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Integración, equidad y desarrollo

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© De la presente edición:FLACSO, Sede EcuadorPáez N19-26 y Patria, Quito – EcuadorTelf.: (593-2-) 2232030Fax: (593-2) 2566139www.flacso.org.ec

ISBN: Diseño de portada e interiores: Antonio MenaImprenta: RISPERGRAFQuito, Ecuador, 20051ª. edición:junio, 2005

Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11Sergio Abreu e Lima Florencio

ALCA - una sumatoria de visiones distintas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31Renato Baumann

Globalización, integración y las relacionesMercosur - Comunidad Andina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53Luis Alberto Machado

América Latina y Brasil: desempeño recientey desafíos para su crecimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77Carlos Enrique F. Mussi

Vulnerabilidad e inestabilidad de las economías latinoamericanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97Rafael Correa

El desarrollo sostenible de la Cuenca Amazónica,¿Cómo aplicamos la economía de biodiversidad? . . . . . . . . . . . . . . . . 109Joseph Henry Vogel

Del manejo de conflictos ambientales a la institucionalizaciónde arreglos: el aporte de las teorías de la gobernanza . . . . . . . . . . . . . . 131Guillaume Fontaine

Índice

aldelgado

Texto escrito a máquina

Programa Zona Franca Verde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149Sávio José B. Mendonça y Virgilio Viana

El laberinto de lo social: el gobierno de Lula en elcontexto de la evolución política y económica de Brasilen los últimos años . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159André Urani

El trabajo y el reconocimiento de las necesidades:dos condiciones de un enfoque orientado a la equidad . . . . . . . . . . . . 177Claudia C. Danani

Educación y equidad en Brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191Clarissa Eckert Baeta Neves

Educación, equidad y bienestar en América Latina . . . . . . . . . . . . . . . 215Carlos Larrea

El Seminario “Integración, Desarrollo y Equidad, realizado en Quito, del11 al 13 de mayo de 2004, fue una iniciativa de la Embajada del Brasil, conel apoyo de la Corporación Andina de Fomento (CAF), de la Facultad La-tinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), del “Instituto de Pesquisaem Relações Internacionais” (IPRI) y de la Cancillería ecuatoriana. Es elprimero de un ciclo de Seminarios que pretende estudiar, a más de los as-pectos relacionados a la integración, desarrollo y equidad, las dimensionespolíticas y culturales de los países del Mercosur y de la Comunidad Andina.

El Seminario procuró basarse en dos premisas: la de que el diálogo pue-de contribuir para procesos de cambio, y la de que la integración debe servista desde una perspectiva más real, sin el énfasis retórico, que, en muchosmomentos, ha sido la norma en nuestra región.

La visión retórica de la integración se limita a las semejanzas y conver-gencias entre nuestros países. Se concentra en las raíces comunes ibéricas, enlas identidades culturales latinas, en la aproximación amazónica, en las con-vergencias culturales, en la música popular, en la literatura, en el gusto porla informalidad, y en la pasión por el fútbol.

Una perspectiva más realista y menos retórica de la integración, debe irmás allá de las semejanzas, y examinar, igualmente, nuestros diferentes con-textos históricos, culturales y antropológicos. Bajo este prisma, con innega-ble evidencia, surgen algunos contrastes.

La monarquía prevaleciente en el Brasil, a lo largo del siglo XIX teníacomo contrapunto un republicanismo, para muchos prematuro, en Hispa-noamérica. Virtualmente, un siglo de estabilidad política y económica, aun-

Prólogo

que al costo de represiones violentas en varias provincias brasileñas, contras-taba con muchas décadas de prolongada turbulencia que vivían nuestros ve-cinos. Esta estabilidad, en Brasil generó un clima más propicio para las in-versiones y para la expansión de una economía agro-exportadora. Entretan-to, el modelo estuvo perversamente asociado al régimen de esclavitud, has-ta el final del siglo, y responsable de la enorme distancia económica, y de laenorme desigualdad social que, sensiblemente, todavía prevalecen en la so-ciedad brasileña. Ese cuadro contrastó con otros Estados hispanoamerica-nos, donde la esclavitud no tuvo la amplitud y el impacto social de desu-nión que tuvo en el Brasil, y otros países que la abolieron a mediados del si-glo XIX.

El Seminario “Integración, Desarrollo y Equidad” fue un ejercicio de re-flexión útil sobre el cuadro actual y las perspectivas de los países del Merco-sur, de la Comunidad Andina y de América del Sur. Su objetivo central fuepromover una reflexión amplia y abierta entre académicos, estudiantes, for-madores de opinión, empresarios y representantes de Gobierno, sobre losprocesos de integración en curso en la región, la coyuntura y las perspectivasmacroeconómicas de América del Sur, y las experiencias en políticas sociales.

Los temas de integración fueron objeto de una evaluación amplia y pro-funda por Renato Baumann, y las perspectivas del Mercosur fueron anali-zadas durante la presentación de Luiz Alberto de Sousa Aranha Machado,que examinó este proceso de integración en el contexto de las diversas visio-nes sobre la globalización.

La temática del desarrollo mereció una presentación rica en informa-ción y en contenido analítico por Carlos Mussi, que agregó al análisis delcomportamiento de la economía latinoamericana, una visión sobre el mar-co teórico en la región y también en el Brasil. Rafael Correa se centró en unaargumentación eminentemente crítica de las tendencias recientes de las po-líticas económicas en la región. Caracterizó el cambio hacia los paradigmasdel equilibrio fiscal y de la estabilizacion como una inversión de valores.

El debate sobre el desarrollo en el Ecuador fue objeto de análisis porparte de Mauricio Yépez, Presidente del Banco Central del Ecuador. Iden-tificó los progresos alcanzados en términos de estabilización y manejo ma-croeconómico, pero no dejó de señalar las frustraciones en el campo de lasreformas sectoriales, sobre todo en las áreas del petróleo, la electricidad, lastelecomunicaciones y la previsión social.

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El desarrollo sustentable y las cuestiones ambientales fueron analizadospor dos especialistas, Joseph Vogel y Guillaume Fontaine, autores, en su or-den, de los textos: “El Desarrollo Sostenible de la Cuenca Amazónica - Có-mo aplicamos la economía de la biodiversidad?” y “El aporte de las teoríasde la gobernanza a la sociología de conflictos ambientales”.

El tercer tema del Seminario, dedicado a las políticas sociales, contó contres presentaciones de reconocidos especialistas. La primera, de André Ura-ni, versó sobre el examen del “Labirinto social brasileiro”, con una síntesisde la evolución de la economía brasileña, a partir de los años 90, y un aná-lisis más profundo de la realidad social del país, de las políticas y de los pro-gramas sociales, lanzados a mediados de la década del 90, y de las perspec-tivas para los próximos años.

La educación fue el tema principal en el segmento de políticas sociales.En el contexto latinoamericano y ecuatoriano, fue evaluada por el cientistaecuatoriano, Carlos Larrea, y en el caso brasileño, fue examinada por la es-pecialista en el sector, Clarissa Baeta Neves.

La presentación final del Seminario, a cargo de Arthur Pereira - Olivei-ra, fue dedicada a una amplia visión, histórica y antropológica, del papel dela educación como factor de desarrollo y de ampliación de las perspectivasdel hombre.

Primer tema: integración diversas visiones del ALCA

El primer punto del Seminario trató sobre el examen de temas relacionadosa la integración, y procuró cotejar diferentes visiones, respecto a tres proce-sos negociadores en curso, en la región: Área de Libre Comercio de las Amé-ricas (ALCA), Tratados de Libre Comercio (TLC’s) entre Estados Unidos,países centroamericanos y tres países andinos (Colombia, Perú y Ecuador),y el Acuerdo de Libre Comercio entre la Comunidad Andina de Naciones(CAN) y el MERCOSUR.

La presentación de Renato Baumann: “ALCA – una sumatoria de visio-nes distintas”, examina las diferentes percepciones sobre el proceso delALCA, especialmente en la divergencia de intereses y objetivos entre los paí-ses del Mercosur, sobre todo de Brasil y de Estados Unidos. A pesar de es-to, los Ministros de 34 países aprobaron en Miami, en noviembre de 2003,

Prólogo 13

una mayor flexibilidad al proceso negociador, considerando dos ritmos dis-tintos (bilateral o plurilateral), con niveles de concesiones diferenciados. Seexaminaron algunas preguntas complejas: cómo vincular las negociacionesmás estrictas a las negociaciones más amplias; y cuáles son los efectos de lasnegociaciones bilaterales sobre el conjunto de todo el proceso.

Los grupos de países con mayor concentración de sus exportaciones almercado norteamericano (según datos del año 2000): Comunidad del Ca-ribe (CARICOM) (46,4%), Mercado Común Centroamericano (MCCA)(51,2%), Comunidad Andina (CAN), 53,6%, apuestan en forma crecien-te, por los beneficios asociados a acuerdos bilaterales con los Estados Uni-dos, que es el principal destino de sus exportaciones. En contraste, el Mer-cado Común del Sur (MERCOSUR), que destina para los Estados Unidossolo el 19,9% de sus exportaciones, no tiene, naturalmente, el mismo gra-do de interés en un acuerdo bilateral con aquel país. Otra explicación, parael amplio desnivel de expectativas entre MERCOSUR y los otros grupos su-bregionales, en relación a las ventajas del ALCA o de un TLC con los Esta-dos Unidos, es la complejidad mayor de las economías brasileña y argenti-na, en comparación con las demás.

La menor dependencia del MERCOSUR al mercado norteamericano(19,9% frente a cerca del 50% en los demás procesos de integración latinoa-mericanos) es el resultado de dos factores: mayor diversificación geográficadel comercio (Global Trade) o existencia de barreras al comercio con los Es-tados Unidos. Esto explica la actitud cautelosa del MERCOSUR en el pro-ceso negociador.

Esta actitud se agrava por la perspectiva de que, en el ALCA, los Esta-dos Unidos obtengan reglas que le serían más favorables que las vigentes enla OMC (en que las asimetrías, entre las partes negociadoras, serían meno-res que en el ALCA). Entre los temas delicados, con tales características, es-tarían: criterios para la regulación de los derechos de propiedad intelectual;barreras relacionadas al medio ambiente y a cuestiones laborales; acceso acompras gubernamentales; criterios para la aplicación de subsidios; y los in-centivos para inversiones, con efectos sobre el comercio (TRIM’s).

Las dos últimas décadas revelaron una tendencia creciente hacia acuer-dos preferenciales de comercio, o a Tratados de Libre Comercio (TLC’s),entre los Estados Unidos y los países latinoamericanos. Esta tendencia pue-de explicarse por dos razones, no excluyentes: primero, los acuerdos serían

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una reacción al resurgimiento del proteccionismo – las concesiones puntua-les funcionan como herramientas para evadir barreras al comercio; y segun-do, los TLC’s podrían reflejar una estrategia de dividir para gobernar: lamultiplicidad de esos TLC’s sería una forma de que la economía mayor (Es-tados Unidos) imponga, por la vía bilateral (utilizando el diferencial del po-der económico y político), condiciones negociadoras que no las conseguiríaen negociaciones multilaterales.

Las negociaciones se concentrarán en mercaderías, que corresponden,actualmente, al 85% del comercio intra-área. Para países con intereses co-merciales concentrados en el 15% no incluido, será menor la percepción deganancias en las negociaciones del ALCA. Este tiende a ser el caso del Bra-sil.

La integración regional implica ventajas conocidas: ganancias asociadasa economías de escala; influencia sobre las expectativas de inversionistas; re-ducción de costos de transacciones; aumento de la eficiencia productiva; ymayor absorción de progreso tecnológico.

Existen otros efectos menos evidentes de la integración regional: au-mento de las transacciones de tipo intra-industria, que contribuyen paraque los productos comercializados entre los países de América Latina seanmás intensivos en tecnología que lo exportado para el resto del mundo. Es-to es más evidente en el caso del Brasil.

La integración regional, también es vista como herramienta adicional alos procesos de reforma interna, destinados a elevar la competitividad, y alos procesos de apertura comercial. También aumenta la demanda para lasuperación de deficiencias de infraestructura.

En el caso específico del MERCOSUR, la integración puede fortalecerel poder negociador de los países miembros, en negociaciones internaciona-les, como en el contexto del ALCA y de la OMC.

El comercio intra-regional aumenta, en forma expresiva, en los años 90.1998 es tenido como el punto de inflexión, porque, a partir de ahí , decli-nó, por crisis externas, o por ajustes cambiarios. Considerando solo los pro-cesos de integración latinoamericana, el MERCOSUR fue el que más au-mentó el porcentual de las exportaciones intra-regionales en el valor totalexportado. Por ejemplo, en 1991, ese porcentual era del 6% para la CAN,y del 11,1% para el MERCOSUR (creado en ese año), y en 1998, los por-centuales eran, respectivamente, de 13,8% y 25,0%.

Prólogo 15

En el caso del NAFTA, ese porcentual evolucionó del 41,9%, en 1991(en realidad pre-NAFTA, que fue creado en 1994), al 57,3%, en 2001. Estecrecimiento fue producto, en gran medida, del aumento del acceso de Méxi-co al mercado norteamericano. Esto influenció en países que competían conMéxico, en el acceso al mercado norteamericano, a firmar también Tratadosde Libre Comercio (TLC’s) con los Estados Unidos. Este fue el caso de Chi-le, países centroamericanos, República Dominicana, y los tres países andinos,actualmente en proceso de negociación (Colombia, Ecuador y Perú).

Un indicador del grado de interés en el proceso negociador del ALCA,es el porcentual que representan en el PIB de cada país de América Latina yel Caribe (ALC), las exportaciones a los Estados Unidos. En el primer gru-po, con un porcentual superior al 20%, están la mayoría de los países cen-troamericanos, México y República Dominicana. En el segundo grupo, va-lores entre el 10 y el 19%, están otros centroamericanos y caribeños, a másde Venezuela, Ecuador, Guyana y Suriname. En el tercer grupo, entre el 4y el 9%, están, entre otros, Colombia y Chile. En el último grupo está elMERCOSUR: Brasil (2,3%), Argentina (1,1%), Uruguay (1,6%) y Para-guay (0,5%). Los bajos porcentuales del MERCOSUR explican los mayo-res cuidados y resistencia de esos grupos a las negociaciones del ALCA.

Hay un conjunto de ventajas y desventajas asociadas al ALCA, que sonrelativamente evidentes. Sin embargo, existe una serie de razones menos co-nocidas, que explican las diferentes visiones sobre las negociaciones del AL-CA, y que se describen a continuación.

Diversas estimativas sobre los efectos del ALCA, indican más dinamis-mo en las importaciones que en las exportaciones, en el comercio de los paí-ses de América Latina con los Estados Unidos. Una razón importante paraese resultado, sería el hecho de que las tarifas arancelarias ponderadas de to-das las importaciones de los Estados Unidos (reducidas del 3,2%, en 1992,al 1,8%, en 1999), no constituyen una barrera significativa a las exportacio-nes de América Latina y el Caribe. Cerca del 55% de esas tarifas, son infe-riores al 10%. Entretanto, el 45% de las líneas presentan picos arancelarios,y, para algunos productos, las alícuotas del impuesto de importación nor-teamericano, superan los 300%. Así, lo más importante en el proceso nego-ciador, no serían las rebajas de las alícuotas norteamericanas (con reducidoefecto sobre las exportaciones del ALC), pero sí la remoción de los picosarancelarios.

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En el Plan de Acción del ALCA, lanzado en diciembre de 1994, se de-finió que incluiría, entre otros, los acuerdos sobre barreras tarifarias y no-ta-rifarias al comercio de bienes y servicios, agricultura, subsidios, propiedadintelectual, anti-dumping y derechos compensatorios, y política de defensade la competencia.

Los datos presentados por Renato Baumann, revelan el elevado gradoen que las economías del hemisferio son afectadas por las medidas anti-dumping. Cerca del 80% de los casos de acciones anti-dumping, en el perío-do 1987-2000, se concentraron en productos siderúrgicos, equipo eléctricoy mecánico, químicos, plásticos, papel y celulosa y textiles. L o spaíses más afectados fueron Argentina, Brasil, Canadá, Mexico y EstadosUnidos. El tema es de gran importancia, pero solo para algunos países. Aúnen el MERCOSUR, su impacto es diferenciado, siendo mayor para Brasil.

Para ciertos países (Brasil), las normas que más disciplinan la aplicaciónde medidas anti-dumping, son uno de los temas centrales de la agenda delALCA. Entretanto, para los Estados Unidos, los criterios para la aplicaciónde las citadas medidas, son temas con implicaciones más amplias, que de-ben ser negociados en la OMC. Existe un problema básico de identificaciónde la agenda negociadora, porque la autorización, de 2002, otorgada por elCongreso norteamericano al Ejecutivo, para las negociaciones (Trade Pro-motion Authority), preserva la capacidad de los Estados Unidos para apli-car su propia política comercial.

Otra divergencia está vinculada a la demanda de los países del MER-COSUR, del mayor margen de maniobra en propiedad intelectual, comer-cio de servicios, y de un mayor espacio para estimular inversiones. Los Es-tados Unidos se resisten a tales demandas.

Las normas reguladoras de las compras gubernamentales, instrumentotradicional de estímulo a productores nacionales en sectores prioritarios, sonobjeto de una fuerte divergencia en el ALCA.

Las diferencias en cuanto a las normas y reglamentaciones de cada sec-tor productivo, afectado por las negociaciones (más rigurosas en los EstadosUnidos y Canadá, que en los países del ALC), pueden ocasionar que empre-sas de esos países desplacen a productores nacionales, incapaces de compe-tir conforme a las normas más rígidas aprobadas en el ALCA.

Prólogo 17

Segundo tema: desarrollo crecimiento y políticas de estabilización en América Latina

El segundo tema del Seminario fue dedicado a examinar el comportamien-to reciente de las economías latinoamericanas, y al debate teórico sobre de-sarrollo en la región. Carlos Mussi, en su presentación: “Desarrollo, creci-miento y políticas de estabilización en América Latina”, resalta el contrasteentre la tasa media anual de crecimiento económico del 6%, en América La-tina, en el período 1960-1980, una de las más altas del mundo, con un cre-cimiento de apenas el 1%, inferior a la expansión de la población en losaños 80. El desempeño de los años 90, fue igualmente modesto, cuandofuertes ajustes macroeconómicos, generaron frustrantes tasas de crecimien-to. En el período de 2001 a 2003, hubo una virtual paralización, con uncrecimiento de apenas el 0,5%.

El ajuste macroeconómico de los años 90, en relación a los 80, produ-jo efectos colaterales y alteró la dinámica del crecimiento. El debilitamien-to político y económico interno de la medida estatal, para liderar el creci-miento, así como la presión creciente a la acción gubernamental en los com-promisos sociales, exigieron una revisión de gastos en esa área.

Una comparación entre los años 80 y 90 revela que, en la primera dé-cada, las presiones inflacionarias y los desequilibrios de la balanza de pagosse tradujeron en crisis de financiamiento interno y externo (la crisis de ladeuda), mientras que, en la última década, la austeridad fiscal y las tasas deinterés reales positivas, significaron una recuperación del ahorro interno pú-blico, aumento de las inversiones extranjeras directas; sin embargo, el nue-vo conjunto, representó menor crecimiento, mayor desempleo, y no elimi-nó la vulnerabilidad a choques externos.

Otra comprobación reveladora, es la de que el comportamiento del in-versionista privado, anteriormente condicionado por el equilibrio macroe-conómico, pasó a depender más de aspectos microeconómicos, tales comoel marco regulador estable, la seguridad jurídica de los contratos, la justiciamás eficiente y la flexibilidad laboral. Este nuevo conjunto correspondió alllamado profundización de las reformas.

A ese desempeño económico empírico, correspondieron, en el planoteórico, dos visiones sobre el reinicio del crecimiento. La primera, identifi-cada por el lado de la oferta, prioriza la productividad, la tecnología, la com-

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petencia, la flexibilidad laboral, la seguridad jurídica de los contratos y el pa-pel de las instituciones privadas, en detrimento de medidas estatales que, se-gún se afirma, generan distorsiones en la asignación de recursos.

La segunda visión, identificada por el lado de la demanda, atiende a lasimperfecciones del mercado, a la necesidad de que intervenga el Estado pa-ra promover el crecimiento, a las políticas industriales, y a un marco regu-lador, en que el Estado se reserve mayor grado de intervención. Los teóricosdel lado de la demanda, abogan por una política cambiaria más actuante,pues sustentan que la determinación de la tasa de cambio puede darse enforma espúria, una vez que el aumento del flujo de capitales externos, y latendencia de las autoridades monetarias a elevar la tasa de interés, conver-gen en dirección a una valorización de la tasa de cambio, con efectos nega-tivos sobre el sector exportador, y sobre el crecimiento.

En el caso brasileño, estas apreciaciones teóricas corrresponden a dos di-ferentes modalidades sobre el principal desafío al crecimiento. El grupo dela oferta, que podría ser llamado liberal u ortodoxo, ve el mayor desafío enla cuestión fiscal. Los episodios populistas en el pasado, generaron una fal-ta de credibilidad para las inversiones, ahuyentaron el financiamiento a lar-go plazo, exigiendo altas tasas de interés reales en el corto plazo, y la auste-ridad fiscal, para la reducción del endeudamiento público.

En contraste, los teóricos de la demanda, considerados también comoheterodoxos o desarrollistas, sustentan que el principal desafío es de origenexterno. Para superar esta restricción, sustentan una menor vulnerabilidad alos choques externos, a través de la generación de superávits comerciales sus-tanciales. Estos contribuirían para reducir el nivel de endeudamiento exter-no, y para el surgimiento de una tasa de cambio, al mismo tiempo más es-table y más estimulante para los exportadores, sin generar presiones inflacio-narias. El resultante de este modelo desarrollista, no se distanciaría de la pro-puesta liberal, pues sería una política monetaria más independiente, con po-sibilidad de que se produzca una reducción sustancial de la tasa de interés.

Se examinó también el contexto negociador del Acuerdo CAN-MER-COSUR, principalmente en sus potencialidades como instrumento parauna integración más concreta de América del Sur. Fueron destacadas algu-nas características del Acuerdo, como el respeto a las asimetrías y la tenden-cia a una mayor flexibilidad de posiciones del MERCOSUR. Entre estas úl-timas, se destaca la nueva disposición de tomar en cuenta al sistema andino

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de bandas de precio, como parte del proceso negociador. Estas dos caracte-rísticas del Acuerdo CAN-MERCOSUR, fueron mencionadas como im-portantes parámetros negociadores, que los países andinos podrían utilizaren las negociaciones de TLC’s con los Estados Unidos.

Nuevos paradigmas económicos en América Latina

En “Vulnerabilidad e inestabilidad de las economías latinoamericanas”, Ra-fael Correa analiza los efectos del cambio en los paradigmas del desarrolloen América Latina.

Ese cambio de paradigmas, relacionado a los problemas de las estrate-gias de desarrollo de los años 70, se agravó por la crisis de la deuda de losaños 80, y por el debilitamiento del modelo de sustitución de importacio-nes, que habría desembocado, en los años 90, en el llamado “Consenso deWashington”. Los nuevos paradigmas produjeron apertura, fomento de losmecanismos de mercado y reducción del papel del Estado en la economía.

El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) elaboró un Índice de Re-forma Estructural (SPI), que mide cinco índices sectoriales: liberalizacióncomercial; mentalidad tributaria; liberalización financiera; privatización; yflexibilización laboral. Este Índice de Reforma Estructural (SPI), en Améri-ca Latina, evolucionó de 0,325 a 0,621, en diez años, o sea, casi se duplicó.

Según Correa, los nuevos paradigmas, al priorizar el control inflaciona-rio, fueron responsables de una confusión entre medios y fines. Estos últi-mos – crecimiento y generación de empleos – perdieron importancia, y ac-tividades, consideradas como medios, tales como la estabilización de pre-cios, se transformaron en un fin en sí mismo. Otra distorción sería la emer-gencia de Bancos Centrales totalmente autónomos. Un ejemplo de esa ten-dencia sería el Ecuador, donde la falta de coordinación entre el Banco Cen-tral y el Gobierno, para enfrentar la grave crisis financiera de 1999, ocasio-nó la dolarización de la economía en el año 2000.

La citada inversión entre medios y fines, en América Latina, transformóla política fiscal en pro-cíclica. En vez de atenuar episodios de recesión, losagravó, con la generación de superávits fiscales para el pago de la deuda.

Rafael Correa recuerda la paradoja, al ser el Fondo Monetario Interna-cional (FMI), una entidad influenciada, en su creación, por las ideas de

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Keynes, el defensor de políticas de contención de la demanda agregada. Es-tas directrices reflejaron, antes, la visión del Presidente Hoover, cuyas polí-ticas de no-intervención, agravaron mucho la depresión norteamericana, enlos años 30.

Existe una asimetría entre la facilidad con que se pueden destruir em-presas con políticas equivocadas, y la dificultad de crear nuevas empresascon políticas correctas.

Rafael Correa afirma que “existe solamente un costo de la inflación, quees prácticamente imposible evitar: la pérdida de valor de los activos líqui-dos”. De ahí deduce que la política de estabilización en América Latina, tie-ne como condición de partida, proteger el capital financiero. El texto sus-tenta que “para popularizar la obsesión por el control inflacionario, se ven-dió la idea de que se trata del peor de los impuestos para los pobres”.

El dogma de la estabilidad produce la estigmatización con los disiden-tes de su postulados simplistas. Estos son tildados de populistas, en contras-te con los amantes de la estabilidad, supuestamente disciplinados y pruden-tes. “La versión más extrema del dogma de la estabilidad es, sin duda, la do-larización ecuatoriana”. En ese sentido, se recurre a Stiglitz, para quien ladolarización controla la inflación, y nada más.

El verdadero concepto de la estabilidad, según Correa, es mucho másamplio, e incorpora, al menos, la estabilidad del crecimiento y del empleo.Por consiguiente, las estabilizaciones latinoamericanas no cumplen con esosdos requisitos. Las fuentes de inestabilidad de los años 80, fueron los dese-quilibrios fiscales y, en el sector externo, derivados de la mala implementa-ción de procesos de industrialización, así como el servicio de la deuda, exa-cerbado por el alza de las tasas de interés, en 1982.

La nueva fuente de inestabilidad, es la liberalización financiera, y la con-secuente alta movilidad internacional de capitales. Frente a esta realidad,“simplemente parece imposible, para países pequeños y en desarrollo, tenerestabilidad de precios, crecimiento o empleo”. Para enfrentar esa alta movi-lidad de capitales, Rafael Correa sugiere dos caminos. El primero, sería “po-ner arena en los ejes de la vía de la globalización, a través del impuesto To-bin (tobin tax), destinado a reducir la movilidad de capitales. El segundo ca-mino, sería constituir Uniones Monetarias en América Latina, para reducirlos efectos de los ataques especulativos sobre sus economías.

Prólogo 21

Equilibrio macroeconómico y reformas en el Ecuador

El Seminario examinó también, en el tema sobre la macroeconomía, elcomportamiento de la economía ecuatoriana, en base al criterio de Mauri-cio Yépez, Presidente del Banco Central del Ecuador.

Para la gestión de la economía ecuatoriana, el Presidente del BancoCentral identifica dos corrientes de pensamiento: la una, más liberal y laotra, más intervencionista. Sustenta que la virtud está a medio camino, in-clusive porque dos sectores clave, que absorben el 40% del PIB – petróleoy electrricidad – están en las manos del Estado, aunque también en las deempresas extranjeras. Es esencial crear un clima favorable para las inversio-nes extranjeras en esos sectores, y superar el cuadro de ineficiencia actual-mente vigente. Esta sería la primera prioridad.

Una segunda prioridad, residiría en la firma de un Tratado de Libre Co-mercio (TLC) con los Estados Unidos. Afirma que el Ecuador viene persi-guiendo, por más de veinte años, un proceso de reformas económicas, deforma convencional, por medio de proyectos presentados al Congreso. Peroahí no disponen de las mayorías necesarias para la aprobación de esas refor-mas estructurles, tan necesarias para el país. El TLC sería un medio para al-canzar tales reformas, que deberían ser sometidas al Congreso.

La tercera prioridad, sería el ingreso del Ecuador al mercado internacio-nal de capitales, única forma de promover el desarrollo, en un país carentede ahorro interno.

Del conjunto de medidas, en la esfera macroeconómica, la primera a serconsiderada fue la estabilización. En el debate académico, todos reconoce-mos que la inflación es el impuesto más perverso que asola a la sociedad. ElEcuador comenzó a bajar la inflación, a partir del 2002 y 2003, en bienestransables, gracias a la competición de importaciones, facilitadas por una ta-rifa media de importación, del orden del 7%, en 2003.

Entretanto, no hubo un ajuste semejante en el sector de bienes no-tran-sables: combustibles, electricidad y tarifas telefónicas. En 2003 hubo unainflación de dos dígitos, en función de la ineficiencia generalizada, de la fal-ta de inversiones en tecnología, y de la corrupción.

Aún sin la privatización, es esencial modernizar tales sectores. Son evi-dentes los problemas en las empresas de telefonía fija; las tarifas eléctricasdel Ecuador son las más altas de la región (40% de consumidores que no

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pagan sus cuentas), y el sector de combustibles exigen una modernizaciónurgente, más eficiencia, menor corrupción, especialmente en las áreas dedistribución y refinación.

A pesar de ese cuadro crítico, la terminación del Oleducto de CrudosPesados (OCP), en 2003 permitió elevar la producción petrolera de 300 mila 500 mil barriles diarios. Ese dinamismo se debió a la producción de lasempresas privadas, en contraste con la caída de la producción de Petroecua-dor, que impidió que el país se beneficie significativamente de la acentuadaalza de precios en el mercado internacional. No obstante esa dificultad, laexpectativa es la de aumentar la producción petrolera, a fin de permitir uncrecimiento del PIB de cerca del 6%, en 2004, a pesar del decrecimiento,del orden del 2%, para el sector no-petrolero. En 2003, crecieron las expor-taciones no-petroleras, y cayeron las importaciones globales, que dio comoresultado la reducción del déficit en la balanza comercial.

La promoción del equilibrio fiscal, enfrenta difíciles desafíos, sin embar-go avanza positivamente. El crédito para el sector privado de la economía,es muy reducido, aunque ha experimentado una significativa repatriaciónde capitales privados. El financiamiento del sector público se dificulta porel no-acceso del Ecuador al mercado internacional de capitales, desde di-ciembre de 1982, y por el hecho de que una fuente importante de financia-miento del déficit fiscal corresponde a los ahorros del Instituto Ecuatorianode Seguridad Social (IESS) que, sin embargo, se resiste a asumir ese papel.Las entradas presupuestarias son limitadas – petróleo, IVA, impuesto espe-cial e impuesto de importación – e inferiores a los egresos, del ordenUS$500 millones, en 2003. Apenas el 10% del prespuesto público, se des-tina a gastos de capital.

El Ecuador está empeñado en ingresar al mercado internacional de ca-pitales, a través de la colocación de Bonos Globales de 12 años, con plazosde pago más amplios y tasas de interés más bajas. Está consiguiendo redu-cir el Riesgo-País, que se situaba en 4.400 puntos, en 1998, y que declinó aniveles de 700, en el 2004. Desde 1982, Brasil fue el único país que conce-dió financiamiento al Ecuador.

El Presidente del Banco Central concluyó manifestando que el cuadrointernacional es particularmente favorable al Ecuador: los precios del petró-leo en niveles elevados, a lo largo de los dos próximos años; la desvaloriza-ción del dólar, en una economía dolarizada; las bajas tasas de interés inter-

Prólogo 23

nacionales; y altas tasas de crecimiento de la economía internacional. Talesfactores abren al Ecuador una ventana de oportunidades para la promocióndel desarrollo. Por esto, es esencial aprobar las reformas económicas e ingre-sar al mercado internacional de capitales.

Tercer tema: políticas sociales. El laberinto social brasileño

La tercera parte del Seminario se centró en el examen de las políticas socia-les. La presentación de André Urani, dedicada al estudio de estas políticasen el Brasil, hace una retrospectiva de las políticas económicas, sobre todo,a partir de los años 90. Anteriormente a este examen, Urani caracteriza alEstado Nuevo de Getúlio Vargas, al final de los años 30, como el portadorde una profunda transformación, en un país esencialmente agrario. Estenuevo modelo, nació en la era de Vargas, floreció en el período de JuscelinoKubitscheck (1956-61), maduró en el régimen militar (1964-85), y se de-sintegró al comenzar los años 80.

El amplio marco histórico que va del final de la Segunda Guerra Mun-dial, hasta el inicio de los años 80, fue marcado por un PIB que se multipli-có por once, por una actividad industrial que se multiplicó por 16, y por unapoblación que se duplicó, de 60 a 120 millones de habitantes. Son conocidoslos desequilibrios de ese período: deuda externa, crisis fiscal y super inflación.

En los dos primeros años de la década del 90, resultó un fracaso unaagenda de reformas, inspirada en el Consenso de Washington – apertura co-mercial y financiera, privatización y plan heterodoxo de estabilización, ba-sado en la confiscación del 80% de los depósitos bancarios -, lanzada por elgobierno de Collor.

A mediados de los años 90, el Plan Real promovió una estabilizaciónexitosa, con la caída sustentada de la tasa de inflación de un nivel del 40%al mes, a niveles del 10% al año. Al inicio del Plan, esa reducción sustancialdel impuesto inflacionario, y el consecuente aumento del salario mínimoreal, aliado a una política fiscal expansionista, dio como resultado un expre-sivo crecimiento económico.

El primer mandato del Presidente Fernando Henrique Cardoso conso-lida la estabilización, promueve el saneamiento del sector público, profun-diza las privatizaciones, inicia la reforma de la administración pública y

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avanza en las políticas sociales, sobre todo, con la descentralización en lasáreas de salud, educación, y con la aproximación entre el Gobierno y la so-ciedad civil, promovida por el Programa Comunidad Solidaria. El manteni-miento de una política fiscal expansionista (a pesar del aumento de la cargatributaria), asociado a la valorización cambiaria, produjo un desequilibrioen la cuenta corriente, que generó una vulnerabilidad externa, más visibleen las crisis asiática y rusa.

El segundo mandato, se inició con la desvalorización del real, y las con-secuentes presiones inflacionarias, a través de una agresiva política de eleva-ción de tasas de interés nominales, que alcanzaron el 45% anual. La políti-ca económica se sustentó en tres pilares: cambio flexible, equilibrio fiscal(superávits primarios), y metas de inflación.

En el área social, hubo un avance en los programas sociales focalizados,que combinan la transferencia de la renta, con la contrapartida por parte delos beneficiarios, como la Bolsa Escola. Hubo concentración de programassociales en las poblaciones más pobres, pero la gran fragmentación (cadaMinisterio creaba su propio programa) impidió que estas iniciativas subande nivel, y dificultó una mayor eficiencia. A pesar de estas fallas, proseguíala caída en los índices de pobreza, cuando se redujo del 42% al 33% de lapoblación total, aunque en menor ritmo del verificado en el primer manda-to. No hubo reformas significativas en la legislación laboral, al mismo tiem-po en que, asociado a bajas tasas de crecimiento del PIB, ocurrió un signi-ficativo desplazamiento de plantas industriales a ciudades pequeñas (en res-puesta a la apertura comercial), lo que produjo un significativo aumento delas tasas de desempleo (calculadas en los grandes centros urbanos) y el cre-cimiento de la informalidad.

Frente a esa evolución económica en los años 90, André Urani afirmaque Brasil no es un país pobre (78% de la humanidad vive en países máspobres), pero tiene muchos pobres. La proporción de brasileños pobres esmayor al doble de lo que se debería esperar de un país con la renta per cá-pita del Brasil. Esa proporción de pobres, normalmente existe en países quetienen 1/3 de la renta per capita brasileña. Tres indicadores revelan la per-versa distribución de la renta vigente:

- el 1% más rico de la población, se apropia de parte de la renta superiora la del 50% de más pobres;

Prólogo 25

- la renta familia necesaria está en el 1% más rico de la población, es 17veces superior al promedio de la distribución; y

- el 1% más rico, se apropia de cerca del 50% de la renta total.

Una causa importante de la pobreza en el Brasil, es de origen racial. La po-breza, tiene un color: el negro. Los negros y mulatos, son el 45% de la po-blación, pero el 70% es de los indigentes.

Las estimativas del IPEA indican que para reducir a la mitad la propor-ción de pobres (manteniendo la actual distribución de la renta), sería nece-sario un crecimiento del PIB per cápita del 75%, lo que, para que ocurra,podría tardar una generación. Por esto, la solución sería combinar el creci-miento del PIB con la reducción de la desigualdad. El mismo resultado –reducir la proporción de pobres a la mitad – podría alcanzarse con un cre-cimiento del PIB del 18% (en el plazo de 4 a 5 años), asociado a una reduc-ción de la desigualdad, del 11%.

Para alcanzar este objetivo, serían necesarias cuatro líneas de acción:

• Consolidación de la estabilidad macroeconómica. Los problemas socia-les no pueden ser resueltos a través de políticas macroeconómicas, peropueden ser agravados por malas políticas macroeconómicas.

• Reorientación del gasto público social. El gasto social en el Brasil equi-vale al 23% del PIB, proporción superior a la de México, Argentina yChile. El gasto social no es bajo, es ineficiente, porque la mayor partees retenida por los que no son pobres, pero con mayor capacidad de re-presentación política. Lo importante es reorientar el gasto público so-cial, mucho más que aumentarlo.

• Profundización de reformas institucionales. Es necesario vencer las resis-tencias de los grupos que no son pobres, porque captan la mayor parte delgasto público social, por ser más organizados y políticamente influyentes.

• Ampliación del espacio público más allá de las fronteras estatales. Tan-to para promover el crecimiento, como para reducir la desigualdad, esnecesario aumentar la oferta de bienes y servicios públicos. Un impor-tante instrumento es la multiplicación de alianzas entre distintos nive-les de gobierno, iniciativa privada y sociedad civil. Esto ha acontecidoen Santa Catarina, que exhibió, en el período 1992-2002, un creci-

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miento económico menor que el promedio brasileño – 22% contra el30% - pero fue el Estado el que consiguió una mayor reducción de lapobreza – el coeficiente de Gini bajó del 0,54 al 0,45.

Frente a este telón de fondo, André Urani examina la política social del Go-bierno de Lula, e identifica programas errados, como el Primeiro Emprego,responsable de la preferencia de las empresas por contratar jóvenes, en vezde adultos. Tal tendencia se considera inadecuada, una vez que el desempleode un adulto, jefe de familia, es más grave que el de un joven.

En contraste, Urani reconoce méritos en el programa Bolsa Familia, alunificar los programas sociales del gobierno anterior, y promover mecanis-mos de transferencias monetarias, con condiciones que deben ser cumplidaspor los beneficiarios, como mantener a los hijos en la escuela, vacunarlos, yrealizar exámenes médicos pre-natales. El programa, que recibió el apoyo delBanco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), aumentóel presupuesto, amplió el número de beneficiarios a cuatro millones y mediode familias, y elevó el valor promedio de los beneficios. El poco control delas contrapartidas previstas en el programa, continúa siendo un problema.

La conclusión del artículo de André Urani señala una falta de consensoen el Gobierno, sobre una estrategia de desarrollo. Las divergencias entre elMinisterio de Economía, que, preconiza un rigor monetario y fiscal, unavance en las reformas, una mejor regulación de los servicios de utilidad pú-blica, una mayor agresividad en políticas sociales; y, el Banco Nacional deDesenvolvimento Econômico e Social (BNDES), que presiona por un me-nor rigor monetario y fiscal, y por un mayor grado de intervención del Es-tado en la economía. En cuanto a la política social, reconoce que la unifica-ción de los programas, y la creación del Ministerio de Desarrollo Social, sífueron pasos positivos.

Educación y equidad en el Brasil

En su presentación, “Educación y equidad en el Brasil”, Clarisa Eckert Bae-ta Neves sustenta que Brasil viene presentando, a lo largo de los últimosocho años, un expresivo avance en decisivos indicadores educativos, talescomo: disminución del analfabetismo; universalización del acceso a la ense-

Prólogo 27

ñanza fundamental; aumento de las matrículas en las enseñanza media y su-perior; y el aumento del elemento femenino en el sistema educativo. A pe-sar de esos progresos cuantitativos, no se han superado todavía problemas,tales como: el flujo escolar, la calidad de la enseñanza, repetición de año yla evasión escolar.

El sistema educativo brasileño fue redefinido en 1996, con la Ley de Di-rectrices de Bases Nacional (LDBN), que determinó los niveles escolares, lasmodalidades de educación y enseñanza, así como sus finalidades. Los nive-les escolares comprenden: educación infantil (0 a 6 años); enseñanza funda-mental (7 a 14 años); enseñanza media (15 a 17 años), y educación supe-rior. En general, los municipios cantonales son los encargados de la educa-ción infantil (recientemente, en nivel superior). Los Estados, en la enseñan-za fundamental y media, y la mayoría de estos también se encargan de la en-señanza superior.

La universalización del acceso a la enseñanza fundamental alcanzada porBrasil (97% de los niños de 7 a 14 años, están matriculados), prácticamen-te eliminó el analfabetismo infantil. El problema ahora es el analfabetismoentre los adultos, que aún es elevado, pero viene descendiendo: de 1980 a2000, la tasa de analfabetismo en la población con más de 15 años, se redu-jo del 25,4% al 13,6%; el Distrito Federal tiene el nivel más bajo (5,7%) yel Estado de Alagoas, el más alto (33,4%). En contraste, en la población de10 a 20 años, la tasa de analfabetismo era inferior al 4%. Esto, como con-secuencia de la tasa de escolarización, que saltó del 86%, en 1991, al 96,8%,en 2001, en la población de 7 a 14 años.

La enseñanza fundamental presenta dos grandes dificultades: la evasión(que dificulta la permanencia en la escuela); y la repetición de año (que per-judica el flujo regular de escolarización). Las tasas están descendiendo, peromuy lentamente. Entre 1995 y 2000, la tasa de repetición de año, disminu-yó del 30,2 al 21,6%, y la de evasión cayó del 5,3% al 4,8%.

Actualmente, en el Brasil ya no existe el problema de ingreso a la escue-la o de falta de aulas. Lo que requiere una solución urgente es reducir la eva-sión, a través de la permanencia de los niños en una escuela con calidad.

La enseñanza media creció significativamente: 81% de los alumnos enedad escolar, están matriculados. Es uno de los sectores que más creció enlos últimos años (aumento del 21% en las matrículas, de 1992 a 2001). Elnivel superior también experimentó una expansión significativa, como res-

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puesta, en parte, a la demanda creada por la ampliación de la enseñanzamedia.

En la actualidad, el problema más grave de la educación brasileña, no esla falta de escuelas, sino la baja calidad de la enseñanza. Las escuelas públi-cas estaduales y municipales, atienden a la gran masa de niños, generalmen-te con pocos recursos; las escuelas privadas, atienden a las clases media y al-ta. En la enseñanza superior, ocurre lo contrario.

Una investigación reciente indica que los problemas que están afectan-do a la escolarización, son resultantes de la creciente inestabilidad de los ma-trimonios y de las uniones libres, y del aumento del número de familias acargo de mujeres. El otro factor de la influencia, el trabajo infantil, está de-clinando de un 17,7%, en 1976, a un 13%, en 1998.

Otra investigación sobre el rendimiento escolar, señala el efecto positi-vo de la actuación de la familia, a través de una mayor participación de lospadres, del interés de la familia en la vida escolar del hijo, del estímulo a lalectura y al hábito de hacer y corregir el deber en la casa.

En el período de 1994 a 2002, hubo un significativo esfuerzo para pro-mover la universalización del acceso y la mayor inclusión en el sistema educa-tivo. El Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP), de-sempeñó un papel importante en la producción de estadísticas y en el sistemade evaluación de la calidad de la enseñanza en todos los niveles. También fueinstrumental en el mejoramiento del sistema el Fundo de Manutenção e De-senvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério(FUNDEF), implantado en 1998, cuando entró en vigencia el nuevo sistemade redistribución de los recursos destinados a la enseñanza fundamental.

La Constitución de 1988, destina a la educación, el 25% de los ingre-sos de los Estados y de los Municipios. Una importante innovación delFUNDEF fue destinar el 60% de esos recursos a la enseñanza fundamental.

Para Clarissa Eckert, el FUNDEF promovió una auténtica revoluciónen la enseñanza fundamental en las redes públicas, en especial por su carác-ter redistributivo de recursos (de municipios cantonales de mayor capacidadfinanciera, a municipios de menor capacidad) y por significativos aumentosen la remuneración al magisterio. Cerca del 60% de los recursos del FUN-DEF atendió a los salarios de los profesores, lo que significó el aumento me-dio del 59,2% de los salarios de los docentes de la enseñanza fundamentalen el Noreste, en el período de 1997 a 2000.

Prólogo 29

Otra importante medida de política educativa fue la implantación yconsolidación del Sistema de Evaluación de la Educación Brasileña, sobretodo del Exame Nacional de Ensino Médio (ENEM), y del Sistema Nacio-nal de Avaliação da Educação Superior (PROVÃO).

El artículo de Clarissa Eckert cita a Simon Schwartzmann, sobre unanueva generación de reformas en el sistema educativo: “Brasil ya superó eltiempo de las reformas educativas de primera generación: conseguir más detodo – escuelas, locales, profesores, equipos y dinero; ahora vivimos los pro-gramas de segunda generación: evaluación cuidadosa de las prioridades delas inversiones que ya existen. Y estamos iniciando la etapa más decisiva yfundamental de la tercera generación: reexamen profundo de los proyectosculturales, institucionales y pedagógicos que orientan el funcionamiento delas instituciones de enseñanza”.

El Seminario “Integración, Desarrollo y Equidad, fue un útil ejerciciode reflexión, sobre el cuadro actual y las perspectivas de los países del MER-COSUR, de la Comunidad Andina y de América del Sur.

A pesar de encontrarse en el mismo continente, de que sean parte de laRegión Amazónica y de que compartan intereses comunes, Brasil y los paí-ses de la Comunidad Andina todavía presentan un relacionamiento de po-ca densidad comercial, económica y cultural.

Entretanto, este cuadro viene alterándose por una serie de iniciativas in-tensificadas en los últimos años, y comienzan a crear un nuevo escenario re-gional, tales como: la finalización del Acuerdo Can-Mercosur, después desiete años de negociación; la creciente participación brasileña en la cons-trucción de la infraestructura en países sudamericanos; los avances de la ini-ciativa de Integración Regional Sudamericana (IIRSA), lanzada el año2000; la reciente creación de la Organización del Tratado de CooperaciónAmazónica (OTCA) y el lanzamiento de su primer Plan Estratégico; mayorconcertación política entre Brasil y los países andinos; y las perspectivas deuna Comunidad Sudamericana de Naciones.

Esta nueva realidad continental, los desafíos y las oportunidades que seabren a los países de la región, constituyeron objeto de análisis del Semina-rio, que procuró desarrollar, con mayor profundidad, un ejercicio de refle-xión sobre los destinos de América del Sur.

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Introducción

El proceso de negociación para la formación de un área hemisférica de librecomercio llegó a un punto importante de definición de rumbos.

Un grupo de países de la región ha apostado progresivamente por losbeneficios que pueden obtener de los acuerdos bilaterales con los EstadosUnidos. En general, son economías que tienen al mercado estadounidensecomo principal destino de sus exportaciones y que ven un potencial paraampliar sus negocios exernos en las concesiones conseguidas por esa vía.

Junto a esa ventaja se vislumbran otros beneficios paralelos como: me-nor dependencia de eventuales barreras comerciales y –a juzgar por la expe-riencia mexicana con el Nafta- mayor buena voluntad por parte de los mer-cados financieros, derivada precisamente de ese esfuerzo potencial para am-pliar la capacidad de pago de los compromisos externos.

Al mismo tiempo, y sobre todo, los países del Cono Sur han insistidoen que ellos tendrán mucho que perder con un área de libre comercio he-misférica, si es que las negociaciones no tienen en cuenta sus condiciones es-pecíficas y no se otorgan concesiones para mejorar el acceso a mercado enlas áreas en que esos países son más competitivos. En la reunión que se rea-lizó en Miami, en noviembre de 2003, se acordó implementar un proceso

ALCA – una sumatoria de visiones distintas

Renato Baumann*

* De la CEPAL y la Universidad de Brasilia. Las opiniones aquí expuestas son estrictamente persona-les y pueden no corresponder a la posición de esas dos instituciones.

negociador en dos velocidades, lo que en principio correspondería a las ex-pectativas de esos países. Desde entonces está pendiente –y eso se ha cons-tituido en una de las mayores dificultades para continuar el proceso de ne-gociación- la descripción de los derechos y deberes de los países que opta-rían por la vía más cautelosa y los de aquellos que se decidirían por la víaamplia de las negociaciones.

De esta forma, existen dos grandes temas que deben ser consideradospara el proceso de formación del Alca: la definición de cómo las negociacio-nes más cautelosas se vinculan con las negociaciones más amplias y los efec-tos que esas negociaciones bilaterales tendrán sobre todo el proceso.

El proceso de negociación hemisférica se ha caracterizado hasta aquí porun tipo de efecto manada: los países se sienten motivados a participar paraevitar una posición vulnerable por la imposición de barreras a sus productos.

Los acuerdos bilaterales preocupan también por la posibilidad de quelas condiciones que constan en los acuerdos ya firmados pasen a constituir-se en los pisos mínimos de referencia para los siguientes acuerdos. Por ejem-plo, para los Acuerdos de Libre Comercio firmados por los cuatro países deCentro América con los EUA, en diciembre de 2003, y para el Acuerdo queposteriormente firmaron Costa Rica y EUA, se utilizó como base el Acuer-do que antes habían firmado EUA y Chile, lo que afecta la capacidad nego-ciadora de los demás países en cada Acuerdo posterior.

Esas recientes turbulencias en el proceso negociador refuerzan la impor-tancia de reflexionar sobre lo que se pretende con ese proceso, qué benefi-cios podrían resultar de esa área y cuáles son los mayores riesgos que una ne-gociación puede implicar.

Este artículo discute esos aspectos a partir de la perspectiva de los paí-ses del Cono Sur, Brasil en particular. La discusión sobre los pro y contradel Alca se presenta de manera sistematizada, buscando demostrar que es untanto prematuro concluir sobre el resultado final de los efectos de la inte-gración hemisférica. Lo que es posible identificar desde ya es que los intere-ses de los diversos países involucrados son bastante variados y que eso deter-mina las preferencias de cada uno en el proceso negociador.

Renato Baumann32

Características generales

En las últimas dos décadas, la lógica de las relaciones económicas cambió,dando énfasis progresivo a los acuerdos de preferencias comerciales. Sin em-bargo, la sustitución de las barreras arancelarias por otro tipo de obstáculosa los productos importados y la incomodidad con la relativa autonomía pa-ra adoptar barreras internas (no reglamentadas) al comercio llevaron a in-cluir cada vez más nuevos temas en las negociaciones multilaterales. En esecontexto se debe analizar la multiplicidad de los acuerdos de preferenciascomerciales.

Esos acuerdos son una reacción al resurgimiento del proteccionismo: lasconcesiones puntuales operan como herramienta para evadir barreras al co-mercio. Esos acuerdos pueden también ser un instrumento eficiente parahacer viables los procesos de apertura multilateral de las economías partici-pantes, si no implican aumento de las barreras a productos provenientes deterceros países.

Al mismo tiempo, la creciente multiplicidad de acuerdos puede estar re-flejando una estrategia de dividir para gobernar. En esa perspectiva, un grannúmero de acuerdos bilaterales con países diversos sería una forma de im-poner, por la vía bilateral –y usando el diferente poder económico y políti-co- condiciones negociadoras que la principal economía no consigue imple-mentar por la vía de negociaciones multilaterales.

Esas dimensiones alternativas de análisis son útiles para evaluar la inte-gración hemisférica. Buena parte de los análisis tiende a atribuir las dos pri-meras características a los acuerdos subregionales, mientras los análisis másescépticos sobre la creación de un Área de Libre Comercio de las Américaspropende enfatizar la tercera dimensión, a partir del diferente potencial eco-nómico de las economías involucradas.

El cronograma de negociaciones realizadas hasta el momento es el si-guiente: a partir de la Cumbre Presidencial realizada en Miami, en diciem-bre de 1994, hubo tres reuniones ministeriales –en Denver (junio de 1995),en Cartagena de Indias (marzo de 1996) y en Belo Horizonte (mayo de1997)- en las cuales se determinó la meta y la organización del proceso ne-gociador; en marzo de 1998, se realizó la reunión ministerial de San José,preparatoria para la segunda Cumbre Presidencial que tuvo lugar en abril enSantiago de Chile; en noviembre de 1999, Toronto fue la sede de la quinta

ALCA - una sumatoria de visiones distintas 33

reunión ministerial; en abril de 2001, se realizó la sexta reunión ministerialen Buenos Aires y la tercera Cumbre Presidencial en el mismo mes, en Qué-bec; al inicio de 2003 se presentaron las ofertas negociadoras preliminares yen junio las ofertas definitivas; en noviembre de 2003, los Ministros respon-sables por el comercio de los 34 países acordaron dar alguna flexibilidad alproceso negociador, considerando dos ritmos distintos, con niveles diferen-ciados de concesiones.

Los esfuerzos hasta aquí realizados para establecer el Alca produjeron al-gunas positivas e inesperadas consecuencias externas. Entre otras, el accesoampliado a informaciones relacionadas con el comercio, mayor cooperacióntécnica, mejor conocimiento de los mecanismos y compromisos de laOMC, mayor conocimiento mutuo entre negociadores, establecimiento denuevos modelos de transparencia en las negociaciones comerciales y crecien-te compromiso de la comunidad empresarial en el proceso negociador.

De las condiciones ya acordadas merecen destacarse las siguientes: lasdecisiones se tomarán por consenso (no existe votación), se adoptará el en-foque de single undertaking, según el cual nada será acordado mientras nohaya acuerdo sobre los temas negociados, y todos los derechos y obligacio-nes deberán ser cumplidos por todos los países participantes (no hay posi-bilidad de adhesión parcial). Los acuerdos que se celebren en el marco delAlca deberán ser compatibles con las reglas de la OMC, aunque se admitamejorar esas reglas.

Las negociaciones se concentrarán en mercaderías que corresponden ac-tualmente al 85% del comercio al interior del área. Este es uno de los pun-tos claves para identificar a priori el interés de participar en ese proceso, pa-ra aquellas economías cuyos intereses comerciales estuvieren centrados pre-cisamente en el 15% que no se incluye, la percepción de beneficio se vuel-ve menos evidente.

Por último, en 1998 se estableció que el Alca podrá coexistir con acuer-dos de la misma generación. Eso impone un desafío a un esquema como elMercosur, por ejemplo, que ha encontrado dificultades en profundizar laagenda negociadora.

Renato Baumann34

Incompatibilidades previsibles

El Alca es un conjunto de países bastante diferentes entre sí, que compartenla característica común de su localización geográfica. Una primera diferen-cia es el tamaño de las economías involucradas. Si se agrupa a los países se-gún los diversos procesos de integración vigentes en el continente america-no y se considera el PIB agregado del año 20001 para cada conjunto, tene-mos:

• Área de Libre Comercio de América del Norte (Nafta) – US$ 11 trillo-nes

• Comunidad del Caribe (Caricom) – US$ 28 billones• Mercado Común Centro Americano (MCCA) – US$ 56 billones• Comunidad Andina de Naciones – US$ 277 billones• Mercado Común del Sur (Mercosur) – US$ 842 billones

Los números hablan por sí solos. Las diferencias son notables entre los di-versos participantes de las negociaciones y tienen variadas implicaciones pa-ra el propio proceso negociador.

Entre los factores generalmente señalados como aspectos positivos delAlca se destaca el mayor acceso al principal mercado individual del planeta,el mercado de América del Norte. El año 2000, la relación entre exportacio-nes de cada grupo de países hacia los Estados Unidos y Canadá y las expor-taciones totales de esos países era la siguiente (BID, 2000):

• Comunidad del Caribe (Caricom) – 46,4%• Mercado Común Centro Americano (MCCA) – 51,2%• Comunidad Andina de Naciones – 53,6%• Mercado Común del Sur (Mercosur) – 19,9%

Lo que ese indicador sugiere es que no solo los países participantes en el Al-ca tienen diferencias marcadas en sus dimensiones económicas, sino que elgrado de dependencia es bien variado con relación al mercado de Américadel Norte.


1 Datos del BID (2000).

Naturalmente, los países con indicador de dependencia comercial máselevado tienen mayor expectativa de obtener beneficios con la perspectivade ampliar el acceso a su principal mercado de exportación. Para los demáspaíses, con indicadores más reducidos, esa menor dependencia es resultadode su comercio más diversificado en términos geográficos y/o de la existen-cia de barreras. Eso demanda mayor cautela en el proceso negociador y pue-de ser la explicación para las notables diferencias en el grado de interés delos diversos países sobre el ritmo de las negociaciones. Ese tema volverá a sertratado en las próximas secciones.

A esas diferencias se debe sumar el temor de que el paralelismo entre losprocesos negociadores a nivel hemisférico y en la OMC lleve a los sociosmás grandes del Alca a forzar la adopción de acuerdos, por la vía de las ne-gociaciones hemisféricas -en lo que el poder es desigual y el número de par-ticipantes es más limitado-, en condiciones menos favorables para las eco-nomías más pequeñas de lo que se podría conseguir, en principio, en nego-ciaciones multilaterales.

Entre los temas sensibles que tienen esas características están los crite-rios para regular los derechos de propiedad intelectual, las barreras relacio-nadas al medio ambiente y los problemas laborales, el acceso a compras gu-bernamentales, los criterios para aplicación de subsidios y los incentivos pa-ra inversiones con efectos sobre el comercio (conocidos por la sigla inglesaTRIMs), entre otros.

Avances y retrocesos de la integración subregional

América Latina es probablemente –después de Europa- la región en que el te-ma de integración regional ha estado más presente en los discursos oficiales.

La integración regional ha sido entendida como un proceso que no solopermite aprovechar los beneficios de economías de escala, sino que hace po-sible reducir inversiones improductivas asociadas a la falta de competencia,influencia las expectativas de inversionistas internos y externos, reduce costosde las transacciones, aumenta la eficiencia productiva (contribuyendo para laestabilización de precios) y facilita la absorción del progreso tecnológico.

La liberalización del comercio intra regional trae asociada una tenden-cia al aumento relativo de las transacciones de tipo intra industria, ya que

Renato Baumann36

aproxima a los consumidores a modelos de demanda semejantes y, en el ca-so de América Latina, los productos comercializados en la región puedencontener más tecnología que los productos exportados al resto del mundo.El primer efecto potencializa las complementariedades productivas, mien-tras el segundo amplía las potencialidades de interiorizar el progreso técni-co.

El aumento del volumen de transacciones demanda ajustes en términosinstitucionales y la superación de deficiencias de infraestructura. La integra-ción regional ha sido vista como una herramienta adicional de refuerzo pa-ra los procesos de reforma interna que buscan elevar la competitividad delas economías en desarrollo, ya sea como parte integrante del proceso deapertura comercial, o como señal del compromiso de llevar adelante esasiniciativas de apertura por parte de las autoridades de cada país.

Por último, los procesos de integración permiten que países con posi-ciones afines sobre temas negociados en foros internacionales adopten posi-ción negociadora común, reforzando su poder de negociación. En el casodel Mercosur, y entre otros ejemplos, se hace referencia tanto al hecho deque los países miembros negocien en conjunto con terceros países, cuanto ala presión que se ejerció sobre algunos miembros cuando hubo intentos demodificar el cuadro político interno de forma no democrática.

Esa racionalidad llevó a intensificar esfuerzos para promover la integra-ción a partir del final de la década del 80. El Cuadro 1, ilustra la importan-cia relativa del mercado que los diversos procesos de integración subregio-nal han otorgado a los países participantes en cada caso.

Los datos del Cuadro 1 demuestran que, en los años 90, la importanciarelativa del mercado regional aumentó significativamente para algunos pro-cesos latinoamericanos de integración –como la Comunidad Andina, el Mer-cosur y el Nafta, como mercado de destino de las exportaciones de los paísesparticipantes. El año 1998 fue un punto de inflexión para la mayor parte deesos procesos de integración. Entre las razones que explican el menor dina-mismo en los últimos años están los efectos relacionados a la sucesión de cri-sis externas y consecuentes ajustes en las paridades, al menor dinamismo dela producción en los países de la región y a la simultaneidad con negociacio-


2 Las dos excepciones del Arancel son, sin duda, los países centroamericanos (que en 1992 alcanza-ron el punto de mayor expresión de las transacciones regionales) y los países miembros del Nafta,en donde es creciente el grado de interacción entre las tres economías.

nes más amplias –en términos hemisféricos y a nivel multilateral-2.

El Cuadro 2 demuestra la concentración geográfica del comercio interna-cional de América Latina, indicando la importancia relativa de los mercadosde origen y destino de las importaciones y exportaciones de los países de laregión.

Los datos del Cuadro 2 confirman, en primer lugar, que durante la dé-cada aumentó el peso relativo de las transacciones intra regionales. En di-rección opuesta, la importancia relativa del intercambio comercial con laUnión Europea y el Japón era menor en 2001 que al inicio de la década3.

Para los propósitos de este artículo las dos primeras columnas del Cua-

Renato Baumann38

Cuadro 1Importancia (%) de las exportaciones intra regionales en el valor total exportado - 1991-2001

1991 Punto máximo 2001

Total América Latina 14.5 19.6 13.9y Caribe (1998)

Comunidad Andina 6.0 13.8 12.2(1998)

Mercado Común 18.4 22.7 23.2Centroamericano (1992)

Mercosur 11.1 25.0 11.3(1998)

Área de Libre Comercio 41.9 57.3 57.3de América del Norte (2001)

Fuente: BID (2002) Integration and Trade in the Americas, December.

3 En contraste con el aumento de las transacciones financieras, sobre todo con Europa.

dro 2 son las más importantes. Ellas demuestran que el gran aumento en lastransacciones hemisféricas estuvo fuertemente concentrado en el comercioentre la economía mexicana y los Estados Unidos. Eso es verdad tanto en elporcentaje de exportaciones como de importaciones. Ese resultado ha repre-sentado, entre otras implicaciones, estímulo adicional para que los paísesque compiten con México –sobre todo caribeños y centroamericanos- seempeñen más para conseguir acuerdos directos con los Estados Unidos.

Esas informaciones deben ser complementadas con datos relacionados al pe-so relativo de la economía de los Estados Unidos como mercado de destinopara las exportaciones de los países de la región.

Si se compara a los países de América Latina y del Caribe en términos


Cuadro 2América Latina y Caribe: composición (%) del Comercio Internacional 1990-2001

América Estados Unión JapónLatina Unidos Europea

Exportaciones1990 13.8 39.3 24.0 5.82001 16.7 57.7 10.5 1.9

Importaciones2001 15.2 48.1 13.8 5.1

Excepto México

Exportaciones1990 16.1 30.7 27.1 5.82001 29.2 29.6 16.7 3.4

Importaciones2001 28.5 27.5 18.6 4.5

Fuente: CEPAL (2002)

de su dependencia de la mayor economía del hemisferio –aspecto funda-mental para el análisis de las diferencias de interés en el proceso negociadordel Alca- se encuentran situaciones bastante variadas. Para el conjunto de laregión las exportaciones a los Estados Unidos representaron, en 2000,10,9% del PIB agregado (CEPAL, 2002:71). Como países individuales, sinembargo, hay por lo menos cuatro grupos razonablemente distintos.

Los países para los cuales las exportaciones para los Estados Unidos re-presentaron en el 2000 más del 20% de su PIB fueron: Honduras,Trinidady Tobago, Nicaragua, México, Costa Rica y República Dominicana. Lospaíses en que esa relación se situó entre el 10% y el 19% fueron: Guyana,Ecuador, Venezuela, Surinam, El Salvador, Belize, Guatemala, San Cristó-bal y Nieves y Granada. Relación entre el 4% y el 9% se encontró en Jamai-ca, Colombia, Haití, Bahamas y Chile. Y para un conjunto de otros paísesesa relación fue inferior al 4%: Santa Lucía, Perú, Panamá, San Vicente yGranadinas, Dominica, Brasil, Barbados, Uruguay, Argentina y Paraguay.

Cabe destacar que para todos los países del Mercosur, en particular, eseporcentaje es razonablemente limitado: 2,3% para Brasil, 1,1% para Argen-tina, 1,6% para Uruguay y 0,5% para Paraguay. Esos indicadores tienen im-plicaciones para el propio proceso de negociaciones del Alca: ese grupo depaíses se ha presentado desde el inicio como un único participante y con po-siciones más cautelosas que los demás.

Ese conjunto de informaciones puede ser usado en la evaluación de lasposibles consecuencias económicas del Alca.

La controversia sobre el ALCA

Los debates sobre la creación del Alca tienden a polarizarse entre posicionesentusiastas –sobre todo porque el proceso implica, en principio, un accesomás fluido a la principal economía del planeta- y el rechazo enfático, por-que un eventual acuerdo de este tipo tiende a crear condiciones desigualespara la competencia entre economías tan dispares.

Esas diferencias indican que el proceso negociador del Alca es necesaria-mente complejo por la diversidad de situaciones e independientemente decualquier consideración adicional.

Entre los argumentos favorables a la participación en el Alca, el debate

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comprende lo siguiente:• El acceso más fluido al mayor mercado del planeta. Esto constituye un

fuerte incentivo por el tamaño de la economía americana. Poco se con-sidera que para cada uno de los países latinoamericanos, el Alca signifi-ca el mercado de Estados Unidos más otros 32 países; así, para diversossectores productivos puede ser más importante la liberalización comer-cial por parte de los socios más pequeños, en donde existen menos exi-gencias para la comercialización.

• La apertura comercial permitiría que cada país tenga acceso ampliado ainsumos a costos más bajos, con efectos positivos sobre la competitivi-dad de la producción nacional.

• Se espera que al participar de un área de libre comercio a nivel hemisfé-rico, los productores de los diversos países puedan tener acceso tambiéna la frontera tecnológica y a las mejores prácticas en términos de gestión.

• Cada economía podría explotar de manera más eficiente sus ventajascomparativas, con beneficios en competitividad y atracción de inversio-nes externas.

• El acceso más fluido a un mercado ampliado y el atraer inversiones ex-ternas tendría como consecuencia adicional un más fácil acceso al mer-cado financiero internacional, reduciendo los costos de financiamientode la inversión.

• La mayor interacción con los mercados de otros países, y con los mercadosinternacionales de capital, impondría a cada economía mayor disciplina ma-croeconómica, disminuyendo el margen para políticas de carácter populista.

• Un área hemisférica que elimine algunos procesos subregionales de in-tegración mientras estimula otros, puede permitir ganar eficiencia al re-ducir el elevado número de concesiones preferenciales, dando mástransparencia al comercio en la región.

• Al participar en el Alca, cada país espera poder disminuir la probabili-dad de ser blanco de medidas proteccionistas por parte de otros paísesparticipantes.

Los críticos del Alca enfatizan, por otro lado:

• El riesgo potencial de que la mayor competitividad de las economíasmás grandes implique situación privilegiada, generando desequilibrio


comercial a favor de las economías más ricas.• Las empresas localizadas en la economías más grandes (empresas de ma-

yor tamaño que sus contrapartes en los demás países del área, con bene-ficios de economías de escala, más cerca de la frontera tecnológica, conacceso a mercados de capitales más fluidos y, por lo tanto, con costosmás bajos para el financiamiento de sus proyectos) pueden afectar la es-tructura productiva en diversos países de la región.

• Como las negociaciones del Alca se centralizarán en el 85% de los pro-ductos actualmente comercializados entre los países participantes, hay eltemor de que en el 15% no negociado estén productos que interesan a lospaíses más pequeños, manteniéndose las mismas barreras que hoy existen.

• No está previsto crear algún mecanismo compensatorio de los costos deajuste que las economías más pequeñas tendrán que absorber, ni tam-poco algún mecanismo de estímulo para que esos países puedan reducirlos costos de aproximación a la frontera tecnológica.

• Se teme que la no adhesión al proceso pueda ser penalizada con mayorvulnerabilidad que la adopción de barreras comerciales.

• La agenda negociadora del Alca comprende temas para los cuales no hayposiciones consensuadas sobre todos los procesos de integración subre-gional que hoy existen en la región.

• La agenda no ha incluido algunos temas que interesan directamente alos países de la región, bajo el argumento de que la importancia de esostemas trasciende el nivel hemisférico y deben ser negociados en laOMC, lo que genera falta de definición e incertidumbre para la adop-ción de normas en el ámbito hemisférico.

• El Alca pretende adoptar medidas adicionales a lo que ya se acordó enel ámbito de la OMC. Pero las disciplinas que se acordaron en la OMCredujeron el margen para las intervenciones de política económica. Se-rá necesario entonces que en el Alca se preserven márgenes de autono-mía para adoptar políticas de fomento a la competitividad (Bustillo,Ocampo, 2003).

A esos dos conjuntos de argumentos se puede añadir una nueva controver-sia, asociada a la firma de acuerdos bilaterales con los Estados Unidos. Porun lado, las expectativas de acceso al principal mercado y la consecuente se-ñal positiva a los mercados financieros han servido para estimular la multi-

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plicidad de acuerdos.Al mismo tiempo, el tipo de cláusulas que constan en esos acuerdos y

las estimativas de que su impacto sobre el crecimiento económico de los paí-ses signatarios será limitado (la CEPAL estima que en el caso de los paísescentroamericanos esos acuerdos no agregarán más del 0,5% del PIB) danmargen a fuertes recomendaciones de cautela.

Se puede concluir, por lo tanto, que buena parte de las respuestas a laspreguntas relativas al Alca solo se podrán dar cuando esté más definido elformato efectivo del acuerdo. Antes que verdades sobre el tema existen in-definiciones, inseguridad y desconocimiento de los probables efectos. Elpropio proceso determinará los resultados.

Motivos adicionales para las diferentes visiones sobre el ALCA

La estructura del comercio de la región es específica en lo que se refiere altipo de productos y a los cambios en la composición de los flujos de comer-cio a lo largo del tiempo. La concentración del comercio con los países ve-cinos, en la que predominan los productos industrializados, tiene implica-ciones para el proceso productivo interno de cada país y para la estructuraque se necesita para la comercialización de los productos negociados.

Las estructuras industriales están más directamente asociadas a la gene-ración y difusión del progreso técnico y son menos vulnerables a oscilacio-nes bruscas de precios en los mercados internacionales que los sistemas pro-ductivos basados en recursos naturales. La sustitución de esos flujos intra re-gionales de productos manufacturados por productos provenientes de Amé-rica del Norte, por ejemplo, tendría implicaciones más profundas que lossimples efectos estadísticos. Cuanto mayor el grado de industrialización,mayores esas implicaciones.

En el caso de los probables efectos del Alca, diversas estimativas de mo-delos de equilibrio parcial para el comercio entre cada país y los EstadosUnidos convergen para señalar mayor impacto sobre el sector importadorde esos países que el que causarían sus exportaciones a aquel mercado. Eseresultado es previsible, porque las barreras arancelarias nominales que Esta-dos Unidos adopta son en general más bajas que los aranceles encontradosen los demás países de la región.


Según Dias (2001), los aranceles promedio de los Estados Unidos noconstituyen una barrera importante para las exportaciones de América Lati-na y del Caribe. El arancel ponderado de todas las importaciones de los Es-tados Unidos se redujo del 3,27% en 1992, al 2% en 1998 y al 1,8% en19994. Sin embargo, en el sistema americano hay derechos ad-valorem, aran-celes específicos, compuestos y ocasionales, además de líneas preferencialesdel Sistema General de Preferencias. Cerca del 55% de los aranceles son in-feriores al 10%. Pero el 45% de las líneas presentan picos arancelarios, segúnla definición de la UNCTAD5. Para algunos productos,6 los aranceles ame-ricanos de importación superan el 300%.

De esta manera, la evaluación de los efectos del Alca debería estar me-nos concentrada en las estimativas de impacto comercial a partir de las alte-raciones en la política comercial de los países involucrados, porque se sabeque las concesiones arancelarias beneficiarán relativamente a los exportado-res estadounidenses. Pese a eso, en la hipótesis de que se eliminen los picosarancelarios y otras barreras que actualmente existen sobre productos en quelos países de la región tienen ventajas comparativas, el efecto comercial lí-quido podrá ser significativamente positivo para la región.

Aún admitiendo que existan mejores condiciones de acceso para losproductos en que los países de la región son competitivos en el mercado in-ternacional, la evaluación de los impactos del Alca debe dar más atención alos efectos indirectos, una vez que, además de las condiciones de acceso amercado, las negociaciones incluyen reformas en las normas y legislacionesindirectamente relacionadas a los flujos de comercio.

Como las barreras comerciales son más significativas en productos confuerte componente de recursos naturales, eso trae a consideración el temade las ventajas comparativas estáticas (en que sobresalen los productos congran componente de recursos naturales), para compararlo con la posiblecreación de ventajas comparativas dinámicas, que se afecta por normas y con-diciones para el desarrollo de nuevos sectores productivos.

Ya en el Plan de Acción de lanzamiento del Alca, en diciembre de 1994,

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4 Comparada, por ejemplo, con el Arancel Externo Común del Mercosur, cuyo nivel promedio eradel 14%.

5 La UNCTAD considera picos arancelarios a las alícuotas nominales superiores al 12%.6 Por ejemplo, los productos de la industria del tabaco.

se definió que el Área incluiría acuerdos sobre barreras arancelarias y noarancelarias al comercio de bienes y servicios, agricultura, subsidios, inver-sión, derechos de propiedad intelectual, compras gubernamentales, barrerastécnicas al comercio, salvaguardias, reglas de origen, anti-dumping y dere-chos compensatorios, modelos y procedimientos sanitarios y fitosanitarios,mecanismos de solución de controversias y políticas de defensa de la com-petencia (Batista Jr., 2003).

Uno de los aspectos cruciales –pero que hasta aquí no ha sido incluidoen la agenda negociadora- es la adopción de criterios aceptables para impo-ner medidas anti-dumping, en especial por parte de los socios más grandes.

El Cuadro 3, ilustra la intensidad de medidas anti-dumping entre paísesdel hemisferio (Araújo, Macario, Steinfatt, 2001: 485) (3/4) de los 638 ca-sos que afectan esas economías se originaron en la región. En el período1987-2000, cerca del 80% de las acciones anti-dumping que afectaban a lospaíses del Alca se concentraron en seis sectores: metales básicos (especial-mente productos siderúrgicos), bienes de capital (equipo eléctrico y mecá-nico), productos químicos, plásticos, textiles, papel y celulosa, y se referíanen especial a productos provenientes de Argentina, Brasil, Canadá, Méxicoy Estados Unidos.

Como las medidas afectan a productos específicos, los valores negocia-dos son generalmente pequeños (en el caso de los Estados Unidos fue del0,5% de las importaciones totales). Pero si consideramos las exportacionesde los sectores afectados, cerca de la mitad del total de las exportaciones sec-toriales del hemisferio occidental está comprometida por la imposición demedidas de ese tipo: Argentina (27%), Brasil (53,5%), Canadá (39,5%),México (57,8%), EUA (62,2%) y Venezuela (12,7%).

Este tema es importante solo para algunos de los países de la región y suimportancia varía entre los países. Aún en el ámbito interno de un esquemasubregional de integración, como el Mercosur, ese impacto diferenciado hadificultado la definición de posiciones comunes, ya que afecta a cada sociode diversa manera.


El problema de las normas disciplinantes para la aplicación de ese tipo demedidas es básico para el buen relacionamiento económico entre las econo-mías de la región. Sin embargo, según el gobierno de los Estados Unidos, loque se refiere a las políticas vinculadas al sector agrícola y a los criterios pa-ra la adopción de medidas anti-dumping, son temas con implicaciones másamplias, que deben ser negociados en la OMC. Además, hay un problemabásico de identificación de agenda negociadora. La autorización que el Con-greso americano dio en 2002 al Ejecutivo para proceder a las negociaciones(Trade Promotion Authority) preserva explícitamente la capacidad para quelos Estados Unidos apliquen su propia política comercial.

Otros problemas pendientes se derivan de las diferencias entre las posi-ciones de los países en desarrollo y los países industrializados. Por ejemplo,los primeros demandan mayor margen de maniobra en la reglamentaciónde propiedad intelectual y del comercio de servicios, más espacio para esti-mular inversiones (medidas TRIMs) y otros aspectos. Esas posiciones en-cuentran fuerte resistencia de los países industrializados.

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Cuadro 3Número de medidas anti-dumping que afectan a los países del ALCA 1987-2000

País Total Brasil EUA Total Resto del M.ALCA

País afectado

Brasil - 30 104 36 140

EUA Total 26 - 182 78 260

ALCA 40 147 485 153 638

Resto del Mundo 100 635 1259 1572 2831

Total 140 782 1744 1725 3469

Fuente: Araújo/Macario/Steinfatt (2001), Table 1, pg 11

Otro de los temas en que es difícil prever convergencia se refiere a lasnormas reguladoras de las compras gubernamentales. Ese instrumento es tra-dicionalmente utilizado por diversos países como estímulo a productores na-cionales en sectores prioritarios. Al igual que en las negociaciones en laOMC, también en el Alca los socios industrializados tienen el propósito derestringir su uso, abriendo ese mercado cuyas dimensiones son considerables.

La reglamentación de las compras gubernamentales y su impacto sobreel comercio es un tema que está presente en las negociaciones internaciona-les desde la Ronda de Tokio, cuando algunos países –como el Brasil- se ne-garon a firmar el Acuerdo específico sobre el tema.

El impacto económico de una apertura en ese campo es previsiblemen-te significativo, ya que, en diversos países y para varios sectores importan-tes, los gobiernos utilizan su capacidad de compra como herramienta de es-tímulo sectorial y/o de preservación de conocimientos específicos, como enlas áreas tecnológica y militar.

Las diferencias entre las situaciones nacionales sobre los procedimientosy la reglamentación de compras son evidentes. Por ejemplo, en estructurasfederativas, además de las normas a nivel federal, las unidades subnaciona-les también tienen sus propios criterios. Aún en el ámbito puramente fede-ral hay discrepancias significativas (Moreira, Morais, 2002).

Entre otros aspectos menos debatidos, pero que son igualmente impor-tantes por sus efectos potenciales, está la necesidad de reglamentar la emi-gración de mano de obra entre los países. América Latina es actualmente laregión con el mayor volumen de emigración internacional, siendo EstadosUnidos el principal destino. Las remesas constituyen una fuente importan-te de recursos para los diversos países. Pese a esas características, en la déca-da del 90 aumentaron las facilidades para el movimiento de capital, flexibi-lizando normas y apertura de mercados, pero no hubo una contrapartidacon respecto a la mano de obra.

La emigración internacional de mano de obra es, por lo tanto, una con-dición básica para la distribución más equitativa de los beneficios del Alca yella debe comprender no solo trabajadores calificados –sobre los que ha habi-do alguna liberalidad en el tratamiento- sino que debería haber también ma-yores posibilidades para la movilización de los trabajadores menos calificados.

Otro aspecto que no ha sido debatido suficientemente es la competen-cia en el mercado de Estados Unidos de los países de la región con los so-


cios del Nafta. Existen diferencias en competitividad por la proximidad geo-gráfica, por los vínculos entre unidades productivas en los tres países, así co-mo canales específicos de comercialización y condiciones de infraestructu-ra7. Frente a esa situación, a algunos sectores les puede suceder que ni la eli-minación de las barreras comerciales de todo tipo, ni la adopción de políti-cas de cambio adecuadas sean suficientes para que su producción sea com-petitiva en el mercado de los Estados Unidos.

Otra dimensión importante se refiere al tipo de agentes económicos. Al-gunas de las economías de la región tienen en sus parques productivos unapresencia significativa de empresas extranjeras. Este es el caso, por ejemplo,de la economía brasileña, en donde hace varias décadas la presencia de sub-sidiarias de empresas transnacionales es elevada. Esas empresas tienden a de-sarrollar transacciones en diversos sectores entre sus compañías. Como se sa-be, ese tipo de transacciones se deben principalmente a determinaciones in-ternas de la empresa en su conjunto y no a políticas específicas del país enque operan las subsidiarias.

La relación entre la presencia de agentes externos en el proceso produc-tivo y en el sector exportador de los países latinoamericanos y el debate so-bre el Alca, plantea la posibilidad de que a un proceso de apertura comer-cial le corresponda una orientación de flujos de comercio que no tenga re-lación, por ejemplo, con aquellos previstos a partir de simulaciones de crea-ción y desvío del comercio.

Baumann y Carneiro (2002) demostraron que, en el caso brasileño, lassubsidiarias de empresas estadounidenses que constan entre los principales ex-portadores del Brasil presentaron la característica de exportar un porcentaje li-mitado (20%) para el país de origen del capital de la empresa, al mismo tiem-po en que sus importaciones provienen del país de origen en proporción sig-nificativa (40%). Los productos de esas empresas no están entre aquellos queencuentran barreras elevadas en los Estados Unidos, por lo tanto el destino delas exportaciones no se vería afectado por la disminución de esas barreras. Así,con la reducción o eliminación de las barreras comerciales en el Alca, es pro-bable que se intensifique esa orientación geográfica de los flujos de comerciode cada empresa, aumentando el déficit comercial (y, sobre todo, la dependen-cia de bienes de producción importados) con los Estados Unidos.

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7 Ver Baumann; Franco (2002) para mayores consideraciones al respecto.

Un último efecto indirecto importante de la liberación a nivel hemis-férico se refiere a las diferencias en las normas y reglamentaciones de cadasector productivo afectado por las negociaciones del Alca. Para buena par-te de los sectores en que eso ocurra, existe una diferencia significativa en lareglamentación y control de operación de los agentes entre los países lati-noamericanos y los dos socios más grandes, Estados Unidos y Canadá (Ca-nuto, Lima, Alexander, 2003). Existe el temor de que, con el advenimien-to del Alca, las empresas estadounidenses y canadienses pasen a dominar laoferta nacional, desplazando competidores incapaces de competir en lasmismas condiciones.

Este aspecto no es muy importante en economías que ya han abierto elsector de servicios a la competencia internacional. En las demás economíashay razones para justificar el argumento del tipo protección a la industria na-ciente, ya que no están dadas las condiciones de igualdad para competir.

Al igual que esos, existen otros aspectos diversos que no han sido muyenfatizados en el debate sobre los efectos económicos del Alca, pero quepueden tener impactos significativos y cuyos efectos difieren significativa-mente entre los 34 países participantes de las negociaciones para la forma-ción del Área Hemisférica de Libre Comercio.

Consideraciones finales

Este texto trató de contribuir para el debate sobre el Alca, al presentar siste-máticamente las principales características y los aspectos más sensibles invo-lucrados en el proceso de formación de un área hemisférica de libre comer-cio.

Se demostró que el interés y el horizonte de tiempo deseado para el pro-ceso negociador del Alca, así como la decisión de firmar acuerdos bilatera-les con los Estados Unidos, están en función de la importancia relativa delmercado de aquel país como destino de las exportaciones de los demás paí-ses del hemisferio.

Se enfatizó que para los diversos participantes hay diferencias en el rit-mo deseado y en las consecuencias previsibles del Alca y se indicó que la es-trategia de acuerdos bilaterales con los Estados Unidos puede causar efectosconcretos más limitados que las expectativas.


De la misma manera, el interés para obtener concesiones en el acceso amercados para algunos productos y el énfasis que se da a la necesidad de dis-ciplinar la aplicación de medidas anti-dumping son características de algu-nos de los 34 países participantes. Concretamente, es el caso de los paísesdel Cono Sur.

Sea como fuere, e independientemente de los resultados concretos quelas negociaciones alcancen, a esta altura el debate sobre el Alca (aunque li-mitado y restringido a algunos grupos específicos) ya dio gran contribución.

Ese debate ha ayudado a identificar algunos aspectos que deberían serobjeto de esfuerzo específico en cada economía o sociedad participante enel proceso. Identificar dónde pueden ser más importantes los impactos deuna negociación potencialmente tan sustantiva, tiene como resultado indi-recto el descubrimiento de lo que se debe hacer para que el sistema produc-tivo nacional, la estructura institucional y el cuerpo de legislación sean máseficientes y permitan maximizar los beneficios derivados de la inserción in-ternacional del país.

Esa debería ser una preocupación adicional del debate sobre el Alca. Es-tá asociada a la preparación de las economías nacionales para la convivenciacon un mercado más amplio y se deriva de la opción por el no aislamientoen las relaciones económicas con el resto del mundo.

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Consideraciones iniciales

Es importante hacer desde un inicio una breve reflexión acerca de la globa-lización y de su impacto inmediato en la economía brasileña, que, en la dé-cada de los años 90, enfrentó un doble desafío, constituido de dos procesosde cambio, de gran magnitud: en un plano más amplio, a ejemplo de todoslos otros países, vivió la transición rumbo a una economía globalizada y, enun plano más local, la transición de la inestabilidad hacia la estabilidad.

Siempre es bueno resaltar que ese doble desafío aconteció poco tiempodespués de que ocurrieron un conjunto de cambios inmersos en el plano delas relaciones internacionales, como la desaparición de un sistema bipolar ysu sustitución por un sistema multipolar. Más adelante, este aspecto seráabordado.

Comenzar el texto sobre el tema de la globalización, significa asumir ungran riesgo. Al final del siglo y del milenio pocos temas tuvieron tanta rele-vancia y fueron tan polémicos como la globalización. Entre los más respe-tados intelectuales de todo el mundo, existen muchos que ven el fenómenode la globalización a través de un prisma positivo; pero, en igual o mayornúmero, existen los que la ven de forma bastante crítica; y todavía hay losque cuestionan su propia existencia.

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Globalización, integración y las relaciones Mercosur - Comunidad Andina

Luiz Alberto Machado*1

* Director de la Facultad de Economía de la Fundación Armando Álvarez Penteado –FAAP1 El autor agradece las sugerencias y comentarios del profesor Álvaro Labrada Bado, del profesor Jo-

sé Roberto de Araujo Cunha Júnior y de la profesora Peggy Beçak, todos de la Facultad de Econo-mía de la FAAP, y del profesor Renaldo Gonçalves, del Departamento de Economía de la PU-SP.

Sin querer, en principio, emitir un juicio de valor sobre una u otra po-sición, creo que el fenómeno es real e irreversible y, en ese sentido, procurarcomprenderlo en toda su extensión, para aprovechar al máximo las oportu-nidades que presenta o, en la peor de las hipótesis, minimizar los perjuiciosque puede acarrear. En ese aspecto particular, concuerdo con el profesor Ro-berto Macedo, que dice: “La globalización es una realidad, una ola que al-canza a pueblos y naciones en su economía, en su cultura y en su política.No hay como impedirla. Por lo mismo, cabe posicionarse estratégicamentefrente a ella, pues no conduce necesariamente al éxito económico y social.Presenta, también, el riesgo del fracaso. Sin embargo, como es un procesoen marcha que continuará por un tiempo indefinido, no se puede marcarhoy una línea de llegada y evaluar la ubicación de los competidores en su re-sultado final” (2002:47).

En el capítulo primero de este artículo, procuro situar bien la polémicaen torno a la globalización, seleccionando algunos puntos de vista emitidospor renombrados intelectuales de Brasil, de América Latina y de otras par-tes del mundo. En el segundo capítulo, se menciona factores cuya impor-tancia aumenta con la globalización, así como aquellos que la reducen. Enel tercer capítulo, procuro identificar, de manera muy resumida, algunos as-pectos teóricos de los procesos de integración, y los grandes cambios ocurri-dos en el plano de las relaciones internacionales. En el cuarto y último ca-pítulo, destaco algunos aspectos relevantes del Mercosur, y de las perspecti-vas de ampliación de las relaciones con la Comunidad Andina, tomando encuenta las redefiniciones de la política externa brasileña, decididas por el go-bierno del Presidente Luiz Inácio Lula da Silva.

Globalización: pros y contras

Cuanto más profundizo en el análisis de la globalización más me convenzoque se trata de un fenómeno predominante de las comunicaciones. Aunquesus reflejos alteran profundamente las relaciones económicas, su origen seencuentra, a mi juicio, en el campo de las comunicaciones. En este ámbito,concuerdo con la tesis de Giannetti da Fonseca (1996), en oposición a la deLacerda, que se sirve de la expresión globalización económica: “El hecho aser observado es que el proceso de globalización económica es cada vez más

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intenso en la economía mundial. Sin embargo, como veremos, no hay aúnuna uniformidad teórica de conceptos; lo que bajo algunos aspectos tornadifícil su caracterización es la extraordinaria movilidad y creciente volumende las inversiones extranjeras directas, que se revela más visible. Por otro la-do, un aspecto a ser resaltado es la creciente intangibilidad de la riqueza, loque dificulta la acción de los estados nacionales y de las empresas”(1998:17).

Es verdad que, en el texto anterior, Lacerda reconoce que la globaliza-ción no se restringe a los aspectos económicos, aunque insista que es en laeconomía, que ella se muestra más nítidamente. “La globalización es un fe-nómeno que no se restringe a los aspectos económicos, comprende tambiénla cuestión tecnológica, la cultural y otras no menos importantes. Más, sihay un área en donde el proceso de globalización se muestra más mensura-ble, es en la economía. El espectacular crecimiento de los flujos financierosinternacionales, aliado a la revolución en el campo de las telecomunicacio-nes e informática, tornó a los mercados nacionales, cada vez más vulnera-bles a los movimientos especulativos”. (Lacerda,1998:2).

Para el profesor Giannetti da Fonseca (1996:2), la globalización no essolo una palabra de moda, sino la síntesis de las transformaciones radicalesque experimenta la economía mundial, desde el inicio de los años 80. Susdimensiones básicas, que están revolucionando la actividad productiva y elmodo de vida en este fin de milenio, son la aceleración del tiempo y la in-tegración del espacio. Lo paradójico es que, a pesar de que hacemos las co-sas que deseamos cada vez en menos tiempo, nos hace falta, cada vez mayortiempo, para hacer aquello que deseamos. Cuanto más economizamos tiem-po más carecemos de él.

Antes de seguir adelante con la polémica en cuestión, me gustaría des-tacar el binomio citado por Giannetti da Fonseca – aceleración del tiempoe integración del espacio- como uno de los aspectos más sobresalientes de laglobalización, en el cual me baso para afirmar que se trata de un fenómenopredominante del ámbito de las comunicaciones.

Continuando con la polémica, la globalización puede ser entendida co-mo la resultante de la conjunción de tres fuerzas poderosas, de acuerdo to-davía con Giannetti da Fonseca (1996:2): la tercera revolución tecnológica(tecnologías unidas a la búsqueda, procesamiento, difusión y transmisión deinformaciones; inteligencia artificial, ingeniería genética); la formación de

Globalización, integración y las relaciones Mercosur - Comunidad Andina 55

áreas de libre comercio y bloques económicos integrados (Unión Europea,NAFTA, Mercosur, etc.); y la creciente interconexión e interdependencia delos mercados físicos y financieros a escala planetaria.

Me gustaría mencionar por lo menos otros cinco nombres de autores quese refieren a la globalización, como un hecho concreto de nuestra época.

El primero es François Chesnais (1996:17) que prefiere el términomundialización al de globalización, porque entiende que corresponde, conmayor exactitud, a la esencia de la expresión inglesa globalización, que ensus palabras “traduce la capacidad estratégica de todo grupo grande oligo-pólico, volcado a la producción manufacturera, hacia las principales activi-dades de servicios, para adoptar, por su propia cuenta, un enfoque y con-ducta globales”.

Como bien observó Lacerda (1998:19) el término mundialización (delfrancés mondialization) en lugar de globalización (del inglés globalisation),no fue adoptado únicamente por Chesnais, sino por los franceses, de unamanera general, en función de la conocida resistencia cultural existente enFrancia, respecto al uso de anglicismos.

Entre los economistas, citaría también al profesor Reinaldo Gonçalvesque, al examinar el fenómeno de la globalización, destaca las nuevas formasde producción organizada: “el avance del progreso técnico ha sido tan ex-traordinario, que parece comprender una ruptura del paradigma técnico-científico. En este sentido, puede argumentarse en términos de “destruccióncreadora” con la substitución de antiguas por nuevas “combinaciones”, yasea en términos de productos y procesos, o en los de métodos de organiza-ción de la producción. Como resultado, el sistema productivo es afectadopor cambios drásticos, que inter alia han llevado a la reestructuración pro-ductiva, a nivel mundial, y a alteraciones de los padrones de competencia,y de los niveles de competitividad” (1994:15).

Luiz Carlos Mendonça de Barros es otro autor que pone énfasis en lacuestión de las relaciones productivas, al referirse a la globalización, en unartículo publicado en la “Folha de São Paulo”: “La globalización en este ini-cio de milenio representa un fenómeno económico mucho más amplio delque es solo una nueva ola de integración de los mercados nacionales. Ella,efectivamente, trae un cambio del paradigma productivo en las economíasde mercado, con la substitución de una forma de producción – la aplicadapor Henry Ford – que prevaleció por varias décadas” (2000).


Es interesante notar, en la secuencia de su argumentación que pese aque utiliza la expresión fenómeno económico, Mendonça de Barros (2000)concede una gran importancia a los aspectos relativos a la comunicación:“Iniciada en el Japón como una nueva técnica de administración, esa mo-derna forma organizativa de los sistemas de producción y distribución debienes y servicios en los mercados, en la segunda mitad de los años 80, al-canzó la magnitud de una verdadera revolución en los EUA. Los principa-les instrumentos, tras de esas transformaciones, fueron el desarrollo tecno-lógico de los PC y sus redes interactivas, de las telecomunicaciones por on-das de radio, de Internet y, más recientemente, los progresos de la tecnolo-gía de redes de fibras ópticas, como canales de transmisión de voces y datos.Podríamos citar también como elemento fundamental de esa revolución, losavances en la digitalización del sonido e imagen, transformados hoy en len-guaje de computador”.

En la misma línea de Gonçalves y de Mendonça de Barros, que llama laatención hacia la dinámica de las transformaciones observadas en el capita-lismo internacional, a partir de los años 80, Lidia Goldenstein observa laglobalización como: “una verdadera revolución, en la medida que sus basestecnológica, productiva, comercial y financiera sufrieron cambios radicales.Este proceso, llamado globalización, ha llevado a la integración de los mer-cados de bienes, de servicios y de capital”(1994:17).

A continuación, afirma : “Esa nueva economía es global, y en ella estánorganizados transversalmente a las fronteras nacionales, capital, producción,gerencia, mercados de trabajo, información y tecnología. Las economías na-cionales ya no pueden ser las unidades de contabilidad económica y los mar-cos de referencia para las estrategias”(Goldenstein, 1994:101).

Pero no son únicamente los economistas los que se han interesado so-bre el fenómeno de la globalización y su impacto sobre las formas de pen-sar y actuar. Ingenieros, abogados, administradores, antropólogos, sociólo-gos y muchos otros profesionales también se han preocupado por este fenó-meno, cada uno procurando examinarlo, a partir de su campo de acción.Entre los sociólogos, merece destacarse la observación del consagrado Octa-vio Ianni: “El problema de la globalización, en sus implicaciones empíricasy metodológicas, o históricas y teóricas, puede ser colocado de un modo in-novador, propiamente heurístico, si aceptamos meditar sobre algunas metá-foras producidas precisamente por la reflexión e imaginación provocadas


por la globalización. En cuya época, el mundo comenzó a ser etiquetado co-mo “aldea global”, “fábrica global”, “patria-tierra”, “nave espacial”, “nuevaBabel”, y con otras expresiones. Son metáforas razonablemente originales,que suscitan significados e implicaciones. Inundan los textos filosóficos y ar-tísticos” (1995:15).

Un análisis de la cada vez más extensa bibliografía sobre el tema, no so-lo revela la cantidad de gente – independientemente de su posición favora-ble o contraria- preocupada por el fenómeno de la globalización, sino comomuchas veces es definido de forma diferente. Así mismo conforme Ianni(1995:15): “Llama la atención en esos textos la profusión de metáforas uti-lizadas para describir las transformaciones de este final de siglo: “primera re-volución mundial” (Alexander King), “tercera ola” (Alvin Tofler), “sociedadinformática” (Adam Smith), “aldea global” (McLuhan). Se habla del paso deuna economía de high volume hacia otra de high value (Robert Reich), y dela existencia de un universo habitado por “objetos móviles” (Jacques Attali)que cambian incesantemente de un lugar a otro del planeta. Por qué esta in-sistencia en el uso de metáforas? Las mismas revelan una realidad emergen-te todavía no considerada en el horizonte de las ciencias sociales”.

Otros autores, de distintas especialidades, también se han ocupado deltema de la globalización, destacando diferentes aspectos o llamando la aten-ción sobre los diversos aspectos positivos o negativos de la misma. Entreellos puedo citar Dowbor (1998), Furtado (1993), Maciel (1995), Nakano(1994), Peña (1993), Ricupero (1989), Tavares ( 1993), y tantos otros.

Pero, como pretendo realzar el carácter polémico del fenómeno de la glo-balización, deseo mencionar a algunos críticos que llegan a cuestionar su exis-tencia, o por lo menos su carácter irreversible. En esa línea, observan Hirst yThompson: “Los defensores más ingenuos de la rápida y reciente “globaliza-ción” tienen una memoria corta y tienden a ver la economía internacional entérminos post-1973. Es prudente una perspectiva más amplia, no simplemen-te por lo que revela sobre la economía mundial pre-1914, sino por que mues-tra cuán volátil, cuán sujeta a cambios coyunturales y cuán vulnerable es laeconomía internacional a los efectos de los conflictos políticos. Ningún régi-men importante duró más de 30 a 40 años, y períodos de apertura y creci-miento considerables fueron substituidos por períodos de cierre y disminu-ción. Por lo tanto, sería una ingenuidad proyectar las tendencias actuales deapertura e integración como si fuesen inevitables o irreversibles”(1998:341).


Entre los economistas brasileños, el profesor Paulo Nogueira Batista Jr.es uno de los que más ha cuestionado el fenómeno de la globalización, porconsiderar limitado el reciente proceso de internacionalización. A su juicio,pese a la rápida expansión de las transacciones económico-financieras inter-nacionales, la hegemonía de los mercados continúa siendo de orden inter-no, pues este absorbe cerca del 80% de todo lo que es producido en el mun-do. Las economías nacionales generan cerca del 90% de los empleos, y lasinversiones realizadas aun son financiadas preponderantemente por el aho-rro interno, responsable por el 95% de los financiamientos de las inversio-nes. De acuerdo con Batista Jr. : “En otras palabras, menos del 5% de lasinversiones que se realizan en la economía mundial son financiadas por elahorro externo. Parece evidente que esos datos no concuerdan con la ideade la existencia de una economía global fuertemente integrada, en la cuallos mercados internos y los Estados nacionales se estarían tornando poco re-levantes” (1997:166).

En esa misma línea se encuentra el Embajador Samuel Pinheiro Guima-rães, conforme se observa en las duras consideraciones respecto del tema dela globalización encontradas en su libro “Quinientos Años de Periferia”.

Aún admitiendo cierta validez en las observaciones de Hirst y Thomp-son y de Batista Jr., no cabe duda que la posición de ellos – de cuestionar lapropia existencia del fenómeno de la globalización- es ampliamente mino-ritaria. Al final, aún aquellos que tienen una visión bastante crítica de la glo-balización, no dejan de reconocer su existencia. Frente a esa constatación,procuro examinar, más adelante, los factores cuya importancia aumenta conla globalización, así como aquellos cuya importancia se reduce.

La oscilación en la importancia de los factores

Siempre que nos enfrentamos con un cambio de gran magnitud- un verda-dero cambio de paradigma, de acuerdo con Kuhn (1982)- ocurren altera-ciones sensibles en diversos aspectos de la coyuntura. En ese cambio, algu-nos factores ganan importancia, al mismo tiempo que otros la reducen. Conla globalización, las cosas no son diferentes, a no ser, talvez, por el acelera-do ritmo de los cambios, como bien observa Giannetti da Fonseca: “La hi-pérbole es enemiga de la precisión. Pero es difícil resistir a una sensación de


asombro y vértigo, frente a la velocidad con la que el mundo viene transfor-mándose desde hace algunos años. En verdad, no es la primera vez que esoacontece. Ya en la Primera Revolución Industrial, por ejemplo, era comúnafirmar que “en la era de los ferrocarriles y de la máquina a vapor, la déca-da substituye al siglo”. La diferencia es que ahora estamos cambiando añospor horas, meses por minutos y días por segundos”(1996:1).

Qué factores ganan importancia con la globalización ?

La estabilidad y la previsibilidad macroeconómicas: en un mundo en el quelas relaciones económicas son establecidas, en muchas ocasiones, entre blo-ques de países, cuál va a querer tener como socio a un país que no consiguemantener la estabilidad de su moneda y en el cual no existen condicionespara efectuar ningún tipo de previsiones, a no ser de muy corto plazo ?

Respecto de la importancia de la estabilización, merece mencionar espe-cialmente el caso del Brasil, una vez que, no obstante que el binomio estan-camiento (estagnación) prolongado / inflación crónica constituyó una de lascaracterísticas comunes para los países latinoamericanos en la década de los80, y se extendió hasta inicios de los años 90, en ningún otro país como enel Brasil las cifras fueron tan elocuentes, así, en el período que va de enerode 1980 a junio de 1995 la inflación acumulada alcanzó la impresionantemarca de 8.071.420.072.698 %.


Cuadro 1Cuánto costarían algunas mercaderías si el gobierno no hubiese eliminado 9 ceros dela moneda y dividido todo para Cr$ 2.750,00, cuando fue implantado el Real

Precios en cruzeiros actualizados por la inflación acumulada de enero/1980 a junio/1995

Precios de 1980 en Cr$ 1995 en R$ Cuánto sería hoy en CR$

Bus (pasaje) 9,00 0,65 726.427.806.551.85

Café (tinto) 15,00 0,50 1.210.713.010.919.75

Leche C ( I ) 16,73 0,63 1.350348.578.179.16

Cocina 7.290,00 242,00 588.406.523.306.998.00

Refrigeradora 9.990,00 460,00 806.334.865.272.553.00

Televisión 35.390,00 395,00 2.856.475.563.763.330.00

Tales cifras, por sí mismas, dan una idea cabal de cuan difícil fue la conquis-ta de la estabilidad, razón por la cual no estoy de acuerdo con aquellos quesubestiman la importancia de aquella, tratándola como si fuera el único ac-to meritorio del gobierno de Fernando Henrique Cardoso. Vale recordarque muchos de los que hoy subestiman la conquista de la estabilidad, ocu-paron elevados cargos en la gestión económica de gobiernos anteriores, sinhaber conseguido ningún resultado consistente en ese sentido.

Los gráficos siguientes revelan cómo el Brasil quedó rezagado frente asus vecinos latinoamericanos en la búsqueda de la estabilidad.


Gráfico1Inflación en América Latina en 1992

En esa época, la segunda mitad de la década de los años 80 fue particular-mente difícil, cuando el pueblo brasileño fue testigo de la adopción de su-cesivos planes heterodoxos que, además de no conseguir una estabilizaciónconsistente, enfrentaron directamente la normalidad económica, alterando,en forma sistemática las reglas de juego, irrespetando los contratos jurídica-mente perfeccionados causando un verdadero pánico entre los agentes eco-nómicos. Es evidente que, aquella situación no dejó secuelas solo en el sec-tor económico, sino también en otros niveles de la vida social , como pue-de ser apreciado en el magistral texto, que incluyo a continuación, de auto-ría del profesor Eduardo Giannetti da Fonseca (1995), que es un verdaderoretrato del Brasil de esa época: “La convivencia con la inflación es una es-cuela de oportunismo, inmediatismo y corrupción. La ausencia de una mo-neda estable acorta los horizontes del proceso decisorio, torna las gananciasy las pérdidas como aleatorias, exacerba los conflictos seudo-distributivos,premia al aprovechador, desestimula la actividad productiva, promueve elindividualismo salvaje, desalienta el cálculo económico racional y conviertea los presupuestos del sector público, en obras contables de ficción”.

Como consecuencias inmediatas de ese estado de cosas se observó laproliferación de la corrupción, el declive de la moralidad fiscal en el sectorprivado, y la malversación (dolosa o culposa) de recursos públicos.


Gráfico1Inflación en América Latina en 1993

La inversión en capital humano: no entendido únicamente en su componen-te cognitivo, necesario para interactuar con las nuevas tecnologías, sino tam-bién en lo referente a la ética y a la confiabilidad interpersonal. En un mun-do en el cual los acontecimientos son divulgados prácticamente en tiemporeal, cualquier desliz algo grave condena a su autor a una desconfianza ge-neralizada. Como un ejemplo de esta naturaleza puede ser mencionado elcaso del ex presidente Fernando Collor de Mello, cuya imagen se encuentrairremediablemente asociada a los desmanes y a la corrupción que envolvie-ron su impeachment. Fue John Naisbitt, en su best seller “Paradoxo Global”(1994), que por su parte, utilizó este hecho para demostrar que con la glo-balización y la divulgación de las noticias a escala mundial, la cuestión éti-ca sería vista en otra dimensión, y bastante valorizada su importancia.

Agilidad y flexibilidad empresarial: en el mundo globalizado y altamente com-petitivo, el acceso a la información dejó de ser un handicap, toda vez que seencuentra disponible para todos. Siendo así, es esencial saber cómo procesaresas informaciones y, en base de eso, tomar las decisiones en el momento ade-cuado, si es posible anticipándose a la competencia. Por tanto, la innovaciónes ambicionada por todos los actores de este nuevo escenario y, para obtener-la, aumenta cada vez más la importancia de la creatividad, definida por Char-les “Chic” Thompson como “la capacidad de mirar la misma cosa que todoslos otros miran, pero ver en ella algo diferente” (1993:24).

Qué factores pierden importancia con la globalización?

La mano de obra barata y la abundancia de los recursos naturales como facto-res de competitividad y de atracción de la inversión extranjera directa: en tor-no a esto, por lo menos dos aspectos merecen una consideración especial: 1)la teoría económica tradicional, como observa Lacerda, “sugería que los cos-tos y productividad comparativos de mano de obra, materia prima, energíay transportes determinaban las tasas de cambio. La globalización hizo que,cada vez más, las tasas de cambio determinaran de qué modo se compara elcosto de la mano de obra de un país en relación al de otro” (1998:24). 2) loque Drucker (1992-93:26) identificó como “la substitución del trabajo ma-nual por la ciencia y por el capital”: “Cuando Henry Ford introdujo la líneade montaje, en 1909, él redujo en aproximadamente 80%, en el lapso de 2


o 3 años, el número de horas/hombre requeridas para producir un automó-vil – mucho más de lo que cualquiera podría esperar aún con una comple-ta robotización. No cabe duda, entretanto, que estamos frente a una nuevay drástica aceleración en la substitución de trabajadores manuales por má-quinas- y esto como resultado de la ciencia (1992-93:26).

Como destaca Lacerda a manera de conclusión: “Un segundo desarro-llo, pero no menos importante, es el desplazamiento de las actividades queeran primordialmente intensivas en el uso de mano de obra para activida-des intensivas en capital...La aplicación de la tecnología de la información,utilizando los circuitos integrados, permitió la difusión de las tecnologías,como el proyecto auxiliado por el computador (computer-aided design –CAD) , máquinas-herramientas de control numérico por computador, ro-bots industriales, sistemas de transferencia automatizados e informatizacióndel monitoreo de la producción y del control de calidad” (1998:25).

Con todos esos avances, ha sido cada vez más fácil producir artificial-mente, sin la pérdida de calidad y con precios significativamente más bajos,con substitutos para las materias primas que, hasta poco tiempo atrás, cons-tituían los principales items de la oferta de exportaciones de una serie depaíses subdesarrollados o en vías de desarrollo.

La autosuficiencia económica como objetivo nacional: considerando, de unaparte, que el tiempo y la distancia han dejado de constituirse en obstáculospara las transacciones internacionales y, de otra parte, el elevado costo enP&D para producir en condiciones mínimas de calidad y precio, artículoscada vez más sofisticados, es verdaderamente incomprensible imaginar unpaís que establezca como objetivo nacional la autosuficiencia económica. Ala par de eso, los cambios anotados en el párrafo anterior trajeron, entreotras consecuencias, un nivel mucho más alto de automatización e integra-ción entre las actividades de concepción, producción, gerencia y comercia-lización de los productos y servicios, exigiendo, inevitablemente, nuevas es-trategias empresariales, según lo dice Gonçalves: “...la inversión en tecnolo-gía, en la forma de P&D o de activos fijos, tales como computadores o equi-pos controlados por computadores, solo tendrá éxito si está acompañada delos cambios organizacionales apropiados. Esto se vuelve aún más importan-te con la ola contemporánea de las nuevas tecnologías, en particular aque-llas relacionadas con la tecnología de la información” (1994:16).


La noción del Estado nacional soberano y el activismo macroeconómico keyne-siano: la formación de bloques económicos representa, aunque parcialmen-te, algo que pone en duda los antiguos papeles desempeñados por los Esta-dos Nacionales. Además de eso, es preciso resaltar que las transformacionesde orden tecnológico y organizacional identificadas en el párrafo anteriorinterferirán significativamente en los padrones de competitividad a nivel in-ternacional. No obstante, la propagación de esas nuevas bases tecnológicassolo se viabilizó gracias al proceso de desregulación y de la progresiva dismi-nución de las fronteras nacionales. Por tanto, hay un cuestionamiento cadavez mayor de la capacidad de los Estados Nacionales para implementar po-líticas compensatorias con eficiencia mínima, conforme la observación deLacerda: “...la acción compensatoria de los Estados Nacionales frente al fe-nómeno del desempleo se torna, si no inviable, por lo menos difícil, porquees cada vez, menos fácil compatibilizar una política industrial que favorez-ca, al mismo tiempo, la producción y el empleo. En el pasado, entre tanto,esas dos fases estaban directamente relacionadas, pero cada vez más, tiendena distanciarse, considerando las características del nuevo paradigma”(1998:26).

Aspectos teóricos de los procesos de integración y los grandes cambiosocurridos en el plano de las relaciones internacionales

De acuerdo con los diccionarios, integrar significa formar un todo, median-te la unión de varias partes. Ese tipo de definición se aplica a cualquier pro-ceso de integración. Para Ginesta, esto es lo mismo que decir “transformarunidades previamente separadas, en componentes de un nuevo sistema co-herente” (1999:29).

Al observar la enorme cantidad de textos disponibles sobre el tema, seconstata que el término integración puede generar alguna confusión, unavez que es aplicado tanto para describir el proceso integrador mediante elcual se alcanza la unidad entre las partes, como para el resultado de ese pro-ceso. En este texto, que trata en última instancia sobre la integración lati-noamericana, el término se estará refiriendo al proceso de integración, por-que el resultado final aún no fue alcanzado y no se conoce con certeza cuán-do ocurrirá.


En ese sentido, se focalizará aspectos de los procesos de integración quetuvieron lugar en América Latina en el período reciente, en especial el Mer-cosur y la Comunidad Andina. Se trata, por tanto, de procesos de integra-ción pacíficos de carácter regional, que se insertan en el contexto de globa-lización anteriormente examinado.

Considerando esos dos factores, se concluye, de acuerdo con Ginesta“que la integración total y perfecta sería la unión de dos o más Estados, pa-ra formar una unidad política nueva y mayor (más poderosa, con más recur-sos, con más capacidades)” (1999:30).

Eso implica, según Puchala (1974) varias posibilidades de uniones: launión de los territorios; la unión de los gobiernos; la unión de los sistemaspolíticos; la unión de las economías; la unión de las sociedades y de las per-sonas. Ese fenómeno de la integración total y perfecta, sin embargo, es muyraro, existiendo pocos casos en toda la historia. No es ese tipo de integra-ción que está en curso en América Latina y, por tanto, no es a esa que meestoy refiriendo en este texto. Los procesos de integración en curso – a loscuales me estoy refiriendo- son todos de carácter comercial y económico, noobstante en una comparación más detallada entre ellos algunas diferenciaspueden ser identificadas.

Consecuencia de aquello, como bien observa Ginesta (1999:31), es que“en los modernos procesos pacíficos de ingeniería de la integración, los as-pectos políticos e institucionales han sido los más difíciles de encarar y enlos cuales menos éxito se ha obtenido”. En efecto, constata que: “En la Amé-rica Latina, los diversos procesos de integración puestos en marcha tienenun contenido político muy bajo, por que los Estados participantes han tra-tado de reducir al mínimo la transferencia de soberanía a los organismos in-tergubernamentales responsables de dichos procesos. Además, todos elloscarecen de los mecanismos básicos para realizar una política comunitaria”(1999:32).

Hechas estas consideraciones preliminares sobre los procesos de integra-ción en general (el Mercosur, en particular, será objeto de análisis más ade-lante), me gustaría ahora centrarme en los grandes cambios ocurridos, en lasúltimas décadas del siglo que recién concluye, en el plano de las relacionesinternacionales, que en estricto sentido, constituirán el telón de fondo delos acontecimientos a los que nos estamos refiriendo, sea en términos loca-les, o en términos regionales.


Esos cambios se iniciaron en los años 60, un poco antes de la institucio-nalización del proceso de integración de la América Latina. En aquella épo-ca, el sistema bipolar se encontraba en su auge. Ese sistema tenía como ba-se de sustentación el aparato político-militar y había prevalecido desde el finde la Segunda Guerra Mundial, en la década de los años 40. Inicialmente,la transición se dio para un sistema bipolar más tolerante, en el cual perma-necían los mismos como los principales actores del orden internacional: losEstados Nacionales y, especialmente, aquellos vistos como grandes poten-cias, a pesar de algunos cambios importantes y de la emergencia de otros ac-tores internacionales, aun influyentes. Tal el caso de las empresas transna-cionales económicas y financieras, y el primer bloque económico (la Comu-nidad Europea). Esa fue la característica predominante en las décadas si-guientes, apenas modificada por el aumento del nivel de tensión de deter-minados momentos de la guerra fría.

En la fase final – y más tolerante- del sistema bipolar se verifican dos im-portantes modificaciones en comparación a la fase anterior y más rígida, des-crita así por Ginesta: “En primer lugar, aparecen las mencionadas nuevas for-mas de poder que, progresivamente, adquieren más importancia que las clási-cas, para decidir las grandes cuestiones mundiales; en segundo lugar, estas for-mas de poder son administradas por nuevos líderes, de acuerdo a criterios es-pecíficos y cada vez menos por los Estados, con criterios aunque parcialmentegenerales, lo que sugiere una dialéctica compleja y no resuelta entre el estado yla sociedad, por una parte, y poder económico- financiero, por otra” (1999:11).

En cuanto a la transición hacia el sistema multipolar económico-tecno-lógico, que marca la derrota definitiva del sistema bipolar como ideologíainternacional, ya es necesario destacar el desarrollo extraordinario de algu-nos países y bloques sin poder militar, cuyo mejor ejemplo es el Japón, y elauge del poder transnacional. Esos acontecimientos indican una transfor-mación en la forma de apreciar el poder de los países, donde el componen-te científico-económico-financiero se sobrepone al político-diplomático-militar. Se observa también un cambio en la forma de considerar el podereconómico, con el desarrollo sin precedentes de una economía simbólica so-bre la economía real, la primera compuesta por los activos y por las transac-ciones financieras y la segunda por la producción de bienes. Autores comoGonçalves (1994), Lacerda (2004) y otros han llamado a ese fenómeno co-mo la “financierización del capitalismo”.


Mercosur: algunos aspectos relevantes y perspectivas de ampliación de las relaciones con la Comunidad Andina

Consideraciones sobre el Mercosur

Cualquier análisis que se haga sobre el Mercosur debe considerar, de inicio,la acentuada asimetría de sus integrantes. Por cualquier ángulo que se lo mi-re, el Brasil sobresale con indicadores que superan mucho a los de los otrospaíses del bloque, seguido por la Argentina que, a la vez, también presentaindicadores muy superiores, en relación a los otros dos miembros, Uruguayy Paraguay.

En una rápida retrospectiva, se constata que el Mercosur, en su cortaexistencia, alternó buenos y malos momentos, con nítida superioridad delos últimos. Esto, en gran parte, se debió al elevado grado de vulnerabilidadeconómica de esos países, y a la elevada posibilidad de verse afectados, enniveles más allá de lo normal, como consecuencia de las crisis de otros paí-ses, que tenían repercusión mundial, en razón de la interdependencia e in-terrelación que caracterizan a la economía globalizada, como fue el caso dela crisis de México en 1995, de Rusia en 1996 y de Corea en 1997.

Para agravar este cuadro, vale destacar la profunda crisis vivida por Ar-gentina en los últimos tres años, lo que le confiere un carácter especial, da-da su larga duración, muy distinta de la crisis puntual vivida por el Brasil ainicios de 1999. Esas dificultades, enfrentadas por los dos más fuertes inte-grantes del bloque tuvieron un profundo impacto en el Mercosur en cuan-to a su desempeño. De hecho, esos dos países presentaron resultados desa-lentadores en lo concerniente a su crecimiento económico, neutralizando,de cierta forma, las expectativas creadas por la estabilización monetaria, aduras penas conseguida. Por tanto, esos dos países no consiguieron desem-peñar el papel de dinamizadores del bloque, llevando a diversos analistas adudar de su capacidad de supervivencia.

Siempre existieron previsiones en ese sentido desde que el surgimientodel bloque comenzó a ser estudiado, a principio de la década de los años 90.Además, junto a esas sombrías previsiones, existieron profundas desconfian-zas, no siempre expresadas de forma clara, respecto de las reales intencionesdel Brasil para formar parte de ese bloque, como bien lo demuestra Ginestaen el texto que sigue: “La zona de libre comercio promovida por el tratado


de la ALALC evitó intencionalmente asumir una definición y proyecto polí-ticos, y así todos los sistemas de integración posteriores de la región, hasta lle-gar al Mercosur, el mismo que nace en una época en la cual América Latinatrata de dotarse de mecanismos propios de concertación política regional,con miras a rescatar y reforzar la identidad latinoamericana, y convertir a laregión en un actor internacional, a partir del Grupo de los Ocho –posterior-mente Grupo de Río- por lo cual experimenta, de alguna forma esa influen-cia. El tratado de creación del Mercosur contiene un preámbulo en el cual seexpone una serie de objetivos explícitos, orientados a un cierto modelo dedesarrollo y expresa que existe “la voluntad política de dejar establecidas lasbases para una unión cada vez más estrecha entre sus pueblos. Además, de-bido a la enorme gravitación política y económica del Brasil en la región, sevislumbran una serie de políticas relacionadas al desarrollo y a la expansiónde ese país, tanto dentro como fuera de la región, por lo que se puede decirque por tras del Mercosur hay un proyecto político brasileño” (1999:33).

En honor a la verdad, no existió desconfianza respecto de la viabilidaddel Mercosur únicamente entre habitantes – y analistas- de otros países.Dentro del propio Brasil, el Mercosur jamás consiguió unanimidad encuanto a su real importancia, para la adecuada inserción del país en los nue-vos entornos de la economía globalizada. Además, nunca llegó a ser encara-do como un proyecto de interés del país como un todo, por cuanto los ha-bitantes de los estados del norte y del noreste siempre consideraron al Mer-cosur como un proyecto de interés exclusivo de los estados del sur y sures-te. Prueba de aquello es que los políticos de esas dos regiones llegaron a pen-sar en la creación del Merconorte, buscando la integración con los países ve-cinos de la parte norte de América del Sur, como Colombia y Venezuela.

Relaciones Mercosur – Comunidad Andina

En cuanto a la intensificación de las relaciones entre el Mercosur – particu-larmente el Brasil- y la Comunidad Andina, confieso tener muchas dudas,en razón de las enormes dificultades encontradas hasta este momento en losprocesos de negociación, como puede ser observado en la breve reseña his-tórica incluida como Anexo I de este texto.

Cabe destacar, de entrada, ampliamente positivos, dos hechos, uno enel plano de las posibilidades y otro en el plano institucional. En el plano de


las posibilidades, no cabe duda que la intensificación de esas relaciones fa-cilitaría a los países del Mercosur una salida hacia el Pacífico, toda vez queel bloque está totalmente volcado al Atlántico. Esa salida hacia el Pacíficopodría abrir una serie de oportunidades para los países del bloque, y la másevidente sería la significativa reducción de los costos del transporte para lospaíses de Oriente. Esta es una antigua aspiración de los países del bloqueque, de esta forma, estarían concretando el viejo sueño de ver transformadoal Mercosur en un bloque bi-oceánico. En el plano institucional, el aspectopositivo a destacarse es el compromiso formalmente asumido por los gober-nantes de América del Sur, en el año 2000, con la creación de la IIRSA (In-tegración de la Infraestructura Regional Sudamericana), a partir de la cualse ha efectuado un trabajo serio y sistemático de planificación, incluyendoacciones de corto, medio y largo plazos, que es lo que, muchas veces, falta alos países del continente, los que, en función de sus sucesivas crisis, siempreterminan priorizando las acciones consideradas urgentes, las cuales, no ne-cesariamente coinciden con las más importantes para el desarrollo sustenta-ble de esos países.

Entretanto, a mi juicio, existen una serie de factores de orden geopolí-tico que, por lo menos hasta hoy, han neutralizado esos aspectos positivos.Dos de ellos son obvios y saltan a la vista hasta del observador menos aten-to. La selva amazónica y la cordillera de los Andes constituyen barreras na-turales considerables, en especial para el Brasil, que tiene en el sistema vialuna de sus características más destacadas.

Además de esas barreras naturales, es menester destacar el poco interésrecíproco, que hasta recientemente, han demostrado por los mercados de laCAN los países del Mercosur, e inversamente, por los mercados del Merco-sur los países de la CAN, que ven con mayor interés la suscripción de trata-dos de libre comercio (TLC) con los Estados Unidos.

Analizando el pasado reciente de las relaciones comerciales del Merco-sur con la CAN, se constata que una serie de indefiniciones, en cuanto a laresponsabilidad por la conducción de las negociaciones - las mismas que de-berían ser conducidas por cada país ya sea individualmente o por medio delbloque- dieron como resultado la ocupación de ese espacio por otros paísescompetidores, particularmente México, que suscribió un tratado bilateralque le concedió importantes ventajas en el comercio con la región. El casodel sector electro –electrónico sirve como el mejor ejemplo de esa situación.


Sobre este aspecto, pongo énfasis de resaltar la competencia de Méxicoevidenciada a lo largo de los últimos años. La acción conjunta de los empre-sarios y de los diplomáticos mejicanos explica en buena medida, el extraor-dinario crecimiento de las exportaciones de ese país en los últimos 10 o 15años. Esa acción integrada, en el caso del Brasil, solo ahora comienza a serconstatada, como bien observan Ricupero (2001) y Teixeira da Costa(2004), aun reconociendo que todavía hay mucho que hacer en esa direc-ción. Las negociaciones en torno del ALCA han servido de excelente labo-ratorio para esa acción más integrada. Al observador externo le queda la sen-sación que Itamaraty supo preparar profesionales que desempeñaron bri-llantemente su papel en el plano político-diplomático, pero que veían losasuntos comerciales como una cosa menor. Únicamente de unos años paraacá es que esa percepción se modificó, al punto de ser hoy común la expre-sión diplomacia empresarial para identificar la mayor preocupación por losaspectos económicos y comerciales de las relaciones internacionales. Consi-derando el cambio ya mencionado ocurrido en el ámbito de las relacionesinternacionales, en el cual el componente científico-económico-financierose sobrepone al político- diplomático-militar, es bastante saludable ese ma-yor interés de los diplomáticos brasileños por las cuestiones comerciales.

Sin embargo, el factor más importante por mi escepticismo en cuantoal futuro de las relaciones entre el Mercosur (el Brasil en particular) y la Co-munidad Andina, residen en el hecho de que esas relaciones continúan sinser encaradas como prioritarias por los principales formadores de opiniónde los países integrantes de los dos bloques. Ni en la prensa, ni en las uni-versidades de cualquiera de los países de esos dos bloques, se hace referen-cia respecto a su importancia, lo que deja a la opinión pública completa-mente desinformada, sobre las reales ventajas derivadas de la ampliación deesas relaciones.

Ese desconocimiento -y consecuente desatención- de la opinión públi-ca, es necesario eliminarlos, caso contrario poco adelantaría el interés mani-festado oficialmente por el gobierno, que señala la intensificación de las re-laciones entre el Mercosur y la Comunidad Andina como una de las priori-dades de la política externa brasileña, según declaración reciente del Sena-dor Aloizio Mercadante, en la clausura de la Semana de las Relaciones In-ternacionales de la FAAP. En esa oportunidad, el senador destacó las cuatrodecisiones estratégicas definidas por el gobierno del Presidente Luiz Inácio


Lula da Silva respecto de la política exterior brasileña:

• Fortalecer el Mercosur, al respecto, el senador, recordó que la primeravisita internacional del Presidente Lula , aún antes de posesionarse de lapresidencia, fue al Presidente Néstor Kirchner, de la Argentina.

• Estimular la integración del Mercosur con la Comunidad Andina – elBanco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES), destacó,ha financiado inversiones importantes en infraestructura con la finali-dad no solo de fortalecer el Mercosur, sino también de facilitar la inte-gración con Chile, Ecuador, Perú, Colombia y Venezuela.

• Cambiar el padrón de negociación con la OMC; y• Articular una estrategia de negociación con los nuevos y significativos

socios, tales como China, India, Rusia y África del Sur.

Tales aseveraciones, si bien no fueron pronunciadas oficialmente por unfuncionario del Ministerio de Relaciones Exteriores del Brasil, dan la pautade un cambio importante en la definición de las prioridades de la políticaexterna brasileña. Por el momento no dejan de ser un conjunto de intencio-nes, solo el tiempo lo dirá si son buenas o no, si son factibles o no.

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Anexo 1

Breve reseña histórica de las negociaciones Mercosur Comunidad Andina

Febrero/95, el Mercosur y la Comunidad Andina ( Bolivia, Colombia, Ecuador,Perú y Venezuela) celebran la primera reunión de negociaciones para analizar laposibilidad de la formación de un área de libre comercio entre los dos bloques.Sin embargo, transcurridos los dos primeros años, solamente fue posible con-cluir un acuerdo de libre comercio entre el Mercosur y Bolivia, en diciembre/96.

El Mercosur y la CAN continuaron las negociaciones, manteniendo varios en-cuentros técnicos durante 1997, pero sin que se constaten avances concretos.

Abril/98, los dos bloques acordaron que las negociaciones se deberían dar en dosetapas: 1ª) hasta sept/98, con la negociación de un acuerdo provisional, con pre-ferencias arancelarias fijas, a partir de la multilateralización de las preferencias vi-gentes en los acuerdos bilaterales; 2ª) entre octubre/98 y diciembre/99, la nego-ciación del acuerdo de libre comercio para que entre en vigencia en el año 2000.

Entre junio/98 y marzo/99, se efectuaron 8 reuniones de negociación, pero,nuevamente, los entendimientos no evolucionaron, debido a dificultades, tantoen el ámbito intra-Mercosur como entre los dos bloques.

Frente a ese escenario, en marzo/99, el Brasil decidió llevar las negociaciones conla CAN de forma unilateral ( sin sus socios del Mercosur), y después de cuatrorondas de negociaciones, el Brasil y la CAN concluyeron un acuerdo (ACE 39)de concesiones arancelarias fijas para 2278 items arancelarios, que entró en vi-gor en agosto/99 con vigencia de 2 años.

Paralelamente, Argentina y la CAN continuaron negociando hasta junio del2000, cuando también concluyeron un acuerdo de complementación económi-ca (ACE 48), que entró en vigor en agosto del mismo año.

En septiembre/2000, durante la reunión de los Presidentes de las Américas, enBrasilia, los Jefes de Estado del Mercosur y la CAN decidieron que las negociacio-nes entre los bloques deberían ser retomadas y concluidas hasta enero del 2002.

27/abril/2001, los representantes del Mercosur y de la CAN se reunieron enAsunción (Paraguay), con el propósito de reiniciar las negociaciones.


Entre abril/2001 y noviembre/2002, se efectuaron siete rondas de negociacionesentre el Mercosur y la CAN (abril/01, ago/01, nov/01, mayo/02, oct./02,nov/02. Sin embargo, frente a la persistencia de las dificultades, principalmentepor el elevado número de items sensibles presentados por la CAN, en diciembredel 2002, apenas fue firmado un Acuerdo Marco entre los dos bloques.

En el ámbito de ese Acuerdo Marco, el Mercosur y el Perú iniciaron negociacio-nes en el 2003.


Para América Latina, el siglo XXI no ha traído todavía un ritmo de creci-miento económico que atienda a los objetivos de incrementar la renta y au-mentar el nivel de empleo. Luego del crecimiento de las tasas promediasanuales próximas al 6%, entre 1960 y 1980, la región sufrió con la crisis dela deuda de los años 1980, razón por la que se le llamó la década perdida,con un crecimiento anual medio de cerca del 1% inferior a su expansión po-blacional. Los años de 1990 fueron de frustraciones. No se consolidó el ma-yor crecimiento observado en su primera mitad. En los años recientes -2001a 2003-, el crecimiento se aproximó a una tasa casi nula, menos del 0,5% alaño.

Este sentimiento de dificultad en alcanzar y mantener el crecimiento enla región, viene registrándose por la academia internacional y principalmen-te por el pueblo latinoamericano. Un indicador simple de tal sentimiento yde su deterioro, se observa en los títulos de libros y eventos sobre AméricaLatina, realizados en los Estados Unidos. En 1997, se publicó el libro “HowLatin America Fell Venid”, de Stephen Harber, Stanford University Press,en el cual el autor describe la evolución del Brasil y de México. En 2004, serealizó en Los Angeles el Seminario “Is Latin America going Backwards” enla Universidad de California (UCLA), donde algunos especialistas de la re-gión intentaron demostrar a la academia que la región tiene todavía algunashistorias de éxito para afirmar que el futuro aún es promisorio para la re-

América Latina y Brasil: desempeño reciente y desafíos para su crecimiento

Carlos Enrique F. Mussi*

* Economista de la representación de la CEPAL en Brasil. Las opiniones y comentarios presentadosen el texto son de responsabilidad del autor, y no reflejan, de manera alguna, la posición oficial delorganismo al cual está vinculado.

gión.1 Sin embargo, el criterio pesimista es sentido en la región, que podríadejar de lado la democracia para obtener un mayor crecimiento económico.En la investigación promovida por el PNUD, en 2003, el 56% de los en-trevistados adoptarían esta actitud.

Este trabajo tiene como objetivo debatir esta situación al presentar losdatos recientes de la economía latinoamericana e indagar sobre las opcionesy resultados de la política económica de los países de la región. A continua-ción, se analizan las proposiciones para reanudar del crecimiento, especial-mente dentro del debate económico brasileño.

La evolución reciente de América Latina

Como se indicó, la tasa promedio de crecimiento de América Latina, presen-tó resultados insatisfactorios en los últimos años. Para demostrar que este re-sultado es representativo para casi todos los países de la región, el Gráfico 1relaciona la tasa promedio anual de las décadas doradas de la región hasta1980, con lo observado en las décadas perdidas del final del siglo pasado.

Carlos Enrique F. Mussi78

1 http://andersonexchange.collegepublisher.com/news/2004/05/24/Weeklies/Latin.America.Conference-682815.shtml

Chile

Bolivia

UruguayArgentina

Paraguay VenezuelaEcuador

BrasilMéxico

Costa RicaEl Salvador

Panamá

HondurasColombia

Nicaragua

GuatemalaPerú

República Dominicana

8%

7%

6%

5%

4%

3%

2%

1%1% 2% 3% 4% 5% 6% 7% 8%

1945-1980

1990

-20

02

Gráfico 1. Crecimiento promedio del PIB

Fuente: CEPAL-ONU

Solamente Chile observó una tasa de crecimiento promedio superior en elperíodo más reciente. Memorias positivas del pasado económico de la re-gión, predominan sobre el desempeño reciente. Esto está basado por el de-terioro reciente del mercado de trabajo de la región, con el aumento de latasa de desempleo.

En la región, la tasa promedial subió de un promedio de cerca del 6% de laPEA al comienzo de la década de 1990, a un promedio próximo al 8,5% enlos primeros años del siglo XXI. Cabe destacar que este dato se refiere gene-ralmente al mercado formal, sin considerar situaciones del empleo precario,característico de la informalidad que prevalece en varios países de AméricaLatina.

Estos resultados son preocupantes cuando se observa una evolución delas políticas económicas latinoamericanas hacia lo que se recomienda y es-pera de las economías de mercado, en el estado actual de la globalización.Por qué, entonces, no se logró mejores resultados, cuando la región alcanzóestabilidad en los precios, incrementó las exportaciones, atrajo más inversio-nes extranjeras, controló los déficits fiscales y hasta buscó aumentar los gas-tos sociales y combatir la pobreza?

América Latina y Brasil: desempeño reciente para su crecimiento 79

Chile

Bolivia

UruguayArgentina

Paraguay VenezuelaEcuador

BrasilMéxico

Costa RicaEl Salvador

Panamá

HondurasColombia

Nicaragua

GuatemalaPerú

República Dominicana

8

6%

5%

4%

3%

2%

1%1% 2% 3% 4% 5% 6% 7% 8%

1945-1980

1990

-20

02

Gráfico 2. Tasa de desempleo medio - América Latina

Fuente: CEPAL-ONU

Los gráficos siguientes demuestran estos logros.

América Latina, a fines de los años 90, convergió su tasa de inflación próxi-ma a la media mundial, de cerca del 4 al 5% anual. Este resultado es consi-derable, tomando en cuenta las históricas altas tasas de inflación del ConoSur, donde Brasil alcanzó tasas anuales superiores al 1000% hasta 1993. Lasformas de estabilización de las economías fueron relativamente semejantes,sirviéndose de algún grado de rigidez cambiaria, para orientar precios y ex-pectativas. Evidentemente, hubo casos extremos de Ecuador y El Salvador,a causa de la dolarización y la eliminación de su moneda local, y el currencyboard de Argentina.

La ejecución de esas políticas de estabilización de precios, basadas enpolíticas cambiarias restrictivas, posibilitó el mayor acceso de los países dela región a divisas internacionales, tanto por el incremento de las exporta-ciones como por el acceso a préstamos e inversiones extranjeras.


Gráfico 3. Tasa de inflación media anual: América Latina

Fuente: CEPAL-ONU

Las exportaciones, en la última década, crecieron a un promedio anual del9,1%, más del doble en el período de auge del crecimiento, entre 1950 y1980, y el 50% más de la década perdida. Además, los flujos financieros (prés-tamos, colocación de títulos, etc. y los flujos de inversiones directas extranje-ras se duplicaron más que en la década de los 90, representando, en conjun-to, casi el 6% de la región en entrada de divisas para financiar a la región.


109876543210

1950 - 1980 1980 - 1990 1990 - 2000

Exportaciones de bienes

América Latina y el Caribe

6

5

4

3

2

1

0

Flujos financieros Inversión directa

Porc

enta

jes

delP

IBGráfico 4. Exportaciones de bienes: América Latina y el Caribe

Fuente: CEPAL-ONU

109876543210

1950 - 1980 1980 - 1990 1990 - 2000

Exportaciones de bienes

América Latina y el Caribe

6

5

4

3

2

1

0


Porc

enta

jes

delP

IB

Gráfico 5

Fuente: CEPAL-ONU

Mientras en el área externa se buscaba el acceso a mayor liquidez de divisas,internamente, los países reducían las necesidades de financiamiento del sec-tor público. Este movimiento está registrado en los esfuerzos por controlarel déficit fiscal. El gráfico siguiente muestra esta evolución que se concentróen 1997, cuando el déficit de la región se redujo a cerca del 1% del PIB. Ca-be destacar que, aún con los preocupantes resultados a partir de ese año, laregión mantuvo cerca del 3% del PIB, establecidos como meta en el proce-so de integración de la Unión Europea.


4

3

2

1

0


Porc

enta

jes

delP

I

0

-0,5

-0,1

-1,5

-2

-2,5

-3

-3,5

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

25

2

Gráfico 6

Fuente: CEPAL-ONU

Este esfuerzo, en el transcurso de la década del 90, se obtuvo en forma di-ferente de los ajustes, durante la crisis de la deuda en los años 80. En vez decortes en los gastos, los gobiernos buscaron aumentar las recaudaciones yevitar disminuciones en los gastos sociales. Así, la mayoría de los países in-crementó el gasto social per cápita, aunque los niveles de la región, en mu-chos casos, fueron inferiores al gasto social, en países desarrollados, o elequivalente al que sería necesario para su situación económica.

Esta característica en el gasto público, más el propio crecimiento al co-mienzo de la década, puede revertir parcialmente el fuerte incremento de lapobreza, registrada en la década del 80. En ese año, se estimaba que un po-co más del 40% de la población de la región, era pobre. Con la crisis de ladécada perdida, este porcentaje aumentó a casi el 49% de la población. Enel 2001, a lo largo de la década, la pobreza se redujo a casi el 43% de la po-blación. Sin embargo, esta ganancia porcentual, no implicó en la reduccióndel número de pobres, que permaneció en cerca de 210 millones de una po-blación regional cercana a los 500 millones. Asimismo, el número de perso-nas en extrema pobreza o indigencia, continuó en 93 millones.


-0,5

-0,1

-1,5

-2

-2,5

-3

-3,5

1 1 1 1 1 1 2 2 2 225

20

15

10

5

06 6,5 7 7,5 8 8.5 9

Log del pIB per capita (US dólares de 1995)

1990-1991 1998-1999 Lineal (1998-1999)

4

Gráfico 7. América Latina: Gastos Sociales

Fuente: CEPAL-ONU

Cómo retomar el crecimiento: el debate teórico y el caso brasileño

Qué factores actuaron contra el crecimiento sustentado de la región? Hayfactores de origen externo, como la volatilidad de los flujos de capitales, quese acentuó en los últimos años, y las barreras a los productos de la región,para ingresar a los principales mercados de los países industrializados. Hayfactores internos, como la estructura productiva, especialmente nuestra ca-pacidad de exportar y generar divisas para cumplir compromisos externos,y las restricciones macro y micro-económicas, que exigen una atención con-tinua a la estabilidad de los precios, viabilizar moderadas tasas de interés rea-les, y crear reglamentaciones e instituciones sólidas. En suma, nos faltó cre-dibilidad para sustentar momentos positivos de la economía, que luego erancuestionados o desviados a situaciones de crisis, en parte, por acciones oeventos políticos domésticos.

Algunos de estos factores han marcado la evolución reciente de nuestrocrecimiento, como podemos observar en los gráficos siguientes:


49484746454443424144

3200 3300 3400 3500 3600 3700 3800 3900

Per capita GDP en dólares

1990

1994

1980

19991997

2001

Gráfico 8. América Latina: Porcentaje de la población debajo de la línea de pobreza

Fuente: CEPAL-ONU

Entre 1990 y 2002, hay casi una coincidencia entre la mayor disponibilidadde recursos externos y el mayor crecimiento de la región. El gráfico anteriormuestra esta relación de crecimiento y aceleración, cuando hay una entradalíquida de recursos externos (inversión o préstamos, menos pagos de intere-ses y remesas de ganancias). En el año 1995, se ponen de manifiesto a tra-vés del reflujo de recursos con la crisis mexicana, de 1999, con la crisis bra-sileña, cuando por primera vez, desde 1991, se volvió a enviar recursos lí-quidos al exterior, y de 2002, con la crisis Argentina, y las incertidumbresbrasileñas, que incrementaron el retorno a los niveles de salidas de recursosde la década de los años 1980.

Una observación importante es que en esos primeros años del siglo XXI,la región no está atrayendo recursos externos necesarios para completar suesfuerzo de inversión. De otra forma, la región tiene que buscar un superá-vit en su balanza comercial para financiar sus gastos externos corrientes (ser-vicios, intereses, ganancias, viajes, etc.). Esta generación de divisas es algo si-milar a los supervávits primarios fiscales para controlar la dinámica de ladeuda pública. Además, el impacto de esos superávit han sido las de obte-


Gráfico 9

Fuente: CEPAL-ONU

ner menor tasa de crecimiento, apuntando a los vínculos frágiles entre lasexportaciones y la estructura productiva interna. Los gráficos siguientes de-muestran estos puntos:

Aun en situaciones de déficit semejantes, no se ha reducido el impacto demayores importaciones sobre el crecimiento. Por ejemplo, un déficit en la ba-lanza comercial de cerca del 1% del PIB, posibilitó tasas de crecimiento su-periores al 5%, en el período de 1970 a 1980, pero el período de 1990-2000,un déficit similar correspondió a una tasa de crecimiento cercana al 3%.


Gráfico 10

Fuente: CEPAL-ONU

En parte, ese menor impacto sobre el crecimiento, vía sector externo, se haexplicado por la poca alteración de nuestra estructura de exportaciones enlos últimos años. Aún en el caso de México, donde hubo un incremento enmanufacturas de mayor nivel tecnológico, dominan los productos básicos ymanufacturados de bajo o medio nivel tecnológico. En los casos del Merco-sur y de la Comunidad Andina, prevalece la importancia de los productosbásicos y de las manufacturas relacionadas a los recursos naturales.

En cuanto a los factores internos, existen las restricciones macro y mi-cro-económicas. El ajuste realizado en la estabilización de las economías la-tinoamericanas, en la década de los años 1990, produjo efectos colateralessobre la dinámica de crecimiento. El primero se refiere al nuevo conjuntode políticas fiscal y monetaria, aplicadas en los países de la región. La auste-ridad fiscal, especialmente la pública, y las tasas de interés reales positivas,invertieron significativamente la política macroeconómica, orientada a la


Non classified products

Manufactures with high level of technology

Manufactures with middle level of technology

Manufactures with low level of technology

Manufacturas hechas de recursos naturales

Productos primarios

100%

80%

60%

40%

20%

0%

Gráfico 11

Fuente: CEPAL-ONU

promoción de la inversión con el propósito de recuperar el ahorro nacional.Ambas formas de políticas generaban efectos colaterales, si en el conjuntoanterior surgían presiones inflacionarias y desequilibrios de balanza de pa-gos, que se explicaban en crisis de financiamiento interno y externo; el nue-vo conjunto trajo menor crecimiento, mayor desempleo y no eliminó la vul-nerabilidad a los choques externos.

Este nuevo conjunto de políticas macroeconómicas se produce por lasnuevas condiciones de acceso al financiamiento externo, y por el debilita-miento político y económico interno de la acción estatal, para liderar el cre-cimiento. Las condiciones externas están implícitas en lo que fue el llama-do “Consenso de Washington”, que reconoció la necesidad de reformas, co-mo apertura comercial, privatización, y, entre otras, menor intervención di-recta del Estado, en las economías de desarrollo. Como lo descrito por Wi-lliamson, estas condiciones repercutían en lo que las entidades financierasinternacionales, y los gobiernos de los países industrializados reconocían co-mo políticas necesarias para la inserción de las economías subdesarrolladas,en la economía mundial, crecientemente competitiva y globalizada (Wi-lliamson, 1990).

Por otro lado, hay que destacar que en la región, este período coincidiócon el retorno democrático en los sistemas políticos de los países. En dife-rentes grados, cada país de la región, en su democratización, experimentóejercicios populistas, que agravaron aún más las condiciones de la crisis dela deuda externa. El fracaso de esos ejercicios, junto con la creciente presióna la acción del Estado en los compromisos sociales, influyó en la revisión delos gastos en esa área. Los gobernantes de la región también se veían alerta-dos por el peso del endeudamiento público externo e interno. Credibilidady consistencia son palabras claves, en el nuevo conjunto de políticas, para elbuen resultado de las mismas. La base para estas políticas será la generaciónde superávit primarios fiscales, necesarios para controlar el endeudamientopúblico, y mantener el atractivo de las fuentes de financiamiento, vía tasade intereses reales positivos.

Este contexto macro-económico implicó la redefinición de las partici-paciones entre las áreas públicas y privadas, en la decisión de invertir. El sec-tor público redujo su nivel de inversión, tanto por la escasez de recursos, co-mo por su nuevo objetivo de austeridad. Por otro lado, se esperaba que conlas condiciones macro-económicas estables, el sector privado doméstico o el


inversionista externo, asumieran un mayor liderazgo en la decisión de inver-tir. En los años 1990, hubo en la región, mayor ingreso de inversión direc-ta extranjera, como se demuestra en el gráfico 5, sin embargo, la tasa de in-versión total no aumentó, más bien cayó en el 2000.

Para explicar esta resistencia del inversionista privado, fue identificada la ne-cesidad de profundizar las reformas, que antes estaban en conceptos ma-croeconómicos, hacia aspectos micro-económicos, como regulación, seguri-dad contractual, acceso a una justicia rápida, flexibilidad laboral, etc. Estasreformas darían mayor posibilidad de concretizar nuevas inversiones. Noobstante, hay que considerar los diferentes niveles de aversión al riesgo, en-tre el gestor público y el inversionista privado. Probablemente, la exigenciade rentabilidad frente al costo de oportunidad alternativo y de garantías delinversionista privado, es mayor que la del gestor público. Por tanto, las car-teras de proyectos a ser aprobadas por el sector privado, son menores que laque, eventualmente, podría seleccionar el financista público. Además, se de-be recordar que esa transferencia de la decisión de inversión ocurre en unperíodo de crisis internacional y transformaciones políticas en la región, queacentuaron las expectativas de riesgo.


Gráfico 12

Fuente: CEPAL-ONU

Al margen de los factores coyunturales, el retorno del crecimiento enAmérica Latina desafió a los analistas económicos, actualizando el debatesobre el desarrollo económico característico de los años 50 y 60. La investi-gación económica revitalizó las teorías sobre crecimiento económico, basa-das en los trabajos clásicos de Robert Solow, sobre la relación entre stock decapital, trabajo y tecnología, en la identificación de un camino de expansiónóptima para una economía. A esta revisión se agregaron los trabajos sobre lageneración de nuevas tecnologías o innovaciones en el proceso de produc-ción, identificando factores endógenos al crecimiento, como el señalado porPaúl Romer2. En parte modelando la incorporación de progreso técnico,uno de los factores principales del pensamiento de la escuela cepalina.

En forma sumaria, podemos identificar dos visiones sobre propuestaspara retomar el crecimiento. Por el lado de la oferta, esa visión actúa sobrelas condiciones de producción de la economía, o sea, sobre el uso y forma-ción del stock de capital (maquinaria, equipos e infraestructura) y mano deobra. Los proponentes de esa visión atienden a la productividad, la tecnolo-gía, a la práctica y la competencia en los mercados, y la flexibilidad en el usode los insumos, especialmente trabajo. Este grupo defiende el papel de lasinstituciones para el cumplimiento de contratos e igualdad de condicionesa los agentes privados, evitando distorsiones que los actos estatales generanen la colocación de recursos.

Por el lado de la demanda, hay otro grupo de pensadores que identifi-can fallas de mercado, que exigen la intervención del Estado para garantizarel crecimiento económico. Ese grupo anota que hay características en el pro-ceso de crecimiento de un país en desarrollo, que generan restricciones aaquel proceso. Por ejemplo, la balanza de pagos del país debe presentar con-sistencia, para evitar crisis de financiamiento. En cuanto los proponentes dellado de la oferta resuelven este dilema, por el uso de la libre tasa de cambioy de políticas restrictivas macro-económicas para acomodar el ajuste, losproponentes de la visión de demanda señalan que la formación de la tasa decambio puede darse en forma espuria en tal contexto; pues, el aumento deflujo de capitales y la reacción de las autoridades domésticas, en elevar la ta-sa de interés, significan presiones para una valorización de la tasa de cam-bio, distanciando aún más el ajuste automático.


2 Para un debate sobre las teorías de crecimiento, ver Jones, 2000.

Bajo esta visión, cabe al Estado ejecutar políticas públicas previas, paraevitar esas fallas, apoyando políticas industriales y de promoción a las expor-taciones, entre otras, que den competitividad al país en el comercio exterior,o políticas anti-cíclicas que puedan dar sustentación a niveles de consumointerno, tanto por políticas de transferencias de renta, como de compras einversiones gubernamentales. Esta visión también atiende a la capacidad re-guladora del Estado, y al papel de las instituciones, aún a esas con mayorgrado de intervención, incluyendo hasta la acción de bancos o institucionesde financiamiento al desarrollo.

Estas dos visiones forman parte del debate económico latinoamericanodesde hace varias décadas. El libro “Políticas para a Retomada do Cresci-mento- Reflexões de Economistas Brasileiros”, elaborado por la oficina de laCEPAL en el 2002, en el Brasil, reproduce ese debate en el caso brasileño,en un contexto que incluye ahora la importancia de la estabilidad de los pre-cios, y de la austeridad fiscal (Bielschowsky, Mussi, 2002). El cuadro I resu-me esas opiniones para el caso brasileño, en razón de que ambas visionesbuscan mantener tasas de inflación bajas, y no defienden el uso ilimitadodel déficit público, como estimulador de demanda. El grupo de la ofertaidentificado anteriormente, tiene propuestas ortodoxas en macro-economíay una visión neo-liberal para el desarrollo, tomando como base que lo prin-cipal del desafío económico brasileño, es la cuestión fiscal. En el pasado, fa-llas de gobierno generaron desconfianza y alejaron líneas de financiamientode largo plazo, exigiendo el pago de altas tasas de intereses reales en el cor-to plazo, y políticas fiscales austeras para la reducción de la deuda pública.Con la recuperación de la credibilidad, los mecanismos de Consenso deWashington ampliado, incluyendo una visión de combate a la pobreza y lasreformas micro-económicas, irían a generar las condiciones endógenas paraun crecimiento sustentado de la economía. El principal desafío de esa pro-puesta es definir cuándo y cómo se alcanza esa credibilidad. Para algunos, esla continuidad, por algunos años, de la política macro-económica; paraotros, es una continuidad, por varias décadas, del sacrificio de bajas tasas decrecimiento, pero persistentes, sin volatilidad.

El otro grupo puede ser caracterizado por proponer medidas heterodo-xas, o menos ortodoxas, en la política macro-económica, y una acción másdesarrollista por las políticas públicas. El punto inicial de ese análisis, para elcaso brasileño, es que la principal restricción al crecimiento, es de origen ex-


terno. En caso de haber una menor vulnerabilidad a los choques externos,como la generación de sustanciales superávit comerciales y disminución delendeudamiento externo, la tasa de cambio podrá ser más estable a un nivelde estímulo a los exportadores, sin generar presiones inflacionarias. De estaforma, como el propio modelo ortodoxo prevé, la política monetaria podráser más independiente, y la tasa de interés interna real, podrá ser disminui-da en forma sustancial. Con esta variación de la política monetaria, habráespacio para la ampliación del nivel de actividad, y menor necesidad de ma-yor superávit primario fiscal, para disminuir la deuda pública.

Además de esta propuesta de políticas monetarias y fiscales más blandas,existen dos variantes de ese grupo, dirigidas a políticas públicas en favor delcrecimiento. La primera variante es la que concentra las propuestas de polí-ticas industriales, de ciencia y tecnología, y de comercio exterior, para darsustentabilidad al ajuste en la balanza de pagos. La segunda pone énfasis alos aspectos de la economía interna, tanto por políticas sociales, como porpolíticas que promuevan el consumo de masa, vía aumento de escala de pro-ducción, con lucros de productividad que tienen repercusiones en los sala-rios. En este sentido, además de las políticas de transferencia de renta y delacceso a la educación y la salud, el grupo defiende el papel de la reformaagraria, de la capacitación tecnológica y de iniciativas de generación de em-pleo, para disminuir la presión depresiva del exceso de mano de obra en laformación de los salarios.


Cuadro1Principales propuestas de política económica

PropuestaGrupo

Ortodoxa enmacro-econo-mía, neoliberalen desarrollo

Interpretación sobre las restric-ciones al crecimiento sosteni-ble (cuestión central: la deter-minación de la tasa de interés)

La restricción fundamental ala caída de la tasa de interés, esfiscal: deuda pública elevada,determina altas tasas de inte-rés, debido a malas condicio-nes de acceso al financiamien-

Estrategias de crecimiento

Neoliberal, Consenso de Was-hington “ampliado”, centradoen el combate a la pobreza ycon reformas laboral e institu-cionales, como la regulaciónde contratos, etc.

El gobierno del Presidente Luiz Inácio Lula da Silva está enfrentado direc-tamente a este debate. El Partido de los Trabajadores, en sus propuestas has-ta la campaña del 2002, se presentaba como defensor de las propuestas he-terodoxa y desarrollista. La defensa de la responsabilidad fiscal y del com-promiso con la estabilidad de precios, ganaron mayor importancia en laspropuestas del Partido de los Trabajadores, en la última campaña. Sin em-bargo, la ejecución de la política macro-económica en el actual gobierno secaracteriza por el grupo ortodoxo, dando especial prioridad al superávit pri-mario fiscal, y al control de la inflación, por medio del mantenimiento dealtas tasas de interés reales. Después de un primer año de ajuste, cuando laeconomía creció solo 0,5%, los resultados para el 2004 demuestran ser po-sitivos, con una balanza de pagos que registra superávit en la balanza comer-cial y en la cuenta corriente, con un superávit primario fiscal del 4,5% delPIB, la tasa de inflación dentro de los límites de la banda establecida por elBanco Central y, principalmente, la mayor tasa de crecimiento del PIB, des-de 1994.


Heterodoxa enmacro-econo-mía, desarro-llista

to del país y del gobierno (es-trategia de búsqueda de credi-bilidad ante el mercado finan-ciero)

La restricción fundamental ala caída de la tasa de interés, esexterna: las altas tasas de inte-rés son consecuencia de pro-blemas de fragilidad en lascuentas externas del país, y sudependencia en relación al fi-nanciamiento externo.

Desarrollista: - Variante 1: política indus-

trial, tecnológica y de co-mercio exterior.

- Variante 2: mercado internode consumo de masas (y po-lo industrial, tecnológico yde comercio externo.

Conclusiones

En el 2004, América Latina deberá registrar su mayor crecimiento en estesiglo. Este crecimiento refleja la recuperación de situaciones críticas, comolas registradas en los últimos dos años en Argentina y en Venezuela, y tam-bién por las opciones de política económica. Chile retoma su desempeño decrecimiento continuo, a partir de la consistencia y persistencia de su políti-ca económica, basada en la apertura comercial y austeridad fiscal. Brasil de-muestra la continuidad en los objetivos de mantener el control sobre el dé-ficit y la deuda pública.

Como se describe antes, estos resultados comprueban que el crecimien-to económico es la consecuencia de varios factores que no pueden ser clasi-ficados solo en una visión como de oferta o de demanda. Los ejemplos delas políticas económicas exitosas, demuestran que la complejidad de las eco-nomías de la región, y el proceso de globalización, exigen la combinación deesas visiones.

Esta combinación es necesaria, frente a la volatilidad de la economíamundial. Las alteraciones en las condiciones internacionales son, actual-mente, de impacto mucho más rápido, que exigen respuesta casi inmediata,por parte de los diseñadores de política económica. El desafío para la regiónes de consolidar estructuras económicas que puedan enfrentar tales altera-ciones de la economía global. Estas estructuras son tanto en el área produc-tiva, como en la gestión de la política económica. La diversidad de la pro-ducción, de los mercados compradores, de los proveedores externos, de lastecnologías, son aspectos que pueden diluir el riesgo de operar en esa econo-mía globalizada.

Si la gestión de ese riesgo global antes mencionado, es aplicable tantoa países desarrollados y en desarrollo, América Latina tiene que conside-rar sus condiciones sociales y políticas. La búsqueda de mayor cohesiónsocial y disminución de las desigualdades y de la pobreza, son objetivos delos gobiernos democráticos de la región. Dadas las limitaciones presupues-tarias, la tarea de alcanzar esos objetivos se está compartiendo con inicia-tivas no gubernamentales, incluyendo la acción social de empresas. El de-safío a las políticas públicas es el de establecer incentivos y contrapartidas,para que esas acciones de protección social no se perpetúen en simple asis-tencialismo.


En resumen, la trayectoria de crecimiento de la región dependerá de có-mo cada país pueda establecer una estrategia de desarrollo, a partir de suspropias condiciones. Al mismo tiempo en que se debe reconocer el grado deinterdependencia de la actual economía mundial, las características nacio-nales o regionales podrán devolver a América Latina, la expansión económi-ca observada en gran parte del siglo pasado.

Bibliografía

Bielschowsky, R; Mussi, C. (org). 2002. Políticas para a Retomada deo Cres-cimento – Reflexioes de Economista Brasileiros. Escritório da CEPAL enBrasil e IPEA, Brasilia.

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Williamson, John. 1990. Latin American Adjustment: How Much Has Hap-pened? Washington: IIE.


El paradigma de desarrollo y las reformas estructurales

A partir de los años setenta, frente a los evidentes problemas de las estrate-gias desarrollistas seguidas desde la post-guerra por la mayoría de países envías de desarrollo y, particularmente, por América Latina, un gran sector dela academia de los países anglosajones y los organismos multilaterales de cré-dito empezaron a abogar por una mayor participación del sistema de pre-cios y del mercado internacional en el proceso de desarrollo. Esta visión seconvirtió en una opinión generalizada durante los años ochenta, cuando lacrisis de la deuda puso en evidencia el agotamiento del modelo de industria-lización sustitutiva de importaciones. De esta manera, desde finales de la dé-cada de los ochenta, y obedeciendo al llamado Consenso de Washington,1

los países latinoamericanos comenzaron procesos de reformas estructuralesbasadas en el aperturismo, fomento del mecanismo de mercado y disminu-ción del rol del Estado en la economía.

Vulnerabilidad e inestabilidad de las economías latinoamericanas

Rafael Correa*

* Economista.Ph.D.Universidad San Francisco de Quito.1 Al nuevo consenso sobre la estrategia de desarrollo se lo llamó el “Consenso de Washington”, de-

bido a que sus principales racionalizadores y promotores fueron los organismos financieros mul-tilaterales con sede en Washington, así como el Departamento del Tesoro de USA. Ver William-son, 1990.

aldelgado

Texto escrito a máquina

Utilizando el índice de reforma estructural -SPI, por su sigla en inglés- delBanco Interamericano de Desarrollo -BID- (ver Lora 1997), el Cuadro 1muestra las rápidas y profundas reformas estructurales implementadas enAmérica Latina durante 1985-1995, así como la trayectoria y clasificaciónde los distintos países. El SPI es la media aritmética de cinco índices secto-riales que representan el nivel de liberalización comercial (TRADE), deneutralidad tributaria (TAX), de liberalización financiera (FIN), de privati-zación de empresas públicas (PRIV) y de flexibilización laboral (LAB).2 En

Rafael Correa98

2 A su vez, cada índice sectorial es la media aritmética de una o más variables de política, cuyos valo-res están normalizados con respecto a la peor y la mejor observación de esa variable en toda la mues-

diez años, el SPI promedio de la región subió de 0.325 a 0.621. Los diagra-mas Box-and-Whisker (Gráfico 1) muestran el comportamiento de cadaárea de reforma. Las políticas más liberales –representadas en los diagramaspor medianas más altas y menor dispersión– se dan en el comercio exterior(TRADE) y el sector financiero (FIN) latinoamericanos. Sin embargo, to-das las áreas de reforma muestran medianas substancialmente más altas queen 1985, aunque la privatización de empresas públicas (PRIV) y la flexibi-lización laboral (LAB) en 1995 todavía exhibían niveles muy dispares entrelos diferentes países.

Vulnerabilidad e inestabilidad de las economías latinoamericanas 99

tra de países y años. En consecuencia, cada índice puede moverse en un rango de valores de 0 a 1de manera tal que mientras más cercano esté a 1, más neutral será la política económica del país.De esta forma, el SPI y sus cinco componentes tratan de ser medidas del nivel de políticas de libremercado. Ver Lora (1997).

Gráfico 1 Diagrama Box-and-Wishker de las Reformas Estructurales

Fuente: Correa 2004

La confusión de medios con fines

La estabilización de precios como fin último de la política económica de corto plazo

Dada la inestabilidad de precios de los años ochenta y los fundamentos dela nueva estrategia de desarrollo, la política económica de corto plazo seorientó a estabilizar los precios de la economía. De acuerdo al paradigma vi-gente, dicha estabilización constituía la condición necesaria –que luego elfundamentalismo la convirtió en condición prácticamente suficiente- paralograr el desarrollo, a través de una adecuada asignación de recursos por me-dio de los mercados nacionales e internacionales. Lamentablemente, esteénfasis en el control inflacionario produjo una confusión de medios con fi-nes, puesto que la minimización de la inflación se convirtió en el objetivoprioritario e incluso excluyente de la política económica, postergando obje-tivos tales como crecimiento y generación de empleo, y muchas veces sacri-ficando estos últimos en función de la macro estabilización de precios. Porejemplo, en el caso de la política monetaria, en toda América Latina se es-tablecieron bancos centrales autónomos de los gobiernos centrales y orien-tados exclusivamente al control de la inflación.3 Sin embargo, no existe evi-dencia fuerte que relacione mayor independencia del banco central con ma-yores tasas de crecimiento. Por el contrario, bancos centrales dependientesde los gobiernos centrales y comprometidos con políticas de crecimiento ju-garon un rol fundamental en el desarrollo de países como Japón y Corea.Más aún, la pérdida de gobernabilidad que produce un banco central total-mente autónomo del gobierno central -factor extremadamente importanteen la realidad latinoamericana-, puede superar con creces, las supuestas ga-nancias de su mayor independencia. Un buen ejemplo de aquello es la des-coordinación mostrada por el Banco Central y el Gobierno Central delEcuador para enfrentar la crisis financiera y monetaria de 1999.

Rafael Correa100

3 Hasta los años setenta, la misión fundamental de la Federal Reserve -FED-, el banco central de Es-tados Unidos, fue velar por la generación de empleo y crecimiento económico. Frente a las presio-nes inflacionarias vividas por la Guerra de Vietnam, y una vez superados los traumas de la Gran De-presión, es solamente a partir de los años setenta que se incluye como un segundo objetivo funda-mental el velar por la estabilidad de precios.

Por otro lado, la prioridad de la estabilización de precios también signi-ficó en la práctica, el abandono de una política fiscal orientada a mantenerel pleno empleo de los recursos en la economía. Más aún, la política fiscalse convirtió frecuentemente en pro-cíclica, es decir que, en lugar de atenuar,agrava los episodios de recesión y desempleo, debido a la búsqueda de altossuperávit fiscales, independientemente de la situación del sector real de laeconomía, con lo que se controla demanda agregada, inflación, así como seliberan recursos para servir la deuda pública.4 Frecuentemente estas políticasfiscales se presentan como disciplinadas y prudentes, virtudes que inducen apensar que solamente tienen beneficios, cuando, en realidad, representan al-tos costos en cuanto a crecimiento y empleo. Por ejemplo, para el caso delEcuador, la OIT considera que liberando 400 millones de las cuentas fisca-les, esto es, reduciendo el superávit primario -el resultado fiscal antes del ser-vicio de la deuda- en alrededor de 1.5%, se podrían generar de 40000 a50000 empleos por año (OIT, 2002:86).

Paradójicamente, estas políticas fiscales han sido impulsadas e inclusoimpuestas por el Fondo Monetario Internacional, organismo creado en1944 bajo la influencia de las ideas keynesianas y cuyo objetivo era precisa-mente relajar la restricción financiera de los gobiernos nacionales para po-der realizar una política anti-cíclica y mantener estabilizado el nivel de de-manda agregada global.

Finalmente, estas políticas hooverianas -en referencia al Presidente Hoo-ver, quien en los inicios de la gran depresión norteamericana de la décadade los treinta, profundizó el problema con esta clase de políticas- puedeagravar el problema fiscal en lugar de solucionarlo, ya que la contracción dela economía reduce ingresos fiscales, y, de esta forma, se generan déficit en-dógenos, situación que ocurrió en Argentina (Rubini 2003, Keifman 2004)y que aparentemente ya está ocurriendo en Ecuador.


4 De hecho, en toda América Latina se impusieron las llamadas leyes de disciplina fiscal. En Ecuador,dicha ley, llamada oficialmente “Ley de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal”, es-tablece un crecimiento máximo anual, en términos reales, del 3.5% del gasto público primario, in-dependientemente de la situación de la economía y de las necesidades del país.

Efectos de las políticas de corto plazo sobre la inversión y el crecimiento de largo plazo

Los efectos negativos de estas políticas contractivas no sólo son de corto pla-zo, sino que se mantienen en el tiempo. Por ejemplo, existe una asimetríaentre la facilidad con que se pueden destruir empresas por equivocadas po-líticas, y la dificultad de crear nuevas empresas con las políticas acertadas.La propia estrategia de las empresas para enfrentar un entorno económicoadverso puede llevar a impactos de largo plazo, como por ejemplo, cuandose sacrifica presupuesto para capacitación e investigación. Además, con des-trucción de empresas y trabajadores desempleados es muy difícil que se pro-duzcan dinámicas fundamentales para la competitividad como núcleos in-dustriales y los procesos de aprender-haciendo. El resultado es entonces unamenor productividad de los factores en el futuro, mayor incertidumbre co-mo producto de la volatilidad del crecimiento, y, en consecuencia, menorinversión (Stiglitz, 1998).

¿Por qué persiste el dogma de la estabilización?

En realidad, aunque detener una alta inflación es necesario para el creci-miento, la minimización de la inflación no provee más crecimiento. Brunoy Easterly (1995) han estimado que inflaciones mayores al 40% afectan elcrecimiento económico, mientras que por debajo de ese umbral, no existeevidencia de que una menor inflación esté correlacionada con mayor creci-miento. Independientemente de si el umbral estimado es el correcto, estosresultados verifican la hipótesis de la asimetría, en cuanto a los impactos dela inflación.

Por otro lado, para popularizar la obsesión del control inflacionario, seha vendido mucho la idea de que se trata del peor impuesto para los pobres.Esto puede ser cierto, siempre y cuando no haya las adecuadas compensaciones.Sin embargo, si lo que se quiere es ayudar a los pobres, existen mecanismosmás eficaces que políticas que destruyen el sector real de la economía y, fi-nalmente, perjudican a esos mismos pobres que se dice defender. Para el ca-so ecuatoriano, León y Vos (2000) presentan evidencia de que la pobrezaaumentó durante períodos de alta inflación y disminuyó durante el período

Rafael Correa102

1991-1997 en que se redujo la inflación. Sin embargo, durante dicho perío-do la inflación promedio del país fue 36% y, como los mismos autores se-ñalan, la reducción de la pobreza obedeció a mejoras salariales que permi-tieron recuperar el ingreso real de los trabajadores.

Los verdaderos beneficiarios del dogma de la estabilización

En realidad, una inflación baja y adecuadamente anticipada, ni teórica niempíricamente tiene grandes efectos sobre crecimiento o distribución, másaún si existen las adecuadas compensaciones, como por ejemplo, ajustes sa-lariales. Entonces, ¿a qué o quiénes responden estas clases de política? Paracontestar esta pregunta, es necesario señalar que existe solamente un costoproveniente de la inflación, que es prácticamente imposible de evitar, inclu-so si se tiene una inflación pequeña y anticipada: la pérdida de valor de losactivos líquidos.5 De esta forma, es básicamente el sector financiero de laeconomía, tenedor de activos líquidos en grandes cantidades, el que se des-capitaliza con la inflación, lo cual verifica nuevamente que la política eco-nómica aplicada en América Latina en las últimas décadas ha tenido comocondición de partida, básicamente proteger al capital financiero, indepen-dientemente de los costos que esto cause en los demás agentes y en la eco-nomía en su conjunto.

Como parte del dogma de la estabilidad, encontramos la estigmatizacióna todo aquel que disiente con sus postulados simplistas, de tal forma que so-lamente existen dos categorías de economistas: o amantes de la estabilidad,y, en consecuencia, supuestamente disciplinados y prudentes, o populistas,difuso término que sirve para encasillar a todo aquel que no esté con el pa-radigma dominante. En realidad, cada vez existe más evidencia sobre las cos-tosas consecuencias de estas políticas en cuanto a empleo y crecimiento.

Por ejemplo, CEPAL señala claramente que los desalentadores resulta-dos económicos obtenidos en América Latina se deben a las “políticas degestión macroeconómica, basadas en un concepto de estabilidad restringidoal control de la inflación y del déficit público, en las que se ignoran las im-


5 Estrictamente hablando constituye un costo para los tenedores de activos líquidos, pero no una pér-dida neta para la sociedad, pues en realidad representa una transferencia de recursos hacia la auto-ridad central, en lo que se conoce como el impuesto inflacionario.

portantes repercusiones para el sector real de la economía”. (CEPAL,2002:46-47).

Finalmente, la versión más extrema del dogma de la estabilidad, es, sinduda, la dolarización ecuatoriana. Un tipo de cambio fijo irreversible, enuna economía abierta, pequeña y de baja productividad, es claramente undisparate técnico, que seguramente algún día controlará la inflación, peroque terminará quebrando al sector real de la economía. Como acertadamen-te manifiesta Stiglitz, “la dolarización controla inflación... ¡y nada más!”.

Hacia una verdadera estabilidad económica

Alcances de la verdadera estabilidad

Los países latinoamericanos deben superar la simpleza del control de la in-flación como sinónimo de estabilidad económica. El concepto de estabili-dad en economía es mucho más amplio, e incorpora, al menos, la estabili-dad del crecimiento y del empleo. Además, la verdadera estabilidad econó-mica supone dos condiciones básicas: que la situación es deseable, y que lasituación es sostenible. En realidad, la mayoría de estabilizaciones realizadasen Latinoamérica, no cumplen ninguna de estos dos requisitos, pues se ba-san en la disminución del crecimiento, destrucción de empleo y deteriorode las condiciones sociales. Además, frecuentemente, ni siquiera son soste-nibles, entre otras cosas, porque las mismas reformas estructurales han de-jado a las economías latinoamericanas, más vulnerables a factores externos.

En palabras de CEPAL, existe una “mayor vulnerabilidad macroeconó-mica de los países en desarrollo ante los choques externos, que contrasta,además, con los menores y muy limitados instrumentos de que disponenpara hacerles frente” (CEPAL 2002:91). Por ejemplo, en el caso ecuatoria-no, se ha promovido como éxito la política económica por la reducción dela inflación pese a que, además de lo insostenible de la dolarización, el sec-tor no petrolero del país crece a un ritmo menor que el de la población, y aque la tasa de desempleo abierto, no obstante la inmensa emigración de losúltimos años, es de dos dígitos.

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Las nuevas fuentes de inestabilidad

La inestabilidad económica observada durante los años ochenta fue fruto,básicamente, de los desequilibrios causados en el sector externo y sector fis-cal por la mala implementación de los procesos industrializadores, así comopor el servicio de la deuda externa, este último exacerbado con la subida delas tasas de interés en 1982. Hoy, estas fuentes de inestabilidad, aunque si-guen vigentes, han sido fuertemente atenuadas. Sin embargo, durante losnoventa, han aparecido nuevas y graves fuentes de inestabilidad, las cualesse han traducido en recurrentes crisis monetarias y de balanza de pagos, yhan afectado gravemente el crecimiento y la generación de empleo de la re-gión. En la raíz de estos problemas se encuentra la estrategia de desarrolloseguida, y, fundamentalmente, la liberalización financiera y la alta movili-dad internacional de capitales que ésta conlleva.

Solamente las transacciones cambiarias en el mundo alcanzan 1.2 billo-nes de dólares por día, es decir, cerca de 40 veces la producción anual de unpaís como Ecuador. Ante esta realidad, simplemente parece imposible parapaíses pequeños y en desarrollo tener -o al menos garantizar- estabilidad deprecios, así como crecimiento o empleo, en un mundo de tan alta movili-dad de capitales.

Uniones monetarias latinoamericanas y reducción de vulnerabilidad

De hecho, la alta movilidad de capitales es una de las características más cri-ticada de la globalización económica neoliberal, precisamente por la pérdidade las políticas nacionales, así como por los grandes destrozos que la especu-lación financiera internacional ha causado en los países en desarrollo, crisisque frecuentemente no son consecuencia de acciones directas de los paísesque las sufren, sino que son producto de lo que hacen o dejan de hacer losdemás países, y hasta del humor de los inversionistas internacionales.

Ante esta situación, básicamente existen dos caminos. Si son deseablespolíticas soberanas y objetivos nacionales, el primero es, obviamente, redu-cir la movilidad de capitales.6 Por esta razón, muchos economistas, desde


6 Es necesario resaltar el hecho de “si... son deseables”, pues en los últimos años en Ecuador se ha im-puesto el criterio de que mientras menos instrumentos y políticas se tengan, mejor. Aunque esta

hace ya varios años, vienen denunciando la necesidad de poner arena en losejes de la carreta de la globalización, es decir, determinadas barreras -tales co-mo el impuesto Tobin7- para disminuir la movilidad de capitales. Por su-puesto, dada la orientación de la globalización neoliberal, donde el interésque predomina no es el de los países en desarrollo sino el del capital inter-nacional, estas propuestas han sido largamente obviadas.

Un segundo -aunque de ninguna manera excluyente- camino es, enton-ces, la necesidad de conformar bloques económicos de mayor tamaño que,a diferencia de los procesos de integración intentados anteriormente en La-tinoamérica -los cuales ponían énfasis en lo comercial-, se caractericen so-bre todo por ser uniones monetarias, para así disminuir la vulnerabilidad delas economías nacionales frente a los embates del capital financiero especu-lativo. El tener una moneda común exige la coincidencia de los ciclos eco-nómicos, o, en su defecto, una alta movilidad laboral al interior de la uniónmonetaria, para que el ajuste a los episodios de desempleo o inflación se rea-lice, sin mayores costos por medio del sector real de la economía y, básica-mente, a través del mercado laboral. En otras palabras, la renuncia a las mo-nedas nacionales dentro de verdaderas uniones monetarias, debe ser com-pensada con la movilidad laboral al interior de la región, lo cual exige cier-to grado de integración política. De esta forma, los imperativos económicosy la necesidad de monedas y economías regionales, impondrán también enun futuro no muy lejano el surgimiento de nuevas unidades geopolíticas.

Conclusiones: hacia una nueva concepción y estrategia de desarrollo

No es correcto decir que Latinoamérica ha logrado la estabilización de laseconomías. A lo sumo, ha logrado contener la inflación. Una verdadera es-tabilización económica exige una política de corto plazo, tanto monetariacuanto fiscal, que recupere nuevamente el objetivo de estabilizar el creci-

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posición intelectual no resiste ningún análisis serio, una de sus consecuencias directas ha sido ladolarización oficial de la economía ecuatoriana.

7 James Tobin ganó el Premio Nóbel de Economía en 1981, y desde hace más de 20 años viene pro-poniendo la necesidad de establecer un impuesto a los flujos internacionales de capitales. El impues-to Tobin no solo tendría efectos en cuanto a disminuir la volatilidad de dichos flujos, sino que larecaudación generada podría servir para financiar proyectos de desarrollo.

miento y mantener el pleno empleo de la economía, situando la macro es-tabilización de precios como un medio para lograr objetivos deseables, y nocomo un fin en sí mismo. Sin embargo, también es imprescindible contro-lar las nuevas fuentes de inestabilidad económica, básicamente la movilidadde capitales, para lo cual, en el mediano y largo plazo será ineludible la con-formación de bloques económicos de mayor tamaño que se caractericen so-bre todo por ser uniones monetarias.

Es claro que todo esto implicaría cambiar la estrategia y noción del de-sarrollo, pues se trata de recuperar políticas económicas soberanas en fun-ción de verdaderos proyectos nacionales, e impedir que las economías y elbien común estén sujetos al arbitrio de la entelequia del mercado.

Bibliografía

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El desarrollo sostenbile de la cuenca amazónica es, simultáneamente, una es-peranza y una visión que se presta a un análisis económico. Una multitud deespecialidades existe dentro del marco teórico de la economía y ninguna esmás pertinente que la economía de la biodiversidad. La mayoría de los econo-mistas, no solamente van a dar la bienvenida a la aplicación de dicha especia-lidad a la cuenca amazónica, sino que también van a insistir en ella para te-ner una política pública de desarrollo sostenible. En contraste, los científicosde las ciencias naturales no mostrarán el mismo entusiasmo, y aún podránmenospreciar las ecuaciones, los gráficos, y las estadísticas de la economía dela biodiversidad, como tejemanejes para justificar las gestiones fundamenta-das en algunos intereses creados. Yo, por ser uno de los pocos economistasque se especializa en la biodiversidad, creo que el desarrollo sostenible de lacuenca amazónica dependerá del escepticismo de los científicos naturales.

El objetivo de esta monografía consiste en hacer posible que los escép-ticos puedan distinguir las diferencias que existen entre las dos escuelas delpensamiento que se encuentran bajo la rúbrica de la economía de la biodi-versidad. Una se identifica con los criterios seguros mínimos (CSM) y solobusca los instrumentos que fortalecerían los límites sobre la conversión dehábitats. La otra se identifica con el análisis de costo-beneficio (ACB) y queaudazmente pretende racionalizar la conversión de hábitat, según un valorestimado de la biodiversidad. Voy a probar que la aplicación de CSM posi-

El desarrollo sostenible de la Cuenca Amazónica, ¿Cómo aplicamos la economía de biodiversidad?

Joseph Henry Vogel*

* PhD. Catedrático Asociado Departamento de Economía. Universidad de Puerto Rico. [email protected]

bilita un desarrollo sostenible de la cuenca amazónica mientras que el apro-vechamiento de ACB es nada menos que una estratagema de extincionesprogramadas.

Los debates de CSM versus ACB pueden perdurar por generaciones.Por tanto, explicaré como un cártel de biodiversidad puede potenciar CSMy ser defendido con la misma lógica que justifica los derechos de propiedadmonopólicos. A pesar de dicho planteamiento, me toca resaltar que no nosdebemos ilusionar con la posibilidad de que cualquier directriz económicapueda salvar la cuenca amazónica, de una vez para siempre. Las herramien-tas del marco teórico económico también tienen sus límites y la historia dela ciencia sugiere una analogía. Como sucedió con las leyes pre-Einstéinicasde la conservación que pasaron de moda con el descubrimiento del decai-miento radioactivo y que abrió el campo teórico para un nuevo paradigmaen la física, la economía también se está colapsando en el área de biodiver-sidad. Lo mejor que pueden ofrecer los economistas de la biodiversidad,hasta que llegue un desplazamiento del paradigma en vigencia son unas di-rectrices sólidas que luego se podrán integrar dentro del debate más generalsobre la ética y los límites biofísico.

El primer paso hacia la sabiduría versus sesgos implícitos en las definiciones

E.O. Wilson (1998: 4) comienza un número de sus obras haciendo hinca-pié sobre la importancia de la clasificación. “El primer paso hacia la sabidu-ría, como dicen los chinos, es llamar las cosas por su nombre.” Toda vez queeso se aplique a ACB, los economistas que defienden dicho acercamiento es-tarán de acuerdo. Por ejemplo, en “Environmental Economics: An Elemen-tary Introduction, R.” (Economía Ambiental: Principios Básicos), los auto-res Kerry Turner et al. (1993) asignan un capítulo corto al tema “Conser-ving Biological Diversity” (Conservación de la Diversidad Biológica) y en-señan al estudiante, entre otras cosas: “Muy a menudo falta un mercado pa-ra los beneficios locales de la biodiversidad. Eso es especialmente verdaderopara valores de uso no directos como la protección de cuencas hidráulicas.Afirmamos que constituyen bienes públicos locales. Otros beneficios de labiodiversidad son globales por naturaleza, haciendo díficil así que países se

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apropien de los beneficios. Afirmamos que tales características constituyenbienes públicos globales.” (negrillas en original, 298)

Los vocablos en negrillas pueden aparecer ambiguos para la gente sinformación en economía. Para los economistas no lo son y aparecerán en elglosario de cualquier libro de texto. Por ejemplo, Mansfield (1986: A61)nos dice que la clasificación de un bien público significa “mercancías y ser-vicios que puedan ser consumidos por más de una persona sin disminuir elmonto de los mismos, que otras personas puedan consumir”. Generalmen-te, dichas definiciones son seguidas con su consecuencia lógica “Con fre-cuencia no existe una manera de prevenir que los ciudadanos los consuman,no importa si han pagado o no.” Así, la clasificación económica de la bio-diversidad como un bien público tiene implícito un sesgo para poder diluci-dar las causas del problema de la extinción masiva: “…la economía ambien-tal arroja mucha luz sobre el por qué la biodiversidad desaparece. Las razo-nes principales yacen en la naturaleza de bien público de la biodiversidad ylas distorsiones económicas del mercado” (Turner et al, 1993: 298).

Desde la causa y efecto implícitos en la definición de bien público, eleconomista puede dirigirse en seguida a la cuestión que sugiere el ACB:¿Cuánta biodiversidad debemos protejer? Debido al presentimiento de es-cepticismo por parte de los científicos naturales, el economista intentarápersuadir su audiencia no solamente con el lenguaje de la ciencia, sino tam-bién con los símbolos de su validación cultural. Nada persuade con tanta fa-cilidad como una u otra cita de un premio Nobel y el defensor de ACB pue-de acogerse a “The Pure Theory of Public Expenditure,” (La teoría pura degasto público) de Paul Samuelson, que establece el problema genérico de ladeterminanción del nivel óptimo de bienes públicos. Dicho artículo fue ci-tado en el discurso de Samuelson al recibir el Premio Nobel de Economía.Para ver claramente cómo el planteamiento de Samuelson sustenta el acer-camiento de ACB a la biodiversidad, uno tiene que manejar algo de mate-máticas y de la terminología económica. Intentaré minimizar las dos, enconsideración de todos aquellos para los que las matemáticas no son su dony la terminología económica parece nada más que una serie de consignas.No obstante, el lector tendrá que corresponder y evidenciar paciencia, ha-ciendo caso del consejo de Paul Krugman (1996: 81), profesor de economíade la Universidad de Princeton y editorialista del The New York Times: “noimporta qué bien explicado esté, el análisis económico serio es a menudo in-

El desarrollo sostenible de la Cuenca Amazónica 111

trínsecamente difícil.” La compensación del desempeño puede asombrar acualquiera. Con una pizca de paciencia, al leer detenidamente los próximospárrafos, el lector puede entender cómo la aplicación de ACB no genera unaeconomía de biodiversidad sino una economía de extinción.

Para determinar la provisión óptima de la biodiversidad en ACB, unoquiere encontrar la cantidad óptima de reservas naturales suficientes parapermitir la evolución continua de las especies que generan los beneficios. Lacondición de Samuelson para la combinación óptima de reservas sostenibles(r) versus la próxima alternativa más rentable, dígase, madera (t) mediantetala rasa se puede expresar como sigue:

n∑TMSrti= TMTrt Ecuación (1)

í=1dondeTMSrt=UMr/UMtTMTrt=CMr/CMt

La letra griega mayúscula, sigma (∑), indica la sumatoria de n personas con-tando desde el primer individuo, i=1. La TMSrt es la tasa marginal de sus-titución de las reservas por madera, que es igual a la proporción de la utili-dad marginal de las reservas sobre la utilidad marginal de la madera. LaTMTrt es la tasa marginal de transformación de reservas por madera, y esigual a la proporción del costo marginal para proveer una unidad más de re-serva CMt, sobre una unidad más de madera, CMt.

En un español bueno y claro, la condición puede responder a la pregun-ta, ¿cuántas hectáreas de reserva uno estaría dispuesto a sustituir para sacri-ficar tanta cantidad de madera? En una sociedad competitiva, las reservasdeberían expandirse o contraerse hasta que el valor de la sumatoria de las ta-sas marginales de sustitución de las reservas por madera entre todos los in-dividuos decrezca y se iguale a la tasa marginal de transformación de las re-servas por madera. Este resultado es más fácilmente comprensible cuandolas tasas marginales de sustitución y las tasas marginales de transformaciónse expresan en términos de precios. Por lo tanto, la tasa marginal de susti-tución se convierte en la disposición a pagar de todos los individuos, y la ta-


sa marginal de transformación se convierte en el costo de provisión de la re-serva, ambos en términos de unidades monetarias. Así, la decisión de expan-dir las reservas o contraerlas variará, toda vez que la disposición agregada depagar sea más o menos que el costo de la reserva.

Se puede descomponer el grupo de disposición al pago del lado izquier-do (LIZ) de la ecuación, en actividades individuales sostenibles que puedenser generadas por la reserva en forma de: donaciones, ecoturismo, cuota ausuarios por aprovechamiento de agua, prevención de la erosión del suelo,fijación de carbono, extracción de productos no madereros, agricultura sos-tenible y bioprospección. Así como la existencia de la reserva generaría es-tas externalidades positivas, mientras que la deforestación de la zona gene-raría externalidades negativas. Ahora, la inclusión del valor negativo de lasexternalidades expresado en términos monetarios en el LIZ, o en el lado de-recho (LDE) de la ecuación, es en gran medida una cuestión de distribuciónde los derechos de propiedad. Por ejemplo, ¿tiene la gente río abajo derechode tener agua limpia y a la pesca endémica en ríos profundos? considerandoel hecho de que, río arriba se genera sedimentación y se extinguen los peces.Si la respuesta es afirmativa, entonces las operaciones madereras existentesno son óptimas considerando que la TMT debería ser menor mientras seutilizan más recursos (el valor de la sedimentación) para crear madera (elCMt del denominador incrementa) y por lo tanto, la TMT se reduce, y elLIZ>LDE. El consejo económico sería incrementar el número de reservas,hasta que la utilidad marginal decreciente sea establecida como reservas, y elLIZ decline para igualarse al LDE o, concomitantemente, hasta que las ren-tas decrecientes y los costos crecientes sean establecidos como la creación dereservas, dándose un aumento en el LDE, y así la igualdad se restablezca.

Entonces, la pregunta “¿Cuánta biodiversidad debemos proteger?” sig-nifica que los economistas tienen que medir todos los valores contenidos enlos LIZ y LDE de la Ecuación (1). Otra vez, Turner et al (1993:113) son re-presentativos de muchos defensores de ACB al desglosar el LIZ en tres ca-tegorías, diciendo al economista en ciernes “Entonces, el valor económico to-tal [VET] constituye el valor del uso evidente más el valor de opción más el va-lor de existencia.”(las cursivas son del autor). Las actividades sostenibles co-mo el ecoturismo, etc., serían el uso evidente y la posibilidad de consumo fu-turo de los mismos, se clasificaría como el valor de opción. Sin embargo, elúltimo vocablo en la cita arriba presenta un enigma para el cálculo ACB y


vuelvo a mi analogía anterior de cómo las leyes de conservación en la físicacolapsaron frente a la observación de decaimiento radioactivo y en fin,abrieron el campo para la teoría de la relatividad einsteiniana. El valor deexistencia no se puede explicar fácilmente, mucho menos monetarizar, y poreso, se olvida o se marginaliza cuando vuelve al llevar a cabo los estudios deVET. Sin embargo, existen definiciones precisas en la literatura y Alan Ran-dall (1988: 219) ofreció una de las primeras. “Los valores válidos de la exis-tencia... puede surgir de la preferencia humana por el esquema correcto delas cosas. Si existe gente que deriva satisfacción solo por saber que algún eco-sistema existe en un estado poco perturbado, el valor resultante de su exis-tencia es tan verdadero como cualquier otro valor económico”.

Dicha definición de valor de existencia presenta un problema profundopara ACB. La razón yace en la naturaleza intertemporal de los beneficios ycostos. La técnica matemática para comparar valores que fluyen a través deltiempo se llama descuento de rentas futuras, que quiere decir que uno divideel beneficio o el costo en cualquier año futuro por el interés compuesto quecorresponde a dicho año (p.ej., un beneficio de $1 el próximo año a una ta-sa de interés de 4% vale aproximadamente 96 centavos hoy ya que podría ha-ber invertido 96 centavos hoy y tener un dólar el próximo año). Las conse-cuencias de descontar rentas futuras de biodiversidad no se le escapan a Ran-dall (1988, 220): “El colapso inevitable de los sistemas de vida del planeta,por descontar la rentas futuras con las tasas típicas, a partir de varios siglos,pueden ser justificados por beneficios económicos irrisorios en el futuro pró-ximo.” La aseveración, a pesar de su verdad, es curiosa ya que contradice ladefinición de valor de existencia ofrecida por el mismo Randall. Salvo el ca-so de esquizofrénicos, la persona quien “deriva satisfacción solo por saber quealgún ecosistema existe” rechazaría el procedimiento de descontar rentas fu-turas como algo ajeno del “esquema correcto de las cosas”. Pues, si la econo-mía se presenta como “la lógica de la elección”, entonces los economistas nopueden tolerar ningún criterio de decisión de política como VET, que cuen-ta con un tipo de valor que contradice la metodología del mismo.

¡Ojalá descontar las rentas futuras fuese el único problema para unacercamiento ACB a la biodiversidad! En otras publicaciones, (Vogel, 1997,1999), ha explicado por qué el acercamiento ortodoxo es deseperanzada-mente equivocado en términos teóricos y en términos prácticos, otros handocumentado los trucos que se han montado para llevarlo a cabo en cues-


tiones ambientales (véase, por ejemplo, Ackerman and Heinzerling, 2004).Con respecto a la biodiversidad, las objecciones medulares son:

Téoricas:

• La irreversibilidad de la extinción.• La inestabilidad de las preferencias humanas a través de las generacio-

nes.• Las preferencias a largo plazo para la preservación en las diferentes eta-

pas de desarrollo (subestima las TMS).

Prácticas:

• La macrocomplejidad (la falta de identificación de especies claves así co-mo una clasificación exhaustiva y la enumeración de especies existen-tes).

• La microcomplejidad de cada especie en dichos hábitats (los miles demillones de secuencias nucleotides en cualquier individuo de cualquierespecie en peligro de extinción).

• La inmensidad de la escala de la actual crisis de extinción en masa.• Lo difuso de las externalidades negativas resultante de la destrucción de

hábitats • El aprovechamineto descarado por parte de los beneficiarios (free riding)

de las externalidades positivas de la conservación de hábitats.

A pesar de dichas objeciones, la aplicación de ACB sigue sobreviviendo yaún floreciendo en la literatura económica (Landell-Mills;Porras, 2002).¿Cómo puede ser esto posible? Supongo que la respuesta está en una actua-lización cínica y de medidas que corresponden a la cita más famosa deAdam Smith: “No es por la honestidad del economista que esperamos ACBsino es porque ellos buscan su propio interés”. Existe mucho provecho enlos costos de transacción de dichos cálculos. En vez de entrar en debate conlos críticos sobre las objeciones teóricas y práticas, muchos defensores deACB simplemente se cambian de camiseta, diciendo que se necesita un nú-mero para persuadir a aquellos en el poder. Aun Robert Costanza, el editorprincipal de The Journal of the International Society for Ecological Economics


(La revista de la Sociedad Internacional para Economía Ecológica) ha ofre-cido un valor de todo: $33.3 trillones en caso de que usted no sepa (Cos-tanza et al, 1997). ¡Ojalá dicha realpolitik apenas fuese solo un despilfarrode dinero! Desafortunadamente, existen tremendos costos de oportunidadde ACB para la biodiversidad y David Ehrenfeld (1988: 216) fue el prime-ro en percibirlos, al principio en el debate de ACB versus CMS: “No mequeda ninguna duda que cuando acabemos de valorizar la diversidad bioló-gica, nos daremos cuenta de que nos queda poca diversidad biológica.”

Para que el lector no piense que estoy edificando un coloso de barro quese puede derrumbar fácilmente, le sugiero que él o ella entre en el sitio deweb del Banco Interamericano de Desarrollo y navegue hasta encontrar lasmonografías en las páginas verdes. Una de ellas es sumamente iluminantepuesto que su autor, Ramón López (1996: 2), está totalmente convencidode la legitimidad de ACB y no se muerde la lengua al abordar las implica-ciones que llevan éstas consigo mismas: “Existe un grado óptimo de defo-restación, desde el punto de vista de los países individuales, los cuales, reco-nociendo el stock grande de bosques en muchos lugares tropicales de SudAmérica que está probablemente muy lejos de rebasarse.” López aún nosofrece un gráfico el cual reproduzco a continuación; vale la pena que todoslos lectores presten atención concentrada, más aún para aquellos que lucha-ron con las sutilezas de la explicación anterior del análisis samuelsoniano debienes públicos.

En el eje de ordenada de la Figura 1 está el precio y en la abscisa, el áreaforestal. En cualquier momento, la copa boscosa es fija y por eso, se repre-senta con la línea vertical a la extrema derecha, que cruza la abscisa en el pun-to F (barra). La curva con pendiente negativa DLDL se refiere a la demandalocal para los usos sostenibles de la biodiversidad, mientras que la tablaDWDW es la suma de esa demanda local con la internacional. La curva conpendiente positiva NN se refiere a los costos de oportunidad de actividadesque resultarían en la pérdida de copa boscosa (sean tala, ganadería, explora-ción, etc.) Donde DWDW cruza NN ¡voila! los cielos abren y aparece elpunto emocionante para todos los defensores de ACB—-equilibrio—-pun-to C. FW es la provisión supuestamente óptima del bien público internacio-nal. Al extender esta misma lógica un poco más allá, podemos restar FW deF (barra) y así calcular el monto óptimo de deforestación, el cual significa unmonto óptimo de extinción por la relación de área-especie en la biogeografía


La presentación gráfica de Figura (1) es una retórica muy poderosa yaque oculta todas las objecciones teóricas y prácticas ya discutidas con res-pecto a la Ecuación (1). Si dicha afirmación parece una reprimenda duracontra López, de veras no lo es. En la misma monografía, López ofrece unmontón de recomendaciones sanas para disminuir la deforestación y argu-menta persuasivamente para su adopción. Cualquier país que sigue el con-sejo de López detendrá la velocidad de deforestación a corto plazo. El pro-blema vendrá al largo plazo. La Figura (1) como la Ecuación (1) programa-rá una extinción en gradas y el ACB es seductor precisamente porque gene-ra algunas recomendaciones responsables dentro de un marco completa-mente irresponsable.

La alternativa a ACB son los Criterios Mínimos Seguros (SMS), que loscientíficos naturales reconocerán más fácilmente bajo el rubro de límites.Existe una evidencia empírica que respalda la conveniencia de los límitesexistentes y se encuentra al nivel nacional. Costa Rica es un país que gestio-naba la cuestión ambiental como si hubiese adoptado CMS desde hace trein-ta años. A pesar de una pobreza generalizada ($1,000/cápita-año) en los


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osFigura 1

años 70, el gobierno costarrisense abarcó un límite físico en donde el 25%de su territorio sería protegido contra la deforestación. Gobiernos sucesivosen este país han desarrollado una economía dentro de este límite, y el turis-mo es hoy en día la categoría de exportación más grande. Puesto que losbosques de Costa Rica son legalmente protegidos dentro de sus parques, noexiste ningún criterio de decisión que cuente con calcular las rentas futurasdescontadas de los aspectos de bien público de la biodiversidad.

Sin embargo, los límites no son irreversibles y los defensores de ACBsiempre emergen en el horizonte, sin duda auspiciados por los interesescreados. El doctor Rodrigo Gámez (2003:3), director del Instituto Nacio-nal de Biodiversidad de Costa Rica, parece intuir la amenaza de los econo-mistas, cuando asevera que “Se espera por la sociedad una conciencia ele-vada de los diferentes valores de la biodiversidad, como un conjunto pararealizar la conservación …en caso contrario, esas áreas designadas a la con-servación de biodiversidad corren el riesgo de ser convertidas a otras formasde utilización, no compatibles con la conservación”.

Directrices costo-efectivas para realizar CMS

Hacer lo que hizo Costa Rica hace treinta años, probablemente no es polí-ticamente posible hoy en la cuenca amazónica. La presión de explotar lafrontera para generar ingresos parece demasiado fuerte. Por lo tanto, losCMS solo serán políticamente posibles, si los gobiernos pueden generar in-gresos alternativos, que derivan de los usos sostenibles de la biodiversidad.En el lenguaje de las ciencias económicas, los gobiernos tienen que interna-lizar los beneficios y los costos de la Ecuación (1) apenas con el fin de crearpartes interesadas en defender y promover dichos límites.

En mis trabajos, a través de los últimos diez años, me he enfocado enuna de dichas oportunidades: el cobro de rentas económicas por el accesoa los recursos genéticos. La posibilidad de regalías por el acceso surgió conla ratificación del Convenio de Diversidad Biológica (CDB) en 1993(Glowka et al, 1994). Infelizmente, tan pronto como la tinta se secó en lasfirmas del tratado, muchos economistas pretendían desengañar al públicode cualquier esperanza que la pluviselva podría generar regalías significan-tes. El estudio más conocido de tipo ACB corresponde a Simpson et al.


(1994) quienes midieron el impacto de una especie marginal sobre la pro-babilidad de un descubrimiento farmacéutico, y luego determinaron laexistencia de dicha especie por la ecuación de área-especie de biogeografía.La conclusión de Simpson hizo que el público reflexionase sobre la redun-dancia de los recursos genéticos, la cual los transforma en algo casi sin va-lor. Igual que con mucha teoría económica, la lógica del modelo de Simp-son es impecable, en cuanto uno acepta las suposiciones. ¿Y si no las acep-ta? Dichas suposiciones se han hecho problemáticas tanto del lado de la de-manda como el de la oferta. En el lado de la demanda, Rausser y Small(2001:173) publicaron otro modelo riguroso, y unas frases de su resumendeberían dar qué pensar a todos los defensores del acercamiento ACB: “Re-sultados númericos sugieren que las rentas de la información de biopros-pección pueden, en algunos casos, ser suficientes para financiar un nivelsignificativo de conservación de biodiversidad”. Estas conclusiones se po-nen en oposición a las conclusiones avanzadas en un análisis anterior deSimpson, et al (1996) quienes defendían que la bioprospección no aporta-ba ninguna esperanza como una fuente significante de financiamiento pa-ra la conservación.

Yo agregaría otra crítica del modelo de Simpson et al (1996) desde el la-do de la oferta. Aceptan la ecuación área-especie aunque primero: dicha re-lación no considere fronteras políticas y segundo, se construye sobre experi-mentos en el campo, que comenzaron desde hace cincuenta años en los ca-yos del sur de Florida y en la Amazonía brasileña. La objeción primera im-plica que la competencia entre los países soberanos resultará en una guerrade precios que socavará la factibilidad financiera de conservar los hábitatscríticos mínimos que solapan fronteras, mientras que la segunda objeciónimplica que las variables no medidas en la extinción de especies en islas bio-geográficas pueden extirpar la biodiversidad, a través del tiempo evoluciona-rio, es decir, miles de años, pueden llegar a ser de origen artificial (por ejem-plo, programas de colonización bajo el nombre poco apropiado de reformaagraria) o natural (por ejemplo, el fenómeno El Niño) o cualquier mezcla deorigenes artificiales y naturales (por ejemplo, calentamiento global).

Ya hace casi diez años desde que las primeras salvas fueron tiradas en lasrefriegas sobre el valor de bioprospección, y solo veo un empate entre loseconomistas de biodiversidad. Para los gestores encargados del desarrollosostenible de la cuenca amazónica y confundidos por las peleas entre los


economistas, ¿cómo deben de proceder? Al recordar la sabiduría china de laque E.O. Wilson es tan aficionado, vale la pena retroceder y llamar las co-sas por su nombre. Si uno define la biodiversidd como información natural(Vogel 1992, 1994), surgen implicaciones para CMS.

La biodiversidad, entendida como información, no es ninguna metáfo-ra: se puede declarar que la secuencia de pirimidinas y purinas de ADN esliteralmente información a la luz de la ecuación Shannon-Weaver de la teo-ría de información, o de la ecuación Boltzmann de la termodinámica. Porver la biodiversidad como información, los economistas pueden compren-der cómo la competencia del mercado tirará el precio abajo, hasta que igua-le el costo marginal, el cual sería mucho menos que los costos de oportuni-dad medios para mantener los hábitats críticos míninos.

Para recuperar los costos fijos de la innovación, la economía de la infor-mación justifica derechos de propiedad intelecutal monopólicos. Visto quela información natural está esparcida a través de especies y las especies a tra-vés de fronteras internacionales, no es posible un monopolio para recuperarlos costos de oportunidad, al igual que lo disfruta la información artificial.Lo que se necesita es un oligopolio sobre la información natural o, en bueny claro español, un cártel de biodiversidad que fije la regalía a un nivel sig-nificativo. En varias obras, he promovido una regalía de 15%. (Vogel 1992,1994, 1995, 1997, 2000). Sin dicho cártel, la microeconomía de informa-ción implica que las regalías serán insignificantemente diferente de 0. Dehecho, lo que observamos generalmente en los contratos de bioprospección,son regalías de 0.5% (la mitad de uno por ciento).

Increíblemente, el debate entre los gestores sobre las regalías nunca hasido expresado en el lenguaje de economía que acabo de elaborar. Desde lanegociación del Convenio de Diversidad Biológica, a finales de los años 80,hasta la reciente séptima Conferencia de las Partes del Convenio el año pa-sado, el debate ha sido limitado al lenguaje de derecho. En dicho medio decomunicación, se puede decir que la patente sólo compensa aquellos quecrean información que es verdaderamente “novedosa, no evidente, y útil” ypor analogía, sólo debemos compensar a la información natural que satisfa-ga los mismos criterios. Entonces, para alcanzar la protección de una paten-te, no sería suficiente que los metabolitos o genes que han resuelto el pro-blema ambiental de la supervivencia en su nicho y así, son útiles y no obvios,pero también tienen que ser novedosos, algo que es claramente imposible, ya


que la evolución implica que cada cosa viva ha estado evolucionando tantotiempo como cualquier otra cosa viva.

El criterio novedoso solo tiene sentido si se intrepreta como la falta dedifusión de información, o sea, el endemismo. Pensando así, las especies en-démicas calificarían como información novedosa, y merecerían compensa-ción significativa; las especies pandémicas no son novedosas al igual que elconocimiento público, el acceso a ellos debe ser gratuito. De hecho, esta esla analogía tácita que ha surgido en la negociación de casi todos los Acuer-dos de Transferencia de Materia (ATM), en los cuales una regalía irrisoriaaplica a las pandémicas, y otra, mucho más alta, a las endémicas.

Se puede rehusar la analogía de un esquema de regalías de dos pisos pa-ra señalar dónde la analogía entre la información artificial y natural ha so-brepasado sus propios límites, y ya no sirve. El CD (información artificial)guardado en mi estante no depende para su existencia en cualquier otroCD. En contraste, las especies (información natural) en mi jardín dependenpara su existencia sobre otras especies. Si no se compensan, igualmente, lasespecies pandémicas que comparten el nicho con las endémicas, esas estaránen peligro de extinción. Este resultado no es totalmente esperado y la eco-nomía obtusa de gravámenes puede dilucidar la causación.

En la especialidad conocida como finanzas públicas, una regalía se pue-de entender como un impuesto ad valorem. Según las finanzas públicas, to-dos los impuestos ad valorem distorsionan la toma de decisiones. La distor-sión puede ser cuantificada como una pérdida irrecuperable, que se conoceen la literatura de habla inglesa como excess burden. El vocablo no es intui-tivo y se puede profundizar su comprensión por un medio de repaso gráfi-co del argumento (Rosen, 1992). No obstante, la mayoría de los lectores po-drá deducir su significado, a través de algunos ejemplos sencillos: si un go-bierno grava el consumo para financiar sus gastos, entonces habrá menosconsumo que le convenga a la sociedad; sin embargo, si el gobierno gravaingresos, entonces habrá más ocio que le convenga a la sociedad. El gradode pérdida irrecuperable dependerá del grado de disposición de renunciarconsumo por ahorros, o ingresos por ocio. Lo que significa todo esto es quese debe medir las pérdidas irrecuperables, antes de concretizar un instru-mento de gravámen.

La aplicación del concepto de pérdida irrecuperable al esquema de rega-lías de dos pisos genera algunos resultados interesantes. Imaginemos un


contrato en que una regalía es fijada a 15% sobre endémicas y 0.5% sobrelas pandémicas. Tal instrumento de gravámen distorsionaría la decisión eco-nómica de investigación y desarrollo (I y D) en el laboratorio biotecnológi-co pro las pandémicas. Una pérdida irrecuperable existiría para las endémi-cas, de un orden de magnitud mayor que para las pandémicas. Ahora, su-pongamos que gravamos igualmente el uso de las endémicas y las pandémi-cas. Aunque esto puede disminuir la pérdida irrecuperable sobre endémicasque yace en el tratamiento diferenciado de endémicas y pandémicas, no vaa eliminar todas las pérdidas irrecuperables.Los campos de química sintéti-ca y combinatorial aparecerán más atractivos en los criterios de decisión so-bre inversión de I y D que la química natural de pandémicas.

¿Cuál es la solución? Existe una en la literatura de finanza pública y laindustria que va a detestarla verdaderamente: un impuesto de cuantía única.Por medio de estos gravámenes fijos, el gobierno puede recaudar el montode fondos programados para la conservación sin distorsionar la decisión decómo la industria va a invertir en I y D, sean de química sintética, combi-natorial, o de productos naturales. Toda vez que la industria química puedaentrar y salir de los modos de investigación, un impuesto de cuantía únicatambién puede ser justificado por el argumento de que todas las empresasdisfrutan de un valor de opción para los recursos genéticos, en cualquier fae-na futura en I y D de químicos de productos naturales.

La reciente historia de políticas neoliberales no augura un impuesto decuantía única. Los politólogos identifican el gravámen de capacitación deMargaret Thatcher, un tipo de impuesto de cuantía única, como razón porla cual ella cayó de popularidad, y su sucesor, John Major, tuvo que derro-garlo en 1991. La lección que nos da el gravámen de capacitación en Ingla-terra, es que la industria química se enfurecerá, si tiene que pagar fondossignficativos, y no importa si usa o no la biodiversidad - parece tan injusto,tan loco, ¡tan radical! A pesar de cómo unos han interpretado mi Genes forSale (Genes en Venta) (Vogel, 1994), creo que un impuesto de cuantía úni-ca y subsidio masivo serían convenientes...dada una condición...el dinerorecaudado iría a los actores que toman la decisión para deforestar o conser-var. Infelizmente, eso sería una suposición más irreal que cualquiera hechapor Simpson et al.

Como se ve en las listas de corrupción por Transparency International,muchos de los países más biodiversos ocupan el rango de los diez más ba-


jos, es decir, son los menos transparentes (www.transparency.de/ documents/cpi/index.html). Es demasiado probable que las cuantías recaudadas fuerandisipadas de repente en la burocracia. El esquema de regalía que planteé enGenes for Sale (Vogel, 1994) y luego elaborado en detalle en El cártel de labiodiversidad (Vogel 2000) remitiría una regalía de 15% sobre ventas netasa los agentes que protegen los recursos genéticos, a través de la vida de la pa-tente, y dividida proporcionalmente, con base en el hábitat de cada especie.Aunque la regalía fuera la misma para pandémicas y endémicas, los incen-tivos serían mayores para las endémicas, por la razón sencilla que existe me-nos hábitat y así menos titulares para dividir el monto. En otras palabras,los incentivos serían más orientados a conservar las endémicas, las cuales sonlas más amenazadas. Si ocurriese que el hábitat de la endémica disminuyere,entonces, el porcentaje del reclamo del titular también disminuiría, crean-do así un incentivo de prevenir cualquier disminución adicional.

La fijación de un precio, y el montaje de un mecanismo para repartir lasrentas, constituyen los fundamentos de un cártel. El problema de cárteles esque cada miembro tiene un incentivo para hacer una trampa y vender clan-destinamente más barato que el precio acordado por todos. Así se desintegranlos cárteles. Precisamente porque eso es verdad, el cártel propuesto de biodi-versidad sería de jure por medio de un Protocolo Especial del CDB. A mis crí-ticos, dentro de la profesión económica quienes acusarán dicho planteamien-to de pérdidas irrecuperables, confieso ser culpable, culpable, culpable. Mi úni-ca defensa viene de la interpretación de darwinismo por el recién fallecidoStephen J. Gould: no vivimos en un mundo panglosiano de ideales imagina-rios, existe un conjunto de directrices que se presentan. El cobro de una re-galía fija sobre los recursos genéticos y su repartición proporcional al hábitaten común, parece la mejor solución que solo significa que es la menos mala.

Cualquier discusión de regalías de 15% implica un dineral y la indus-tria biotecnológica está más interesada en discutir regalitos, que caen bajo elrubro de beneficios no monetarios en “Las Directrices de Bonn sobre Accesoa los Recursos Genéticos y Distribución Justa y Equitativa de los BeneficiosProvenientes de su Utilización”.

Así es el argumento de beneficios no monetarios: “la contribución pri-maria (de bioprospección) para los países biodiversos, consiste en que segui-rá siendo el desarrollo y la capacitación científica y tecnológica... …(las cua-les son) la columna vertebral de la biodiversidad en los acuerdos de biopros-


pección …” (Laird and ten Kate, 2002:168-169). Además de ser una corti-na de humo, el concepto de “desarrollo y capacitación científica y tecnoló-gica” ignora los costos de oportunidad de los individuos involucrados en elempeño de bioprospección - implicando que estarían recogiendo café en lamontaña, si no fuese por el acuerdo de bioprospección - y a la vez, fomen-ta un drenaje de cerebros dentro del mismo Sur. En vez de llevar a cabo unatecnología apropiada que agregaría valor a industrias intensivas de mano deobra en la periferia, los científicos nacionales estarán siendo absorbidos enuna cadena internacional de oferta donde todos los excedentes se quedaránen el centro.

Aún más inquietante es el hecho que los beneficios no monetarios son tie-rras aptas para comportamiento de búsqueda de rentas, o sea, la corrupciónblanda, cada vez que una transnacional puede identificar a un profesor dequímica natural, industrioso, sin embargo empobrecido, que esté dispuestoa hacer el cabildeo frente de su Ministerio de Ambiente, para conseguir elnecesario consentimiento previamente informado, para celebrar un ATM. Acambio del acceso, el país biodiverso recibirá equipos de laboratorio desac-tualizados del Norte, para el profesor, quien luego alimentará químicos ais-lados en la cadena de producción hacia el Norte. ¡Es un negocio redondo!Tristemente, ésta es la fantasía de estrategias ganar-ganar que se disfraza co-mo diálogo en los talleres auspiciados por el Secretariado al Convenio deDiversidad Biológica.

A pesar de lo deprimente que esto parece, existen razones sobresalientespara que haya optimismo. En el transcurso de los últimos dos años, los paí-ses biodiversos del mundo han comenzado a pensar como un economistapara montar un Grupo de Países Megadiversos Afines y para rechazar lasPautas de Bonn. (véase Figura 2)


Entre sus objetivos están los mecanismos que cualquier economista recono-cería como los principios promisorios de un cártel:

(d) Explorar conjuntamente vías para intercambiar información y armoni-zar nuestras respectivas legislaciones nacionales, para la protección de ladiversidad biológica, incluyendo los conocimientos asociados, así comopara el acceso a los recursos biológicos y genéticos, y el reparto de losbeneficios derivados de su utilización...

(h) Impulsar el desarrollo de un régimen internacional que promueva y sal-vaguarde efectivamente la distribución justa y equitativa de los benefi-cios derivados del uso de la diversidad biológica y de sus componentes.Dicho régimen deberá contemplar, inter alia, los siguientes elementos:la certificación de la procedencia legal del material biológico, el consen-timiento fundamentado previo, y términos mutuamente acordados detransferencia de material genético, como requisitos para la solicitud y elotorgamiento de patentes, en estricto apego a las condiciones de accesootorgadas por los países de origen de ese material.


Figura 2El Grupo de Países Megadiversos Afines representa el 70% de la biodiversidad terrestre del planeta. De los diecisiete países más biodiversos, apenas Australia y los EE.UU no son miembros del Grupo.

Conclusión

A partir de mediados de los años 80, la crisis de la extinción masiva captóla atención del público. Una ventana intelectual se abrió para los economis-tas, aunque fuese sumante transitoria, para abordar las directrices costo-efectivas que podrían alcanzar los límites necesarios para un verdadero de-sarrollo sostenible. Infelizmente, la mayor parte de economistas rechazó di-cha posición intelectualmente honesta y digna. Lo que conseguimos fuemás oscurecimiento presentado unas veces como ciencia, otras como retóri-ca y nunca barato. Mientras que el debate sobre el desarrollo sostenible yACB versus CMS podrían haber dejado al público perplejo, ha dejado a lospolitiqueros y a sus socios, encantados. Como aseveran Clifford Russell yPhilip Powell (1996:27) con mucha ironía: “...los gestores ambientales enun país en vía de desarrollo van a tener un respaldo técnico sin importar loque se resuelva hacer. En vez del economista de dos caras, los gestores sonenfrentados a una verdadera diosa asiática con seis, ocho, o una docena debrazos de los cuales ellos pueden escoger uno aplicable a su particular pro-blema puesto en escena”.

Se espera que con este trabajo se aclare, que el problema de la extinciónmasiva está siendo agravado cuando los economistas emplean ACB paraanalizar “la manera que los recursos son asignados a usos alternativos parasatisfacer los deseos humanos” (Mansfield, 1986: 5). Los gráficos, las ecua-ciones, y las estadísticas son lo que el público ya sospecha, tejemanejes. Des-graciadamente, aún esta perspicacia no es nada nueva. La ilustre economis-ta Joan Robinson es citada con frecuencia por haberles dicho a sus estudian-tes “La razón para estudiar la economía es no ser engañado por los econo-mistas.” En el caso de la cuenca amazónica, una verdadera “economía debiodiversidad” comenzaría con límites - no deforestación - y luego investi-gar cómo posibilitamos un respeto por dicho límite, que incluirá incentivospara luchar en la arena política. Sin embargo, una vez que dichas directricesestén implementadas y aun con las batallas ganadas, todavía podemos estarperdiendo la guerra contra la deforestación.

Mientras que contemplemos las directrices posibles de CMS, tambiéndebemos reflexionar sobre un comentario poco resaltado por E.O. Wilson(1988:16): “en fin, sospecho que (la conservación de la biodiversidad) se re-ducirá completamente a una decisión de ética.” El comentario sugiere que el


desarrollo sostenible de la cuenca amazónica no surgirá de más ciencia o deuna mejor ciencia, ya sea natural o social, sino de la cultura que construi-mos. Gomides (2003) trata precisamente el mismo punto al abordar unaanalogía basada en los trabajos fervientes de los abolicionistas de los siglosXVIII y XIX; solamente con el lanzamiento de Uncle Tom’s Cabin (La caba-ña de Tío Tom) en 1853, se volvió respetable la abolición. Antes de dicholanzamiento, la abolición fue vista como una expropiación de la propiedad,sumamente injusta. Hoy en día, la conservación de la cuenca amazónica esampliamente vista como una expropiación de la propiedad, también suma-mente injusta. Quizás las artes tendrán un papel clave en transformar la con-servación de la Amazonía, como algo respetable en el siglo XXI, al igual queLa cabaña de Tío Tom hizo con la abolición en los mediados del siglo XIX.

Para mis propios fines retóricos, es apropiado que cierre este trabajo conuna frase perspicaz del discurso Nobel del profesor Douglas North: “Eltiempo, como corresponde a los cambios económicos y de la sociedad, es ladimensión en que el proceso de aprendizaje de los seres humanos, moldeala manera en que las instituciones evolucionan. Es decir, las creencias queindividuos, grupos, y sociedades mantienen, las cuales determinan eleccio-nes, son la consecuencia de aprendizaje a través del tiempo, no solo el lap-so de la vida de un individuo, o de una generación de una sociedad, sino elaprendizaje incorporado en individuos, grupos, y sociedades, que es acumu-lativa a lo largo del tiempo, y transmitido entre generaciones, por la cultu-ra de una sociedad”. (www.noble.se/economics)

Aunque North no se refería al nudo gordiano del desarrollo sosteniblede la cuenca amazónica, su sabiduría se aplica asombrosamente bien. Lo quenecesitamos para ahora y para siempre, es una cultura de conservación.

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Este artículo aborda un aspecto particular de los conflictos ambientales re-lacionados con los megaproyectos extractivos en la Amazonía: la institucio-nalización de los arreglos. Para superar los límites de las principales corrien-tes teóricas de manejo de conflictos al respecto, la reflexión se adentra en elterreno de la ciencia política, y analiza los aportes del debate en torno a lagobernabilidad y la gobernanza. En la primera parte se realiza un estado delarte de esta discusión en América Latina, complementado por un análisis delas dimensiones normativas de varias aproximaciones a la gobernanza, de-fendidas por los organismos multilaterales de cooperación, presentes en laregión. En la tercera parte se elabora un esquema simple de las relacionesentre actores sociales y sistema institucional, para evidenciar los principalesobstáculos a la armonización de las políticas públicas energética, ambiental,social y económica en la Amazonía andina.

Palabras clave

Sociología, gobernabilidad, gobernanza, conflicto, Amazonía andina, me-dio ambiente, petróleo, hidrocarburos, megaproyectos extractivos, movi-mientos sociales, políticas públicas.

Del manejo de conflictos ambientales a la institucionalización de arreglos: el aporte de las teorías de la gobernanza

Guillaume Fontaine*

* Agradezco a Enrique Peruzzotti y Felipe Burbano de Lara, por sus comentarios a la versiónpreliminar de este artículo, que fue presentado en el seminario “Integración, desarrollo y equidad.Tema 4: Desarrollo Sostenible y Cuenca Amazónica”, FLACSO Sede Ecuador, Corporación Andinade Fomento, Embajada del Brasil en el Ecuador, Instituto de Investigaciones en RelacionesInternacionales, Ministerio de Relaciones Exteriores del Ecuador, Quito, 12/05/2004.

Introducción

Los megaproyectos extractivos en la cuenca amazónica se enfrentan con unaoposición difusa y multiforme de las comunidades locales y una parte de lasociedad civil, en particular las organizaciones indígenas y ecologistas ama-zónicas (Fontaine, 2005 a). Ello puede explicarse en parte por la disyunciónentre el nivel de expectativas que generó un modelo de desarrollo, basadoen la exportación de petróleo, y la satisfacción de las necesidades básicas enpaíses como Ecuador y Venezuela, que es acentuada por los impactos am-bientales negativos de la explotación de hidrocarburos en las cuatro últimasdécadas.

Frente a este fenómeno, las metodologías de negociación y de resolu-ción alternativa de disputa pueden ser eficientes, desde un punto de vistainstrumental, pero tienen efectos perversos desde el punto de vista político,en sociedades con un alto déficit de gobernabilidad democrática, al reforzarla posición de los actores dominantes, en detrimento de los más débiles. Porotro lado, las metodologías de manejo comunitario de conflictos tienen elmérito de compensar, hasta cierto punto, el desequilibrio de poder entre losactores, pero, a su vez, favorecen la aparición de posiciones maximalistasque pueden ser hasta antisistémicas y radicalizan los conflictos a costa de lainstitucionalización de los arreglos.

Para superar estos límites, proponemos una aproximación a estos con-flictos, que recoja los aportes de las teorías de la gobernanza, en particularen cuanto a las condiciones de institucionalización de los arreglos, lo quecondiciona un nivel normal de gobernabilidad democrática. En una prime-ra parte aclaramos las diferencias entre gobernabilidad y gobernabilidad de-mocrática, mediante un estado del arte sobre este tema en América Latina.Luego nos preocupamos por evidenciar las dimensiones normativas que sus-tentan las aproximaciones al problema de la buena gobernanza, traduccióndel inglés good governance. Finalmente sintetizamos los principales aportesde las teorías de la gobernanza a una sociología de los conflictos ambienta-les preocupada por la gobernabilidad democrática.

Entre gobernabilidad y gobernabilidad democrática: un problema deorden y poder.

La discusión sobre la gobernabilidad se inició en 1975, con la entregade un informe sobre la crisis de la democracia a la Comisión Trilateral (1)

Guillaume Fontaine132

(Crozier et al., 1975). Este estudio se preocupa por los desafíos planteadospor la crisis económica de la década del setenta, para los regímenes demo-cráticos de Europa, Estados Unidos y Japón, e identifica tres tipos de desa-fíos. Un primer tipo, llamado desafíos contextuales, se relaciona con loscambios en las repartición del poder económico, político y militar, así co-mo los problemas de inflación, encarecimiento de materias primas, inesta-bilidad monetaria, interdependencia económica y seguridad militar colecti-va. Un segundo tipo, deriva de las tendencias sociales marcadas por la emer-gencia de movimientos radicales, que articulan la inseguridad económica ylas tendencias nacionalistas de grupos de clase media baja, apoyándose enlas estructuras residuales de autoritarismo tradicional, así como el nuevo pa-pel de los intelectuales en la sociedad, y los cambios de valores generadospor el acceso masivo a la educación superior.

Finalmente, hay desafíos que provienen del funcionamiento mismo delas democracias contemporáneas, que conllevan un cambio en los mediostradicionales de control, una deslegitimación de la autoridad política y unasobrecarga de demandas, respecto de las capacidades de respuesta de los go-biernos. En este contexto, subrayan los autores del informe:

“Las demandas de gobierno democrático aumentan, mientras que la ca-pacidad del gobierno democrático se estanca. Ello, al parecer, es el dilemacentral de la gobernabilidad de la democracia que se ha manifestado en Eu-ropa, Norteamérica y Japón, en la década de 1970.” ** (2)

El concepto de gobernabilidad es común, en la literatura hispano/ha-blante dedicada a los obstáculos encontrados en la fase de consolidación de-mocrática y a las tensiones generadas por las políticas de ajuste estructural.Bajo esta forma, se analizan los efectos de la salida de la dictadura y la libe-ralización de la economía en Bolivia (Mayorga, 1992), la gestión autoritariade Fujimori en el Perú (Sagasti et al., 1995; Panfichi, 2002), la inestabilidadpolítica y la crisis económica en Ecuador (Vega, 1996; Pachano, 1999; Bur-bano de Lara, 2003 a) o aún la apertura del sistema bipartidista en Colom-bia (Rivera et al., 2000). Por lo general, estos estudios privilegian la dimen-sión sistémica de la gobernabilidad, para explicar los problemas de la demo-cracia, por la fragmentación del sistema de partidos, la división de poderesy los límites del presidencialismo, la cultura política, etc. (Alcántara Sáez,

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** Traducción mía.

1997; Coppedge, 2001; Pérez Liñán, 2001; Altman, 2001). Sin embargo,se destacan dos enfoques complementarios, aunque no necesariamente irre-conciliables.

El primer enfoque deriva de una concepción de la gobernabilidad entérminos de orden y poder. Inspirado por Samuel Huntington (1990), de-fine la gobernabilidad como “el grado en el cual el sistema político se insti-tucionaliza” es decir, sigue un “proceso por el cual las organizaciones y pro-cedimientos adquieren valor y estabilidad” (Coppedge, 2001: 211). Consi-dera que la gobernabilidad y la democracia descansan en principios antagó-nicos: “La gobernabilidad requiere una representación efectiva de los gruposen proporción de su poder; la democracia requiere una representación degrupos en proporción al número de personas que los apoyan.” (Coppedge,2001 : 214)

A lo mejor, la gobernabilidad democrática no es sino una forma particu-lar de gobernabilidad. La gobernabilidad “ejecutiva” democrática significaque las autoridades civiles electas tienen control sobre la burocracia y las fuer-zas armadas, mientras que una gobernabilidad “legislativa” democrática re-quiere un parlamento fuerte, y la gobernabilidad “social” democrática, impli-ca el respeto a la ley, la legitimidad de las reglas de juego. (Coppedge, 1996).

El segundo enfoque es adoptado por autores preocupados, ante todo,por las condiciones de la gobernabilidad en el marco de la democracia repre-sentativa. Este enfoque, que parte de la realidad de “sociedades pobres y sub-desarrolladas”, mide la gobernabilidad, en función del rendimiento y de losresultados del sistema político, para alcanzar objetivos socialmente compar-tidos (Salgado, 1999: 4-5). En ese sentido, el funcionamiento del sistemapolítico obedece a dos prioridades: la capacidad de receptar y atender las de-mandas sociales, por un lado, y la capacidad de asumir los conflictos y pro-cesarlos para encontrar una resolución vía consenso o mayoría por el otro.

Si la unidad de análisis sigue siendo el sistema político – que incluye elrégimen político, los factores sociales, la cultura política y el escenario inter-nacional – los criterios de gobernabilidad son la eficiencia, la legitimidad yla calidad, a través del tiempo. La prioridad de la gobernabilidad es la mo-dernización social, vía organización estatal, y los elementos críticos del sis-tema político son aquellos que interactúan con el sistema económico: “Elsistema económico interesa en cuanto a sus resultados, que dan un determi-nado rendimiento, pero es en el sistema político donde se alojan y funcio-


nan los mecanismos de decisión y realización de un gobierno, que son el ob-jetivo básico del análisis” (Salgado, 1999: 11).

En esta perspectiva, la gobernabilidad depende del equilibrio dinámicoentre el nivel de las demandas procedentes de la sociedad y la capacidad delsistema institucional de procesarlas de manera legítima y eficaz. Este niveles condicionado por la percepción, los valores y las creencias de la sociedaden una situación sociopolítica concreta, por un lado, y por la capacidad depresión sobre el gobierno y el grado de organización de la sociedad civil ylos actores políticos, por el otro. Si las demandas no están procesadas de ma-nera inmediata, las discrepancias con el sistema institucional pueden con-vertirse en conflictos tolerados. Ahora bien, cuando se multiplican las “ano-malías” en el ámbito económico, social o político, estos conflictos puedenconvertirse en crisis, cuya resolución implica un cambio de relación entreEstado y sociedad civil, es decir de modelo de gobernabilidad. (Camou,2001a: 36).

De esta manera, se pueden identificar los grados de gobernabilidad. Alnivel más alto, la gobernabilidad ideal implica un equilibrio entre las de-mandas de la sociedad y las respuestas del sistema institucional. Se puede al-canzar un nivel de gobernabilidad normal, cuando las discrepancias entreaquellas demandas y respuestas están en un equilibrio dinámico. En cam-bio, hay un “déficit de gobernabilidad” cuando entran en desequilibrio cró-nico, lo que se traduce por la aparición de anomalías percibidas como ina-ceptables por los actores organizados, que amenazan la estabilidad institu-cional por la presión política. Por último, una situación de crisis de gober-nabilidad surge cuando aquellas anomalías se multiplican y constituyen “unconjunto de desequilibrios inesperados y / o intolerables entre demandas so-ciales y respuestas gubernamentales” (Camou, 2001a: 39).

El problema de la “buena gobernanza”

A partir de finales de los años ochenta, mientras se abría un debate sobre elnuevo orden mundial, aparecieron varios estudios sobre la relación entre laglobalización y los problemas de seguridad y democracia, en gran parte ba-jo la influencia de los organismos multilaterales de cooperación (3) (UNES-CO, 1997; Diehl, 1997; The Meridian International Institute, 2000). En


ese contexto se multiplicaron los escritos sobre la “governance”, que algunosasimilan a un nuevo paradigma, preocupado por encontrar nuevas formasde gobernar conllevadas por la globalización y la integración regional, enparticular europea (Feldman, 2001; Mayntz, 2002).

Un estado del arte de las teorías de la gobernanza deja percibir que, tan-to en los documentos técnicos de las principales agencias de cooperación pa-ra el desarrollo como en la literatura anglosajona, el uso de governance sus-tituyó al de governability. En cambio, en la literatura hispano/hablante, elconcepto de “gobernabilidad” predomina aunque pueda aparecer como si-nónimo de “gobernanza”, al cual suele sustituirse en función del contextopolítico y cultural (Camou, 2001 a: 23). Ello genera cierta confusión conlos intentos de traducir “governance” y “good governance” por perífrasisprocedentes del campo semántico de “gobierno” (antiguo significado de“gobernanza”, caído en desuso), como “buen gobierno”, “sistema de gobier-no”, “capacidad de gobierno”, “función de gobierno” o “gobernación” (De-ferrari, 1996; Solà, 2000). Al fin y al cabo, el concepto de gobernabilidadse volvió un concepto atrápalo-todo (Oszlak, 2001), hasta tal punto que al-gunos llegaron a formular la paradoja de la “gobernabilidad “desde la ingo-bernabilidad”, es decir que se construye a partir de la inestabilidad, la incer-tidumbre y el caos” (Torrijos, 2001).

En 1997, con oportunidad de la traducción al español de un libro so-bre la reforma del sistema de las Naciones Unidas (South Center, 1996), seimpuso la necesidad de acudir a un término específico para resolver lo quese había convertido en un rompecabezas para los terminólogos de la ONU.Con ello se redescubrió el término gobernanza, definido por la Real Acade-mia de España como “acción y efecto de gobernar o gobernarse”, y cuyosentido grecolatino fue enriquecido por el aporte de la economía políticaanglosajona, para designar las “condiciones financieras, sociales y adminis-trativas necesarias, para instrumentar y aplicar las decisiones políticas adop-tadas, y poder ejercer la autoridad”; por analogía, además, al término “go-bernabilidad” que se (usaba) desde hace ya tiempo, para designar “las con-diciones políticas para intermediar intereses y el apoyo político para gober-nar”.” (Sosa Martínez, 2000)

Esta traducción se generalizó tras la publicación del “Libro blanco so-bre la gobernanza europea” en 2000 (Comisión de Comunidades Europeas,2000). Para el Banco Mundial, la “buena gobernanza” depende de la mejo-


ra en la gestión y el incremento de la responsabilidad del sector público,además de la mejora y la transparencia en el marco legal (Cerrillo, 2001).Para el PNUD, la “buena gobernanza” abarca no solo los mecanismos, pro-cesos e instituciones a través de los cuales los ciudadanos articulan sus inte-reses, median sus discrepancias y ejercen sus derechos y obligaciones legales,sino también el uso optimizado y equitativo de los recursos (PNUD, 1997).Para la Unión Europea, se basa en la apertura, la participación, la responsa-bilidad, la rendición de cuenta, la eficiencia y la coherencia en las políticaspúblicas (Comisión de las Comunidades Europeas, 2000:4). La agencia decooperación estadounidense, USAID, llama “gobernanza democrática” lasdimensiones políticas del proceso de gestión pública, sobre la base de cincoprincipios: transparencia, pluralismo, implicación de la ciudadanía en lastomas de decisión, representación y responsabilidad o rendición de cuentas(USAID, 1998) (4).

Más allá de los matices entre estas definiciones, los conceptos de buenagobernanza y gobernanza democrática se refieren a una dimensión más nor-mativa que descriptiva, para plantear nuevos incentivos encaminados a me-jorar el funcionamiento de las democracias. Así mismo, las interpretacionesdiscrepan en torno a las prioridades en el tratamiento de los problemas degobernanza global. Para algunos, la gobernanza global es, en sí, un sistemaeficiente, al descansar en propósitos comunes que no derivan necesariamen-te de obligaciones legales o formalmente prescritas por las leyes o las cons-tituciones políticas. Es un sistema de reglas que funciona siempre y cuandoes aceptado por la mayoría o los más poderosos que afecta, sinónimo de or-den; por lo tanto, en vez de “gobernanza ineficiente” se hablaría de “caos” ode “anarquía” (Rosenau, 1992: 4-5). Asimismo, algunos entienden por go-bernanza la capacidad de hacer que las cosas se hagan sin tener,necesariamente, la competencia legal para ordenar que se hagan: mientraslos gobiernos aplican reglas, la gobernanza utiliza el poder. En ese sentido,el sistema internacional es un sistema de gobernanza, así como los conflic-tos que se dan en este sistema (Czempiel, 1992: 250).

Por lo contrario, algunos autores se preocupan por crear un sistema de“gobernanza global eficiente”, gobernado por la gente y las instituciones,conforme a reglas y mecanismos definidos conjuntamente, de manera deasegurar que todos contribuyan a (y beneficien de) una economía mundialeficiente, una justicia social universal, libertad y auténtica diversidad cultu-


ral y democracia consolidada. Estas características implicarían un uso ade-cuado de los recursos naturales y artificiales, existentes y potenciales; meca-nismos de solidaridad y de responsabilidad entre las generaciones presentesy futuras; un marco dinámico y de múltiples variables de promoción, diálo-go e integración de las identidades culturales; la mayor participación posi-ble de los individuos y grupos en los procesos de toma de decisión, respal-dada por un sistema de información y comunicación pluralista y orientadohacia los intereses del público. (Petrella, 1995: 111-112.)

Por lo tanto, es necesario concretar cuatro contratos globales entre el sis-tema internacional y las organizaciones de la sociedad civil, en base a la coo-peración internacional, la responsabilidad (accountability) ante la ciudada-nía, la relevancia de estrategias que articulen lo global con lo local, y el res-peto por la diversidad cultural. El primer contrato debería perseguir la satis-facción de las necesidades básicas (lucha contra la pobreza y la desigualdad).El segundo debería buscar la tolerancia, el diálogo y el desarrollo humanoen la diversidad cultural. El tercero parte de los límites de la democracia re-presentativa a nivel global y busca incrementar el control de la esfera econó-mica por la sociedad civil y los gobiernos. El cuarto consiste en implemen-tar la Agenda XXI (5), en particular mediante la reforma de la OrganizaciónMundial del Comercio y los organismos financieros multilaterales. (Petre-lla, 1995: 124-125.)

Algunos consideran que las teorías de la gobernanza insisten demasiadoen la capacidad de los gobernantes de “viabilizar la reproducción de las con-diciones de preservación del poder”, a costa de una creciente separación en-tre gobernabilidad y política (Nogueira, 1995: 55). Otros las consideranuna justificación de los modelos conservadores de dominación, y una legi-timación del neoliberalismo (Stolowicz, 1996; Yánes Quintero, 1996; To-rres-Rivas, 2001). Otros consideran que la “buena gobernanza” recetada porlos organismos internacionales, consiste ante todo en hacer pasar las refor-mas económicas recetadas por el “Consenso de Washington” (6) en condi-ciones de estabilidad política y en un contexto de globalización y mercadosdesregulados (Hewitt De Alcántara, 1997).

De ahí surge la preocupación por retomar el control democrático sobrelos procesos de reformas económicas e institucionales, y una distinción en-tre gobernanza y gobernabilidad que vaya más allá de la oposición hecha porBeatriz Sosa Martínez (2000) entre condiciones financieras, sociales y admi-


nistrativas por un lado, y condiciones políticas por el otro. Este enfoque en-fatiza el papel de las instituciones, el Estado orientador y la sociedad civil enla elaboración de nuevos contratos sociales (PNUD, 1997). Subraya que la“buena gobernanza” implica reglas y procedimientos formalmente demo-cráticos, además de actores estratégicos constituidos, mientras que la gober-nabilidad democrática implica que los actores se comporten y resuelven “susconflictos, efectivamente, conforme a las fórmulas democráticas formal-mente establecidas” (Prats, 2001: 141). De esta manera, queda claro que losproblemas de gobernanza y gobernabilidad no son solo técnicos sino tam-bién políticos y sociales y, por tanto, no suelen resolverse con meros progra-mas de ingeniería institucional, como los que se multiplicaron en los añosnoventa en América Latina.

Sociología de conflictos ambientales, gobernanza y gobernabilidad

En el centro de muchos conflictos ambientales originados por las activida-des hidrocarburíferas se ubica la lucha por la definición de un modelo dedesarrollo que nunca es el objeto de un consenso general, porque los acto-res en oposición comparten distintas visiones del mundo y lógicas raciona-les (Fontaine, 2004 a y 2004 b). Lo que está en juego aquí es el control dela historicidad, es decir la capacidad de la sociedad en su conjunto de repro-ducirse, transformarse e incrementar su acción y participación. En este sen-tido, los conflictos ambientales constituyen un problema para la democra-cia en los países de la Amazonía andina. Ahora bien, tanto el ecologismo yel indianismo radicales como el clientelismo y el paternalismo de muchasempresas y por supuesto el autoritarismo del Estado suelen obstaculizar elfuncionamiento normal de la democracia, pues la extrema polarización delos conflictos, así como los arreglos amigables que los “invisibilizan” impi-den la institucionalización de los arreglos y acentúan, por último, los défi-cits de gobernabilidad democrática (Fontaine, 2005 b).

Un aporte esencial de las teorías de la gobernanza a la sociología de con-flictos ambientales consiste precisamente en explicar las condiciones de estainstitucionalización. En una primera aproximación, adopté una definiciónoperativa de la gobernabilidad como “un modo o un estilo de gobierno, es


decir una manera de resolver problemas, susceptible de ser aprehendida avarios niveles de análisis: el marco institucional en el que se ejerce el poderpolítico (las reglas del juego), el marco estatal en el que se elaboran las po-líticas públicas, los actores del juego político (elites político-administrati-vas), su manera de jugar y, finalmente, los problemas a los que tienen queresponder (estado de la economía, movilización social, etc.)” (Fontaine,2003: 109).

Ahora, esta definición puede ser complementada con la distinción en-tre la gobernanza como sistema y la gobernabilidad como procesos: la go-bernabilidad se articula con la gobernanza, o sistema institucional que en-marca la acción de los actores sociales, y la acción de gobernar, que incluyela política, las políticas públicas y la administración pública (Prats, 2003:244). En este sentido, asumimos que la buena gobernanza se articula con lagobernabilidad democrática, en función de la capacidad de la sociedad dellegar a la estabilidad, la integración social y política y el manejo de los con-flictos sobre la base de la capacidad de negociación e institucionalización delos arreglos, y la responsabilidad de las instituciones.

Una causa estructural de los conflictos ambientales deriva del hecho deque, el debate en torno a las políticas públicas se encuentra, a menudo, de-sarticulado entre un espacio legislativo donde dominan intereses corporati-vos y locales, el espacio del ejecutivo donde dominan las tendencias al auto-ritarismo y la tecnocracia, y el espacio informal de la opinión pública, don-de las demandas y necesidades de la sociedad son captadas por sectores dela sociedad civil muy politizadas, pero con escasa base de legitimidad. Paralograr un nivel satisfactorio de gobernabilidad democrática, el lugar de de-liberación en torno a las políticas energética, ambiental, social y económicadebería ser una esfera pública que privilegie la participación de la sociedadcivil (7), en interacción con las instituciones de la gobernanza.

En efecto, la naturaleza de las relaciones entre los actores sociales y elsistema institucional depende de la correlación entre las decisiones tomadasen la esfera pública y las necesidades expresadas en la esfera privada. Estasrelaciones se caracterizan por flujos continuos de informaciones e ideas, queinciden en la formación de la opinión pública, sea a través de los mediosmasivos de comunicación, o de las formas alternativas de difusión, comoson el Internet y los boletines asociativos. En segundo lugar, el proceso le-gítimo de toma de decisión, procedente del sistema institucional, pasa por


las deliberaciones en la esfera pública, en particular a través del poder legis-lativo. Por su lado, la sociedad civil procesa y organiza las necesidades y de-mandas formuladas por la población al nivel local, para luego trasmitirlas alsistema institucional, mediante los partidos políticos o de manera directa, através de la acción colectiva.

Por último, las relaciones entre Estado, sociedad civil, comunidades loca-les y empresas, así como la institucionalización de los arreglos, se definen enrelación con el proyecto central de cada actor. Así es como el proyecto centraldel Estado, de asegurar la unidad de la nación y garantizar niveles satisfacto-rios de desarrollo económico debe contar con el proyecto central de las em-presas, es decir la libertad de inversión y la seguridad jurídica. Por otro lado,esta interrelación debe armonizarse con el proyecto central de las comunida-des locales afectadas por los proyectos extractivos, es decir, la defensa del de-recho a la vida, a través de identidades y estilos de vida propios. A su vez, laarmonización a la que se refiere debe coincidir con el proyecto central de losmovimientos ecologistas, campesinos e indígenas, de concretar un modelo dedesarrollo equitativo, a través de mecanismos de consulta y participación.

Conclusión

Existen varias definiciones de la gobernanza y la gobernabilidad, que dejanpercibir cierta confusión en relación con la democracia. A pesar de ciertoconsenso en los principios generales (como la necesidad de transparencia,participación y responsabilidad), los sentidos que se da al concepto de go-bernabilidad traducen divergencias, en cuanto al papel de los actores en elsistema de gobernanza (división de los tres poderes, sistema de partidos, ins-tituciones públicas y administración del Estado), o los procesos gobernabi-lidad (elecciones políticas, debates en la esfera de opinión pública y respon-sabilidad ante la ciudadanía).

En el caso particular de los conflictos generados por los megaproyectosextractivos en la Amazonía andina, es particularmente relevante esta interac-ción, entre las dimensiones sistémica y social de la gobernanza, ya que en elcentro de los conflictos ambientales está la validación o el desacuerdo entorno a las políticas públicas. En particular, ello nos permite superar los lí-mites de los enfoques sistémicos, que tratan las políticas públicas y la con-


solidación del sistema institucional de manera separada, cuando ambas sonconstitutivas de las crisis políticas y sociales de los países andinos. De ma-nera general, estos enfoques siguen viendo en el sistema de partidos el me-canismo central para procesar las demandas de la sociedad, cuando en rea-lidad el rol de los partidos políticos queda indeterminado, por falta de pro-gramas que articulen las prioridades en las políticas económica, social, am-biental y energética.

En cambio, para garantizar el éxito de las políticas públicas, parece másrealista buscar la coordinación de los mecanismos de gobernanza con losprocesos de gobernabilidad democrática, que esperar que se armonicen lascondiciones financieras (determinadas por el entorno internacional), socia-les (condicionadas por las primeras) y administrativas (en sí reducibles a losaspectos técnicos de la gobernanza) y condiciones políticas (que dependende sistemas de partidos deficientes). Ello implica reubicar las relaciones en-tre actores sociales y sistema institucional en el centro del análisis, conside-rando la vitalidad de los movimientos colectivos y la gran inestabilidad po-lítica de los países de la región andina.

Notas

(1) La Comisión Trilateral fue creada en 1973, por un grupo de intelectua-les procedentes de Estados Unidos, Europa del Oeste y Japón. En trein-te años, se abrió a ciudadanos de Canadá, la Unión Europea y Asia delPacífico.

(2) Texto original: “The demands on democratic government grow, whilethe capacity of democratic government stagnates. This, it would appear,is the central dilemma of the governability of democracy which has ma-nifested itself in Europe, North America and Japan in the 1970s.” Dis-ponible (Febrero de 2005): www.trilateral.org

(3) En 1998-1999 los proyectos en relación con la gobernabilidad represen-taban el 4,4% de la ayuda al desarrollo otorgada por la OCDE (Cerrillo,2001). Existían 90 proyectos de gobernanza o gobernabilidad en Améri-ca Latina y unos 1.000 proyectos en Europa (Saldomando, 2000).


(4) En un estudio comparado entre 29 países, USAID establece una corre-lación entre el nivel de inversiones extranjeras directas y la “buena go-bernanza energética”, medida por la existencia de autoridades regulado-ras independientes, la regulación de las inversiones privadas, la comer-cialización de las ganancias y la privatización de los activos existentes(USAID, 2002: 3-6).

(5) La Agenda XXI fue adoptada en la Cumbre de la Tierra organizada enRío de Janeiro, en junio de 1992. Se trata de un programa de acción di-vidido en 40 capítulos y cuatro secciones, que abarcan las dimensionessociales y económicas del desarrollo sostenible, la conservación y la ges-tión de los recursos para el desarrollo y el fortalecimiento del papel delos principales grupos y medios de ejecución. (Fontaine, 2003: 315).

(6) El “Consenso de Washington” designa un conjunto de reglas económi-cas de corte neoclásico, sistematizado en 1989 a partir de un documen-to del Banco Mundial. Plantea diez medidas para fomentar la liberali-zación del comercio y los capitales: flexibilidad de los tipos de cambio,alza de las tasas de interés, estímulo a las exportaciones, racionalizaciónde las inversiones públicas, y reducción de los gastos salariales del Esta-do, mejoramiento de la recolección de los impuestos, alza de los preciosde servicios y bienes públicos (entre otras cosas los productos derivadosdel petróleo), liberalización del comercio, reforma de las tasas y privati-zaciones. (Biersteker, 1992).

(7) Entiendo la sociedad civil, como una red de grupos y asociaciones, quemedian entre los individuos y el Estado, entre lo privado y lo público.Incluye una calidad cívica pública relacionada con un derecho a existir,y una capacidad de deliberación, por un lado, una calidad de autoexpre-sión y movimientos sociales, por el otro (Arato y Cohen, 2000: 71). Pa-ra un mayor análisis sobre el papel de los movimientos ecologistas en laconsolidación del Estado de derecho, desarrollado a partir de la teoríadel discurso de Jürgen Habermas y la teoría de la sociedad civil de esosautores, véase Fontaine (2002).


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Trama.


El Estado de Amazonas, con más de 1,5 millones de kilómetros cuadradosy una población superior a 3 millones de habitantes, es la unidad de la fe-deración con la mayor área de bosque tropical preservada del planeta. Sinembargo, tiene secuelas sociales, por causa de un proceso de colonización,anterior y posterior al Imperio, apoyado en la explotación maderera, al mar-gen de las raíces locales. Al mismo tiempo, desde la segunda mitad del sigloXIX, hasta inicios de la década del 20, del siglo pasado, con el advenimien-to de la época de oro del caucho, se consolidó ese modelo de explotación nosustentable y creó, en cierta forma, una cultura predominantemente basadaen la sumisión a los padrones internacionales o del inmigrante temporal yexplotador de la madera.

En cierta forma, la Zona Franca de Manaos vino a redinamizar la eco-nomía del Estado, luego de un largo período de estancamiento que perdu-ró desde 1920 hasta 1967.

Sin embargo, a pesar del crecimiento en el campo tecnológico y del ur-banismo moderno de la ciudad de Manaos, el interior, en gran parte, per-maneció fuera del proceso de desarrollo y, la calidad de vida, apoyada en unproceso de servicios adecuados en las áreas de infraestructura, salud y edu-cación, dejaron mucho que desear, pese a las razonables mejoras y avancesen el área de las comunicaciones. En efecto, el acceso a informaciones más

Programa Zona Franca Verde

Sávio José B. Mendonça*Virgilio Viana**

* Master en Desarrollo Sustentable, Coordinador de Desarrollo Sustentable, en la Secretaría de Me-dio Ambiente y Desarrollo Sustentable, Gobernación del Estado de Amazonas

** PhD. en el área forestal de la Universidad de Harvard, Profesor de la ESALQ/Universidad de SãoPaulo, Secretario de Estado de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable del Estado de Amazonas.

rápidas y actualizadas, por ejemplo, generó algunos vacíos psicosociales ychoques culturales, favoreciendo el aparecimiento de frustraciones, por laincapacidad de conquistar bienes, servicios y más comodidades que mues-tran las películas y novelas en la televisión.

Paradójicamente, a tal grave escenario social, se suma una posición muyfavorable sobre la conservación de la naturaleza. De acuerdo con el Institu-to Nacional de Pesquisas Espaciais (entre 2000 y 2001), tenemos un índiceporcentual del 0,04% de deforestación, lo que nos coloca en una posiciónmucho mejor que la media amazónica, de 0,052%, al año. Según el Labo-ratorio de Geoprocesamiento del Instituto de Proteção Ambiental del Esta-do de Amazonas, contamos con 28 tipos de vegetación en el Amazonas. Es-tos ambientes son capaces de generar productos forestales madereros y no-madereros, asociados a servicios ambientales, conservación de la biodiversi-dad, clima, agua, todavía poco valorados.

Todo esto, sumado a la comprobación de que Amazonas es el mayor Es-tado brasileño (157,2 millones de hectáreas), y el menos deforestado, noscoloca como el mayor remanente de biodiversidad del Brasil, y el primer lu-gar en el ranking de la biodiversidad, en cuanto a plantas y mamíferos delmundo. Contamos con un área forestal superior a la existente en la Repú-blica Democrática del Congo, segunda en el ranking mundial de los paísescon mayor cobertura de bosques tropicales. Brasil ocupa el primer lugar. Poresto, esta posición estratégica del Amazonas necesita ser utilizada con inte-ligencia, transformando esta riqueza en una oportunidad para mejorar la ca-lidad de vida, especialmente de los segmentos más empobrecidos de la po-blación.

Es importante destacar el proceso de empobrecimiento ecológico, a cau-sa de incendios forestales, como el del Medio Río Negro que, en marzo de(este año), consumió más de 240 km2 de áreas de la sabana y el bosque.Además, la extracción del pau-rosa en el Bajo Amazonas, del copaíba, a ma-chete, en el Río Juruá, la extracción maderera a lo largo del Solimões, la pes-ca de peces ornamentales en Río Negro, la expansión desordenada en lafrontera agrícola del Sur del Estado, entre otros, contribuyen más para elempobrecimiento ecológico del Amazonas.

El actual Gobierno estadual, al asumir la gestión pública del aparato delEstado, se comprometió a emprender un desarrollo cualitativo en el inte-rior, cesando el histórico proceso de un éxodo rural perverso y concentrador

Sávio José B. Mendonça y Virgilio Viana150

de pobreza en la periferia de la capital. Es necesario socializar las gananciasy distribuir la renta, abrir nuevos, micros, pequeños y medios emprendi-mientos, basados en materias primas nativas y provenientes del acervo de re-cursos naturales locales, frente a los manejos sustentables de éstos. De estemodo, el Programa Zona Franca Verde vino a rescatar la autoestima y el es-tablecimiento del hombre del interior en sus lugares de origen. Para esto, sehizo necesario un conjunto de diagnósticos socio-económicos y ambienta-les, en pequeñas regiones del Estado, así como de la capacidad humana pa-ra promover un proceso efectivamente sustentable de desarrollo, respaldadoen bases científicas y de alto padrón profesional, en los segmentos gerencia-les, técnicos y operacionales.

Para contar con una acción lógica y consistente, las políticas y directri-ces se apoyaron en una estrategia de planificación por regiones y accidentesgeográficos de cuencas hidrográficas, dadas las dimensiones continentalesdel Estado. Las características de espacialización, grandes distancias geográ-ficas entre los municipios y la estructura fluvial del Estado de Amazonas,crean condiciones naturales para el desarrollo integrado, a partir de asocia-ciones institucionales, factor básico para superar tales mega-dimensionesgeográficas.

La región amazónica es considerada la mayor reserva de biodiversidaddel planeta, pero corre el riesgo de que su patrimonio genético se vea com-prometido, a causa de la explotación predatoria de sus recursos naturales.

A ejemplo de otras regiones que disponían de bosques naturales, se pue-de observar que en algunas localidades del Amazonas, la destrucción sigueen forma acelerada y continua.

El crecimiento económico y el uso sustentable de los recursos naturales,en Amazonas, son tema obligatorio, pues con la evolución del conocimien-to y del dominio humano sobre los medios que concilian la explotación ytambién la conservación de los recursos naturales renovables, se hace im-prescindible que los utilicemos adecuadamente en beneficio de las poblacio-nes tradicionales del Estado de Amazonas, presentando alternativas ambien-tales adecuadas, económicamente viables y socialmente justas.

Desde hace algún tiempo, la explotación animal y vegetal ha sido la prin-cipal actividad del sector primario estadual, y viene sufriendo profundas al-teraciones, bien por cambios en el mercado o por imposiciones legales. La ex-tracción de látex de los árboles de caucho nativos, fue abandonada en las dos

Programa Zona Franca Verde 151

últimas décadas a causa del desaparecimiento de los incentivos, hasta enton-ces administrados por el gobierno federal, que dieron como resultado la caí-da abrupta de los precios pagados a los caucheros. La caza y la venta de car-nes, pieles y cueros de animales silvestres, ya no es permitida legalmente.

Las presiones sobre las reservas naturales de peces han afectado negati-vamente a especies, como el pirarucu, así como a otras de interés de las po-blaciones más distantes, dado el proceso de conservación en sal y el precioque alcanza en el mercado. Tal presión también influye la reducción de lareserva animal. Finalmente, la extracción de madera, a través de procedi-mientos no sustentables, ya no es aceptada, de manera que las poblacionesribereñas, donde tales actividades eran practicadas en forma intensa, pasanpor enormes dificultades.

Este cuadro traduce la gran potencialidad pesquera, no solo en cuantoal manejo de las reservas naturales, sino también, y principalmente, para lapiscicultura, que es condición indispensable para organizar la producciónen forma sistemática y profesional, trabajar de acuerdo con los flujos mer-cadológicos cada vez más intensos, ya que solo el manejo no soportaría lapresión del mercado y, sin duda, generaría exceso de pesca. Así, la piscicul-tura atendería mejor las crecientes demandas del consumo.

Otra enorme potencialidad es el sector forestal maderero y no madere-ro. La región es rica en términos de capacidad humana para la construcciónde barcos de pequeño y mediano tamaño, así como para las áreas de cons-trucción de casas y fabricación de muebles. Por tanto, se hace necesario di-namizar este sector, y aumentar las áreas de actividades generadoras de ren-ta, con alto valor agregado.

Es importante resaltar la cadena productiva que complementa el sectormaderero, desde la fase exploratoria, con manejo y autorización, pasandopor el troce y la carpintería, incentivando industrias de pequeño porte, agre-gando valor al producto, generando empleo y renta, con bienes de alta cali-dad para atender al mercado local, regional y estadual de la Amazonía delBrasil y del exterior, tales como compensados, kit para construcción de ca-sas, pisos, parquet, muebles y otros.

Otro segmento de significación es el mercado internacional de fito-fár-macos. En este sector hay que descubrir, en forma profesional y con basecientífica, un conjunto de etapas de la cadena productiva, que va desde elmanejo sustentable de plantas, pasando por la cosecha adecuada, conserva-


ción y manipulación, con tecnología apropiada, para no perder los valoresnutritivos o terapéuticos, incluyendo secado, centrifugación, y envoltura pa-ra té. Además, vale destacar las hierbas aromáticas (palo de rosa y otras) y defijadores como la pimienta larga, capaces de atender a mercados sofisticadosque generan alto valor agregado.

En medio de estas potencialidades, hay que destacar la necesidad de ins-talar sistemas agro-forestales, con modelos probados y sistematizados deproducción, para reducir presiones sobre las reservas naturales, adoptándo-se policulturas integradas, con un elevado nivel de biodiversidad instalada ycon especies nativas.

En este conjunto, se hace oportuno aprovechar el potencial de miel dela región de Manacapuru, próximo a Manaos, específicamente en Iranduba(que en lengua indígena significa abundancia de abejas). De esta forma, elgran número de matrices nativas, sin aguijón y con óptima productividad,podría ser aprovechado con un gran proyecto de comercialización de lamiel, orientado a un mercado emergente en el sector, tanto nacional comointernacional.

Frente a estas perspectivas, es de vital importancia crear una masa críti-ca en la región, con un elevado padrón educacional y educativo, organizaruna movilización comunitaria y formación de asociaciones orientadas a laproducción. Es fundamental implantar eficientes programas de capacita-ción gerencial, técnica y operacional.

El Estado de Amazonas, especialmente los municipios del interior, en-frentan serios problemas sociales, con alto índice de pobreza. Es necesarioeliminar la deficiencia alimentaria, la falta de viviendas adecuadas, la bajacalidad de la educación y la salud, y profundos problemas de infraestructu-ra en las áreas de salud preventiva, terapéutica y de primeros auxilios, inclu-yendo la cuestión del saneamiento ambiental, y además, a sectores comoenergía, educación, vivienda, transportes y comunicaciones. Es necesariogenerar empleo y renta, dinamizando la economía local-regional y, con talpropósito, es indispensable dar condiciones y medios de infraestructura pa-ra viabilizar esa dinamización económico-ecológica.

De acuerdo con los datos de la Organización de las Naciones Unidas(ONU), las regiones de Juruá y Purus, están entre las áreas de menor índi-ce de desarrollo humano (IDH) e infraestructura del país, con un indicadorequivalente al 0,47. Este dato refleja la existencia de escasos empleos forma-


les, de elevado índice de analfabetismo y de la precaria disponibilidad deservicios públicos.

Actualmente, hay algunas iniciativas de interés, en favor del progreso so-cio-económico de la región, que son desarrolladas a través de programas yproyectos sociales a nivel federal, estadual y municipal. Sin embargo, estasacciones están muy lejos de las necesidades para generar cambios positivos,que puedan contribuir a la construcción de una nueva realidad para la po-blación local, efectivamente basada en un proceso de desarrollo sustentable.

Entre los principales problemas sociales actuales en el interior, se obser-va la ausencia de mano de obra calificada, para atender posibles demandasdel lugar. En las zonas urbanas, el mayor empleador es el sector público,mientras que en las zonas rurales, las acciones orientadas a la generación derenta, son básicamente desarrolladas a través de la aprobación de pequeñosproyectos comunitarios.

El indicador del analfabetismo es uno de los responsables por el alto nú-mero de desempleo, que, a su vez, favorece a la generación de violencia,prostitución y consumo de drogas, involucrando a jóvenes entre los 12 y los22 años. Además, entre otros problemas más comunes que afligen a la po-blación, está la ineficiencia de asistencia médico-hospitalaria, en las sedesmunicipales de esos cantones del interior.

En este contexto, vale destacar los esfuerzos conjuntos entre el gobiernodel Estado y Petrobras. La iniciativa de Petrobras, de instalación y manteni-miento del Gasoducto Coari-Manaos, sin duda consolidará el modelo delGasoducto Verde, esto es, aquel que trae beneficios económicos, pero integra,en ese proceso, a las dimensiones sociales y ambientales. Este modelo es ex-portable para otras regiones del Brasil y para otros países.

El Programa Zona Franca Verde surge con la misión de revertir el cua-dro socio-ambiental y de promover el desarrollo sustentable en el Estado deAmazonas. Por medio de sistemas de producción forestal, pesquera y agro-pecuaria ecológicamente saludables, socialmente justos y económicamenteviables, sin olvidar la protección ambiental y el manejo sustentable de uni-dades de conservación y tierras indígenas, como metas fundamentales a serseguidas por el programa ZFV. Para esto, el sistema empleado es holístico ytransdisciplinario, con un fuerte componente científico.

Las prioridades del programa incluyen acciones de emergencia de me-joramiento de salud y educación, combinadas a acciones que garanticen la


seguridad alimenticia, de manejo sustentable de recursos forestales y pes-queros, a más de la protección ambiental. La estrategia está basada en un en-foque de cadena productiva, orientado a resolver las dificultades identifica-das por los actores sociales y agentes económicos involucrados. Estos desa-fíos son: regularización agraria, crédito, asistencia técnica, tecnologías deproducción y gestión apropiadas, infraestructura de transporte, energía ycomunicación, entre otros.

La Zona Franca Verde representa una de las más amplias iniciativas deimplementación del desarrollo sustentable, luego de la Cumbre de Río-92,que consagró este concepto en el ámbito internacional. Son enormes los de-safíos de implementar tan ambicioso programa. Felizmente, hay una seriede ejemplos exitosos en escala piloto en la Amazonía. Llegó la hora de daruna escala de políticas de gobierno a esos éxitos alcanzados. Existe también,en el rol de nuestra historia, una serie de fracasos de políticas gubernamen-tales y proyectos privados, con o sin fines de lucro. Es la hora de aprenderlas acciones de esas experiencias, y evitar la repetición de las equivocaciones.

La implementación del desarrollo sustentable del Amazonas no es soloel desafío de un gobierno, sino de toda la sociedad. Sin esto, nuestro futuroy el de nuestros hijos y nietos estará comprometido. Necesitamos construiruna amplia red de asociaciones, al margen de intereses partidarios, vanida-des individuales y visiones corporativas. El desafío es transformar esto en unsueño e ideal común de lucha de la sociedad del Estado de Amazonas.

Así, el objetivo mayor del Programa Zona Franca Verde es mejorar la ca-lidad de vida, generar empleo y renta, y promover la conservación de la na-turaleza. Existe un programa del gobernador Eduardo Braga, especialmentepara las poblaciones amazónicas con índices de desarrollo humano más ba-jo y que conservan mejor la naturaleza. Una de nuestras motivaciones es de-sacelerar y, de ser posible, revertir el éxodo rural del inferior hacia Manaos.

Otro objetivo es revitalizar, a través de la Agência de Florestas e Negó-cios Sustentáveis do Amazonas, órgano vinculado a la Secretaría de MedioAmbiente y Desarrollo Sustentable, la producción de madera y productosforestales no madereros por quienes lo explotan, pescadores, indígenas yempresas con responsabilidad social. Existe también la necesidad de aumen-tar la producción sustentable del pescado y de frutas tropicales para expor-tación, y aumentar el grado de autosuficiencia en el abastecimiento agrope-cuario, a través de la Secretaría de Producción Agropecuaria, Pesca y Desa-


rrollo Rural Integral, apoyada por sus entidades autónomas y del Institutode Protección Ambiental del Amazonas.

Además, el programa Zona Franca Verde pretende implementar unaagenda de trabajo para los segmentos más marginados de la sociedad, en es-pecial para los núcleos de pobreza de Manaos y de las poblaciones que tra-bajan en la explotación, pescadores e indígenas más aislados. Para esto esimportante la acción de la Fundação Estadual de Política Indigenista doAmazonas (Fepi). Constituyen pilares estratégicos del programa Zona Fran-ca Verde, la regularización agraria desarrollada por la Secretaría de Terras eHabitação/Instituto de Terras do Amazonas, las acciones sociales del Proje-to Cidadão, las actividades de ecoturismo promovidas por la Amazonastur,el acceso al crédito desburocratizado de la Agência de Florestas del Amazo-nas, la formación profesional a cargo de la UEA.

También es necesario ampliar las inversiones en la zona Franca de Ma-naos (ZFM). Con la política de desarrollo económico del Polo Industrial deManaos, obtenemos la generación de impuestos para respaldar las inversio-nes públicas dirigidas al desarrollo sustentable. Vale destacar que la ZFMcontribuye también para concentrar la inversión privada en la capital, redu-ciendo, por tanto, la presión de deforestación en el interior del Estado. Porotra parte, la producción de petróleo y derivados tienen un papel estratégi-co para generar empleos e impuestos. Adicionalmente, la producción de gasnatural puede promover la reducción de gases que causan el efecto estufa.

Pero para que el desarrollo sustentable llegue al Estado, necesitan ser su-perados algunos paradigmas. Primero, es necesario valorar el conocimientoy las opiniones de los indígenas y ribereños que viven de los bosques, ríos,lagos y riachuelos. Estos segmentos sociales necesitan ser tomados en cuen-ta en el proceso de toma de decisiones. Es necesario hacer una transición delasistencialismo, con donaciones de implementos y vehículos, para una po-lítica de auto-sustentabilidad de pequeños negocios. La gestión de unidadesde producción y beneficio de productos agrícolas, pesqueros y explotadoresde la madera, debe ser hecha por pequeños y medios empresarios privados,con sustentabilidad económica, ambiental y social.

Necesitamos instrumentos de políticas públicas capaces de transformar,dinamizar y garantizar la sustentabilidad económica de las cadenas de pro-ducción. La ciencia y la tecnología asumen, en este caso, una importancia es-tratégica, destacándose las acciones de la Fundación de Apoyo a la Investiga-


ción del Amazonas. Son fundamentales, el crédito al pequeño empresarioconcedido por la Secretaría de Educación, a través de la tarjeta Zona FrancaVerde, de la Agencia de Fomento Económico del Amazonas, la asistencia téc-nica eficiente, del Instituto de Desarrollo Agropecuario del Estado del Ama-zonas (Idam) y la Agencia de Forestas y Negocios Sustentables del Amazo-nas, y el uso del poder de compra del Estado para mochilas escolares, alimen-tos para la colación escolar y madera. Comienzan a ser implementadas, porel Instituto de Protección Ambiental del Amazonas (Ipaam) y la Agencia deForestas y Negocios Sustentables del Amazonas, medidas de ordenamientoambiental y recreación, con apoyo de organizaciones internacionales ante re-servas de desarrollo sustentable, bosques estaduales, reservas de la extracciónde madera, parques estaduales y otras unidades de conservación.

La implementación del Programa Zona Franca Verde se está realizandoen regiones estratégicas, priorizando a aquellas con IDH-M más bajo, comoel caso de las del Alto Solimões y Juruá. En cada una de ellas, se realizan in-versiones de R$30 millones. Estas inversiones incluyen acciones de mejora-miento de la salud y la educación, transporte y energía. Para alcanzar el éxi-to del programa en las regiones, es estratégico el papel de las Secretarías deSalud, Educación, Planificación e Infraestructura, de los Alcaldes del Esta-do y de los consorcios internacionales.

La estrategia de complementación se define a través de procesos parti-cipativos de planificación y gestión, en coordinación con alcaldías, consor-cios inter-municipales, ONG, instituciones de investigación, movimientossociales y empresas privadas. Para esto, es fundamental la integración de lasdiferentes estructuras y subprogramas de Gobierno, tanto a escala estadualcomo municipal y federal. Un ejemplo de esto es la asociación con Fucapi,empresas privadas (Mil Madeireira e Gethal), Asmovita, Alcaldía de Itacoa-tiara, Senai, Sebai y Setraci, en el Polo Maderero de Itacoatiara.


Introducción

La elección de Lula para la Presidencia de la República en 2002, despertótemores en los mercados financieros al respecto de un posible abandono dela disciplina monetaria y fiscal perseguida por su antecesor, Fernando Hen-rique Cardoso, y entusiasmo y esperanza en buena parte de la opinión pú-blica internacional, por la expectativa que el nuevo gobierno creó de poderimplementar algo realmente novedoso en el enfrentamiento de los proble-mas sociales.

¿Pasado un año y medio desde que asumió el poder, en qué medida elgobierno Lula está de hecho innovando en términos de políticas económi-cas y sociales? Sorpresivamente para muchos, hoy se observa que no huborupturas importantes en la política económica y los avances en el campo so-cial; en términos concretos, fueron mucho más tímidos de lo que se espera-ba. ¿Sería ésta, una táctica transitoria para preparar el terreno de algo distin-to o un camino obligatorio? ¿Cuáles son los obstáculos que impiden cam-bios más radicales? ¿Qué se puede esperar del restante de su mandato?

Éstas son algunas de las preguntas que motivaron este artículo. Empie-zo, describiendo, en líneas muy generales, la evolución de la situación polí-tica, económica y social que precedió la elección de Lula, para contextuali-zar históricamente el momento que Brasil vivía cuando su gobierno empe-

El laberinto de lo social: el gobierno Lula en el contexto de la evolución política y económica de Brasil en los últimos años*

André Urani**

* Agradezco los comentarios de Simon Schwartzman, Octavio Amorim y Paulo Paiva a una versiónanterior de este artículo.

** Director ejecutivo de IETS. [email protected]

zó. En la segunda parte, hago un retrato sucinto de la situación social en elBrasil de este inicio de siglo XXI y, particularmente, de la pobreza y de susprincipales determinantes. Dado este diagnóstico, presento, en la terceraparte lo que sería una agenda de desarrollo que tenga como objetivo priori-tario la reducción de la pobreza. Las principales directrices de las políticaseconómica y social del actual gobierno, así como sus principales impactos,son objeto de la cuarta sección. La quinta y última, finalmente, es dedicadaal arriesgado ejercicio de hacer un balance de lo ocurrido hasta aquí duran-te este gobierno y de trazar algunas perspectivas de futuro.

Antecedentes

Hasta la primera mitad del siglo pasado, Brasil era un país esencialmentepobre y rural. Empezó una profunda metamorfosis de su estructura econó-mica y social a partir del Estado Nuevo, de Getulio Vargas, a fines de los años1930, cuando se fincaron las bases de una estrategia nacional de desarrollobasada en la industrialización vía sustitución de importaciones. Esta estra-tegia consistía, esencialmente, en una intervención generalizada del EstadoNacional en los más distintos mercados, para que se beneficien las inversio-nes nacionales y, sobre todo extranjeras, en los sectores considerados estraté-gicos.

Este modelo floreció con Juscelino Kubitscheck, el cual maduró duran-te el régimen militar (1964-1985) y que se desintegró en el inicio de losaños 1980.

Entre fines de la Segunda Guerra Mundial y 1980, Brasil experimentó unarápida industrialización, acompañada por un fuerte crecimiento económico ypor una urbanización desenfrenada. El PIB fue multiplicado por once, en tér-minos reales; el PIB industrial (siempre en términos reales) por dieciséis; la po-blación dobló, de 60 a 120 millones de habitantes, mientras que la proporciónde personas viviendo en los medios rural y urbano se invirtieron, lo que signi-fica que todo el crecimiento demográfico durante este período se concentró enlas ciudades. La proporción de pobres cayó, pero no el número absoluto y lapobreza se convirtió, crecientemente, en un problema urbano.

Los desequilibrios macroeconómicos provocados por el modelo sustitu-tivo de importaciones (deuda externa, crisis fiscal, súper-inflación) fueran

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acumulándose y explotaron en el inicio de la década de 1980. La primeramitad de la década del 80, fue marcada por sucesivos planes de estabiliza-ción, que al final lograron generar grandes superávit comerciales al costo deuna profunda recesión y de una fuerte aceleración inflacionaria – lo queprovocó un progresivo ocaso del régimen militar que regía desde 1964. Losmilitares tuvieron al fin que dejar el poder en 1985.

El pasaje del poder a los civiles no se dio de forma directa, al contrariode lo que demandaba la opinión pública. La democratización vino acompa-ñada de sucesivas tentativas malogradas, tanto ortodoxas cuanto heterodo-xas, de estabilizar la economía y de reanimar el modelo de desarrollo ante-rior. En términos macroeconómicos, esto implicó abruptas oscilaciones delos niveles de actividad y de empleo, resultando en un crecimiento prome-dio muy bajo (el PIB per cápita cayó) y en una inflación crecientemente fue-ra del control de las autoridades monetarias (en 1989, la tasa de inflaciónmensual alcanzó un increíble 80%). Dado que los pobres tenían menos ca-pacidad que los ricos de protegerse del deterioro del poder de compra de lamoneda; esta aceleración inflacionaria provocó un aumento de la desigual-dad de ingreso que, combinada con la disminución del PIB per cápita, pro-vocó un aumento importante de la pobreza.

Paralelamente, en 1988 se proclamaba una nueva Constitución que, porsus proposiciones en términos de libertades civiles y derechos sociales, vinoa ser conocida como Constitución Ciudadana.

La década termina, a fines de 1989, con la casi elección de Lula para laPresidencia de la República. Sin embargo, a quien se eligió fue FernandoCollor de Mello, ex Gobernador del Estado de Alagoas.

El Gobierno de Collor (1990-1992) priorizó, en su agenda, la imple-mentación de las reformas institucionales que eran preconizadas por el Con-senso de Washington, como la apertura comercial y financiera y la privati-zación, además de aventurarse en un nuevo plan heterodoxo de estabiliza-ción, cuyo elemento clave estaba en el confisco del 80% de los depósitos avista y a plazo en las instituciones financieras. El resultado fue un retumban-te fracaso: hubo una fuerte contracción de la actividad económica y la in-flación rápidamente volvió a niveles superiores al 20% mensual. Todos per-dieron, pero los más ricos, más que los más pobres (o sea, por primera y úni-ca vez en la historia estadísticamente documentada de Brasil, hubo dismi-nución de la desigualdad de ingreso).

El laberinto de lo social 161

La insatisfacción generalizada ante la ulterior degradación de la situa-ción económica, sumada a crecientes sospechas de corrupción del gobiernoy su falta de apoyo parlamentario,1 llevaron al impeachment de Collor, en elsegundo semestre de 1992.

Lo sustituyó su vice-presidente, Itamar Franco, que intentó implemen-tar un gobierno de coalición, donde el Partido de los Trabajadores (PT), deLula, no quiso entrar. En un momento en que, en función de la crisis eco-nómica y política, todas las encuestas de opinión pública apuntaban a Lulacomo el gran favorito para las elecciones presidenciales de 1994.

La situación macroeconómica continuó caótica, tanto así que Itamarnombró cinco diferentes ministros de Economía en el arco de su primer añode gobierno. Hasta que, a mediados de 1993, nombró a Fernando HenriqueCardoso, sociólogo y ex senador del Partido Social Democrático Brasileño(PSDB) que hasta entonces ocupaba el Ministerio de Relaciones Exteriores.

Cardoso formó un equipo de técnicos que rápidamente elaboró un nue-vo plan de estabilización heterodoxo que, al contrario de los precedentes,fue anunciado previamente públicamente y negociado con el Congreso Na-cional: el Plan Real, implementado gradualmente a partir del inicio de1994.

También al contrario de sus antecesores, el Plan Real tuvo impactos im-portantes y no solo a corto plazo. La tasa mensual de inflación, que estabade nuevo por arriba de los 40% mensuales, disminuyó a menos de 10%anuales; esta importante reducción del impuesto inflacionario, a su vez, jun-to a un aumento real significativo del salario mínimo, aumentó considera-blemente el poder de compra de los más pobres. Este elemento, sumado ala apreciación cambiaria y a una política fiscal expansiva impulsó la econo-mía, que volvió a crecer rápidamente.

Esta recuperación económica, la consecuente disminución de la tasa dedesempleo, el aumento de los salarios reales (sobre todo de los más pobres)y la oposición de Lula al Plan Real, llevaron a Cardoso a la Presidencia dela República en el primer turno de las elecciones realizadas a fines de 1994.

En la presidencia, Cardoso perfeccionó un estilo de gobierno que ya ha-bía sido adoptado por Juscelino Kubitscheck (1956-1960) y José Sarney

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1 En la historia democrática de Brasil ningún presidente que no haya logrado apoyo mayoritario enel Congreso o que lo tenga perdido, logró terminar su mandato constitucional (Vargas, 1954; Ca-fé Filho 1955; Jânio Quadros, 1961; João Goulart, 1964 y Collor, 1992).

(1985-1990): el llamado presidencialismo de coalición. Aunque su elecciónhaya sido relativamente fácil, su partido, el PSDB, estaba lejos de tener unamayoría en el Congreso. Para poder gobernar, e implementar su programade reformas institucionales, Cardoso tuvo que componer una muy diversi-ficada base de apoyo político, a veces con partidos que naturalmente seopondrían a las reformas propuestas.

Su primer mandato (1995-1998) fue marcado por la consolidación dela estabilidad macroeconómica y una consistente reducción de la pobreza(de 42% a cerca del 33% de la población, en el promedio del periodo).

Hubo un importante esfuerzo de sanear el sector público, cuyo históri-co desequilibrio presupuestario estaba en la raíz del proceso inflacionario delas décadas precedentes. Se profundizó la privatización, se rompieron mo-nopolios estatales, se empezó a reformar la administración pública y se im-plementaron nuevas reformas institucionales.

Las políticas sociales, sobre todo las de educación y salud, se descentra-lizaron. El programa Comunidad Solidaria re-dibujó las relaciones entre sec-tor público, sector privado y sociedad civil; gracias a él, por primera vez enla historia de Brasil, los pobres, aunque de forma incipiente, empezaron aser explicitados como beneficiarios de la política social.

A pesar del aumento de la carga tributaria, el mantenimiento de unapolítica fiscal relativamente expansionista y la propia re-estructuración delsector público hicieron que hubiera un creciente déficit público.2 Esto, aso-ciado a la apreciación cambiaria que se registró durante el período (no obs-tante la relativa flexibilidad del tipo de cambio), llevó a un aumento del de-sequilibrio de la cuenta corriente de la balanza de pagos. Lo que implicóuna grande vulnerabilidad externa – evidenciada durante las crisis de Asiay de Rusia, las cuales tuvieron pesados impactos sea sobre las cuentas ex-ternas, sea sobre el nivel de actividad: durante los dos últimos años del pri-mero mandato de Cardoso, el crecimiento del PIB fue mucho más modes-to que durante los dos primeros, lo que implicó un ulterior deterioro delmercado de trabajo, sobre todo en las principales regiones metropolitanasdel país.

Aún así, el balance del primer mandato de Cardoso fue juzgado comopositivo por la mayoría del electorado brasileño, que lo reelige (una vez más


2 Véase Giambiagi y Ronci (2004) para mayores detalles sobre la política fiscal durante los dos go-biernos de Cardoso.

en la primera vuelta electoral, una vez más contra Lula) a fines de 1998, pa-ra un nuevo mandato de cuatro años.

El segundo mandato de Cardoso empieza con la devaluación del real,no anunciada pero ampliamente prevista por los mercados, ante el crecien-te desequilibrio de la cuenta corriente de la balanza de pagos. El impacto in-flacionario de esto y el importante cambio de los precios relativos, fue fre-nado por políticas fiscal y monetaria muy apretadas. Las tasas de interés no-minales llegaron a 45% anuales, en términos nominales, mientras que elsector público pasó a producir superávit primarios – uno de los pilares de lanueva política macroeconómica, junto a la adopción de un tipo de cambioflexible y de metas de inflación. El cambio de precios relativos dinamizó elsector externo y la economía volvió a crecer significativamente en el 2000;sin embargo, esta recuperación tuvo corta duración, en función del colapsodel sector eléctrico y de la crisis argentina.

Los progresos en las reformas fueron más modestos que durante el pri-mer mandato; entre ellos, se destacan los esfuerzos de esbozar un esquemade regulación para los servicios públicos que habían sido privatizados ante-riormente.

Entre los avances en el campo social, hubo mejoras importantes en laspolíticas de educación y salud, la agudización, a partir de la Conferencia deDurban, del debate sobre acciones afirmativas para enfrentar el tema de ladiscriminación racial, la aceleración de la reforma agraria y la implementa-ción de nuevos programas sociales focalizados en los más pobres: combina-ción de transferencias de ingreso con contrapartidas de los beneficiarios(ejemplo: Bolsa-Escuela). Estos nuevos programas sociales se concentraronen los municipios más pobres del país y, por lo tanto, fueron poco percibi-dos por la opinión pública de las principales regiones metropolitanas y porlos principales medios de comunicación. Por otro lado, hubo una gran frag-mentación de esfuerzos (cada ministerio inventaba su propio programa), loque impidió que estas iniciativas ganen la escala adecuada y causen prejui-cio a su eficacia y eficiencia en la reducción de la pobreza. Sin embargo, lapobreza continuó cayendo, aunque en un ritmo menos expresivo que en losprimeros años del real.

La legislación laboral no fue objeto de reformas expresas, al mismotiempo en que las políticas públicas en esta área avanzaban menos que enlas otras. Estos factores, sumados a las bajas tasas de crecimiento del PIB y

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a la relocalización de importantes ramas industriales en ciudades menores,en respuesta a la apertura comercial, llevaron a una profundización de la cri-sis de los mercados laborales metropolitanos, con un significativo aumentode las tasas de desempleo y de la informalidad, y disminución de los salariosreales que explicarían el clima de creciente insatisfacción social que marcóeste período y preparó el terreno para la elección de Lula en el año 2002.

Ante la inminencia de la victoria del PT, aumentaron los temores en losmercados de que pudieran ocurrir cambios abruptos en la política macroe-conómica, lo que llevó a una crisis especulativa, seguida por una nueva sig-nificativa devaluación del real y, consecuentemente, por una aceleración in-flacionaria.

El laberinto de lo social

Brasil no es un país pobre (78% de la humanidad vive en países más pobresque Brasil), sino un país con muchos pobres: según las estimativas más con-servadoras, serían cerca de 55 millones de pobres, de los cuales 22 millonesde ellos son indigentes.

La proporción de brasileños pobres es más que el doble de lo que se de-bería esperar en un país con el ingreso per cápita del Brasil. Es por esta ra-zón, que se afirma que la desigualdad de ingreso es la principal causa de lapobreza. O sea, la cuestión de la pobreza no está tan ligada a la incapacidadde generar recursos, sino a aquella de distribuir los recursos que son genera-dos de forma adecuada. Según estadísticas del Banco Mundial elaboradaspor IPEA, la proporción de pobres verificada en Brasil normalmente ocurreen países que tienen 1/3 de su ingreso per cápita.

Además de ser una de las más elevadas del mundo, la desigualdad de in-gresos en Brasil ha sido prácticamente constante en las dos últimas décadas,a pesar de todos los cambios políticos, institucionales y económicos queocurrieron en este período. Según la PNAD/IBGE:3


3 La PNAD/IBGE es una encuesta de hogares que cubre todo el territorio nacional (excepto la parterural de la región amazónica) brasileño anualmente, desde los años 70.

• El 1% más rico de la población se apropia sistemáticamente de una pro-porción del ingreso mayor que la apropiada por los 50% más pobres.

• El ingreso familiar per cápita necesario para estar en el 1% más rico es17 veces mayor que la mediana de la distribución; y

• El 10% más rico se apropian de cerca del 50% del ingreso total.

Esta desigualdad se verifica prácticamente en todo el territorio nacional,aún cuando se analizan los indicadores relativos a una sola ciudad. ElInforme del Desarrollo Humano del la Ciudad de Río de Janeiro(2001), por ejemplo, muestra, entre otras cosas, que:

• Se pueden verificar Indicadores de Desarrollo Humano análogos alos registrados en los cinco continentes del planeta sin salir de unamisma ciudad.

• El peor y el mejor barrio de la ciudad están separados por más deun siglo de desarrollo humano. O sea, para que el barrio de Acarialcance la calidad de vida, en términos de ingreso, salud y educa-ción, que se registra hoy en el barrio de Lagoa, será necesario másde un siglo de progresos como los verificados durante los años 90.Barrios vecinos están separados por más de ocho décadas de desa-rrollo humano. Estas diferencias no son típicas de Río de Janeiro:ellas se verifican, en la misma intensidad, en prácticamente todas lasprincipales capitales brasileñas.

Las regiones metropolitanas se están tornando, de hecho, en los principalespalcos de la desigualdad. Es donde se concentra la riqueza, por cierto, perotambién, más y más, la pobreza. Más de un tercio de los pobres brasileñosviven hoy en las principales regiones metropolitanas del país.

En la base de esta alta desigualdad de ingresos está la discrepancia, en-tre las distintas camadas de la sociedad, en el acceso a las varias formas deriqueza, que resulta natural para algunas camadas, inalcanzable para otras.Los incluidos se disfrazan de clases medias; y lo serían, si no estuvieran enBrasil. Son los dirigentes, sea del sector público, sea del sector privado, queconsideran pobres aquellos que los sirven, como domésticos, chóferes o vigi-lantes. Pero los cuales, no resultan pobres según las estadísticas, sino perte-necientes a las camadas medias de la sociedad. Los que son verdaderamente

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pobres son invisibles a los ojos de aquellos que son llamados a tomar deci-siones, sea empresariales, sea gubernamentales. Y, por lo tanto, resultan ex-cluidos, tanto de los mercados cuanto de la mayoría de las políticas públi-cas.

Es lo que ocurre, por ejemplo, en la educación. El 40 por ciento de losjefes de hogar de las familias indigentes no han completado ni siquiera unaño de estudio. Del total de los adultos brasileños, 60% tiene menos de 8años de estudio completos. Entre los 75% más pobres, no hay jefes de ho-gar que hayan puesto los pies en la universidad, mientras que entre el 1%más rico, casi el 90% frecuentó la educación superior.

Algo de análogo pasa en el mercado laboral. La mayoría de los pobres eindigentes está en familias cuyos jefes son empleados informales o por cuen-ta propia. Esto quiere decir que trabajan en la informalidad, sin acceso aaquellos servicios (formación profesional, crédito etc.) que serían necesariospara mejorar su productividad y su bienestar.

La oferta de bienes y servicios públicos, así como las instituciones queregulan prácticamente todos los mercados, siguen siendo conformes al mo-delo sustitutivo de importaciones que se implementó a partir del EstadoNuevo y no están conformes a la economía abierta, democrática, y de mer-cado que la sociedad brasileña, en su conjunto, parece estar deseando.

Otro determinante históricamente importante de la pobreza en Brasil esel racial. La pobreza brasileña tiene color: es negra. Según Cartola, uno delos más importantes compositores de samba, “es negra la tristeza de esta vi-da”. Los negros y mulatos son 45% de la población total y 70% de los in-digentes. Simétricamente, los blancos y amarillos son 55% de la población,pero representan el 90% del 1% más rico. Esta cuestión nunca fue asumidapor la opinión pública (se decía que Brasil era una democracia racial) antesde la Conferencia de Durban, en 2001 – a partir de la cual se tornó un te-ma político importante en el escenario nacional.

Subsisten, finalmente, importantes diferencias regionales. Cerca del60% de los indigentes y del 50% de los pobres se encuentran en la regiónNordeste, que tiene apenas un cuarto de la población del país.


El hilo de Ariadna: una agenda de desarrollo con foco en la reducción de la pobreza

Priorizar la reducción de la pobreza en el Brasil contemporáneo significa darvida a un proceso de desarrollo radicalmente distinto de aquello conocidodurante el siglo pasado.

No se trata, de hecho, de crecer por crecer, una vez que (como ya fuedicho) Brasil ya no es un país pobre. Estimativas de IPEA muestran que, pa-ra reducir la proporción de pobres a la mitad (manteniendo la actual distri-bución de ingresos) sería necesario que el PIB per cápita creciera 75%, loque podría significar una generación para que ocurra.

La desigualdad tiene, por lo tanto, que ser atacada. El mismo IPEA re-vela que sería posible, con el PIB per cápita actual, reducir la proporción depobres a la mitad disminuyendo el índice de Gini de 0,6 a 0,5 – índice queseguiría siendo muy elevado para los niveles observados internacionalmen-te. Esta opción es una falsa opción, visto que sería inviable hacerlo a travésde transferencias sistemáticas de los grupos más ricos y políticamente mejororganizados (aunque numéricamente poco expresivos) de la sociedad paralos más pobres y políticamente más débiles (aunque más numerosos).

El único camino posible, por lo tanto, pasa por combinaciones de cre-cimiento económico con reducción de la desigualdad: Brasil podría llegar atener una proporción de pobres equivalente a la mitad de la actual, si su PIBper cápita creciera 18% (algo que sería factible en el arco de cuatro o cincoaños) y que lograse, simultáneamente, reducir su desigualdad en un 11%.

Esta combinación representa un desafío inédito para la sociedad brasile-ña en su conjunto, pero ya viene ocurriendo en algunas regiones de Brasil,particularmente en el Estado de Santa Catarina. A pesar de que el ingreso percápita de Santa Catarina creció menos que el nacional durante la última dé-cada (22% contra 30%), este estado fue campeón nacional de reducción de lapobreza, una vez que fue capaz de reducir su desigualdad de ingreso significa-tivamente (el índice de Gini pasó de 0,54 en 1992 a 0,45 en el 2002).

Según las agendas establecidas por IETS (2001 y 2002), esto pasaría por:

• Consolidación de la estabilidad macroeconómica: por sí misma, se tra-ta de una condición necesaria pero no suficiente para una estrategia dedesarrollo de este tipo. Los problemas sociales brasileños no pueden ser

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solucionados a través de políticas macroeconómicas, pero pueden seragravados por malas políticas – como ya ocurrió en el pasado recientedel país. Por otro lado, la consolidación de la estabilidad podría llevar,paulatinamente, a una reducción de las tasas de interés, lo que podríaabrir espacio para una ampliación del gasto público social sin necesidadde aumentar la carga tributaria.

• Re-direccionamiento del gasto público social (GPS) a favor de los gru-pos más pobres: el GPS brasileño no es bajo, pero poco efectivo para re-ducir la pobreza. El GPS llega al 23% del PIB, o sea, cerca de diez ve-ces el monto de recursos que sería necesario para eliminar la insuficien-cia de ingreso de los pobres si fuera posible implementar una política detransferencias perfectamente focalizada; una proporción del PIB mayorque aquella representada por el gasto público total en países como Mé-xico, Argentina o Chile. Sin embargo, casi 1/3 de los brasileños perma-necen (pos-transferencias) debajo de la línea de la pobreza, pues la ma-yor parte del GPS es capturado por aquellos que no son pobres (y quetienen una mayor capacidad de representación política). Es por estas ra-zones que se trata, en Brasil, de re-direccionar el GPS más que de au-mentarlo. Hay también la necesidad de reducir la fragmentación de losdistintos programas sociales destinados a los más pobres (a ejemplo delo que se hizo, recientemente, con el Beca-Familia) y de aumentar losesfuerzos de diagnóstico, monitoreo y evaluación de las políticas socia-les – una práctica todavía incipiente en Brasil.

• Profundización de las reformas institucionales: las reformas son necesa-rias, antes de todo, para permitir el re-direccionamiento del GPS. En elcuadro actual, los gobernantes tienen poco radio de maniobra para de-cidir el formato del GPS, visto que su implementación y composiciónson determinadas exógenamente por la legislación existente. Como esde esperarse, reformas en este sentido enfrentan, en la práctica, unaenorme resistencia de los grupos más organizados de la sociedad. Las re-formas son también necesarias para permitir que la economía brasileñase desgarre de su herencia nacional-desarrollista autoritaria adquirida enel siglo XX, para poder insertarse en el mundo globalizado de formamás competitiva, con una mayor capacidad de producir ahorro domés-tico y justicia social.


• Ampliación del espacio público más allá de las fronteras estatales: tantopara promover el crecimiento cuanto para reducir la desigualdad es ne-cesario aumentar la oferta de bienes y servicios públicos, lo que será po-sible solamente a través de la multiplicación de alianzas entre distintosniveles de gobierno, la iniciativa privada y la sociedad civil – a ejemplode lo ocurrido en Santa Catarina, donde se verificó, como ya se anotó,la mayor disminución de la pobreza en el período reciente. Los desafíos,hoy, pasan por llevar este tipo de experiencia prioritariamente a las prin-cipales regiones metropolitanas del país, así como de transitar de políti-cas de desarrollo industrial hacia políticas de desarrollo de los servicios.

La política económica y social del gobierno Lula

No obstante su victoria relativamente fácil en las elecciones de 2002, Lulano tuvo carta blanca del electorado brasileño, ya que su partido estuvo muylejos de conquistar la mayoría del Congreso. El nuevo presidente tuvo asíque reeditar la estrategia de su predecesor, apoyándose en una coalición par-lamentaria mucho más vasta de lo que se pudiera prever antes de las eleccio-nes. La base de apoyo parlamentaria de Lula se realizó, en la práctica, conuna alianza compuesta por el mayor número de partidos de la historia deAmérica Latina.

Esta fragmentación de la base parlamentaria de apoyo al gobierno llevóa una serie de contradicciones internas, acentuadas por el hecho que dentrodel propio PT (principal partido de la coalición) y del gobierno mismo em-pezaron a surgir polémicas públicas en relación a las políticas económica,social, industrial y de relaciones internacionales.

Los primeros meses de gobierno estuvieron marcados por:

• Una creciente ocupación de la maquinaria del gobierno por los cuadrosdel PT, la mayoría de los cuales no tenía experiencia administrativa; ypor

• Una ruptura (por lo menos parcial) de algunos dogmas que habían mar-cado la retórica del PT en el pasado, sobre todo en lo relacionado a lapolítica económica.

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A pesar del discurso adoptado por los principales ministros y líderes parla-mentarios del gobierno, el hecho que Lula no solo haya continuado sinoprofundizado la política económica del segundo gobierno de Cardoso, tor-naba lícito preguntarse hasta que punto la herencia que había recibido era,realmente, maldicha.

La expectativa general de los mercados (y de la opinión pública nacio-nal e internacional), creada a partir del discurso adoptado por el propio PTdurante toda su existencia, era que la llegada de Lula a la presidencia impli-caría cambios radicales en la conducción de la política económica, pasandopor una re-negociación de la deuda externa e interna, por un tipo de cam-bio más alto y por tasas de intereses más bajas.

Esta expectativa no se confirmó, al contrario, como ya se dijo, hubo unaradicalización de los fundamentos de la política adoptada por Cardoso; des-de 1999 se mantuvo el cambio flexible, y las metas de inflación con un su-perávit primario del sector público mayor de lo que fue obtenido durante elsegundo gobierno de Cardoso, e incluso de lo que había sido negociado conel Fondo Monetario Internacional.

En la práctica, esto implicó un control muy duro de la demanda agre-gada, ya sea por vía de la política fiscal o por la política monetaria. Esta po-lítica fue extremamente exitosa en contener las presiones inflacionarias, pe-ro llevó, en el 2003, a un crecimiento negativo del PIB (por primera vez enuna década), a un aumento de las tasas de desempleo y a una disminuciónde los ingresos reales. Este cuadro empezó a mejorar en el 2004, sobre todofuera de las principales regiones metropolitanas, gracias al dinamismo delsector externo: el aumento de las exportaciones fue tan expresivo que llevóal equilibrio de la cuenta corriente de la balanza de pagos.

En términos de reformas, los avances fueron tímidos e inciertos y se li-mitaron al campo fiscal (donde resulta que hubo un ulterior aumento de lacarga tributaria, que llegó a 40% del PIB) y de la seguridad social, en quelos logros fueron menores que los deseables. En otras palabras, poco se lo-gró para re-direccionar el GPS a favor de los más pobres.

Un avance importante fue la aprobación, por el Congreso, de una nue-va ley de falencias. También merece ser resaltado que un proyecto para es-tablecer un marco institucional nuevo para las alianzas público/privado,presentado por el gobierno, está por aprobarse en el Congreso, en un con-texto donde la regulación de los servicios públicos privatizados durante los


años 90 fue repetidas veces puesta en jaque por varios ministerios, en parti-cular por el de Comunicaciones.

Sorprendentemente, hubo una desaceleración de la reforma agraria, apesar de las presiones crecientes del Movimiento de los Sin Tierra (MST).Sin embargo, lo más sorprendente – dado la trayectoria personal de Lula –fue que no hubo ningún logro, por ahora, en las áreas sindical y laboral.

Esta parálisis es una prueba de la debilidad del gobierno de Lula. Un go-bierno fuerte tiene que tener un apoyo parlamentario mayoritario y con co-hesión; y ser impermeable a las presiones de los grupos de interés de basesocial estrecha – pero muy bien organizados. El gobierno actual no cumplecon ninguna de estas condiciones: su base parlamentaria, aunque mayorita-ria, es tremendamente heterogénea y vulnerable a presiones de grupos co-mo, por ejemplo, los metalúrgicos de la región metropolitana de São Paulo,cuyos intereses no son representativos de la mayoría de los trabajadores bra-sileños – sobre todo los más pobres.

En lo referente a las políticas sociales, hubo claramente un cambio im-portante después del primer año de gobierno. Lula empezó su gobierno au-mentando el número de ministerios del área social (lo que no parecía muyadecuado, dada ya la gran fragmentación de las políticas en esta área) y ha-ciendo mucha publicidad en torno a dos programas nuevos, el llamadoHambre Cero y el Primer Empleo.

El primero de ellos fue recibido con entusiasmo por la opinión públicanacional e internacional y se tornó en una especie de slogan-síntesis, en elcampo simbólico, de lo que la gente esperaba de Lula. Su estrategia y con-tenido se revelaron extremamente confusos desde el inicio. ¿Cuántos son loshambrientos en Brasil? ¿Dónde están? ¿De qué tienen hambre? ¿Por qué tie-nen hambre? ¿Cómo amenizar esta hambre? ¿Distribución de alimentos otransferencias monetarias? Los principales responsables de este programa notenían respuestas claras a ninguna de estas preguntas.

El programa Primer Empleo, del cual se habló mucho, tenía un diagnós-tico claro – y equivocado: que el desempleo era un fenómeno que penaliza-ba sobre todo a los más jóvenes. Es cierto que las tasas de desempleo de losjóvenes, en Brasil como en casi todos los países del mundo, son más altas quelas de quienes no son jóvenes. Pero como la tasa de participación en el mer-cado de trabajo de los jóvenes es menor que la de no-jóvenes (y decreciente,porque los jóvenes se quedan más tiempo estudiando), los jóvenes no son la

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mayoría de los desempleados. Peor aún: de una manera general, no tener unempleo es menos grave para un joven que para un no-joven, visto que ésteúltimo suele ser el principal responsable del aporte de recursos a la familia.De todas formas, partiendo de este diagnóstico, se incentivó el empleo de jó-venes, subsidiando a las empresas que los contrataban -estimulando, así, lasustitución (en el margen) de no-jóvenes por jóvenes. Afortunadamente, elprograma tuvo impactos insignificantes sobre el mercado laboral.

En compensación, paradójicamente, se habló mucho menos de un pro-grama, a mi juicio, mucho más interesante que los anteriormente citados: elBeca-Familia. Hilvanado en silencio a lo largo de todo el 2003, este progra-ma logró unificar los programas sociales que habían sido lanzados en el se-gundo gobierno de Fernando Henrique Cardoso. Consiste, básicamente, enun programa de transferencias monetarias a los más pobres a cambio decontrapartidas de los beneficiarios, tales como tener todos los hijos en edadescolar asistiendo regularmente a la escuela, tener todos los hijos vacunados,realizar exámenes médicos durante el período de embarazo, etc.

El programa inmediatamente logró el apoyo de los principales organis-mos multilaterales (Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo,etc.) y fue progresivamente extendido a las regiones metropolitanas. Se au-mentó el presupuesto, el número de beneficiarios (que hoy llega a 4 millo-nes y medio de familias) y el valor medio de los beneficios.

Sin embargo, y a pesar del aumento de su presupuesto para el 2004, elprograma no pasa del 2% del GPS, o sea, la quinta parte de cuanto sería ne-cesario transferir a los pobres si hubiera la capacidad de implementar unapolítica perfectamente focalizada. El programa no incluyó a los adolescen-tes y jóvenes entre los beneficiarios, hay bajo control de las contrapartidas ysus impactos no fueron aún estimados.

De todas formas, el primer año del gobierno de Lula estuvo marcadopor un creciente conflicto en el área social, entre los que sostenían una es-trategia del tipo Beca-Familia y los que preconizaban acciones como elHambre Cero. Este conflicto reflejó el problema político de fondo del go-bierno de Lula: de un lado, existen los ministerios (como el de Economía,Agricultura, Industria y Comercio, etc.) que defienden decisiones que enfa-tizan la eficiencia de las políticas públicas; del otro, están aquellos (Casa Ci-vil, Trabajo, Salud, etc.) cuya lógica está basada en los posibles logros polí-ticos de corto plazo para sus propias clientelas políticas.


Lula tuvo, por lo tanto, que empezar su segundo año de gobierno tra-tando de arbitrar este conflicto. Y lo hizo disminuyendo el número de mi-nisterios del área social. Fueron abolidos tanto el Ministerio de AsistenciaSocial (donde se había articulado la ingeniería del Beca-Familia) cuanto elde Combate al Hambre, para crear el Ministerio de Desarrollo Social yCombate al Hambre, con la misión de coordinar los programas Hambre Ce-ro, Beca-Familia y otros programas asistenciales, como la “Ley Orgánica deAsistencia Social” (LOAS), que establece transferencias para incapacitadosfísicos y mentales y ancianos – aunque no hayan contribuido para la segu-ridad social – y los recién lanzados programas de restaurantes y farmaciaspopulares.

La tendencia, sin embargo, es que – progresivamente – el Hambre Cerose torne un slogan para el Beca-Familia y para los otros programas del nue-vo ministerio.

También se registró, en el 2004, una agudización del debate sobre cotasraciales, sobre todo en las universidades públicas (donde el acceso está res-tringido, casi exclusivamente, a aquellos que pertenecen a familias que tie-nen la posibilidad de enviar a sus hijos a buenas escuelas privadas, primariasy secundarias).

Nada (o muy poco) relevante, fue hecho o dicho sobre la desigualdad.

Balance de los 18 meses de gobierno y perspectivas

El gobierno de Lula fue mucho más allá de lo que se podría esperar en tér-minos de estabilización, dando repetidas e inequívocas señales (como la de-terminación de un aumento poco significativo para el salario mínimo, o lainsistencia en tajar los inactivos) de que la disciplina fiscal vino para quedar-se y de que su política monetaria es inmune a presiones políticas coyuntu-rales (como lo muestra, por ejemplo, el mantenimiento de las tasas de inte-rés básicas bastante elevadas).

Esta política llevó a buenos resultados en la contención de la tasa de in-flación en niveles aceptables (la previsión para este año es de cerca del 7%),pero también a un crecimiento negativo del PIB en el 2003 y a un aumen-to del desempleo y de la pobreza. Esta tendencia de los indicadores nítida-mente se invirtió en el 2004, gracias, particularmente, al dinamismo del sec-

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tor exportador. Con la recuperación de la economía, aparentemente se re-cobra también la popularidad del gobierno.

Persisten dudas con relación a la sostenibilidad de este repunte del cre-cimiento para más allá de 2004. El grado de ocupación de la capacidad ins-talada en la industria ya llega a niveles muy elevados y empiezan a surgircuellos de botella en la infraestructura, en un contexto en que la indefini-ción del cuadro institucional todavía inhibe las nuevas inversiones que se-rían necesarias para superarlos. La cuestión que parece clave es: ¿hasta quépunto el equipo económico es capaz de influenciar otras áreas del gobierno(reformas, regulación, política social)?

En el campo de las reformas, los logros del año 2003 fueran tímidos pe-ro inesperados, y hubo una clara pérdida de vigor en el 2004. La capacidadde avanzar en los últimos dos años de gobierno depende de los resultadosde las elecciones municipales de octubre 2004, sobre todo, en las principa-les regiones metropolitanas del país.

En cuanto a la política social, la unificación de los programas y la crea-ción del Ministerio del Desarrollo Social fueron claramente pasos positivos.Una mayor cohesión entre los programas, así como una mayor transparen-cia, y mayores esfuerzos de diagnóstico, monitoreo y evaluación serían de-seables. Lo más importante, de todas maneras, es que las reformas avanceny que las tasas de interés puedan bajar, de manera que se abra mayor espa-cio, en el presupuesto del gobierno, para la Beca-Familia.

Falta un consenso, aún dentro del gobierno, en relación al tipo de estra-tegia de desarrollo a ser seguida. El Ministerio de Economía preconiza quehay que persistir con el rigor monetario y fiscal, avanzar con las reformas,definir mejor la regulación de los servicios de utilidad pública y ser másagresivo con las políticas sociales. Por ejemplo, en el Banco Nacional de De-sarrollo Económico y Social (BNDES – cuyo presupuesto equivale a cercadel doble del Banco Interamericano de Desarrollo) y en otros ministerios,se presiona constantemente para aflojar el rigor monetario y fiscal y para au-mentar el grado de intervención del Estado en la economía. Esta actitud in-tervencionista del gobierno también se manifiesta en otras áreas, como sin-tomáticamente se percibe en los recién lanzados proyectos de ley para laprensa y para los audiovisuales.

Paralelamente, se nota una fragmentación creciente de la base de susten-tación política del gobierno. El gabinete de Lula, además de ser el más frag-


mentado de la historia del presidencialismo latinoamericano (ocho partidospolíticos tienen puestos ministeriales), es también muy heterogéneo ideológi-camente, incluyendo desde partidos de extrema izquierda (Partido Comunis-ta del Brasil – el PC do B) hasta algunos de centro-derecha (como el PartidoTrabajador Brasileño, PTB, y el Partido Liberal, PL). Este espectro demasia-do amplio de la coalición de apoyo al gobierno crea un clima de incertidum-bre política, magnificado por la inminencia de las elecciones de octubre. Y, sibien éstas son elecciones municipales, la campaña ya se nacionalizó.

Lula y su gobierno mantiene su popularidad, la que perdieron en el pri-mer semestre de este año a causa de los escándalos políticos que se multipli-caron, y que se ha recuperado en los últimos meses con el repunte del cre-cimiento.

Si gana las elecciones, Lula tendrá una oportunidad de redefinir susprioridades para la segunda mitad de su mandato, arbitrando los conflictosque habitan su propio gobierno. Si pierde, podrá estar condenado a no lo-grar avanzar en las reformas, lo que implicaría modestas tasas de crecimien-to económico y mantener políticas sociales menos ambiciosas de lo que se-ría deseable.

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André Urani176

Introducción

Las premisas teóricas e históricas que organizan el análisis

Mis posibilidades de contribuir a este tema radican en una relación muchomenos inmediata con los países involucrados en la reflexión. En cambio,pretendo extremar la alternativa de aludir a los procesos que aquí se ponenen cuestión (las políticas sociales, las políticas económicas, el planteo y re-planteo de la equidad, los procesos de regionalización) en América Latina,para así preguntarnos qué significa presentar enfoques hacia la equidad.

En primer lugar, quisiera señalar algunas cuestiones de hecho, y luego cier-tos aspectos teóricos y políticos que explicitan en lo que yo estaría de acuer-do, al menos en principio, en llamar un enfoque hacia la equidad, para luegodiscutir la deseabilidad de un objetivo como el que queremos plantear.

Queda fuera de discusión que, luego de 30 años de despliegue del pro-yecto neoliberal, en América Latina asistimos a la emergencia de nuevas so-ciedades. Ya no se trata, solamente, del continente que al ser sometido a es-tudio diera lugar a la elaboración de uno de los conceptos más ricos de lascorrientes estructuralistas (el de heterogeneidad estructural1). En efecto, en la

El trabajo y el reconocimiento de las necesidades: dos condiciones de un enfoque orientado a la equidad

Claudia C. Danani

1 Entre los años 60 y 70 diversos estudios dieron lugar a la elaboración del concepto de heterogenei-dad estructural, definido por M. Wolfe como “...una situación en la que existen grandes diferenciasde productividad y modernidad entre los sectores de actividad económica y dentro de ellos, exis-tiendo, al mismo tiempo, complejas vinculaciones de intercambio, dominio y dependencia dentrode una estructura socio-económica nacional en contraposición a supuestas situaciones dualistas enlas cuales coexisten, en el territorio nacional, dos estructuras socio-económicas -una moderna y otratradicional o primitiva- con escaso intercambio entre ella y poca influencia mutua” ( Wolfe, 1973).

actualidad se trata de un proceso de radicalización de las tendencias y lasconsecuencias, proceso que tiene gran capacidad de transformación/consti-tución de nuevas condiciones.

En el último año se ha convertido en cita común y obligada, el trabajode CEPAL/IPEA/PNUD (2003) que pretende establecer bajo qué condi-ciones 18 países latinoamericanos podrían cumplir el objetivo de reducir ala mitad la pobreza extrema hacia el año 20152. El estudio formula un tene-broso diagnóstico de lo que sucedería si no variaran las tendencias de polí-ticas y crecimiento económico verificadas durante la década del 90 (sólo 7países alcanzarían aquella meta, 6 reducirían la pobreza de modo muy len-to y los 5 restantes aumentarían los niveles de pobreza), y perfila un optimis-ta escenario que proyecta tasas razonables de crecimiento y de reducción dela desigualdad que permitirían que 16 de los 18 países alcanzaran la meta.Del análisis y las simulaciones derivan asombrosas conclusiones: “...inclusodisminuyendo levemente la desigualdad se pueden obtener resultados muypositivos en cuanto a reducción de la pobreza... [una modesta reducción dela desigualdad bastaría] para que la incidencia de la pobreza se redujera enigual medida que en varios años de crecimiento económico positivo... Enlos pocos casos en que los países han logrado disminuir la desigualdad, sehan logrado grandes beneficios en materia de reducción de la pobreza” (9-11). Queda claro que mi asombro no proviene de la asociación entre pobre-za y desigualdad, sino precisamente del hecho de que debamos recordar esaasociación, aún al cabo de tres décadas de destrucción de la capacidad pro-ductiva de las economías, del acorralamiento de las mayorías contra condi-ciones de vida que rayan en la barbarie, y que coexisten (y son parte insepa-rable) de un veloz y violento enriquecimiento de minorías cada vez más re-ducidas.

Claro que la desigualdad (y la pobreza, pero en particular la desigual-dad) ha sido un rasgo histórico de las sociedades latinoamericanas de los úl-timos 500 años. Por lo tanto, cuando mencioné que asistimos a la emergen-cia de nuevas sociedades quería subrayar que se ha tratado de un proceso deíntegra transformación, que no se concentró en el Estado, concebido -comoa menudo se lo presenta- como una instancia ajena y externa a la sociedad.

Claudia C. Danani178

2 Destaco el propósito del trabajo para enfatizar lo -cuanto menos- poco ambicioso de la preguntaque pretende responder: no se trata de eliminar la pobreza, sino sólo de reducir a la mitad el núme-ro de personas que viven en situaciones de extrema pobreza.

Por el contrario, son las sociedades (las latinoamericanas en este caso, aun-que no sólo) las que se han transformado de manera global, transformaciónde la que hace parte el hecho de que los Estados no son más pequeños, niintervienen menos, sino que son Estados distintos, cuyas acciones y políticasson tan intensas como lo eran antes, pero portadoras de significados y orien-taciones diferentes (u opuestos) a aquellos que acostumbrábamos rastrear yreconocer como “intervención estatal”3. Esos Estados, en definitiva, han si-do parte activa y necesaria de los procesos de deterioro y degradación socialy ambiental de nuestro continente.

En consecuencia, la búsqueda de políticas sociales y políticas económi-cas orientadas hacia la equidad es una búsqueda que nos ubica en un terre-no más amplio, en la tarea de reconstrucción de algo más que las políticas:en el terreno de las sociedades en las que deseamos vivir y de las comuni-dades políticas (es decir, de los Estados) que los latinoamericanos preten-demos establecer. Al mismo tiempo, adoptar este punto de vista implicaponer en cuestión una de las tesis que en los últimos años han ganado elsentido común, esa que, afirma que “el Estado se retiró” o que “con la des-regulación disminuyó (o desapareció) la intervención del Estado”, puesesas afirmaciones sustraen del debate y de la comprensión la monumentallabor de construcción cotidiana de una nueva sociedad, que si antes sólo pu-do llevarse a cabo por y desde el corazón mismo del Estado, ahora nos con-voca a una tarea de reconstrucción y recuperación de idéntica magnitud ysentido inverso.

Este es un imprescindible punto de partida para que los procesos de in-tegración que nos ocupan sean algo más que procesos de integración demercados, y en cambio se conviertan en una oportunidad para rediscutirteórica y políticamente nociones tales como las de bien e interés común.Creo, en definitiva, que esa mirada trascendente es la que nos ha hecho re-flexionar en el ámbito de lo que identificamos como política social. Y no po-dría haber sido de otro modo, ya que en el campo de la política social se ex-presan y se construyen, simultáneamente, los modos de vida y las condicio-nes de reproducción de la vida de una sociedad, lo que es lo mismo que de-cir que la vida social, en general, encuentra en las políticas sociales un esce-nario de privilegiada constitución. Claro que, en sociedades de clases -dicho

El trabajo y el reconocimiento de las necesidades 179

3 Al respecto ver, Lindenboim y Danani, 2003.

esto en sentido amplio- esas condiciones son siempre diferenciales para losdistintos grupos sociales.

En este sentido, y tal como ya he dicho anteriormente (Danani, 2004),las políticas sociales hacen sociedad... o sociedades, según sean los principiosque las orientan. A fin de aclarar lo que creo que es el carácter distintivo deestas políticas, diré que defino a las políticas sociales como aquellas especí-ficas intervenciones sociales del Estado que se orientan (en el sentido de queproducen y moldean) directamente a las condiciones de vida y de reproduc-ción de la vida de distintos sectores y grupos sociales, y que lo hacen ope-rando especialmente en el momento de la distribución secundaria del ingre-so. A mi juicio, este último aspecto sirve para avanzar en una serie de dis-criminaciones analíticas que son útiles para nuestra reflexión.

En primer lugar significa, que lo que distingue a las políticas sociales esque ese proceso de configuración del que forman parte no obra en el circui-to de la distribución del ingreso directamente derivada del proceso de pro-ducción, por la vía de la retribución a los factores (distribución primaria), si-no por mecanismos de redistribución que se le superponen4. Y aquí mencio-no, entonces, otro aspecto que es medular para este tema, el cual es que po-líticas sociales y políticas económicas deben ser también (momentáneamen-te) distinguidas; vale decir, es necesario circunscribir la relativa especificidadde sus procesos-objetos de intervención. En este sentido, me refiero a las po-líticas económicas como “...al conjunto complejo de acciones emprendidasdesde el aparato del Estado, y específicamente desde el nivel gubernamental,destinado a enmarcar y orientar la acción del sector privado (eventualmen-te, también del sector público) en relación con la actividad –directamente-económica. En principio se supone que tal acción se orienta a la consecu-ción del crecimiento económico” (Lindenboim y Danani, 2002).

Sigo avanzando en lo que es, simultáneamente, un ejercicio de distin-ción y de elaboración/reconstrucción del conjunto de intervenciones (socia-les) del Estado, para así estar en condiciones de formular interrogantes so-bre el sentido de las mismas. Me importa destacar que ese papel constituti-vo de las condiciones de vida y de reproducción de la vida que las políticas


4 Aunque tal vez pudiera ser un exceso de cuidado, aclaro que a mi juicio la distinción entre distribu-ción primaria y distribución secundaria es básicamente analítica; es decir, se trata de momentos lógi-cos de una unidad real (la del proceso de la distribución), pero que no son idénticos a la hora delanálisis.

sociales cumplen, se sitúa en torno a una función indirectamente regulado-ra de las condiciones de venta y uso de la fuerza de trabajo, tornándose enlo que Offe (1990: 84) ha caracterizado como “(...) una estrategia estatal pa-ra incorporar fuerza laboral a la relación salario-trabajo”. Esta segunda cues-tión también aporta a la distinción con las políticas laborales, ya que es evi-dente el carácter directo de la regulación sobre las condiciones de venta yuso de la fuerza de trabajo por parte de estas últimas5.

Entonces, es porque las políticas sociales hacen parte central del proce-so de constitución de las condiciones de vida (y de las diferencias y desigual-dades de esas condiciones); es porque están en el corazón mismo del perma-nente proceso de constitución de la forma mercancía de la fuerza de traba-jo; es, finalmente, porque en ellas se expresan “... la medida en que una so-ciedad se acerca o se aleja del reconocimiento de las necesidades de todos susmiembros y su capacidad de protección de los mismos” (Grassi, 2003: 25-26); es por todo eso, entonces, que al analizar y discutir sobre las políticassociales estamos deliberando acerca del trabajo, acerca de la política, y acer-ca de los valores que regulan (o que deben regular) la convivencia social.

Propongo pensar que aquella transformación de las sociedades latinoa-mericanas en los últimos 30 años, de la que hablé antes, ha ocurrido por unacompleta reconfiguración de estas tres cuestiones, redefinidas en términosprofundamente regresivos y de mayor subordinación de las mayorías. Conesto quiero decir que las políticas sociales del neoliberalismo han contribui-do a una mayor explotación del trabajo, a un proceso de de-ciudadanizacióny a un empobrecimiento y primarización de la vida social.

¿Cómo podrían, qué condiciones deberían cumplir las políticas sociales,entonces, para contribuir, para poner a prueba, para impulsar un enfoquedistinto de aquel que ha transformado regresivamente a los países latinoa-mericanos en las últimas décadas? ¿Cuáles deberían ser los soportes de prác-ticas profesionales que, desde diferentes ámbitos, se pretendan orientar porotro enfoque en una región como la latinoamericana, la más desigual delplaneta?

Con estas preocupaciones, me permito proponer una tarea con eje en 2aspectos: lo que en adelante llamaré la desasistencialización del trabajo (y


5 Lo mismo puede decirse respecto de la participación de las políticas laborales en los circuitos de ladistribución, ya que, al regular directamente los ingresos del capital y el trabajo, se desenvuelvenprincipalmente en la esfera de la distribución primaria.

por lo tanto, de la política social) y la expansión de los espacios de debaterespecto de las necesidades legítimas.

La centralidad del trabajo

Pese a las enormes diferencias que estos procesos han asumido en nuestrosdistintos países, no cabe duda de que asistimos a una espectacular ofensivadel capital contra el trabajo a escala planetaria, ofensiva que se ha expresa-do con particular crueldad en América latina. Cuando digo particular cruel-dad estoy refiriéndome al hecho de que, sobre la historia -permanentemen-te reactualizada- de subordinación activa y expropiación del espacio, de lascostumbres y de la autonomía para definir el rumbo del desarrollo y de lapropia vida comunitaria -historia que no es más que la de la conquista/inva-sión desde hace más de 5 siglos- el proceso neoliberal ha concretado un re-troceso hacia formas de mercantilización del trabajo vigentes no uno, sinovarios siglos atrás. Ese retroceso se ha expresado y se expresa aún en el cre-cimiento de la inseguridad laboral de todo tipo (inseguridad que en reali-dad se convirtió en objetivo de las políticas económicas y laborales, y no ensu consecuencia no deseada- ), con privatización y terciarización de la pro-tección y con una radical eliminación de los derechos del trabajo. Todo ello,apoyado en, y motorizado por, una insistente retórica en torno del papelque el progreso técnico estaría cumpliendo, al sustituir de manera crecientetrabajo humano por tecnología.

Podríamos decir -y a primera vista y en sus contenidos generales seríacierto- que se trata de una más de las oleadas mediante las que cíclicamenteel capital regenera y actualiza las condiciones de subordinación del trabajo(y de los trabajadores). Sin embargo, creo que es posible afirmar que no setrata de uno más de esos movimientos, y que hay en él un núcleo de signi-ficado distintivo: me refiero al hecho de que nunca como en este período sehabía puesto en cuestión la condición productiva del trabajo, es decir, supropiedad de agregar valor (Lindenboim y Danani, 2003).

Son varios los aspectos en los que este proceso tiene consecuencias. Enprimer término, al omitirse la condición productiva del trabajo, todo análi-sis en términos de explotación carece inmediatamente de sentido. Entonces,mientras piadosos organismos internacionales afirman que “el principal ac-


tivo de los pobres es el trabajo”, se pierde de vista la explicación acerca delas razones de esa pobreza. A la vez, y si “el trabajo no agrega nada valioso”,los sujetos portadores del mismo -los trabajadores- se tornan superfluos des-de el punto de vista económico, y no-sujetos en términos políticos, desdeque no tienen nada importante (nada valioso) que ofrecer a las sociedades delas que son miembros. Si antes desapareció la explicación de la pobreza,ahora se omite, también, la naturaleza socio-política de los propios procesosde desarrollo tecnológico, que se presentan como “fuera de la historia”, esdecir, por fuera de las relaciones sociales 6.

Una parte central de la transformación regresiva de nuestras sociedades-más desiguales y menos democráticas aún de lo que lo fueron siempre- vie-ne desplegándose en torno a las políticas sociales y a las así llamadas políti-cas de empleo. Es decir, en torno al trabajo. Y es que en estos años se hanmultiplicado programas asistenciales, de alivio de la pobreza, programas ac-tivos de trabajo, programas de reinserción laboral, programas de capacita-ción laboral, programas que no son respuesta a un problema -la desocupa-ción-, sino una nueva manera de concebir el trabajo y el empleo: de conce-birlos como asistencia.

Es que, al privar al significado del trabajo de su condición productiva ygeneradora de valor -y, omitida la relación de explotación de la forma capi-talista de organizar el trabajo y la producción en general- se reconoce en éltan solo aquella propiedad por la cual proporciona a los sujetos sus medioslegítimos de vida. El tener trabajo es, por lo tanto, en primer lugar un pro-blema de los propios sujetos (de los pobres que sólo cuentan con este activo),y la sociedad parece construirlo como problema social (y por lo tanto, comoobjeto de acción estatal) tan sólo en la medida en que asocia su falta a la su-perfluidad (y por lo tanto, al riesgo de vida) de grupos enteros y a la ilegiti-midad e ilegalidad de su forma de vida, al vandalismo y la delincuencia.

Queda atrás el proceso que en Europa analiza Offe para cuatro siglosatrás, y las crónicas sobre la conquista y las distintas instituciones por las que


6 Me parece necesario señalar que de ningún modo estoy afirmando que en América Latina (sería te-ma de discusión respecto de otras regiones, pero aquí me concentro en América Latina) los proce-sos de expulsión de fuerza de trabajo se sostengan efectivamente en desarrollos o incorporación tec-nológicos equivalentes a la magnitud de aquéllos. Antes bien, de lo que se trata es de profundos pro-cesos de reorganización que discurren básicamente por un uso más intensivo (hasta el agotamien-to) de la capacidad humana de trabajo. Es por eso que en el texto hablo de retórica, en su sentidomás “del arte de convencer”, que de construcción de argumentos en la búsqueda de la verdad.

se sojuzgó a nuestros pueblos: ya no se trata de sujetos que se niegan a “vi-vir de su trabajo” (definido este como trabajo asalariado) y que por eso bus-can rutas de escape, sino que el propio proceso de transformación capitalis-ta (en su etapa neoliberal), llevado a sus límites, sólo presenta rutas de esca-pe como alternativa. Dicho de otro modo: en su compulsión por expulsarfuerza de trabajo del proceso productivo, el capital arroja a los sujetos y lesdeja, contradictoriamente, solo formas no-capitalistas de sobrevivencia.

La retórica de la época requiere una nueva y refinada vuelta sobre sí mis-ma; se multiplican también, entonces, los análisis sobre la empleabilidad delos desempleados, vale decir, los exámenes que ponen en cabeza de los mis-mos las razones de su marginación, y que evalúan la factibilidad de que de-sarrollen habilidades útiles para la sociedad. Surgen (y se metamorfosean,asimismo) conceptos como el de “capital social”, desconectados de las con-diciones sociales que tienen fuerte capacidad de determinación sobre las for-mas de vida y sus posibilidades de reproducción, y que presentan como atri-butos de los sujetos aquellas condiciones (Hintze, 2004).

Esas políticas y estos análisis asistencializan el trabajo y no constituyenun programa de inclusión, sino una reconceptualización del trabajo, de laque deriva una reconceptualización de la asistencia y los derechos, sean es-tos sociales en sentido restringido (derecho del trabajo) o amplio, como par-te de la construcción de la ciudadanía. No constituyen, repito, un progra-ma de inclusión e integración social a secas; tampoco pueden ser considera-dos programas de inclusión sin integración social, sino programas portado-res y productores de una integración con mayor subordinación y desigual-dad sociales, que a la vez que especifican en otros términos la legitimidad dela vida (cómo se obtienen los medios para su reproducción), redefinen eltrabajo mismo, presentándolo como algo cuya obtención debe ser ganada.En una parábola impensada -pero que a la vez es el sueño de la sociedad demercado-, el nativo dócil, el pobre merecedor, aquel pobre que siglos atrás de-bía demostrar que era merecedor de ayuda (comunitaria primero, social des-pués), parece enfrentar hoy la obligación de demostrar el merecimiento delempleo en sí mismo. Una de sus formas de comprobación -la más perfecta-se alcanza mediante la aceptación de cualquier oferta.

A este respecto, en consecuencia, no podrá predicarse equidad (cual-quiera sea la forma en que ella sea definida) de las políticas económicas, nide las políticas sociales, ni de los procesos de crecimiento económico o de


integración regional, sin un fuerte y persistente movimiento, de alcancesamplios, que exprese un acuerdo también amplio respecto de revertir la ma-terialidad y el significado de estos procesos. Chile tiene mucho para enseñarrespecto de una integración social más desigual a través de políticas ortodo-xas. Vengo de un país que durante una década fue presentado como mode-lo de políticas exitosas, y en el que la desigualdad y la pobreza aumentarontanto como la precariedad y la inseguridad del, y en el trabajo.

Nuestros países enfrentan hoy el dilema de qué hacer para recuperar ensentido progresivo un entramado social desgarrado, porque eso es lo que su-cede cuando el trabajo deja de ser una alternativa de reconocimiento colec-tivo, de bienestar y de futuro. Nuestra agenda de la integración, entonces,debe incluir el compromiso e imperativo ético de no potenciar “ajustes oemparejamientos hacia abajo”, por los que las mayorías de cada país veanaún más amenazadas sus condiciones de trabajo y de vida por los atractivosque otros países de la región ofrezcan a las inversiones.

Si así fuera, estaríamos en presencia de uno de los más penosos capítu-los de la historia de nuestro continente.

El proceso de construcción (social) de las necesidades

Mencioné también, que había otra dimensión en la que consideraba que“otras políticas sociales” podían hacer parte de un enfoque orientado haciala equidad. Esa posibilidad discurre alrededor de la posibilidad de impulsarla expansión de los espacios de debate respecto de las necesidades legítimas.

En la perspectiva que desarrollé hasta aquí, he pensado los problemas dela política social como históricamente asociados a la noción de necesidadeslegítimas. A mi juicio, no se trata de idear políticas, en general, que even-tualmente satisfacieran ciertos umbrales mínimos, aún si ellos pudieran serobjeto de precisas definiciones operativas. Si las políticas sociales hacen so-ciedad, si ellas generan y son, en definitiva, las relaciones y prácticas que ha-cen a, y en las que se define, un orden como totalidad, la expansión del re-conocimiento social de las necesidades posibles de ser satisfechas es una di-mensión central de cualquier alternativa que se pretenda progresiva/equita-tiva, en el sentido de mejorar las condiciones de vida de los miembros deuna sociedad. Grassi lo expresa así: “...son necesidades de la reproducción


de todos los miembros de una sociedad, todas aquéllas posibles de ser satis-fechas en las actuales condiciones del desarrollo de las capacidades humanas(fuerzas productivas y culturales), que las comunidades o grupos sociales (entanto sujetos colectivos) hacen deseables y reconocen como positivas para sudesenvolvimiento y bienestar y a las que, en consecuencia, los individuospueden aspirar legítimamente” (Grassi, 1998: 378).

Asimismo, Coraggio (2004) analiza las consecuencias que para supues-tos diseños de políticas sociales tiene la noción de “necesidades básicas”. Así,señala el carácter histórico (es decir, su relación con cada contexto concre-to) de la definición de las necesidades, noción que contrapone a los supues-tos de definiciones abstractas y universales. Necesidades legítimas son, enton-ces, aquellas que han transitado un proceso de reconocimiento social, y deeste modo la naturaleza democrática o antidemocrática de ese reconoci-miento estará directamente vinculada con el carácter del proceso de cons-trucción de esa legitimidad. En este sentido, según el autor, la democratiza-ción de la sociedad, de la política y de la gestión de lo público en sí mismase convierte a la vez en parte de la satisfacción de la necesidad de los sujetosde constituirse en ciudadanos plenos, y simultáneamente son condiciones pa-ra la determinación socialmente racional de las prioridades.

Pocas cosas más alejadas de las orientaciones dominantes en las políti-cas sociales regionales de estos años, que una aproximación al tema de lasnecesidades en términos de derechos sociales y políticos (ya que de eso setrata, precisamente). Claro que ha habido y hay experiencias diferentes,profundamente contradictorias, que han pretendido conectar con las en-trañas de una tradición distinta. Pero debemos aceptar que la focalización,que es la negación misma de las necesidades como derechos, ha estructura-do la política social de la región, constituyendo a sus destinatarios comosujetos de carencias y objetos de ayuda, en lugar de miembros plenos deuna sociedad que se pretenda más igualitaria y más libre, porque libres sonquienes la conforman.

A la luz de la estrategia de focalización, que pretende discriminar pri-mero a los pobres de los no-pobres, y luego identificar la pobreza extremade entre la pobreza a secas, se ha desarrollado una tecnología extraordinaria-mente sofisticada, que es necesario poner en cuestión. Los procesos de inte-gración regional, la reflexión acerca del crecimiento económico y de las po-líticas que contribuyan a una y otro, son una oportunidad que no debemos


perder para pensar, finalmente, en qué continente, bajo qué condiciones, ycon qué reglas de convivencia, es deseable (y somos capaces) de vivir.

Pensando en alternativas

En estos difíciles años, y en los que tenemos por delante, se han desarrolla-do también intentos y propuestas, hasta ahora probablemente inorgánicos yfragmentarios y que no logran constituirse en alternativa para el conjunto.Pero existen, están abiertos al debate y a la prueba; y del compromiso ciu-dadano, generoso y democrático, depende en buena medida la inercia de fa-vorecer las tendencias que hasta aquí he identificado o, por el contrario, po-tenciar procesos con otros sentidos.

Sería un grave error pensar que hay una única estrategia posible. Por elcontrario, del desconcierto ante balances sociales y políticos tan regresivoscomo los que vive América Latina debemos aprender que cada área de tra-bajo, cada esfera de intervención, es una vía abierta a la innovación, a la dis-puta por el sentido, a la reapropiación de las condiciones de vida por las cla-ses populares. En el campo de la política social se encuentran en discusiónpropuestas que refieren a la garantía de ingreso, propuestas que estudian lapromoción del empleo en torno a los que hoy se llaman servicios de proxi-midad y que no constituyan soluciones de segunda, sino proceso de profesio-nalización que atiendan simultáneamente necesidades socialmente recono-cidas como legítimas.

En una perspectiva más amplia, hipótesis en construcción en torno auna economía social vienen convocando voluntades e inteligencias diversas.En este caso, exige autovigilancia permanente y un fenomenal esfuerzo porcambiar comportamientos y visiones, en la medida en que estará siempretensionada por la posibilidad de arrinconarla como una “economía pobrepara pobres”, como dice Coraggio.

Quienes asuman esta propuesta de la economía social (o, simplemente,pretendan explorarla) deben tener claro que ella no debe reducirse a la mul-tiplicación de microemprendimientos, aunque esta línea es imprescindible.No funciona por pura agregación, sino por la posibilidad de generar condi-ciones para una nueva sociabilidad en sentido amplio: también en la calidadinstitucional y de las políticas (especialmente, las sociales), en la calidad de


las organizaciones y la representación, en el comportamiento de los consu-midores, en la promoción de otros mercados posibles.

¿Hay tensiones? Sí, la dualización (aún más dualización social, pero va-lidada por un proyecto que se pretenda alternativo) es una de esas tensiones,es uno de sus riesgos. El mismo que corrió y corre cada propuesta que hayacontradicho algún aspecto de la sociabilidad capitalista, que haya ido a con-tramano de la codicia o haya pretendido superar el miedo (Cohen, 20017);el mismo peligro que amenazó y amenaza las luchas populares por más de-mocracia, por ejemplo, a la que en América Latina se vació de contenido,sin que la pura aspiración por una vida más democrática haya perdido legi-timidad en sí misma; el que socavó los alcances y la potencialidad emanci-patoria de los movimientos asociacionistas de distinto cuño desde el sigloXIX, sin que la apropiación de parte de sus contenidos por el propio siste-ma de dominación pueda hacer dudar de su oportunidad (y necesidad) his-tórica; el mismo, finalmente, que con resultados muy diferentes impulsó lalegitimidad (el reconocimiento) del derecho al trabajo y a su protección, yque desde ningún punto de vista, a mi juicio, puede verse como contradic-torio con la construcción de una sociabilidad más libre y más humana.

Como dije, el campo de la política social y los procesos de integraciónregional sobre los que hoy nos interrogamos constituyen una extraordinariaoportunidad para los próximos años. Sobre las políticas sociales, técnicos,especialistas y políticos tenemos una tarea inmensa por delante: en la reo-rientación de todo tipo de los planes asistenciales en vigencia, en la desasis-tencialización del trabajo (que es previa a la de las propias políticas sociales),en la recuperación de las condiciones y calidad del acceso y el uso en los ser-vicios de educación, salud, hábitat. En la contribución a elevar los pisos:menos desarrollo técnico para focalizar (es decir, individualizar y hacer com-petir por la ayuda), y más para reinstalarse en el lugar de lo deseable, deotras expectativas.

A su vez, los procesos de integración regional nos permiten revisar nues-tras propias instituciones, nuestros propios Estados, de repensarnos a noso-tros mismos como miembros de una sociedad (la latinoamericana) con laque aún estamos en deuda. Siempre, claro está, que seamos capaces de pen-


7 Cohen (2001) señala que la sociabilidad capitalista se ha construido sobre los principios de la codi-cia y el miedo: “Desde la codicia, las otras personas son vistas como fuentes de enriquecimiento (mesirvo de ellos) y, desde el miedo, vistas como amenazas”.

sarla más plena, más igualitaria y más democrática que hasta ahora. Comohe dicho, sólo otras formas de pensar la solidaridad, el trabajo, las necesida-des y la convivencia social nos harán libres, porque pueden ponernos en elcamino de la igualdad. Y en este camino, ya no sólo las políticas sociales, nila economía social, son una hipótesis: también lo es América Latina.

Bibliografía citada

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Bibliografía consultada

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Tavares Ribeiro Soares, Laura (2001): Ajuste neoliberal e desajuste social naAmérica Latina. Editora Vozes/CLACSO/LPP. Rio de Janeiro.


Introducción

Este texto presenta una discusión sobre los cambios que ocurrieron en el sis-tema educacional brasileño en las últimas décadas, bajo el prisma de la le-gislación, especialmente después de la promulgación de la “Lei de Diretri-zes e Bases - LDB/1996”; así como, de la expansión del sistema educacio-nal, y de las medidas de política educacional implementadas en ese período.

Brasil ha experimentado, últimamente, un desarrollo educacional inten-so, marcado por una mejoría significativa en decisivos indicadores, tales co-mo: la disminución del analfabetismo; universalización del acceso a la ense-ñanza fundamental; aumento del número de matrículas en las enseñanzasbásica y superior; y aumento de la presencia de las mujeres en el sistemaeducacional.

Estas mejoras cuantitativas, sin embargo, no fueron suficientes para lasuperación de problemas que aún resisten en el sistema educacional, comolos relacionados con el flujo escolar, la calidad de la enseñanza y las cuestio-nes referentes a la repetición y evasión escolar. En otras palabras, aunque seha alcanzado la casi universalización del acceso, los problemas de permanen-cia y progresión educacional persisten y requieren una solución.

Educación y equidad en Brasil*

Clarissa Eckert Baeta Neves**

* Texto presentado en el Seminario Integración, Crecimiento y Equidad - 11 a 13 de mayo de 2004- Quito/Ecuador, en el panel “Educación: una área crítica desde la perspectiva de la equidad”.

** Profesora del Departamento y del Programa de Post Grado en Sociología de la “Universidade Fede-ral do Rio Grande do Sul”. Investigadora del CNPq.

La comprensión de ese fenómeno pasa por un análisis, a partir de dosgrandes ejes: por un lado, el papel del Estado y el esfuerzo del poder públi-co en mejorar el sistema, por intermedio de medidas de políticas educacio-nales; y, por otro, la demanda educacional por parte de las familias y el es-fuerzo de las instituciones escolares con miras a la atención de tal demanda.

La educación en la Constitución Brasileña y en la LDB/1996

La República Federativa de Brasil es conformada por la unión indisolublede los estados, de los municipios y del Distrito Federal, constituyendo unEstado Democrático de Derecho, cuyos fundamentos son la soberanía, laciudadanía, la dignidad de la persona humana, los valores sociales del traba-jo, de la libre-iniciativa y el pluralismo político (Art. 1º de la ConstituciónFederal del Brasil, 1988).

La Constitución Federal (en su Art. 5º), igualmente establece que laeducación - un derecho de todos y deber del Estado y de la familia - debe-rá ser promovida e incentivada, con la colaboración de la sociedad, con mi-ras al pleno desarrollo de la persona; a su preparación para el ejercicio de laciudadanía; y a su cualificación para el trabajo. La enseñanza, por su lado,deberá ser dictada en base a los principios de igualdad de condiciones parael acceso y la permanencia en la escuela, con la coexistencia de institucionespúblicas y privadas; garantizando la gratuidad y la gestión democrática de laenseñanza pública (Art. 206, ítemes I a VII).

En Brasil, los sistemas de enseñanza, se organizan en régimen de coope-ración entre la Unión, los estados, municipios y el Distrito Federal (Art.211, 1 a 4). Cabe a la Unión la organización del sistema de enseñanza fede-ral y de los territorios, en los tres niveles, financiando a las instituciones pú-blicas federales, y ejerciendo, en materia educacional, la función redistribu-tiva y supletiva, en forma de garantizar, tanto a la ecualización de oportuni-dades educacionales, como al patrón mínimo de calidad, mediante la asis-tencia técnica y financiera a los estados, Distrito Federal y municipios. A losmunicipios, por su lado, se reserva la responsabilidad de actuar, prioritaria-mente, en la enseñanza primaria y la educación pre-escolar (y, recientemen-te, en el nivel universitario); los estados y el Distrito Federal actúan, princi-palmente, en las enseñanzas primaria y secundaria, definiendo formas de

Clarissa Eckert Baeta Neves192

colaboración, para asegurar la universalización de la enseñanza obligatoria.La mayoría de los estados, igualmente, actúa en el nivel universitario.

Además de los principios generales establecidos por la Constitución, elsistema educacional brasileño fue redefinido por la última “Lei de Diretri-zes e Bases Nacional - LDBN”, Ley No. 9.394, de 1996, en la que se esta-blecieron los niveles escolares y las modalidades de educación y enseñanza,así como sus respectivas finalidades.

Los niveles escolares (conforme el cuadro siguiente) se dividen en: edu-cación primaria, cuya finalidad es desarrollar el alumno, asegurándole la for-mación común indispensable al ejercicio de la ciudadanía, y proporcionán-dole los medios para que progrese en el trabajo y en estudios posteriores. Esenivel se compone de la educación infantil, que atiende a niños de 0 a 6 años;de la enseñanza primaria, con ocho años, para niños de 7 a 14 años; y de laenseñanza secundaria, subdividida en tres años, cuya edad de referencia sesitúa entre 15 y 17 años; de la educación universitaria, dictada en institu-ciones de enseñanza superior (públicas y privadas), con variados grados dealcance o especialización, abiertas a candidatos que hayan concluido la en-señanza secundaria o equivalente, y aprobados en específico proceso selecti-vo. Las modalidades de educación y enseñanza complementan el proceso deeducación formal, por medio de: educación de jóvenes y adultos, educaciónprofesional, educación especial, enseñanza presencial, enseñanza semipre-sencial, educación a distancia y educación continuada.

La situación educacional brasileña

El panorama educacional brasileño presentó una significativa mejoría en lasúltimas décadas, mediante la reducción de la tasa de analfabetismo y el ex-presivo aumento del número de matrículas en todos los niveles de enseñan-za, lo que evidencia un crecimiento gradual de la escolaridad media de lapoblación. Aunque el nivel de instrucción de la población brasileña1 aún sea

Educación y equidad en Brasil 193

1 Es interesante indicar el pronóstico que se realiza con relación a la caída de la tasa de fertilidad, quedesacelera el crecimiento poblacional, lleva a la reducción de la participación relativa de la pobla-ción en edad escolar en relación a la totalidad de la población. Sin embargo, esto ocurre de formadiferenciada entre las regiones y Unidades de la Federación. La proyección indica que la poblaciónde 7 a 14 años, la que, en 2005, deberá corresponder a 14,4% de la población total, llegará a 12,8%en 2020. (“Geografia da Educação Brasileira INEP/MEC, 2004”).


Post-Doctorado

Doctorado

MaestríaMaestría

Profesional

Cursos de Especialización

Cursos Secuenciales

Cursos de Pregrado

Enseñanza Secundaria

Enseñanza Primaria

Enseñanza Pre-Escolar

Cursos de Extensión

Stricto

Sensu

Sensu

Lato

Post

Gra

do

Educación Básica

Educación Universitaria

4

Cuadro1Organización del sistema educacional brasileño

clasificado como bajo, cada año se encuentra en ascensión. Paralelamente ala reducción proporcional del número de personas que realizaron estudioshasta el 4ª grado, se observa el aumento del porcentaje de aquellas que com-pletaron las enseñanzas fundamental, media y superior.

La eliminación total del analfabetismo, constituye una de las principa-les metas a ser alcanzadas, considerando la preeminencia del desarrollo eco-nómico y social. Sin embargo, lo que aún mantiene el Brasil distante del al-cance de esta meta, ya no es el analfabetismo entre los niños en edad esco-lar, debido a la universalización del acceso a la enseñanza primaria: se trata,más bien, del analfabetismo entre los adultos. De 1980 al 2000, la tasa deanalfabetos entre la población brasileña, con más de 15 años, bajó de 25,4%a 13,6%. En términos nacionales, el Distrito Federal presenta el menor ín-dice, con 5,7%, mientras Alagoas, el mayor, o sea, 33,4%.

La principal baja de estas tasas ocurrió entre la población de hasta 29años de edad: entre 15 y 19 años, el analfabetismo, que alcanzaba 16,5% en1980, bajó a 5% en 2000; en los grupos de 20 a 24 años y de 25 a 29 años,estos índices bajaron de 15,6% y 18%, a 6,7% y 8%, respectivamente, sien-do la caída más significativa la que se registra entre las mujeres (“Geografiada Educação Brasileira/INEP/MEC, 2004”).

En 2001, en el ámbito de la población de 10 a 20 años de edad, la tasade analfabetos no llegaba al 4%. Como indican los datos, el analfabetismoha retrocedido sensiblemente, permaneciendo, aún, entre las personas conmás de 40 años de edad, en especial, entre pobres y moradores de la zonarural, que encontraron pocas oportunidades de acceder a algún tipo de es-colaridad (MEC/INEP, 2002).

Esta acelerada reversión de los índices de analfabetismo entre los gruposmás jóvenes de la población, está relacionada con el esfuerzo del poder pú-blico, en el sentido de universalizar el acceso a la enseñanza primaria; tam-bién se encuentra en la implantación de la “Educação de Jovens e Adultos -EJA” y en las campañas de alfabetización para adultos, desarrolladas por losgobiernos de los estados y municipios, y por las organizaciones de la socie-dad civil, empresariales, religiosas y no-gubernamentales. Sin embargo, elperfil del analfabetismo aún mantiene una fuerte inclinación regional, quereproduce las desigualdades socio-económicas regionales. Las regiones nor-te y nordeste en particular, son las que presentan índices altos de analfabe-tismo, entre personas con más de 40 años.


La erradicación del analfabetismo debe ser una prioridad, a fin de promo-cionar la inclusión social de aquella población impedida de tener un traba-jo digno, y de participar en la vida democrática.

Universalización del sistema de enseñanza

El sistema educacional brasileño, en los últimos veinte años, ha experimen-tado una acelerada expansión, con registro de un acentuado crecimiento enel número de las matrículas en los diferentes niveles de enseñanza. Entre losfactores que han contribuido para estimular esa expansión, cabe resaltar, porun lado, la fuerte demanda por servicios educacionales, y, por el otro, el es-fuerzo del poder público, en el sentido de ampliar el acceso a la escolaridadobligatoria, mediante la implantación de varias medidas de políticas educa-cionales, como se verá en el último ítem del presente estudio.


Tasa de analfabetismo entre 15 años y más de edad.Brasil y Grandes Regiones

29,2% en 198018,3% en 2000

45,4% en 198028,2% en 2000

18,1% en 19808,1% en 2000

18,2% en 19807,7% en 2000

25,2% en 198010,8% en 2000

25,4% en 198013,6% en 2000

Una de las principales metas de los gobiernos, en las últimas décadas, ha si-do “llevar a todos los niños a la escuela”. Se observa que las políticas de uni-versalización del acceso a la enseñanza primaria, implementadas en régimende colaboración, entre los Gobiernos federal, de los estados y municipal, hadado resultados bastante positivos. La tasa de escolaridad2 saltó de 86% en1991, a 96,8% en 2001, en el perímetro de edad de 7 a 14 años, que co-rresponde, en la enseñanza primaria, a 26.276.223 millones de niños. Sinembargo, el número de matrículas es de 35.298.089 millones, lo que indi-


Cuadro 2Educación en el Brasil - 2001

Enseñanza Regular Edad de Población Matrícula Coberturareferencia en la edad MEC MEC

Guardería 0 a 3 1.229.755 1.093.347 8,90%

Pre escolar 4 a 6 9.775.191 4.818.803 49,30%

Clases de alfabetización 652.866

Enseñanza Primaria Regular 7 a 14 27.124.709 26.840.815 98,95%

Matrícula total en la Ens.Primaria 35.717.948

Aceleración del aprendizaje 1.125.665

Educación especial 323.399

Enseñanza Secundaria Regular 15 a 17 10.308.707 8.398.008 81,50%

Enseñanza Superior 18 a 24 23.378.831 3.479.913 9% (2002)

Enseñanza técnica 565.046

Maestría y Doctorado* 96.618

Enseñanza no-regular

Ed. Jóvenes adultos-alfabetización 153.725

Ed. Jóvenes adultos-Primaria 2.636.888

Ed. Jóvenes adultos-Secundaria 987.376

Total de Estudiantes 71.817.193 86.890.417 72,50%

* “Ministério da Ciência e TecnologiaFuente: “INEP/MEC”

2 Entre los Estados brasileños, se destacan São Paulo y el Distrito Federal, por haber alcanzado, prác-ticamente, la meta de la universalización del acceso a la enseñanza primaria, presentando tasas deatención superiores a 98%.

ca un excedente aproximado de 9 millones de alumnos; la explicación paraese hecho reside en la repetición, y en el atraso de los alumnos, en relacióna la edad.

El gráfico inferior revela la situación educacional brasileña, en los variosniveles de enseñanza; pero, sobre todo, revela el acceso a la enseñanza pri-maria, de niños entre 7 y 14 años, conforme datos obtenidos en el censo es-colar (“IBGE/PNAD/2001”).

No obstante el desarrollo, la disparidad regional aún es un problema a serevaluado. Como ya se afirmó, las regiones Norte y Nordeste se encuentranabajo del promedio brasileño, con las respectivas tasas de atención de 93,4%y 95,2%. Los datos relacionados con niños entre 7 y 14 años, que aún seencuentran fuera de la escuela, revelan que la gran mayoría pertenece a laregión Nordeste (41,11%); luego vienen las regiones Sudeste (25,8%) yNorte (18,71%).

Clarissa Eckert Baeta Neves198 41,11% Nordeste

5

Gráfico 2Tasas de atención educacional por grupos de edad de la población brasileña. PNAD/200

En el ámbito de la variable raza, los indicadores educacionales revelan, almismo tiempo, una mejoría en relación al acceso a la escolarización.

Sin embargo, en lo que se refiere al tiempo de permanencia en la escue-la, los datos señalan la existencia de una diferencia acentuada entre blancosy no-blancos. Como una sociedad multi-racial, la mitad de la población deBrasil se clasifica como no-blanca; por eso se puede afirmar que, todavía,hay una alta correlación entre raza y oportunidades educacionales. Entre losalumnos de la enseñanza primaria, los negros corresponden a 5,6%; los mu-latos a 40,4%; los nativos a 0,1%; los orientales a 0,5%; y los blancos a53,4%. La población blanca completa con un promedio de 5,75 años de es-colaridad, y la no-blanca con un 4,04 años de escolaridad. Al mismo tiem-po, la población de alumnos no-blancos es más pobre, vive en barrios peri-féricos y sus padres poseen un grado de escolaridad más bajo.


41,11% Nordeste

5,56% Centro-Oetse

25,80% Sudeste

8,82% Sul

18,71% Norte

Gráfico 3Niños (7-14 años) fuera de la escuela según la Gran Región en %

Total Brasil: 5,5% - 1.495,643

Fuente INEP

El gran impasse a enfrentar en la enseñanza primaria, se refiere a facto-res que dificultan, o la permanencia en la escuela (evasión), o el flujo regu-lar de escolarización (repetición).

Al realizar un estudio comparativo entre los datos de 1995-1996 y 1999-2000, es posible observar una mejoría en todos los aspectos: mientras la ta-sa de promoción aumentó de 64,5% a 73,6%, la de repetición y la de eva-sión bajaron de 30,2% a 21,6% y de 5,3% a 4,8%, respectivamente. El pro-blema de la evasión no fue superado, a pesar de los esfuerzos desarrollados,a través de medidas, tales como la colación escolar y la bolsa-escola (beca-escuela), entre otras, especialmente si son consideradas las diferencias regio-nales. Las regiones Norte y Nordeste continúan apareciendo con tasas de es-colaridad bajo la media nacional. Mientras que en la región Sudeste, el pro-


Cuadro 3Tasas de promoción, repetición, evasión y distorsión edad-grado

Unidad de la Tasa de Tasa de Tasa de Tasa de distorsiónFederación Promoción Repetición Evasión Edad-Grado

1995/96 1999/00 1995/96 1999/00 1995/96 1999/00 1995/96 1999/00

Brasil 64,5 73,6 30,2 21,6 5,3 4,8 47 41,7

Rondonia 60,9 68,7 29,4 24,6 9,7 6,7 47,7 40,6

Acre 56,6 63,7 35,8 30,2 7,7 6,1 59,1 52,3

Amazonas 58,1 66,1 34,4 28,1 7,5 5,8 67,1 58,5

Rio de Janeiro 73,3 71,4 20,3 24,2 6,5 4,4 42,7 36,5

São Paulo 75,7 89,3 18,8 7,3 5,6 3,4 30,5 19,1

Paraná 70 80 23,8 15 6,3 5 31,7 20,4

Santa Catarina 76,3 80,8 18,4 15 5,3 4,2 27,2 22,4

Rio GrandeDo Sul 72,2 77 23 18,5 4,9 4,5 22,5 27

Mato Grosso do Sul 63,6 70,7 28,9 22,6 7,5 6,7 36,7 37,8

Mato Grosso 57,8 70 31,9 22,5 10,2 7,5 47,8 41,4

Giás 64,3 68,2 31,8 26,4 3,9 5,4 53,1 45,7

DistritoFederal 69,6 76,2 26,4 19,6 4,1 4,2 41,6 29,9

Fuente: MEC/INEP/SEEC

medio es de 5,59 años de escolaridad, en la Nordeste, es sólo de 3,71 años.Con 11 años de escolaridad, las oportunidades de los niños, de estar en laescuela, es prácticamente igual: región Sur, 98%; Nordeste, 97,3%, pero yacon 16 años de escolaridad en la región Sur, se encuentran en la escuela,86% de los niños; y, en la región Norte, solo 77,7%.

Otro obstáculo que se revela, se relaciona con la repetición, que inte-rrumpe el flujo escolar natural del alumno; ha sido mencionada en estudiosy evaluaciones, como uno de los principales impedimentos al desarrolloeducacional, además de ser la causa de la baja auto-estima entre los estu-diantes. Los datos de 2000 indican que alrededor de una quinta parte de losalumnos (21,7%) de la enseñanza primaria estaba matriculada en el mismogrado del año anterior.

En este contexto, es en el primer grado de la enseñanza primaria en elque aún se verifica la más alta tasa de repetición, 36,2%; en el 5º grado deese nivel de enseñanza, debido al cambio de ciclo, ese índice sube nueva-mente (24,8%), reduciéndose, nuevamente, en los grados subsiguientes. Enla enseñanza secundaria, el escenario es el mismo: la tasa de repetición(24,6% en el primer año) bajó a 10,6% en el tercer año, configurándose enla más baja de toda la educación básica.

La consecuencia de ese problema reside en la importante proporción dealumnos que presentan distorción grado/edad, la cual se revela en un totalde 9 millones de alumnos excedentes en los diversos grados de la enseñan-za primaria. Como indica Castro (1999: 55), esa distorción grado/edad traedos consecuencias muy graves: la primera se refiere al aumento de los cos-tos para los sistemas de enseñanza, en aproximadamente 30%; la segunda,a la obligación pesada causada a los alumnos con el atraso de la trayectoriaescolar, en cuanto a la auto-estima y al rendimiento. Se puede constatar queexiste una tendencia a reducir tal distorsión, en los grados iniciales; sin em-bargo, también ocurre en los finales. En otras palabras: prácticamente todoslos niños entre 7 y 10 años de edad tienen acceso a la escuela o están estu-diando en ella; pero, a partir de ahí (en función de la repetición), existenmuchos estudiantes que no están en el nivel adecuado a su edad; muchosjóvenes de 15 a 17 años de edad están atrasados (aproximadamente 7 millo-nes de estudiantes de la enseñanza primaria son mayores que los del grupode referencia); un porcentaje superior, más de la mitad de los alumnos sonmayores de 25 años de edad.


En resumen, el conjunto de estos datos revela que, en Brasil, no existe másde un problema significativo de acceso a la escuela, o de la falta de escuelas;lo que requiere una solución urgente, es la permanencia, con calidad, de losniños en la escuela. En 1955, el alumno concluyó un promedio de 7,2 gra-dos (de los 11 que comprenden la enseñanza primaria y secundaria), y lle-vaba aproximadamente 10,7 años para alcanzar ese nivel; en el 2000, pasóa concluir 8,1 grados, en 10,3 años. La evolución de la mejoría de ese indi-cador ocurre en forma gradual, y en todas las regiones. Al analizar, por se-parado, los números relativos a las enseñanzas primaria y secundaria, se ve-rifica que el tiempo promedio de permanencia en la escuela, sería suficien-te para permitir la conclusión de los ocho grados de la enseñanza primaria,y de los tres años de la enseñanza secundaria. En términos generales, los es-tudiantes pasan 8,5 años en el primer nivel y 3,2, en el segundo. Pero, co-mo las tasas de repetición aún son elevadas, el tiempo de permanencia en laescuela no corresponde, exactamente, al número de años de estudio. En la


1a 2 a 3 a 4 a 5 a 6 a 7 a 8 a 1 a 2 a 3 a

1.0%

36.2%

62.8%

73.7% 77.5% 79.4%

68.1% 73.9%

76.5% 74.7%

64.5%

75.0%

85.3%

25.5% 17.8%

14.8%

24.8%

17.6% 17.1% 15.2%

24.6%

17.2%

10.8% 3.0% 4.0% 5.8%

7.1% 8.5% 8.4% 10.1%

10.9% 7.8%

4.1%

Enseñaza Secundaria RegularEnseñaza Primaria Regular

Tasa de promoción Tasa de repetición Tasa de evasión

Gráfico 4Enseñanza primaria regular y secundaria regular. Tasas de transición(promoción repetición y evasión) por grados. Brasil, 2000

Fuente: MEC/INEP

enseñanza primaria, los alumnos concluyen un promedio de 6,6 grados; y2,6 años, en la enseñanza secundaria. En los dos niveles, existe cierta ten-dencia a una lenta mejoría.

Aún con relación a la distribución de la matrícula, cabe destacar que enla escuela brasileña las mujeres están ocupando, prácticamente, igual espa-cio que los hombres. La suma de las matrículas representa 50,4% del totalde los estudiantes. Es interesante indicar que la presencia femenina es másmarcada en los niveles superiores. En la enseñanza secundaria, el público fe-menino corresponde a 54,4% de los 8,4 millones de estudiantes (en 2001)y de 56,3% de los aproximadamente tres millones de estudiantes en el niveluniversitario. La matrícula masculina, por su lado, es mayor en los gruposdel 1er. al 4º grado de la enseñanza primaria.

Enseñanza secundaria y universitaria

Hoy, en Brasil, la enseñanza secundaria cuenta con aproximadamente8.399.000 millones de alumnos, correspondiendo el 81%, en relación algrupo de la edad equivalente; lo que indica que ese es uno de los sectoresque más ha aumentado en los últimos años, marcado por un incremento de210% de la matrícula entre 1992 y 2001. El nivel universitario, del mismomodo, tuvo una expansión significativa, cuando pasó a más de 3 millonesde estudiantes, en 2001. Ese crecimiento se dio, en especial en la década de1990, como una respuesta, en parte, a la demanda creada con la ampliacióndel nivel secundario. El nivel universitario es, sin embargo, aún más selecti-vo, atendiendo solamente a 9% de los jóvenes entre 18 y 24 años de edad.

La (falta de) calidad de la educación brasileña

El análisis de la situación educacional brasileña nos demuestra que ocurrióun aumento de las oportunidades de educación, con indicadores bastantepositivos, sea en relación a las tasas de acceso a la enseñanza primaria, o enlo que se refiere a la matrícula en la enseñanza secundaria.

Pese a que el más grave problema de la educación brasileña de hoy, noes la falta de escuelas, es la baja calidad de la enseñanza por ellas impartida


y la retención de los niños pobres en el sistema público3. Todo eso generauna inequidad en el acceso a la escuela y a la educación de buena calidad.

En Brasil, el Ministerio de Educación y Cultura mantiene el “SistemaNacional de Avaliação da Educação Básica - SAEB”, cuyo objetivo es acom-pañar la calidad de la educación brasileña en los diferentes Estados de la Fe-deración y a través de los años. El SAEB reúne datos sobre los Estados engeneral, y no sobre las escuelas y los alumnos individualmente. Sin embar-go, los microdatos contienen informaciones relativas a las características delos alumnos, de los profesores y de las escuelas en las cuales se aplican suspruebas; eso permite la realización de análisis estadísticos sobre los determi-nantes del desempeño escolar. Sin embargo, según el Informe del INEP(2003), los resultados presentados aún no son satisfactorios: “De los alum-nos que frecuentan el cuarto grado de la enseñanza primaria, 22% no handesarrollado habilidades de lectura, compatibles a este nivel de escolaridad,y 37% desenvuelven algunas competencias: pero aún no demuestran el de-sempeño en la lengua portuguesa, muy inferior al deseado. Estos 2 gruposde estudiantes, que totalizan 59% de la matrícula del final del primer ciclode la educación obligatoria, presentan niveles de rendimiento escolar consi-derados crítico o muy crítico”.

Los resultados presentados por el SAEB, en 2001, demuestran los siguien-tes problemas:

* Condicionante social: el desempeño de los alumnos depende, funda-mentalmente, del nivel socio-económico de las familias, que afecta tan-to al capital cultural, que el alumno trae a la escuela (lenguaje utilizadoen casa, hábitos de lectura de la familia, apoyo para las actividades esco-lares, y valor atribuido a la educación), como el tipo y la calidad de lasescuelas en las cuales el alumno va a estudiar: alumnos pobres estudianen escuelas públicas con escasos recursos; y alumnos ricos, en escuelasprivadas mejor equipadas.


3 Las escuelas públicas de los Estados y las “municipales” (fiscales) atienden a la gran mayoría de ni-ños, generalmente con pocos recursos y pobres; las escuelas privadas, por su lado, atienden a las cla-ses media y altas. En la enseñanza universitaria, se da lo inverso: las escuelas públicas atienden a lasclases más privilegiadas, mientras que los pobres (por no estar capacitados para ingresar a las uni-versidades públicas) buscan la enseñanza privada, por la que tienen que pagar.

Estos problemas originados en la desigualdad de condiciones sociales delos niños, precisan ser compensados, ya que niños de familias menosprivilegiadas no tienen las mismas oportunidades de aprendizaje.

* Reprobación: la reprobación tiene dos funciones: una, declarada, de ha-cer que el alumno recupere lo que no aprendió; y otra, no declarada, quees la de separar los alumnos que no aprenden, de aquellos que tienen me-jor desempeño y son promovidos a grados siguientes4. La cuestión es quelos alumnos reprobados son discriminados, y sus deficiencias difícilmen-te son corregidas; de este modo, quedan retenidos en grupos especiales,y, en la mayoría de las veces, acaban desistiendo de los estudios.

* Evasión: la evasión escolar, en Brasil, se da en todos los niveles. Sin em-bargo, se intensifica a partir de los 14 años de edad, produciendo unageneración de jóvenes, que no logran obtener el diploma de la enseñan-za primaria, el cual es cada vez más requerido por el mercado de traba-jo, y no presentan las competencias mínimas de lectura y escritura.

* Aprendizaje: de un modo general, el alumno necesita adquirir conoci-mientos y habilidades que lo capaciten para vivir en sociedad, de modotan pleno como posible, entre los cuales: dominio de la lengua, capaci-dad de leer y escribir, usos de los números y raciocinio abstracto.

La calidad de la educación y desempeño escolar en la perspectiva de la equi-dad, se está analizando por especialistas, para procurar una relación entre lasoportunidades educacionales y evitar las desigualdades sociales, especialmen-te en lo que se refiere a sus causas y consecuencias, procurando establecer unacorrespondencia entre los problemas sociales, étnicos, raciales y de género.

Los factores que han influenciado en el desempeño escolar son exami-nados por medio de indicadores referentes a la familia - capital económicoy renta; sin embargo, son visualizados, especialmente, por intermedio delcapital social5 y cultural - el clima educacional de la familia; y, además, porintermedio de variables institucionales relativas a las escuelas.


4 En Brasil, existen experiencias de escuelas por ciclos - que estimulan la promoción automática, pro-curando mantener los alumnos en su grupo de edad. El ciclo tiene la duración de tres años, cuan-do se realiza una evaluación general. En el momento, al considerar los desempeños no-satisfacto-rios, las escuelas por ciclos están en discusión.

5 Para comprender los efectos de la organización familiar sobre los niños en la escuela, es necesario tra-bajar con el concepto de “capital social” (Colemann, 1994): Capital social expresa el tiempo y la aten-ción que los padres tienen o usan para mantener una interacción con los hijos, acompañando sus ac-

En un estudio que investigó la evolución de las desigualdades de los de-terminantes extra-escolares del desempeño del niño en la enseñanza prima-ria, Valle e Silva & Hasenbalg (2000) consideran las variables estructuras yrecursos familiares, mediante indicadores domiciliarios de bienestar mate-rial y capital cultural, los cuales se basan en el tiempo de instrucción de lasmadres de los niños en edad de escolaridad obligatoria. La estructura fami-liar y el bienestar social se determinaron por el número de niños de 14 añosde edad o menos en las familias; por la proporción de familias lideradas pormujeres; y por el porcentaje de madres y niños (de 10 a 14 años de edad)que trabajaban.

El análisis de estas variables indicó una mejoría en las condiciones de es-colarización de niños residentes en domicilios urbanos. Los indicadores do-miciliarios de bienestar material también presentaron una evolución positi-va, así como el número de años de estudio de las madres de niños en edadescolar. Los autores aún constataron la reducción del tamaño de las familiasy el número de hijos. Con referencia a los problemas que están afectando ala escolarización, la investigación indica que son resultantes de la crecienteinestabilidad de los matrimonios y uniones libres, así como del aumento enla proporción de familias lideradas por mujeres. El porcentaje de niños, de10 a 14 años de edad, que trabaja, bajó de 17,7% en 1976, al 13% en 1998.

Para los citados autores, estos índices, a excepción de la distribución re-gional y del aumento del número de familias encabezadas por mujeres, evi-dencian una evolución positiva, llevando a la escolarización de los niñoscondiciones de vida más favorables. La relación de tales variables con el de-sempeño escolar de los niños de 7 a 14 años de edad, se revela fuerte y po-sitiva. Finalmente, se concluye que, en 59% de los casos, las mejorías edu-cacionales se asocian a las mejores condiciones de origen familiar y al pro-pio nivel de escolaridad de las madres; y, que en el 41% restante, las mejo-rías intrínsecas del sistema, representan el factor fundamental.

En otra investigación reciente, sobre la gestión para el éxito escolar, queabarcó 26 mil alumnos de 200 escuelas fiscales de los Estados de São Pauloy de Santa Catarina, los resultados igualmente indicaron para el efecto po-sitivo de la actuación familiar, mediante la participación de los padres, el in-


tividades, promoviendo su bienestar y el desempeño escolar: estabilidad de la relación de los padres,tamaño de la familia, número de hermanos, tiempo que los adultos disponen para los niños.

terés de la familia por la vida escolar del alumno, el estímulo a la lectura yel hábito de realizar y corregir el deber en casa (Neubauer, 2004). Esta in-vestigación cruzó las notas de los alumnos del cuarto y octavo grados, obte-nidas en pruebas de portugués y matemáticas, acompañadas de un cuestio-nario socio-económico.

Los resultados revelaron que los alumnos del cuarto grado, cuyas res-puestas indicaban que sus padres tenían la costumbre de preguntar por losdeberes, les iba bien en la escuela, tuvieron un promedio de aciertos de 62%en la prueba de portugués. Por otro lado, entre los estudiantes cuyos padres,según ellos, casi nunca indagaban sobre sus tareas, ese promedio de aciertoscayó al 47%. El resultado fue semejante entre los hijos de los padres que te-nían la costumbre de participar en las reuniones de la escuela: en ese grupo,el promedio de aciertos fue de 62%. Entre los hijos cuyos padres nunca ibana las reuniones, ese promedio bajó al 48%. Para Neubauer, coordinadora deesta investigación, asimismo los padres con poca escolaridad pueden ayudara los hijos a tener buenas notas, al demostrar interés por la vida escolar delniño y participar en las actividades escolares.

Estudios divulgados por el INEP del Ministerio de Educación y Cultu-ra, a partir de datos proporcionados por el SAEB, también llegaron a con-clusión semejante: alumnos, cuyos padres se preocupan con lo que les suce-de en la escuela, y que cobran los deberes de casa, tienen promedios más al-tos (MEC/INEP, 2004).

Como se deduce de estos estudios, existe una fuerte asociación entre laposición social de la familia (renta familiar y escolaridad de la madre y delpadre), la concepción de la familia sobre la escuela (expectativa de la madresobre la escolaridad de los niños) y el desempeño escolar. Sin embargo, la di-mensión institucional también es cada vez más importante para la compren-sión del desempeño escolar: “(...) pasadas las décadas de pesimismo en rela-ción a la escuela, esta institución aparece nuevamente como objeto impor-tante del análisis sociológico. Se trata de relacionar el “efecto establecimien-to” a la eficacia de las escuelas en el desempeño escolar” (Barbosa, 2000:2).

Una contribución fundamental para el análisis de esa relación, es el es-tudio realizado por Maria Ligia Barbosa, en la tentativa de vincular los efec-tos negativos de las condiciones sociales, con el trabajo institucional, a par-tir del conjunto de características de la escuela, tales como el grado de par-ticipación y control de los profesores sobre la planificación curricular, el


tiempo que aquellos dedican a la enseñanza, la capacitación del cuerpo do-cente, la participación de los padres en la gestión de la escuela, y la disponi-bilidad de recursos didácticos y equipos. Los resultados encontrados indicanla importancia de la calidad de la escuela, como una variable primordial enla mejoría del desempeño escolar. De este modo, los niños que tienen ma-dres con bajo nivel de escolarización, mejoran sensiblemente su desempeñocuando estudian en una buena escuela. Igualmente, los niños con mejorescondiciones sociales tienen un desempeño más positivo cuando están enbuenas escuelas.

La autora concluye que el desempeño de los niños es fuertemente in-fluenciado por la situación social de las familias; pero, también las escuelas(sujetas a la intervención de políticas estructuradas según la lógica de la res-ponsabilidad) pueden y deben contribuir para la reducción de los efectos re-productivos provocados por las desigualdades sociales, en el destino escolarde los estudiantes más pobres. En la lucha por mayor equidad, las buenasescuelas tienen mayor capacidad para reducir los efectos de la desigualdadsocial, y para generar cambios (Barbosa, 2000: 23-24).

En la búsqueda de la calidad de la escuela y superación de las desigual-dades sociales, es necesario alcanzar la universalización del acceso de todoslos niños a la escuela; siendo, además, fundamental desarrollar mecanismosque mantengan a este niño en una escuela de calidad.

Para eso, es necesario que las escuelas tengan autonomía de decisión ydirección, comprometida con los resultados educacionales significativos(elección de director); y se comprometan a fondo en la mejoría de los vín-culos entre las escuelas y la sociedad, procurando una mayor presencia delos padres, por medio de los consejos escolares. Además, es fundamental laexistencia de una formación adecuada de profesores, utilización más peda-gógica de los instrumentos de evaluación, políticas compensatorias, y apo-yo y soporte técnico (estadísticas confiables, estudios e investigaciones).

En un estudio desarrollado sobre una nueva generación de reformas,Schwartzmann concluye que: “Brasil ya pasó del tiempo de las reformaseducacionales de primera generación: lograr más de todo - escuelas, edifi-cios, profesores, equipos y dinero. Ahora vivimos los problemas de segundageneración: evaluación cuidadosa de las prioridades de las inversiones queya existen, y estamos iniciando la etapa más decisiva y fundamental de ter-cera generación: nuevo examen profundo de los proyectos culturales, insti-


tucionales y pedagógicas que orientan el funcionamiento de las institucio-nes de enseñanza” (2004:16).

Los estudios y las investigaciones más recientes demuestran que la desi-gualdad en la educación, está relacionada con la desigualdad de renta. Sinembargo, se encuentra asociada mucho más a condiciones sociales previasde los estudiantes y de sus familias. Los objetivos de destinar, únicamente,mayores inversiones a la educación, emprender reformas en las escuelas,etc., no surtirán los efectos necesarios. Son indispensables políticas socialesbien definidas y políticas educacionales de calidad; juntas, podrán eliminarla inequidad educacional.

Políticas educacionales y medidas para la garantía de mayor equidad en el sistema educacional brasileño

En los últimos años, especialmente en la gestión del ex-Ministro de Educa-ción, Paulo Renato Souza (1994-2002), hubo un vigoroso esfuerzo hacia laimplementación de políticas educacionales, para garantizar la universaliza-ción del acceso y la mayor inclusión en el sistema educacional.

En ese período, el INEP se transformó en una importante agencia deproducción de estadísticas, con responsabilidad, inclusive, en el sistema deevaluación de la calidad de la enseñanza en todos sus niveles. El cuadro nú-mero 4, resume las principales medidas de las políticas implementadas, conel objetivo de ampliar el acceso y garantizar la permanencia en la escuela.

De las políticas ejecutadas cabe destacar, especialmente, el “Fundo deManutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizaçãodo Magistério - FUNDEF”, el cual fue instituido por la Enmenda Consti-tucional Nº14, de septiembre de 1996, y reglamentado por la ley No.9.424, de 24 de diciembre del mismo año, y por el Decreto Nº 2.264, dejunio de 1997. El FUNDEF fue implantado, nacionalmente, el 1º de ene-ro de 1998, ocasión en que vigorizó la nueva sistemática de redistribuciónde los recursos destinados a la Enseñanza Fundamental.


La mayor innovación del FUNDEF se refiere al cambio de la estructura definanciamiento de la enseñanza primaria en el país (del 1º al 8º grado), aldesignarle una parte de los recursos constitucionalmente destinados a laeducación. La Constitución de 1988 destina a la educación 25% de los in-gresos de los estados y municipios. Con la Enmienda Constitucional Nº


Proyecto

Colación Escolar

Educación deJóvenes y Adultos (EJA)

Biblioteca de laEscuela

Libro didáctico

Dinero directoEn la escuela

FUNDEF

Objetivo

Ayudar a los estados y municipiosa ofrecer colación escolar en laeducación pre-escolar y en la ense-ñanza primaria

Complementar recursos para laeducación de jóvenes y adultos delprimero al octavo grados de la en-señanza primaria

Estimular la lectura y dotar a lasescuelas de un acervo mínimo delibros

Garantizar que todos los alumnosde las escuelas fiscales de enseñan-za primaria dispongan de libro di-dáctico para los estudios

Entregar directamente recursospara la escuela, aumentando suautonomía y disminuyendo la bu-rocracia

Redistribuir recursos entre los esta-dos, la Unión y municipios paragarantizar que se realice un gastomínimo por alumno en todo Brasil

Cuánto entrega

R$ 0,13 diarios por alumno

R$ 250.00 por alumno en el año2003

Recibirán el acervo las escuelas del1º al 4º grado de la enseñanza pri-maria (más de 150 libros cada unaen el censo de 1999)

No existe un valor fijo. El MECcentraliza la compra y los entregaa escuelas y secretarías, según elnúmero de alumnos

Según el número de alumnos en laescuela y la región puede recibirentre R$ 600,00 y R$ 19.000,00

R$ 537,71 anual por alumno del1º al 4º grado y R$ 564,60 anualpor alumno del 5º al 8º grado

Cuadro 4

* Cuando los estados y municipios no logran alcanzar ese valor con la recaudación propia, la Unióntransfiere recursos para complementar. Fuente: www.mec.gov.br/2004.

14/96, 60% de estos recursos (lo que representa 15% de la recaudación glo-bal de los estados y municipios) son reservados para la enseñanza primaria.Además, este instrumento legal introduce nuevos criterios de distribución yutilización de 15% de los principales impuestos de los estados y municipios,promoviendo una asignación de recursos entre el Gobierno del Estado y susmunicipios, de acuerdo con el número de alumnos que son atendidos en ca-da red de enseñanza.

En términos generales, un fondo puede ser definido como el productode ingresos específicos que, por Ley, se destina a la realización de determina-dos objetivos. El FUNDEF se caracteriza por ser un Fondo de naturalezacontable, con tratamiento idéntico al “Fundo de Participação dos Estados -FPE” y al “Fundo de Participação dos Municípios - FPM”, dado al automa-tismo de la transferencia de partidas presupuestarias a los estados y munici-pios, de conformidad con los coeficientes de distribución, establecidos y pu-blicados préviamente. Los ingresos y gastos, por su lado, deberán preverse enel presupuesto, y la ejecución, contabilizada de forma específica.

El FUNDEF representó una auténtica revolución en la atención a la en-señanza primaria, en las redes públicas del país, en especial frente a su crite-rio redistributivo de recursos. Ese modelo posibilitó direccionar los recursosreservados a la educación, en donde se encontraban, de hecho, los alumnos.A partir de la institución de ese Fondo, se movilizaron recursos de los go-biernos con mayor capacidad financiera y/o con un bajo nivel de participa-ción en la atención escolar, para los municipios en situación inversa. Ya enel primer año de funcionamiento del FUNDEF (1998), 2.703 municipiosobtuvieron ingresos, en un proceso creciente de redistribución. En 2001,3.404 municipios se beneficiaron, por medio de la obtención de un ingre-so adicional R$ 2,9 mil millones. La previsión para 2002, era que el incre-mento de ingreso fuese del orden de R$ 4,8 mil millones, a favor de 3.544municipios.

La reserva de 60% de los recursos del Fondo para la remuneración delmagisterio representó aumentos importantes en los salarios de los profeso-res, en efectivo ejercicio de la docencia, en la enseñanza primaria. Entre di-ciembre de 1997 y junio de 2000, el aumento promedio en la remunera-ción de los profesores fue de 29,6% con ventaja para algunas regiones, co-mo la Nordeste, en donde los docentes de la enseñanza primaria se benefi-ciaron con un aumento promedio de 59,6%, con la inclusión de las redes


de los estados y municipales. Con el aumento de sus ingresos, los munici-pios del nordeste se destacaron en el aumento concedido a los profesores,que alcanzó un promedio de 70,2%, en el mismo período.

Aliado al aumento del número de alumnos matriculados en las redespúblicas del país - de 30,5 millones en 1997, a 32,5 millones en el 2000 -ocurrió el crecimiento del número de profesores actuantes en ese nivel deenseñanza, con un aumento de 10%, representando 127 mil nuevos pues-tos de trabajo para el magisterio.

Otra medida de política educacional implementada en ese período6 fuela consolidación del “Sistema de Avaliação da Educação Brasileira”, con elobjetivo de evaluar la educación en todos sus niveles, y constituir un siste-ma de informaciones estadísticas educacionales. La responsabilidad por esesistema quedó a cargo del “Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Edu-cacionais” (INEP), cuyas atribuciones son: organizar y mantener el sistemade informaciones y estadísticas educacionales; planificar y coordinar el sis-tema de evaluación de la educación brasileña. Se implementaron tres nue-vos instrumentos para evaluar la enseñanza, en sus diferentes niveles:

• “Sistema de Avaliação da Educação Básica” (SAEB): que desde 1990,acompaña el desempeño escolar de los alumnos de la educación básicabrasileña. Sus datos permiten conocer los sistemas de enseñanza, en sucapacidad de producción, de eficiencia y de equidad educacional, en re-lación a los diferentes niveles sociales.

• “Exame Nacional do Ensino Médio” (ENEM): instituido en 1988, des-tinado a evaluar las competencias y el rendimiento escolar de los alum-nos, al completar el ciclo de la educación básica. Representa un instru-mento importante en la evaluación de la enseñanza secundaria, y sus re-sultados pueden constituirse en criterio de selección para el ingreso eninstituciones de enseñanza universitaria.

• “Sistema Nacional de Evaluação da Educação Superior”: se compene del“Exame Nacional de Cursos (Provão)” que engloba la aplicación de


6 A partir del Gobierno Lula, que se inició en 2003, se han realizado cambios en el sistema de eva-luación, especialmente en el nivel superior, con la sustitución del “Provão” por un proceso denomi-nado “Paidéia”. Ese proceso deberá aplicarse a grupos de estudiantes de muestreo en diferentes mo-mentos de la trayectoria de los mismos, con el objetivo de obtener informaciones sobre la evoluciónde los procesos educacionales en las diferentes áreas del conocimiento (SINAES, 2003:110).

pruebas para el universo de los alumnos que concluyen los cursos uni-versitarios, que se están evaluando; y por la “Avaliação das CondiçõesInstitucionais”, en tres dimensiones: organización didáctico-pedagógi-ca; cuerpo docente, e instituciones de enseñanza superior.

Además de estos instrumentos de evaluación, cabe mencionar el sistema de“Avaliação da Pós-Graduação” ya consolidado. A partir de los informesanuales de los programas de Post Grado del país, es estructurado un eficien-te banco de datos (COLETA-CAPES) sobre la situación y evolución delpostgrado. La evaluación está a cargo de representantes académicos y se rea-liza cada tres años. Los cursos son calificados, en una escala de 1 a 7; se con-sidera la nota 3 el patrón-mínimo de calidad.

Conclusiones

El trabajo demostró que Brasil vive un momento particularmente impor-tante de transición, en lo que se refiere a las transformaciones del sistemaeducacional y sus impactos sociales.Se empezó a examinar los problemas estructurales que siempre fueron rele-gados. En ese sentido, fue notable el proceso de inclusión que llevó a la ca-si universalización del acceso a la enseñanza fundamental. No obstante, elproblema de la equidad permanece y asume nuevas dimensiones. Asegurarla permanencia en la escuela, y una educación de calidad, emergen como losmayores desafíos.Su impacto sobre las políticas públicas y la acción institucional en el inte-rior del sistema escolar, imponen medidas e iniciativas más complejas quelas que llevaron a la evaluación del problema de la inclusión.Afrontar el problema de la calidad exige medidas en varios planos - forma-ción y valorización del profesor, desarrollo y aprovechamiento de nuevastecnologías, transformación del ambiente escolar, compromiso de las fami-lias, entre otros - que necesitan tener continuidad y claridad de propósitos.


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Introducción

Varias de las teorías recientes sobre el desarrollo, entre ellas la concepción deAmartya Sen (Sen, 1996, 1999) y la teoría del desarrollo endógeno (Barro,1996), atribuyen a la educación un rol central tanto para el crecimiento eco-nómico como para el bienestar social y el desarrollo humano. Por otra par-te, como resultado del acelerado cambio tecnológico y la globalización, lasventajas competitivas relacionadas con el conocimiento y la formación delcapital humano han adquirido prominencia (Castells, 1996). Los avancesen educación y capacitación han sido fundamentales en las experiencias exi-tosas de desarrollo tanto en el Sudeste Asiático como en China (WorldBank, 1993, Londoño, 1996).

Aunque el avance en indicadores estratégicos de educación en AméricaLatina ha sido comparativamente lento, es indudable en las últimas décadastanto un incremento de la escolaridad media de la población adulta, comouna reducción del analfabetismo y el avance substancial hacia el acceso casiuniversal a la educación primaria. Estos cambios han conllevado una reduc-ción de los niveles de desigualdad social en los niveles educativos de la re-gión.

A pesar de estos logros, se observa también un resultado paradójico. Eldesempeño de América Latina a partir de 1982, se caracteriza por combinarun crecimiento económico apenas superior al ritmo de expansión demográ-

Educación, equidad y bienestar en América Latina1

Carlos Larrea

1 Este artículo fue elaborado inicialmente como contribución del autor al debate sobre la incidenciade la educación en el bienestar de los hogares, promovido por UNESCO-IIPE-SITEAL.

fica, una tendencia general al incremento de las desigualdades sociales, y elmantenimiento de la pobreza a niveles masivos.

En este artículo se presentan algunas hipótesis que contribuyen a explicareste contraste entre el acceso más amplio y universal a la educación y la ma-yor inequidad social. Se enfocan obstáculos a la equidad en varias dimensio-nes, con especial referencia al mercado laboral, las desigualdades étnicas y degénero en los retornos educativos, las trampas de pobreza relacionadas con lainteracción entre desnutrición infantil y retornos educativos, las desigualda-des étnicas y de género en los retornos educativos, y aspectos vinculados tan-to con la calidad de la educación como al limitado acceso a la instrucción for-mal en sectores rurales y otras áreas marginales de la región.

Educación e inequidad social en América Latina

Durante las últimas décadas, los avances en educación en América Latinahan sido continuos, aunque inferiores a los alcanzados en el Sudeste Asiáti-co (cuadro 1). El analfabetismo de la población de 15 o más años ha decli-nado del 15 % en 1990 al 11.4 % en 2002 (UNDP, 2004), mientras quelas tasas de asistencia primaria han continuado avanzando hasta ubicarse so-bre el 90% en la mayor parte de los países, y las tasas correspondientes a se-cundaria tienden a superar el 50% en 2002, con pocas excepciones. El avan-ce en las tasas de asistencia ha sido particularmente alto en países como Bra-sil, que alcanza, junto con Chile y Cuba, las mayores tasas de asistencia se-cundaria en la región (72 %, 75 % y 83 % respectivamente en 2002).

Estos avances, sin embargo, no son generalizables en la región, y haypaíses con retrasos significativos como Ecuador, donde la tasa neta de asis-tencia primaria declinó un 3% entre 1990 y 2001, con un valor del 86%para este último año. La tasa correspondiente a educación secundaria es del44%. A las coberturas relativamente bajas de la asistencia se añade una pro-nunciada dispersión social, étnica y regional en todos los indicadores. Así,mientras el analfabetismo entre mayores de 15 años alcanzaba el 9% a nivelnacional en 2001, la cifra llegaba al 17% en la Sierra rural, al 22% entre lapoblación indígena, y al 30 % entre las mujeres indígenas.

Cifras comparables pueden mencionares para regiones económica y so-cialmente postergadas en América Latina, principalmente el Nordeste bra-

Carlos Larrea216

sileño. En síntesis, los avances en los promedios nacionales de cobertura dela educación primaria y secundaria esconden en muchos casos notables di-ferencias étnicas, regionales e incluso de género, y su lectura acrítica puederesultar engañosa. De la misma manera los promedios latinoamericanospueden esconder importantes diferencias entre países.

En todo caso, el mayor acceso a la educación primaria y secundaria haconducido a una menor concentración social de la escolaridad en AméricaLatina. El coeficiente de Gini de los años de escolaridad en la región ha des-cendido continuamente desde 1965, cuando llegó a 0.502, hasta 0.418 en1990 (De Ferrari et. al, 2003). La mayor parte de los países presentan ten-dencias similares. Si bien el avance es todavía insuficiente, la cifra evidenciaun acceso más democrático a la educación.

A pesar del incremento en el capital humano de la región (mayor esco-laridad, mayor esperanza de vida al nacer, menor mortalidad infantil(PNUD, 2004)), y de la distribución social más homogénea de la educa-ción, estos avances no se han reflejado en una mejora perceptible de los ni-veles de vida ni han conducido a una reducción de la inequidad social, con-siderada la más alta del mundo.

En efecto, el ingreso por habitante en América Latina apenas ascendióal 0.3% anual entre 1980 y 2001, su ritmo más bajo en un siglo (CEPAL,2002, Thorp, 1998), y el único país que ha mantenido niveles significativosde crecimiento es Chile. Al virtual estancamiento económico se añaden la

Educación, equidad y bienstar en América Latina 217

Cuadro 1Años de Escolaridad de la población de 25 y más años en América Latina y otras regiones: 1960-2000

Región 1960 1970 1980 1990 2000

América Latina y el Caribe 3.2 3.6 4.4 5.2 5.9

Africa Sub-Sahara 1.2 1.4 2.0 2.7 3.4

Asia del Este y Pacífico 3.1 3.7 4.8 6.1 7.3

Países Avanzados 6.6 7.2 8.2 8.8 9.5

Media mundial 3.2 3.6 4.5 5.3 6.1

Fuente: De Ferranti, David et. al. (2003) Inequality in Latin America and the Caribbean: Breaking with History? Washington D.C.: World Bank.

persistencia de la pobreza, la creciente inequidad social y una tendencia as-cendente en el desempleo estructural.

La pobreza, según CEPAL, ha pasado del 40.5% de la población en1980 al 48.3% en 1990, para alcanzar el 44 % en 2002, equivalentes a 211millones de personas. Entre ellos, 97 millones (19.4% de la población) seencuentran en un situación de indigencia. Las cifras para el sector rural sonnotablemente superiores (CEPAL, 2003). La noción de pobreza empleadaen este caso se refiere a pobreza absoluta, y no relativa, como la empleadaen los indicadores de este debate.

La desigualdad social ha ascendido en la mayor parte de los países (CE-PAL, 2003), como la ha hecho en la región en su conjunto (Cuadro 2). Fi-nalmente se observa un deterioro en los indicadores de empleo. Las tasas dedesempleo abierto han ascendido del 7.7 % en 1995 al 10.5 % en 2000,manteniéndose en este valor en 2004, a pesar de la recuperación económi-ca de este último año (CEPAL, 2004). Además, la mayor parte de los pues-tos de trabajo creados en la última década corresponden al sector informal.

El interrogante central que se enfoca en este artículo es la falta de correspon-dencia entre los avances en el campo educativo y el desempeño económicoy social de la región. Este análisis se centra en varios aspectos específicos, co-mo la estructura de los retornos educativos, su desigualdad por género y et-nicidad, y las hipótesis de trampas de pobreza vinculadas con desnutricióninfantil y retornos educativos.

Carlos Larrea218

Cuadro 2Coeficientes de Gini del ingreso por habitante de los hogares: promedios por década y región

Región 1970s 1980s 1990s

América Latina y Caribe 48.4 50.8 52.2

Asia 40.2 40.4 41.2

OECD 32.3 32.5 34.2

Europa del Este 28.3 29.3 32.8

Fuente: De Ferranti, David et. al. (2003) Inequality in Latin America and the Caribbean: Breaking with History?

Retornos educativos e inequidad social

Los ingresos de los hogares ascienden considerablemente según el nivel edu-cativo del jefe o jefa de familia, y cambian también de acuerdo al sexo deljefe o jefa del hogar, en detrimento de la jefatura femenina. UNESCO-II-PE-SITEAL presentan información detallada sobre estos cambios y su va-riación entre inicios de los años 1990 y la década actual para seis países deAmérica Latina. Esta información permite estimar retornos educativos, querepresentan el aumento porcentual del ingreso esperado de un hogar por ca-da año adicional de estudios formales del jefe o jefa de familia.

A partir de datos mencionados sobre las diferencias de ingresos mediosdel hogar en función del nivel educativo y sexo del jefe de hogar para seispaíses latinoamericanos a inicios de los años 1990 y 2000 (SITEAL, 2004)se ha elaborado un índice que asigna 100 puntos al ingreso medio ponde-rado de cada país y año, y ubica los casos según el nivel educativo y sexo deljefe en forma proporcional. Sobre esta base internacional comparativa, se haelaborado un modelo lineal generalizado y un análisis de varianza (ANO-VA), tomando como variable dependiente el logaritmo natural del índice deingresos, y como variables dependientes el nivel educativo y sexo del jefe dehogar, y la década, incluyendo interacciones entre sexo y nivel educativo, yentre nivel educativo y la década. Se han tomado dos regresiones, ponderan-do los datos por la población de cada país, y tomando cada caso nacionalsin ponderación entre países, con resultados similares. Se ha preferido losdatos sin ponderación para evitar la influencia desproporcionada de Brasil,que representa el 62 % de la población de los seis países.

Los resultados del modelo de regresión se presentan en el gráfico 1, quediferencia los hogares con jefatura masculina y femenina, a inicios de losaños 1990 y 2000. Del mismo se desprenden algunas conclusiones, aplica-bles a la mayor parte de los casos nacionales.

• En general, las curvas ingreso-escolaridad presentan una forma parabó-lica con concavidad positiva, que sugiere una estructura creciente de re-tornos educativos, que alcanzarían su valor más elevado en la instruc-ción universitaria. El cuadro 3 presenta las estimaciones de retornoseducativos anuales para cada nivel y sexo del jefe, asumiendo promediosde escolaridad para cada categoría,2 para el modelo comparativo de re-


gresión y los casos nacionales. Los retornos educativos estimados tienenuna estructura consistentemente creciente, con diferencias pronuncia-das a favor de la instrucción superior.

• La estructura creciente de los retornos tiende a acentuarse el compararlos datos de los años 1990 con los del 2000. Los retornos para el nivelsuperior ascienden, tanto para varones como para mujeres, particular-mente en Brasil y Chile. En México no se encuentran tendencias claras.

• La estructura de los retornos presenta importantes deferencias de acuer-do al sexo del jefe de hogar. Los hogares con jefatura femenina presen-tan retornos similares en los niveles secundario y superior, mientras quela jefatura masculina está caracterizada por ventajas altas de los retornosuniversitarios. En otras palabras, los retornos altos a nivel superior sepresentan solo para la jefatura masculina, y la en este nivel las diferen-cias de género (posiblemente atribuibles principalmente a discrimina-ción) son considerables.

Ecuador. El estudio del caso ecuatoriano es relevante por varias razones. Enprimer lugar, este país sufrió recientemente una crisis económica y social de

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Hasta Primaria incompleta

Primaria completa

Secundaria completa

Superior completa

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Masc. 1990s Feme. 1990s Feme. 2000sMasc. 2000s

Nivel educativo

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eso

Rel

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=10

0)

Gráfico 1Ingresos relativos del hogar según nivel educativo, sexo del jefe y década:Modelo lineal Generalizado para 6 países

Fuente de datos para el análisis: SITEAL, 2004.

una magnitud relativamente excepcional en el contexto latinoamericano. Elestudio de sus efectos sobre el mercado laboral y los retornos educativospuede ser ilustrativo sobre el impacto de las crisis económicas en países demenor desarrollo relativo. En segundo lugar, el Ecuador tiene una poblaciónindígena significativa, y existe información sobre etnicidad y retornos edu-cativos, que puede ilustrar sobre la discriminación étnica, cuya magnitud essignificativa también en países como México, Guatemala, Perú y Bolivia(Psacharapoulos y Patrinos, 1994).

En 1998 y 1999 el Ecuador fue golpeado con una caída del 10% en elingreso por habitante, como resultado de varios factores, como el fenóme-no de El Niño, la caída en los precios del petróleo (principal producto deexportación) y la quiebra de la mayor parte de los bancos privados. Comoresultado, la pobreza urbana casi se duplicó, el desempleo abierto tuvo uncomportamiento similar, llegando al 17 % a inicios de 2000, y al menos800.000 ecuatorianos migraron a España, Estados Unidos y otros países enbusca de trabajo (Larrea, 2004).

En enero de 2000 el gobierno dolarizó oficialmente la economía, y lacrisis dio lugar a una fase de recuperación a partir del año mencionado, co-mo resultado de la elevación de los precios del petróleo, las considerables re-mesas de divisas de los emigrantes y otros factores.

Existen encuestas mensuales de empleo para las tres principales ciuda-des del país (Quito, Guayaquil y Cuenca). A partir de ellas se han elabora-do indicadores de UNESCO-IIPE-SITEAL aplicando las mismas definicio-nes. Se han diferenciado tres fases en la serie de tiempo: pre-crisis, crisis yrecuperación3. A partir de los datos para cada hogar se ha elaborado un mo-delo lineal generalizado de regresión múltiple similar al aplicado para losrestantes países, incluyendo tres interacciones entre las variables indepen-dientes,4 y se han calculado retornos educativos por nivel de instrucción ysexo del jefe de hogar para cada fase. Los resultados se presentan en los grá-


2 Se ha tomado una media de 3 años de escolaridad para primaria incompleta, 8 años para primariacompleta y secundaria incompleta, 13 años para secundaria completa y superior incompleta, y 18años para universitaria completa. Estos valores tienen una diferencia de 5 años entre sí.

3 Las fases del ciclo económico han sido definidas de acuerdo a la evolución de la pobreza, y son: pre-crisis, de marzo 1998 a junio 1998, crisis de julio de 1998 a marzo de 2001, y recuperación de abril2001 a enero 2003.

Carlos Larrea222

Cuadro 3Retornos educativos* estimados por país, ivel educativo, sexo del jefe y década

Hombres Mujeres Hombres Mujeres1990’s 1990’s 2000’s 2000’s

Modelo comparativo seis países (no ponderado)Primaria completa 4.8 6.0 6.7 8.0Secundaria completa 11.2 12.2 11.2 12.3Sup./ Univ. Completa 14.3 10.9 15.8 12.2BrasilPrimaria completa 12.7 13.2 11.5 11.4Secundaria completa 14.0 13.9 12.1 11.6Sup./ Univ. Completa 15.4 13.7 20.3 17.3ChilePrimaria completa 1.5 5.5 5.9 6.8Secundaria completa 13.8 8.9 10.0 9.4Sup./ Univ. Completa 14.6 10.5 25.9 14.6Costa RicaPrimaria completa 1.8 2.1 4.0 7.6Secundaria completa 8.8 11.3 8.8 10.2Sup./ Univ. Completa 8.1 10.3 10.8 9.8HondurasPrimaria completa 7.7 6.1 6.6 6.9Secundaria completa 10.5 14.7 11.4 17.6Sup./ Univ. Completa 14.6 21.4 13.4 3.9MéxicoPrimaria completa 1.6 9.1 8.1 9.9Secundaria completa 10.9 11.0 12.1 14.7Sup./ Univ. Completa 17.9 14.5 14.1 0.5ParaguayPrimaria completa 4.2 0.5 4.1 5.6Secundaria completa 9.6 13.2 12.4 10.7Sup./ Univ. Completa 10.4 0.8 15.9 24.0

(*) Incrementos porcentuales esperados en el ingreso equivalente del hogar por un año adicional de estudio del jefe o jefa de familia. Fuente: SITEAL (2004).

ficos 2 y 3, y el cuadro 4. De ellos se desprenden las siguientes conclusio-nes:

• En general, los retornos educativos presentan una estructura similar a lade los seis países analizados, siendo fuertemente crecientes, principal-mente para los hogares con jefatura masculina y a nivel universitario.Las diferencias según género se concentran, sobre todo, en desmedro demujeres jefas con instrucción superior completa. La brecha de ingresospor género se ensancha considerablemente a nivel universitario, alcan-zando el 30 % en las fases de crisis y recuperación.

• Los ingresos familiares equivalentes caen fuertemente en la crisis y se re-cuperan parcialmente después, aunque en forma desigual. Se observancambios en los retornos, de tal forma que en la fase de recuperación losretornos para niveles primario y secundario son notablemente menoresfrente a sus valores previos a la crisis, mientras que los retornos a niveluniversitario se mantienen semejantes. En otras palabras, la crisis acen-tuó las diferencias a favor del nivel universitario.

• Las desigualdades de ingresos según el sexo de la jefatura del hogar seintensifican en el proceso crisis-recuperación, de forma que la posiciónrelativa de las mujeres se deteriora a lo largo del ciclo para todos los ni-veles educativos durante la crisis, y se mantiene deprimida durante la re-cuperación.

En síntesis, Ecuador presentaba antes de la crisis una estructura de ingresosfamiliares con retornos crecientes y desigualdades de género también ascen-dentes a nivel superior. Los ingresos caen durante la crisis y se recuperanparcialmente después, pero tanto la brecha entre los retornos primarios y se-cundarios (que declinan) y los del nivel superior, como las diferencias de gé-nero se acentúan.


4 El modelo lineal generalizado tiene como variable dependiente el logaritmo natural del ingresofamiliar equivalente en dólares constantes, y como variables independientes el sexo y nivel educativodel jefe o jefa de hogar, la fase del ciclo económico, e interacciones del nivel educativo con faseeconómica y sexo del jefe, y de fase económica con sexo del jefe.

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Pre-crisis Crisis Recuperación

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Gráfico 2Ecuador (1998-2003) Ingresos equivalentes del hogar según nivel educativodel jefe y fase económica: Hogares con jefatura masculina. Modelo linealgeneralizado

Gráfico 3Ecuador (1998-2003) Ingresos equivalentes del hogar según nivel educativodel jefe y fase económica: Hogares con jefatura femenina. Modelo linealgeneralizado

Fuente para el análisis: Banco Central del Ecuador – PUCE. Encuesta de Empleo Urbano, 1998-2003 (Quito, Guayaquil y Cuenca). Base de datos no publicada.


Cuadro 4Ecuador (1998-2003) Ingresos Equivalentes del Hogar según sexo, nivel educativo del jefe de familia y fase económica. Modelo lineal generalizado.(US$ de Enero 2001)

Ingresos equivalentes del hogar (US$ de enero de 2001 por mes)Varones jefes de familia Mujeres jefas de familia

Nivel Pre-crisis Crisis Recuper. Pre-crisis Crisis Recuper.Primaria incompleta 101.8 63.0 87.1 92.1 50.6 69.5Primaria completa 117.8 73.1 97.7 110.3 60.8 80.7Secundaria completa 171.8 104.6 126.5 169.3 91.5 109.9Superior-Universidad 324.6 197.4 234.3 259.7 140.2 165.3

Retornos educativos * (%)Varones jefes de familia Mujeres jefas de familia

Retornos Pre-crisis Crisis Recuper. Pre-crisis Crisis Recuper.

Primaria completa 2.96 3.02 2.33 3.67 3.73 3.03

Secundaria completa 7.84 7.44 5.29 8.95 8.54 6.37

Superior-Universidad 13.57 13.54 13.12 8.93 8.90 8.50

Proporción de ingresos (jefatura femenina/masculina)

Pre-crisis Crisis RecuperaciónPrimaria incompleta 0.905 0.803 0.798Primaria completa 0.937 0.831 0.826Secundaria completa 0.986 0.875 0.869Superior Universidad 0.800 0.710 0.706

(*) Incrementos porcentuales esperados en el ingreso equivalente del hogar por un añoadicional de estudio del jefe o jefa de familia.Fuente para el análisis: Banco Central del Ecuador – PUCE. Encuesta de EmpleoUrbano, 1998-2003 (Quito, Guayaquil y Cuenca). Base de datos no publicada.

Notas: El modelo lineal generalizado tiene como variable dependiente el logaritmonatural del ingreso familiar equivalente en dólares constantes, y como variablesindependientes el sexo y nivel educativo del jefe o jefa de hogar, la fase del cicloeconómico, e interacciones del nivel educativo con fase económica y sexo del jefe, y defase económica con sexo del jefe.

Las fases del ciclo económico han sido definidas de acuerdo a la evolución de la pobreza,y son: pre-crisis, de marzo 1998 a junio 1998, crisis de julio de 1998 a marzo de 2001,y recuperación de abril 2001 a enero 2003.

Aunque los salarios caen en forma relativamente proporcional al iniciode la crisis, en un segundo momento los hogares responden aumentando sutasa de participación, inventando actividades en el sector informal. De estaforma la participación femenina en el mercado laboral crece, al tiempo quese deteriora la calidad media de los trabajos femeninos. Posteriormente lamasiva emigración internacional reduce la oferta laboral, principalmenteentre trabajadores de baja y mediana calificación, conduciendo a un ascen-so salarial que tiende a nivelar los salarios con baja y media escolaridad.

Dado que la recuperación no ha sido acompañada de una generaciónsignificativa de empleo, y que la reducción del desempleo ha sido sobre to-do el resultado de la migración internacional, los trabajos menos calificadose inestables, sobre todo en el sector informal, se han visto más afectados porel ciclo crisis-recuperación. En la medida en que la fuerza de trabajo feme-nina se concentra en actividades informales y más inestables, y que la crisisprofundizó estas tendencias, las diferencias por género se ampliaron.

Los salarios femeninos son, en promedio, inferiores en un 22 % a losmasculinos. Los modelos de Oaxaca-Blinder, basados en regresiones separa-das para varones y mujeres sobre los determinantes del salario, permitendescomponer las diferencias de género en los ingresos laborales en un factordebido a desniveles en escolaridad, experiencia, dedicación y otras caracte-rísticas del mercado laboral, y un segundo elemento atribuible a la discrimi-nación. Aplicando esta metodología a las encuestas de empleo urbano, seencuentra que el 54 % de la diferencia en los salarios no se explica por des-niveles en las condiciones laborales, y puede atribuirse a la discriminaciónen el mercado laboral. Otros estudios sobre el marcado laboral latinoameri-cano encuentran un factor de “discriminación” más elevado (Psacharapou-los y Tzannatos, 1992).

En síntesis, el ciclo caída-crisis-recuperación no es simétrico, y al pare-cer la estructura resultante del mercado laboral presenta rasgos concentra-dores más intensos que los prevalecientes antes de la crisis, tanto respecto ala escolaridad como al género de la jefatura de hogar.

Carlos Larrea226

Mercados laborales: análisis

Las decisiones de los hogares y otros agentes privados en el sector educativoresponden, al menos en parte, a incentivos del mercado laboral, y las inversio-nes de capital humano tienden a concentrarse donde la rentabilidad es mayor.Si prevalece una estructura de retornos crecientes, la formación de capital hu-mano se concentrará en el nivel superior, aumentando la heterogeneidad so-cial de los ingresos. Si por el contrario, los retornos educativos tuviesen rendi-mientos decrecientes, entonces las inversiones de mayor rentabilidad se con-centrarán en niveles educativos inferiores, promoviendo la equidad social.

En consecuencia, no solamente la estructura del mercado laboral favo-rece la inequidad y promueve la ampliación de las diferencias entre trabajoscalificados y no calificados, sino que a lo largo de la década de los años 1990estas tendencias concentradoras han tendido a profundizarse en casi todoslos países analizados, excluyendo México. De esta manera, la segmentaciónlaboral en la región tiende a profundizarse, y la formación de capital huma-no en el sector informal es comparativamente lenta. La experiencia ecuato-riana sugiere además que las crisis económicas pueden también acrecentarlas desigualdades en el mercado laboral.

Varios factores explican la tendencia concentradora de los mercados la-borales. La globalización y el cambio tecnológico acelerado asociado a la re-volución informática y a la biotecnología han favorecido la expansión rela-tiva de la demanda de trabajo altamente calificada, mientras que el estanca-miento de la economía y el mismo cambio tecnológico han afectado nega-tivamente el crecimiento de la demanda de fuerza de trabajo no calificadaen la agricultura o otros sectores tradicionales, cuya oferta crece más rápida-mente que el ritmo demográfico, debido a las crecientes tasas de participa-ción, sobre todo femenina. En consecuencia, las expectativas creadas por laapertura comercial a favor de un crecimiento del empleo no calificado, co-mo resultado de las ventajas comparativas de la región, no se han materiali-zado. Un ejemplo claro en este sentido es la caída, incluso en términos ab-solutos, del empleo agrícola en México entre 1993 y 2001, como conse-cuencia del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN)(Puyana, Horbath y Romero, 2004).

Las políticas del estado deben compensar y equilibrar las tendenciasconcentradoras del mercado, promoviendo la formación de capital humano


y la disponibilidad de activos productivos de calidad en sectores socialesdonde no llega el mercado por falta de rentabilidad. Sin embargo, bajo loslineamientos del “Consenso de Washington”, a partir de 1982, las políticassociales en América Latina se han debilitado, perdiendo en gran parte su ca-rácter universalista, y se han concentrado en la provisión de servicios deeducación, salud y vivienda a los grupos más pobres, con un enfoque con-ceptual calificado como residual, que minimiza la intervención del estado enla economía. Desafortunadamente en muchos casos la calidad de los servi-cios públicos de educación para los hogares pobres es mala y ha tendido adeteriorase. (Barba, 2004, Ziccardi, 2004).

Londoño analizó los factores explicativos de la persistente inequidad so-cial en América Latina. De acuerdo a su tesis, el factor histórico dominan-te en la constitución de la inequidad social en la región fue la desigual dis-tribución de la tierra. Como resultado de la urbanización, la industrializa-ción y la diversificación de la economía, el peso de la agricultura ha decli-nado y la distribución del capital humano ha adquirido mayor importancia.La desigualdad social actual es principalmente el resultado de la concentra-ción en la distribución de la educación, y tenderá en el futuro a disminuiren la medida en que avance y se universalice la instrucción primaria y se-cundaria (Londoño, 1996).

La experiencia reciente no confirma estas expectativas. Como se hamostrado, la menor concentración social de los niveles de escolaridad no haconducido a una reducción de la desigualdad social, y por el contrario, estaúltima ha tendido a subir.

En síntesis, existen tendencias concentradoras en el mercado laboral,que se han intensificado en el contexto de rápido cambio tecnológico, aper-tura comercial y lento crecimiento económico. Las políticas estatales han si-do insuficientes para compensar estas “imperfecciones de mercado” debidotanto a su concepción inclinada a reducir la inferencia pública en la econo-mía, como por la crónica restricción en los recursos disponibles para políti-cas sociales (CEPAL, 2003).

Carlos Larrea228

Etnicidad y retornos educativos en el Ecuador

Las inequidades étnicas constituyen una dimensión importante de las desi-gualdades sociales en varios países latinoamericanos. Tanto los pueblos indíge-nas en el Área Andina, México y Guatemala, como la población afro-descen-diente en Brasil y varios países del Caribe han estado históricamente sujetos adiscriminación. En el Ecuador, en 2003, el 80 % de la población indígena erapobre, y el 57 % vivía en extrema pobreza, frente a promedios nacionales de60 % y 33 % respectivamente. Una parte de estas enormes diferencias puedeatribuirse a desniveles en el acceso a la educación. En efecto, según el censo de2001, la población indígena mayor de 23 años alcanzaba cinco años de esco-laridad, frente a una media nacional de 7.1, y el 23 % de los indígenas mayo-res de 14 años era analfabeto, frente a una media nacional de 9.1 %.

Los bajos niveles educativos, sin embargo, no explican la totalidad delproblema. Históricamente la falta de acceso a la tierra ha sido un elementofundamental en la pobreza indígena, y en la actualidad se observa tambiénuna situación discriminatoria en el mercado laboral.

A partir de la Encuesta de Condiciones de Vida de 1998, con cobertu-ra nacional y amplia información socio-económica, se han estimado mode-los separados de regresión múltiple sobre los determinantes de los ingresoslaborales para trabajadores indígenas y no indígenas, incluyendo entre lasvariables independientes la escolaridad, experiencia laboral, género, horastrabajadas al mes, jefatura del hogar, variables ficticias para distintas formasprecarias de inserción laboral, y variables regionales. Los detalles se puedenconsular en un estudio específico sobre el tema (Larrea y Montenegro,2004). Los gráficos 4 y 5 presentan las funciones de regresión respecto a laescolaridad y los retornos educativos según etnicidad.

Las diferencias en los ingresos laborales, bajo niveles educativos iguales,son pronunciadas, variando entre el 35 % y el 65 % (gráfico 4). Existe, sinembargo, un problema adicional, ya que a partir de la instrucción secunda-ria estas diferencias crecen sistemáticamente, de forma que el reconocimien-to económico de la educación indígena se distancia más del correspondien-te al resto de la sociedad, conforme aumenta el nivel educativo. Las diferen-cias étnicas por los retornos educativos se ilustran en el gráfico 5.

Aunque una parte de las diferencias en los retornos educativos puede hi-potéticamente atribuirse a la calidad de la enseñanza, el factor de mayor pe-


so se puede explicar por la discriminación. En base a modelos de Oaxaca-Blinder, se concluye que las diferencias salariales entre los indígenas y el res-to de la sociedad se explican en un 75 % por desniveles educativos y de otrosfactores laborales, y un 25 % puede atribuirse a la discriminación. (Larrea yMontenegro, 2004).

Nutrición infantil y educación

Además de los factores relacionados con retornos educativos en el mercadolaboral, existen otros elementos que contribuyen a explicar la falta de corres-pondencia entre la ampliación y democratización en los niveles educativosy la distribución social de sus beneficios.

La noción de capital humano integra principalmente las dimensiones deeducación, nutrición y salud. Aunque la mayor parte de los estudios sobreel tema se han concentrado en educación, en los últimos años se ha presta-do atención a la relación de la nutrición y salud con el crecimiento econó-mico y el desarrollo humano.

Los estudios de Robert Fogel, Premio Nobel en economía, sobre el efec-to de las mejoras en la nutrición, peso y estatura de la población inglesa apartir del siglo XIX, mostraron que éstas explican aproximadamente el 30% del crecimiento en el ingreso per cápita inglés entre 1800 y 1980 (Fogel,2001). Otros estudios han confirmando el significativo impacto de las me-joras nutricionales sobre el crecimiento económico en varios países indus-trializados y periféricos (Mayer-Foulkes, 2001, Galor y Mayer, 2002).

El enfoque de este estudio se centra en el rol de la nutrición adecuadade los niños desde el período intrauterino hasta el tercer año de vida, comocondición necesaria para un rendimiento escolar y laboral adecuado poste-rior. En muchos países latinoamericanos con pobreza masiva, ésta se mani-fiesta en condiciones nutricionales deficientes para los niños, que a su vezreducen considerablemente su potencial de aprovechamiento escolar y de-sempeño laboral futuro, contribuyendo así a la transmisión intergeneracio-nal de la pobreza. Esta trampa de pobreza asociada a la desnutrición impideque el acceso a la educación entre los hogares pobres alcance plenamente supotencial, y reduce el horizonte de sus retornos educativos, manteniéndolesen una situación de pobreza. En términos sencillos, se formula un mecanis-

Carlos Larrea230

mo causal mediante el cual la pobreza incrementa el riesgo de desnutrición,y ésta a su vez reduce las oportunidades de mejorar el nivel de vida median-te la educación, manteniendo a los hogares en condiciones de pobreza. Es-te mecanismo se perpetúa en períodos intergeneracionales. Galor y Mayerhan desarrollado formalmente un modelo que explica este mecanismo (Ga-lor y Mayer, 2002).

Los avances recientes en psicología infantil y neurología han transforma-do la visión convencional sobre la importancia tanto del período intrauteri-no como de los tres primeros años de vida en el desarrollo psicológico, inte-lectual y neuronal humano. De acuerdo a la evidencia científica actual, va-rias fases críticas del desarrollo intelectual, psico-motriz, sensorial, neuronaly emocional humano, claves en la capacidad para razonar y regular adecua-damente ciertas funciones corporales y sensitivas, se llevan a cabo principal-mente entre el cuarto mes de gestación y el tercer año de vida. La mayor par-te de las neuronas cerebrales se desarrollan entre el cuarto y el séptimo mesde gestación, y muchas de sus conexiones básicas (sinapsis) se forman en losprimeros años de vida, como respuestas a estímulos adecuados, y con unaapropiada alimentación. Si los estímulos afectivos, el contacto físico, o la nu-trición son insuficientes, o el ambiente del niño es impropio, se producen de-ficiencias perdurables e irreversibles en el desarrollo intelectual, neurológicoy emocional, que reducen la capacidad futura de los adultos en aspectos co-mo el aprendizaje, la productividad y la resistencia a enfermedades. En con-secuencia, la capacidad de un niño para alcanzar plenamente su potencial ge-nético, depende en gran medida del cuidado y la alimentación recibida fun-damentalmente hasta el tercer año de vida. (McCain y Mustard, 1999).


Si el desarrollo intelectual, neuronal y emocional del niño es insuficien-te hasta el tercer año de vida, el daño producido es en gran medida irrever-sible y tiene efectos perdurables en la vida adulta. Si el niño tiene deficien-cias crónicas en su ingestión calórico-proteínica o de micronutrientes du-rante sus tres primeros años, se produce un retardo no revertido en su capa-cidad de crecimiento y en su talla, de tal forma que su estatura adulta pos-terior es inferior a la determinada por su potencial genético. El crecimientode la estatura alcanza su mayor velocidad durante la infancia y va declinan-do hasta la preadolescencia, se retoma en la adolescencia, para detenerse porcompleto después (Steckel, 1995). La estatura adulta refleja entonces, no so-lamente el potencial genético individual, sino también la nutrición recibidadurante la niñez, en particular hasta el tercer año de vida. Esta última, a suvez, es un factor clave en el desarrollo neurológico, emocional e intelectual.

La estatura correspondiente al potencial genético de la población adul-ta, asumiendo una alimentación adecuada, sigue una distribución normal

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Primary level Secondary level Higher Education

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res

de19

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mes

)Gráfico 4Ecuador 1998: Ingresos Laborales según Etnicidad y EscolaridadModelo de Regresión Múltiple

Fuente para el análisis: INEC – Banco Mundial. Encuesta de Condiciones de Vida, 1998.

cuya media es casi idéntica entre poblaciones de origen europeo, indo-ame-ricano, africano, árabe o hindú, existiendo solamente ciertas diferencias res-pecto a la población asiática del Lejano Oriente. (Steckel, 1995, Semba,2001). Existen, sin embargo, variaciones por sexo tanto en el ritmo de cre-cimiento como en la estatura final. La OMS ha adoptado, desde fines de losaños 1970, tablas normativas universales de crecimiento para varones y mu-jeres, en base a la evidencia del mínimo efecto de origen racial.

Grupos poblacionales afectados por la desnutrición presentan distribu-ciones de su estatura con medias inferiores a las potenciales o normativas.En consecuencia, la distribución de probabilidad de la estatura de una po-blación adulta, y en particular su media, reflejan, para cada sexo, los efectosde posibles deficiencias nutricionales durante la niñez.

En un estudio previo del autor se ha analizado la relación entre el esta-do nutricional de la madre, su escolaridad y nivel de vida para varios paíseslatinoamericanos. Se ha evaluado la hipótesis según la cual los retornos edu-cativos de las madres son afectados por el estado nutricional en su infancia,


No indígenas Indígenas Total población

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Gráfico 5Ecuador 1998: Retornos Educativos según Etnicidad y Escolaridad

Fuente para el análisis: INEC – Banco Mundial. Encuesta de Condiciones de Vida, 1998.

de forma que aquellas madres que sufrieron desnutrición en el pasado pre-sentan menores retornos educativos en su vida adulta (Larrea, 2002a). Se haevaluado empíricamente la teoría de las trampas de pobreza resultantes dela desnutrición infantil.

La prevalencia de la desnutrición crónica (retardo significativo en el cre-cimiento de los niños menores de cinco años)5 en América Latina es alta, al-canzando el 47 % en Guatemala (1998), 26 % en Perú (1996), 27 % enBolivia (1997) y Ecuador (1998), 18 % en México (2001) y 11 % en Bra-sil (1996) (Larrea, 2002b, PNUD, 2004). Su distribución social se encuen-tra fuertemente concentrada entre los pobres de cada país, como puede ob-servarse en el gráfico 6.6

Las fuentes de la investigación fueron las Encuestas Demográficas y deSalud (DHS) realizadas en Bolivia (1997), Perú (1992, 1996, 2000), Co-lombia (1995, 2000), Brasil (1996), Nicaragua (1998), Guatemala (1998),República Dominicana (1996) y Haití (1994). Estas encuestas son amplia-mente comparables, e incluyen información sobre educación, empleo, vi-vienda y salud, además de medidas antropométricas para mujeres en edadfértil y niños menores de cinco años.

Se encontró que la desnutrición infantil de las madres afecta negativa-mente sus retornos educativos, a niveles estadísticamente significativos, enlos casos de Perú, Bolivia, Brasil, Nicaragua y Guatemala. En Colombia, Re-pública Dominicana y Haití no hubo resultados concluyentes. En este gru-po, los dos primeros países tienen condiciones comparativamente menoresde desigualdad social o desnutrición crónica, y en el caso de Haití los nive-les de escolaridad son muy bajos.

En otras palabras, en los cinco primeros países se encontró evidenciasignificativa de un impacto negativo de la desnutrición infantil sobre los re-tornos educativos en mujeres adultas. De esta forma se tiende a confirmarla existencia de círculos viciosos o trampas, que conducen a la reproducciónintergeneracional de la pobreza.

El nivel de vida es este caso se ha estimado con un índice de bienes delhogar, obtenido por el método de los componentes principales, similar al

Carlos Larrea234

5 La desnutrición crónica corresponde a casos con una talla para la edad igual o inferior a dosdesviaciones standard respecto a la talla media de niños adecuadamente alimentados.

6 El Indice de Status Socio-económico se ha elaborado combinando indicadores de educación,vivienda y empleo mediante análisis de componentes principales.

empleado en otros estudios de encuestas DHS en la India y otros países asiá-ticos (Filmer and Pritchett, 2001), y el riesgo de desnutrición infantil se haevaluado empleando la estatura, indicador probabilístico ampliamente usa-do sobre las condiciones nutricionales en la infancia. Los detalles metodo-lógicos del estudio pueden consultarse en las fuentes.

El gráfico 7 ilustra las ecuaciones de regresión para el caso de Perú en1996, estimadas sobre una base de más de 28.000 hogares. Las curvas para-bólicas muestran los mejores niveles de vida asociados a incrementos en la


Guatemala

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Índice de Status Socio-económico

8

Gráfico 6Desnutrición Crónica y Nivel de Vida por Países

Fuente: Larrea, Carlos (2002) “Social Inequalities in Child Malnutrition in Eight Latin Ameri-can Countries. Boston: Harvard University, documento no publicado.

escolaridad, bajo distintos riesgos de desnutrición infantil de las madres. Enlos casos más afectados por la desnutrición infantil (parábolas inferiores) losretornos educativos de las madres son pronunciadamente más bajos que loscasos correspondientes a madres adecuadamente alimentadas en su infancia(parábolas superiores).

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1.95 Mt

1.35 Mt

Escolaridad de la madre

Índi

cede

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vivi

enda

Gráfico 7Perú 1996: Índice de bienes de vivienda según escolaridad y estaturaRegresión Múltiple

Fuente: Larrea, Carlos (2002). “Impacto de la Nutrición sobre el Nivel de Vida y los Retornos Educati-vos en Ocho Países Latinoamericanos”, en base a encuestas DHS.

Conclusiones

América Latina ha sido caracterizada históricamente como la región másinequitativa del planeta. Las estructuras socialmente excluyentes heredadasdel pasado colonial, y en particular la concentración en la tenencia de la tie-rra, explican los orígenes de esta desigualdad.

Como resultado del crecimiento y diversificación de las actividades eco-nómicas, la urbanización y otros factores, particularmente entre 1950 y1982, podía haberse esperado una significativa reducción de las desigualda-des sociales. Sin embargo, los cambios en los niveles de concentración fue-ron limitados. Como resultado, aunque los niveles de ingreso por habitan-te en la región son muy superiores a las líneas de pobreza, ésta continúa afec-tando al 44 % de la población.

En la medida en la que el capital humano, y en particular sus dimensio-nes relacionadas con el conocimiento, han adquirido una importancia ma-yor como factores explicativos del crecimiento económico y el bienestar so-cial, y que los avances en la escolaridad y tasas de asistencia en los nivelesprimario y secundario se han incrementado, podía esperarse una correspon-dencia entre estos cambios, una reducción de la desigualdad social, y la de-clinación en la incidencia de la pobreza.

Los resultados observados en las dos últimas décadas muestran, paradó-jicamente, un incremento de la inequidad social en la mayor parte de lospaíses y en el conjunto de la región, un crecimiento económico muy limi-tado y la persistencia masiva de la pobreza.

Este artículo ha procurado identificar algunos obstáculos que puedanexplicar el limitado impacto económico y social de los avances educativos,particularmente desde la perspectiva de la equidad.

Se han identificado, en primer lugar, problemas relacionados con losmercados laborales. El primero de ellos es el carácter creciente de los retor-nos educativos, que alcanzan sus valores más altos para la instrucción supe-rior, en casi todos los seis países latinoamericanos con información disponi-ble. Las diferencias en los retornos respecto a niveles inferiores se han acen-tuado a partir de 1990. Esta estructura promueve la formación de capitalhumano principalmente entre los trabajadores mejor remunerados, favore-ciendo la concentración de oportunidades, y reforzando el carácter frag-mentado (moderno-informal) de los mercados de trabajo de la región. La


estructura opuesta a la observada (retornos decrecientes) puede conducir,por el contrario, a la convergencia de oportunidades y la reducción de la de-sigualdad.

El segundo problema analizado en los mercados laborales es su carácterdiscriminatorio frente a grupos sociales vulnerables. Se han enfocado dosformas de discriminación, por género, en detrimento de las mujeres, y poretnicidad, en perjuicio de los indígenas. La estructura discriminatoria se ob-serva porque, a igualdad de calificación, experiencia y otras variables rele-vantes en la inserción laboral, las remuneraciones de los sectores discrimina-dos se mantienen inferiores a sus contrapartes en el resto de la sociedad.

La experiencia ecuatoriana ha sido incluida, además de los casos nacio-nales previamente analizados, no solamente para analizar la discriminaciónétnica, sino también para enfocar los efectos de las crisis económicas en elmercado laboral. Se ha observado que, al menos en este caso particular, lascrisis tienden a afectar desproporcionadamente a los grupos más vulnera-bles, acentuando las desigualdades.

Además de los problemas vinculados al mercado laboral, se ha presen-tado una perspectiva complementaria para ilustrar los obstáculos a una ade-cuada distribución social de los beneficios de la educación. Los hogares po-bres son frecuentemente afectados por la desnutrición infantil, la cual redu-ce de forma irreversible el potencial genético de los niños, mermando susposibilidades futuras de aprovechamiento escolar y desempeño laboral. Deesta forma las oportunidades de los hogares pobres de superar su situaciónmediante el acceso a la educación se reducen, conformándose una trampa depobreza. Se han presentado evidencias empíricas que ilustran este mecanis-mo en varios países latinoamericanos.

Ante la presencia de factores de distinta naturaleza que refuerzan el ca-rácter excluyente del modelo de desarrollo vigente, y en el contexto de laapertura comercial, la globalización y el acelerado cambio tecnológico, quealimentan mediante varios mecanismos los efectos concentradores, es indis-pensable le fortalecimiento y la reformulación de la intervención del estadopara reducir o compensar los efectos negativos de estas imperfecciones delmercado, y fortalecer un modelo de desarrollo humano más participativo yequitativo.

Carlos Larrea238

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