de 10que actualmente emerge comosalud ambiental, subdisciplina que por de­más no le encontramos su debido lugar den­tro de esa disciplina configurada en la prac­tica como salud pública.

Si entendemos por salud ambiental" laevaluación de la contaminación del agua,aire, suelo yalimentos, ocasionadapor agen­tes químicos y biológicos y por factoresfísicos del ambiente que pueden producir,induciro coadyuvar,directa o indirectamen­te a corto o a largo plazos, efectos adversosen la integridad de los ecosistemas, en lacalidad de vida de la población" en la saludde los individuos", incluyendo en este con­cepto la salud ocupacional, y por otra con­tra-parte aceptamos que el saneamiento

ambiental es simplemente "la prevención ycontrol de la contaminación ambiental" , in­cluyendo en estas medidas las del sanea­miento básico, obtenemos un marco con­ceptual factible de operar y asignar cornpe­tencias pormediode diversos ordenamientoslegales.

Esta interpretación, por una parte de lasalud mental y por otra del saneamientoambiental, facilitarfa la acción conjugada yel manejo racional de los recursos socialesque en materia presupuestal siempre seráninsuficientes frente a necesidades cada vezde mayor importancia.

La normatividad ambiental mexicana, seaa través de leyes, reglamentos o normastécnicas, está muy cerca de una realidad querepercute en última instancia en la saludpública. Junto con el ordenamiento territo­rial y la regulación ecológica de losasentamíemos humanos, pueden constituir­se en el marco de referencia obligado de unainterpretación ecológica de la medicina y dela práctica médica. Corresponde al epide­miólogo, al ingeniero y al toxicólogo amobiental integrarse al proceso de atenciónmédica.

Reflexiones sobre la Importancia de la Ciencia yla Tecnología para la Gestión Ambiental

Edmundo de Albay Cristina Cortinas de Nava

Introducción

El ambiente ha venido a ocupar un lugarprivilegiado en los forosen los que se anali­zan y plantean las orientaciones de las polí­ticas económicas y comerciales que preva­lecerán al finalizar el presente siglo. Loanterior no es fortuito si se considera queexiste consenso entre las naciones respectode la importancia de lograr un desarrollosustentable, que haga posible el crecimientoeconómico sin por ello poner en riesgo losrecursos naturales que hemos heredado denuestros progenitores y debemos preservarpara las generaciones futuras.

En este contexto, la gestión ambientaladquiere unarelevanciasingular, ya que espreciso revertir las tendencias actualesqueponen en peligro de extinción recursos inva­luables y alteran las condiciones globales

del planeta. En gran medida, esto plantea uncambio sustancial en las conductas y prefe­rencias de la sociedad moderna; la cualdeberá dejar de lado patrones de produccióny consumo despilfarradores de energía ymaterias primas y generadores de abundan­tesdesechos quese hanido acumulando pordoquier.

La situación coyuntural por la que atra­viesa México invita, en particular, a re­flexionar sobre lo que atañe a los factorescríticos para lograr el cambio acelerado quese requiere para estar a la altura de lasdemandas de la sociedad y sobre el desafíoque representa llevar adelante la política demodernización. De ahí que se hayan elegidodiversos temas relacionados con los enfo­ques científicos y tecnológicos aplicados a

44 ADMINISTRACIÓN ECOLÓGICA

la gestión ambiental, adoptados por los paí­ses industrializados para encaminarse haeiaun desarrollo sustentable.

Este es, pues, un ejercicio de reflexión, alcual, se invita a los lectores a participar parabuscar los caminos que respondan a lasnecesidades actuales y nos preparen paraintroducimos exitosamente en el siglo queestá por comenzar.

El Concepto: Ciclo de Vida

Hoy en día se acepta que a todo lo largo delos procesos de producción y de las fases porlas que atraviesa un producto desde su gene­ración hasta su disposición final, puedenocurrir impactos o efectos adversos a lasalud y el ambiente, por lo cual sólo puedelograrse una gestión ambiental adecuada deunosy otrossi se conocey controla suciclode vida integral.

Se trata pues de adoptar un enfoque holfs­tico, que pemtita determinar en forma cuan­titativa los recursos energéticos y materialesinvolucrados en el desarrollo de procesos yproductos, así como calcular su potencialcontaminante y posibles impactos ambien­tales. La metodología que se aplica a talesevaluaciones comprende tres pasos:

l. Clasificación: etapa del proceso consis­tente en asignar a una categoría particu­lar los impactos posibles de cada una delas fases del ciclo de vida de procesos yproductos.

2. Caracterización: corresponde a la eva­luación de la magnitud potencial de los

impactos comprendidos en cada una delas categorías establecidas.

3. Evaluación: consiste en el proceso deasignación de valores relativos o depesos específicos, a los diferentes im­pactos.

Dependiendo de los sistemas de evalua­ción, se seleccionan aspectos consideradoscomo críticos para determinar los impactosambientales, entre los que se encuentran:biodiversidad, producción, salud humana,recursos y elementos estéticos; se determi­nan lo que se denominan "efectos unitarios"para describir los efectos sobre cada uno deellos -derivados de la utillzación de recursosnaturales y de energía, así como de las emi­siones contaminantes- y se calcula un "índi­cc de carga ambiental". Finalmente, estosíndices para materiales y procesos se utili­zan para calcular el valor de carga ambientaltotal para el ciclo completo de vida de unproducto, proceso o actividad particulares.

Los impactos se expresan, asimismo, entérminos de la cantidad de ciertos factoresque ejercen presiones capaces de producir­los; así, por ejemplo, el uso de energía seemplea habitualmente como un indicador deimpactos ambientales resultantes del agota­miento de recursos O de la producción deenergía, en tanto que la destrucción de loshabitat puede emplearse como indicador deimpactos en especies en peligro de extin­ción.

El enfoque del ciclo de vida puede utili­zarse no tan sólo para evaluar las implicacio­nes ambientales de las actividades que invo­lucran sustancias químicas tóxicas o peli­grosas, sino también para estimar conse-

REV ¡STA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLlCA 45

cuencias ambientales de prácticas nosustentables de explotación de recursos na­turales (pesqueros, agropecuarios, foresta­les, etcétera).

Así pues, el concepto del ciclo de vidapuede aplicarse para mejorar productos; paradiseñar nuevos productos; para establecerpolíticas respecto de productos, materiales yexplotación de recursos naturales; así comopara el etiquetado "ecológico". Uno de losobjetivos de dicho enfoque es el de propor­cionar una estimación económica del consu­mo de recursos y de los posibles impactos enla salud y el ambiente que pueden ocurrir a

lo largo del ciclo de vida de los materiales.procesos y productos, parapermitir análisiscosto-beneficio.

Este mismo enfoque se sigue, además,para elegir sustitutos de materiales o pro­ductos peligrosos, ya que se trata de evitarsituaciones en las que la selección de losprimeros se basa únicamente en sus propie­dades intrínsecas y no en las consecuenciasambientales desde su extracción, síntesis ofabricación, hasta su disposición final, queen algunos casos pueden bacerlos más nega­tivos o de mayor impacto.

EJEMPLOS DE CATEGORÍAS DE IMPACTOSDE LOS CICLOS DE VIDA

AMBIENTE NATURAL SALUD HUMANA RECURSOS NATURALES

Atmósfera: Efectos agudos: Reservas:- agotamiento de la capa de ozono ~ accidentes ~ combustibles fósiles~ efecto invernadero ~ ruido - minerales- esmog . olores

Agua: Efectoscrónicos Flujos:- eutroficación - cáncer - agua~ agotamiento de oxígeno - ncurotoxicidad - fertilidad del suelo- turbidez - otros - árboles

- suelos(espacios)

Suelos:- erosión- salinidad

Otros:- extinción de especies- pérdida de habitat

46 ADMINISTRACIÓN ECOLÓGICA

El Diseño Ambiental

Los sectores industrial, comercial y de ser­vicios se han percatado de la influencia delas consideraciones ambientales en su com­petitividad, desde la aparición de regulacio­nesenlamateria y deconsumidores preocu­pados por la protección del ambiente queprefieren consumir productos que no lo im­pacten negativamentey que sean generadosmedianteprocesosrespetuosos del ambiente.

Envirtud de10 anterior, cadavez se abrenmayores oportunidades y surgen ventajascompetitivas, para las empresas que intro­duzcan procesoslimpiosde producción,quegeneren productos ambientalmente adecua­dos y de elevada calidad o desarrollen acti­vidades en las que se aprovechen los recur­sos naturales en forma sustentable.

Ante tales expectativas, el antiguo enfo­quedecontrol de lasemisionescontaminan­tes y de la generaciónde residuos peligrososal finalde losprocesos, está siendoreempla­zado por otro preventivo, en el que se poneénfasis en el diseño de los procesos y pro­ductosqueconlribuyan areducirlosal máxi­mo, ahorren energía y materias primas, yfaciliten el reuso y reciclado.

Aeserespecto, la ecologíaindustrialtien­de a emular los procesos biocibernéticos dela naturaleza,en los cuales utilizan al máxi­mo los recursos, mediante mecanismosconalta eficiencia energética que no producendesechos, ya que todos los materiales queintervienen enlos ciclos biol6gicossonreuti­lizados.

Se ha identificado la etapa del diseñocomo la más crítica y en la que se puedeabordar en formamásefectiva la minimiza­ción dc los impactos para el ambiente y lasalud -tanto de trabajadores como de consu­midores- de los productos, pues se tienegran flexibilidad para seleccionar tanto lasmaterias primas como las técnicasde manu­factura.

Para promover la adopción de estos nue­vos enfoques se ha seguido la estrategia degrupos focales, que consiste en reunir a lascámaras o asociaciones de empresarios deramas específicas para tratar los problemasambientales que segeneran en las diferentesetapas de ciclo de vida de sus procesos oactividades productivas paniculares, la re­gulación en la materia, los sustitutos quepueden emplear en lugar de los materialespeligrosos que estén utilizando, asícomo lastécnicasa sualcanceparaprevenir o contro­larlas emisiones contaminantes o reducir lageneración y dar tratamientoadecuado a susdesechos.

Como parte de la estrategia descrita sehan desarrollado sistemas que ponen la in­formación a la que se ha hecho referencia alalcance de los empresarios, se hanelabora­do inventarios de instituciones y consultoresque pueden brindar asesoría en la materia yse desarrollan cursos de capacitación.

Experiencias en la Aplicación delEnfoque Preventivo

Existen numerosos ejemplos del éxito delos enfoques preventivos adoptados por las

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 47

industrias para sustituir métodos de procesoy producción. así como productos altamentecontaminantes por otros respetuosos delambiente.

Así por ejemplo, estudios sobre el com­portamicnto de industrias en Europa, Esta­dos Unidos, Japón y en menor escala enMéxico, que han adoptado técnicas que per­miten una reducción considerable -ya vecestotal- de emisiones contaminantes y dese­chos peligrosos, muestran los beneficioseconómicos y ambientales específicos quese pueden lograr de prevenir la generaciónde desechos, en primer lugar, en vez deinvertir grandes sumas para deshacerse deellos, cuando ya ban sido creados.

Esas experiencias indican que se puedelograr una disminución significati vade talesdesechos, a la vez que se producen ahorrosde dinero y aumentos en el rendimiento,todo ello con costos de inversión sumamen­tebajosy auninexistenteso moderados, quepuedenserrccuperadosentiempos atractivos.

Es en las industrias químicas, en particu­lar, donde se han identificado procesos enlos que la eliminación de los desechos puedesercasi totaly en las que se haobtenidounareducción -de un 90% en los flujos de dese­chos - blanco de las actividades desarrolla­das- en ninguna se observó que se hubieraalcanzado todo su potencial de reducción.

En primer término, las actividades cita­dasse centraron enreducir lacarga contami­nante de las aguas residuales; más tarde secentraron en disminuir la generación dere­siduos sólidos y, finalmente, en abatir lasemisiones de aire, aspecto este último en elque se ha logrado el máximo de reducción.

Entre los factores de éxito en el logro delas metas de reducciónde contaminantes ydesechos en la fuente se encuentran:

l. El establecimiento de sistemas de contabllidad parcial y total, incluyendo elbalance de energía y materiales.

2. La participación del personal gracias ala capacitación y los estímulos.

3. El liderazgo gerencial en la instrumen­tación de las actividades de reducciónen la fuente.

Otro factor que parece jugar un papelimportante en el éxito de las actividadesmencionadas, es disponer de políticas y pro­gramas ambientales explícitos y documen­tados que precisen las metas a alcanzar.

El diseño ambiental ha dado frutos, tam­bién, en campos tan diversos como SOn laconstrucción de aeropuertos en términos deahorro de energía yagua, prevención deemisiones contaminantes, reducción de lageneración yrecicladodedesechos; el desa­rrollo de parques nacionales en los que seminimiza, entreotros,el impactoambientalde los visitantes; o la edificación de casasecológicas adaptadas a las condiciones loca­les para ahorrar energía. en las que se reusael agua y aprovechan los desechos. En todosellos, la clave ha consistido en reconocerque los problemas e impactos ambientalesdeben abordarse de manera sistémica y conel enfoque de ciclo de vida antes descrito.

Un ejemplo adicional de las aplicacionesdel diseño ambiental con un enfoque deciclo de vida es el relativo a la producción deautomóviles construidos con materiales

4H ADMINISTRACIÓN ECOLÓGICA

reciclables, pintados con pinturas solublesal agua, cuyos motores y componentes sonlimpiados con métodos a base de agua quereemplazan el uso de solventes, eficientescnergéticamente, con un nivel bajo de emi­sionesy en Jos quese haeliminadoel usodec1orofluorocarbonos.

A pesar del éxito obtenido en las expe­riencias antes descritas, el volumen de de­sechos sigue creciendo en la mayoría de lospaíses. las emisiones contaminantes no sehan reducido de manera esperada y el dete­rioro de los recursos naturales aún no sefrena significativamente, 10cual indica quela difusión y penetración de tales programashan sido limitados. Por lo anterior, se poneénfasis en la necesidad de contar con unmarco regulatorio en la materia o con meca­nismos para lograr su cumplimiento másexigente en ampliar la utilización de instru­mentos económicos que induzcan la adop­ción de técnicas limpias y procesos de pro­ducción sustentables en el desarrollo demecanismos más efectivos de comunica­ción social tendientes a modificar patronesdecomportamiento y consumo.

El Mercado Tecnológico y laTransferencia de Tecnología

Es importante hacer notar que la coopera­ción y transferencia tecnológica son proce­sos complejos, especialmente en lo referen­te a la protección ambiental, ya que éstainvolucra sistemas integrales, es decir: pro­cedimientos, procesos, productos. serviciosy formas de consumo.

Fraccionar el sistema total puede poner

en peligro la racionalidad ambiental y eco­nómica de la transferencia tecnológica.

La tecnología sustentable requiere la for­mación de un mercado ambiental maduro, yaque la mayoría de las necesidades tecnológi­cas no se encuentran en la esfera guberna­mental siroen un sectorprivado, amplioYdiver­sificado sohre todo en las grandes ciudades.

Esa madurez se alcanza en tres etapas.La primera es aquella en la que un país ociudad inician sus actividades para la pro­tección del ambiente. Enesta fase se reco­nocen los siguientes hechos:

l. Las autoridades están preocupadas sólopor los problemas agudos relacionados,en general, con el saneamiento básico.

2. Las medidas que se adoptan son para re­mediar más que para actuar sobre o pre­venir las causas.

3. Existe una baja capacidad para dar prio­ridad a las tecnologías y para negociarlas.

4. Las tecnologías que se adoptan no sonadaptadas y comprenden fundamental­mente equipo anticontarninante (tecno­logía de "final de proceso").

5. La regulación ambiental no existe o esinsuficiente y el monitoreo de la conta­minación incipiente.

En esta fase el mercado ambiental estádominado por vendedores ocasionales deequipo y casi no hay capacidad endógena.

La segunda fase del proceso se aleanza

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 49

cuando el sistema de regulación y las nor­mas ambientales se amplían. La tendencia

en este caso es la siguiente:

l. La utilización de medidas denominadasde comando y control.

2, El reforzamicnto de la capacidad dernonitoreo e inspección.

3, El inicio del proceso de adaptación detecnologías.

4, La creación de la capacidad local de fa­bricaciónde equipo anticontaminante;lo que se ha dado en llamar la tecnologíaaplicada al final del los procesos,

La madurez se alcanza solamente en latercera fase cuando:

l. Existe un balance entre las medidas decomando y control y aquellas basadasen instrumentos económicos de merca­doquefavorecen el cambioy la innova­ción tecnológica,

2, Las medidas que se adoptan son preven­Jivas,enlugarde lasempleadaspamreme­diar daños; esto ayuda a crear un merca­do ambiental de bienes y servicios sufi­cientementegrande y basadoenun sis­temade regulaciones e instrumentos demercado, asícomoapromoveruncampar­tarnicnto socialrespetuoso delambiente.

La madurez del mercado ambiental logra:

Una transferencia de tecnología idóneaen cuanto a procesos y productos,

Mejorescondicionesparalatransferen­cia de tecnologías probadas con garan­tía de servicios.

El establecimiento de sistemas de capa­citación.

La armonización entre proveedores yconsumidores o receptores.

La organización de los proveedores alaumentar la capacidad de absorción delas tecnologías,

La innovación tecnológica y el desarro­llo de capacidadescrecientes en materiatecnológica y ambiental, por parte delos integrantes de ese mercado.

El mercado evoluciona de una actividadcasuísticaa una oportunidad de asociación alargo plazo, basada en una demanda másexigente y en capacidades de selección einnovación "in situ", Nuestro país se en­cuentra en un período de transición entre lasegunda y la tercera fase, enparticularen losgrandes centros urbanos.

Visión de la Ciencia yla Tecnología en la

"Cumbre de la Tierra"

En el marco de la Conferencia de las Na­ciones Unidas sobre Medio Ambiente yDesarrollo (CNUMAD), efectuada enBrasil en 1992, se reconoció qne lascien-cias deben proporcionar no tan sólolos conocimientos que pcnnitan formulare integrar mejor las políticas ambienta­les y de desarrollo, sino también ofrecer un

50 ADMINISTRACIÓN ECOLÓGICA

apoyo sólido para tomar decisiones en ma­teria de gestión ambiental.

Para lograr tales objetivos se planteó lanecesidad de ampliar el conocimientocien­tífico, mejorar la evaluaciónde las tecnolo­gías, reforzar las capacidades científicas ytecnológicas y asegurar que respondan a lasnecesidades emergentes, así como realizarinvestigacionesa largoplazo.

En la Agenda 21 -producto de laCNUMAD- se destaca que uno de los pasospara fortalecer las bases científicas del de­sarrollo es contarcon unconocimientocien­tífico más profundo sobre suelos, océanos,atmósfera, ciclos interrelacionados del agua,nutrientes biogeoquímicos, así como de flu­jos de energía, los cuales constituyen partedel sistema terrestre. Con ello se espera lo­grar una estimación más precisa de la capa­cidad de carga de nuestro planeta y de suelasticidad bajo las múltiples presiones quesobre él ejercen las actividades humanas.

Todo lo anterior requiere, de acuerdocon lo planteado en la Agenda 21, una mayorinvestigación sobre los procesos ecológi­cos subyacentes y la aplicación de herra­mientas modernas, efectivas y eficientes,disponibles en la actualidad, tales comosensores remotos. instrumentos para elmonitorio robotizado y capacidades decomputación y modelación.

Se resaltó, también, la importancia derevaluar constantemente los recursos mate­riales y promover su utilizaciónmeDOS in­tensiva, incluyendolos relativosa energía,agricultura y transporte, a la vez que seprecisa la necesidad de contar con un mayoraporte de las ciencias para facilitar ymejorar

el entendimiento de la interacción entreambiente y sociedad.

Para ponerenpráctica lo anterior, se planteócomo objetivo que cada país identifique elestado de su conocimiento científico y tec­nológico, sus necesidades y prioridades deinvestigación para lograr, lo más prontoposible, mejorar :

Las bases científicas y técnicas y lascapacidades de investigación en áreasrelevantes al ambiente y el desarrollo;

Lasustentación de sus políticas con baseen el mejor conocimiento disponible;

La interacción entrela ciencia y tecno­logía y la toma de decisiones, con unenfoque preventivo que permita cam­biar patrones existentes de producción yconsumo, para hacerlos más respetuo­sos del ambiente, y reducir la incerti­dumbre respecto de la selección de op­ciones de política;

La generación y aplicación del conoci­miento, principalmente el desarrolladolocalmente, de acuerdo con los diferen­tes ambientes y culturas, y tomando encuenta las interrelaciones nacionales.regionalese internacionales;

Lacooperación entretécnicos y cientí­ficos mediante la promoción de progra­mas de investigación y actividadesinterdisciplinarias, y

La participación de la comunidad en elestablecimiento de prioridades y en latoma de decisiones relacionada con eldesarrollo sustentable.

REVISTA DF. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 51

La Ciencia y la Tecnología parala Gestión Ambiental en México.

El sector ambiental mexicano está empe­ñado en realizar una profunda transforma­ción para cumplir el papel que le correspon­de en el proceso general de modernizaciónque el país realiza; proceso en el cual lainvestigación y el desarrollo tecnológicojuegan un papel decisivo. Lo anterior se vereflejado en la creación de la Dirección Gene­ral de Investigación y Desarrollo Tecnológi­co, en el seno del Instituto Nacional de Ecolo­

_gía, instancia rectora en el establecimiento dela política y la normativa ambiental del país.

Ahora bien, pese a que en las últimasdécadas se ha reconocido la importancia dela ciencia y la tecnología como factoresindispensables para lograr el desarrollo eco­nómico del país, cabe señalar que la infraes­tructura actual es todavía insuficiente paraconocer y aprovechar de manera sustentablelos grandes y variados recursos naturales deMéxico.

Ladivulgación de los conocimientos cien­tíficos y técnicos obtenidos en los últimosañosa nivel nacional en este campoha sidolimitada y se desconocen en gran medida lastecnologías indígenas tradicionales para laprotección ambiental y la conservación de labiodiversidad.

Tampoco se ha desarrollado suficiente­mente la industria destinada a producirequipos anticontaminantes y es incipientelafonnaci6n derecursos humanos, materia­les y tecnológicos para diseñar e instrumen­tar procesos limpios de producción que

reduzcan la generación de residuos peligro­sos y emisiones tóxicasenlafuentey apenasse inician los procesos de gestión ambientalintegral en las empresas, como ya fue seña­lado previamente.

Con base en este balancede la situaciónactual en México, relativa a la investigacióny desarrollo tecnológico en el área ambien­tal. se han identificado los siguientes objeti­vos y estrategias para consolidarla infraes­tructura nacionaly apoyar los esfuerzos porlograr el desarrollo sustentable;

1. Completar el inventario relativo a lasituaciónde los conocimientoscientífi­cos y a las necesidades y prioridades deinvestigación y desarrollo tecnológicoen la materia.

2. Diseñar mecanismos eficientes que vin­culen al sector público. al productivo yalas institucionesdeinvestigaciónpararesolver problemas ambientales con­cretos y desarrollar tecnologías respe­tuosas del ambiente.

3. Instrumentar unprograma de coberturanacional para el desarrollo y difusión deelementos tecnol6gicos que incidan enel mejor aprovechamiento y conserva­ción del patrimonio natural.

4. Desarrollar esquemas de cofinan­ciamiento entre lasinstituciones deense­ñanza superior e investigación y los sec­tores gubernamental y productivo parael desarrollo de tecnología. que propi­cien la conservación ecológica y la pro­tección del ambiente.

5. Apoyar la formación y capacitación de

52 ADMTNTSTRACIÓN ECOLÓGICA

cuadros técnicos especializados en ma­terias ecológicas y ambientales en lossectores público y privado.

6. Impulsar la realización de proyectos deinvestigación científica ydesarrollo tec­nológico entre las instituciones nacio­nales y entre éstas con extranjeras paraatender la problemática ecológica yambiental prioritaria.

7. Ampliar y reforzar la infraestructuracientífica y modernizar la estructura tec­nológica para apoyar las acciones deprotección del equilibrio ecológico ymejoramiento del ambiente de maneracongruente con el esfuerzonacional demodernización, competitividad y efi­ciencia económica.

8. Impulsar los programas de asistenciatécnica y capacitación para las depen­dencias del sector público, los gobier­nos estatales y municipales. así comopara empresas privadas y organismossociales, que permita incorporar expe­riencias y conocimientos relativos a lagestión ambiental.

9. Rescatar tecnologías autóctonas que ba­yan probado su utilidad para prevenir ycontrarrestar la degradación ecológica.

lO. Establecer o fortalecer los sistemas deinformación e intercambio de conoci­mientos nacionales e internacionalessobre ecología y ambiente.

11. Establecer o fortalecer bancos de datossobre tecnologías limpias que facilitenla identificación de las mismas y elacceso a la información técnica y eco-

nómica para ayudar a los inversionistasy tomadores de decisiones y a los tecnó­logos que las innovan y adoptan.

12. Propiciar la utilización de instrumentose incentivos económicos a fin de fo­mentar el desarrollo, adopción, adapta­ción e innovación de tecnologías lim­pias.

13. Promover coinversiones y procesos detransferencia tecnológica con países quecuentan con tecnologías avanzadas.

14. Procurar el desarrollo y la capacita­ción de recursos humanos en todas lasfases de la transferencia de tecnologíaen los niveles profesional, técnico yvocacional.

15. Ampliar la capacidades para la evalua­ción de tecnologías y su adaptación a lasnecesidades de México, así como apo­yar tecnológicamente la gestión am­biental integral de las empresas.

16. Impulsar a centros de apoyo tecnológi­co ambiental para las industrias micro,pequeña y mediana.

Perspectivas Nacionales

México, con base en todas las experienciasantes referidas, orienta hoy sus esfuerzos acompletar el marco regulatorio e incorporarel usode instrumentos de mercado para favo­recer el cambio y la innovación tecnológica.

Con la publicación de la nueva Ley Fe-

REVISTA DE ADMINISTRAC¡ÓN PÚBLICA 53

deral de Metrología y Normalización, enjuliode 1992, la normati va en la materia serásustentada en análisis costo-beneficio, conobjeto de desestimular el uso de regulacio­nesobligatoriascuandose disponga de otrosmedios para alcanzar los objetivos que per­siguen las normas, así como de tomar encuenta el contextonacional.

Asimismo, la creación de comités con­sultivos de normas, en los que participanfuncionarios públicos, industriales, acadé­micos, y representantes del sector social,permitirá que las normas reflejen la, preocu­pacionesde todos esos sectores y que ellosparticipen en la vigilancia de su cumpli­miento,

Cabe tener presente que en nuestro país,suConstituciónPolítica confierealos recur­sos naturales un papel estratégico y quetanto el Plan Nacional de Desarrollo 1989­1994, como el Programa para la Protecciónal Ambiente 1990-1994 sientan las basespara el desarrollo sustentable,

Inseritaen ese marco, lapolíticaecológi­ca mexicana buscavaluarlos recursosnatu­rales de manera tal que su explotación searacional y que la externalidades ambientalesse incorporen en los costos de los procesosproductivos.

Así por ejemplo, de acuerdo con la nuevaLey de Aguas Nacionales -que cuenta conun título dedicado a la prevención y controlde la contaminación del agua- los usuarios

del agua tendrán que pagar el precio corres­pondiente por generar aguas residuales quedeberán recibir tratamiento, Al mismo tiem­po, la Ley General del Equilibrio Ecológicoy la Protección del Ambiente establece lasbases para aplicar el principio "el que conta­mina paga" a las diversas actividades pro­ductivas contaminantes.

Lo anterior debe serreflejadoen laspolí­ticas nacionales de desarrollo científico ytecnológico y en los programas de forma­ción de los profesionalesqueel paísrequiereparaponeren prácticasus políticas ambien­tales. El problema estriba en que la mayorparte de los programas curriculares de lasdiferentes disciplinas profesionales no hanincorporado aún tales consideraciones y lacarencia de especialistas en el campo esnotable, incluso para evaluar lo costos ybeneficios ambientales y en general socia­les, de las tecnologías que se están utilizan­do en México.

El papel de las instituciones académicasy organizaciones de profesionales en lasustentacióncientífico-técnica de la políticaambiental es esencial, así como su contribu­ción al desarrolloe incorporación de tecno­logías ambientalmente idóneas, De particu­larrelevancia, además, seránsus esfuerzospara incorporar -desde las etapas más tem­pranas de la formación profesional- los en­foques de ciclo de vida y de diseño ambien­tal, así como su participación en los progra­mastendentesa inducirsuadopción'en todaslas actividades productivas del país.

Areas Naturales Protegidas

Cecilia Garcia Chavelas

Medio para la Conservaciónde la Biodiversidad

La diversidad biológi ca (o biodi versidad)se entiende como la diversidad de vida en latierra . Según Raven (1992) la biodiversidades la total idad de los genes, las especies y losecosistemasde unaregión.Lariquezaactualde la vida de la tierra es el producto deeventos de millones de años de evoluciónhistórica. A lo largo del tiempo surgieronculturas human as que se adaptaron al entor­no local, descubriendo,usando y modifican­do recursos bióticos locales. Muchos ámbi­tos que ahora parecen "naturales" llevan lamarca de milenios de habitación human a,cultivo de plantas y recolección de recursos.La biodi versi dad fue modelada por la do­mesticac ión e hibridación d e varied ades

locales de cultivos y animales y de cría.

La biodiversidad usualmente es divididaen tres categorías fundamentales o caracte­rísticas jerarquizadas (los genes , las espe­cies y los ecosis temas) que describen muydiferentes aspectos de los sistemas vivientesy que los científicos miden de diferentesmaneras, éstas SOn (Raven, 1992):

Diversidad genética: se ent iendecomo variac ión de los genes dentro delas especies . Esto abarca poblaci onesdeterminadas de la misma especie ola variació n genética de una sola po­blaci ón .

56 A DMINISTRACIÓN ECO I.ÓGlCA

Diversidad de especies: se entien­de como la variedad de las especiesexistentes en una región. Esa dive rsi­dad puede medirse de muchas mane­ras. El número de especies de una re­gión (su riqueza en espec ies) es unamedida quese utilizaamenudo aunqueotra medida más preci sa que se usa esla "diversidad taxonómica", la cualtoma en cuenta la estrecha relaci6nexis tente entre unas especies y otras.

Diversidad de ecosistemas: se en­tiende como la enorme extensión deambientes terrestres y acuáticos sobrela tierra que han sido clasificados endiversos tipos de ecosistemas , los coa­les incluyen los bosques tropicales,humedales, arrecifes coralinos ,mangla­res, etcétera. Esta categoría puede sermás difícil de medir que las espec ies o ladiversidad genética porque las "fronte­ras" de las comunidades (asociacionesde especies) y de los ecosistemas noestán bien definidas.

La biodiversidad no sólo debe de serconsiderada en su composici6n ( genes, es­pecies, ecosistemas) sino también en la es­tructura y funciones de los ecos istemas(abundancia relativa de especies, estructurade edades de las poblaciones, estructura delas comunidades en una región, variación dela composición y la estructura de las comu­nidade s a lo largo del tiempo y hasta proce­sos eco lógicos lales como la depredación, elparasitismo y el mutualismo).

Raven (1992) también señala que la di­versidad cultural humana podría conside­rarse como parte de la biodiversidad. Aligual que la di versidad genética o de espe -

cies, algonos atributos de las culturas huma­nas representan solucio nes a los problemasde la superv ivencia en determinados am­bientes.Ladiversidad cultural se manifiestapor la diversidad dcl lenguaje, de las creen­cias religiosas, de las prácticas del manejode la tierra, en el arte, en la música, en laestruc tura social , en la selección de los cul­tivos y en todo número concebib le de otrosatributos a la sociedad humana.

Esta diversidad biol6gica y cultural re­quiere la instrumentaci ón de medidas efec­tivas que permitan, su conservación. Esampliamente reconocido que el desarro lloeconóntico ha cobrado dimensiones signifi ­cativas en el deterioro ambiental. Cada díaaumentanlos cambios ambienlales que afec­tan negativamente los recursos naturales ,

El calentamiento global, el deterioro dela capa de ozo no, la erosión, la acumula­ci6n de desperdicios t6xicos y la contami­nación son s610 algunos ejemplos de lasgrandes amenazas que enfrenta el ambien­te; sin embargo, existe otro problema am­biental que a largo plazo sobrepasa enimportancia a todos los demás , esto es , lapérdida de la dive rsidad biológica de nues ­tro planeta.

La incorporación de recursos naturalesen los procesos de producci6n y la domes­ticación de especi es de animales y vegeta­les han ido dejando su huella tanto en lassociedades como en la naturaleza pero nun­ca, desde los orígenes de las sociedadeshumanas, los impactos ejercidos en el am­biente natural habían sido de la magnitudde los que están ocurriendo en las últimasdécadas (Azuela, el. al., 1993),

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 57

Muchas deesta" transformaciones sondecarácter irreversible y si bien ocurren enáreas muy puntuales y específicas, sus efec­tos están transgrediendo las fronteras nacio­nales y se convierten en transformacionesambientales que afecIan el funcionamientodel planeta.

La transformación, alIeración o destruc­eión de los ecosistemas naturales ha provo­cado la desaparición de los hábitat, su frag­mentación, la invasión de las especies in­troducidas, la sobreexplotación de los re­cursos y la contaminación, lo cual ha pues­to en peligro de extinción a numerosas espe­cies y ha eliminado ya del planeta a un buennúmerode ellas.

Los procesos de extinción son fenóme­nos naturales que han ocurrido durante lahistoria evolutiva de la naturaleza a escalasde tiempo que han permitido que actúen losprocesos evolutivos y aunque algunos hansido masivos, su velocidad ha permitido queotras especies se adapten o surjan nuevas.No se conocen con exactitud las tasas deextinción de especies pero se estima hanaumentado entre 1,000Y 10, 000 veces, enrelación a las tasas existentes en forma natu­ral, lo cual puede implicar perder una sextaparte de las especies de plantas, animales ymicroorganismos, principalmenteen los tró­picos (Azuela, el. al., 1993).

Para lograr conservar la biodiversidad sedeben instrumentar acciones que compren­dan toda la gama de causas de su actualdeterioro y aprovechar las oportunidadespara el desarrollo sostenible, protegiendo yusando los recursos biológicos sinreducir lavariedad de genes y especies ni destruir loshábitat y ecosistemas importantes.

De acuerdo a Wilson (1992) para lograrla conservación de la biodivcrsidad debenconsiderarse treselementos básicos:

Salvar la biodiversidad: comprendeto­mar medidas de protección de los genes,las especies, los hábitat y los ecosiste­mas. La mejor manera de mantener lasespecies es mantener sus hábitat.

Por lo tanto, salvar la biodiversidad suele involucrar medidasencaminadas a im­pedir la degradación de ecosistemas na­turales clave y manejarlos y protegerloseficazmente.

También deben considerarse medidasorientadas a mantener la diversidad de lastierras yaguas que ya han sido perturba­das. Un tercer componente es la restaura­ción de las especies en sus hábitat origi­nales y su preservación en bancos gené­ticos, zoológicos, jardines botánicos yotras instalaciones para su conservaciónexsitu.

Estudiar la biodiversidad: significado­cumentar su composición, distribución,estructura y funciones; comprender lospapeles y las funciones de los genes, lasespecies y los ecosistemas; comprenderlos lazos que existen entre los sistemasmodificados y naturales y utilizar esosconocimientos para respaldar un desa­rrollo sostenible.

Utilizar la biodiversidad: se traduceenmanejar prudentemente los recursos bio­lógicos de modo que puedan ser utilizadosen forma sostenible yequitativa para man­tener su permanencia y asegurar que seusa la biodiversidad para mejorar la

58 ADMINISTRACiÓN ECOLÓGICA

condición humana. procurando que losrecursos sean repartidosequitativamen­te. "Uso" no significaautomáticamenteconsumo, A menudo cl mejor usn eco­nómico de la biodiversidad puedecon­sistirenmantenerlaen suestadonaturalpara conservar sus valores ecológicos oculturales.

La pérdida de la biodivcrsidad parecepreocupaci ón comúndetodos lospaíses.Enla Conferencia de las Naciones sobreMedio Ambiente y Desarrollo. celebra­da en Río de Janeiro, Brasil, en junio de1992, se firmaron 5 acuerdos gubernamen­tales y 4ó tratados alternativos.

Dicba conferencia es conocida tambiéncomo laCumbre de laTierra, puesenellase reunieron más de 100 jefes de Estado yrepresentaciones oficiales de 172 gobier­nos.Ademásestuvieronpresentes alrededorde 14, 000 organizaciones no gubernamen­tales (ONGs) ymásde 8,000representantesde los medios de comunicación de todo elplaneta. Sin duda. esta Cumbre marcó unhecho histórico en el análisis, reflexión,concertac ión de acuerdos y basesprogramáticasorientadas hacia nuevas for­mas de cooperación internacional en mate­riade desarrollo y medio ambiente.

Loscincoacuerdosgubernamentalescon­certados son: la Declaración de Río sobreMedio Ambiente y Desarrollo; la Agenda oPrograma 21;el Convenio sobre la Diversi­dadBiológica; laConvenciónsobreelCam­bioClimáticoy laDeclaración sobre Princi­pios Forestales.

ElConvenio sobre laDiversidad Biológi­ca es un instrumento con validez jurídica

que está dirigido a proteger el patrimoniobiológico-genéticodelplanetaya promoversu uso sustentable. así como una distribu­ción equitativade los beneficios que de elloresulten, incluyendo el acceso a los recursosgenéticos, la transferencia de tecnologíasrelevantes y el financiamiento.

Esteconvenioreconoceel valorintrínsecode labiodiversidad porserunacervogenéticoresultadode procesos irrepetibles ocurridosdurante millones de años de evolución y porsufunciónenelmantenimientodelosecosis­temas; resalla la importanciade que la con­scrvaciónseapreferentementein sito, proteogiendoecosistemas naturales y rehabilitan­do o restaurando áreas deterioradas. deter­minandoparaellolaconservación in silu enunsistema nacionalde áreasprotegidasy encaso de serex s ítu se recomiendareglamen­taria paraevitar que compita con la conser­vación in silo. Se reconoceel potencial deluso de la biodivcrsidad y se destaca la im­portancia del conocimiento de las cornuní­

dadcs indígenas y locales sobre las especiesy su uso; se reconocela necesidadde regla­mentar todos los procesos productivos y deuso de recursosqueesténprovocando dañosa la diversidad yel uso deespeciesen riesgo.Incluye además la cooperación internacio­nal, la identificación y el rnonitoreo, el usosustentable, los incentivos. la investigacióny la capacitación.

Prácticamente desde todo punto de vista,el mecanismo más eficaz y eficiente paraconservar la biodiversidad es impedir ladestrucción o degradación del hábitat. Nohay mejoralternativaqueesaparaconservarla diversidad biológica.

Es así que las áreas protegidas represen-

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tan uno de los medios más importantes parala conservación in s itu de la bicdiversidad ycuya planificación y gestión debe conside­rarse como parte integral de la planificacióndel desarrollo económico de tal forma quepueda conducir a un desarrollo sostenido.

La legislación ambiental mexicana seña­la que la determinación de áreas protegidastiene como propósitos, entre otros: "preser­var los ambientes naturales representativosde las diferentes regiones biogeográficas yecológicas y de los ecosistemas más frágiles,para asegurar el equilibrio y continuidad delos procesos evolutivos y ecológicos"; "sal­vaguardar la diversidad genética de las espe­cies silvestres de las que depende la conti­nuidad evolutiva, particularmente las endé­micas, amenazadas o en peligro de extin­ción"; "asegurar el aprovechamiento para lainvestigación científica y el estudio de losecosistemas y su equilibrio"; "generar cono­cimiento y tecnologíasquepennitan el apro­vechamiento racional y sostenido de losrecursos naturales del país, así como supreservación".

El establecimiento de las áreas protegi­das, en el sentido amplio, implica su delimi­tación y señalización ffsica con límites biendefinidos, incluyendo las zonas de amorti­guamiento; su legalización de acuerdo COnlos mecanismos nacionales vigentes y sugestión eficaz bajo un régimen de protec­ción que observe con la debida considera­ción, los recursos naturales, históricos, cul­turales y socioeconómicos del territorio.

Las áreas deben establecerse de maneraque en su conjunto contribuyan activamenteal desarrollo sostenido del país, formando unSistema Nacional de Areas Protegidas,

esto es, un conjunto de unidades ordenada­mente relacionadas entre sí y que mediantesu planificación, protección, gestión e inter­cambio de información, contribuyan inte­gralmente a la consecución de determinadosohjetivos nacionales de conservación.

La creación de un Sistema Nacional deAreas Protegidas debe considerarse comounproceso continuu, dinámico, participativoy sistemático que fomente la conservacióneficaz y funcional de la biodiversidad,

Aun cuando la protección del hábitat y lacuidadosa gestión de los recursos puedensalvar de la extinción a una gran proporciónde las diversas especies y poblaciones delmundo, la conservación del hábitat y losecosistemas no ofrecen ninguna garantía deque determinada especie será conservada.Es posible conservar un ecosistema y perderespecies individuales, o salvar especies yperder poblaciones genéticamente distintas.

Para la conservación de las especies, po­blaciones y géneros individuales, la pro­tección del hábitat debe ser complementadapor una amplia gama de otras técnicas oposibilidades, tales como los programas demanejo de especies en las zonas silvestres ola protección ex situ enjardines botánicos,zoológicos, bancos géneticos y acuarios.

Como lo revela lo antes mencionado, laconservación de la biodivcrsidad es priorita­ria. No obstante, los recursos con que secuenta para su conservación son muchomenores de los que, según se estimaresul­tan necesarios paradcsacelerar la pérdida dela biodiversidad y asegurar su uso sostenido.

Actualmente existen o se están negocian-

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do varios mecanismos de financiamientopara la conservación de la biodiversidad,ejemplo de elIo son (Dourojeanni, 1992): elFondo Mundial para el Medio Ambiente(GEF); el Fondo de Recursos Gen éticosVegetales;y el Fondo Multilateral Provisio­nal del Protocolo de Montreal.

Otro mecanismo importante de obten­ción de financiamiento adicional para laconservaciónhasido,desde mediadosde los80, "los canjes de deuda por naturaleza", Enun canjede este tipo, el tenedor del ntulo dedeuda renuncia a la deudadelpaísendeuda­do a cambio del compromisode este últimode invertir (en moneda local) en proyectosde conservación en el país deudor. El canjededeudapor naturalezano puede resolver lacrisisde ladeudaniproporcionael gruesodelos fondos necesarios para la conservaciónde la biodiversidad, pero constituye un me­dio potencialmente útil paraobtener nuevosfondospara atender necesidadesespecificasde conservación en el país deudor.

Otromecanismo para satisfacer las nece­sidades de respaldo financiero, a largo pla­ro, esestablecer fideicomisos para canalizarhacia programasde conservación de la bio­diversidad, los ingresos generados por laexplotación de los recursos biológicos.

Situación de la DiversidadBiológica en México

México poseeuna extraordinariadiversidadde plantasy animales, asícomo unconjuntode comunidades naturales que cubren unaamplia gama del espectroecológico. La ex­plicación más clara de esta diversidad radi-

Ca cn su ubicación geográfica por ser fuentede unión entre dos grandes regionesbiogeogr é-fícas, la neárticay la neotropical,además de las condiciones topográficas yclimáticas quesostienenuna granriquezadetipos de hábitat a los cuales se han adaptadouna gran variedad de plantas y animales,favoreciendo endemismos muy marcados.

México está consideradoentre los princi­pales paísesde megadlversldad, ocupa elprimer lugarenel mundo en la diversidad dereptiles, el segundo en mamfferos, el cuartoen anfibios y en plantas,

En términos generales se puededecirqueMéxico alberga el 10% de la bíodíversidadterrestre del planeta De las 707 especies dereptiles que existen en México, 393 sonendémicas, lo que representa el 56% deellas; de las 282 especies de anfibios, 176Sonendémicas, lo que representa el 62% deltotal del país; de las 439 especies de mamf­teros, 139 son endémicas, es decir 33% deelIas. El 5% del total mundial de plantasfanerógamas es endémico de México(Williams-Linera, el. al.. 1992).

Existen ecosistemas de alta diversidad yotros con un gran número de endemismo,aunquenonecesariamentecoincidenambosatributos.Porejemplo,en lasislasoceánicassepresentanmuchosendemismosy la biodi­versidad es baja. Por el contrario, en lasselvas húmedas de México el número deendemismos es hajo pero su diversidad esmuy alta. Finalmente, en las selvas secas dela vertiente del Pacifico, las montañas y laszonas áridas, el rasgo sobresaliente es lagranabundancia de especiesendémicasjun­tucon unadiversidad intermedia (Williams­Linera, el. al., 1992).

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Con objeto de situar a México en el con­texto mundial es necesario mencionar elconcepto de áreas críticas amenazadas ("botspots"). Estas áreas críticas, unas 1Sen total,ocupan el 1% de la superficie del planeta yaunque sólo representan el 12% de los bos­questropicales queaún existen, albergan sinembargo entre el 30 y 40% de biodiversidadterrestre del planeta. Estas áreas deben cons­tituir el principal frente de acción y el sur deMéxico está claramente señalado entre ellas(Mittermeier & Mittermeier, 1992).

Esta zona de México es particularmenteimportante ya que es ahí donde se entrelazandos de las principales regiones biogeográ­flcas del planeta, la neárticay la neotropical.En esta gran zonadecontacto, centrada enelIstmo de Tehuantepec, encontramos unamezclade elementos faunísticos y florísticosdel norte y el sur de América, así como unafauna endémicaque únicamente se encuen­tra en esta zonade transición.

Los estados que en México cuentan conuna mayor diversidad biológica se encuen­tran en esta región, siendo Oaxaca el másrico, seguido muy cerca por Chiapas,Veracruz, Guerrero y Michoacán. Asimis­mo, los estados con más alto número deendemisrnos son Baja California Sur, BajaCalifornia y Oaxaca.

No sólo los bosques tropicales son res­ponsables de la diversidad biológica deMéxico. Los bosques de pino-encino deMéxico son los más diversos de la tierra, con55 especies de pinos, 85% de los cuales sonendémicas de México; los encinos son lossegundos más diversos con 138 especies,70% de las cuales son endémicas(Mittermeier & Mittermeier, 1992).

Los desiertos albergan, entre otras plan­tas, la mayor variedad de cactáceas del pla­neta, muchas de las cuales son endémicas yse encuentran severamente amenazadas. Lagran diversidad de reptiles que se encuen­tran el país se debe en parte a la variedad dedesiertos, donde los reptiles son especial­menteabundantes.

De manera similar,los ecosistemas mari­nos, como en el Golfo de California y losarrecifes coralinos de la costa de Yucatán yQuintana Roo, contribuyen también a lagran diversidad biológica de México; 35%de los mamíferos marinos del mundo, esdecir, 28 especies, han sido encontradas enel Golfo de California una de las zonas másdiversas en ballenas.Estos ecosistemas tam­bién albergan poblaciones importantes deaves marinas, como es el caso de IslaRasa enel Golfo de California, la cual con sólo unasuperficie de 2 km' es zona de anidación del90% de las golondrinas elegantes y de lasgaviotas Heerman del mundo (Mittermeier& Mittermeíer, 1992).

Al hablar de prioridades, es importantetambién mencionar la se quecentra tanto enel origen como en la diversidad de especiesde importancia agrícolas; especies que re­presentan un valor económico inmediatopara todos. Se deben concretar esfuerzospara conservar la diversidad de estas espe­cies, asícomo lasde susparientes silvestres.

Toledo (1988) señala que durante lasúltimas dos décadas, los hábitat naturales deMéxico han sido transformados a tal puntoque en los 70 sólo el 40.8% del territoriocontenía una región natural sin disturbios.Esto indica que la enorme riqueza de la floray fauna mexicanas se halla seriamente ame-

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nazadas. En 15 de las 32 entidades federati­vas que conforman el territorio mexicano,más de la mitad de la superficie es ya unaárea agropecuaria y en 10de éstas la ganade­ría constituye el uso principal del espacio.Los cambios más dramáticos tienen lugar endos de los estados biológicamente más ricosde México: Veracruz y Chiapas, los cualeshan visto transformados e162 % y e153 % desus espacios naturales para la agricultura yganadería.

Desde el punto de vista ecológico, loshábitat na turales más afectados son los bos­ques mes ófilos de montana, los bosques deniebla, los manglares y sobre lodo, las selvasaltas y medianas del trópico húmedo, redu­cidas ya al 10% de su distribución original.

AJ incursionar en las estimaciones sobrelos ritmos de pérdida de áreas con vegeta­ción natural, tenemos que un estudio sobrela deforestación en los países tropicales rea- 'lizado por FAO y el PNUMA. sitúa a Méxi­co en el tercer sitio de Latinoamerica conuna tasa de 500,000 hectáreas de deforesta­ción anual (Toledo. 1988).

Esta cifra contrasta con las que arroja laexpansión agrícola y sobre todo la pecuaria,además de la pérdida por incendios foresta­les, la pérdida de especies con valor comer­cial (tal y como es el caso de las cactáceas,orquídeas. palmas y otros grupos de plantas)y la expansión urbana, que en su conjunto,conservadoramente revelan l' 500. 000 hec­tárea, al año de vegetación natural perdida(Toledo, 1988).

Realmente no hay estimaciones basadasen datos de campo. con exactitud siquieraaproximada. tanto en la, tasas de defores-

tación como en lo que queda de ecosistemasnaturales.

A pesar de los agudos procesos de des ­trucción de los hábitats naturales. hasta hacepoco las acciones relacionadas con la con­servación de la biodiversidad en Méxicofueron realizadas en su mayoría de una ma­nera descoordinada por unas cuantas agen­cias u organizaciones gubernamentales y nogubernamentales y por taxonomos,biogeógrafos y ecologos que trabajan paracírculos académicos.

Un hecho de la mayor trascendencia en elpaís fue la Reunión Internacional so­bre el Conocimiento y Conservaciónde la Biodiversidad, celebrada en febre­ro de 1992 en la ci udad de México, en donde.después de un largo proceso de consultascon académicos, se sentaron las bases paraque el 16 de marzo de 1992 se creara laComisión Nacional parael Conocimientoy Uso de la Blodiversidad (CONABIO ),instalada el 16 de julio de 1992.

La tarea fundamental de la CONABIOesla de promover y coord inar los esfuerzos queactualmenteestán realizando numerosas ins­tituciones y grupos en México, a lo largo detres lineas principales: inventarios y basesde dato s; uso sustentable: y divulgación delconocimiento acerca de la biodiversidad auna sociedad en conjunto.

La Comisión desempe ña funciones depromoción y coordinación. La mayor partede sus recursos están canalizados a apoyarestudios y proyectos de instituciones o gru­pos ya existentes. Las prioridades se handefinido en con sultas con expertos en lamateria u organizaciones interesadas.

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La CONABIO ha producido avances deimportancia. puesto que el gobierno federalse ha comprometido a otorgar presupuestotanto para gastos operacionales como paraapoyo de proyectos.

El Sistema Nacionalde Areas Protegidas

En México, la existencia formal de las áreasprotegidas ha tenido orígenes y plantea­mientos diversos, con distintas denomina­ciones y bajo la administración de variasdependencias de los gobiernos federal yestatales.

Apesar de que el primerparque nacionalse estableció desde 1917, en general elmanejo de las áreas protegidas (hasta fe­chas recientes) había sido ineficiente en lapráctica.

Quizá la causa más importante del defi­ciente manejo y deterioro de los parquesnacionales fue la falta de una estrategia yuna política nacional de conservación rela­tiva a las áreasprotegidas.10 cual provocóque muchos parques nacionales hayan sidourbanizados y afectados sustancialmente.

A raíz de la expedición en 1988de laLeyGeneral del Equilibrio Ecológicos y la Pro­tección al Ambiente (LGEEPA) se consti­tuyó el Sistema Nacional de AreasProtegidas (SINAP) con tres propósitosfundamentales:

Conservar los ambientes naturales re­presentativos de las diferentes regiones

biogeográficas para asegurar el equili­brio ecológico y la continuidad de losprocesos evolutivos y ecológicos.

Salvaguardar la diversidad genética delas especies silvestres, particularmentelasendémicas,amenazadas o enpeligrode extinción.

Asegurar el aprovechamiento racionalde los ecosistemas y sus elementos conel propósito, entre otros, de preservarlos ambientes naturales característicosdel país y salvaguardar la riqueza gené­tica de las especies.

Las categorías de manejo que establece laLGEEPA para las áreas protegidas son:

Reservas de la BiosferaReservas Especiales de la BiosferaParques NacionalesMonumentos NaturalesParque Marinos NacionalesAreasdeProteccióndeRecursosNaturalesAreas de Protección de la Hora y FaunaSilvestreParque UrbanosZonasSujetasa ConservaciónEcológica.

Las áreas establecidas bajo las primerassiete categorías son consideradas de interésde la federación y las dos restantes de juris­dicción local, siendo las de interés federallas que constituyen el SINAP.

Lasdefinicionesy lineamientos generalessobreel uso del suelo para cadaunade estascategorías están establecidas en laLGEEPA.

Particularmente cabe destacar las reser­vas de la biosfera por su singularidad al

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contemplarunenfoqueintegradodemanejoy una amplia participaci6n social.

En México se inici ó(1975)el estableci­miento de reservasde la biosfera al mismotiempoquese iniciabalaredmundial.Nues­tras reservas de la biosfera se han creado,desarrolladoy mantenidodentro de los queHalffter denomin ó la "modalidad mexl­canal'.

La "modalidad mexicana" consiste enincorporara la conservación de la biodiver­sidad, los siguientesobjetivos:

Lograr la participaci6n de poblacionese institucioneslocalesen la tareacomúnde conservarel germoplasma.

Incorporarla problemáticaecológicaysocioecon6micaregionala los trabajosde investigación de la reserva.

Otorgara cada una de las reservas unarelativa independencia de gestión.

Considerara las reservascomoelemen­tos integrantes de una estrategia globalde conservación.

Sepretendeque unareservade la biosferanoseauna"isla"desvinculada de suentorno.Al incorporar a las poblaciones localesy suproblemática en lostrabajos de la reserva, sereconoce que noes posibleconservara largoplazocontra los intereses humanos regiona­les,que dealgunao varias maneras las reser­vas deben interactuar con las personas queviven dentro de ellas o en sus entornos abeneficiode todos. Lamodalidad mexicanaes unintentoporconciliar laconservacióndela biodiversidad con el desarrollo regional.

Según los datos manejad os por laSEDESOL. actualmente el SINAP está in­tegrado por 82 áreas protegidas repartidasen la siguientes categorías:

44 parques nacionales que abarcanuna superficie de 688, 103 Has.

16 Reservas de la biosferacon unasuperficie de 7' 240, 699 Has.

13 Reservas especiales delabiosferaque comprenden una superficie de 491,336 Has.

4 Areas de protección de la nora yfauna silvestre que abarcan una su­perficie de 908, 566 Has.

3 Monumentos naturales que com­prenden una superficiede 13,023 Has.

2 Parques naciooalescon unasuper­ficie de 386, 007 Has.

En conjunto la superficie total de lasáreas protegidas es de 9' 727, 724 Has., loque equivale en conjunto al 4.9% de lasuperficieprotegida del territorio nacional.

De estas 82 áreas, 36 se encuentran bajola administración de la Secretaríade Desa­rrollo Social, 44 (parquesnacionales) bajola administración de la Secretaría de Agri­culturay RecursosHidráulicos,y 2 (parquesmarinos nacionales) se encuentran bajo laadministración delaSecretaríasdeMarinayde Pesca. La SEDESOLemite la normativapara las áreas protegidas que no se encuen­tran bajo su administración.

Enformaadicional,laSecretaríadeAgri-

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cultura y Recursos Hidráulicos, así comoalgunos gobiernos estatales, protegen másde 8' 000, 000 de hectáreas por medio dereservas forestales, zonas de cuencas prote­gidas y otras categorías.

De las 16reservas de labiosferaque estánincorporadas al SINAP, 10 de ellas sonreconocidas por la UNESCO, previo análi­sis de la urCN y aprobación del Bureau delConsejo Internacional de Coordinación delPrograma MAB -UNESCO, siendo ésta"

Reserva de la biosferaLa Michilía.Reserva de la biosfera Mapimí.Rescrvade la biosfera Montes Azules.Reserva de la biosfera Sian Ka' an.Reserva de la biosfcra Sierra deMananUán.Reserva de la biosfera El Pinaeate yGran Desiertode Al tar.Reserva de la biosferaEl Vizcaíno.Reserva de la biosfera Calakmul.Reserva de la biosferaEI Triunfo.

Otra reserva incluida en la Red MAB­UNESCO pero no en el SINAP, es la reservade labiosferaEl Cielo, lacualcuentacon undecreto de protección estatal.

Asimismo, algunas de las áreas protegi­das se encuentran inscritas en la Lista delPatrimonioMundial de la UNESCO, sien­do éstas la reserva de la biosfera de SianKa'an y los sitios recién inscritos (diciem­bre 93); las lagunas de invernación de laballena gris y la zona de pinturas prchistóri­cas de la Sierra de San Francisco, ambossitios incluidos en la reserva de la biosferaEl VizeaínoenBajaCaliforniaSur.

A pesar de la tendencia por incrementar

el número de las áreas protegidas que cons­tituyencl SINAP (durante el presente sexeniose han decretado 18 nuevas áreas que entotal suman 4' 910, 268 Hectáreas.), aún nose cuenta con una representatividad efectivade todas las regiones ecológicas del país y nose ha alcanzado a cubrir las zonas con mayorriquezade especies y endemismos de lafloray fauna de México.

De acuerdo a la regionalización ecológicadel ordenamiento del territorio nacional, unaestimación preliminar de la superficie de lasáreas protegidas integradas al SINAP (de­cretadas antes de junio de 1994) que repre­sentan tales regiones, revela que debe darseatención prioritaria al establecimiento deáreas protegidas en la región del trópicoseco:

Zona árida; 4' 538,327-51-37.00 has.Trópico húmedo: 2' 327,801-92-26.09 has.Zona templada; 668,616-27-77.35 has.Trópico seco; 379,640-05-22.00 has.

Scgún Williams-Linera, el. al. (1992), lostipos de áreas que prioritariamente se debenproteger en una estrategia de conservaciónde la biodiversidad y de los endemismosson; áreas de alta diversidad; áreas de altoendemismo; ecosistemas ricos en especiesde baja tolerancia ambiental; áreas en lasque existan especies demograficamemc ra­ras; áreas donde existen una o varias espe­cies excepcionalmente interesantes.

Sin embargo, la creación de un área pro­tegida no resuelve el problema de conserva­ción por sí misma, en muchoscasos lo indi­cado para salvar ecosistemas o especiesamenazadas es proponer manejos adecua-

66 ADMINISTRACIÓN ECOLÓGICA

dos a las condiciones socio-culturales y eco­nómicas de la región.

Como ya se ha mencionado, el patrimoniobiológico de México ha sido fuertementeafectado durante el presente siglo como con­secuencia del crecimiento de la poblaciónhumana y el uso de tecnologías poco compa­tiblescon la conservación del medio ambien­te; las áreas protegidas no baoescapado aestasituación enfrentando en todas las regionesdel país los siguientes problemas: insuficien­cia de recursos humanos materiales y finan­cieros para la operación de la totalidad de lasáreas que constituyen el sistema; en muchasáreas no se hanestablecido decretosde expro­piación, porlo quese continúa haciendousode los recursos mediante actividades no pla­nificadas o autorizadas; se presentan cons­tantes invasiones a su superficie porasentamientosurbanosirregulares;la talaclan­destina en algunas áreas protegidas y zonasde influencia ha ocasionado problemas deerosión y pérdida del hábitat para la faunasilvestre; no se cuenta con los programas deinvestigación suficientes que proporcionenel conocimiento pleno de los recursos de labiodiversidad presente en las áreas protegi­das y las técnicas adecuadas tanto para elmanejo racional y sostenido de los recursoscomo para la solución de problemas socialesligados a éstos.

Proyectos y ProgramasOrientados a la Gestión

de la Biodiversidad

Con el propó sito de cumplir los objetivosfundamentales por los cuales se constituyóel SINAP, la SEDESOL ha emprendido

muchas y variadas acciones para la protec­ción y conservación de la biodiversidad,desta cando comu parte de esto el Progra­ma Ambiental de México, financiado par­cialmentecon un préstamo del Banco Mun­dial y el cual busca ampliar y mejorar lacapacidad de gestión del Instituto Nacionalde Ecologfa (SEDESOL).

Acontinuaciónsemencionan brevemen­te tres proyectos fundamentales de dichoPrograma: Protección a la Biodiversidad ,Consolidación del SINAP y Establecimien­to de Corredores Biológicos en Arcas Prio­ritarias.

El Proyecto de Protección a la Bíodl­versidad graci as a la donación del FondoMundial para el Medio Ambiente (GEF)apoya el manejo de 10 áreas protegidas dealta prioridad, seleccionadas por su impor­tancia biológica, sus condiciones so­cioeconómicas, su grado de amen aza y lasoportunidades que ofrecen para su manejo.

Estasáreas contienen elementos de granrelevancia a nivel mundial y protegen alre­dedor de 4.6 millones de hectáreas de di­versos ecosistemas .

Las acciones básicas a realizar, segúnlos corre spondientes programas, integra­rán componentes de conservación, desa­rrollo social sostenible, investigación cien­tífica y monitoreo ambiental, marco legaly administración, los cuales permitirán laejecución de un proyecto integral orienta­do al auto financiam iento a largo plazo y ala incorporación de las comunidades asen­tadas en cada una de ellas.

El proyecto financiará las actividades

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planteadas en los programas de manejo y suscorrespondientes programas operativos paralas siguientes 10 áreas seleccionadas: reser­vasdelabiosferaEl Vizcaíno, Calakmul,SianKa 1an, Montes Azules, El Triunfo,Sierra Manantlán; reservas especiales delabiosferalslas del Golfo de California,Isla Contoy, Ría Lagartos y MariposaMonarca.

En el Proyecto Consolidación delSINAP se realizan estudios con financia­miento del Banco Mundial, cuyo objetivo esfortalecer el SINAP determinando la pro­blemáticaexistente en cada área protegida ydetectando las necesidades de información,capacitación, infraestructura, materiales,equipo.recursos humanos y financieros, conbase en los cuales se pueda llevar a cabo laconservación y protección efectiva de losrecursos naturales.

El estudio incluye un análisis de cada unade las áreas protegidas integradas al SINAP,en sus diferentes categorías, desde el puntode vistade larepresentatividad biogeográficade los ecosistemasque contienen, conside­rando especialmente el grado de conserva­ción de éstos; la problemática relativa a latenencia de la tierra, deslinde y amojona­miento, así como a la infraestructura.

Con los resultados de este estudio sepretende determinar las áreas protegidasintegradas al SINAP que reúnen condicio­nes relevantes para mantenerse bajo régi­men de protección federal y con una asig­nación proporcionalmente más alta de re­cursos financieros. Asimismo se podrá de­terminar cuáles de éstas pueden manejarsebajo un régimen de protección estatal olocal, o bien en cuáles sus decretos de pro-

lección deben ser derogados.

Asimismo, con base en un análisis delterritorio nacional que permita detectar lasáreas de mayorbiodiversidad o incidenciay distribución de endemismos, especiesraras o en riesgo, se identificarán y deli­mitarán aquellas áreas o regiones cuyaprotección resulte primordial. Así tambiénse considerará la selección de áreas rele­vantes insertas en regiones ecológicas conescasa o nula representatividad dentro delSINAP.

ElProyectoEstablecimientode Corre­dores Biológicos enAreasPrioritariasseplanteó con la finalidad de generar la infor­mación suficiente, parafundamentar el esta­blecimiento de corredores biológicos enaquellos sitios cuya atención sea prioritaria,partiendo del hecho de que a pesar de que lacreación de áreas naturales protegidas hapermitido conservar algunas muestras re­presentativas de los distintos ambientes delpaís, así como de sus recursos y especiessilvestres, el uso del suelo fuera de estasáreas carecede unordenamento o planifica­ción conforme a su vocación y potenciali­dad, lo cual a mediano plazo origina elaislamiento, afectación y fragmentación dedichas áreas.

Una alternativa para evitar la fragmen­tación, es diseñar e implantar los llamadoscorredores de hábitat, corredores de vidasilvestre o corredores biol6gicos.

Un corredor biológico puede ser definidocomo un conjunto de áreas interconectadaso relacionadas en donde existe: 1)La posibi­lidad de intercambio genético y biológico

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entre poblaciones fragmentadas; 2) La con­tinuidad de procesos biológicos; 3) La inte­gración de dichas áreas a los planes deordenamiento territorial. El corredor bioló­gico es un componente de gran valor en losplanes de manejo y conservación.

El proyecto que se realiza con apoyo delBanco Mundial comprende una evaluaciónde los ecosistemas representativos del paíspara determinar aquellos sitios que reúnanlas características idóneas para el estableci­miento de corredores biológicos bajo unrégimen de protección federal. Se pretendecontar con estudios que evalúen la impor­tancia de los corredores biológicos en algu­nos sitios claves de México para conservarla riqueza y diversidad biológica del pafs.

Participación Social en elManejo de Areas Protegidas

Además de los tres proyectos antes mencio­nados, la SEDESOL ha llevado a cabo ac­ciones en materia dccoordinacíón y concer­tación con los sectores público, social yprivado para apoyar la administración ymanejo de las áreas protegidas, particular­mente de las reservas de la biosfera.

Ejemplode ello es elAcuerdo de Coordi­nacióncelebradoentre la SEDESOL yel go­biernodel estadode Campecheparaque ésteparúcipey coadyuveen la administracióndelasreservas de labiosferade Calakmul.

De manera similar se han celebrado con­venios de concertación con institucionesacadémicas y organismos no gubernamen­tales para que éstos coadyuven en las accio-

nes de administración de las áreas protegi­das, tal es el caso de las reservas de lasbiosfera Mapimí y Miehilía (Instituto deEcología, A. C.), Sian Ka'au (CIQRO,Amigos de Sian Ka'an, A. C,), Sierra deManantláu (Universidad de Guadalajara),Montes Azules (UNAM)yEl Triuufo (ins­tituto de Historia Natural de Chiapas), y delas reservas especiales de la biosfera Mart­posa Monarca (Monarca, A. C,) YEl Ocote(Instituto de Historia Natural de Chiapas).

Para cumplir con uno de los propósitosfundamentales de las reservas de la biosfera,que es involucrar a la población local en lasacciones de manejo y conservación de lasmismas y contribuir al mejoramiento de sucalidad de vida, se han llevado a cabo diver­sas acciones que en cierta medida hanpermitido normar y regular las actividadesturísticas en beneficio de las poblacioneslocalesen la reserva de labiosfera El Vizcaí­no y la reserva especial de la biosfera Mari­posa Monarca.

Lo antes señalado revela que se han lo­grado avances en la gestión de las áreas pro­tegidas, sin embargo aún es enonne el retopara resolver la problemática generada atravésde décadas de abandonoen que se en­contraban las áreas protegidas, por lo que serequiere la continuidad, revisión y actua­

lización de lasmedidaso accionesadoptadas.

Comentarios Finales.

En lo referente a las áreas protegidas, laLey General del Equilibrio Ecológico y laProtección al Ambiente se complementacon el Plan Nacional de Desarrollo y el

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Programa Nacional del Medio Ambiente1990-1994. así como con la creación de unaunidad de coordinación administraliva, elSistema Nacional de Areas Protegidas.

Esta ley establece un marco de acción enel que se reconocen y definen distintas ca­tegorías de áreas, rompiendo con la tradi­ción administrativa al reconocer a las áreasprotegidas objelivos adicionales a la recrea­ción. Esta ley remarcala necesidad de hacercompalible la conservación de la diversidadnatural con el desarrollo.

Sin embargo, este marco legal deja lagu­naso ambigüedades en los siguientesaspec­tos:

Falla de un reglamento y la normalivaespecífica en materia de áreas protegi­das.

Presenta sobreposiciones yposiblescon­flictos con otras disposiciones legales.

No comprende la resolución de la pro­piedad de la lierra.

Tampoco es precisa en cuanto a lasactividades productivas que se puedeno no realizar en las áreas protegidas.

Asimismo no es precisaen cuanto a laparticipación de ONGs e institucionesde invesligación y académicas en lacreación y manejo de las áreas protegi­das.

Tales ambigüedades requieren ser elimi­nadas en el corto plazo para lograr unaadecuada consolidación del sistema nacio­nal y para ello resulta esencial considerar

los siguientes elementos:

l. Es urgente emitir unreglamento en ma­teria de áreas protegidas, el cualestablez­cade manera clara y objetiva los usos permi­tidos y prohibidos en cada una de las catego­rías de las áreas protegidas, así como loscriterios bajo los cuales pueden realizarselas actividades produclivas dentro de éstas yaquellos bajo los cuales se deben regular (oreubicar) las ya existentes.

2. Actualmente se elabora un proyecto denorma oficial mexicanapara la administra­ción y manejo de las reservas y zonas fores­tales y parques nacionales, pero tambiéndebenemitirsenormas para otrascategoríasde áreas protegidas y otros aspectos (o usos)que deben ser regulados en lo específico.

3. Existe una gran dispersiónen la adminis­tración y manejo de la, áreas protegidas, porlo que es prioritario realizar unaevaluacióndel sistema institucional y legal e identificarlos cambios que deben realizarse para alcan­zar los objetivos nacionales en materia deconservación.

En este sentido, resulta vital integrar enuna sola entidad administrativa el manejo delas áreas protegidas del país. a fin de evitarla duplicación de esfuerzos y sobreposicióne indefinición de atribuciones. Esto permití­ría dar continuidad a las acciones adoptadasque han demostrado su eficacia en la laborde conservación de la bíodiversidad,

4. Además de las áreas integradas al SINAPexiste un número desconocido de áreasprotegidas administradas por otras depen­dencias gubernamentales tales como SARH,SEPESCA, SEDEMAR y gobiernos estatales.

70 ADMINISTRACIÓN ECOLÓGICA

Debido a esto es inminente realizar unainvestigación exhaustiva sobre todas lasáreasprotegidas existentes en el país, asf comoevaluar la situación de todas y cada una deellas .

El proyecto de consolidación del SINAPque actualmente lleva al cabo el lNE consti­tuye un avance importante en este sentido,sin embargo éste sólo se enfoca a las áreasactualmente integradas al SINAP, por 10que aún se requiere un gran esfuerzo paralograr obtener el inventario nacional de lasmismas y conocer la superficie real del terri­torio nacional que se encuentra protegida.

5. Aunado a 10 anterior, se requiere contarcon el registro formal de todas las áreasprotegidas ante la Secretaria de la ReformaAgraria y el Registro Público de la Propie­dad para evitar conflictos en materia detenencia de la tierra por concesiones otorga­das dentro las áreas protegidas.

6. Las áreas protegidas establecidas antes de1988 presentan categorías diversas y dife­rentes a las que establece la Ley General delEquilibrio Ecológico y la Protección alAmbiente. Para facilitar el manejo de lasmismas, en el SINAP se ha hecho larecategorización "informal" de éstas, ajus­tándolas a las categorías que establece dichaLey. perojurídicamente no puedensercon­sideradas como tal.

Debido a esto es primordial realizar unarecategorizacién de todas las áreas estable­cidas a fin de darles el sustento jurídico queproporciona dicha Ley para las 9 categoríasestablecidas en ella.

7. Se requiere definir en cuáles áreas prote-

gidas deben ser derogados o modificadossus decretos de protección federal, dado suactual deterioro. Esto permitirá dar atencióny destinar recursosa las áreasque efectiva­mente10 requieren como unmedio esencialpara la conservación de la biodiversidad.

8. Es necesariodefinir instrumentos jurídi­cos que respalden la participación de lasorganizaciones e instituciones de investiga­ción y académicas en manejo de las áreasprotegidas.

9. Se debe continuar con las acciones paraque las ONGs, instituciones de investiga­ción, gobiernos estatales y municipales co­laboren en la administración de las áreasprotegidas.

Este es un punto clave para lograr el ma­nejo adecuado de las áreas protegidas, loshechos han demostrado que la centraliza­ción en la administración de las áreas prote­gidas ha sido ineficiente por lo que la parti­cipación de todos los sectores interesados einvolucrados es vital.

Ejemplos singulares de un manejo ade­cuado de las áreas protegidas lo tenemos enlas reservas de la biosfera Sierra deManaot1án, El Triunfo, Mapimí yMichilía, las cuales desde su creación hansido administradas por instituciones de in­vestigación bajo la normativa de la autori­dad gubernamental.

10. Es indispensable promover en otrasáreas la instrumentación de acciones comolas realizadas en la reserva de la biosfera ElVizeafno y Calakmul y especial de labiosferaMariposa Monarca, lascualesenla práctica han demostrado que contribuyen

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 71

a generar algunos beneficios para las po­blaciones locales y de esta manera se halogrado involucrarlas en el manejo de lasmismas.

11.Para la declaración de nuevas áreas pro­tegidas deben tomarse en cuenta y respetar­se los derechos históricos que tienen laspoblaciones indígenas sobre los espaciosque ocupan. Asimismo se deben instru­mentar canales efectivos de participaciónde estas poblaciones en la planificación delas áreas protegidas.

12.Es indispensable brindar capacitación atodo el personal que labora en las áreasprotegidas por lo que se debe promover suparticipación en actividades nacionales einternacionales, a fin de que puedan cono­cer y compartir las experiencias de suscontrapartes en otras regiones.

13. Es necesario reducirlos inventariosdela flora y de la fauna en todas las áreasprotegidas ya establecidas, a fin de detectarlas deficiencias del sistema en lo que serefiere a la protección específica de lasespecies en riesgo o de importancia econó­mica.

Asimismo, con base en la informacióndisponible por laCONABIO se deben iden­tificaraquellos "focos" que por su diversi­dady cndemismos merezcanespecial aten­ción para ser incorporadas al SINAP.

14. Se requiere incrementar en el SINAP lasuperficie de ecosistemas con escasarepresentatividad en éste; dc particular im­portancia es la protección de áreas en laregión ecológica del trópico seco, así como

ecosistemas marinos, humedales y zonasáridas.

15. Se debe gestionar el establecimiento decorredores biológicos como un medio pararegular el uso del suelo y evitar la fragmen­taciónde ecosistemas.

16. Se requiere de una ordenación del terri­torio que comprende cada una de la, áreasprotegidas para definir las actividades queenéstaspuedanrealizarse, dichaordenacióndel territorio debe llevarse mediante el pro­ceso de planificación de las áreas protegi­das, el cual establece la zonificación deéstas.

Asimismo, el ordenamiento ecológico esun instrumento vital en las regiones de in­lluencia (fuera de ) de las áreas protegidaspara reglamentar los usos del suelo, evitar lafragmentación de ecosistemas y el conse­cuente aislamiento de las áreas protegidas.

17. Se debe promover la incorporación deotras reservas de la biosfera a la Red MAB­UNESCO. a fin de proporcionar un mayorrespaldo a las acciones de manejo de lasmismas.

18. Es preciso elaborar y promover proyec­tos enfocados al manejo de las áreas protegi­das para ser financiados a través del "canjede deuda por naturaleza".

19. Debe gestionarse que los ingresospercibidos por acceso a las áreas protegidassean canalizadas hacia las instancia admi­nistrativa encargada del manejo de dichasáreas. Esta medida requiere concretarse en10inmediato para que los ingresos captadospor este concepto sean canalizados hacia laspropias áreas.

72 ADMINISTRACIÓN ECOLÚGICA

Como se ha señalado, las áreas protegi­das constituyen uno de los medios esencia­les para conservar la biodiversidad. Todaslas áreas protegidas contribuyen ya a con­servar la biodiversidad, pero si se modificael manejo y selección de las mismas, suaporte será mayor.

Por ello es necesario establecer objetivosexpresos de conservación de la biodiversi­dad para cada área protegida y en la mayoríade los casos éstasdeberían integrarse mejoren la trama del bienestar social, ambiental yeconómico.

Sinembargo, no se cuenta con el conoci­miento pleno de los recursos y la biodiversi­dad presente en las áreas protegidas, ni de lastécnicas adecuadas tanto para el manejoracional y sostenido de los recursos comopara la solución de problemas sociales liga­dos a éstos, por loque se requiere desarrollarprogramas de investigación suficientes queproporcionen tal conocimiento.

La mayoría de las personas tienen unavisión estrecha sobre las áreas protegidaspor lo que el respaldo público es escaso. Amenudo las áreas protegidas se consideranúnicamente como lugares de vacaciones o

LITERATURA CONSULTADA

ámbitos silvestres remotos y no como ele­mentos esenciales de desarrollo sostenible.

Para cambiar esta visión se requiere ins­trumentar efectivos programas de educa­ción ambiental formal y no formal a nivelnacional, que permitan crean en la pobla­ción unaconciencia ambiental y modificarhábitos y conductas que afectan al ambiente.

El establecimiento o existencia de unaárea protegida generalmente suele crearcon­flictos con las poblaciones locales; cuandose protege una zona, las personas que vivencerca o dentro de ella generalmente hantenido que reducir el uso y aprovechamientodesusrecursos. También puedenproducirseconflictos entre cazadores, leñadores,recolectores mineros, pescadores, empresasparaestatales (CFE, PEMEX, compañíasturísticas, etcétera), y la entidad que admi­nistra las áreas protegidas o las organizacio­nes no gubernamentales.

En este sentido la medida adoptada por elINE para someter las propuestas de creaciónde nuevas áreas protegidas a una consultacon las poblaciones locaies y diversos secto­resinvolucrados con lasmismas,constituyeun avance importante.

1. Azuela, A., J. Carabias, E. Provencio y G. Quadri, 1993, Desarrollo Sustentable:Hacia una política ambiental, U.N.A.M., 176pp.

2. CIDIAT-OEA, 1991, Taller Interamericano sobre Areas Naturales Protegidas, Mérida,Venezuela, 268 pp.

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

3. Consejo de la Tierra e Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura(lICA), 1993" La Cumbre de la Tierra Eco '92: Visiones Diferentes,SanJosé,CostaRica, 350 pp,

73

4. Douronjeanni, M., 1992, "Creación de un entorno de política internacional que respaldela conservación nacional de la biodiversidad", en WRJ, mCN, PNUMA, EstrategiaGlobal de la Biodiversidad, CONARIO, México, p. 55-77,

5. Halffter, O., 1992, "Arcas Naturales ProIcgidas de México: Una perspectiva", enSarukhán.J. yR. Dirzo (comp.), México ante los retos de la biodiversidad,CONABIO,México, p 269-281.

6. Mittermeier, R. A. YC. O. Mittermeier, 1992, "La importancia de la diversidad biológi­ca de.México'vcn: Sarukhán,J. y R. Dirzo (comp.), México ante los retos de la biodi­versidad, CONABto, México, p. 269-281.

7. Raven, P, 1992, "Carácter y valor de la biodiversidad", en: WRJ, UICN, PNUMA,Estrategia Global para la Biodiversidad, p. 1-5.

8.Soberón, J., 1993,CONABIO, Memorias del taller"Desarrollo de Institncionespara laGestión de Biodiversidad: El proyecto piloto INBIO en CostaRica", SanJosé, Costa Rica.

9. SEDESOL, 1992,lnformede la Situación General en Materia de EquilibrioEcológico y Protección al Ambiente 1991-1992,México.

10.SEDESOL, Proyecto Nacional para la Protección del Medio Ambiente 1990-1994,México.

11.SEDESOL, Proyecto de Protección a la Biodiversidad. Documento presentado alBanco Mundial, (No pub.),

El Enfoque Integrado de Prevencióny Control de la Contaminación

Víctor Hugo Páramo

1. Introducción

El concepto de prevención y control integra­dos de la contaminación es un concepto muymoderno de gestión ambiental.

Organizaciones internacionales vienen su­giriendoasusmiembros queadoptenesteen­foque. AsI, se tiene la recomendación delConsejodelaOCDEsobrelaprevenciónycon­trol integrados de la contaminación, C (90)164 (final), 31 de Enero dc 1991, la cualindica:

a) Que los países miembros practiquen laprevención y control integrados de la conta­minación tomando en cuenta los electos delas actividades y sustancias en el medioambiente como un todo y los ciclos de la

vida completos, comerciales y ambientales,de las sustancias cuando se evalúen losriesgos que tienen y cuando se desarrollen yapliquen conltoles para limitar su emisión.

b) Que los países miembros aseguren quesus leyes y reglamentos respalden laprevención y control integrados de lacontaminación.

1) Evaluando la cxtensión de los impe­dimentos que presentan a la aplicaciónde un enfoque integrado;

2) Modificando apropiadamente las le­yes y reglamentos existentes para eli­minar dichos impedimentos; y

76 A DMINISTRACIÓN ECOLÓGICA

3) Adoptando. si es necesario. nuevasleyes y reglamentos que ayudarán a pro­mover la preve nción y control integra­dos de la co ntami nación.

e) Que los países m iembros adopten pro­cedimientos admini strativos y medidasinstitucionales paraasegurarqueel en­foque integrado para la prevención ycontrol de la contaminación pueda al­canzarse eficientemente .

Tradicionalmente los prob lemas ambien­talesse han atendido considerando un solocomponente de l ambiente (porejemplo:aire.agua, suelo. etc étera), lo que ha llevado aidentificaralgunos inconve nientes en lages­tión am biental tales como:

a) Evaluación inadecuada de las causas dela contaminación(porejcrnplo,aportes víaaire,sedimentos,escurrimientos.etcétera):

b) Promoción del uso de tecnologlas decontrol al "final del dueto" (pueden cau­sar transferencia de contaminantes deun medio a otro);

El cuadro 1prese nta algunos ejemplos depolíticas que seco nside ra muestran caracte­rísticas de integración.

2. Principios Básicos dePrevención y Control Integrados

de la Contaminación

El propósito de la prevención y control inte­grados de la cont aminación es prevenir ominimizar el riesgo de daños al medio am­biente consideradn como un todo.

Este enfoque reconoce la naturaleza inte­grada de l medio ambiente tomando en cuen­ta los efectos de las sustanciaso actividadessobre todos los componentes del medio amobiente (agua. aire, suelo), los organismosvivientes (incluyendo a las personas) enestos medios y el conj unto de valores cultu­rajes y estéticos. Los aspectos importantesdel enfoque integrado incluyen:

a) Laconsideración del ciclo de vida de lassustanc ias y produ ctos (el concepto "dela cuna a la tumba");

b) Laanticipación de losefectos de sustan­cias y actividades (nuevas y existentes).en todos los comportamientos del am­biente, incluye ndo la co nsideración derutas múltiples de exposición y moví­miento a través del medi o ambiente;

Cuadro I

Ejemplos de Prevención y Control Integrados de la Contaminación

Enfoques coherentes o integrados para el control de sustancias peligrosas.Enfoques de distribución de sustancias" a través de los medios" para el controlde la contaminaci ón.Adminisuación multimedia (aire, agua, suelo) de los contami nantes .Administración integral de riesg o por sustancias químicas.

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 77

e) La minimización de la cantidad y peli­grosidad de los residuos;

d) El uso de métodos, tales como la eva­luación del riesgo, para estimar y com­parar los problemas ambientales; y

e) El uso complementario de medidas des­tinadas a corregir los efectos, como losobjetivos de calidad ambiental, y lasmedidas orientadas a las fuentes talescomo los límites de emisión de conta­minantes.

2.1. Aspectos Esenciales dePolítica.

Ciertas políticas, comunes a todos los aspec­tos de protección ambiental, son esencialespara un enfoque integrado efectivo. Estasincluyen:

a) Un desarrollo sostenible, incorporandola conservación de energía y el uso ra­cional de los recursos renovables, quedeben ser considerados;

b) Promoción del desarrollo y aplicaciónde tecnologías sin, o con bajos, residuosy de estrategias de rcciclamiento;

e) Las tecnologías limpias deberán apli­carse y alternativas más seguras susti­tuirse para las sustancias más dañinas;

d) La ausencia de información completano debe impedir la acción precautoriapara mitigar el riesgo de daño signifi­cativo al medio ambiente;

e) Al público se le informará y consultaráen la evaluación de los efectos de las

sustancias y actividades en la salud yen el ambiente;

f) Las consideraciones ambientales seránintegradas en la toma de decisiones pú­blica y privada; y

g) Se adoptarán políticasexplícitasde cum­plimiento y vigilancia consistentes yefectivas en los diferentes medios.

2.2. Enfoquesparala TomadeDecisiones.

La adopción de un enfoque integrado para laprevención y control de la contaminaciónsignifica uncambio radical en los enfoquestradicionales en la toma de decisiones. Losnuevos elementos para un enfoque integra­do incluyen:

a) El análisis del comportamiento dc lassustancias en el medio y establecer me­didas preventivas y correctivas; la sus­tancia puede ser productos químicos ocomerciales, subproductos o residuos.

b) El estudio de la fuente y su impacto alambiente (que puede incluir procesosindustriales, productos y sectores eco­nómicos), eon el fin de establecer me­didas de control como pueden ser cam­bios en insumos o procesos.

e) La caracterización ambiental de la re­gión geográfica o la región ecológicapara manejar la planificación física ylos recursos naturales existentes.

Estos nuevos elementos no son mutua­mente excluyentes y pueden usarse com­binándose entre ellos y con los sistemas

78 ADMINISTRACIÓN ECOLÓGICA

existentes de toma de decisiones basa­dos en un enfoque uní-media.

2.3Legislación.

Mientras que las formas de legislación pue­den variar ampliamente, un enfoque querespalde la integración de la prevención ycontrol de la contaminación deberá estarcontenido en toda legislación que afecte almedio ambiente. Deberá considerarse nosólo la legislación ambiental específica, sinotambién las de otras áreas tales como ener­gia, transporte. agricultura, forestal, mine­ría, ayuda e impuestos. Por ejemplo, la polí­tica energética no debe desligarse de la am­biental y el Consumo de combustible (tipo,cantidad y lugares de consumo) debe plani­ficarse para mejorar y preservarel ambiente.

2.4MedidasInstitucionales.

Las medidas institucionales y los procedi­mientos administrativos necesarios paradesarrollar y aplicar un enfoque integradoincluyen:

a) Cambios en las estructuras organizacio­nales yprocedimientos operativos inter­nos y de toma de decisiones;

b) Establecírnientode mecanismos de coor­dinación Cony entre los organismos gu­bernamentales; y

c) Arreglos para cooperaciones interna­cionales, entre diferentes órdenes degobierno y entre los países.

2.5 Instrumentos de Administración.

La prevención y control integrados de la con­taminación puede lograrse a través de unavariedad de instrumentos de administración.Cuando se considere la selección de tales ins­trumentos la atención específica será dada a:

a) Otorgarlicencias de funcionamiento úni­cas, cubriendo todas las emisiones y pro­cesos;

b) Enlazando los instrumentos ambienta­les con los sistemas de planeación deluso del suelo y de administración de re­cursos naturales y la regulación de se­rviciostales comoel transporte y otrascomunicaciones;

e) Realizando la evaluación de impactoambiental para propósitos de políticasy de los proyectos;

d) Planeación de políticas para desarrollarestrategias y lograr mejorar la calidadtotal del ambiente;

e) Estableciendo autoridades que ejecutenla inspección y vigilancia de forma inte­grada;

f) Usando instrumentos económicos;

g) Fomentando o subsidiando el desarro­llo de tecnologías limpias; y

h) Cubriendo todos los aspectos del ciclode vida en el desarrollo de los planes deadministración de la industria.

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PúBLICA 79

3. Métodos Técnicos

Los métodos técnicos empleados para res­paldar el desarrollo de la prevención y con­trol integrados de la contaminación por símismos deberán tener un carácter integrado.Los métodos técnicos incluyen:

a) El análisis de cada etapa del ciclo devida comercial ( cuadro 2), de una sus­tancia o un producto (desde el diseño,a través de la manufactura y hasta sudisposición final) y el ciclo de vida am­biental, incluyendo la transformacióny movimientos de sustanciasquímicaspor medio de los comportamientos am­bientales (cuadro 3);

b) El análisis de vías de exposición múlti­ples;

e) El uso de inventarios de emisiones delas instalaciones a todos los comparti­mientos del ambiente, junto con los in­ventarios deinsumos para permitirefec­tuar "un balance de masa" (cuadro 4);yel

d) Monitoreo de las condiciones de com­partimientos del ambiente, la biota quevive en ellos y las condiciones de los va­lores culturales y estéticos, para estable­cer niveles o tendencias de degradación.

4. Recomendaciones paraAlcanzar la Integración

Existenunaseriedeinstrumentos y accionesque vienen desarrollándose y aplicándose a

nivel mundial, de los cuales algunos de ellosya se emplean en México. Acontinuación sepresenta un listado de ellos:

• Investigación y desarrollo industrial parareducir el uso de materias y energía.

• Planeaciónde polfticas paradesarrollodeestrategias para mejorar la calidad am­biental.

* Establecimiento de propiedades con baseen el riesgo comparativo y la factibilidady costos de la prevención y control.

* Auditorías ambientales en la industria.

* Balances de materiales en proceso.

* Monitoreo ambiental para conocer flujosy procesos de sustancias químicas.

* Investigación fundamental científica.

* Evaluaciones de impacto ambiental.

* Instrumentos económicos (impuestos, de­rechos, subsidios, incentivoseconómicos).

* Programas de notificación ( transporte ytransferencia de residuos, inventario deemisiones y descargas, generación de re­siduos, etcétera).

* Establecimiento de normas.

* Permisosúnicos o autorizaciones.

* Establecimientos de estándares únicos deacción para todas las decisiones ambien­tales basados en la prevención de "riesgoirracional" a la salud y el ambiente.

* Cumplimiento de la ley, reglamentos ynormas.

80 ADMINISTRACIÓN ECOLÓGICA

CUADRO 2

CICLO DE VIDA COMERCIAL

IEXTRACCION1--1MANUFACTURA 1--1ALMACENAMIENTOI

I MANEJO 1---1 TRANSPORTE 1-----1

USO IDlSPOSICION FINAL I

REVISTADEADMINISTRACIÓNP ÚBLICA

CUADRO 3

Ciclode vida ambiental

~IAIRE I~

-1 AGUA 1-

~I I~SUELO

81

82 ADMINISTRACIÓN ECOLóGICA

CUADRO 4

EL SISTEMA DE EMISIONES

Actividades pedologicasr-------------, --__ Emisiones antropogénicas

- - - Transferencias naturales

1I1I1I111

IIIII

AGUASSUPER­

FICIALES

Infiltración :--------I

Infiltración

I

IAGUAS

SUBTERRANEAS

Inyección

Inyección Irelleno saniwioDerrame I fuga

I Actividades geológicas II -----------6AIRE -----------,I I DePÓSitO Depósito

I I ...-------- II : : Aph""ó, I pro.."""ó, IEmisiones fugitivas :

: 1 1 I I Basurero

EJBasurero/

TIERRA lnfiítraeo ACTIVIDADES descarga

ANTROPOGÉNICAS

I 1I II 1I II 1I 11 Lixiviación II percolaciónI L _IL J

Escurrimiento I flujointersticial

Introducción y Antecedentes alRiesgo Ambiental

Sergio Rivapalacio Chiang

1. Introducción

A medida que la tecnología ha aumentado,así también ha avanzado el riesgo asociadocon ella. Los efectos más importantes de lateenologfa moderna sobre la salud públicatienen su origen en la exposición prolongaday crónica a emanaciones de contaminantesde los alrededores de los complejos indus­triales. Estos problemas ambientales deriva­dos de la tecnología guardan relación estre­cha con la seguridad, puesto que raras sonlas veces que, en las consecuencias ambien­tales, sociales y económicas, no haya implí­citas cuestiones de seguridad. Esto se hacemás evidente en el caso de emanaciones

accidentales, donde sus efectos sobre elmedio amhiente llegan a ser en algunoscasos de consecuencias fatales.

En México los establecimientos comer­ciales, industriales y de servicio, han incre­mentado el manejo de sustancias peligrosas,siendo las tóxicas, explosivas e inflamables,las que pueden repercutir de manera másimportante en la población.

Por otro lado, el crecimiento poblacionaly la ubicación de los asentamientos huma­nos con relación a las industrias o establecí-

84 A DMINISTRACiÓN EcOLóG ICA

miemos pueden presentar riesgo para la po­blación.

Además,si se toma encuenta que Méxicose encuemra ubicado en una región en laquese presentan con probabilidad significativafenómenos naturales que conducen o pue­den conducir a daños importantes a las ins­talaciones industriales, es necesario consi­derar el riesgo producid o por fenómenosnaturales como los sismos, inundaciones.etcétera,

La Ley General del Equilibrio Ecológicoy Protección al Ambiente. en su articulo 5°.fracción X. determina que son asuntos dealcance general en la nación o de interés dela federación, la regulación de actividadesque deben considerarse altamente riesgo sassegún ésta y otras leyes y sus disposicionesreglamentarias. por la magnitud de los efec­tos que puedan generar en el equilibrio eco­lógico o el ambiente .

Lo que hace que la regulación de talesactividades, consideradas COmo altamentericsgosas por la magnitud o la gravedad delos efectos que puedan generar en el equil i­brio ecológico. sean tratadas como asuntode alcance general de la nación o de interésde la federación.

Para la determinación de estas activida­des se empleó el criterio de que la acció n oconjunto de acciones, ya sea de origen natu­ralo antropog énico, que están asociadas conel manejo de sustancias tóxicas. reactivas.radiactivas, corrosivas o biológicas en can­tidades tales, que en caso de producirse unaliberación , fuga o derrame de las mismas, obien una explosión, ocasionarán una afecta­ción significativa al ambiente, a la pobla­ción o a sus bienes.

TI. Marco Jurídico

Al presente. la nueva "Ley General del Equi ­librio Ecológico y la Protección al Ambien­te", publicada en el Diario Oficial de laFederación el 28 de enero de 1988 y queentróen vigor el l°de marzo del mismo año,en su capítulo IV, dedicado a las actividadesriesgosas. contieneuna de las innovacionesmás importantes. Las disposicione s que lointegran recogen la experien cia derivada delas accio nes que ha puesto en marcha elgobierno federa) para evitar riesgos al equi­librio ecológico y al bienestar de la pobla­ción. resolviendo por esta vfa un vac ío jurf­dico que, de no haberse llenado. tendríagraves repercusiones para los propó sitos dedicho ordenamiento.

Con base en lo indicado, el Instituto Na­cional de Ecologfa porconducto de laDirec­ci ón General de Normati vidad Ambiental.ha establecido procedimientos para la eva­luación de manifestaciones de impacto am­biental y estudios de riesgo. mediante loscuales se regulan las actividades altamenteriesgosas, a través de la publicación de loslistados de las mismas.

III. Listado de ActividadesAltamente Riesgosas

Las sustancias incluidas en nuestro primerlistado de actividades altamente riesgosas setomaron de varias listas : las aproximada­mente 400 sustancias qufmicas identifica­das como agudamente tóxicas por la E.P.A.,las determinadas por los diferentes organis-

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 85

mos nacionalesrelacionadoscon el controlde este tipo de productos, entre los que pode­mos mencionar a la Secretaría de Salud y ala Secretaríadel Trabajo y Previsión Social.

Después de realizar un cruzamiento, laSEDESOL incluyó todas las sustancias quetienen un IDLH menos de lOrng/m' en unlistado y las que por el alto volumen con elque se producen, manejan o transportan enMéxico fueron tomadas en cuenta, aunqueno sean del grado tóxico-agudas, pero queen el caso de liberarse podrían presentarproblemas seriospor su concentraciónen elambiente.

Estas sustancias seencuentranconsignadasen el primer listado de actividades altamenteriesgosas publicado en el Diario Oficial de laFederación el miércoles 28 de marzo de 1990.

Siguiendo un procedimiento idéntico alanterior se elaboró el listado de actividadesaltamente riesgosas bajo criterios deinflamabilidad y explosividad, el cual sepublicó en el Diario Oficial dc laFederaciónel lunes 4 de mayo de 1992.

Con la aparición futura del Reglamentoen Materia de Riesgo sepretenderedefinirlas actividades riesgosas cuya regulación escompetencia de los estados y municipios.

El objetivo de este instrumento es contarconel marcojurídico reglamentarionecesa­rio para una óptima regulación de las activi­dades de alto riesgo. con armonía entre lossectores involucrados.

El Reglamento en Materia de Riesgo con­tiene los siguientes aspectos:

Criterios para la determinación deactividades de alto riesgo.Ámbito de competencia de la Adrnl­nistración Públicafederal para la re­gulaciónde actividades consideradasde alto riesgo.Planeación y reordenamientode lasactividades dealto riesgo.Registro de actividades altamenteriesgosas.Presenlación,evaluaciónyresoluciónde los estudiosde alto riesgo.Zonas intermediasde salvaguardia.Comité de análisis y aprobación delos programas parala prevencióndeaccidentes.Lineamientos para la expedición delas normas de seguridad y operación,Consultade los estudios de riesgo.Registro de los prestadores deservi­cios en materiade riesgo ambiental.Medidasdeprevención,control,aten­cióny seguridaden materiade riesgoambiental.

IV. Estudio de Riesgo Ambiental

Para evaluar el riesgo de una actividad in­dustrial o comercial. la Secretaría de Desa­rrollo Social requiere, por medio del proce­dimiento de impacto ambiental, la presenta­ción de un estudio de riesgo ambiental.Este es un documento mediante el cual se daa conocer, a partir del análisis de las accio­nes proyectadas para el desarrollo de unaobra o actividad, los riesgos que dichasobraso actividadesrepresentenparael equi­librio ecológico <1 el ambiente, así como lasmedidas técnicas de seguridad, preventivaso correctivas tendientes a evitar, mitigar,minimizar o controlar los efectos adversos

86 ADMINISTRACIÓN ECOLÓGICA

al equilibrio ecológico en caso de un posibleaccidente durante la ejecución ti operaciónnormal de la obra o actividad de que se trate,

En lo que corresponde a los accidentesindustriales conseriasafectacionesambien­tales, es importante recordar que los trestipos fundamentales de accidentes son: ex­plosión, incendio y fuga o derrame de unproducto de alta peligrosidad, los cualesdependen, asimismo, de tres variables bási­ca>: presión, temperatura y concentracióndelasdiversas sustancias presentes, asícomolascondiciones de losrecipientes.construc­ciones y diseño de los equipos y las carac­terísticas de la transportación de dichas sus­tancias. Los accidentes se pueden presentarpor diversas causas, tanto naturales, comodel hombre, siendo accidentales o premedi­tados.

Las medidas de prevención y mitigaciónde riesgos para aplicarse en las diversasinstalaciones industriales se pueden clasifi­car en medidas propiamente preventivas,cuando su finalidad es reducir los nivelesoriginados de riesgo o de valores socialmen­te aceptables; medidas de control, cuando elobjetivoesrcducir los efectos en el ambientede situaciones accidentales cuando se lle­guen a presentar; y, medidas de atención,cuando su objetivo es reducir los daños a lapoblación y al equilibrio ecológico, cuandoel accidente ha tenido lugar. En este sentido,es importante señalar que el riesgo total quepresenta una instalación industrial, conjugados aspectos importantes:

Al El riesgo intrinseco del proceso in­dustrial, Que depende de la naturalezade los materiales involucrados, en lasmodalidades energéticas utilizadas y la

vulnerabilidad de los diversos equiposque integran el proceso, así como sudistribución y transporte.

B) Riesgo de la instalación. Potencia1izadopor las características del sitio de suubicación a partir de Jos factores am­bientales; mismos que pueden incre­mentarsu nivelde riesgoal presentarseeventos naturales que inciden en el acci­dente o la propia magnitud de sus efec­los (población aledaña, ecosistemas frá­giles, etcétera).

Al hablar de eventos indeseados es nece­sario establecer. para efectos de la preven­ción de los accidentes con repercusionesambientales, el concepto de riesgo queinvolucra dos factores:

1) La magnilud de los efectos del evento,cuantificados en una escala adecuada.

2) La probabilidad de que se presente elevento correspondiente.

Por otra parte, es necesario definir unnivel de riesgo aceptable, que pueda ser utili­zado para la evaluación de proyectos indus­triales. El establecimiento de este nivel acep­table implica considerar diversos factores:

Problemas del sitio de la ubicación dela planta.Escaso espaciamiento interno y arreglogeneral inadecuado.Estructura fuera de especificaciones.Evaluación inadecuada de materialesProblemas del proceso químico.Fallas de equipo.Falta de programa eficiente de seguri­dad tanto interno como externo.

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 87

Con base en lo anteriores necesario desa­rrollar y establecer diversas técnicas de aná­lisis de riesgo ambiental, así como políticasdel uso del suelo, que eviten la coexistenciade zonas urbanas o ecológicarncntc sensi­bles y áreas industriales de alto riesgo paraefectos de prevenir daños de consideraciónen el caso de presentarse emergencias am­bientales.

La necesidad de evaluar el riesgo am­biental surge de la importancia de preser­var el o los ecosistemas, a la población o asus bienescircundantesalossitiosen dondese efectúan actividades riesgosas.

Muchos países tienen en práctica el usode metodologías para el análisis de riesgoambiental; notable es la aplicación del pro­cedimiento de riesgo ambiental a activida­des con un elevado potencial de riesgo,instrumento mediante el cual se evalúan losproyectos de obra que representan un signi­ficativo potencial de afectación a su entor­no, dadas lass características inherentes a susprocesos y sustancias peligrosas que se ma­nejan, donde destacan los proyectos de laindustria química y petroquímica,

Como resultado del procedimiento esta­blecido para la manifestación de impactoambiental se determino la aplicación delprocedimiento de análisis de alto riesgo am­biental, en el que de acuerdo a [as etapas ofases del mismo se establece el nivel deinformación que debe presentar el propo­nente del proyecto sujeto a evaluación.

El procedimientoconstade tres niveles:

Al Informe preliminarde riesgo. Tienecomo objetivo contar con la informa-

ción suficiente para identificar y eva­luar las actividades riesgosas en cadauna de las fases que comprende el pro­yecto que, dadas sus características, sepueden catalogar como de bajo riesgoy con esto para poder incorporar lasmedidas de seguridad tendientes a evi­tar o minimizar los efectos potencialesa su entorno en casos accidentes.

B) Análisis de riesgo. Vieneaprescntarel nivel donde se requiere de unainformación más precisa y extensa parael análisis y evaluación de proyectosque se pueden identificar como de,ries­go moderado.

e) Análisis detallado de riesgo.Elnivelen el cual se requiere de toda la infor­mación detallada con el apoyo demetodologías complejas de análisis deriesgo ambiental, para evaluar las posi­bles repercusiones que tendría una ins­talación de alto riesgo en su entorno.

V. Procedimiento para laEvaluación de Estudios de Riesgo.

Criterios Básicos de Análisisde Riesgo

En los estudios de análisis de riesgo querequieren elaborar las empresas, buscandomejorar los niveles de seguridad y operaciónen sus actividades industriales, es conve­niente mencionar que hay dos aspectos bási­cos que se deben considerar:

Detectar los puntos críticos, y

Jerarquizarlos y seleccionar opciones.

88 ADMINISTRACIÓN ECOLóGICA

El primero consisteendetectar los pun­tos eritieos en los cuales sepueden presen­lar fallas susceptible s de impactar, negativa­mente,a las instalaciones y su entorno. Eneste caso podemos utilizar procedimientosde análisis como los siguientes:

A) Lista de comprobaciones: seutilizanen instalaciones pequeñas, de bajo ries­go y tecnología muy conocida.

B) Estudios de riesgo deoperabilídad:para instalaciones complejas . de altoriesgo y tecnologías innovadoras.

El segundo aspecto básico a considerarconsiste en los riesgos identificados me­diante procedimientos. como los antes indi­cados, deberán ser jerarquizados a fin depoder seleccionar las posibilidades para suatención; aplicando análisis costo-beneficioque permita el desarrollo industrial sin des­cuidar los aspectos de protección a los eco­sistemas, al ser humano y a sus bienes.

Enla evaluación de riesgos lo importantees establecer valores topes, ya que estospermiten:

Salvaguardar la salud y los bienes delos habitantes que viven alrededor. o envecindad con instalacionesdealto riesgo .En este sentido, la SEDESOL consideracomoparámetro de protección lossiguientes:

Afectación porsustancias tóxicas: sevalora utilizando un índice conocido comoIDLH. que es el valor máximo de una sus­tancia tóxica alcual una persona puede esca­par sin sufrir daños irremediables asu salud sise expone por un período de 30 minutos. Con

.estevalorla SEDESOLdetermina lazona de

exclusión o zona de alto riesgo.

Otro tipo de medición para sustanciastóxicas es el TLV8 y TLV15; estos señalanlosvalores promedio máximos aJosqueuna persona puede estar expuesta durante 8horas o 15minutos respectivamente, sin quedañe su salud; con estos tipos de valores, sedefine Jazona de amortiguamiento, estoes, espacios que permitan cubrir los riesgosque puedaocasionarunasustancia tóxica.

Afectación porsustanciasexplosivas:El valor que SEDESOL ha establecidocomoseguro en estos casos es el de 1/2 Lb/in' . conél secalcuíalazona de alto riesgo, esto es:se traza un circulo, se marea su centro y apartir de allí se mide y se señalan los puntosde la onda de presión de 1/2 Lb/in'. En estecaso la zona de amortiguamiento se definepor la distancia en que se representaría la on­dade sobre presión de 112 Lb/in' en la deter­minación del daño catastrófico probable.

Zona Intermediade Salvaguardia

Como resultado de todo lo anterior y de laevaluación de los estudios de riesgo que parael efecto se realicen, se establece la necesi­dad de instaurar una zona intermedia desalvaguardia a fin de proteger a la pobla­ción y al ambiente de los riesgos derivadosde la actividad de la industria riesgosa.

La zona intermedia de salvaguardia, en tér­minos generales, se define como aquellazona determinada como resultado de la apli­cación de criterios y modelos de simulaciónde riesgo ambiental, que comprende las áreas

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 89

en lascualessepresentaríanlímitessuperio­res a los permisibles para la salud del serhumano y afecciones a sus bienes y al am­biente en caso de fugas accidentales de SUS­

tancias tóxicas y de presencia de ondassobrepresión en caso de formación de nubesexplosivas; esta zona está conformada, a suvez, por dos zonas: la zona de riesgo y lazona de amortiguamiento.

La zona de riesgo esunazonaderestriccióntotal, en la que no se debe permitir ningúntipo de actividad, incluyendo losasentamientos humanos y la agricultura, conla excepción de actividades de forestación,el cercamiento y señalamiento de la misma,así como el mantenimiento y vigilancia.

La ZODa de amortiguamiento es una zonadonde se pueden permitir determinadas ac­tividades productivas que sean compatiblescon la finalidad de salvaguarda a la pobla­ción y al medio ambiente, restringiendo elincremento de la población ahí asentada ycapacitándola en los programas de emer­gencia que se realicen para tal efecto.

Al respecto, cabe resaltar que la autoridadmunicipal encargada de la protección alambiente vigilará el cumplimiento de losplanes de desarrollo de su localidad hacien­do que los usos del suelo sean compatiblescon la instalación industrial que se propone.

Modelos de Simulaciónde Riesgos

Actualmente la SEDESOL cuenta con unprogramacomputarizadodenominado: S is­tema de Información Rápida de Impacto

Ambiental (SIRIA). Este surgió de la ne­cesidad de contar con herramientas de apo­yo para evaluar los impactos ambientalesproducidos por los proyectos de desarrolloen el país.

El sistema cuenta con dos módulos deevaluación (además de otros apartados deinformación):

1) Modelos de dispersión en aire.2) Modelos de nubes explosivas.

1. Los modelos de dispersión de aireconsideran, a su vez,dos tipos:

Al Modelos de dispersión de fugas yderrames. Se aplica para efectuar esti­maciones de concentraciones de sus­tancias peligrosas a nivel piso, prove­nientes deunafuga gaseosa o de de­rrame de un líquido que se evapora.Los resultados que reporta el modeloson la distancia de la pluma para alcan­zar una concentración dada y el área de"exclusión" o área de riesgo, dentro dela cual se pueden tomar acciones pre­ventivas de evacuación de la poblaciónen caso de accidente.

B) Modelo de dispersión de un PUFF.Considera la dispersión de un PUFFtridimensional, o hurbuja, formado porla masa de una sustancia que es libera­da a la atmósfera en unos cuantos se­gundos, tal como una nube de gas pro­vocada por la explosión o ruptura deuna esfera de almacenamiento.

2. El caso del modelo de nnbes explosi­vas se considera para gases en estadolíquido por enfriamiento, para gases en

90 ADMINISTRACIÓN ECO LÓGICA

estado líquido por efecto de una pre­sión y para gases sujetos a presionesde SOOpsi o mayores. así como líquidosinflamables o combustibles a una tem­peratura mayor a su punto de ebullicióny mantenidos en estado líquido por efec­tos de presión (exceptuando materialescon viscosidad mayor a l_E6centipoiseso puntos dc fusión sobre 212" F).

Las determinaciones efectuadas por estesistema (SIRIA). posibilitan simular escena­rios de acuerdo con los datos que se conten­gan en los cstudiosde riesgo.permitiendo verel posible comportamiento de la sustancia enestudio. dándonos una amplia visión de lasconsecuencias y afectaciones esperadas yaportando acciones tendientes a reducir losradios de afectación mediante la implanta­

cion de medidas de seguridad adicionales.

VI. Normas Técnicasde Seguridad y Operación

En cuanto a laelaboracióndenormas técnl­cas de seguridad y operaci én.cornocom­plemento a la publicación de los listados deactividades altamente riesgosas para su re­gulac ión. la SEDESOL determinó la elabo­ración de normas técnicas de seguridad yoperación que establezcan los procedimien­tos mínimos a seguir por las industrias quealmacenen,procesen, manejen, o usencual­quier sustancia peligro sa (materia prima.productos intermedios o finales) de la in­dustria del petróleo. química. petroquímicay de las pinturas, tinta s y solventes. querepresentan un elevado riesgo a la pobla­ción. dada la toxicidad, en caso de serliberadas a la atmósfera.

Por conductodel Comité Consultivo Na­cional de Normalización para la Protecciónal Ambiente se aprobaron. ellOde septiem­bre de 1993.26 normas que contienen cri­terios de distanciamiento entre almace­namientos de sustancias de alto riesgo ydesarrollos urbanos.

Así también se están trabajando en elSubcomité de Riesgo seis normas de segu­ridad y operación. las cuales consideran elmanejo. carga. descarga y almacenamientode cloro y amoníaco.

VII. Programa dePrevención de Accidentes de

Alto Riesgo Ambiental

Finalmente, otro procedimiento por el cualse está regulando la industria de alto riesgoestablecida. es por medio del programanacional de prevención de accidentes dealto riesgo ambiental, en el que se contieneel programa voluntario de elaboración deestudios de riesgo de las empresas poten­cialmente más riesgosas.

Actualmente se tiene un total de 527estudios presentados. de los cuales 316 hansido dictaminados, 146 están en espera deinformación adicional. en 17se solicitó su ree­laboración y 48 se encuentran en evaluación.

Conclusiones

Prevenir riesgos es máseconómico queres­taurar daños y es una responsabilidad que se

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 91

debe asumir en forma consciente. desde eloperador de una válvula hasta el ejecutivoque define la ubicación de la planta.

Iniciar con estas bases es asegurar unmedio saludable, tanto para las generacio­nes actuales como paralas futuras,así comoel de garantizar el derecho a una calidad de

vida cada vez mejor.

Es por eso que con la oponuna aplicaciónde procedimientos de impacto ambiental aproyectos con elevado potencial de riesgo seestá dando unenorrne paso a la resolución dela problemática de riesgo ambiental genera­da por usos incompatibles del suelo.

Impacto y Riesgo Ambientalen la Ley General del Equilibrio Ecológico

y la Protección al Ambiente

Francisco Novelo Burbante

Impacto Ambiental

La Evaluación de Impacto Ambiental seencuentra normada por la Ley General delEquilibrio Ecológico y la Protección alAmbiente y por su Reglamento en materiade Impacto Ambiental. En estos ordenamien­tos jurídicos, se establece como obligaciónla elaboración y presentación de Manifesta­ción de Impacto Ambiental (MIA), para losinteresados en realizar proyectos de obras ode actividades explícitamente indicados enlos artículos 29 y 5 de la Ley y del Regla­mento, respectivamente. En el caso de obraso actividades consideradas altamente ries­gosas, la MIA deberá acompañarse de unestudio de riesgo.

Las categorías de proyectos que se en­cuentran sujetas a evaluación de Impacto

Ambiental son genéricas, por ejemplo: obrapúblicafederal, víasgenerales decomunica­ción, obras hidráulicas, etc. Dentro de cadagénero se encuentra una gran variedad deproyectos, desde los de pequeña magnitud ­una subestación eléctrica- hasta los que ocu­pan grandes extensiones, como una presa.

Cabe entonces preguntarse, ¿En cual­quiercaso se debeelaborar laManifestaciónde Impacto Ambiental con el mismo conte­nido y detalle? La respuesta es negativa, yaque el Reglamento de Impacto Ambientalconsidera quc la MIA puede presentarse entres modalidades: general, intermedia y es­pecífica; sin embargo siempreresultaobli­gatoria la presentación de la modalidad ge­neral y queda a criterio de la autoridad el

94 ADMINISTRACIÓN ECOLÓGICA

requeriruna modalidadintermediaoespecí­fica.

Dentro del Reglamento, existe un útilrecursodenominadoInformePreventiva (lP)cuya formulación es relativamentesencilla.Este informe puede ser empleado por quie­nes se encuentran sujetosa la elaboración ypresentaciónde laMIA,cuandodisponendeelementos suficientes para demostrar a laautoridad que el proyecto no causarádesequilibriosecológicosycumplirá con lascondiciones que le resulten aplicables porotros reglamentos de protección ambiental(agua, aire, ete.) o por la vía de la NormaOficial Mexicana.

Si la autoridad determina que el IP noprueba que el proyecto es ambientalmentecompatible,procederá a requerir la MlA enla modalidadque estime conveniente. Estoresulta adecuado cuando se sabe que esnecesaria la MIA y se requiere conocer lamodalidadque corresponde,puestoque conellose lograun importanteaborrode tiempoyde recursos. Dicho deotramanera,se evitapresentarunaMIA en lamodalidadna apro­piada.

En caso contrario, cuando la autoridadconsideraqueel IPdemuestraqueelproyec-

to no ocasionará impactos ambientales ad­versossignificativos,entoncesliberaal inte­resadode la elaboraciónde la MIA y autori­za la ejecución de las obras.

Para formular el lP y la MIA en sus tresmodalidades, se dispone de los instructivoscorrespondientes (Gaceta Ecológica #3 y#4). Estos instructivos,detallanporcapítuloy materias la información que debe presen­tarse en una MIA, sin embargo es necesariotener en cuenta que fueron formulados parapoder ser aplicados a todas las categorías deproyectos enlistadas en la Ley, son por lotanto generales y por ello se limitan a des­glosarla informaciónnecesariapara laMIA,sin indicarcómo debe ser manejada. A ma­nerade ejemplo,cuando se tratadel capítulo"Identificación y Evaluación de ImpactosAmbientales". el instructivo únicamente se­ñala que debe aplicarse la técnica o metodo­logía adecuada a las características del pro­yecto y a las del área donde pretende cons­truirse, sin hacer recomendación alguna ysin plantear criterios o lineamientos paraseleccionar la metodología.

En los instructivos se encuentra implícita lasiguiente estructura de la MIA, indepen­dientemente de la modalidad:

DescripciónfT-del proyecto

~Identificación Planteamiento de

y evaluación de , medidas deImpactos ambientales. mitigación

Análisis delmedio naturaly :rsocioeconómico

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 95

La descripción del proyecto, se realiza apartir de las actividades y obras considera­dasen lasdistintasetapasdelproyecto;estasson; a) Seleccióndel sitio; b) Preparacióndel sitio; e) Construcción; d) Operación; ye)Abandono. Larazónde taldivisiónesqueteóricay prácticamente,a cada una de estasetapas se encuentran asociados impactosambientalesespecíficos; a la vez se obtienela desagregaciónde las obras o actividadesque pueden impactar al ambiente en distin­tos tiempos.

El análisisdel medio naturaly socioeco­nómico, se debe efectuar a partir de SllS

distintos rubros o componentes, los cualesde acuerdo con los instructivos se puedenagrupar en: a) Bióticos; b) Abióticos: c)Sociales; y d) Económicos. El análisis y ladescripcióndelascaracterísticas deloscom­ponentes de cada uno de estos rubros, con­duce a establecer el escenario ambientalexistenteen el área dondepretende llevarsea cabo el proyecto.

Hasta este punto, los instructivos son ]0

suficientemente explícitos en cuanto a lainformación requerida, de modo tal que sedispone de información estructurada paraserprocesadadentrode unametodologíadeimpacto ambiental.

La metodología puede escogerse dentrodeunamplioespectro;listasdeverificación,redes, diagramas de flujo, matrices, mode­los específicos,etc. En términosgenerales,es aconsejableseleccionarunacombinacióndeellas, porejemplo:enprimerlugaraplicaruna matriz para identificar las accionesimpactantesy los componentesdel ambien­teque puedenverseimpactadosy posterior­mente,elegir las interacciones marcadas en

la matriza lasque puedaaplicarseun mode­lo para estimar la magnitud del impacto,otras interacciones pueden tratarse por mé­todos distintos.

Cuando se aplica una metodología deimpacto ambiental, siempre se encuentrapresenteel factorsubjetividad. Es necesariono menospreciarlo, ya que con facilidad sepuede incurrir en la incorrecta identifica­ción y valoración dc los impactos. Loselementosquecontrarrestanla influenciadesubjetividad son: a) Disponer de informa­ciónreciente,representativa y verazdel pro­yectoydel ambiente; b)Contar con normasy criterios contra los quepuedancompararselasevaluacionesde losimpactos;y e) Quelaevaluación de impactoambiental sea reali­zadaporunequipomultidisciplinariodondeno exista la prevalencia de uncriterio sobrealguna rama del conocimiento consideradaen el proceso de evaluación de impactoambiental.

Una vez concluida la identificación yevaluación de los impactos ambientales, elsiguientepasoconsisteenplantear lasmedi­dasdemitigaciónqueseestimenpertinentesparareducirla intensidado bienla magnitudde aquellos impactos evaluados como ad­versos significativos. En algunos casos, seencontrarán impactos no mitigables, sinembargoellono implicala imposibilidaddeactuar en favor del ambiente. Cuando estosucede, en lugar de mitigar, la opción con­sisteencompensara enrestaurar los efectosque se anticipan. Por ejemplo,puede resul­tar inevitableel retiro de la cubierta vegetalen un sitio donde estará una edificación,plantear la mitigación del impacto no resul­tará eficaz, pero proponer la compensacióncon lacreación de nuevas áreas verdes con

96 ADMINISTRACIÓN ECOLÓGICA

especies delazonaenotras áreas delproyec­to que se reserven para este fin, es unaestrategia de la que seguramente se podránesperar beneficios a! ambiente.

El planteamiento y diseño de las medidasde mitigación debe ser ingenioso, original ynolimitarse al escrutinio de las accionesdelproyecto que puedan considerarse medidasde mitigacióo, pues ello equivale a simple­mente traducir partes del proyecto en con­cepto de protección ambienta!, lo cual en elmejor de los casos, es incompleto. Salvomuycontadas excepciones, laevaluacióndeimpacto ambiental siempre produce la nece­sidad de complementar al proyecto conmedidas de mitigación, control, compensa­ción y restauración.

Lo anterior resulta aplicable a cualquiermodalidad de la MIA, de hecho está basadoen la modalidad general, ¿Cuál es la diferen­cia con las modalidades intermedia y espe­cífica'?

Desde el punto de vista estructural, lamodalidad intermedia de la MIA se obtieneagregando a la MIA general, el capítulo"Descripción del Escenario Ambiental Mo­dificado por el Proyecto", para obtener:

Puede verse que al tener una modalidadgeneral, la descripción del medio modifica­do es casi inmediata, sin embargo sólo serequiere esta descripción cuando se trata dela MIA intermedia. En lo referente a lainfonnaci6n, la diferencia radica en unma­yornúmero de elementos y componentes delambiente que deben estudiarse.

La modalidad específica conserva la es­tructura de la intermedia, la diferencia estri­ba en que el capítulo sobre el medio debeestar basado en la determinación de la cali­dad de cada uno de los elementos o factoresconstituyentes del ambiente. En esta moda­lidad toda la información sobre el ambientedebe obtenerse en trabajo de campo.

Riesgo

La evaluación de riesgo ambiental, tienecomo propósito el conocer los diversos fac­tores quepueden originaruneventoextraor­dinario (accidente) en instalaciones o pro­yectos que producen, almacenan, transpor­tan y en general, manejan en cualquier for­ma sustancias riesgosas. A partir de estaevaluación se diseñan y aplican las medidas

Proyecto

Medio actual

Evaluaciónde impactos

Medidas deMitigación

REVISTA DEADMINISTRACIÓN PÚBLICA 97

pertinentes para reducir el riesgo de acci­dente y en caso de que éste se produzca, seconsideran planes de atención a contingen­cias

Independientemente de su estado físico,unasustancia se considera de riesgo si pre­senta unao másde lassiguientes caracterís­ticas: corrosividad, rcactividad, explosivi­dad, toxicidad, inflamabilidad.

Dependiendo de la cantidad, la sustanciapuedeconsiderarse ricsgosa. Enel presentese tienen listadosde las sustancias altamenteriesgosas por toxicidad, inflamabilidad ycxplosividad, Las listas fueron publicadasen el Diario Oficial de la Federación por laSecretaría de Gobernación el29 de marzo de1990 en el primer caso, y por la mismaSecretaría y la de Desarrollo Urbano y Eco­logía el4 de mayo de 1992, en los casos deinflamabilidad y explosividad.

A diferencia de laEvaluación de ImpactoAmbiental, que se aplica solamente a pro­yectos, la de riesgo ademásde proyectos esaplicahle a instalaciones en operación.

La Ley General del Equilibrio Ecológicoy la Protección al Ambiente, regula la mate­ríariesgo,pero nocuenta conunreglamentoespecífico. De aquí que no se tengan ins­tructivos para la formulación delos estudiosde riesgo. Sin embargo, la Secretaría deDesarrollo Social cuenta con guías para es­tos estudios llamadas: a) Infonne Prelimi­nar de Riesgo (IPR); b) Análisis de Riesgo(AR)y Análisis Detallado de Riesgo (ADR).

El IPR, es equivalente al IP de ImpactoAmbiental; esto es, a partir de él se deterrni­na si unproyectoo instalaciónse considera

sujeto de un AR O de un ADR, o bien si seexenta de la evaluación de riesgo.

Sea un AR o un ADR, la evaluación deriesgo se enfoca a identificar los puntossusceptibles de fuga, derrame, explosión,etc., dentro del proceso de manejo, almace­namientoy transporte de las sustanciasalta­mente riesgosas. Una vez identificados, seplantean las diversashipótesiso circunstan­cias en las que puede ocurrir el evento ex­traordinario y bajo el supuesto de ocurren­cia, se modela matemáticamente el efectoquepodríaproducir, principalmente alexte­rior de las instalaciones ya que se trata deevaluar el riesgo ambiental.

En el caso de explosión, el modelo generael valor de la presión en el frente de onda quese propaga, este valor se compara contratabulaciones donde se encuentran los efec­tos de la presión, sobreel ser humano, otrosorganismos vivos y los bienes inmuebles.

A partir del punto de explosión, y basta elpunto donde se manifiesta una presión nodañina, se consideracomo la distanciaquedebe tomarse como radio y barrerse a laredonda paradeterminar lazona de riesgoencaso de accidente.

De manera análoga se procede con sus­tancias inflamables, aunqueaquíel parámetrode cálculo es la energía térmica radiada.

Cuando la sustancia es tóxica (particular­mente gaseosa), se modela su dispersión enlaatmósfera y lazonaderiesgose determinaapartir del puntode emisión hastala distan­cia donde se encuentra el valor de dañoinmediato a la salud (IDHL, en inglés).Tambiénes este caso, la zona de riesgo es

98 A mllNISTRACIÓN ECOLÓGICA

circular debido a que no se puede conocercon precisión la dirección del viento en elmomento del accidente. Para evitar elegirdirecciones preferentes. se toma la condi­ción más adversa cuando se determina elradio de la zona de riesgo.

Los casos de reactividad y eorrosividadaunque importantes. noson los más frecuen­les y requieren de técnicas específicas parala evaluación de sus riesgos. Sin ser regla

general. estos casos son más sencillos quelos anteriores. sobre todo en su control.

Una vez determinada la l ona de riesgo. seidentifican los asentamientos humanos y losbienes que pueden verse afectados por elaccidente. en función de ellos y de los posi­bles efectos se diseñan los planes de aten­ción a la contingencia incluyendo funda­mentalmente a la población que pudieseverse involucrada.

Plan de Acción de Educación Ambiental

Pone del capítulo V de la obra "Hacia una Estrategia Nacional y Plan de Acción deEducación Ambiental", publicada por el Instituto Nacional de Ecología con la coordina­

'ción del Dr. Edgar Gonzále; Gaudiano.

Hacia un Plande Acción Nacional

l. Marco General

Es írecuemeencontrarunaconfusionentrelo que se entiende por educación ambientaly lo que, en otros países, se denomina edu­cación para la conservación 129. No se cues­tiona la importancia de ésta última, sobretodo a raíz de los acelerados procesos dedegradación del medio que han tenido lugardurante las dos décadas pasadas. Es más,podría afirmarse que la educación para laconservación dio origen al proceso de toma

de conciencia que ha constituido el asom­broso fenómeno del ecologismo, caracterís­tico de esta parte del siglo, a través de obrascomoPrimaveraSilenciosa. publicadoaprin­cipios de los años sesenta por Rachel Carson.

Sin embargo, a partir de que también seha tomado conciencia de que dichos proce­sos de degradación ambiental han sido con­secuencia del impacto de las actividades

l~. Existendiversas tipologíasdel pensamientoy acciónecologistaa nivel mundialy nacional. Una discusiónreciente e imeresantesobreeste asunto puedeverse en: LucFerry (1992)«La ecologíaprofunda».En Vuelta. Núm. 192.Noviembre(Ir. AureliaAlvarezUrbajtel). pp. 31-43

100 ADMINISTRACIÓN ECOLÓGICA

humanas, se asumió que la mera informa­ción sobre dinámicas ecológicas no produ­cirían los cambios deseados, si ésta no seencontraba asociada con una comprensiónde las causas sociales, económicas y cultu­rales de los problemas y sus valoracionesimplicadas. Esta diferenciación entre elenfoque ecológico y el ambiental, es lo quedistingue a los proyectos de educación am­biental de los de educación para la conserva­ción.

En nuestro país esta confusión se ha ex­presado, muy frecuentemente en el hecho deque la educación ambiental se ha entendidocomo la enseñanza de la ecología, lo cualcercena los componentes sociales y econó­micos que tendrían que integrarse a los pro­yectos. La educación ambiental debieraentendersecomounprocesoorientadohaciael desarrollo, sin deteriorar el medio quesostiene las dinámicas ecológicas y, por lomismo, que asegura una distribución conequidad en el presente y disponibilidad derecursos para las generaciones futuras. Deahí que no podemos permitimos orientarnuestros proyectos de desarrollo y de educa­ción a la conservaciónper se, al margen delconjuntode condicionesque prevalecenenamplios sectores de la población.

Ello implica que la educación ambientaltiene la necesidad de un marco te6rico­conceptual y de una estrategia acorde conlos requerimientos de cada país, en tanto seprecisa responder a características y condi­ciones propias de orden ecológico, econó­mico, sociocultural y político 130. Por 10

mismo, una educación ambiental para eldesarrollo sustentable debe considerar laconstrucción de una nueva racionalidad am­biental, a partir del conjunto de condicionespropias del país, para impulsar una capaci­dad de organización de la sociedad basadaen sus propios valores y decisiones, en supotencial creativo y en un equitativo inter­cambio de medios tecnológicos y culturales.

La idea principai que rige el presente plande acción es proponer un conjunto de priori­dades, en áreas que consideramos funda­mentales, a efecto de propiciar un intercam­bio y colaboración entre los grupos, institu­ciones y organizaciones que trabajan encada una de ellas. Se busca, por tanto,contribuir al desarrollo del campo de laeducación ambiental, a través del consenso.Obviamente, los aspectos incluidos no seabordan a nivel particular, dadas las cualita­tivas diferencias que existen entre quienesse ocupan de las distintas tareas y sus desti­natarios. El nivel de especificidad en laplaneación que requiere la puesta en marchade un proyecto, será tarea de cada grupo uorganización. Este documento tiene comouno de sus propósitos ayudar a enlazar es­fuerzos dispersos.

Los planteamientos que aquí se presentanson resultado de una consulta previa realiza­da entre especialistas de diversas áreas de laseducación ambiental y áreas afines. Separte, en consecuencia, de lo que se hace, delo que no se hace y de lo que se cree que sedebería hacer. Aunque tenemos la convic­ción de que las meta, son importantes, en

I~ Como referencia sobre procesos similares a los emprendidos con la elaboración de este documento, recomendamos consultar:EstrategiaNaciona.lenEducaciónyFormaciónAmbientall990-1999 . Repúblicade Venezuela. MirristeriodelAmbiente ydelos Recursos Naturales Renovables. Dirección General Sectorial de Educación Ambiental. Dirección de Educación Ambiental.Caracasjulio de 1990.94p.; PlanMaestrodeEducaci6nAmbientalCostaRica. ResumenEjecutivo. Fundación Neotrópica1989.EstrellaMarfaGuier(Ed.)SanJosé.HeliconiaSOp. yPlan GlobaldeEducaci6nGEA2000. Bogotá, FundaciónRenaSet4Op.

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 101

este plan de acción hemos dado un pesoespecífico mayor a los procesos. Ello haráposible construir procesos de educaciónambiental en el marco de las dinámicassocioculturales y económicas concretas,puesto que no creemos en actividades edu­cativas sin contenidos. ni en contenidos sincontextos.

Una verdadera educación se encuentrainmersa en los significados y en la manerade significar de la gente, lo cual se tornamuycomplejo en un país multicultural, multi­étnico y biodiverso como el nuestro. Paraque la acción de educar tenga significadopara cada individuo, implica partir de lagente y con la gente. De ahí que este plan deacción no puede ser una guía programática,sino que remite más a sugerir una estrategia,a compartir criterios, a apuntar lineamientosgenerales. a proponer caminos para transitarhacia un entendimiento colectivo. Este esnuestro horizonte de trabajo.

En una estrategia siempre quedan mu­chas preguntas sin respuesta, puntos oscurospara los cuales no se cuentan con plantea­mientos inequívocos. Lo importante es,cuando menos en este caso, que se busca unaestrategia y un plan de acción que involucrea los sujetos, para que la educación ambien-

tal ocupe un papel cada vez más protagónicoa partir de sus intereses y requerimientos. Lagente hace sus propias interpretaciones delos mensajes educativos y asume una postu­ra frente a ellos. No actuar es consecuenciade la falta de articulación de un determinadomensaje con las expectativas de la gente l31.

La no actuación también es una posturafrente al problema. Por ello, creemos que laeducación ambiental no consiste sólo enpromover campañas a través de frases inge­niosas 132 que arrancan sonrisas a la gente,pero no generan un cambio de actitud, niproporcionan la capacidad de prevenir yresolver problemas ambientales concretos.

La educación ambiental, desde una pers­pectiva crítica que vaya más a la raíz de losproblemas, puede ser la diferencia para estaren posibilidad de elegir nuestro futuro. Alhablar sobre esta elección Meadows yRanders (1993), concluyen:

«La transición hacia una sociedad soste­nible requiere un cuidadoso equilibrioentre objetivos a largo y corto plazo, y unénfasis mayor en la suficiencia, equidad ycalidad de vida, que en la cantidad de laproducción. Exige más que la producti­vidad y más que la tecnología: requieretambién madurez, compasión y sabidu­ría» 133.

", Sobre este tópico se recomienda ver: Prieto Castillo, Daniel y Carlos Eduardo Cortés S. (1990). «El interlocutor ausente. Notasy recomendaciones sobre investigación de expectativas de comunicación y validación de mensajes en tomo a la infancia». San Joséde Costa Rica. Radio Nederland. (Mimeograma). 69 p. Wood, David S. y Diane Walton Wood (1987). Cómo planificar un programade educación ambiental. Tr. Charles Roberts. Washington, Servicio de Pesca y Vida Silvestre de los Estados Unidos (FWS)- InstitutoInternacional para el Medio Ambiente y el Desarrollo ([lED). 46 p. de esta última ver especialmente el aparcado: La identificacióndel mensaje. Finalmente, ver: Hrabar, Dcan y Ramona Ciparis (1992). Guia de Acción Joven sobre Desarrollo Sustcntabje. Madrid.AISEC España. 285 p. Sobre todo la sección Obstáculos a la Efectividad.

m Esto es claro en algunas campañas para el aprovechamiento del agua; por ejemplo: AHzÚRRA o «Gota a gota el agua Se agota».Sobre esta discusión se recomienda ver el artículo de Marina l.cal en Oikos. Boletín del Centro de Ecología. UNAM. Julio/agosto

de 1993.

IJJ Meadows. Donella H., DermisL., Meadows y Jorgen Randers (1993). 2 ed. Tr. Carlos Alberto Shvartz, Más allá de los límitesdel crecimiento. Madrid El País/Aguilar. 3.5.5p.pp. 23.

102 ADMINISTRACIÓN ECOLÓGICA

La presentepropuestaintentaenfatizarelpapelde la educaciónambientalen la cons­trucciónde un futuro mejor 134. No afirma­mos ingenuamenteque los complejos pro­blemasambientales actuales vayan a resol­versesólo mediante programaseducaciona­les; pero sí estamos convencidos de que laeducación constituye un poderoso motorparaqueciertoscambiospuedandarsehaciamejores direcciones. Ello también implicauna continua búsqueda de apropiadas for­masde proporcionarunabuenainformaciónsobre los problemas y una responsable in­ducción a la acción comunitaria 135.

Pero como ha podido observarse a lolargode los capítulosprecedentes, laeduca­ción ambientalen Méxicoha tenido un cre­cimiento exponencial en los últimos diezaños. El númerode grupos,organizacionese instituciones que han incorporado a laeducaciónambientalcomoparte de su que­haceroque explícitamente sededicanaella,es difícil incluso de valorar, situación quedista considerablemente de lo que ocurríahasta hace muy poco tiempo. Existen, sinembargo, tareas pendientes.

Un primer tipo de tareas está integradopor fallas -cornprensibles desde la perspec-

tiva del propio desarrollo del campo ennuestro país- , tales como la prevalencia deenfoques y tendencias eminentementeempiristas, pragmáticos yconservacionistas;así como la insuficienciade una referenciajurídica en la materia.

Un segundotipo se ubicadentro del con­junto de resistencias que hay que vencerpara que la educación ambiental ocupe unlugar más destacado dentro del currículumescolar y sus actividadesformales, más alláde verla como un elementoextracurricular,eventualy, porende,desarticulado; o, comounanuevaasignaturao unidaddeaprendiza­je, que noconcita un replanteamientode loscontenidos tradicionales que integran losprogramas escolares y profesionales.

Un tercer tipo remite a la ausencia prác­ticamente generalizadade mensajes verda­deramente educativos sobre el ambiente,apropiadosa lasdistintasaudiencias,dentrode los medios de comunicación electróni­cos, si bien caben sus conspicuasexcepcio­nes, sobre todo en la radio. Asimismo, yaunado a lo anterior, carencias importantessobreuna adecuadaorientaciónpara el con­sumo,donde los escasosorganismos no gu­bernamentales y gubernamentales reman

1:1< Unejerciciode prospectivaambiental dirigidoa explorar y definirfuturos alternativosde largoplazo(1992 a 2025), así comoa identificarposiblescursosde acción,en él participaron 32 expertos de diversasespecialidades, al ubicarla importanciadealgunosposibleslimitantespara resolverlos problemasambientalesdel país. se pronunciópor dos como los más importantes:laescasaeducaciónde la poblaciónnacional, tantode carácter nacionalcomoen el temaespecíficodel medioambiente y. la noinclusión de loscostosambientalesen las decisioneseconómicas.Dcmíeguea. Sergioy AntonioAlonsoC. (1992). Prospectivadel MedioAmbienteen México:Resultados de la PrimeraRondadel Primer EjercicioDelíos Global CONADflSEDUE.México. Centrode EstudiosProspectivos-Fundación Javier BarriosSierra IB3p.; documentación relacionadacon el segundo deestos limitantes, puede verseen; InstitutoNacionalde Ecología (1992).Los instrumentoseconómicosaplicadosal medioambiente. México,SEDESOL(conel apoyode la Comisiónde Comunidades Europeas). (Serie Monograffas, 2) 137p.

IlS En un oportunoartículoPatriciaPoore advierte sobre aquellosprogramasque han proliferadoen EstadosUnidos,basados encíícnes ambientalist!ls, con excesivollamadoal actívísmoy a partir de una sobresimplificacién de la infonnaci6n científica quepromueveuna desconfianzaa la tecnología, desinformay enfatiza escenariossombríos. Peore. Patricia(1993)... EnviroEdacation. Is ir Science.Civies-orPropaganda?.. Garbage.26. April-May.

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 103

contra una vigorosa corriente consumistaque, incluso, se ha montado en la crecientepreocupación pública sobre la contamina­ción, para promocionar productos a partir demensajes y emblemas que nadie regula.

Un último tipo, pero no menos funda­mental, lo constituye el deficiente manejode deficiente información científica sobrelos problemas ambientales, que se observasobre todo en un importante número deorganizaciones no gubernamentales, quederiva en una sobrcsimplificación de la 10­fonnaci6n que sustenta sus propuestas edu­cativas. Esta situación, así como la propiafalta de formación teórica y metodológicaen aspectos pedagógicos, puede comenzar asuperarse a travésde diversasmedidas, en­tre las que destaca la incorporación de loseducadores ambientales a programas for­males tendentes a profesionalizar el campo.

A partir de 10 anterior, se requiere orien­tar las acciones, en una primera instancia,hacia los grupos socialesprioritarios, aspec­to con el que se coincide con los seña­lamientos contenidos en la Agenda 21, talescomo las mujeres, los niños y los jóvenes,las organizaciones no gubernamentales, laspoblaciones indfgenas, las autoridades loca­les, los trabajadores y sindicatos, el comer­cio y la indnstria, la comunidad científica ytecnológicaylos agricultores tJ(i . Estacorre­lación con los planteamientos de la Agenda21, debe verse en función de la problemáticaambiental y de desarrollo delineada en loscapítulos 2 y 3 de este documento y, sobretodo,con base en sus requerimientos regio­nales particulares.

Enunasegundainstancia, es preciso ubi-

1''' VerAgenda 21. Sección III. Capítulos 23 a 32.

car las acciones de educación ambiental enel contexto de las políticas vigentes, en par­ticular con aquellas estrechamente relacio­nadas con la posibilidadde instrumentación,tales como las de descentralización educati­va y de la gestión ambiental; en el contextode programas de amplio alcance y enverga­dura, a saber: el Programa Nacional de So­lidaridad (PRONASOL), el Programa Inte­gral Ambiental Fronterizo (PIAF), el Pro­grama Ambiental de México (PAM), el Pro­grama de 100 Ciudades Medias, por citaralgunos ejemplos importantes y, en el con­texto de algunos planes de desarrollo, conespecial énfasis en el Tratado de Libre Co­mercio con Norteamérica y otros países la­tinoamericanos.Ios acuerdos paralelosy losmacroproyectos turísticos. Es decir, unaestrategia y plan de acción de educaciónambiental sólo podemos verla de forma in­tegrada en un marco mucho más amplio, endondepuedaencontrarnuevossentidosden­tro de las medidas adoptadas para resolverlos problemas existentese impulsar el desa­rrollo.

Finalmente, consideramos fundamentalplantear la importancia de auspiciar el esta­blecimiento de diversos niveles de organi­zación de la educación ambiental: la exis­tencia de consejos nacionales y estatales,asociaciones de educadores y de redes re­gionales, por actividad y temáticas, resultanecesaria para fortalecer la educación am­biental en México. Sin embargo, igualmen­te importante es incorporar la educaciónambiental en los organismos e institucionesque ya existen con variados propósitos, des­de donde se requiere que asuman sus propiasresponsabilidades en la materia. Un amplioespectro de posibilidades se presenta en estadirección con sindicatos, partidos políticos,

104 A DMINISTRACIÓN E COLÓGICA

medios de comunicación, grupos de volun­tarios, clubes de servicios, co legios de pro­fesionales, iglesias, instituciones académi­cas y organismos gubernamentales y empre­sariales, entre muchos otros . Ello implicaque esta estrategia y plan de acción pretendeabarcar a la sociedad nacional en su conjunto.

Para ello, los lineamientos generales siguien­tes permitirán esclarecer la estrategia a se­guir:

a) Conceptualizar al ambiente como tota­lidad, lo cual incluye aspectos naturales,soc iales, económicos, políticos, cultura­les.tecnol égicos,éticos y estéticos desdeuna perspectiva histórica.

b) Constituir un proceso pernnanente ycontinuo que atraviese los distintos gra­dos esc olares y la vida soc ial en su con­junto. tomandoen cuenta los niveles demadura ción del niño y las posibilidadesde intervenci ón de los diferentes sectoresy grupos de la población.

e) Aplicar un enfoque interdisciplinarioen el análisis de los asuntos ambientales,para propiciar una perspecti va más apro­piada de los problemas y de sus solucio­nes.

d) Examinar los principales asuntos am­bientales desde puntos de vista local,nacional. regional y global. intentandoesclarecer los distintos niveles y órdenes

de responsabil idad en la generación delos problemas y la construcci ón de solu­ciones I TI .

e) Dar énfasis a la acción ya la participa­ción con respon sabil idad como condi­ción de todo proyecto de educac ión am­biental. Ello impli ca partirde laorganiza ­ción de la experi encia de los destinatariosde los proyectos y de brindarles la opor­tunidad de construir sus propias alterna ­tivas de solución, con base en sus propiasnecesidades, intereses y cosmovisiones.

f) Insistir cn la incorporación de la di­mensión ambiental en la formulación delos planes y programas de desarrollo. Laeducación ambiental debe ser vista comouna parte integrada del conjunto de acti­vidades que emprenda una comunidad.para favorecer una verdadera formaciónde valores .

A partir de dichos lineamientos, se presen­tan algunos criterios 138 que contribuyen adefinir la manera de organizar los proyectosde educación ambiental.

l . Definir con claridad el sector y grupode poblaci ón al que estarán dirig idas lasacciones.

2. Incluir las adaptaciones que requieranlas acciones, en función de la diversidadexistente de la población.

I:ll E.o relaciónCOIl tosincisos e y d. recomendamos \'O: Leff Enrique (1992). ..Educaci6n y fonnación ambiencal parael manejosustt:ntable de losrecursos naturaJes del trópico rrexícaoo... EnPleamar, Villahe:rmosa. Comisi ón Mexicana delos Estados UnidosMeJ.icano~ para laUNESCO. IVConúté Regional (Sede Tabasco) Al\o 1, Núm. l . Enero - Abril. pp.6-IO.

1\1 Tomado con modificaciones de: Manan Navarro y O[fOS (1990). Callílogode criterios para la evaluación de programas deEducación Ambiental. Sevilla,CMIDE. 44p.

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 105

3. Considerar las características socio­culturales, el nivel educativo, el sexo, laedad, la aclividad y otros factores quepuedan ser relevantesparalos objetivospropuestos y el diseñode las actividades.

4. Partir de la problemática ambiental dclos sujetos a los quc va dirigido elproyecto.

5.Favorecer laparticipación comunitariaen la prevención y solución de los proble­mas.

6. Propiciar un tratamiento interdisci­plinario e intersectorial de los problemas,

7. Facilitar la adquisición de una perspcc­Iiva regional y global dc los problemasambientales locales pensando en el futu­ro.

8. Prever la posibilidad de que los sujetosa los que van dirigidas las acciones reali­cen reíormulaciones de los conceptos yprocedimientos que se proponen.

9. Coadyuvar a la identificación y clarifi­cación de los valores ambientales propiosde los sujetos, con el fin de permitir laadopción de decisiones auténticamentesuyas.

10. Propiciar la creación de nuevos valo­res.

11.Posibilitar que los sujetos manifiestenactiludes críticas hacia el proyecto, a tra­vés de juicios de valor.

12. Predisponer a los sujetos a interrogare interrogarse sobre la realidad que lesrodea y sobre ellos mismos.

13. Animar la confrontación de aclitudesy valores de los sujetos de determinadascaracterísticas educativas ysociocultura­les, con otros con características distin­tas.

14.Propiciar latomadeconciencia sohrelos problemas que obstaculizan la calidadambiental individual y colecliva.

15. Favorecer el análisis final y la con­cienciadelosdiferentes factores queínter­

vienen en una problemática ambiental.

16. Hacer acopio y potenciar la utiliza­ción de métodos y técnicasde análisis dela realidad, basados en una diversidad deenfoques y perspectivas.

17. Estimular la crealividad para facilitarel descuhrimiento de vías que ofrezcansoluciones nuevas a los problemas exis­tentes.

18. Promover la participación en la defi­nicióncolectiva delasestrategias y de lasaccionestendentes a resolverlos proble­mas que afectan la calidad ambiental.

19. Dilucidar las causas de los problemasambientales y favorecer la proposiciónde los medios adecuados para resolver­

las.

20. Fomentar el establecimiento de unsistema de valores tendente a considerarlas mejores decisiones para el bienestarindividual y colcclivo.

21. Facilitar la difusión de las decisionesadoptadas sobre los proyectos a desarro­llar en la comunidad.

106 ADMINISTRACIÓN ECOLÓGICA

22. Incitar a los individuos a clarificarlas intenciones que subyacen en lasdeci­siones.

23. Inducir la articulación de los proyec­tos educativos con proyectos de desarro­llo y con las actividades productivaspropias de la comunidad.

La idea que rige la representación de loscriterios anteriores es aportar elementos aconsiderar en la formulación de proyectosde educación ambiental. En este sentido, esfundamental tratar de identificar el proyectoglobal de la región para insertar los proyec­tos educativos en las necesidades y condi­ciones de cada contexto y evitar, como hasucedido, que los proyectos de educaciónambiental se encuentren desarticulados delas actividades principales de las comunida­des, sobre todo rurales.

2.Finalidadyobjetivos "9

Los fines de la educación ambiental esta­blecidos desde la Conferencia de Tbilisicontinúan siendo.vigentes, a casi 20 años dehaber sido formulados. La educación am­biental ha remado contra la corriente parapoder avanzar en cuanto a:

- Permitir una percepción integrada de lanaturaleza compleja del medio natural ydel creado por el ser humano, resultantede la interacción de los aspectos físicos,biológicos, sociales, económicos y cultu­rales.

- Favorecer la adquisición de conoci-

mientas, valores, comportamientos y ha­bilidades prácticas, a partir de unareorientación y articulación de las diver­sas disciplinas yexperiencias educativas,para participar responsable y eficazmen­te en la prevención y solución de losproblemas ambientales y en la gestión dela calidad del ambiente.

- Contribuir a la formación de una con­ciencia sobre laimportanciade la conser­vación del medio ambiente en su relacióncon los procesos de desarrollo, para 10cual deberán darse a conocer alternativasproductivas menos deteriorantes, asícomo promover actitudes y pautas decomportamiento que favorezcan unare­lación más armónica con el ambiente ymodos de vida compatibles con la calidaddel mismo.

- Propiciar la adquisición de todos losmiembros de la sociedad, según sus mo­dalidades y en distintos grados de com­plejidad, de una amplia gama de destre­zas y habilidades cientfficas y tecnológi­cas, así como de otras fuentes apropiadasde conocimiento, para la prevención yresolución de problemas ambientales. Es­pecial énfasis deberá darse a la capacita­ción del personal de todos los nivelesencargados de adoptar decisiones.

- Incorporar la dimensión ambiental ydeldesarrollo en los distintos niveles, moda­lidades y áreas de conocimiento de lossistemaseducativosescolarizados,a par­tir de abordajes integrados y crlticos queatiendan fundamentalmente las causas

IN Enesteapartado definesyobjetivoshemosrecuperado, conalgunas modificaciones, aquellos propuestos enel documento titulado«Elementos estratégicos para el desarrollo de la educación ambiental en México", los que consideramos en términos generalesvigentes.

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 107

de los problemas y no sólo sus efectosmás evidentes.

- Facilitar una clara comprensión de lasinterdependencias económicas, políticasy ecológicas del mundo actual, en las quelas decisiones y comportamientos de losdiversos países tienen consecuencias dealcance internacional, por lo que se re­quiere desarrollar un espíritu de solidari­dad y Una actitud más responsable entreellos.

Apoyando estas ideas, la "Agenda 21" 140

textualmente insiste en que:

«Si bien la educación básica sirve defundamento para la educación en materiade medio ambiente y desarrollo, ésta úl­tima debe incorporarse como parte fun­damental del aprendizaje, Tanto la edu­cación académica como la no académicason indispensables para modificar las ac­titudes de las personas de manera queéstas tengan la capacidad de evaluar losproblemas del desarrollo sostenible yabordarlos. La educación es igualmentefundamental para adquirir conciencia,valores y actitudes, técnicas y comporta­mientosecológicosy éticosenconsonan­cia con el desarrollo sostenible y quefavorezcan la participación pública efec­tiva en el proceso de adopción de decisio­nes ...»,

Ello implica la necesidad de que laeduca­ción ambiental se encuentre presente tantoen el contexto de la educación formal en sus

diferentes modalidades y niveles, como enlos difusos espacios de la educación noformal e informal. La educación ambiental,de esta forma, trasciende el importante perolimitado contexto de la concientización pú­blica dentro del cual frecuentemente se leencierra, para insertarse en el corazón mis­mo de los estilos de decisión, de la ejecuciónde políticas, de la planeación del desarrollo,de las prácticas productivas, de los procesosde generación de conocimientos, de la for­mación técnica y profesional, de los valoresy de las prioridades, entre otros. Pero noresulta sencillo romper con los atavismos ylas preconizadas formas de entender el pro­greso, que se difuminan como humedad enla emergente racionalidad del desarrollosustentable 141.

En este sentido, la capacitación es uno delos instrumentos mas importantes para eldesarrollo de los recursos humanos necesa­rios en la transición a un mundo sustentable.Esta debe enfocarse hacia áreas y camposespecíficos, para resolver problemas regio­nales concretos y generar el conocimiento yhabilidades requeridos para el manejo am­bientalmente sustentable de losrecursos, Lacapacitación contiene intrínsecamente am­plias posibilidades para promover un mayorgrado de conciencia sobre los problemas delambiente y el desarrollo.

Por 10anterior, la finalidad de la estrate­gia y del plan de acción propuestos es forta­lecer el campo de la educación ambiental enMéxico, tanto en lo que corresponde a laeducación formal como a la no formal y la

140 Op. Cit. p.395.

141. Para una discusión sobre el sustrato politico del desarrollo desde la perspectiva norte-sur, ver: Medioambientey desarrollo.Haciaunaestrategia oomúnparael surenlasnegociacionesdelaCNUMADymásallá. Ginebra.SouthCentre.31p.

lOS ADMINISTRACIÓN ECOLóGICA

comunicación, a partir de la cultura de lagente , elevando la capacidad profesional desus principales agentes y promoviendo pro­cesos de comunicación y cooperación entreellos. Con base en los siguientes objeti vosespecfficos.

Deoperacl én:

l. Instar a la consolidació n de un marcolegal, conceptual y operativo de la edu­cación ambiental, que pueda reorientarlas diver sas actividades que se desarro­llan en el país hacia propósitos comu­nes, a partir de enfoques apropiados alas características y necesidades exis­tentes.

Deorganización:

2. Impul sar el establecimiento de con­sejos, asociaciones. redes y formas di­versas de organización de los educado­res ambientales, a fin de coordinar es­fuerzos, incrementar la credihilidad y labase social de los proyectos, fortalecerla capacidad de gestión ante organis­mose instituciones,así como favorecerel intercambio de experiencias y el apo­yo recfproco en el desarrollo de accio ­nes educativas dirigidas a diversos sec­tores y grupos poblacionales.

Ve comunicación ydifusión:

3. Establecer redes de comunicación,intercambio. apoyo y promoción de lasactividades, con vistas a extender y re­forzar la cobe rt ura ge og ráfica ypoblacional. Una opción en este propó­sito es el establecimiento de redes elec­trónicas de comunicación.

4. Aprovechar de nuevas y mejores ma­neras los espacios radiofónico, televisivo,depublicaciones e impresos destinados ala educación ambiental. sobre todo parala difusión de casos concretos.

5. Promover la elaboración de directoriosde organismos no gubernamentales . ins­tituciones académicas. dependencias pú­blicas y personas que se encuentren tra­bajando en materia de educación ambien ­tal, en cuale squiera de sus campos y mo­dalidades, a nivel nacional y en el extran­jero, con el objeto de propiciarinteraccio­nes y ampliar las oportunidades.

6. Auspiciar la difu sión de bibliograffas,compendios, redes, y bancos de informa­ción, que aporten referencias documen­tales a quienes se encuentren trabajandoen el campo y a los que estén interesadosen incorporarse.

Deinvestigación:

7. Estimular la reali zación de estudios einvestigaciones dirigidos a la búsquedade respuestas apropiadas . consolidaciónde las acciones y a la concreción de unmayor número de esfuerzos. La conside­ración de factores socioculturales. eco­nómicos y ecológicos son fundamentalesen el impulso de proyectos de investiga­ción en educación ambiental en nuestropaís.

Decolaboración:

8. Prom over la puesta en marcha de losproyectos conjuntos intergrupalese intcr­regionales que recuperen experiencias yoptimicen recursos y apoyos diversos.

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN POBLlCA 109

9. Fomentar la realización de reunionesregionales en materia de problemas yproyectos específicos, para intercambiaropiniones y reforzar las acciones.

Decapacitación:

10. Promover la organización de cursos,seminarios y talleres sobre diversas te­máticas que funjan como espacios decapacitación y formación permanente.

De promoción en las instituciones deeducación terminal:

11. Promover en las instituciones de edu­cación técnica y superior la apertura deopciones profesionales y especialidadesambientales, así como la incorporaciónde la dimensión ambiental en las carrerastradicionales.

Defortalecimientodelaedncación básica:

12.Promover la capacitación de los maes­tros y el establecimiento de condicionesapropiadas para la instrumentación de laeducación ambiental en el nivel básico,ante las diversa instancias responsablesde la educación escolar, los organismossindicales y gremiales y las institucionesde investigación educativa.

Deconcertacíén:

13. Fortalecer las acciones de educaciónambiental en los estados y su vinculacióncon los diversos agentes existentes (gobier~nos estatales y municipales, áreas edueati-

vas oficiales, üNG, grupos privados, etc).

Deintegración:

14. Fomentar la puesta en marcha deproyectos de educación ambiental aso­ciados a diversas actividades producti­vas, así como a programas de restaura­ción y conservación sohre todo a nivelmunicipal.

15. Promover la búsqueda de mecanis­mos de integración de los campos de laeducación ambiental formal, no formal yla comunicación hacia la consecución depropósitos comunes.

De cooperación internacional:

16. Establecer vínculos de colaboracióncon organismos internacionales, multi­nacionales y extranjeros, a Iin de mante­ner un constante intercambio, gestionarapoyos di versos y conocer experienciaspara fortalecer las acciones nacionales.

A partir de estos objetivos y con baseen el marco general enunciado anterior­mente, se desarrollarán una serie de pro­puestas para cada una de las áreas señala­das en el índice, a través de las cuales sepretende identificar necesidades priorita­rias críticas en materia de educación am­biental, así como algunas aproximacionesmetodológicas generales para cada caso,que deberán ser especificadas porcada gru­po u organización en función de los proyec­tos a desarrollar en condiciones regionalesconcretas.

Comparación de la Legislación Ambiental deMéxico, Estados Unidos y Canadá

Diana Ponce Nava

Introducción

El proceso de integración económicaque,independientemente del Tratado de LibreComercio. se está dando en Norteamérica,hadespertado seriaspreocupaciones porquese espera que el incremento de actividadeseconómicas provocará un impacto ambien­tal considerable. Inherente a dicho procesoestán el incremento en el esfuerzo de indus­trialización y, con ello, tanto el aumento enla tasa de explotación de recursos naturalescomo la proliferación de las interferenciascon el ambiente, especialmente de las fuen­les de contaminación. Se alega que losregímenes legales ambientales de México,Estados Unidos y Canadá deben mejorarse yfortalecerse. Dadas las disparidades entrecada unode esos regímenes, se repite conti­nuamente que deben armonizarse los

"Conclusiones del estudio realizado porencargodel InstitutoNacional de Ecología, Otoño de 1993

estándares ambientales de los tres países,paraque las diferencias existentes entre elloso los distintos niveles o intensidad en suaplicación, no conduzcan a la creación de«paraísos de contaminación», por lo quetales estándares deberían armonizarse y lasmedidas de aplicación de las leyes hacersehomogéneamente estrictas.

En este estudio se ha buscado identificarlas principales divergencias y convergen­cias que existen entre las legislacionesambientales de los tres países. Conocer lamagnitud de las diferencias entre la legisla­ción de los tres países permitirá tomardecisionesfundadas,paraincremenlar lascon­vergencias y desvanecer lasdivergencias.

Laprimera consideración importante quehubo de hacerse es que, aunque los tres

112 ADM~'11STRACIÓN ECOLÓGICA

paísestienen formalmente gobiernos de tipofederal , sus sistemas jurídicos son diferentesy, así, cada uno de ellos promulga, desarro­lla y aplica sus leyes, reglamentos yestándares técnicos en el contexto de regí­menes legales básicamente diferentes. Másdistintossonaúnlos contextos sociales,eco­nómicos y políticos en los que se aplican.

Canadá y Estados Unidos tienen la tradi­ción jurídica del derecho anglosajón que sebasa en la costumbre, desarrollada durantesiglos, a través de la interpretación judicial;en Canadá además, existe por lo menos unaprovincia, Quebec, que tiene la tradiciónjurídica ci vilista. México por su lado, tieneunsistemadederechode tradición romano­germánica que, para el desarrollo y lainterpretación de la ley. recurre mucho me­nos al poder judicial y más a la autoridadadministrativa.

Estas diferencias básicas complicaron,en principio, la posibilidad de una compara­ción clara entre los regímenes legalesambientales en los tres países norteamerica­nos. Sin embargo. se pudo encontrar unametodología que permitió sistematizar lostemas y conceptos regulados en cada legis­lación.

Por otra parte, el objetivo principal deeste estudio comparativo, al iniciarlo, eraanalizar las legislaciones ambientales a ni­vel federal de los tres países de Norteamérica.Al analizarse la legislación federal de Cana­dá, sin embargo, se encontró que por razonessocio-políticas, las atribuciones de la fede­ración en este último país son muy limitadasy, podo tanto, la legislación ambiental fede­ral es poca, ambigua y muy débil. Seencontró, en cambio, que la mayor parte de

los controles y regulaciones son atribucio­nes de las provincias. que son sumamentecelosas de su soberanía. Si el estudio sehubiera mantenido a nivel estrictamente fe ­deral , se hubiera llegado a una conclusiónfalsa, es decir, que no reflejara fielmente elmarco regulatorio de Canadá.

Fue indispensable elegir dos provinciasrepresentativas: -Quebec y Ontario-, quepor contar con el 80 por ciento de la pobla­ción y la actividad económica de ese país ,reflejan más claramente los controles legis­lativos con quese cuentan para laprotecciónambiental.

A continuación se presentan, tema portema, las principales conclusiones del estu­dio.

Comparación de la LegislaciónAmbiental General

Pudo observarse que, en el caso de lostres países, la legislación relacionada con laprotección ambiental tuvo sus más remotosorígenes a principio s de este siglo, básica­mente en la legislación relacionada de losrecursos naturales. Más adelante, los trespaíses adoptaron leyes de carácter higienistay sanitario. No fue sino hasta finales de ladécada de los sesenta, cuando en EstadosUnidos se promulgó una ley general propia­mente ambiental.

Tanto en Canadá como en México, sepromulgaron leyes ambientales a partir de ladécada de los setenta, y en México existe

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 113

desde 1988, una Icy ambiental de carácterintegral, quehasidocaracterizadacomo una« ley ómnibus» por su tratamiento totaliza­dor de los temas ambientales y deconservación de los recursosnaturales. Debedestacarse que México es el único país quecuenta con una ley ambiental que con­ccptualiza la protección ambiental de unamanera integral.

Como se ha dieho antes, en el caso de losEstados Unidos y Canadá, que son paísescon un sistema jurídico anglosajón, el dere­cho codificado se encuentra sujeto a sermodificadoerga omnes mediante la inter­pretación judicial. Para el caso del derechoambiental, esta consideración debe serma­tizada con el hecho de que, hoy en día, enesos países, el derecho codificado juega unpapel importante que las interpretacionesjudiciales en la vida cotidiana y que la in­fluencia de la ley administrativa essimilarmente penetrante.

El sistema jurídico de México, por otrolado, podrían parecer menos complicado.Sin embargo, como se observará más ade­lante, el proceso de adecuación específicade las leyes generales se hace a través de laadopcióndenormas decarácterreglamenta­rio administrativo, que gracias apeculiaridades de larealidadjurídico-políti­ca del país, llegan incluso a modificar la ley,otorgando a las mismas autoridades que lasadoptan, las administrativas, el ejercicio defacultades discrecionales que, al menos des­de el punto de vista formal y estrictamentetécnico, les permite actuarultra vires, sinversenormalmente desafiadasporterceros.

Debe notarse, también que ninguno delos regímenes legales analizado puedecon-

siderarse como acabado. En los tres paísesocurre un constante proceso de « ensayo yerror», que se observa en la promulgacióncontinua de leyes que se derogan de otras,que se traslapan y se enciman entre sí. Estohace especialmente difícil la sistematiza­ción de la información y, por lo tanto, laposibilidad de contar con un análisis defini­tivo del marco jurídico para la protecciónambiental de los tres países.

Comparacióna Nivel Constitucional

La constitución de los Estados UnidosMexicanos otorgaatribuciones directas a laFederación, para legislar en materia am­biental y paraaplicardichas leyes.En cambio,tanto la Constitución de los Estados Unidoscomo lade Canadá permiten a los gobiernosfederales respectivos, legislar en materia deambiente sólo conbaseen atribuciones resi­duales, 10 cual constituye la primera grandivergenciaquemereceserresaltadaen esteestudio.

Efectivamente, la Constitución mexica­na otorga a la Federación facultades paraconservar los recursos naturales y preservary restaurar el equilibrio ecológico (art. 27),prevenir y controlar la contaminaci6n (art.73) Yllevar la rectoría económica del Esta­do, que bajo criterios de equidad social yproductividad, apoyará e impulsará el usode los recursos productivos, cuidando de suconservación y el medio ambiente (arts. 25y 28).

En cambio, tanto en Canadá como enEstados Unidos, las facultades para legislar

114 ADMINISTRACIÓN ECOLóGICA

enmateriaambiental sederivandelasdispo­siciones constitucionales, que permitena laFederación, en ambos países, controlarelco­mercio.En los Estados Unidos, la «Cláu­sula de Comercio Interestatal» (The!nterstate CommerceClause) ha sido utili­zada como principal fundamento para quela Federaci6nregule en materia ambiental.EnCanadá,el ActaConstitucionalde 1876(Constitution Act of 1876) contienedisposi­cionesen materiadeordeny buengobierno,navegación, pesquerías ycomercio,que hansido la base para que el Gobierno Federalregule la materiaambiental.

Laprincipal implicación deestasdiferen­cias es que, mientras en México lasdisposiciones en materiade protecciónam­biental tienen un sentido básicamentehumanista-ambientalista, al tenercomo ob­jetivo la conservación y aprovechamientodelosrecursosenformaequitativa, asícomobuscarel equilibrioecológicoy la preven­ción y control de la contaminación paraprotegerla salud humana, en Estados Uni­dos yCanadálasdisposiciones ambientalesdescansan en una base econornicista, y suobjetivoprincipales la regulación ordenadadelcomercio. Quizáseaésta la segundamásnotabledivergencia que conviene apuntar.

Por otro lado,aunquelas Constitucionesde los tres paísespermitenal gobiernofede­ral,en los trescasos,asumiratribucionesenmateriade regulación ambiental, en laprác­tica,lasentidadesfederativas enMéxico,lasprovincias deCanadá,yde losEstadosUni­dos asumen diferentes niveles deresponsabilidad en materia de regulaciónambiental. Esto se verá con más detalle enlos párrafos subsiguientes.

Diferencias en los RegímenesLegales para la Evaluación del

Impacto Ambiental

Se pudo observar que la evaluación deimpactoambiental de losgrandesproyectosy actividades económicas es uninstrumentocentralen los trespaíses, tantoa nivel fede­ral como en las provincias de Quebec yOntario.

Obligatoriedad de ia Evaluación deImpacto Ambiental.EnMéxico, elrequisi­todellevaracabo unaevaluacióndeimpactoambiental es de carácter obligatorio desde1988;lo que es más importantedestacar esqueen México,laElA es un instrumento depolíticaambiental, es decir, el resultadodesu aplicaci6n puede ser que una actividadeconómicadeterminada se apruebeo no seapruebe. EnEstadosUnidos, en cambio.Iasevaluacionesdeimpactoambientalsonobli­gatoriasdesde1969;adiferenciadeMéxico,laElAes sólounrequisitoprocedimental, esdecir, no determina la conducción de unaactividad económica. Es importante notarque, en Canadá a nivel Federal, fue sólohasta 1990que la SupremaCortede Justiciaestableció la obligatoriedad de la Evalua­cióndelImpactoAmbiental yenlaactualidad,debidoa lapromulgación de una ley que noha entrado en vigor, su obligatoriedadestásujeta a cuestionamientos. En Quebec yOntarioes un requisitoobligatoriodesdeelañoanterior.

Tipo de Actividades Reguladas. Resul­tasumamente importantenotarque,mientrasen Méxicoy en las provinciasde Quebec y

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 115

Ontario, debe llevarse a cabo una Evalua­ción de Impacto Ambiental para actividadesde carácter tanto público como privado, enEstados Unidos y Canadá, a nivel federal, laevaluación de impacto ambiental es un re­quisito que se aplica únicamente a lasactividades públicas, es decir, a proyectosfinanciados por el gobierno federal. Obvia­mente, esto constituye llna divergenciaimportante. En todos los casos existen re­glas específicas que permiten saber cuandoprocedeo no, la sumisióndeunamanifesta­ción de impacto ambiental.

Procedimientos. Entérminosde proce­dimiento, enloscincoregímenes analizadosexiste la posibilidadde hacerevaluaciones.que podrían calificarse cómo intermedias,es decirevaluaciones queno implican cum­plir con el procedimiento de impactoambiental en su totalidad, sino demostrarque un proyecto determinado efectivamentenocausará unimpacto ambiental considera­ble. También en las cinco jurisdicciones,existe la posibilidad y la obligación de pro­poner alternativas y medidas de mitigación.

Existen diferencias enla forma en quesellega a conclusiones en la evaluación delimpacto ambiental. En México, la autoridadfederal tiene en ocasiones, la facultad dis­crecional de decidir si consulta previamentea otras dependencias del Ejecutivo. Se en­contró que, para realizar el análisis de unimpacto ambiental, tanto en Estados Unidoscomo en Canadá, a nivel federal, las autori­dades están obligadas a consultar a todas ycada una de las agencias gubernamentales.involucradas.

Contenido Técnico de las Evaluacio­nes de Impacto Ambiental.EnMéxico, la

autoridad administrativa cuenta con ciertadiscrecionalidad para evaluar la informa­ción técnica razonable y, por lo tanto, si elproyecto debe aprobarse o no. En EstadosUnidos, el Código Federal de Regulación(CFR) es muy específico respecto al conte­nido técnico que debe tener unamanifestación de impacto ambiental y, porotrolado,existen cientosde decisiones judi­ciales de tribunales de todas las jerarquías,incluyendo a la Suprema Corte de Justicia,que han aclarado durante los últimos veinteaños, los criteriosque debenutilizarseen laEvaluación de Impacto Ambiental por partede la autoridad.

EnCanadá, a nivel federal y en Ia provin­cia de Ontario, aunque la ley no es muyespecífica respecto al contenido técnico dela manifestación de impacto ambiental, losprocedimientos permiten quelos lineamien­tos técnícos sean previstos caso por caso,tomando en cuenta las opiniones de todoslos interesados. En la provincia de Quebec,el nivel de discrecionalidad es muy similaral que existe en México.

Participación PÚ blica. Se encontrarondivergenciassustancialesen el nivel de par­ticipaciónpúblicaposiblepara laEvaluaciónde Impacto Ambiental de proyectos especí­ficos.En México, la leypermite que cualquierinteresado consulte los expedientes de lasmanifestacionesde impactoambiental pre­sentados ante la SEDESOL, presente suscomentarios a las autoridades competenteso incluso desafíe una manifestación de im­pacto, o la evaluación que de ella haga laautoridad, mediante el ejercicio de al menoslos remedios o recursos legales disponibles,a saber, el de inconformidad y la denunciapopular.

li ó ADMINISTRACIÓN ECOLÓGICA

En Estados Unidos, la ley prevee el es­crutin io público de cada una de las etapasque llevan a la aprobación o no, de un pro­yecto específico, pero sólo otorgando el dere­cho a formular comentarios, y únicamentede manera indirecta a ser desafiadas por lavía legal . En Canadá a nivel federa! y enOntario hay obligación de celebrar audien­cias públ icas en las que cualquier interesadopuede exponer sus puntos de vista respec to alaconvenienciadeaprobar Ono, la ejecuciónde un proyecto específico. Aunque la ley deQuebec permite a cualquier persona solici­tar la celebración de una audiencia pública,la federación tiene facultades para autorizaro no la celebración de tal audiencia.

Información al Público.En materia deinformación a! público,en todos los regíme­nes legales, las autoridades administrativasestán ' obligadas a informar públicamentesobre las manifestaciones de impacto am­biental y las evaluaciones que la autoridadhaga de las mismas, sea en el Diario Ofi­cial, (en Estados Unidos), sea en la GacetaEcológica, sea en periódicos de amplia circu­lación (Quebec yOntario)o seaenprogramasespecíficos de información pública, a nivelfederal (en Canadá).

En México, sin embargo, en la práctica,el requisito de la preparación de una mani­festaci ón de impacto ambiental se da en elcontexto de, por una parte, la dis­crecionalidad de la autoridad administrativay por la otra, el laxo cumplimiento de losmecanismos de acceso a la información,que permite a las autori dades tener másco ntrol sobre el proceso de impacto am­biental. En Estados Unidos y Canadá anive l federal, en general el requisito dellevar a cabo Evaluaciones de Impacto

Ambiental es más limitado, pero el amplioacceso con el que cuenta el público en gene ­ral,da como resultado que lasdecisiones dela autoridad admin istrativa sean más sus­ceptibles a ser cuestionadas.

Comparación de los RegímenesLegales para la Protección de la

Calidad del Agua.

Antecedentes. En México, las leyes queactualmente regulan eluso,aprovechamien­to y explotació n del agua, así como laprevención y el control de la contaminaciónson los de 1988 y 1992. En Estados Unidos,la ley que protege a la contaminación de loscuerpos de agua es de 1977, co n enmie ndasen 1987, 1988, Y 1990. En Canadá a nivelfederal, las leyes que contiene n diversoscontroles en materia de calidad del agua sonde 1985 y 1989. En Ontario, exis ten tresleyes en materia de control de contamina­ción del agua, todas ellas son de 1990. EnQuebec, existe una ley de 1977, Yexiste unanueva ley que sigue el patrón de prevencióny control de la contaminación del agua,desarrollado en Estados Unidos, pero no sesabe aún cuándo entrará en vigor. Comopuede verse, en los tres países las leyes enmateria de agua han estado sujetas a cons­tantes cambios, que muestran los diversosintentos de los países de lograr un régimenlegal más eficien te, sobre la base de la expe­riencia adquirida con el paso de Jos años.

Interés Jurídico Protegido.EnMéxico,a nivel federal, el régimen legal en materiade agua está construido sobre la base del

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 117

concepto de «aguas nacionales», en el queincluyen los mares territoriales, las aguasinteriores,los lagos, los ríos, y sus afluentes,las aguasdel subsuelo, las aguas residuales,todas ellas intercstatales, internacionales orelacionadas con el ámbito marítimo. EnEstados Unidos, se regulan las «aguas deEstados Unidos», que son todas aquéllassusceptibles de usarse en el comerciointerestatal o extranjero; es importantenotarque el interés jurídico que las normas enmateriade calidad del agua regulan y protc­gen, son las aguasque al degradarse puedanafectar el comerciointerestatal o extranjero.

EnCanadá anivelfederal, las aguas regu­ladassonaquellassobrelasquela federacióntiene jurisdicción, es decir las aguasinterjurisdiccionales, las transfronterizas ylas internacionales. Las provincias comoQuebec y Ontario, en cambio, coino es elcaso de las entidadesfederativas de Méxicoy EstadosUnidos, regulanlas aguassuperfi­ciales y subterráneas, incluyendo las aguasresiduales, cuandose encuentran dentro desus jurisdicciones respectivas.

Puede observarse que tanto en Méxicocomo en Canadá, a nivel federal y provin­cial,privauncriteriode proteccióndel agua,COmo unrecurso soberano. EnEstadosUni­dos, en cambio, se busca proteger el aguacomo unrecurso del que dependeel comer­cio interestatal e internacional.

Objetivos Generales de las Leyes. EnMéxico, las leyes aplicables buscan regularla explotación,el uso y el aprovechamientodel agua, regular la distribución y control,preservar su cantidad y calidad, lograr eldesarrollo integral sustentable, proteger losecosistemasy prever ycontrolar lacontami-

nación, así como prumover la participacióny corresponsabilidad social.

En los Estados Unidos se regulan sólocuatro tipos dedescargasque pueden afectarodegradarlasaguassusceptiblesde utilizarseen el comercio interestatal o extranjero: lasdeseargasdirectas,lasmunicipales, lasaguasde lluvia y las descargasno específicas.

En Canadá,a nivelfederal, la ley estable­ce una prohibición general de que se hagandescargas de cualquier sustancia perjudicialen las aguas frecuentadas por los peces; sebusca pues, proteger la pesca y el hábitat delospeces; y no proteger lasaludhumana o elmedioambiente en general, aunque éste seaunresultado indirecto. Enlasprovincias, encambio, tanto en Quebcccomo en Ontario,se prohibe en general descargar contami­nantesen las aguascuandose puedeafectarla vida, la salud, la seguridad, bienestar ocomodidadde los seres humanos, o causardaño a los ecosistemas o a la propiedad.

Distribución de Competencias. EnMéxico, las autoridades federales son lasencargadas de aplicar las leyes en materiade control y prevención de contaminacióny son, además, las que elaboran las normastécnicas correspondientes. En los EstadosUnidos, las autoridades federales tienen laautoridad máxima para regular las descar­gas contaminantes al agua, pero se puededelegar funciones a los estados que formu­len un programa conforme lo establece laley. En Canadá, como ya se pudo observar,la federación cuenta sólo con atribucionesde carácter muy general,son las provinciaslas que tienen jurisdicción específica parala prevención y el control de la contamina­ción del agua.

ns ADMINISTRACIÓN ECOLÓGICA

Mecanismos de Control y Regulación.Los dos principales mecanismos de controly regulación en México, son un régimen deasignaciones (a instituciones públicas) yconcesiones (a personas privadas. físicas omorales) y un régimen para la prevención yel control de la contaminación. El primerose administra a través de un registro públi­co de derechos de agua, zonas reglamenta­das de veda o de reserva, una clasificaciónde los usos de agua y una clasificación delasconcesiones o asignacionesde agua quese otorga a las personas físicas y morales;los concesionarios y asignatarios adquie­ren obligaciones expresas de carácterecológico.

El régimen para la prevención y controlde la contaminación se administra a travésde un sistema de declaratorias de clasifica­ción de los cuerpos de agua nacionales, y através de un sistemade permisos. En vistade la publicación de la Ley de Aguas Na­cionales en diciembre de 1992, que derogaalgunas disposiciones de la Ley Generaldel Equilibrio Ecológico, extendiendo abaraunvacío en cuantoa los pasos a seguirparaobtener un permiso,

Los permisos contienen los requisitosexigidos por las normas técnicas ecológi­cas, y además condiciones particulares dedescargas, pero ni las leyes ni las normasvigentes describen los procedimientos téc­nicos o científicos que deben seguirse paradefinir la condiciones particulares de lasdescargas, dejando un margen de discre­cionalidad a la autoridad administrativaen ese aspecto. En la actualidad, existennormas técnicas que regulan 31 activida­des industriales específicas. Por otra parte,existen 52 normas oficiales mexicanas que

describen métodos de análisis de muestras.

En Estados Unidos, el principal meca­nismo de control y regulación es el llamadoSistema Nacional de Permisos para la Eli­minaciónde DescargasContaminantes. LaLey contiene un esquema muy sofisticadode tipos de limitaciones que restringen lacantidad en la que un contaminante puedeser descargado; por masa, por concentra­ción, por toxicidad, por tiempo, según latecnología disponible, etc. Además, se re­quiere a los usuarios prácticas muyconcretas de observación sistemática ymuestreo. El Código Federal de Regula­ciones describe aproximadamente 300métodos de análisis de muestras. Todosaquéllos que tienen un permiso deben pre­sentar informes cotidianos, incluyendoavisos a la autoridad en caso de incumpli­miento. En el caso de los contaminanteslistados como tóxicos o peligrosos se exigeademás cumplir con el requisito de realizarlas mejores prácticas de manejo.

Por lo que toca a las normas técnicas, lasautoridades ambientales de los Estados Uni­dos, habían promulgado hasta 1992, normaspara 51 categorías industriales. Conformea la ley, muchas de las categorías industria­les reguladas fueron divididas ensubcategorías, que permiten regular insta­laciones industriales tan diferentes que nopueden lograr los mismos niveles deefluentes. La EPA tiene discrecionalidadpara desarrollar subcategorfas sobre la basede criterios diversos: por tipo de producto,o tipo de tecnología.

Es importante notar que la ley de Esta­dos Unidos ha desarrollado lineamientosmuy elaborados respecto a la tecnología

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que debe utilizarse para controlar la conta­minación yasí,sehandesarrollado controlessobre la base de «mejor tecnología facti­ble», «mejor tecnología disponible» y«mejortecnologíadecontroldemostrado».Finalmente, también existen estándares es­peciales para las fuentesnuevas,porque seconsidera que pueden reducir descargas aun menorcosto que las fuentes existentes.

Finalmente, debe mencionarse que enEstados Unidos también hay criterios decalidad del agua según los usos para los quese designa una carga, pero estos son desa­rrollados a nivel estatal, por lo cual nofueron analizados en el estudio.

En Canadá, como mecanismode controly regulación, las autoridades ambientalesfederalespuedensolicitar quese sometaasuconsideración cualesquiera planes para nue­vas operaciones y pueden requerirmodificaciones sobre el proyecto, pero notienen ninguna facultad paraemitir licenciasrespecto a las actividades que pudieran afec­tar a las pesquerías. El gobierno federal hadesarrollado regulaciones técnicas sobresustancias tóxicas derivadas de 6 tipos deactividades productivas; en esas normas es­tablecen técnicas de muestreo y métodos deanálisis de manera general. La aplicación deesas normas depende, sin embargo, de quelas autoridades estatales tengan mecanis­mos de instrumentación concretos.

Por otra parte, la ley federal otorga algobierno la atribución de designar «áreasde administración de la calidad del agua»,cuando un cuerpo de agua se ha convertidoen un asunto de preocupación nacional ur­gente; este mecanismo no se ha utilizadohasta la fecha. Debe meneionarse que la

federación ha publicado también unos linea­mientos para la calidad del agua potable, endonde sehaninc1uido50químicos orgánicos,31 químicos inorgánicos y 5 radiológicos;estos lineamientos no son obligatorios desdeel punto de vista jurídico.

Las provincias en Canadá, en cambio,tienen mecanismos de control y regulaciónmás concretos. Quebec, por ejemplo, cuen­ta con un sistema de certificados deautorización que se aplica cuando se va allevar acabo una actividad o proceso indus­trial que puede ocasionar descarga decontaminantes en el medio ambiente. Estoscertificados contienen planes y especifica­ciones respeeto de la actividad industrialprevista, una descripción de los equiposque se van a utilizar, una descripción de lascantidades y concentraciones de contami­nantes que se van a emitir. Las autoridadesprovinciales tienen facultades para ordenara quien sea responsable de una fuente decontaminación, a usar alguna tecnologíapara abatir o eliminar la emisión, depósitoo descarga de contaminantes.

Igualmente, las autoridades de Quebectienen facultades para elaborar y promul­gar regulaciones técnicas. Hasta la fecha,se han publieado regulaciones para 4 tiposde actividades industriales. En estas regu­laciones, en general, se establecen técnicasde muestreo y métodos de examen de lasmuestras, pero no se describen las técni­cas en forma detallada sino que, al igualque en las regulaciones federales, se esta­blece la cita bibliográfica a laque se deberáacudir para conocer el procedimiento quese seguirá.

En Ontario, también existe un sistema

120 ADMI NISTRACiÓN ECOLÓGICA

de permisos que la autoridad otorga sujetoacondiciones. La ley contiene requeri míen­tos de carácter general sobre este sistema deperm isos . Por otra parte. siendo la industriamaderera unade las másimportantesenestaprovincia. la ley contiene numerosasreglasque permi ten y/o limitan los derec hos de lospaniculares para usar el agua como mediode transporte o para los trahajos relacion a­dos co n di ch a industria . El pri nci palmecanismo de control y regulación enOntarío es una estrategia, que aunquenoesjurídicamente vinculante, fue diseñadapardocubri r los principales contamin antes tóxico sen los cursos de agua y establecerestándarestec nológicos de «mejor tecno logía disponi­ble»: con fundamento en las atribucionesotorgadas por la ley. Hasta la fecha. se hanprom ulgado regulaciones para 8 tipos deactividades industriales.

ModificacióD,RenovacióDyTermina~

cl ón de los P ermis os . En los tres paísesexis ten reglas similares para la modifica­ción, re vocació n y terminación de lospermisos. En el caso de México, la leyotorga a las autoridade s facultades discre ­cionales para decidir. En el caso de EstadosUnidos las reglas son más elaboradas. EnQuebec y Ontario, las reglas descritas en lasleyes son muy generales.

T ra ta mi ento de Ag uas Res idual es .Enrelación conel tratamiento deaguasresidua­les. la ley mex icana otorga atribucionesgenerales a las autoridades para fomentar eldesarrollo de sistemas detratamientoy reu­so de aguas residuales, pero no existennormas técni cas vigen tes en la materia. Co ­rrespo nde a las autorida des est atales ,conforme a la ley, la administración de lainfraestruc tura para dar cauce a las aguas

residuales , es decir alcantarillad o y dren aje .

En Estados Unidos. las aguas residualesen muchoscasosvanadara instalaciones detratamiento, que son típicamente propiedadde las autoridades municipales y por tanto,dichas insta laciones son reguladas a nive lestatal o municipal.

En Ca nadá, corresponde a las provinciaslaregulaciónde lossistemasde tratamientode las aguas res iduale s. En Quebec, la legis­lación exige contar Con un permiso deoperación. En Ontari o, existen reglas decarácter general en la materia pero no seencontraron normas técnicas cspecfficas,

Inspecci ón.En México, las autoridadescuentancon facultadesparainspeccionar encualquiermomento las instalaciones sujetasa permisos de descarga de aguas residuales,debiendo hacerse con mandamiento previoy expreso. De la misma manera, en EstadosUnidos un pennisiunario debe permitir a lasautoridades entrar a una instalaci ón paraasegurarse de l cumplimiento de la ley y la,condiciones del permiso. Tanto en Quebeccomo en Ontario, las leyes respectivasfacultan a las autoridades a rea lizar inspec­ciones en las instalaciones que realicenactividades pote ncialmente dañinas al me­dio ambi ente.

Participación p ú blica . En materia departicipación públic a, en México la Ley deAguas Naci ona les señala en forma ambiguaque las autoridades impulsarán la parti cipa­ciónde!os usuarios.La ley ecológica declarala corresponsabilidad de la soci edad en elapro vechamientoy la conservación del agua;esta misma ley permite a cualquierpersonadenu nciar la existencia de alguna fuente de

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contaminación y la autoridad debe dar cursoa estas denuncias.

En Estados Unidos, la autoridad que va aemitir unpermiso de eliminación de desear­gas, debe dar aviso público y cualquierpersona puede presentar comentarios porescrito o pedir que se lleve a cabo unaaudiencia pública, y el público tiene posibi­lidades de presentar pruebas respecto ahechos sustancialmente nuevos.

En Canadá, ni a nivel federal, ni en laprovincia de Quebec, hay disposiciones es­pecíficas en la materia. En Ontario, la leyfaculta al llamado Consejo de EvaluaciónAmbiental para realizar audiencias públi­cas, atender quejas de los particulares ydeterminar si la autoridad ha dejado dc cum­plir con cualquier ley o regulación o si haactuado de manera inadecuada o impropia.

Comparación de losRegímenes Legales para la

Protección Atmosférica.

Antecedentes. En Méxicoexisten leyesy normas para la protección atmosféricadesde la década de los cuarenta, aunquetenían un enfoquesanitario y de protecciónde las relaciones de vecindad. A partir de1971laley empieza a considerar a la atmós­fera Como elemento esencial para laexistenciay desarrollo delos seresvivos. Laley vigente es de 1988.

En Estados Unidos, la primera ley para laprotección atmosférica es de 1963 con en-

miendas en 1967, 1970, 1977 Yla más im­portante de todas, actualmente vigente, de1990.

En Canadá, a nivel federal, la ley vigentees de 1988 con enmiendas en 1989, aunquelas provincias cuentan con mayoresatribu­ciones. La provinciade Ontario cuenta conlegislación que data de 1980, y Quebee conlegislación de 1988.

Objetivo General de la Ley. EnMéxico,el objetivo general de la leyes lograr que elaire tenga una calidad satisfactoria para elbienestar de la población y el equilibrioecológico. La ley establece que las emisio­nes de contaminantes debenserreducidas ycontroladas.

En Estados Unidos, la ley obliga a lasautoridades a revisar periódicamente lasemisiones de contaminantes que considereque pueden poner en peligro la salud públicay el bienestar de la población. Se buscaproteger no sólo al promedio de la poblaciónsana, sino a aquellas personas especialmen­te sensibles. Como puede verse, la ley nohabla de la protección a los ecosistemascomo en México.

En Canadá, la ley busca proteger la salud,seguridad y hienestar de las personas, asícomo la vida animal y la vegetal. Las provin­cias tienen legislación similar.

En conclusión, los tres países considerancomo interés jurídico protegido la saludhumana. Laslegislacionesmexicanaycana­diense buscan además, proteger losecosistemas. La legislación estadounidensebusca proteger también a las personas espe­cialmentesensihles.

122 ADMINISTRACIÓN ECOLóGICA

Criterios Generales para la Calidaddel Aire. Tanto en México como en Esta­dos Unidos y Canadá, toda la legislación enmateria de protección atmosférica parte delos criterios generales que sirven de basepara evaluar la calidad del aire en un mo­mento determinado. En los tres países lassustancias incluidas en esos criterios gene­rales son: partículas totales en suspensión(PST), bióxido de azufre (S02), monóxidode carbono (CO), dióxido de nitrógeno(N02), ozono (03) y plomo (Pb).

Metas de Control yReduccióndeCon­taminantes. Es importante destacar quetanto en Estados Unidos como en Canadátienen metas específicas de control y re­ducción de emisiones de contaminantesaéreos, mientras que México no las tiene.En México, la ley habla sólo de crear ymantener actualizado un Sistema Nacionalde Información de la Calidad del Aire y seotorga discrecionalidad a la autoridad paraque en la determinación de los usos delsuelo, se consideren las condicionestopográficas, climatológicas y meteoroló­gicas para asegurar la adecuada dispersiónde los contaminantes.

En Estados Unidos, el país está divididoen 247 «regiones de calidad del aire», seanínter-estatales o intra-estatales, quepor ra­zones meteorológicas, industriales osocioeconómicas, deban ser tratadas comounidades para efectos de control de conta­minación del aire. Esas áreas están divididasenlas quecumplen con los seis criterios decalidad del aire mencionados, áreas que nolos cumplen y en las que existe informacióninsuficiente. Mediante esta división, la leyestadounidense permite individualizar lasmedidas que debe tomar cada área,

recalendarizar las fechas de cumplimiento ylimitar o moderar el impacto de la aplicaciónde sanciones por incumplimiento. La leyprevee la elaboración de planes estatales deinstrumentación, y cuando un estado nopue­de elaborar su plan estatal, la federaciónelabora un plan federal de instrumentación.

En Canadá, debido a la delimitación deatribuciones entre la federación y las pro­vincias, la mayor parte de las medidas decontrol y reducción no están plasmadas eninstrumentos jurídicamentevinculantes, sinoen acuerdos del Consejo de Ministros delMedio Ambiente. Aunque sí existen parareducción de contaminantes aéreos. Comodichas medidas no están consignadas enleyes, no fueron analizadas en este trabajo.

Mecanismosde Control y Regulación.En los tres países, están dirigidos básica­menteacontrolarlacontaminaciónprovenien­te de fuentes fijas y fuentes móviles.

Fuentes Fijas. En México, la legisla­ción identifica a las fuentes fijas de mayorimportancia como fuentes de jurisdicciónfederal. Las instalaciones que son conside­radas como fuentes fijas requieren unalicencia que una vez expedida, tiene vigen­cia indefinida. La licenciacontienecriteriosdecididos discrecionalmente por las auto­ridades competentes respecto al equipo yla periodicidad de la medición y el rnonito­reo de los niveles máximos permisibles deemisión de contaminantes aéreos. Los res­ponsables deben de presentar informaciónen cédulas de operación y las autoridadespueden modificar anualmente, los nivelesmáximos de emisión que hubieren fijado.La ley permite emitir permisos para com­bustión a cielo abierto.

REVISTADEADMINISTRACIÓN PÚBLICA 123

La legislación para regular las fuentesfijas en México, establece niveles máximospermisibles a cada fuente, aplicando crite­rios de diversos tipos, como por ejemplo,tecnologías y combustibles que generenmenor contaminación; las autoridades pue­den requerir y establecer convenios conquienes realicen actividades contaminantesen las zonas de jurisdicción federal. Hay unadisposición especial respecto a los duetos ychimeneas que indica que deberán tener laaltura necesaria para dispersar las emisionescontaminantes.

En Estados Unidos, los controles de emi­siones de las fuentes fijas pueden serinstrumentados porlos estadossiempre quecuenten con unplanestatal de instrumenta­ción aprobada por la federación. Cuando noexiste un plan estatal, las autoridades fede­rales vigilan el cumplimiento de la ley. Lasfuentes fijas pueden ser fuentes mayores,que emiten diez toneladas o más por afio decualquier contaminante aéreo peligroso yáreas fuente, en donde los contaminantesson emitidos por fuentes difusas que enforma colectivasuman unagran cantidad decontaminantes aéreos. Se requiere tambiénun permiso otorgado por la autoridad federalo estatal.

En Caoadá, aunque la federación no tieneatribuciones para regular ni las fuentes fijas,ni fuentes móviles, con base en sus faculta­des para regular sustancias tóxicas, ha emi­tido normas técnicas sobre sustancias conta­minantes específicas, pero no establececontroles específicos sobre las fuentes fijas.La ley de Quebec contiene disposicionesmuy generales que le permiten a la autori­dad ordenar alos responsables de las fuentesfijas, que instrumenten medidas específicas

para descontaminar o restaurar el ambienteen un plazo específico. En Ontario, paradescargar un contaminante aéreo en el am­biente natural, un responsable debe tener uncertificado de aprobación que contenga pla­nes, especificaciones, equipo, métodos ymecanismos para controlar o prevenir lasemisiones. Existen reglas especiales para losincineradores. Comose mencionó antes, lasdisposiciones de las provincias parecen sermuy generales, pero existen medidas muchomás estrictas que no aparecen en las leyes.

Normas Técnicas Ecológicas. Engene­ral, enMéxico, la leypermite alas autoridadesel ejercicio de discrecionalidad en la deter­minación delos nivelesmáximos permisiblesde contaminación, aunque existen, hastamarzo de 1993, 18normas técnicas ecológi­cas vigentes, de las que cuatro definen lafuente en función de 10que en ella se produ­ce, tres en función del combustible queutiliza, una en función de un contaminante yuna en función de un componente de uncombustible(azufreenelcombustiblelíquido).

En Estados Unidos, los niveles máximospermisibles de emisiones de contaminantesaéreos provenientes de las fuentes fijas sedeterminan mediante esquemas muysofisticados, sobre la base de criterios diver­sos: mejor tecnología de control disponible,técnicas de dispersión y sistemas de controlintermitente, protección de la visibilidad,calendarios variados, composición de com­bustibles, análisis de costo-beneficio einstrumentos de mercado, así como los per­misos intercambiables. Se establecentambién estándares de desempeño para lasfuentes nuevas, habiéndose adoptado hastael momento estándares para 65 categoríasde fuentes nuevas. Se reconoce que exis-

124 ADMINISTRACiÓN ECOLÓGICA

tenfuentes especialescomolos incineradoresmunicipales. La ley identifica los diversoscontaminantes aéreos y establece nivelesmáximos permisibles para cada uno de ellos,habiendo identificado además una lista de189 contaminantes aéreos tóxicos, que pue­den tener efectos adversos sobre la saludhumana o en el medio ambiente.

En Canadá, tanto en la legislación deQuebec como en la de Ontario, los nivelesmáximos permisibles son indicados por lasautoridades a las personas responsables, através de «órdenes». Unaordenpuedelimi­tar O controlar la cantidad, tiempo oprocedimiento mediante el que un contami­nante aéreo puede ser emitido, o puederequerir la instalación, reposición o cambiode cualquier equipo o cosa diseñado paracontrolar o eliminar la descarga del conta­minante. Las órdenes son publicadas, peroel responsable de la fuente tiene derecho apresentar una respuesta a la notificaciónantes de la publicación. En Ontario, la leyestablece una lista de 87 contaminantes res­pecto de los que se determina unaconcentración máxima.

Fuentes Móviles. Respectoaloscontro­les para la fuentes móviles, en México, lalegislación considera fuentes móviles a to­dos Jos vehículosy maquinarias nofijasconmotores de combustión y similares, que conmotivo de su operación generen o puedangenerar emisiones contaminantes a la at­mósfera. La mayor parte de las regulacionesestán dirigidas a controlar la industria auto­motriz, existiendo normas para losfabricantes y normas para los propietariosde vehículos. Los fabricantes de vehículosdeben de aplicar métodos, procedimientos,partes, componentes y equipos que aseguren

que no se rebasarán los niveles máximospermisibles de emisión de contaminantes ala atmósfera.

Por otra parte los propietarios de vehícu­los y los concesionarios del servicio detransporte público, deben asegurarse que lasemisiones de sus vehículos no rebasarán losniveles máximos de emisión de contarni­nantes a la atmósfera. Los vehículos debentener unaconstancia de verificación, expe­dida porun centroautorizado.

Existennuevenormas técnicasde lasqueseis son aplicables a los vehículos automo­tores y dos al equipo y procedimiento deverificación.

En Estados Unidos, la legislación federalen materia de fuentes móviles está dirigidabásicamente a los fabricantes de automóvi­les y de gasolinas. Se regulan las emisionesde los vehículos automotores, clasificándo­los en vehículos ligeros, convencionales ypara carga pesada. Existen también regula­ciones para las gasolinas y los aditivos de lasgasolinas. La ley requiere también a losfabricantes que cumplan con procedimien­tos de inspección y de certificación y quegaranticen al comprador que el vehículo estáconstruido conforme a los estándares apli­cables. Existen también estándares deemisión para naves aéreas; estos últimosestándares no existen ni en México ni enCanadá.

En Canadá, la legislación federal paracontrolar las emisiones de fuentes móvilesregula la contaminación derivada de losbarcos, mientras se encuentran en aguascanadienses. Lalegislaciónde Quebec, con­tiene reglas muy generales aplicables a los

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fabricantes y a los dueños de los vehícu­los. Todo el que venda, ofrezca o exhibapara venta algún vehículo debe asegurarque tiene el equipo necesario parareduciro eliminar la emisión de contaminantes ala atmósfera. Los dueños de vehículosdeben asegurarsu mantenimiento de con­formidad con los estándares establecidospor las regulaciones. En Ontario, hay re­gulaciones de carácter general para losfabricantes de automóviles, paralos fabri­cantes de gasolina y para los dueños uoperadores de los vehículos.

Contaminantes Aéreos Tóxicos. Res­pecto de los contaminantesaéreos tóxicos,la ley mexicana establece de manera gene­ral que cuandolasemisiones a la atmósferasean peligrosas, se requerirá autorizaciónprevia de la autoridad. En Estados Unidos,existe un programa muy elaborado pararegular las emisiones de una lista de 189contaminantesaéreos tóxicos. Estos conta­minantes se regularán a través deestándarestecnológicos, y si es necesario, estándaresbasados en criterios de salud.

En Canadá, con base en las atribucio­nes que la federación tiene en materia decomercio, regula los contaminantes tóxi­cos «de la cuna a la tumba» y ha promul­gado 16 regulaciones que orientan su aten­ción tanto a los contaminantes en parti­cular, como a las actividades que losgeneran.

Incentivos Fiscales y Económicos.Enlos tres países, los respectivos gobiernosfederales cuentan con facultades parainstrumentarincentivos fiscales y econó­micos parapromoverla aplicación efectivade la ley.

Protecciónde laCapade OzonoEstra­tosférico. La protección dc lacapade ozonoy estratosférico está considerada en los trespaíses como unrubro dentrode las respecti­vas leyes y normas de protección a laatmósfera. Tanto en México, como en Esta­dos Unidos y Canadá, tienen estrategiasdirigidas a cumplir con las obligacionesderivadas del Protocolo de Montreal sobreSustancias que Agotan la Capa de Ozono,aunque en México la ley no reflejaningunaestrategia. Es importante notar que las estra­tegias diseñadas por México, a niveladministrativo, le permitirán cumplir lasmetas que le corresponden antes del tiempoestablecido en el propio instrumento inter­nacional.

Participación Pública. Por loque tocaaparticipaciónpública, en México no exis­te la posibilidad de intervenir en ladetermi­naci6n de los niveles máximos permisiblesde emisiones contaminantes de fuentes fi­jas o móviles. En Estados Unidos, laparticipación pública está prevista a travésde audiencias en la elaboración de planesfederales o estatales de instrumentación;también, la autoridad competente puede rea­lizar una conferenciarespectode un problemadecontaminacióndel airepotencial cuandose cree que tal problema resulta de la des­cargade contaminantesen el aire.Todaslaspersonas interesadas tienen la oportunidadpara elaborar sus comentarios durante estasconferencias.

En Canadá, la legislación de Qucbec,señalaquecualquierpersona tienederechoaobtener una copia de cualquier informacióndisponible respecto de la cantidad, la cali­dad o concentración de contaminantesemitidos, depositados o descargados por una

126 ADMINISTRACIÓN ECOLÓCICA

fuente de contaminación o respecto de lapresencia de uncontaminante en el ambien­te. En Ontario, no se encontraron provi­siones específicas.

Comparación de los RegímenesLegales para el

Control de Sustancias Tóxicas

Durante el análisis de los regímenes lega­lesde los tres países, en materiade sustanciasquímicas, fue posible observar que aunqueen la vida cotidiana cs posible hablar enforma general de los productos y sustanciasquímicas, a nivel de legislación se hace unadiferenciación clara entre sustancias tóxi­cas, plaguicidas y residuos peligrosos.

La implicación que tiene esta diferencia­ción es que mientras las regulaciones sobrelos productos químicos tóxicos están dise­ñadas para adquirir mayor información yconocimiento sobre ellos y de esa maneraestar preparados para su posterior regula­ción, los plaguicidas son productosterminales de amplia distribución en el co­mercio.

Así pues, para efectos de sistematizaciónde la información, fue necesario separar losconceptos y así es como se presentan acontinuación.

Aunque las leyes mexicanas reconocen ladiferencia entre sustancias tóxicas y plagui­cidas, en el momento de regularlos losincluyen en los mismos instrumentos lega­les y se da un tratamiento casi igual. En

Canadá y en Estados Unidos en cambio,existen leyes específicas para sustancias tóxi­ca, y leyes específicas para plaguicidas.

An tecedentes. Enel caso de los tres paí­ses.Iarcgulación de las sustancias tóxicas esmateria federal. Las regulaciones de Méxi­co datan de 1984 y 1988; las de ESllldosUnidos de 1976; y las de Canadá de 1988.

Respecto de Canadá, es importante men­cionarqueaunque existedesacuerdo respectoal alcance de la facultad del gobierno federalcanadiense para promulgar medidasomnicornprensivas de protección ambien­tal, en general es ampliamente aceptada lajurisdicción de la federación para regular lamanufactura. uso, transportación, importa­ción y exportación de químicos tóxicos.

Objetivos de las Leyes. Hayunacoinci­dencia importante en los tres países que laregulación de los qufmicos tóxicos tienecomoobjetivoprevenir y controlar situacio­nes que causen o puedan causar riesgos odaños a la salud de las personas. Un segundoobjetivo en todos los países es controlar lostóxicos en todo su ciclo de vida.

Mecanismosde Control y Regulación.En México los dos principales instrumentosson el control sanitario y la autorizaciónsanitaria. El primero, se aplica a todo elproceso, uso y disposición final de las sus­tancias. La segunda, es un requisito que debede cumplirse en forma previa al inicio deactividades con una sustancia tóxica. Lasautoridades competentes cuentan con unpromedio de treinta días para otorgar unaautorización y resuelven el otorgamiento,rechazoo revocación de cada autorizaciónsanitaria en forma individual.

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 127

En Estados Unidos, la columna vertebralde la regulaciónde las sustanciastóxicas esla notificación de premanufactura. Es unanotificación que un fabricante debe de hacera laEPA, noventadfas antes de producir unanuevasustancia química. Esterequisito per­mite a las autoridades obtener informaciónsobreunasustancia t6xicaenel momento enque el fabricante o productor tiene apenas laintención de producir una sustancia paraintroducirla en el mercado. Este mecanis­mo, sin embargo, ba generado que la EPA sevea inundada de información que na tienetiempo o recursos para procesar.

En Canadá, el gobierno federal no tieneatribuciones para establecer requisitospre­vios a la producción de una sustancia porparte de un particular. Por lo anterior, noexiste un requerimiento general de propor­cionar información sobrecualquier sustanciatóxica, sino que la autoridad federal puedesolicitar información, a través de su diariooficial, sustanciapor sustancia.

Información Requerida. En logeneral,las leyes de los tres países obligan a losparticulares a proporcionar a las autoridadesel mismo tipo de información respecto de lassustancias tóxicas, tal como propiedadesfísicas y químicas, información general so­bre los usos, toxicología para el hombre ymedidas de protección personal, estudiossobre el medio ambiente y métodos de dis­posiciónfinal yeliminacióndeunasustancia.

Aunque en principio las autoridades fe­derales en los trespaíses tienen posibilidadesmás o menos similares de obtener informa­ción sobre las sustancias tóxicas, EstadosUnidosy Canadá cuentan Con mecanismosmás elaborados que les permiten jerarquizar

y priorizar la información que reciben y lassustancias que deben regular.

Inventarios. EnMéxico, las autoridadesdeben elaborar catálogos oficiales conte­niendolalista de sustancias autorizadas parasuusoycomercializaciónenterritorio mexi~cano. Hasta ahora han publicado dos listasque incorporan 1,145 sustancias considera­dascomotóxicas; lassustanciasqueaparecenen las listas no están ordenadas con ningúntipo de criterio técnico.

En Estados Unidos, la información reci­bida a través de las notificaciones depremanufactura permite a la autoridad ela­borar un inventario general de sustanciasque en la actualidad está compilado en 5volúmenes. De ese inventario se formaunalista prioritaria de sustancias que no debeexceder nunca de 50 sustancias; las sustan­cias de esta lista son analizadas y seconsideran téxicas, son pasadas a otralistapara su posterior regulación. Esta últimalista, en la actualidad, incorpora más de 400sustancias. Debe notarse que la Ley para clControl de Sustancias Tóxicas en EstadosUnidos contiene diversas exenciones y al­ternativas en el proceso de regulación y es elúnico país que menciona a un grupo dequímicos. los «bifeniles policlorinados»,por su nombre. También, debe notarse quela autoridad puede requerir a los particularesla elaboración de ciertas pruebas y los parti­culares tienen derecho a pedir que se lescompense el costo de dichas pruebas.

En Canadá, las autoridades tienen unalista prioritaria de sustancias -en la actuali­dad tienen 44 sustancias-o De esta listaprioritaria se escogen sustancias específicassobre lasque se solicita información a los

128 ADMINISTRACiÓN ECOLÓGICA

parti culares a través del diario oficial, sus­tanciapor sustancia. Lainformación sobrecada sustancia es analizada y entonces sedecide si la sustanciaes tóxica o no. Lasus­tancia puede pasarentonces a cualq uiera deuna serie de listas alternativas : lista. desustancias tóxicas. lista de sustancias pro­hibidas, listade sustancias restringidas, listade sustancias dom ésticas, lista de sustan­cias tóxicas que requieren no tificación deexportación.

Una vez incorporadas lassustancias en lalista o inventario final, están sujetas, en lostres países, a ser reguladas a través de nor­mas técnicas específicas.

Reglas en Materia de Importación yExportación. En México se requiere deautorizaci6n sanitaria para la importaci ón ola exportaci ón de sustancias t6xicas y serequiere de un cenificado de uso vigenteexpedido por la autoridad competente en elpaís de origen.

En Estados Unidos, hay regulaciones parala importaci6n, pero no para la exportaci6n.Conforme a la ley, la importación de unasustancia es igual que su fabricación, por loque debe hacerse una notificación depremanufactura.

En Canadá, las autoridades tienen faculta­des para controlar la exportación y laimportaci6n de sustancias t óxicas, para lacual publicarán una Lista de Sustanc ias T6xi­cas que Requieren notificac ión deExportación. y una lista denominada Lista deAutoridades en Materia de Sustancias Tóxi­cas, que especificará la autoridad. agencia opersona en cadapaís, alque deberá notificarse,en caso de una exportaci ón o importación.

Participación Pública. En México noexiste disposición alguna. además del dere­cho de petici6n consagrado en la Con stitu­ción, que permita al público en general obte­ner información respecto a las sustanciastóxicas autorizadas.

En Estados Unidos, los ciudadanos tie­nen permitido participar en los procedimien­tos administrativos yjudiciales establecidosen la ley. Cualquier persona puede solicitara la autoridad competente que regule unasustancia especffica. Este dere cho de lospaniculares está limitado por la posibilidadque tienen los fabricantes y productores deproteger los secretos comerciales.

En Canadá, igualmente, cualquier perso­na puede pedir que se revele informaci6n entomo a las sustancias tóxicas, aunque lossecretos comerciales son protegidos y trata­rlos como informaci6n confidencial .

En conclusi6n, todos los países tienen unsistema para el registro de sustancias tóx i­cas. Si el objetivo de los sistemas es tenercontrol de las sustancias t óxicas sobre elambiente y el comercio, es importante queel gobierno, la industria y la opini6n públi­ca puedan manejar la información sobreestas sustancias con facilidad relativa. EnMéxico, la lista de sustancias t6xi cas notiene priorización de s ustancias , nicatego rizac ión, ni una oportunidad para laparticipación pública en su elaboración. EnEstados Unidos, el sistema es muy complejoy, en la práctica, s610 la industria tieneposibilidades y recursos para emplear ex­pertos que pueden entender el sistema. EnCanadá. el sistema de listados está diseñadode manera que su administraci6n parece sermás fácil. aunque el proceso de regulación

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 129

de las sustancias tóxicas es más lento.

Comparación de losRegímenes Legales para el

Control de Plaguicidas

Antecedentes. Comosemencionóantes,la regulación sobre plaguicidas en los trespaíses concibe a aquéllos como productosque van a ser introducidos en el comercio.En México las leyes en materia de plaguici­das son de 1984 y 1988. En Estados Unidosla ley sobre plaguicidas es de 1947. conenmiendas en 1972. 1975, 1978, 1980 Y1988; las enmiendas de 1972 cambiarontotalmente la ley y le dieron más fuerza.

En el caso de Canadá, la federación pro­mulgó una ley en 1985, que establecerequisitos para el registro de plaguicidas.Las provincias. tienen atribuciones para re­gular el uso de plaguicídas, a través delicencias y permisos: Qucbec tiene una leyde 1987 y Ontario una ley de 1990.

Objetivos de las Leyes. México regulalos plaguicidas de la misma manera queregula las sustancias tóxicas, y así estableceun control sanitario que protege a los sereshumanos de riesgo sobre la salud. En Esta­dos Unidos, se busca que los plaguicidas nocausen un riesgo no razonable sobre el me­dio ambiente y la prueba de riesgo que selleva a cabo es de costo-beneficio en el queseconsiderancriterioseconómicos,socialesy ambientales.

En Canadá, a nivel federal, la ley busca

regular el manejo en forma segura y prohibea cualquierpersonaque maneje informaciónfalsa. La provincia de Quebec tiene una leysimilar a la mexicana en el sentido de quebusca prevenir y mitigar efectos adversosde la salud de seres humanos, las especiesy el daño al ambiente. La ley de Ontario esparecida a la de Estados Unidos cuandoestablece que el uso de plaguicidas no debecausar un destrozo que sería mayor deldaño que resultará del uso adecuado delplaguicida, es decir, es un tipo de prueba decosto-beneficio.

Autoridades Competentes. La autori­dad competente en México es un organismointersecretarial, 10 que indica la necesidadde incorporar criterios administrativos ytécnicos diversos en la toma de decisiones.En Estados Unidos, la autoridad ambientaltiene el control absoluto sobre las regula­ciones en materia de plaguicidas, y debecoordinarse con las autoridades de aque­llos estados que tienen programas aprobadospor la EPA. En Canadá, a nivel federal,corresponde al Ministro de Agricultura vigi­lar la aplicación de la ley en la materia deplaguicidas, mientras que en Quebec yOntario los respectivos ministros del medioambiente cumplen esta tarea.

Mecanismos de Controly Regulación.El principal mecanismo de control y regula­ción que existe en México es el contra]sanitario, que es un conjunto de medidasque se aplican con la participación deproductores, comercializadores y consumi­dores. Este control es idéntico para los pla­guicidas y para las sustancias tóxicas. Laforma de aplicar el control sanitario es através de autorizaciones sanitarias que de­ben obtener todos los establecimientos

130 ADMINISTRACiÓN EcOLÓGICA

dedicados al proceso de plaguicidas.

Estas autorizaciones son otorgadas porla CICOPLAFEST, después de que los co­mités Iécnicos analizan la solicitud, ysignifican que el plaguicida registrado pue­de ser introducido al comercio; la ley noestablece ninguna vigencia específica paraestas autorizaciones. Aunque las regula­ciones en la materia indican los requisitosque debe contener la solicitud de autoriza­ción, las mismas regulaciones no son muyclaras respecto a los procedimientos quedeben seguir las autoridades administrati­vas para verificar la información científicay técnica presentada, lo que implica ejerci­cio de discrecionalidad en el otorgamientode autorizaciones.

En Estados Unidos, todos los plaguicidasrequieren un registro y cuando se obtiene, elplaguicida sólo puede utilizarse para losusos indicados en el registro. Cada cincoaños la autoridad ambiental puede requerirmás información respecto de la seguridaddel producto. También existen los registroscondicionales que se otorgan a aquellos pla­guicidas respecto de los cuales es necesariamás información.

En Canadá, a nivel federal, la ley exigeque los plaguicidas sean registrados, para10cual se presenta una solicitud al MinistrodeAgricultura; en general el Ministro cuentacon ciertadiscrecionalidad para negar, can­celar o suspender un registro. En Quebec yen Ontario, se regula el uso de plaguicidasprincipalmente a través de licencias y per­misos que deben tener todos aquellosinteresados en vender y transferir los pla­guicidas; el trámite de estas licencias ypermisos implica que la autoridad federal

ya ha otorgado el registro al plaguicida deque se trata.

Regulaciones Técnicas. Porloque tocaa regulaciones técnicas, aunque la legisla­ción mexicana prevee que la autoridadesdeben de elaborar y promulgar normas téc­nicas para el uso y manejo de plaguicidas, noexisten a la fecha sino unascuantas normasoficiales mexicanas que establecen métodosde muestreo de los residuos de plaguicidasen alimentos yagua. Por otro lado, existendiversos listados de plaguicidas registra­dos y autorizados para ser introducidos alcomercio.

En Estados Unidos en cambio, existennumerosas y detalladas normas técnicas paraclasificar los plaguicidas como de uso gene­ral, restringido o experimental. También, seestablece el requisito de obtener una certifi­cación para aquellas personas que se dedicana la aplicación de los plaguicidas.

En Canadá, tanto a nivel federal, comoen las legislaciones de las provincias deOntario y Quebec, las normas técnicas res­pecto a los plaguicidas no son demasiadossofisticadas. En Quebec y Ontario, sin em­bargo, se requiere la obtención de uncertificado para todos aquéllos que aplicanlos plaguicidas.

Etiquetado. Otro mecanismo de controly regulación es el del etiquetado. En los trespaíses, se establecen las reglas para el eti­quetado de los plaguicidas. En Canadá, lasreglas federales son muy extensas, y las pro­vincias no tienen regulaciones al respecto.

Exportación e Importación. Enlos trespaíses hay reglas para la exportación e im-

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PúBLICA 131

portación de plaguicidas. En México, senecesitauna autorización sanitaria para irn­portarplaguicidas al país; la solicitud debeacompañarse con un certificado expedidopor la autoridad competente del país dedonde proviene el plaguicida, y ese certifi­cadodebeservisadoporel cónsulmexicano.

En Estados Unidos, un plaguicida impor­tallo es considerado como si fuera fabricadoen el país y por lo tanto debe cumplir con losmismos requisitos. En cambio. la exporta­ción de plaguicidas a otros países no estásujeta a ningún requisito excepto mantenerinformación sobre ellos.

En Canadá, la legislación federal esta­blece que los plaguicidas pueden serimportados, siempre y cuando cumplan condiversos requisitos de información que per­mitan a! público conocer el producto quevan a adquirir. Puestoque el comercio in­ternacional es atribución federa!, Quebec yOntario notienen regulaciones enlamateria.

Cancelación y Suspensión de Perml­sos,Registros,LicenciasyCertificaciones.Las autoridades de las cinco jurisdiccionesanalizadas cuentan con atribuciones parasuspender o cancelar los registros, permi­sos, licencias y certificaciones que emitenrespecto a los plaguicidas.

Participación Pública. En México, noexiste ninguna disposición que permita laparticipación pública en la elaboración delas normas. En Estados Unidos y Canadá anivel federal, los ciudadanos tienen la posi­bilidad de solicitar información, y solicitarque se lleven a cabo audiencias públicasrespecto al otorgamiento de registros a pla­guicidas.

Comparación de losRegímenes Legales para el

Control de Residuos Peligrosos

Antecedentes. La primera ley que tratade residuos peligrosos en México es laLGEEPA de 1988, que en su Capítulo 1Il,denominado «Prevención y Control de laContaminación del Suelo» establece reglaspara el manejo de los residuos peligrosos,desde un punto de vista de la necesidad deproteger la calidad del suelo.

En Estados Unidos, la ley en la mismamateria es de 1976, con enmiendas en 1984.Canadá, cuenta con una ley federal sobretransporte de bienes peligrosos de 1985. Laprovincia de Quebec regula los residuospeligrosos en su Ley de la Calidad del Am­biente, de 1985, que es una ley de caráctergeneral. En Ontario, la Ley de Proteccióndel Medio Ambiente de 1980 regula el ma­nejo de residuos peligrosos.

Autoridades Competentes. EnMéxico,la ley establece la concurrencia entre lafederación, las entidades y los municipiospara el manejo de los residuos peligrosos; seprevee una amplia participación interse­cretarial tanto para la elaboración de normascomo para su aplicación. En Estados Uni­dos,laaplicación de la legislación en materiade residuos peligrosos corresponde a la EPAya los estados con programas especialmenteaprobados.

En Canadá, corresponde a las autorida­des federales legislar y aplicar la ley enmateria de transporte de residuos peligro-

132 ADMINISTRACIÓN ECOLÓCICA

sos,mientrasque las provinciasseencargande la disposición final de los residuos. Asípues, a nivel federal, es el Ministerio deTransporte quien aplica la ley, mientras queen Ontario y Quebec son los ministros delmedio ambiente quienes lo hacen.

En México, la ley busca la prevención yel control de la contaminacióndel suelo, asícomo lageneraci6n de residuos. En EstadosUnidos, el objetivo de la leyes más o menossimilar cuando dice que la producción debede ser reducida o eliminada lo más rápidoposible e indica que la descarga de residuosen el suelo deberá ser el método menosusado.

En Canadá, la ley busca que la transpor­tación de residuos peligrosos se haga en unaforma segura. Las provincias, tanto Quebeccomo Ontario, tienen leyes cuyo objetivo esque la disposición final de los residuos sehaga de una forma segura.

Identificaciónde Residuos Peligrosos.En los tres países, el mecanismo de controlinicial es la identificación de sustancias ymaterialesqueseránconsideradoscomo re­siduos peligrosos para efectos de aplicaciónde la ley. En México, la ley establece quelasautoridades,encoordinaci6nintersecre­taríal,determinarán y publicarán en el DiarioOficial las listas de materiales y residuospeligrosos. Existen normas técnicas ecoló­gicas que establecen criterios para ladeterminación de los residuos peligrosos yel lisIado de los mismos; se considerará aun residuo peligroso cuando por sus carac­terísticas represente un peligro para elequilibrio ecológico o para el ambiente.

En Estados Unidos, existen regulaciones

muy detalladas para clasificar los materialesy sustancias. Primero. debe establecerse silos residuos son sólidos, en cuyo caso soncompetencia estatal. Si un residuo no essólido o no está sujeto a alguna exenciónentonces se considera peligroso y debe serclasificado en una de las tres listas indicadaspor la ley. Además de las listas, la ley regulalas características que hacen que los resi­duos puedan ser considerados comopeligrosos. También los residuos peligro­sos mezclados con otros y con aquéllosderivados de un residuo de alto riesgo seconsideran peligrosos.

En Canadá, a nivel federal, la ley clasiñcalos materiales peligrosos para efectos detransporte. Si no hay una clasificación espe­cífica, el consignador de los residuos debeclasificarlos de conformidad con sus carac­terísticas. En Quebec y Ontario las leyesindican las características que hacen que unresiduo sea peligroso, pero no hay lisIados nimétodos de clasificación.

Características de los Residuos Pell­grosos. Los tres países consideran que lascaracterísticas que hacen a un residuo peli­groso son inflamabilidad, corrosividad,reactividad, toxicidad y explosividad. EnCanadá, se incluyen además las caracterís­ticas de patológico e infeccioso.

Controlessobre los Residuos Peligro­s os. Otro control muy importante respecto alos residuos peligrosos es el que se imponea todos aquéllos que los generan. En Méxi­co, todos aquéllos que pretenden realizaractividades de las que se derive generacióno manejo de residuos peligrosos, deben pre­sentar una manifestación de impactoambiental. Además, deben inscribirse en un

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 133

registro y presentar informes semestralessobre los movimientosqueefectúencon susresiduos peligrosos.

En Estados Unidos, cualquier personaque genereo maneje un residuo peligroso,debe presentar una notificación a la EPAdentro de los 90 días siguientes a la promul­gación de regulaciones que identifiquen alos residuos peligrosos. Por otra parte, elproductor de residuos dche obtener un nü­mero de identificación de la EPA antes deque un residuo pueda ser transportado, al­maccnado o llevado a un lugar de disposiciónfinal; el producto debe preparar un «maní­fiesta uniforme del residuo peligroso» queacompaña al residuo en todo momento.

En Canadá, la federación no puede esta­blecer controles para la generación deresiduos, sino s610 para su transporte. Lalegislación en Ontario es similar a la mexi­cana en el sentido de que obliga a losgeneradores de los residuos a presentar uninforme a la autoridad; también dehen obte­ner un número de registro. La legislación deQuebec establece requisitos para almacena­je, manejo y disposición final de los residuos,perono para su generación.

Sistemas de Manejo de los ResiduosPeligrosos. El manejo de los residuos peli­grosos está regulado en los tres países,distinguiéndose las regulaciones para alma­cenajeycentros detransferencia, transporte,instalaciones de tratamiento e instalacionesde disposición final.

En México, cualquier persona que esautorizada para instalar y operar sistemas demanejo de residuospeligrosos debe presen­tar, en forma previa al inicio de sus

operaciones, un programa de capacitaciónde personal y un programa de atención decontingencias. Existen reglas respecto de lasáreas de almacenamiento, principalmentedirigidas a tenerunmínimo de condicionesde seguridad; los movimientos de entrada yde salida dc residuos deben quedar registra­dos en una bitácora.

En Estados Unidos, las instalaciones dealmacenaje son aquéllas en donde los resi­duos peligrosos se mantienen temporalmentedespués de lo cual el residuo es tratadodispuesto o almacenado en otro lugar. Lalegislación y las regulaciones establecenrequisitos muy detallados respecto de laseguridad de estas instalaciones, el nivelmínimo de educación que deben tener losempleados, los informes que deben prepa­rarse consignando las características ydescripción de los residuos, su ubicación,programas de contingencia. Los dueños uoperadores de una instalación de almacena­je deben obtener un permiso.

En Canadá, ni la federación ni la provin­cia de Ontario cuentan con regulaciones enmateria de almacenaje. En Quebec, la ope­ración de almacenaje se lleva a cabo en losdenominados centros de transferencia, queal igual que en Estados Unidos se conside­ran instalaciones en donde los residuospermanecen temporalmente antesde trans­portarlos, tratarlos o disponer de ellos. EnQuebec, se requiere un permiso para esta­bleceruncentrode transferencia, yel dueñou operador debe cumplir con diversos re­quisitosrelacionadoscon la seguridad enelmanejo de los residuos; existen tambiénrequisitos detallados respecto a las cantida­des, métodos y técnicas de manejo duranteel almacenaje.

134 ADMINISTRACIÓN ECOUJGICA

Transporte. En México existe un re­glamento en materia de transporte deresiduos peligrosos vigente a partir de abrilde 1993, que se aplica además de laLGEEPA. Las reglas en materia de trans­porte son aplicadas por la Secretaría deComunicaciones y Transportes. El princi­pal requisito que la Ley establece es que elgenerador de los residuos debe llenar un«manifiesto» para el transporte de los resi­duos, en origina! y dos copias; el originaldebe 'ser conservado por el generador du­rante 10años, una copia por el transportistadurante 5 afias y otra copia por el destina­tario final durante 10 años.

El generador tiene 30 días para recibiruna copia del manifiesto firmado por eldestinatario final. El transportista debe su­jetarse a las disposiciones aplicables enmateria de seguridad e higiene y en materiade tránsito. Finalmente, los vehículos des­tinados a! transporte de residuos peligrososdeben contar con un registro de la Secreta­ría de Comunicaciones y Transportes ycumplir con las características que la Leyexige. En México, está prohibido el trans­portede residuospeligrosos por vía aérea.

En Estados Unidos, la Ley regula eltransporte hacia adentro y entre los esta­dos. Los transportistas deben obtener unnúmero de identificación antesde moverelresiduo peligroso y sólo pueden aceptarcargas de residuos que estén amparadas porun manifiesto uniforme firmado por el ge­nerador. Durante el tiempo que los residuosse encuentran bajo del control del transpor­tista, éste es responsable de su control ymanejo conforme a las regulaciones. Cuan­do los residuos llegan a su destino final, eltransportista debe notificar tanto al genera-

dar como a la autoridad competente, yconservarconsigo unade las múltiples co­pias del manifiesto uniforme.

En Canadá, a nivel federal, es necesariocontar con un documento de transporte omanifiesto enel queaparece unnúmero deidentificación. Ese documento es entrega­do al transportista, que adquiere laresponsabilidad por la carga y debe firmarel manifiesto. Cuando el residuo llega a sudestinatario, este debe llenar la tercera par­te del manifiesto y mandar una copia dedicho documento a la autoridad competen­te, dentro de los dos días siguientes a lafecha de la recepción. Cuando el carga­mento tiene su destino en territorioextranjero, se debe notificar a las autorida­des competentes del país extranjero; cuandoresiduos provienen de Estados Unidos ytienen su destino final en territorio cana­diense, es aceptable que se apeguen a lasnormas técnicas de Estados Unidos.

La provincia de Ontario tiene regulacio­nes en materia de transporte de residuospeligrosos vigentes a partir de mayo de1993, por lo que su análisis detallado no seincluye en este trabajo. En Quebec, se debeobtener un permiso para transportar resi­duos peligrosos fuera de la instalacióndonde se producen; la solicitud para talpermiso incluye información básica res­pecto de los contenedores, vehículo ycaracterísticas de los residuos. La legisla­ción de Quebec exige también que losenvíos estén acompañados por un mani­fiesto en el que aparecen un númeroasignado por la autoridad y las firmas porlos responsables; el manifiesto debe tenersuficientes copias para todos aquellos in­volucrados en el manejo.

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 135

Seguros. En los tres países se exige quelos transportistas cuentencon seguroscon­tra riesgos generados por el manejo de losresiduos. Al respecto, las autoridades enMéxico cuentan con atribuciones discre­cionales para decidir el monto del seguro.

Tratamiento de Residuos. En materiade tratamiento de residuos peligrosos, lalegislaciónmexicanapreveelaexistenciadenormas técnicasrelativas, peroesas normasno existen hasta la fecha. En Estados Uni­dos, cualquier instalación en la que se usanmétodos, técnicas o procesospara cambiarla composición de unresiduo, están sujetasa regulación. Estas instalaciones están suje­tas a requisitos similares a los que debencumplir los instalaciones de almacenaje, esdecir, se pone mucho énfasis en el manejoseguro de residuos. EnCanadá, nose encon­traron disposiciones legales en materia detratamiento de residuos peligrosos.

Disposición Final. Lalegislación mexi­cana denomina a las instalaciones dedisposición final como confinamientos.Existen muchas normas para la selecciónde los sitios, el diseño y la construcción delos confinamientos. La operación de lossistemas de disposición final también de­ben sujetarse a las normas técnicas. Unavez que los residuos peligrosos son deposi­tados en alguno de los sistemas dedisposición final, el responsable de la ins­talación debe presentar un informe mensualcon información básica respecto de la ope­ración del confinamiento en cuestión.Existen reglas especiales para la disposi­ción final de los residuos peligrososgenerados por la minería y respecto de ladisposición final de los bifenilospoliclorados.

En Estados Unidos, los requisitos paralas instalaciones de disposición final sonsimilares a aquéllos que se imponen a lasinstalaciones de almacenaje, es decir, seestablecen requisitos muy detallados res­pecto de la seguridad de las instalaciones,el mínimo de educación que deben tener losempleados, los informes que deben prepa­rarse consignando las características ydescripción de los residuos, su ubicación yprogramas de contingencia. Los dueños uoperadores de una instalación de disposi­ción final deben obtener un permiso. Esimportante señalar que cuando se ha con­cluido la operación de disposición final, elresponsable debe realizar actividades decontrol y manejo durante treinta años, in­cluyendo pruebas periódicas a lasinstalaciones.

En Estados Unidos, además, existen dis­posiciones aplicables a otros tiposespecíficos de instalaciones, tales comocajas tanques, depósitos, incineradores,unidades de tratamiento termal. etcétera.Se proyecta también, prohibir la disposi­ción en el suelo de residuos peligrosos notratados. así como promover el tratamientoavanzado y reuso de los residuos. Existetambién el proyecto de regular la disposi­ción final del aceite usado de vehículoscomo residuos peligrosos. Otro tipo de re­siduos que está sujeto a estudio para suregulación, son los residuos médicos.

En Canadá, la federación no cuenta conatribuciones para regular la disposición fi­nal de los residuos peligrosos. Sólo algunasprovincias cuentan con regulaciones en lamateria; Quebec no cuenta con ellas yOntario tiene unas regulaciones recientescuyo análisis no fue incluido en este estudio.

136 ADMINISTRACIÓN ECOLÓGICA

Derrames. Lalegislación mexicanare­gula también los derrames de residuospeligrosos. Tanto el generador como laempresa que preste un servicio de manejode residuos, están obligados a dar un avisoinmediato de los hechos a las autoridadescompetentes. cuando por cualquier causase produzcan derrames, infiltraciones. des­cargas o vertidos de residuos peligrosos.

En Estados Unidos la ley ambienlal noregula los derrames de residuos, sino queestán regulados por las leyes en materia deresponsabilidad civil y penal.

En Canadá, la legislación federal obligaa los responsables de los residuos peligro­sos a preparar y proveer informaciónrespecto a las respuestas que deban darseencaso deemergencia, y esta informacióndebe acompañar a la carga durante su trans­porte. La información incluye marcas yetiquetasque deben aparecer en el exteriorde los contenedores y paquetes. La legisla­ción de las provincias de Quebec y Ontariocontienen diversos requisitosrespecto a laprovisión de información relacionada conla seguridad en el manejo de los residuos,pero no tienen legislación específica enmateria dcderrames, que quedan cubiertos,al igual que en Estados Unidos, por lalegislación en materia de responsabilidadcivil y penal.

Exportación e Importación. La legis­lación mexicana otorga una importanciaespecial a las reglas para la exportación eimportación de los residuos peligrosos. Serequiereuna autorización de las autorida­des competentes para importar y exportarresiduos que han sido determinados cornopeligrosos en los términos de la ley. Las

autorizaciones sonvigentesdurante 3D días.Es de especial importanciaque la ley mexi­cana permite la importación sólo porreciclaje, y prohibe expresamente la im­portación para disposición final en territorionacionaL La leyes también muy clara alexigir que se devuelvan al país de origenlos residuos generados en la utilización dematerias primas importadas temporalmen­te a territorio mexicano, así como en quedeben devolverse al país de origen losresiduos introducidos ilegalmente al país.

La ley mexicana protege también losintereses de terceros países. Por lo que tocaal tránsito de residuos peligrosos por terri­torio nacional y su exportación a tercerospaíses. esto se permite cuando se tiene elconsentimienlo expreso del país receptor.

La legislación de Estados Unidos exigeque los residuos peligrosos que serán im­portados a territorio estadounidensedebencumplir con los mismos requisitos que losresiduos generados dentro de los EstadosUnidos. Parasu exportación, debe contar­se con el consentimiento expreso del paísreceptor.

EnCanadá, la legislación federal estable­ce que para transportar o importar a Canadá,o exportar desde Canadá, una carga interna­cíonal a transfronteriza de residuos, o unaserie de cargas, el responsable debe notificara las autoridades con 60 días de anticipa­ción, llenando un manifiesto que debeacompañar a cada carga exportada o impor­tada. Hay reglas especiales para laimportación y exportación de bifenilospoliclorinados. Quebec y Ontario DO tienenfacultades para regular importación o ex­portación.

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 137

Conclusiones Finales

El análisis comparativo de las legislacio­nes ambientales nos muestra de lasdivergencias en los regímenes legales de lostres pafses no son tan grandes. Probable­menteunade lasdiferencias másimportanteses el sentido humanista de las leyes ambien­talesmexicanasfrenteal sentidoeconomistade las leyes de los Estados Unidos y en parte,en Canadá. Estaes unáreaen la que es pocorecomendable que México cambie; aunquees conveniente introducir criterioseconomicistas y de costo benéfico en lalegislación ambiental, deberíaseguir siendopreponderante su objetivo general de prote­ger a los seres humanosy a los ecosistemas.

Otra divergencia importante es ladiscrecionalidad con que cuentan las autori­dades administrativas mexicanas. Estadiscrecionalidad va aumentando conformea que las leyes y normas van disminuyendode jerarquía. La entrada en vigor de la LeyFederal de Metrologfa y Normalización, queexige análisis de costo benéfico y tomar encuentavaloresdiferentes de los económicos,podría servir para contrarrestar la discre­cionalidad administrativa, aunque escuestionable si una ley que regula la introduc­ción de productos al mercado va a redundaren una mayor protección al ambiente.

A nivel de normas técnicas, mientrasEstados Unidos cuenta con nonnas muysofisticadas, seguramente resultado del ni­vel de industrialización de ese país. Canadátampoco tiene tantas normas técnicas, nitan sofisticadas, pero esto es resultado másbien del celo soberano de las provincias. Encualquier caso, no parece ser una divergen­cia insoluble. Más bien, es cuestión depensar estrategias entre los tres países parair disminuyendo las divergencias.

Otra diferencia importante es que en ge­neral, en Estados Unidos y Canadá las leyesambientales reflejan la adopción de estrate­gias que intentan resolver los problemasambientales. Las leyes mexicanas en cam­bio, no incorporan estrategias generales.

Es importante recordar que este trabajobizo solamente un análisis formal y de téc­nica jurfdica respecto a las disposicioneslegales contenidas en las leyes y es, por lotanto, relevante sólo respecto de lo que estádispuesto en la letra de las leyes, reglamen­tos y nonnas técnicas, No analizaron lapolftica gubernamental de cumplir y hacercumplir las leyes, o la actitud social derespetar la ley y hacerla cumplir, sumadasa las posibilidades que conforme a la leyexisten para asegurar que el gobierno cum­pta y haga cumplir la ley; et análisis deestos aspectos, es insoslayable.

Declaracíón de Ríosobre el Medio Ambiente y el Desarrollo

La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambientey el Desarrollo.

Habiéndose reunido en Río de Janeiro del 3al 14 de junio de 1992,

Reafirmando la Declaración de la Confc­rencia de las Naciones Unidas sobre elMedioHumano, aprobada en Estocolmo el 16 dejuniode 1972*, y tratando de basarse en ella,

Con el objetivo de establecer una alianzamundial nueva y equitativamediante la crea­ción de nuevos niveles de cooperación entrelos Estados, los sectores claves de las socie­dades y las personas,

Procurando alcanzar acuerdos interna­cionales en los que se respeten los interesesde todos y se proteja la integridad del siste­ma ambiental y de desarrollo mundial,

Reconociendo la naturaleza integral einterdependiente de la Tierra, nuestro hogar,

Proclama que:

Principio ILos seres humanos constituyen el centro delas preocupaciones relacionadas con el de­sarrollo sostenible, Tienen derecho a unavida saludable y productiva en armonia conla naturaleza.

Principio 2De conformidad con la carta de las NacioncsUnidas y los principios del derecho interna­cional, los Estados tienen el derecho soberanode aprovechar sus propios recursos segúnsus propias políticas ambientales y de desa­rrollo, y la responsabilidad de velar porquelas actividades realizadas dentro de su juris­dicción o bajo su control no causen daños almedio ambiente de otros Estados o de zonasque estén fuera de los límites de la jurisdic­ción nacional.

"Informe de la Conferencia de la'> Naciones Unidas sobre el Medio Humano, Estocolmc. 5 al16 de junio de 1972(publicación de las Naciones Unidas, número de venta: S.73.Il. A.14 y corrección), cap.L.

140 ADMINISTRACIÓ" ECOLÓGICA

Principio 3El derecho al desarrollo debe ejercerse enforma tal que responda equitativamente a lasnecesidades del desarrollo y ambientales delas generaciones presentes y futuras.

Principio 4A fin de alcanzar el desarrollo sostenible, laprotección del medio ambiente deberá cons­tituir parte integrante del proceso dedesarrollo y nopodrá considerarse en formaaislada.

Principio 5Todos los Estados y todas las personas debe­rán cooperarenlatarea esencial deerradicarla pobreza como requisito indispensable deldesarrollo sostenible, a fin de reducir lasdisparidades en los niveles de vida yrespon­dermejoralasnecesidades de lamayoría delos pueblos del mundo.

Principio 6Se deberá dar especial prioridad a la situa­ción y las necesidades especiales de lospaíses en desarrollo, en panicular los paísesmenos adelantados y los más vulnerablesdesde el punto de vista ambiental, en lasmedidas internacionales quese adopten conrespecto al medio ambiente y al desarrollotambién se deberán tener en cuenta los inte­reses y las necesidades de todos los países.

Principio 7Los Estados deberán cooperar con espíritude solidaridad mundial para conservar, pro­teger y establecer la salud y la integridad delecosistema de la tierra. En vista de que hancontribuido en distinta medida a la degrada­ción del medioambiente mundial, losEstadostienen responsabilidades comunes pero di­ferenciadas. Los países desarrollados

reconocen la responsabilidad que les cabeen la búsqueda internacional del desarrollosostenible,en vistade laspresiones que sussociedadesejercen sobreel medioambientemundial y de las tecnologías y los recursosfinancieros de que disponen.

Principio 8Para alcanzar el desarrollo sostenible y unamejor calidad de vida para todas las perso­nas, los Estadosdeberían reducír o eliminarlas modalidades de producción y consumoinsostenibles, así como fomentar políticasdemográficas apropiadas.

Principio 9Los Estados deberán cooperar en el fortale­cimiento de su propia capacidad de lograr eldesarrollo sostenible, aumentando el sabercientífico,mediante el intercambio de cono­cimientoscientíficos y tecnológicose inten­sificando el desarrollo, la adaptación, la di­fusión y la transferenciade tecnologías, entreéstas, tecnologías nuevase innovadoras.

Principio 10El mejormodo de tratar las cuestiones am­bientales es con la participación de todos losciudadanos interesados, en el nivel que co­rresponda. Encl plano nacional, toda personadeberá tener acceso adecuado a la informa­ción sobre el medio ambiente de que dispon­gan las autoridades pública" incluida la in­formación sobre los materiales y las activi­dadesque encierran peligroen sus comuni­dades, así como la oportunidad de participaren los procesos de adopción de decisiones.Los Estados deberán facilitar y fomentarlas sensibilización y la participación de lapoblación poniendo la información a dis­posición de todos. Deberá proporcionarseacceso efectivo a los procedimientosjudi-

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PúBLICA 141

ciales y administrativos,entreéstos el resar­cimientodedaños y losrecursospertinentes.

Principio 11Los Estados deberán promulgar leyes cfica­ces sobre medio ambiente. Las normas, losobjetivos de ordenación y las prioridadesambientales deberán reflejar el contextoambiental y de desarrollo al que se aplican.Las normas aplicadas por algunos paísespueden resultar inadecuadas y representarun costo social y económico injustificadopara otrospaíses;en particular Jos paísesendesarrollo.

Principio 12Los Estados deberán cooperar en la promo­ción de unsistemaeconómico internacionalfavorable y abierto que lleve al crecimientoeeonóntieo y al desarrollo sostenible de Io­dos los países, a fin de abordar en mejorforma los problem..s de la degradación am­biental. Las medidas de política comercialcon fines ambientales no deberán constituirun mediode discriminación arbitraria o in­justificable, ni una restricción velada delcomercio internacional. Se debería evitartomar medidasunilaterales para solucionarlos problemas ambientales que se producenfuera de la jurisdicción del país importador.Las medidas destinadas a tratar los proble­mastransfronterizos o mundialesdeberán,en la medida de lo posible, basarse en unconsenso internacional.

Principio 13Los Estados deberán desarrollar la legisla­ción nacional relativa a la responsabilidad yla indemnización respectode lasvíctimasdela contaminación y otros daños ambientales.Los Estados deberán cooperar asimismo, demanera expedita y más decidida en la elabo-

ración de nuevasleyes internacionales sobreresponsabilidad e indemnización por losefectos adversos de los daños ambientales,causados por las actividades realizadas den­trode sujurisdicción,o bajosu control,o enzonas situadas fuera de sujurisdicción.

Principio 14Los Estados deberán cooperar efectivamen­tepara desalentar o evitarlareubicación y latransferencia a otrosEstadosdecualesquie­ra actividades a sustancias que causendegradación ambiental grave o se conside­ren nocivas para la salud humana.

Principio 15Con el fin de proteger e] medio ambiente, losEstados deberán aplicar ampliamente el cri­terio de precaución conforme a suscapacidades. Cuando haya peligro de dañograveo irreversible, la faltade certezacien­tífica absoluta no deberá utilizarse comorazón para postergar la adopción de medidaseficaces en funciónde los costos paraimpe­dir la degradación del medio ambiente.

Principio 16Las autoridades nacionales deberán procu­rar fomentar la internalización de loscostosambientales y el uso de instrumentos econó­micos, teniendoen cuentael criterio de queel que contamina debe, en principio, cargarcon loscostosdelacontaminación, teniendodebidamente en cuenta el interés público ysin distorsionar el comercio ni las inversio­nes internacionales.

Principio 17Deberáemprenderse una evaluación del im­pacto ambiental, en la calidad de instrumentonacional, respecto de cualquier actividadpropuesta que probablemente haya de pro-

142 ADMINISTRACIÓN ECOLóGICA

ducir un impacto negativo considerable enel medio ambiente y que esté sujeta a ladeci­siónde unaautoridad nacionalcompetente.

Principio 18Los Estados deberán notificar inmediata­mente a otros Estados de los desatresnaturales ti otras situaciones de emergenciaque puedan producir efectos nocivos súbitosen el medio ambiente de esos Estados. Lacomunidad internacional deberá hacer todolo posible por ayudar a los Estados queresulten afectados.

Principio 19Los Estados deberán proporcionar la infor­mación pertinente, o notificar previamente yen forma oportuna, a los Estados que posi­blemente resulten afectados por actividadesque puedan tener considerables efectos am­bientales transfronterizos adversos, ydeberán celebrar consultas con esos Estadosen una fecha temprana y de buena fe.

Principio 20La mujeres desempeñan un papel funda­mental en la ordenación del medio ambientey en el desarrollo. Es, por tanto, imprescin­dible contar con su plena participación paralograr el desarrollo sostenible.

Principio 21Deberán movilizarse lacreatividad, los idea­les y el valor de los jóvenes del mundo paraforjar una alianza mundial orientada a lograrel desarrollo sostenible y asegurar un mejorfuturo para todos.

Principio 22Las poblaciones indígenas y sus comunida­des, así como otras comunidades locales,

desempeñan un papel fundamental en laordenación del medio ambiente y en el desa­rrollo, debido asus conocimientos y prácticastradicionales. Los Estados deberán reconocery apoyar debidamente su identidad, culturae intereses y hacer posible su participaciónefectiva en el logro del desarrollo sostenible.

Principio 23Deben protegerse el medio ambiente y losrecursos naturales de los pueblos sometidosa opresión, dominación y ocupación.

Principio 24La guerra es, por definición, enemiga deldesarrollo sostenible. En consecuencia, LosEstados deberán respetar las disposicionesde derecho internacional que protegen elmedio ambiente en épocas de conflicto ar­mado y cooperar en su ulterior desarrollosegún sea necesario.

Principio 25La paz, el desarrollo y la protección del me­dio ambiente son interdependientes einseparables.

Principio 26Los Estados deberán resol ver pacíficamentetodas sus controversias sobreel medioam­biente, por medios que correspondan conarreglo a la Carta de las Naciones Unidas.

Principio 27Los Estados y las personas deberán cooperarde buena fe y con espíritu de solidaridad enla aplicación de los principios consagradosen esta Declaración y en ulterior desarrollodel derecho internacional en la esfera dedesarrollo del derecho internacional en laesfera de desarrollo sostenible.

La Cooperación Internacionalpara la Gestión Ambiental

Documento de trabajo del Instituto Nacional de Ecología

La solución de los problemas ambientalesglobales y transfronterizos requiere de laconcertación internacional fundamentada enla contribución de cada país de acuerdo a suresponsabilidad y a sus capacidades. Losesfuerzosinternos paraprotegerel ambientey alcanzar un desarrollo sustentable necesi­tan de la cooperación internacional con re­cursos financieros y de tecnologías ambien­talmente racionales así como de un marcoeconómico regional sustentable, definido entérminos del consenso internacional.

Con este ánimo, el gobierno de Méxicoha participado activamente en los forosmultilaterales, que a raíz de la Conferenciade las Naciones Unidas sobre Medio Am­biente y Desarrollo y el proceso de reformadel sistema de las Naciones Unidas en tornoal concepto de desarrollo sustentable, adqui­rieron un mayordinamismo en los dos últi­mos años. La importancia que se da en el paísa los problemas ambientales también se haincrementado con la negociación del Acuer­do de Libre Comercio de Norteamérica y

con nuestra solicitud de ingreso a la Organi­zación de Cooperación y Desarrollo Econó­mico (OCDE) que supone la adopción demayores compromisos ambientales. Al mis­mo tiempo se hanfortalecido los acuerdos decooperación internacional enmateriaambien­tal con terceros países y regiones. entre losque destacan Centroamérica y el Gran Caribe.

En el ámbito internacional el gobierno deMéxico busca soluciones a los problemasglobales, integrando la imperiosa necesidadde desarrollo, con la protección del medioambiente. Se considera que la cooperacióninternacional para quelos países endesarro­llo impulsen proyectos de crecimiento eco­nómico dirigidos a la erradicación de lapobreza extrema serán la clave del éxito decualquier acuerdo. Con esta preocupación,se promueve un nuevo equilibrio entre paí­ses ricos y pobres, que permita alcanzarsoluciones sobre la base del pleno respeto dela soberanía de los Estadossobresus recur­sos naturales y sus políticas de desarrollo, enestricto apego al derecho internacional.

144 A DMINISTRACIÓN ECOLÓGICA

Convenios y Programasde Cooperación Internacionales

El Gobierno dc Méxic o es signatario demúltiplcs convenios internacionales para laprotección del medio ambiente con diferen­tes Estados y organismos del sistema de lasNaciones Unidas, como son el PNUD, elPNUMA, la ONUDJ, y la FAO, entre otros.Destaca la Convenci ón de Viena para laProtección de la Capa de Ozono y el Proto­colo de Montreal, el Con venio de Basileasobre el Control de los MovimientosTransfrontc rizos de Desechos Peligrosos, laCon venci ón sobre el Comercio Intemacio­nal de Especies de Flora y Fauna Silvestres(CITESJ. Convención de Humedales deImportancia (RAMSARJ y el ConvenioMARPOL para la prevención de la contami­nación marina por activ idades de barcos yperforaciones. México participó muy acti­vamente en el Comité Intergubernamentaldc Negociaciones para la Convención Mar­co sobre Cambio Climáti co que junto con laConvención sobre Diversidad Biológica fue­ron firmadas por México en ocasión de laCon ferencia de Río .

El gobierno de México cuenta con un am ­plio programa decoopcración bilateral en ma­teria ecológica. entre los que destacan los es­tablecidos con los Es tados Unidos de Amé­rica. en panicular para la zona fronteriza, lacoope ración con Japón para atender los pro­blemas ambientales de la Ciudad de M éxico,así como diversos acuerdos de apoyo técni­co firmados con Francia, Alemania, Españay Reino Unido de la Gran Bretaña. Méxicoha firmado acuerdos bila terales de coopera­ción ambiental con Canadá, Brasil y Chile.

También se ha incrementado la colabora­ción co n Guatem ala. Belice, Suecia. Españay la Comisión de la Comunidad Europea.

Organismos Internacionales

Conferencia de las Naciones Unidas so­bre Medio Ambienley Desarrollo,

Secelebródel3al14dcjuniode 1992enRío dc Janeiro, Brasil por mandato de laAsamblea General en su reso lución 441228de diciembre de 1989, con la participaci ónde más de 100 jefes de estado y de gobierno.M éxico participo activamente en el ComitéPreparatorio de la Conferencia, mismo quesereunióencuatro ocasiones enlasciudadesde Ginebra, Nairobi y Nueva York. LaConferencia, en documentos logrados porconsenso, definió la estrategia para detenere invertir los efectos de la degradación am­biental en el contexto dc la intensificaciónde esfuerzos nacionales e internacionalesded icados a promover un desarrollo amobientalmente raci onal en todo el mundo. Elmayor valor de la Conferenci a fue la pro­puesta para poner en práctica un desarrollosustentable, en el que se concil ia el crec í­miento económico con la ecología, garantí­zando a las futur as generaciones las mism asoportunidades de desarrollo y disfrute de lanaturaleza que las actuales .

En la conferencia México firmó las Con­venciones sobre Cambio Climático y sobreDiversidad Biol ógica y avaló la Declaraciónde Río sobre los principios que deben deregir a la comunidad Internacional para laprotección del ambiente; los Principios No

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 145

Vinculantes para la Protección y Uso Sus­tentable de los Bosques; y la Agenda 21,que es un programa de acción que estableceobjetivos en los diferentes temas ambienta­les, así como en aquellos que se relacionandirectamente con éstos, y recomienda laparticipaci6n de los diferentes grupos socia­les y los mecanismos para la instrumenta­ción de un desarrollo sustentable. Por últi­mo,laConferenciarecomendóala47 Asam­blea General crear una Comisión de Desa­rrolloSustentableparadar seguimientoa losacuerdosde Río y hacer más eficaz la coor­dinaciónde los esfuerzos de todoel sistemade lasNacionesUnidas,de los paísesy de lasociedad civil.

Programadelas Naciones Unidas paraelMedio Ambiente (PNUMA)

ActualmenteMéxico lleva a caboactivi­dades para la prevención y el control de lassustancias agotadoras de la capa de ozono,vigilanciade losembarquestransíronterizosde residuos peligrosos, capacitación en rna­tena ambiental, sistemas de informaciónsobre sustanciastóxicas y el establecimien­to de procedimientosparaevitarla contami­nación del mar por residuos industriales ymunicipales.

México ha participado en todas las rcu­niones del Consejo dc Administración delPNUMA,así como en los foros y coloquiosinternacionales de relevancia en los que seanaliza la problemática de la conservaciónecológica y la protección del ambiente,

México apoya y considera sumamentevaliososlosesfuerzosquerealizaelPNUMAen el Programa de Montevideo de Desarro­llo del Derecho Ambiental Internacional,

que se reunió en Río de Janeiro en 1991 yen Kenia en 1992, Promueve el desarrollodel derecho internacional en lamateria, porconsiderar que éste es el marco más ade­cuado para atender los problemas ambien­tales y garantizar la solución de controver­sias que pudieran generarse entre los Esta­dos a causa de los mismos.

Plan de Acción Ambiental delGran Caribe

Administradopor el PNUMA, constitu­ye un valioso instrumento para la preserva­cióndelárea, Méxicoparticipaactivamenteen este programa y es signatario de diversosacuerdospara la proteccióndel mediomari­noyde especiesdeflora yfaunasilvestresenel GranCaribe,En 1992secelebróla reunióndeexpertosparadesarrollarunacuerdosobrelaprotección delmediomarinoporfuentesdecontaminación de origen terrestre.

Programade las Naciones Unidas paraelDesarrollo (PNUD)

Con el apoyo del PNUD se formuló elPrograma de CooperaciónInternacionaldeEcología y Medio Ambiente de México,cuyo propósito es aprovechar más eficien­temente los diversos mecanismos de coope­ración internacional enbeneficio de las prio­ridadesecológicasennuestropaís, ElPNUDha brindado también su valioso apoyo parafinanciar la participación de mexicanos endiversos foros internacionales en los que sedebaten las cuestiones ambientales,

México apoya la recomendación hechapor la ConferenciadeRíoparaqueelPNUDseala instituciónencargadade la formaciónde capacidades humanas e institucionales,

146 ADMINISTRACiÓN ECOLÓGICA

para aleanzar un desarrollo sustentable, porconsiderar que es la institución dentro delsistema de las Naciones Unidas mejor capa­citada para ello .

OrganizacióndelasNacionesUnidasparaelDesarrollo Indnstrial (ONUDI )

Con la asistencia técnica PNUD-OEA seelabora un proyecto que será presentado a laONUDI y al gobierno de la Repúbli ca Fede­ral de Alemania para establecer políti cas,estrategias y proyectos específicos,tendien­tes a la disminución de los efectos contami­nantes de los empaques y los embalajes enlas grandes ciudades. La ONUDI ha consti­tuido un valioso apoyo pararecabar infor­mación sobre tecnologías ambientales.

OrganizaciónMeteorológicaMundial (OMM)

México ha prom ovido la puesta en mar­cha de los distintos programas de la Organi­zación, tanto en el ámbito de investigación,de capacitación como de intercambio deinformación. Asimismo, ha logrado incor­poTar a los sistemas nacionales las redesmeteorológicas de la OMM que han alean­zado local idades críticas del país. El recien­temente creado Sistema Mundial de Obser­vación del Clima (SMOC) inmerso en elmarco del Programa Mundial del Clima(PMA) establecido en 1979 contó con elrespaldo de las autoridades mexic anas, porconsiderarlo un sistema eficaz para la deter­minación de los fenómenos meteorológicosy sus consecuencias. México ha instauradoun grupo de coordinación intersectorial en laque se promueve la participación nacional delos distintos eventos organizados por laOMM, y la puesta en marcha de los progra-

masmencionados.

El Panellntergubemamental sobre Cam­bio Climático (PICe¡ creado por la OMM yel PNUMA con el fin de asesorar al gruponegociador de la Convención Marco deNaciones Unidas sobre Cambio Climático ydestinado a estudiar los efectos del calenta­miento de la tierra por emisiones de gases,del efecto invernadero a la atmó sfera, halogrado definir con mayor precisión y ami­norado las incertidumbres científicas delfenómeno en cuestión. México, además departiciparactivamente en el IPCC se ha vistofavorecido por los estudios realizados por elPane l y cuyos resultados deberían ser toma­dos en cuenta para cualquier medida queadopte el gobierno con objeto de mitigar losefectos adversos del cambio climático.

OrganizaciónMarítimaInternacional (OMI)

Como participante de esta organ ización,México ha programado actividades para laprevención y control de la contaminacióndel medio marino por derrames de petróleoy desechos peligrosos.

Dentro del marco de la OMI, México hafirmado y ratifi cado los convenios genera­dos en materia de prevención y proteccióndel medio marino por actividades de bu­ques, vertimientos y derrames de hidrocar­buro .En forma particular, dest aca el Conve­nio MARPOL 73nS, para su instrumenta­ción, Méx ico en 1992 estableció un cuerpoco legiado integrado por las siguientes de­pendencias: Secretaría de Relaciones Exte­riores, Secretaría de Comunicaciones yTransportes, Secretaría de Marina, Secreta­ría de Energía, MinaseIndustriaParaestatal,

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 147

Secretaría de Pesca, Secretaría de Desarro­llo Social y Petróleos Mexicanos.

Organizaciónde losEstados Americanos (OEA)

El 29 de mayo de 1990 el gobierno de losEstados Unidos Mexicanos y la OEAsuscri­bieron el Acuerdo de Cooperación Técnicapara laEjecución de un Proyecto de Ordena­miento Ecológico dc Regiones Geográficascon Actividades Prioritarias. Dicho proyec­to secentra enlas siguientesaccionesfunda­mentales: establecer la nonnatividad para elordenamiento ecológico de regiones selec­cionadas cuyas actividades productivas prio­ritarias se deriven del turismo y la pesca;preparar propuestas específicas para elabo­rar soluciones de financiamiento a organis­mos nacionales e internacionales de créditopara llevar a cabo los proyectos que seidentifiquen y fortalecer los organismos res­ponsables de la planificación y ejecución deproyectos dc ordenamiento ecológico. Asi­mismo con el apoyo de la OEA, se realizaráel Proyecto Multinacional para la Capacita­ción de Recursos Humanos para la GestiónEcológica Ambiental en los tres niveles degobierno (federal, estatal y municipal).

Centro Panamericano de Ecología Hu­mana ySalud (ECO)

Seformulóunprograma de cooperaciónpara analizar los índices de la calidad delaire que se utilizan en el país y su relacióncon la epidemiología ambiental.

Organizaciónde CooperaciónyDesarrollo Económico

ElgobiernodeMéxico solicitó suingreso

a la Organización para la Cooperación y elDesarrollo Económico (OCDE) en 1990 yparticipa actualmente con el estatus de ob­servador en ocho comités centrales y susgrupos de trabajo, entre los que se cuenta elde medio ambiente. La OCDE ha promovi­do desde 1972 el principio del que el quecontamina paga y tiene como objetivo laconsecución del desarrollo económico sus­tentable, incorporando las consideracionesambientales en la planeacióne instrumenta­ción de cualquier tipo de política económi­ca. Una tercera parte del total de las decisio­nes y recomendaciones emanadas del Con­sejo de la OCDE se refieren a la proteccióny conservación del medio ambiente. Méxi­co, de ingresar a la OCDE, tendrá que apli­car tales recomendaciones, armonizar susestándares e incorporar las cuestiones am­bientales a sus políticas económicas,

Comisiónde la ComunidadEuropea

Con el apoyo de la CCE en febrero de1991 se iniciaron los trabajos del ProyectoPiloto de Mejoramiento Ambiental de laZona Metropolitana de Monterrey. En laactualidad se desarrollan proyectos de coo­peración en materia ambiental; así en 1992una misión de técnicos de la Comisión visi­taronnuestropaís para identificar proyectosbásicamente en el área de la contaminaciónurbana y en la de protección de bosquestropicales. El gobierno federal y algunosestatales, así como el sector académico yprivado de México presentaron más de 30proyectos susceptibles de ser apoyados porla Comisión a partir de 1993.

Frontera Norte

La Frontera de México con Estados UIÚ-

148 ADMINISTRACiÓN ECOLÓGICA

dos de América constituye uno de los sitiosde mayor movimiento de personas y mer­cancías en el mundo; también es una zonacon una gran dinámica poblacional, de acti­vidades industriales y de servicios que handeteriorado considerahlemente en el medioambiente regional. En virtud de eJlo, se hanestablecidomecanismos decooperaciónconEstados Unidos para resolver los problemasambientales comunes.

Conveniocon los Estados UnidosMexi­canos y los Estados Unidos de Américasobre Cooperación para la Protección yMejoramiento del Medio Ambiente en lazona fronteriza. también conocido comoConvenio de la Paz, por haber sido firmadoen la Paz, Baja California Sur, el 14 deagosto de 1983, El Convenio señala la vo­luntad política de ambos países para resol­ver de manera conjunta los problemas am­bientales en la franja fronteriza de 3 000 kmde longitud y 100 km de amplitud en cadaunode losterriLorios.

Para laatención delConvenio, se organi­zaron cuatro grupos de trabajo técnico sobreagua, aire suelo y plan de contingencias.Para definir problemas concretos y sus posi­bles soluciones, se han formulado conjunta­mente los siguientes anexos:l. Acuerdo de Cooperación para la Solu­ción de losProblemas de Saneamiento en SanDiego, Califomiaffijuana, Baja California.

Il. Acuerdo de Cooperación sobre Conta­minación del Ambiente a lo largo de laFrontera Terrestre Internacional por Des­carga de Sustancias Peligrosas.

III. Acuerdo de Cooperación sobre Movi­mientos Transfronterizos deDesechosPeli-

grosos y Sustancias Peligrosas.

IV. Acuerdo de Cooperación sobre Conta­minación Transfrontcriza del Airecausadapor las Fundidoras de Cobre a lo Largo de suFrontera Común.

V. Acuerdo de Cooperación Relativo alTransporte Internacional de Contaminacióndel Aire Urbano.

Como resultado del Convenio y susanexos, se hanllevadoa cabo lassiguientesacciones: construcción de un sistema debombeo, alejamiento y tratamiento de lasaguas residuales de la ciudad de Tijuana;control de contaminación generada por lapoblación e industria de Mexicali; en Naco,Sonora, se rehabilitó el sistema de drenaje yla planta de tratamiento de aguas residualesexistente, además de haberse construido unanueva planta de tratamiento; en materia demanejo de sustancias peligrosas, se elaboróel plan de respuesta conjunta, que ya ha sidoestablecido; a la fecha se han realizado dossimulacros, uno en la zona de Mexicali­Caléxico y otro en la zona Matamoros­Brownsville. En lo referente al control de lacontaminación atmosférica, es importanteseñalar que las emisiones procedentes deprocesos de fundición y refinación de cobrese han controlado en ambos lados de lafrontera.

Por lo que respecta a la operación de laindustria maquiladora, ésta se rige por lalegislación nacional además de los acuerdosinternacionales. Existen 2 391 maquiladorasregistradas ante la SECOFI; de ellas, y deacuerdo con su giro, 1855 generan residuosconsiderados peligrosos y, por ende, debenregresarlos a su país de origen. De estas

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN P\JBLlCA 149

maquiladoras, 200 cumplen con obligaciónde manifestar susresiduosde acuerdo con eldecreto del 25 de noviembre de 1988.

La industria maquiladora está siendo su­pervisaday controlada y se encuentra, comola del resto del país, en vías de regularizar suoperación desde el punto de vista ambiental.Con el trabajo hasta ahora realizado, sepuede asegurar que esta industria quedará, anivel nacional, totalmente bajo control am­biental en la presente administración.

Pararegular la importación y exportaciónde materiales o residuos peligrosos, laSEDUE expide un documento conocidocomo Guía ecológica. De la informaciónrequerida para la obtención de esta autoriza­ción se conoce y controla la cantidad, lafrecuencia, la ruta, el destino y el procesa­miento de estos materiales o residuos. En elperíodo 1898·1990 la SEDUE ha expedidoun total de 5 967 guías ecológicas a lascompañíassolicitantes.

Sim ultaneamente, a través del Departa­mento de Estado y de la Agencia de Protec­ción Ambiental (EPA) de Estados Unidos,la SEDUE, por conducto de la Secretaría deRelaciones Exteriores (SRE) ha negado laintroduccióna nuestro país, durante los últi­mos tres años, de más de un millón detoneladas de residuosquemediante laestre­cha coordinación de las autoridades de am­hos países, se determinó que no procedía suautorización por ser residuos no utilizables,cuyo destinatario en México no existía obien no contaba con las instalaciones ade­cuadas para procesarlos de la manera am­bientalmente segura.

No obstantelo anterior, existen personas

de ambos paises que trasgreden las leyes desu respectivopaís al introducir clandestina­mente al territorio mexicano residuospeli­grosos que puedan afectar la salud públicaen ambos lados de la frontera. Tal es el casode cuatro incidentes registrados de 1986 aabril de 1989, fecha de esta última en que, aligual que en los tres primeros casos, seregresoel últimoenvío para su disposiciónseguraen territorio estadounidense.

P1anlntegraIAmbientalFronterizo(PIAF)

En la reunión del 27 de noviembre de1990, efectuadaen Monterrey, Nuevo León,los presidentes Carlos Salinas de Gortari yGeorge Bush acordaron instruir a sus res­pectivas dependencias encargadas del am­biente para que diseñaran un programa parala solución de los problemas ambientales dela zona fronteriza.

El compromiso financiero del gobiernoestadounidense, contemplado en el PIAF,para el año fiscal 1992-1993, excede losdoscientos cuarenta y un millones de dóla­res.Paralelamente, el gobiernomexicanohacomprometido cuatrocientos sesentamillo­nes de dólares para ser utilizados en unperíodo de tres años 1992-1994, para larealización de obras de infraestructura urba­na a lo largo de la frontera, entre las quedestacan las obrasde manejodedisposiciónde desechos sólidos yaguas residuales mu­nicipales, así como la construcción de víasde comunicación y creación de reservasterritoriales.

A partir del Convenio de la Paz y suscinco nexos fueron establecidoscuatro gru­pos de trabajo entre SEDUE y EPA, que hansido incorporados al Plan Integral Ambien-

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tal Fronterizo, para desarrollar procesa­mientosquepermitanconfrontar lossiguien­tes problemas ambientales:

l. - Manejo de agua2.- Manejo de los residuos peligrosos3.- Manejo de la calidad del aire4.- Cooperación Binacional anteeventua­

les urgenciasquímicas

A estos gruposse debe la mayorparte dela experiencia en que se basa este Plan. Lacomisión Internacionalde Límites y Aguas(CILA)participaactivamenteenel grupodetrabajo del manejo del agua.

Con la participación destacada de la Se­cretaría de Relaciones Exteriores se hancreado dos nuevos grupos de trabajo:

5.- Grupo de trabajo sobre inspección yvigiiancia

6.- Grupode trabajo sobre prevencióndela contaminación

El grupo de trabajo sobre inspección yvigilanciaque tiene como objeto el cumpli­miento de las legislaciones ambientales deambospaíses trabaja enel marco del AnexoII 2 del Convenio de la Paz de 1983. LaCancilleríaes el negociadory el conducto atravésdel cualse analizan las leyesambien­talesde ambospaíses y se establecenactivi­dades para el cumplimientode dichas leyessiempre bajo el respeto de la soberanía na­cional y la jurisdicción interna de los esta­dos.

El grupo de trabajo sobre residuos peli­grosos se aboca al movimiento transfron­terízo de residuos peligrosos y tiraderosabandonados. El principal objetivo es el

seguimiento de residuos y el determinar lacantidad desperdicios generadosen la zonafronteriza y el destino final de estos (sutratamiento, almacenamientoo disposiciónen México o en los EUA o su disposiciónilegalen cualquier país).Unobjetivosecun­dario es el desarrollar un sistema de coope­ración entre México y los EUA para elseguimientode residuos peligrososa travésde los dos países.

Como resultado de la Reunión de AltoNivel entre los gobiernos de México y losEUA sobre conñnamíentos de desechos enel estadode Texas, efectuadaenla ciudaddeWashington,D.C., el22 de abril pasado, seacordó continuar las consultas de alto nivel,segúnfuera necesario, sobre elproceso inte­gral de consideración de las decisiones res­pecto de los confinamientos propuestos enel Estado de Texas.

En aquellaReunión,ambaspartessecon­gratularondel trabajorealizadoporelGrupode Trabajo de Residuos Peligrosos en elMarco del Convenio de la Paz de 1983, asícomo su decisiónde establecer un subgrupopermanente para intercambiar informacióny discutiraspectos técnicosde lossitiosparaconfinamientos de desechos.

Por lo anterior, la Cancillería negoció ylogró el establecimiento de un MecanismodeConsultapara el Intercambiode Informa­ción sobre Confinamientos Nuevos y Exis­tentes en la franja Fronteriza entre ambospaíses. Asimismo, se negociaron los linea­mientos para la readmisión de desechos pe­ligrosos y sustancias peligrosas provenien­tes de tos EUA introducidos ilícitamente aMéxico.

En el Marco de Convenio de la Paz y el

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Plan Integral Transfronterizo, se celebró laReunión Anual de Coordinadores Naciona­les en Santa Fe, Nuevo México del 22 al 26

de junio de 1992. Este encuentro se abocó ala revisión detallada de los grupos ysubgrupos binacionales especialmente apartir de la publicación y entrada en vigordel PIAF el25 de febrero pasado. Los temastratados corresponden a los seis subgruposestablecidos en el PIAF que en forma gené­rica se les denomina: Respuesta de emer­gencia, prevenciónde la contaminación, re­siduos tóxicos, agua, aplicación de leyesambientale, aire.

FronteraSur

A diferencia de la frontera norte, en don­de la problemática se centraen la prevencióny controlde la contaminación, la frontera surdel país es objeto de acciones de coopera­ción para salvaguardar la riqueza de sufloray fauna, mediante las acciones de inspec­ción y vigilancia impiden el tráficotransfronterizo de la floray fauna silvestresy acuáticassujetasa restricciones y mantie­nenunapolítica deconservación productivade los recursos naturales del área, evitándoselas actividades cinegéticas furtivas, el tráfi­co de especies y la explotaciónirracional delos recursos naturales.

México firmó en 1991 un acuerdo decooperacióncon la ComisiónCentroameri­cana de Ambiente y Desarrollo y a partir deentonces participa ensusreuniones ministe­riales con el estatus de observador.

Guatemala

En el marco de la última reunión binacionalcon Guatemala se trataron los siguientes

asuntos ambientales: El tráfico ilícito demaderas preciosas y especies de llora yfauna silvestre, el movimiento transfronte­rizo de materiales peligrosos y el posibleestablecimiento de áreas protegidas en lazona fronteriza.

En 1991 se celebró en la Ciudad de Méxi­co la reunión de un grupo binacional para laateución del problema del flujo transíron­terizo de madera y especies de flora y faunasilvestres. En 1992 la partemexicanaentre­gó un proyecto de convenio que permitirfa ladevolución de maderas y especies al país deorigen cuando éstas sean incautadas porirregularidades en su importación. Se espe­ra que el convenio sea firmado en 1993.

Sobre el movimiento transfronterízo desustancias peligrosas,ambospaíses acorda­ron en 1992 iniciar los estudios para elestablecimiento deunacuerdo en lamateria.

Belicc

México firmó en 1991 con Belice unConvenio para la Protección y Mejoramien­to del Medio Ambiente en la Zona Fronteri­za, que da un particular énfasis a la conser­vación de los recursos de flora y fauna.

FinanciamientoInternacional

Lacrisis económicade los años ochenta,la necesidad de la economía mexicana derecurrir a financiamientos externos paracomplementar su propia actividad de la ge­neración de satisfactores y, sobre todo, laurgencia de soluciones estructurales a algu­nos de los problemas ambientales, han re­querido que el país recurra al financiamientointernacional para complementar los fondo

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que invierte en laprotecciónde sus recursosnaturales y en el mejoramiento ambiental.

Dichasinversiones, por serprioritarias ysignificar importantes cambios estructura­les, procurarán un desarrollo sustentable,que no sólo beneficiará a la generación prc­sente, sino también a las venideras. El usode recursos internacionales con amortiza­ción a largo plazo permitirá repartir el costode las medidas con lasgeneracionesque sebenefi ciarán de ellas.

Sondiversos los créditos internacionalesespec íficamente dedic ados a la protecciónal ambiente. En el caso de la ciudad deMéxico, destacan los convenios con el Fon­do de Ultramar del Japón y con el BancoMundial. Con esta última organ ización sehan obtenido créditos para mejorar la dispo­sición de residuos sólidos endiversasciuda­des del país; para el adecuado y sostenidoaprovechamiento y conservación de los re­cursos forestales en diversos estados de laRepú blica ; para la ejecución de proyectos encuestión de agua potable y alcantarillado ylos relacionados con la infraestructuraam­biental en el puerto indus trial Lázaro Cárde­nas, así como para mejorar la situación at­mosféricavinculadaaltransporte urbano y a

los efectos am bien tale s del desarroll o agrí­cola en el estado de Chiap as. Destacan lasnegociaciones que se llevan a cabo paraapoyar la reali zación de l Programa Sec torialAmbiental de México, que implica rá aporta­ciones del Banco Mundial.

Varios créditos derefaccionamientoparaproyectos indus trial es y de servic ios hancomprom etido importantes recursos en as­pcctos de ordenamiento e impacto ambien­tal relacionados con grande s obras; a éstas seunen actividades vinculadas con el BancoInteram eric ano de Desarrollo (BID) en ma­teria ambiental.

Adicionalmente a los créditos de la ban cainternacional de des arrollo, se unen las di­versas transacciones de carácterprivado queinvolucrana la banca comercial internacio­nal y. particularmente, coinversi ones entrela iniciativa privada mexicana y la de di ver­sos países para la producción de equipos yservicios antícontaminantes. Este es un as­pecto al que reci entemente se le ha dad oespecial a tenci ón, y que ha permitido m ulti­plicar los contactos y visitas mutuas de in­dustriales mexi cano s y del extranjero paraanalizar esquemas de co inversión y de re­presentación.

La Revista de Administración Pública número 87Administración Ecológica,

se terminó de imprimir en el mes de enero de 1995,por Talleres 2TC.

la edición en tiro de 1000 ejemplaresestuvo al cuidado del Comité Editorial del INAP