integrazione europea dopo il trattato di lisbona.txt

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1. ANTONIO CANTARO - FEDERICO LOSURDO LINTEGRAZIONE EUROPEA DOPO IL TRATTATO DI LISBONA* Sommario: 1. Le filosofie dellintegrazione sovranazionale. - 2. La filosofia federalista. Lintegrazione politico-statuale. - 3. La filosofia funzionalista e comunitarista. Lintegrazione economico-giuridica. - 4. La filosofia costituzionalista. Lintegrazione identitaria. - 5. La filosofia neofunzionalista. Lintegrazione differenziata e flessibile. - 6. Verso un diritto costituzionale asimmetrico. Le filosofie dellintegrazione sovranazionale 1.1. La finalit fondamentale che informa tutti i Trattati europei, a partire da quelli originari degli anni cinquanta dello scorso secolo, sempre stata lintegrazione sovranazionale2: * La chiave interpretativa e la struttura dello scritto sono da imputare interamente a entrambi gli autori, cos come i paragrafi 1 e 6. Antonio Cantaro ha scritto i paragrafi 2 e 3. Federico Losurdo i paragrafi 4 e 5. 2 Vedi a tal proposito il recente contributo di S. Mangiameli, LEuropa sopranazionale, in P. Barcellona (a cura di), La societ europea, Identit, simboli e politiche, Torino, 2009. 2. lobiettivo costituzionale3 dell unione sempre pi stretta fra i popoli europei di cui parlava gi il Preambolo del Trattato Cee del 1957. Anche nelle fasi storiche pi difficili e contrastate della costruzione europea le classi dirigenti del vecchio continente hanno sempre esplicitamente ed enfaticamente sottolineato la natura fondante e strategica dellobiettivo dellintegrazione politica e socio-culturale dellEuropa. Lobiettivo costituzionale dellunione sempre pi stretta dei popoli europei non , almeno retoricamente, messo in discussione nemmeno quando, a partire dai primi anni novanta, lUnione considerer altrettanto strategico lobiettivo di politica estera della stabilizzazione dellex blocco di Varsavia: lobiettivo dellallargamento (lintegrazione orizzontale) non meno dellobiettivo dellapprofondimento (lintegrazione verticale). La storia degli ultimi 15 anni stata, anzi, letta come il tentativo di perseguire lobiettivo dellintegrazione orizzontale (e segnatamente, dellallargamento ai Paesi 3 N. Verola, Lintegrazione europea tra allargamento e approfondimento, in Riv. trim. dir. pubbl., 2007, n.1, p. 93 s. 3. dellEuropa centro-orientale) senza pregiudicare lobiettivo dellintegrazione verticale 4. E dunque naturale che il Trattato di Lisbona abbia mantenuto inalterate le formulazioni a suo tempo adottate a Maastricht. Quella dellarticolo uno (Il presente trattato segna una nuova tappa nel processo di creazione di ununione sempre pi stretta tra i popoli europei). Quella contenuta nel Preambolo, al primo capoverso (Decisi a segnare una nuova tappa nel processo di integrazione intrapreso con listituzione della Comunit europea) e al quattordicesimo (In previsione degli ulteriori passi da compiere ai fini dello sviluppo dellintegrazione europea). 1.2. La costante rappresentazione dellintegrazione quale fondamentale obiettivo strategico perseguito dai Trattati istitutivi della Comunit e dellUnione indica inequivocabilmente la continuit dellesperienza costituzionale europea nellultimo mezzo secolo5 Le cesure e le discontinuit non attengono soltanto alla teleologia ultima del processo di integrazione (Stato 4 Ibidem. 5 S. Mangiameli, Lesperienza costituzionale europea, Roma, 2008. 4. federale, Confederazione, Unione di Stati, e cos via). Altrettanto significative, e connesse alle prime, sono le cesure e le discontinuit in ordine alla intensit e velocit dellintegrazione, alla sua morfologia. Lo testimoniano le diverse, variegate, (e, talvolta, contrapposte) filosofie dellintegrazione che dalle origini ad oggi si sono contese il campo. A) La filosofia federalista: lintegrazione politico- statuale del vecchio continente, lintegrazione nella forma della Federazione europea ( par. 2); B) La filosofia funzionalista e comunitarista: lintegrazione economico-giuridica, lintegrazione nella forma di uno spazio prevalentemente di mercato retto da un diritto comune (par. 3); c) La filosofia costituzionalista: lintegrazione identitaria, lintegrazione nella forma di un catalogo, depositato in una higher law(costituzione), di principi, di diritti e valori fondamentali espressivi ed identificativi dellidentit collettiva europea (par. 4). 1.3. A quale di queste diverse filosofie dellintegrazione pi vicino il Trattato di Lisbona? In quali forme, con quale intensit e velocit, il ratificando Trattato si prefigge di 5. perseguire l eterna finalit costituzionale dellunione sempre pi stretta dei popoli europei? A questi cruciali interrogativi la scienza giuridica europea non riesce ancora a fornire una risposta netta, nitida, a tutto tondo. E comprensibile. Il Trattato di Lisbona occulta e rimuove la cultura che lo sostiene in nome di un ethos realista, giustificato dalla necessit, dopo il fallimento del Trattato costituzionale, di andare avanti, comunque, nel processo dintegrazione, di uscire dalla logica considerata paralizzante del tutti o nessuno. Una filosofia neofunzionalista che segna una significativa cesura tanto rispetto al funzionalismo delle origini, quanto rispetto alla filosofia del dopo Maastricht e, segnatamente, rispetto alla filosofia del c. d. quinquennio costituzionale dellinizio del XXI secolo (par. 5). Il Trattato ha, invero, istituzionalizzato e reso norma una forma dell integrazione, lintegrazione differenziata, che programmaticamente postula la legittimit se non proprio lauspicabilit - di una Europa la carte. Come 6. stato detto, meno integrazione forzata per tutti in cambio di pi flessibilit per chi ne sente il bisogno6. Il nuovo Trattato, pur non rinnegando la finalit dellintegrazione, ne sfuma sostanzialmente il carattere di dovere incondizionato, collocando in un futuro variabile (e indeterminato) ladozione da parte di tutti gli Stati membri di quelle politiche comuni in materia di governance economica, di coesione sociale, di cooperazione giudiziaria e di polizia, di politica estera e di sicurezza, che materialmente dovrebbero oggi segnare una nuova tappa nel processo di creazione di un unione sempre pi stretta dei popoli europei. Daltra parte, lo stesso Trattato, con lestesa previsione di procedure e meccanismi di cooperazione rafforzata, prefigura la legittimit e lopportunit di scenari di pi stretta e intensa integrazione tra avanguardie virtuose, istituzionalmente chiamate ad assolvere una funzione trainante dellintero processo di costruzione europea7. 6 N. Verola, Lidentit europea tra eredit e progetto, in F. Bassanini, G. Tiberi (a cura di), Le nuove istituzioni europee. Commento al Trattato di Lisbona, Bologna, 2008, p. 88 7 G. Tiberi, Uniti nella diversit: lintegrazione differenziata e le cooperazioni rafforzate nellUnione europea, in Le nuove istituzioni europee. Commento al Trattato di Lisbona, cit. pp. 265 ss. 7. 1.4. Listituzionalizzazione dellintegrazione differenziata e flessibile rappresenta la cifra politico-giuridica pi significativa ed autentica del Trattato di Lisbona. Unit (uniformit) e diversit (differenziazione), continuano a sostenere i fautori del costituzionalismo multilivello e della continuit del nuovo trattato con il Trattato costituzionale. Ma proprio cos? In realt, listituzionalizzazione dellintegrazione differenziata e flessibile introduce una cesura profonda rispetto alle filosofie dellintegrazione a lungo prevalenti nel secondo dopoguerra. Lungi dal rappresentare una forma di integrazione morbida, come generalmente sostengono i suoi pi convinti sostenitori, lintegrazione differenziata potrebbe rilevarsi una forma particolarmente dura dintegrazione. Essa, invero, incrina, almeno simbolicamente, il dogma dellunit dellordinamento comunitario che ha caratterizzato per quasi mezzo secolo il discorso giuridico europeo. Prefigura la costituzione in foro separato delle avanguardie lungimiranti. Legittima, di fatto, distinzioni fra nazioni di serie a, di serie b, di serie c che virtualmente contraddicono la sostanza dei principi di eguaglianza e di solidariet tra gli Stati membri. 8. Insomma, diversi nellUnione, capovolgendo quello che fu il motto del Trattato costituzionale (uniti nella diversit). Se cos fosse assisteremo, presto o tardi, allemersione di un diritto costituzionale asimmetrico (par. 6). E gli interrogativi, con i quali Giuliano Amato nel 2005 concludeva a Catania il Convegno annuale dei costituzionalisti italiani, assumerebbero un carattere di stringente attualit politico- costituzionale. Qual il rapporto tra unit e diversit, che rende o mantiene funzionale la loro coesistenza? C un minimo di unit al di sotto della quale il procedere delle diversit fa collassare linsieme? E al crescere delle diversit non conseguentemente essenziale far crescere il tasso dunit []?8 8 G. Amato, Intervento conclusivo al Convegno annuale dei costituzionalisti italiani Lintegrazione dei sistemi costituzionali europeo e nazionali, tenutosi a Catania il 14-15 ottobre 2005, disponibile sul sito www. associazionedeicostituzionalisti.it. 9. La filosofia federalista. Lintegrazione politico-statuale 2.1. Per tutto il secondo dopoguerra, praticamente sino agli inizi degli anni Novanta del secolo scorso, il discorso politico, giuridico e costituzionale sullEuropa stato largamente egemonizzato da due grandi filosofie dellintegrazione, apparentemente del tutto antitetiche e inconciliabili. La filosofia federalista e la filosofia funzionalista. La filosofia federalista dellintegrazione affonda le sue origini nei movimenti di resistenza della seconda guerra mondiale come risposta ideale e contraria allunificazione nazista dellEuropa9. Laddove, infatti, questa predicava e praticava una unificazione imperialistica e militare fondata sullespansione della sovranit nazionale dello Stato pi forte che limitava o eliminava la sovranit degli Stati assoggettati, la filosofia federalista predicava lideale di una unificazione pacifica fondata sulla limitazione volontaria 9 M. Sassatelli, Identit, cultura, Europa. Le Citt europee della cultura, Milano, 2005, p. 47. Pi analiticamente sul contributo dei movimenti federalisti vedi il saggio di D. Preda, Dalla parte delliniziativa:il ruolo dei movimenti nel processo di unificazione europea, in Idee d'Europa e integrazione europea, in A. Landuyt. (a cura di ), Bologna, 2004, pp. 505 ss. 10. della singole sovranit che avrebbero delegato un numero crescente di poteri ad una entit sovranazionale Allunificazione imperialistica e militare dei totalitarismi europei, i movimenti federalisti del novecento contrapponevano, in sostanza, la concezione ereditata dalla tradizione federalista classica (Kant, Hamilton) di una entit sovranazionale (una federazione) democratica e pacifista.10 Questo ideale sar condiviso anche da diversi funzionalisti, tra i quali alcuni padri fondatori della Comunit europea11. Lo specifico dei movimenti federalisti che questi affidavano il perseguimento dell unificazione pacifica ad una azione politica immediata ed esplicitamente diretta nelle parole di Altiero Spinelli a promuovere e ad imporre la creazione di istituti federali europei12. 10 Per pi ampi riferimenti vedi il volume di U. Campagnolo, Verso una costituzione federale per lEuropa. Una proposta inedita del 1943, in M. G. Losano (a cura di), Milano, 2003. 11 In tal senso vedi tutta la storiografia sul processo di integrazione europea. Indicazioni preziose con riferimenti diretti alle fonti nella rassegna curata da E. Colombo, Europa e culture nazionali: i Trattati istitutivi, in G. Bonacchi (a cura di), Una Costituzione senza Stato, Bologna, 2001, pp. 239 ss. 12 A. Spinelli, Sviluppo del moto per lunit europea dopo la II guerra mondiale, in G. Haines (a cura di), Lintegrazione europea, Bologna, 1957, p. 82. 11. 2.2. La filosofia federalista affidava, insomma, la finalit dell unione sempre pi stretta dei popoli europei ad una strumentazione dichiaratamente e classicamente politico-democratica e politico-costituzionale. Laddove, viceversa, la filosofia funzionalista si affidava ad una strumentazione prevalentemente empirica e incrementale13, concentrata soprattutto sugli obiettivi intermedi allinizio il mercato comune, poi il mercato unico, infine la moneta unica - del processo di integrazione. 13 Per pi ampi svolgimenti e riferimenti, anche bibliografici, vedi A. Cantaro, La disputa sulla Costituzione europea, in Aa. Vv., Verso la Costituzione europea, Milano, 2003, pp. 29 ss. 12. A differenza, cio, dell europeismo comunitarista, per leuropeismo federalista14 lintegrazione sovranazionale andava perseguita tramite un cambiamento radicale della storia europea. Un cambiamento affidato ad un esplicito atto fondativo di un potere costituente popolare e transnazionale che de iure e de facto avrebbe proceduto ad una 14 Le due grandi filosofie e famiglie politico-culturali europee che predicano lintegrazione sovranazionale vengono qui qualificate europeismo comunitarista ed europeismo federalista. Questa denominazione frutto di una libera interpretazione del bel saggio di J.H.H. Weiler, Gli ideali dellintegrazione europea, in B. Beutler, R. Bieber, J. Pipkorn, J. Streil, J.H.H. Weiler, LUnione europea. Istituzioni, ordinamento e politiche, Bologna, 1998, pp. 22 ss.. Pur nelle profonde differenze in ordine a quale debba essere la morfologia del processo di integrazione, leuropeismo comunitarista e leuropeismo federalista condividono (v. infra nel testo) la meta finale della Federazione europea. Da questo punto di vista, entrambi si contrappongono radicalmente a quegli approcci, quali il realismo e lintergovernativismo, che rifiutano lidea della rinuncia graduale o meno che sia alla sovranit da parte degli stati nazionali (S. George, Politics and policy in the european Community, Oxford, Clarendon, 1985) e auspicano posizione condivisa ancora oggi da un ampio fronte eurotiepido di stati membri - che lUnione funzioni come una sorta di hub di coordinamento delle politiche nazionali dedito ad assicurare il corretto funzionamento del mercato unico (N.Verola, Lidentit europea tra eredit e progetto, cit., p. 78). 13. espropriazione coattiva della sovranit dei vecchi Stati nazionali europei a vantaggio di una inedita sovranit europea15. Il modello ideale delleuropeismo federalista era, in altri termini, quello americano della Convenzione costituzionale e di una trasformazione rivoluzionaria ed istantanea16. La creazione di un organismo sovranazionale - una Federazione europea, uno Stato europeo al quale gli Stati avrebbero delegato ampie porzioni dei loro poteri in settori strategici e fondamentali della sovranit, quali la politica estera, la difesa, la politica economica. Lintegrazione come unificazione politico- statale; come reductio ad unum di quella pluralit di Stati sovrani che tutta una secolare ed autorevolissima tradizione di pensiero giuridico-politico aveva considerato costitutiva e 15 D. Preda, Dalla parte dell iniziativa: il ruolo dei movimenti nel processo di unificazione europea, cit. 16 M. Cartabia J.H.H. Weiler, LItalia in Europa. Profili istituzionali e costituzionali, Bologna, 2000, p. 19. Uno stimolante confronto, in chiave storica, tra la vicenda costituzionale americana e la vicenda costituzionale europea contenuta nel saggio di L. Siendtop, La democrazia in Europa, Torino, 2001. 14. coessenziale della costituzione materiale dellEuropa, ancor prima che dell idea di Europa17. Se volessimo fissare in una formula in un motto - la filosofia federalista dellintegrazione europea, questa suonerebbe pressappoco cos: unit dalla diversit, dove lunit costituisce listanza qualitativamente superiore alle diversit che concorrono a formarla18. Insomma, dalla vecchia Europa degli Stati nazionali a un moderno Stato federale: uno Stato vissuto e rappresentato come la concretizzazione di una preesistente unit culturale e spirituale dellEuropa, come la forma politico- costituzionale che ne incarna il destino comune. 2.3. Lintegrazione europea non ha seguito le vie immaginate dal federalismo rivoluzionario del Novecento. Nella realt del secondo dopoguerra il passaggio dalla teoria federalista alla pratica politica presentava una duplice frattura. Con la divisione dellEuropa in due blocchi, la futura federazione europea poteva riguardare soltanto lEuropa 17 Per pi ampi svolgimenti vedi A. Cantaro, Presentazione a G. Foglio, Theatrum imperii. La sovranit e la genealogia dellEuropa, Roma, 2008. 18 M. Sassatelli, Identit, cultura, Europa. Le Citt europee della cultura cit., p. 58. 15. occidentale e filoamericana, escludendo cos quellarea centro-europea che tradizionalmente aveva sempre fatto parte della civilt europea. Inoltre, allinterno dei singoli Stati dellEuropa occidentale, il consenso politico per i piani federativi europei era debole a causa degli avversari di destra (sostenitori della sovranit nazionale) e di sinistra: (in particolare i partiti comunisti) non favorevoli a una integrazione europea intesa come baluardo antisovietico (come, in effetti, la prefiguravano gli Stati Uniti che, dopo lavvento della guerra fredda, erano diventati ferventi sostenitori del progetto federalista)19. Durante tutto larco della guerra fredda la proposta politico-costituzionale federalista tornata, perci, ad essere prevalentemente oggetto del dibattito teorico fra pochi illuminati, senza esercitare alcuna effettiva influenza sulle politiche nazionali degli Stati membri e sulla politica europea nel suo complesso. La storia dei primi cinquanta anni di integrazione europea si svolta, come ha riconosciuto Joschka Fischer in un celebre discorso pronunciato il 12 maggio 2000 19 M. G. Losano, Una carta fondamentale per lUnione Europea: costituzione o trattato?, Venezia, 2005, in www. societaeuropeacultura.it 16. alluniversit Humboldt di Berlino20, seguendo percorsi e paradigmi assai pi vicini a quelli prefigurati dall europeismo comunitarista. Anche per questa ragione Fischer, pur prefigurando un compiuto disegno federale (lontano da ogni tentativo di rinazionalizzazione delle politiche comunitarie), si mostrava nel suo discorso assai attento a non riproporre sic et simpliciter i temi del federalismo rivoluzionario. Consapevole dei limiti della visione rivoluzionaria vetero-federalista e, segnatamente, del rischio che ancora una volta si perpetuasse limmagine di un federalismo giacobino, centralizzatore, superstatalista. La nuova entit federale, si premurava di precisare lallora ministro degli esteri della Repubblica federale tedesca, non deve sorgere in uno spazio politico vuoto. Gli Stati nazionali non vanno spazzati via con il pensiero e loro istituzioni non vanno svalutate. Il nuovo sovrano non deve nascere da una esplicita espropriazione della sovranit degli Stati membri, ma da una nuova ripartizione dei poteri e delle competenze tra gli Stati membri e la federazione europea, stabilendo esattamente 20 J. Fischer, DallUnione di Stati alla federazione. Riflessioni sulle finalit dellintegrazione europea, in Rivista di studi di politica internazionale, n. 268, ottobre-dicembre 2000, pp. 603 ss. 17. cosa dovr essere regolato europeamente e che cosa dovr essere disciplinato, anche in futuro, nazionalmente. Il perseguimento di questo obiettivo va affidato concludeva Fischer - ad un Trattato costituzionale che sorga da un consapevole atto politico ricostituivo dellEuropa: da una sua rifondazione costituzionale che sancisca il passaggio da unUnione di Stati alla completa parlamentarizzazione in una federazione europea, con un Parlamento europeo e un governo europeo che eserciti, effettivamente, il potere legislativo ed esecutivo allinterno della Federazione. 2.4. La riattualizzazione dellidea della Federazione europea proposta da Fischer, di certo politicamente pi prudente nei toni e costituzionalmente meno statual- sovranista del federalismo rivoluzionario, non si discosta, tuttavia, radicalmente dalla classica filosofia federalista che ha sempre pensato lintegrazione come un processo di unificazione politico-statuale. Un processo legittimato da una costituzione progetto, da una decisione fondamentale sullunit politica dellEuropa deliberata da un organismo 18. direttamente rappresentativo della volont costituente del popolo europeo21. Cos, malgrado la proposta di Fischer non sia stata criticata frontalmente, non sono mancate nelle solenni prese di posizione delle pi autorevoli personalit politiche europee dellepoca (tedesche, francesi, britanniche, italiane22), significativi distinguo diretti, con tutta evidenza, a raffreddare la nettezza del percorso costituzionale prefigurato dal federalista Fischer. A prendere le distanze dalla nettezza 21 Una buona base per inquadrare la proposta costituzionale del federalismo europeo sono i saggi contenuti in U. De Servio (a cura di), Costituzionalizzare lEuropa ieri e oggi, Bologna, 2001. 22 Per una prima ricostruzione dei termini del dibattito seguito al discorso di J. Fischer vedi E. Scoditti. La Costituzione senza popolo, Unione europea e nazioni, Bari, 2001, pp. 47- 54; L. Violini, La Costituzione europea tra passato e presente, in U. De Servio (a cura di) Costituzionalizzare LEuropa, cit., p. 71 ss.; B. De Giovanni, Lambigua potenza dellEuropa, Napoli, 2002. 19. delle riflessioni di Fischer sulle finalit dellintegrazione europea, sul suo approdo finale (la Federazione europea)23. Con diversit di motivi e di accenti in queste diverse prese di posizione veniva puntualizzato che la futura Federazione non andava intesa come riproposizione di un super-stato europeo. Una precisazione esplicitamente contenuta anche nella comunicazione del 22 maggio 2002 della Commissione europea24 - diretta con tutta evidenza a sottolineare che il processo costituente che si stava aprendo non era diretto a realizzare un passaggio di sovranit dagli 23 Di particolare rilievo il discorso del 27 giugno 2000 di Jacques Chirac al Bundestag e quello di Carlo Azelio Ciampi del 6 luglio a Lipsia, in occasione del conferimento della laurea Honoris causa di tale Universit (in C.A. Ciampi, Verso una costituzione europea. 1999-2000, Roma, Presidenza della Repubblica italiana, 2000, pp. 49 ss.). Ma si vedano anche gli scritti di Giuliano Amato, Carlo Azelio Ciampi, Lionel Jiospin, Johamas Rau, pubblicati in Aspenia, n. 14-15, 2001, pp. 8 ss. 24 COMMISSIONE DELLE COMUNITA EUROPEE, Un progetto per l Unione Europea, Bruxelles, 22 maggio 2002, I cittadini, pur mostrandosi generalmente desiderosi dEuropa, vogliono comprendere meglio lintegrazione europea(). Vogliono pi chiarezza, pi controllo democratico, chiedono unUnione che rispetti le identit nazionali, unUnione che incoraggi e protegga, una forma superiore dorganizzazione ben distante dal mito del superstato. 20. stati verso le istituzioni sovranazionali, un trasferimento della sovranit verso lalto. Interprete di questa preoccupazione , in particolare, la formula Federazione di stati nazione, originariamente coniata da Jacques Delors e prontamente ripresa in questa fase da tanti leaders europei. Una declinazione della filosofia federalista dellintegrazione sensibile alle diffidenze francesi verso un modello La Federazione europea che appariva troppo ritagliato sullarchitettura istituzionale tedesca e, comunque, assai distante dalla tradizione gollista dell Europe des nations25. Se la Federazione europea allude pi chiaramente ad unEuropa come soggetto politico sovranazionale, la formula della Federazione di stati nazione appare pi attenta a conciliare sviluppi in senso federale e difesa delle identit nazionali26. E prefigura una permanente tensione tra organi degli stati e organi dellUnione, specialmente in coloro che hanno introdotto lulteriore variante della federazione di stati sovrani, rivolta a sottolineare ancor pi enfaticamente 25 In questo senso vedi L. Jospin, Il futuro dellUnione allargata, in Aspenia, n.14-15, 2001, in particolare p. 29. 26 A. Barbera, C. Fusaro, Corso di diritto pubblico, Bologna, 2001, p. 77. 21. lesigenza di una soluzione al problema dellidentit costituzionale europea assai rispettosa del tradizionale assetto statualistico del continente. La filosofia funzionalista e comunitarista. Lintegrazione economico-giuridica 3.1. La diffidenza nei confronti della filosofia federalista dellintegrazione risalente e di tale diffidenza stata a lungo interprete, implicitamente ed esplicitamente, la filosofia funzionalista: la filosofia dellintegrazione per settori funzionali di Jean Monnet. La filosofia funzionalista, al contrario di quella federalista, ha, infatti, sempre volutamente lasciato sullo sfondo in un orizzonte di tipo metapolitico la questione dellapproccio costituzionale del processo dintegrazione europea, delle sue implicazioni istituzionali a lungo termine. I padri fondatori dellEuropa comunitaria e i fautori del funzionalismo di matrice monnetiana condividevano con l europeismo federalista (con la filosofia federalista) la met finale della Federazione. Solo che la Federazione alla quale essi pensavano non prefigurava alcuna costruzione costituzional-statale (una Federazione senza Stato) e la sua 22. realizzazione era affidata a tempi lunghi, ad un percorso graduale, empirico, incrementale. La fiducia che la filosofia funzionalista dellintegrazione riponeva sul metodo gradualista e incrementale era, innanzitutto, dettata come ha ancora di recente ricordato Nicola Verola - da ragioni di prudenza politica. La messa tra parentesi degli scopi ultimi del processo di integrazione e la contestuale enfatizzazione degli obiettivi intermedi puntava a far s cosa che si a lungo avverata - che gli Stati membri potessero condividere le stesse decisioni, dando per loro una interpretazione diversa: tappe di avvicinamento allobiettivo della federazione europea, per alcuni; scelte di efficienza e migliorie della collaborazione intra-europea, per altri. Senza il rassicurante velo di ignoranza circa le finalit ultime del processo di integrazione, sarebbe stato difficile ottenere ladesione al progetto di molti degli attuali Stati membri. Lenfasi sui guadagni materiali immediati e concretamente perseguibili ha consentito di far convergere gli Stati membri su impegnative scelte integrative riducendo al minimo le tensioni politiche tra loro27. 27 N. Verola, Lidentit europea tra eredit e progetto p. 78 s. 23. Ma non si trattava soltanto di lungimiranza politica. La filosofia funzionalista dellintegrazione si fondava, in realt, sullassunto teorico - largamente inedito per la tradizione giuridica europea e, tuttavia, rivelatosi assai perspicuo e vitale - che lautorit si possa collegare ad una attivit o funzione e non solo a un territorio e che la pace sul continente europeo poteva essere perseguita moltiplicando i soggetti autorevoli su specifiche materie, o meglio su settori funzionali, ponendo cos fine al monopolio statale della sovranit28. LEuropa scritto nella celebre Dichiarazione Schuman del 9 maggio 1950, una sorta di manifesto costituzionale delletica processuale dellintegrazione - non 28 M. Sassatelli, Identit, cultura, Europa. Le Citt europee della cultura, cit., p. 48 che richiama, in proposito lopera pionieristica del 1943 A Working Peace System- del padre del funzionalismo, il rumeno D. Mitrany. Successivamente il funzionalismo viene riveduto e corretto (si parla nella letteratura specialistica di neofunzionalismo) dallo statunitense E. B. Haas, (The Uniting of Europe, Stanford, 1958; Beyond the Nation State: functionalism and international organization, Stanford, 1964) che lo applica al suo studio della Ceca. Lopera di Haas ottiene molto successo e viene imitata da molti altri per interpretare lo sviluppo successivo delle istituzioni europee (vedi in particolare L. Lindberg, The Political Dynamics of european economic integration, Stanford, 1963) 24. potr farsi un una sola volta, n sar costruita tutta insieme; essa sorger da realizzazioni concrete che creino anzitutto una solidariet di fatto []. Infatti, La fusione delle produzioni di carbone e di acciaio assicurer subito la costituzione di basi comuni per lo sviluppo economico, mentre listituzione di unAlta Autorit, le cui decisioni saranno vincolanti per la Francia, la Germania e i paesi che vi aderiranno, costituir il primo nucleo concreto di una Federazione europea indispensabile al mantenimento della pace29. 3.2. La CECA (Comunit economica del carbone e dellacciaio e la CEE (Comunit economica europea) portano impresso nel loro stesso nomen la filosofia funzionalista. Una teoria ed una narrazione dellEuropa contemporanea che sono anche, e indissolubilmente, una ricetta per lintegrazione europea. Il postulato del funzionalismo sociologico americano dominante negli anni nei quali vedono la luce i primi Trattati europei lintegrazione come processo evolutivo e non problematico, teleologicamente orientato ad armonizzare sempre pi settori o sottosistemi sino a creare un tutto 29 Uno stralcio praticamente completo della Dichiarazione Schuman contenuto in M. Cartabia, J.H.H. Weiler, LItalia in Europa, cit., p. 19 ss. 25. coerente - si incarna concretamente nella pratica dellintegrazione europea attraverso larmonizzazione economica. Questa , infatti, rappresentata come la prima pietra (il primo passo) dellunione sempre pi stretta dei popoli europei alla quale si sarebbe un giorno pervenuti del tutto naturalmente. Secondo questo postulato, noto con il nome di spillover (spillover funzionale, spillover politico), lintegrazione di un certo settore economico (allorigine la fusione della produzione del carbone e dellacciaio, poi la realizzazione di unarea di libero scambio) determina la necessit, a causa dei legami esistenti tra i diversi settori, di unulteriore cooperazione in ambiti inizialmente non previsti (ad esempio, nel settore dei trasporti). Limpossibilit tecnica di isolare un settore dallaltro genera, insomma, pressioni ad estendere la cooperazione da un settore allaltro, rendendo automatico ed autopropulsivo il processo di integrazione. Gli sviluppi concreti del processo di integrazione europea hanno a lungo confermato, a dispetto della loro accentuata natura deterministica, le predizioni del postulato funzionalista. Adottato sin dai primi trattati, il meccanismo dello spillover sembra raggiungere il suo apice e, in un certo 26. senso, il suo compimento con il Trattato di Maastricht del 1992. La nascita dellunione economica e monetaria e poi lintroduzione della moneta unica vengono, infatti, lette e rappresentate dalla filosofia funzionalista come una conseguenza naturale del mercato unico, della ineluttabile necessit di disporre, in un mercato ormai completamente unificato, di un solo mezzo di pagamento. 3.3. In realt, gli sviluppi e i successi dellintegrazione europea sino alla fine degli anni ottanta non vanno imputati esclusivamente al postulato funzionalista della progressiva e irresistibile armonizzazione economica; ma, altres, allaltrettanto fondamentale postulato comunitarista della necessaria integrazione giuridica (Rechtsintegration, Intgration juridique, legal integration, integracon jurdica) fra gli ordinamenti degli Stati membri30. La costruzione di un diritto comune europeo si , invero, rilevata sin da subito una condizione necessaria e uno strumento imprescindibile per la realizzazione 30 G. Itzcovich, Integrazione giuridica. Unanalisi concettuale, in Dir. pubbl., n. 3, 2005, pp. 749 ss, che giustamente richiama gli studi pionieristici di P. Pescatore, The law of integration, A.W. Sijthoff, Leiden, 1974 e di H.P. Ipsen, Europaeisches Gemeinschaftsrecht, Tubingen, Mohr, 1972. 27. dellintegrazione economica. Lintegrazione economica stata decisa politicamente31, omogeneizzando e armonizzando, secondo un moto che apparso sino a qualche tempo fa irresistibile, gli ordinamenti degli stati membri secondo le prescrizioni delle norme giuridiche sopranazionali emanate dalle istituzioni comunitarie (il diritto comunitario). Non a caso una delle pi risalenti, ma anche preveggenti definizioni dellallora Comunit economica europea ha ricordato Mario Chiti in un suo recente scritto32 quella di Comunit di diritto. Lautore della definizione (Walter Hallstein, che ne fece uso nel 1965 in un dibattito al Parlamento europeo) intendeva in tal modo riprendere il succo della nozione del Rechtsstaatprinzip, applicandolo al nuovo potere pubblico da poco instaurato, ma anche sottolineare il ruolo fondamentale, senza precedenti, del diritto quale architrave della Cee. La Comunit non era, e 31 A. Sandulli, La scienza italiana del diritto pubblico e lintegrazione europea, in Riv. italiana dir. pubbl. comunitario, 2005, p. 860 s. 32 M.P. Chiti, Dalla Comunit di diritto allUnione dei diritti, in S. Micossi, G.L. Tosato (a cura di), LUnione europea nel XXI secolo. Nel dubbio per lEuropa. Bologna, 2008, pp. 259 ss. 28. tuttora non , dotata di un proprio potere coercitivo: il diritto che essa crea si detto, con felice e fulminante espressione la sola sua forza33. Integrazione economico-giuridica senza Stato. La pi plateale cesura rispetto ai postulati del giuspositivismo statalista entro cui per secoli era vissuta la scienza giuridica europea, ma anche la pi plateale smentita di uno dei pi ideologici dogmi del federalismo rivoluzionario: il dogma dellintegrazione statale su scala europea come condizione necessaria e imprescindibile dellintegrazione economico- giuridica. Questa radicata convinzione far dire ad Altiero Spinelli che il mercato comune era da considerarsi una beffa, perch sindicavano obiettivi ambiziosi, ma impossibili a realizzarsi senza un Governo europeo. E a Mario Albertini che si trattava comunque di una scommessa persa in partenza: Avevamo imparato da Lionel Robbins e da Luigi Einaudi che per avere un mercato comune su unarea pluristatale bisogna istituire una federazione. Ora i nostri governi ci insegnano il contrario. Dietro ogni unificazione vi sempre 33 S.U. Louis, Lordinamento giuridico comunitario, Commissione delle Comunit europee, Bruxelles- Luxembourg, 1989, pp. 43 ss. 29. stato un potere politico e, quando limitate unificazioni hanno coperto aree pluristatali non federali, v sempre stato uno Stato molto forte capace di imporre una condotta comune agli altri Stati. Dietro il mercato comune europeo non c n luna n laltra cosa. Quindi la previsione che non si realizzer non n massimalista, n intransigente, ma semplicemente scientifica. 3.4. Come sappiamo, non andata cos. Il successo dei postulati funzionalisti e comunitaristi stato tuttaltro che effimero. Lidea della Comunit di diritto una Comunit non politica, da Stato giurisdizionale; cos Carl Schmitt aveva a suo tempo definito lidea di ascendenza savignyana e gierkiana di comunit di diritto34 - sottost alla giurisprudenza costituzionale della Corte di Giustizia degli anni sessanta dello scorso secolo e poi in modo esplicito a quella degli anni ottanta. La Comunit economica diventata realmente una comunit di diritto. Una Comunit fondata sul diritto dei trattati istitutivi e che, pur agendo senza disporre direttamente 34 C. Schmitt, Legalit e legittimit (1932), in ID., Le categorie del politico, Bologna, 1972, pp. 216 ss. 30. della coazione, garantisce il rispetto dei principi fondamentali dello Stato di diritto, primo fra tutti la subordinazione dei pubblici poteri, sia comunitari, sia nazionali, a un diritto comune. Un diritto che si impone per forza sua in quanto, appunto, comune. Poich se la sua efficacia come scritto gi nella celebre sentenza Costa c. Enel del 1964 variasse da uno stato allaltro (), ci metterebbe in pericolo lattuazione degli scopi del Trattato () e causerebbe una discriminazione vietata dallart. 7. Da qui il dogma politico dell acquis communautaire, il dogma che prescrive linderogabile accettazione da parte dei nuovi stati membri del diritto comune esistente. Da qui il dogma giuridico della supremazia del diritto comunitario sul diritto nazionale, anche di rango costituzionale. Lintegrazione economico-giuridica funzionalista e comunitarista non , insomma, unintegrazione qualsiasi. E integrazione monodirezionale: integrazione del diritto comunitario negli ordinamenti giuridico statali. E vero che nel discorso funzionalista e comunitarista lintegrazione monodirezionale del diritto comunitario un 31. processo pacifico e graduale. Un processo che, proprio perch graduale, non avviene secondo i paradigmi noti al diritto internazionale e alla teoria dellordinamento giuridico otto-novecenteschi dellunificazione tout court e della brusca interruzione della validit-effettivit di uno degli ordinamenti che si integra(successione fra Stati, incorporazione a seguito di annessione territoriale, atti di capitolazione o sottomissione, istituzione di uno Stato federale e cos via)35. LEuropa funzionalista e comunitarista - per dirla con le parole di Tommaso Padoa Schioppa - una forza gentile36, il cui potere si fonda esclusivamente sulladesione volontaria e sulla condivisione della nuova sovranit sovranazionale37. Nondimeno, la morfologia, se guardiamo agli effetti sostanziali e finali, monodirezionale quanto quella otto- novecentesca. Finch, infatti, il processo dintegrazione economico-giuridica procede, esso muove in direzione di un unico ordinamento giuridico lordinamento comune, fondato su un proprio diritto, il diritto comunitario. Il quadro comincia a mutare sensibilmente quando lintegrazione giuridica da monodirezionale diventa 35 G. Itzcovich, Integrazione giuridica, cit., p. 759. 36 T. Padoa Schioppa, LEuropa, forza gentile, Bologna, 2001. 37 M. P. Chiti; Dalla Comunit di diritto, cit., p. 260. 32. integrazione bidirezionale. Quando non solo il diritto comunitario si integra negli ordinamenti statali, ma anche il diritto costituzionale statale si integra nel diritto comunitario, costringendo questo ad aprirsi ai principi delle tradizioni costituzionali comuni degli stati membri38 (la filosofia costituzionalista dellintegrazione: vedi infra par. 4). E quando, con il Trattato di Maastricht, lintegrazione funzionalista e comunitarista- giunta al suo apice e al suo compimento- mostra il suo principale limite teorico e culturale: laver geneticamente rimosso dal suo orizzonte di senso le questioni dellappartenenza e dellidentit collettiva europea che un variegato complesso di culture cominciano sempre pi insistentemente a considerare essere una dimensione precedente alla costituzione degli interessi economici e sociali39 (l integrazione identitaria). La filosofia costituzionalista. Lintegrazione identitaria 4.1. La filosofia costituzionalista dellintegrazione ha il suo apice nel c.d. quinquennio costituzionale. Nel 38 G. Itzcovich, Integrazione giuridica, cit., p. 751 39 M. Sassatelli, Identit, cultura, Europa. Le Citt europee della cultura, cit., p. 50. 33. quinquennio, cio, che si apre nel 2000 a Nizza con la proclamazione della Carta dei Diritti fondamentali, prosegue con la Dichiarazione di Laeken sul futuro dellUnione e tramonta nel 2005 con la mancata ratifica francese e olandese del Trattato costituzionale. E questa, indubbiamente, la fase nella quale il discorso politico europeo appare pi intimamente ed indissolubilmente legato al discorso sullidentit europea40. Il precipitato di questa fase , come noto, il Trattato costituzionale: il tentativo pi maturo e consapevole di tenere assieme la molteplicit delle tradizioni culturali e giuridiche nazionali ed europee nella cornice legittimante e integrante di una Carta fondamentale intesa come un catalogo di principi, valori, diritti, obiettivi espressivi dellidentit collettiva del Continente. 40 P. Rossi, Identit dellEuropa, Bologna, 2007. 34. La domanda e la ricerca41 di un fattore identitario al quale affidare la missione di rafforzare lunione sempre pi stretta dei popoli europei si manifesta come particolarmente urgente e pressante gi a partire dai primi anni novanta del secolo scorso. E ci per un complesso concomitante di eventi e di processi geopolitici, geoeconomici e geoculturali che mutano profondamente lorizzonte nel quale per tutto il secondo dopoguerra si era sviluppata lintegrazione europea. LEuropa comunitaria nellepoca della guerra fredda si pensava unificata idealmente e culturalmente come Europa occidentale. Si rappresentava, insomma, come contrapposta ad unaltra Europa, lEuropa orientale, unificata idealmente e culturalmente dalla sua appartenenza allorbita del socialismo sovietico. Dopo la caduta del muro, il venir meno di questo ideale e potente fattore federativo ha fatto venire allo scoperto una 41 F. Chabod, Storia dellidea dEuropa, Bari, 9 ed. Quando noi diciamo Europa, oggi, intendiamo alludere non soltanto ad una certa estensione di terre, bagnate da certi mari, solcate da certe catene montuose, sottoposte ad un certo clima etc.; intendiamo assai pi, alludere ad una certa forma di civilt, ad un modo di essere che contraddistingue l Europeo dalluomo di altri continenti. LEuropeo assai pi che il bianco [] anzitutto, soprattutto, un certo abito civile, un certo modo di pensare e di sentire, a lui proprio e diverso (ivi, p. 20) 35. domanda politico-culturale, prima latente, di identit. Di identit collettiva avente fondamenti propri e comuni e non pi esclusivamente polemici (la schmittiana contrapposizione amico/nemico). Le classi dirigenti europee avvertono che la weberiana necessit di un comune sentimento dappartenenza, sino ad allora rimossa dalla filosofia funzionalista dellintegrazione, non pu pi a lungo essere elusa. La riduzione dellhomo europeaus alla dimensione dellhomo oeconomicus e dellhomo iuridicus (libero da appartenenze, razionale, utilitarista e guidato solo da interessi materiali) si manifesta nel nuovo contesto come del tutto insufficiente e inadeguata a fronteggiare tanto le inedite sfide esterne della globalizzazione e dellallargamento42 allaltra Europa, quanto le risalenti sfide interne, divenute ora pi pressanti, del deficit sociale, del deficit democratico e, soprattutto, del deficit identitario. 42 Secondo B. De Giovanni, Verso una Costituzione postnazionale?, in G. Vacca (a cura di), Dalla Convenzione alla Costituzione, Bari, 2005, p. 21 ss., allargamento e Costituzione nascono insieme, poich lidea di mutare in Trattato costituzionale i vecchi Trattati europei certamente nata insieme alla decisione di accogliere gli Stati dellEuropa centro-orientale nellUnione. 36. Daltra parte, la genetica e costitutiva pluralit di culture che compongono il mosaico del vecchio Continente continua, a torto o a ragione, ad essere vissuta da grande parte dellintellighentia e dellopinione pubblica europea come un valore irrinunciabile. Come un ostacolo ad una costruzione dellidentit collettiva fondata sui miti politico-culturali la nazione, il popolo la lingua, la religione.- che hanno storicamente legittimato in Europa la nascita e il consolidamento degli Stati territoriali nazionali. Scartata, perci, la strada dellinvenzione di una nazione europea, lo sguardo si volto, piuttosto, in direzione della ricostruzione di un patrimonio giuridico in grado di suscitare, in quanto condiviso, un habermasiano patriottismo civico e costituzionale dei popoli europei. Un insieme di valori fondamentali comuni da riversare in una vera e propria costituzione in senso formale: principi e diritti scritti nelle tradizioni costituzionali dei paesi membri, valori costitutivi e fondanti dellordinamento europeo, valori cosmopolitici codificati da tempo nel diritto internazionale 37. sulla base di etiche pacifiste e universalistiche proprie del pensiero europeo43. Principi, diritti e valori investiti vissuti e rappresentati come il fondamentale e pluralistico tessuto connettivo dellintegrazione identitaria dellEuropa. 4.2. Questo ambizioso tentativo di formalizzare un patrimonio costituzionale europeo attinge alla risalente dialettica tra il paradigma monistico della giurisprudenza comunitaria e il paradigma dualista e pluralista di buona parte dei Tribunali costituzionali dei paesi membri. A lungo, infatti, la Corte di Giustizia ha considerato e qualificato i trattati comunitari come la vera carta 43 Per I. Kant, Idee su einer allgemeinen Geschichte in weltbuergerlicher absicht, trad. it., Idea per una storia universale dal punto di vista cosmopolitico, in F. Gonnelli (a cura di), Kant. Scritti di storia, politica e diritto, Roma-Bari, 1995) il perseguimento della pace e della sicurezza sono lesito di una costituzione civile perfettamente giusta (eine vollkommen gerechte buergerliche Verfassung), di un ordinamento politico, cio, in grado di regolare e controllare gli impulsi individualistici delluomo, sotto lautorit morale del diritto. 38. costituzionale dellordinamento europeo44, evocando, di fatto, la prospettiva di una decostituzionalizzazione degli ordinamenti statali. Di contro, le Corti Costituzionali nazionali aderendo ad un paradigma dualista e pluralista hanno difeso la persistente autonomia costituzionale degli stati membri ed hanno, almeno implicitamente, rivendicato una costituzionalizzazione dellordinamento europeo. Sul piano strettamente giuridico-dommatico dei rapporti tra ordinamenti, la rivendicazione dellautonomia costituzionale degli Stati membri stata declinata nei termini dellesistenza di controlimiti sostanziali al primato del diritto comunitario, diretti a preservare il proprio patrimonio costituzionale nazionale in nome della intangibilit dei valori 44 La Comunit europea secondo la Corte di Giustizia (sentenze: 23 aprile 1986, causa 294/83, Les Verts/Parlamento, punto 23; 22 ottobre 1987, causa 314/85, Foto-Frost, punto 16; 23 marzo 1993, causa C 314/91, Weber/Parlamento, punto 8; parere 14 dicembre 1991, 1/91, punto 21) - una comunit di diritto nel senso che n gli Stati membri n le sue istituzioni sono sottratti al controllo della conformit dei loro atti alla carta costituzionale fondamentale costituita dal Trattato. 39. identitari di cui i diversi ordinamenti (costituzionali nazionali) sono custodi45. Lemersione di un diritto costituzionale europeo comincia a prendere forma nel momento in cui, da una parte, le Corti costituzionali, riconoscendo il valore etico implicito dellintegrazione, hanno accettato che il diritto europeo prevalesse (eccezion fatta per i principi fondamentali e supremi), sulle norme nazionali (ivi comprese quelle di rango costituzionale); e, dallaltra, quando la Corte di giustizia anche per contribuire al rafforzamento dellautorit del diritto comunitario - si impegnata a garantire il rispetto dei diritti 45 Si possono portare ad esempio di questatteggiamento due sentenze paradigmatiche: la decisione del Conseil constitutionnel francese del 19 novembre 2004 e la sentenza del Tribunal constitucional spagnolo del 13 dicembre 2004. Entrambe, in misura diversa, rivendicano ai valori interni la valenza di limiti materiali al diritto comunitario. Su questi aspetti vedi A. Cantaro, Il rispetto delle funzioni essenziali dello Stato, in S. Mangiameli (a cura di), Lordinamento europeo, Vol I, I principi dellUnione, Milano 2006, 507 ss, spec. p. 534 ss. J. Bast, The constitutional Treaty as a reflexive Constitution, in The Unity of the european Constitution, P. Dann, M. Rynkowski, eds., Springer, 2006, 13 ss; J.C. Piris, The Constitution for Europe. A Legal Analysis, Cambridge, Cambridge University Press, 2007. 40. fondamentali e a far proprie le tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri46. Questa integrazione giuridica bidirezionale tra ordinamenti , dal punto di vista politico-simbolico, plasticamente visibile nella Carta dei diritti fondamentali dellUnione europea, per levidente tentativo, in essa contenuto, di operare una sorta di osmosi tra i pi significativi principi, diritti e valori ricavabili dalle Carte Costituzionali nazionali, dai Trattati europei, dalla giurisprudenza comunitaria e da quella dei Tribunali costituzionali. Nella Dichiarazione di Laeken esplicitamente evocato un ulteriore passaggio. La proposta di una integrazione giuridica tra ordinamenti, non solo bidirezionale, ma pluridirezionale47. A Laeken, infatti, si prefigura laggancio della Costituzione europea ai valori universali della Magna Carta, del Bill of Rights, della rivoluzione francese e della caduta del 46 A. Pizzorusso, Il patrimonio costituzionale europeo, Bologna, 2002; F. Belaguer Calderon, Le Corti costituzionali e il processo di integrazione europea, in atti del convegno annuale AIC 2006, La circolazione dei modelli e delle tecniche del giudizio di costituzionalit in Europa (disponibile sul sito www.associazioneitalianacostituzionalisti.it). 47 G. Itzcovich, Integrazione giuridica. Unanalisi concettuale, ci., 752. 41. muro di Berlino. Una internazionalizzazione dellordinamento diretta a legittimare le ambizioni di unEuropa attore globale, di unEuropa cosmopolitica che si candida a svolgere un ruolo di primo piano in un nuovo ordine planetario ed a costituire nel contempo un faro per molti paesi e popoli48. 4.3. La Costituzione europea sebbene frutto di un inedito processo costituente, disancorato da quei miti 48 Il testo della Dichiarazione sul futuro dellUnione europea, approvata dal Consiglio europeo (15-16 dicembre 2001) integralmente pubblicata insieme ad altra documentazione di rilievo nel volume Aa. Vv. Institutional reforms in the european Union. Memorandum for the Convention, Roma, Europeos, 2002, pp. 225 ss. Per una valutazione delle scelte fatte a Laeken vedi A. Pace, La dichiarazione di Laeken e il processo costituente europeo, in Riv. trim. dir. pubbl., 2003, p. 618 ss; C. Pinelli, Il momento della scrittura. Contributo al dibattito sulla Costituzione europea, Bologna, 2002, pp. 209 ss. 42. politici che avevano alimentato le costituzioni moderne49 - ambiva, dunque, ad essere lespressione giuridicamente pi elevata di una comune cultura europea. Essa si riproponeva lo scopo di sostenere e alimentare unidentit collettiva europea e, insieme, di preservare e rispettare le articolazioni e specificit nazionali. Rappresentare unEuropa unita nella diversit. La diversit delle identit nazionali statali insita nella loro struttura fondamentale, politica e costituzionale espressamente salvaguardata dallart I-5 , infatti, nel 49 Secondo la dottrina del costituzionalismo multilivello, lintegrazione europea , infatti, fondata su un ( a dire il vero assai improbabile e immaginario) contratto sociale europeo, su un esercizio comune di potere costituente via ratifica dei Trattati e via referendaria da parte dei Popoli degli Stati partecipanti alla Comunit e allUnione (I. Pernice, Multilevel constitutionalism and the Traty of Amsterdam: European Constitution-Making Revisited, in Common Market Law Review, vol. 36, 1999, pp. 703 ss.; I. Pernice, F. Mayer, La Costituzione integrata dellEuropa in G. Zagrebelsky (a cura di), Diritti e Costituzione nellUnione Europea, cit., pp. 43 ss.; E. Scoditti, Articolare le Costituzioni. LEuropa come ordinamento giuridico integrato, in Materiali per una storia della cultura giuridica, XXXIV, 1, 2004, pp.196 ss.) Un fondamento debole di legittimazione basato su un misto di massimalismo giuridico - nella forma del massimalismo costituzionale - e di minimalismo politico nella forma del minimalismo democratico (A. Cantaro, Europa sovrana La Costituzione dellUnione tra guerra e diritti, Bari, 2003). 43. Trattato costituzionale bilanciata dalla codificazione (art. I-2 e I-3) delle cifre identificative (dellordinamento costituzionale europeo), di una societ europea fondata sul pluralismo, sulla non discriminazione, sulla tolleranza, sulla giustizia, sulla solidariet e sulla parit tra donne e uomini. Valori da promuovere allesterno (art. I-3, 4 comma), non solo come valori degli Stati membri (e, dunque, propri dellUnione) ma, altres, come valori universali caratterizzanti un dover essere dellUnione50. Lomogeneit intrinseca dellordinamento europeo era, inoltre, alimentata da un significativo apparato simbolico funzionale all identificazione dei cittadini degli Stati membri con le istituzioni pubbliche europee (la bandiera, linno, il motto, la giornata dellEuropa e la moneta: art. I-8) e aventi come enfaticamente e un po ingenuamente raccontava la retorica ufficiale - lobiettivo di catturare gli animi dei cittadini europei. Ma non si trattava semplicemente di retorica. Laccantonamento del tradizionale metodo intergovernativo di 50 Tanto pi che con lespressa adesione dellUnione alla Cedu (in base allart. I-9) la Costituzione europea, che gi incorporava la Carta dei diritti, attuava un collegamento con un pi vasto ordine internazionale, quello del Consiglio dEuropa composto da 46 Stati da Brest a Vladivostok. 44. revisione dei Trattati (mediante emendamenti a favore di una Costituzione interamente sostitutiva progettata da una Convenzione) intendeva segnare, indubbiamente, una rilevante cesura con il passato. Cos come la netta separazione tra le disposizioni attinenti ai principi fondamentali da quelle pi propriamente riguardanti lorganizzazione istituzionale comunitaria e la distribuzione delle competenze era diretta a rievocare la tradizionale ripartizione contenuta nelle Costituzioni nazionali. A completare il quadro la formale incorporazione della Carta dei diritti nel tessuto normativo del Trattato; limpiego di un lessico statuale per la definizione delle istituzioni dellUnione (Ministro degli Affari esteri) e dei suoi atti normativi (legge europea, regolamento); il rafforzamento del ruolo del Parlamento europeo e dei Parlamenti nazionali al fine di favorire la creazione di una dialettica interpartitica e, conseguentemente, di unopinione pubblica europea. 4.4. La pretesa (o, se si preferisce, la speranza) era chiaramente quella che il corpus di simboli, diritti e di principi fondamentali codificati nel Trattato costituzionale potesse svolgere la funzione di sostituto funzionale dei miti politici della nazione, del popolo, del potere costituente: 45. potesse colmare, insomma, il deficit democratico e il deficit identitario dellEuropa. Lastrattismo e il giuridicismo di questa pretesa si sono infranti, prima ancora che nel voto referendario francese ed olandese, nel momento in cui i costituenti sono stati chiamati a dare un nome alle radici storico-culturali del patrimonio valoriale.. Di fatto, la domanda sulle radici europee veniva, in realt, lasciata in sospeso gi nel Preambolo costituzionale nel momento in cui il patrimonio di valori universali, al quale veniva affidata lintegrazione identitaria dellEuropa, veniva genericamente ricollegato alle eredit culturali, religiose e umanistiche dell'Europa. Lasetticit della formula adottata era il segno della straordinaria difficolt di dare un contenuto specifico, anche minimo, a queste eredit culturali, religiose e umanistiche. Come plasticamente testimoniato dal fatto che il mancato inserimento delle formule relative al cristianesimo o ai valori della fede veniva controbilanciato dallesclusione dei riferimenti alla civilt greca e romana e alle correnti filosofiche del secolo dei lumi. 46. Leliminazione di qualsiasi riferimento ideale concreto e sostanziale si alla fine rivelata la cifra pi autentica del Preambolo. Sulle matrici culturali effettive dei valori universali proclamati presto calato il silenzio51. Quel silenzio assordante che di l a poco sarebbe calato su tutto il progetto di costituzionalizzazione e, segnatamente, sulla pretesa di consegnare tutto il peso dellintegrazione identitaria dellEuropa a un catalogo di simboli, valori e diritti, che agli occhi dei popoli europei apparso troppo generico, astratto e lontano. E, comunque, storicamente inadeguato a fondare unappartenenza condivisa ed unpatriottismo autentico. La filosofia neofunzionalista. Lintegrazione differenziata e flessibile 5.1. Il lungo periodo di riflessione sembrerebbe essere finito. Il Trattato di Lisbona, 51 A. Cantaro, C. Magnani, Lambiguo preambolo: atto formalmente internazionalistico dichiarazione sostanzialmente costituzionale, in A.P. Griffi, A. Lucarelli (a cura di), Studi sulla Costituzione europea, Napoli, 2003, pp. 65 ss. 47. abbandonato il progetto di costituzionalizzazione52 e la relativa simbologia, si affida per rilanciare il processo dintegrazione ad una maggiore articolazione (interna) delledificio comunitario53. La poesia costituzionale cede il passo alla prosa dellefficienza delle procedure e dellefficacia dellazione delle istituzioni europee, come traspare gi dal nomen del nuovo trattato intitolato al funzionamento dellUnione (TFUE). La filosofia costituzionalista cede il passo ad una filosofia neofunzionalista, espressione di un ethos realista e di un approccio empirico. La cesura con il passato assai forte e marcata pi di quanto riconosca la retorica ufficiale dei redattori del Trattato di Lisbona e dei suoi primi commentatori. Le diverse filosofie del secondo dopoguerra, che abbiamo qui passato in rassegna, erano espressione, ciascuna a suo modo, di unetica dellintegrazione unitaria e simmetrica, nella forma come abbiamo visto - di una unificazione politico- statuale quella federalista, di una armonizzazione 52 U. De Servio (a cura di), Costituzionalizzare lEuropa ieri e oggi, cit. 53 N. Verola, Lidentit europea tra eredit e progetto, cit., p. 85. 48. economico-giuridica quella funzionalista, di una integrazione identitaria quella costituzionalista. Con il Trattato di Lisbona si intendono, viceversa , privilegiare gli strumenti dellintegrazione differenziata e flessibile nella convinzione (certamente autentica di alcuni dei suoi fautori) che, nel medio periodo, non siano necessariamente pregiudicate le finalit e le ragioni ultime dellintegrazione corale. Si immagina limplementazione di una sorta di inedito spillover geografico. Una determinata nuova politica viene intrapresa da alcuni Stati membri. Successivamente e progressivamente gli altri Stati, sia per i legami indissolubili tra loro esistenti (rispetto ad altre politiche comuni), sia per limpossibilit di separare nettamente una specifica politica dalle altre, sono indotti, per ragioni funzionali intrinseche, a prendere parte al percorso intrapreso dagli altri Stati54. 54 Un esempio di questo approccio stato il Trattato di Prm del 2005 in materia di cooperazione transfrontaliera nella lotta alla criminalit. Adottato inizialmente da soli cinque stati membri, il suo contenuto fu recepito successivamente nel quadro giuridico dellUnione per effetto della decisione del Consiglio del 27 febbraio 2007. 49. 5.2. Di questa filosofia dellintegrazione costituiscono un significativo e paradigmatico precedente55 gli accordi di Schengen sulla libera circolazione delle persone (inizialmente firmati da parte di soli cinque Stati), la politica sociale con la deroga concessa al Regno Unito in merito allaccordo sociale, la deroga che ha consentito al Regno Unito e alla Danimarca di non partecipare alla terza fase dellUnione economica e monetaria (prevedendosi per tali paesi regimi speciali contenenti norme particolari applicabili solo a loro). Dopo queste prime esperienze di cooperazione differenziata, introdotte al di fuori del quadro comunitario, il Trattato di Amsterdam ha esplicitamente proceduto, con linserimento di un nuovo Titolo (il VII), alla 55 Forme di integrazione differenziata e flessibile sono, invero, presenti nei Trattati europei fin dallinizio. Tuttavia, i principi di differenziazione e di flessibilit hanno avuto a lungo il rango di principi eccezionali; il rango, cio, di principi derogatori al principio generale dellunit e simmetricit dellordinamento giuridico europeo. Cfr. G. Della Cananea, Unit e avanguardie negli affari di sicurezza interna, in S. Micossi, G.L. Tosato, a cura di, LUnione europea nel XXI secolo. Nel dubbio, per lEuropa, Bologna, 2008; G. Tiberi, Uniti nella diversit: lintegrazione differenziata e le cooperazioni rafforzate nellUnione europea, cit. p. 287 50. istituzionalizzazione della cooperazione rafforzata56. Una integrazione per cerchi concentrici tra avanguardie e retroguardie, in base alla quale ciascuno Stato decide a quali politiche prendere parte e da quali restare fuori e che ha trovato un suo significativo sviluppo e consolidamento nel Trattato di Lisbona. L etica dellintegrazione la carte emerge con particolare forza dalla rilevanza attribuita alle cooperazioni rafforzate, per le quali prevista una procedura istituzionale unica, valida per tutte le materie (al di fuori di quelle oggetto di competenza esclusiva dellUnione). Le cooperazioni rafforzate potranno essere avviate da nove Stati membri e a differenza della precedente previsione definita in termini percentuali (un terzo degli Stati), la soglia rimarr identica anche a seguito di ulteriori allargamenti dell'Unione (mentre viene confermata la regola dell'apertura a tutti gli Stati che successivamente vorranno aderire). Il Trattato di Lisbona prevede, inoltre, attraverso un numero particolarmente esteso di protocolli e dichiarazioni aggiunte, numerose clausole c.d. di opting in e di opting out. 56 Vedi A. Klliker Flexibility and European Unification: The Logic of Differentiated Integration, London, Rowman & Littlefield, 2005; G. Gaja, La cooperazione rafforzata, in Dir Un europea, 1996, 315 ss. 51. Limplementazione di interi settori delle politiche comuni cos rimessa alla volont sovrana degli Stati membri, confermando e accentuando il favor per una Europa a la carte. 5.3. Un'immagine che rischia di riprodursi anche sul terreno della tutela dei diritti. Emblematica,da questo punto di vista, la vicenda relativa al riconoscimento del valore giuridico della Carta di Nizza. In primo luogo, per la mancata incorporazione nel Trattato di Lisbona, nel quale la Carta viene solo richiamata dallart. 6 del NTUE con formula del tutto asettica. Una formulazione assai distante dal pathos tradizionale delle Costituzioni dellEuropa continentale57. 57 A compromettere la forza cogente generale della Carta contribuisce la mancanza di alcuni importanti riferimenti alla stessa nelle altre disposizioni dei due Trattati riformati. Su queste inquietanti lacune, vedi O. Pollicino, V. Sciarabba, La Carta di Nizza oggi tra sdoganamento giurisprudenziale e Trattato di Lisbona, in Riv. dir pubbl. comun., 2008, p. 101 ss, spec. p. 111 ss, e nella stessa rivista E. Pagano, Dalla Carta di Nizza alla Carta di Strasburgo dei diritti fondamentali, p. 94 ss. 52. In secondo luogo, per l'appannamento e la rottura della sua originaria valenza universalistica, intaccata dalle disposizioni finali e soggetta alle opzioni e volont di alcuni degli Stati membri. Il riferimento alle esenzioni concesse al Regno Unito e alla Polonia. Esenzioni - dalla portata giuridica peraltro incerta58 - che potrebbero costituire un precedente per ulteriori regimi speciali concessi in deroga ad altri Stati membri. La Carta di Nizza, negli auspici della scienza giuridica e delle istituzioni europee, ambiva a rappresentare simbolicamente il Bill of Rights dellUnione europea. Nata sotto il segno della portata universale dei diritti fondamentali, individua, in via di principio, uno standard comune di tutela dei diritti della "persona", puntando ad estendere la propria efficacia giuridica anche al di l e 'oltre' la cittadinanza europea (ai cittadini dei "Paesi terzi"). Tuttavia, soprattutto dopo Lisbona, la stessa Carta potrebbe dar vita ad uno statuto dei diritti variabile in ragione 58 J. Ziller, Il nuovo Trattato europeo, Bologna, 2007, spec. pp. 175-179. 53. (anche) del 'luogo' nel quale viene invocata come strumento di tutela59. 5.4. Il futuro dellEuropa asimmetrica dipende, in realt, anche dai pi generali assetti istituzionali prefigurati nel Trattato di Lisbona, dallorizzonte costituzionale nel quale sono calate le richiamate modifiche normative in materia di cooperazioni rafforzate e le nuove clausole la carte60. Un orizzonte costituzionale caratterizzato dal (possibile) rafforzamento del principio di sussidiariet e dal (simbolico) declino del principio di supremazia del diritto europeo. Per un verso linedito riferimento ai livelli di governo infranazionali (contenuto nel art. 5 NTUE), legittimando la possibilit di un intervento regionale nelle materie di competenza non esclusiva dellUnione, sembra rinvigorire il potenziale asimmetrico insito nel principio di sussidiariet. 59 O. Pollicino, V. Sciarabba, La Carta di Nizza oggi tra sdoganamento giurisprudenziale e Trattato di Lisbona, cit., p. 115 s.. 60 Vedi M. Fragola, Osservazioni sul Trattato di Lisbona tra Costituzione europea e processo di decostituzionalizzazione, in Dir. comun., e degli scambi inter., 2008, n. 1, 205 ss; G. Tiberi Uniti nella diversit: lintegrazione differenziata e le cooperazioni rafforzate nellUnione europea, cit., 295. N. Verola, Lidentita europea tra eredit e progetto, cit., pp. 83 ss 54. Per altro verso lindebolimento sul piano formale - del principio simmetrico del primato si presta anchesso ad essere interpretato come attenuazione delloriginaria tensione unitaria del processo dintegrazione europea. Anche coloro che negano la discontinuit61 del Trattato di Lisbona rispetto al passato, denunciano il notevole appesantimento delle regole di funzionamento dellUnione, e segnatamente il rinvio nel tempo - a date lontane e incerte - di alcune importanti riforme. Quali, ad esempio, lo spostamento al 2017 dellintroduzione del nuovo del sistema di voto in Consiglio. O lincertezza relativa alleffettivo superamento 61 Si detto che sarebbe cambiata solo la forma il contenitore, mentre la sostanza, il contenuto nelle sue linee essenziali sarebbe identico (J. Ziller, il nuovo Trattato europeo, cit.; C. Pinelli Il Preambolo, i valori, gli obiettivi, in Le nuove istituzioni europee, cit., p. 57 ss.) In questo senso, la da pi parti denunciata decostituzionalizzazione del Trattato del 2004 (per tutti C. De Fiores, Il fallimento della Costituzione europea. Note a margine del Trattato di Lisbona, in www. costituzionalismo.it) sarebbe pi apparente che reale. Questultimo trattato rappresentava, infatti, nullaltro che una formalizzazione di una Costituzione vigente e operante fin dallinizio e contenuta nei Trattati originari. Alla decostituzionalizzazione formale, corrisponderebbe, invece, una realt costituzionale reale: che con lo sblocco di Lisbona si rimessa in movimento (A. Manzella, Un trattato necessitato, in Le nuove istituzioni europee, cit., p. 432). 55. della regola che prevede che la Commissione sia composta da un componente per Stato membro62. A loro volta, i rilevanti poteri di blocco procedurale attribuiti - in forma ancor maggiore rispetto al Trattato costituzionale - ai Parlamenti nazionali, in relazione al rispetto da parte di tutti gli atti legislativi comunitari dei principi di sussidiariet e proporzionalit, tendono ad aggravare ulteriormente i rischi di una paralisi delle procedure decisorie63. A tacere della ossessiva reiterazione contenuta in svariate disposizioni del Trattato nuovo del principio dattribuzione, della continua rivendicazione agli Stati membri del ruolo di Signori dei Trattati 64. 62 Nel recente Consiglio europeo del 11-12 dicembre 2008 si deciso, al fine di indurre lIrlanda a promuovere un altro referendum sul Trattato di Lisbona, di adottare una decisione che in via teorica ammette la possibilit che anche dopo il 2009 la Commissione continui a comprendere un componente per ciascun Stato membro. 63 Per gli opportuni approfondimenti vedi L. Giannini, R. Mastroianni, Il ruolo dei parlamenti nazionali, in Le nuove istituzioni europee, cit., pp. 161 ss. 64 Per una articolata disamina di queste disposizioni espressione di una litania di affermazioni pleonastiche vedi J. Ziller, Il nuovo Trattato europeo, cit., spec. pp. 101 ss. 56. Tutto, insomma, tende ad avvalorare il sospetto che le cooperazioni rafforzate e le opzioni la carte, ancor pi che meccanismi di ultima istanza (per permettere ad alcuni Stati cooperatori di procedere in determinati settori con una velocit pi elevata rispetto al resto dei paesi membri), si candidano a diventare, dopo Lisbona, una delle principali manifestazioni di un emergente diritto costituzionale asimmetrico.65 Verso un diritto costituzionale asimmetrico 6.1. Lemersione di un inedito diritto costituzionale asimmetrico il portato di un vero e proprio mutamento di paradigma del costituzionalismo europeo, al momento allo stato latente e che, tuttavia, a noi pare compiutamente delineato nel suo nucleo essenziale. Dal classico paradigma dell unit nella diversit al paradigma postmoderno della diversit nellunit (recte: della diversit nellUnione). Nel paradigma classico (dellUnione) che non a caso costituiva uno dei simboli della ormai abbandonata 65 A. Lopez Pina, R. Micc, La cooperazione rafforzata come forma europea di governo. Verso un diritto costituzionale asimmetrico?, in Diritto e cultura, n. 1-2, 2003, pp. 403 ss. 57. costituzione europea lequilibrio tra unit e diversit si svolge nella prospettiva di un ordinamento pensato geneticamente e strutturalmente come omogeneo. Si riconoscono e garantiscono la diversit nei limiti di un ordinamento programmaticamente, e in via di principio, unitario, uniforme, corale, simmetrico (unit nella diversit). Nel paradigma postmoderno il pendolo tra unit e diversit si sposta a vantaggio della diversit. Lordinamento pensato come geneticamente e strutturalmente plurale, differenziato, asimmetrico (diversit nellunit). Lemersione del paradigma pu essere letta come manifestazione di una pi generale tendenza del nuovo costituzionalismo europeo il cosiddetto costituzionalismo postnazionale a istituzionalizzare e rendere "norma" un generale principio di differenziazione. Gli sviluppi ordinamentali pi recenti segnalano, infatti, una diffusione ed una crescente centralit del paradigma asimmetrico nella maggior parte dei paesi europei. Le diversit e le differenziazioni di status, in 58. origine limitate ed eccezionali, stanno sempre pi diventando la regola e la normalit. Tendenze e processi analoghi hanno cominciato ad interessare anche il quadro dei principi e delle regole del processo dintegrazione europea a partire dalle prime esperienze pilota dintegrazione differenziata degli anni novanta dello scorso secolo. Oggi pi che in passato loriginaria tensione unitaria e simmetrica dellintegrazione viene messa in discussione da ripetute e ormai istituzionalizzate asimmetrie de iure e de facto tra gli Stati membri e, persino, tra i cittadini dellUnione. 6.2. Una lettura neutrale e rassicurante dellintegrazione asimmetrica, differenziata e flessibile quella che la rappresenta come una conseguenza logica sul piano sovranazionale dellaffermazione sempre pi accentuata del costituzionalismo asimmetrico a livello nazionale. Il riferimento allesistenza di asimmetrie costituzionali solitamente utilizzato nella letteratura specialistica per descrivere ed analizzare il funzionamento e la logica istituzionale degli ordinamenti federalistici ed autonomistici a livello degli Stati nazionali. Ordinamenti, originariamente 59. rappresentati come naturalmente simmetrici, vengono oggi altrettanto naturalmente rappresentati come asimmetrici. Formule quali federalismo asimmetrico, regionalismo asimmetrico, neoregionalismo asimmetrico sono ormai entrate nel corrente lessico politico-giuridico europeo per rappresentare le tendenze di fondo che negli ultimi decenni caratterizzano il regionalismo in Italia, lo Stato autonomistico in Spagna, il federalismo tedesco, il federalismo doppiodel Belgio, il regionalismo portoghese, il decentramento francese, e cos via66. In verit, secondo questa lettura, in un primo momento laffermazione del paradigma asimmetrico allinterno degli Stati membri sarebbe stato favorito dalla comune appartenenza al contenitore dellUnione che avrebbe consentito di sdrammatizzare le riorganizzazioni in senso differenziato degli ordinamenti degli Stati membri . In tempi pi recenti sarebbe, invece, il processo dintegrazione europea a subire linfluenza del modello asimmetrico di governance . 66 Per un quadro complessivo di questi processi vedi i contributi contenuti in Integrazione europea e asimmetrie regionali: modelli a confronto, G. DIgnazio (a cura di), Milano, 2007. 60. La pressante richiesta da parte delle articolazioni territoriali degli Stati membri (in primis le Regioni) di partecipare allimplementazione sia in fase ascendente che discendente - del diritto comunitario avrebbe costretto lUnione europea ad adottare un approccio a sua volta differenziato e asimmetrico, che da elemento contingente della sua organizzazione starebbe ben presto diventando un elemento strutturale del suo ordinamento giuridico complessivo. Come a livello degli ordinamenti dei Paesi membri le forme asimmetriche si sarebbero fatte carico di tenere insieme gli ordinamenti statali, valorizzando le differenze territoriali, cos sul piano europeo le forme dellintegrazione asimmetrica favorirebbero un processo di integrazione delle diversit economiche, sociali e territoriali nazionali nel quadro unitario della costruzione europea67. 6.3. Si tendono, inoltre, ad evidenziare i vantaggi pratici che le forme del costituzionalismo asimmetrico e 67 Cfr D. Thym, United in Diversity The integration of Enhanced cooperation into the european constitutional order, in The unity of european Constitution, cit., pp. 357 ss; G. Rolla, Lo sviluppo del regionalismo asimmetrico e il principio di autonomia nei nuovi sistemi costituzionali: un approccio di diritto comparato, in Quaderni regionali, n. 1-2, 2007, pp. 387 ss. 61. relativi percorsi e soluzioni differenziate le cooperazioni rafforzate, le avanguardie possono recare nellordinamento europeo. La scelta di differenziare tempi e modalit di adesione ha consentito - si sottolinea ad alcuni paesi una transizione verso assetti ritenuti migliori, ad altri di attendere condizioni o circostanze pi opportune68. Una prova della ragionevolezza del metodo delle cooperazioni rafforzate considerata la vicenda, gi segnalata, del Trattato di Schengen. Stipulato inizialmente da cinque paesi membri stato in seguito recepito da altri, consentendo cos di bilanciare la libert di circolazione delle persone con controlli acconci e di autorizzare deroghe in occasioni di particolari circostanze. Unulteriore riprova della ragionevolezza della filosofia delle cooperazioni rafforzate viene rintracciata nel pi recente Trattato di Prum (del 27 maggio 2005) avente lo scopo di accrescere e migliorare la cooperazione transfrontaliera, specie per contrastare terrorismo, organizzazioni criminali e immigrazione clandestina. Anche in questo caso, si osserva, laccordo stipulato da cinque dei paesi fondatori aperto 68 Vedi H. Brady, An Avant-garde for Internal Security, in CER-Bulletin, n. 44, October-November, 2005 62. alladesione di tutti e non vi motivo di escludere che alcuni paesi seguano percorsi innovativi, sperimentino soluzioni diverse, raggiungano intese pi strette, purch non esclusive I fautori dellapproccio empirico al tema dellintegrazione asimmetrica, differenziata e flessibile tendono, insomma, a sottolineare che non necessariamente questa pregiudica nel medio periodo le finalit e le ragioni ultime dellintegrazione corale e simmetrica. Come accade nei sistemi nazionali di federalismo e regionalismo asimmetrico, lintegrazione differenziata e flessibile impedirebbe luniformizzazione tanto verso il basso (con conseguenze negative per gli Stati pi attivi e dinamici) quanto verso lalto (a discapito degli Stati pi deboli o ancora restii a condividere ulteriori porzioni di sovranit), nella misura in cui agevola forme di integrazione sempre pi stretta tramite strumenti provvisori, aperti, non discriminatori, incentivanti e non cogenti. 6.4. Se le pericolose tensioni centrifughe tipiche degli ordinamenti asimmetrici possono essere contenute solo dalla presenza di una struttura istituzionale centrale forte, c da chiedersi quale effetto, nel lungo periodo, possa avere la filosofia asimmetrica in una Unione europea, le cui 63. istituzioni, oltre a doversi ulteriormente consolidare in termini di legittimazione democratica, sono, a loro volta, costrette a confrontarsi con le asimmetrie sub- nazionali diffuse nei Paesi membri69. Poich, come si sottolineato, il Trattato di Lisbona ingessa ulteriormente il funzionamento fisiologico delle istituzioni dellUnione europea c il serio pericolo che, in mancanza di un potere pubblico centrale forte, lUnione sia incapace di controbilanciare le spinte centrifughe connaturate allasimmetria. N vanno sottovalutati i riflessi di lungo periodo sulla solidit delle istituzioni europee in conseguenza delleventuale consolidarsi delle cooperazioni rafforzate. Sulle materie che sono oggetto di cooperazione rafforzata , infatti, previsto che in Consiglio possano votare solo gli Stati membri cooperatori, fermo restando la possibilit di partecipare alle discussioni anche degli Stati non cooperatori. Nel momento in cui dovessero aver corso diverse cooperazioni rafforzate ragionevole ipotizzare un 69 Vedi sul punto F. Leotta, Asimmetria e processo di integrazione europea: soluzione transitoria o problema definitivo?, in E. Castorina ( a cura di), Profili attuali e prospettive di diritto costituzionale europeo, Torino, 2007, 142 ss. 64. ulteriore scollamento ed unulteriore frammentazione interna alle stesse istituzioni europee. Ad essere sottovalutato , soprattutto, il rischio che un gruppo di Stati, legati da accordi asimmetrici, possa diventare di fatto una organizzazione alternativa rispetto a quella comunitaria. Che gli accordi asimmetrici possano, insomma, indebolire lidea e letica integrativa, portando al consolidamento di situazioni parcellizzate ed evolvendo da strumento transitorio e provvisorio in un assetto permanente e definitivo70. La filosofia dellintegrazione asimmetrica finirebbe, in tal modo, non solo per tradire il fondamentale principio di eguaglianza e solidariet tra gli Stati membri, ma per 70 Come sembra paventare anche J. Ziller, op. cit., 199, secondo il quale solo lesperienza ci dir se i meccanismi immaginati nel 2007 permetteranno davvero unintegrazione pi forte in certi settori, pur senza la partecipazione di alcuni Stati. [...] se questi rimarranno meccanismi di applicazione provvisoria, che permetteranno a gruppi di avanguardia di esplorare nuove possibilit. O se questa diventer una provvisoriet permanente (ivi). 65. determinare una differenziazione degli statuti legali dei cittadini dellUnione europea71. Non va, insomma, affatto sottovalutato il pericolo che la gi difficile composizione del mosaico europeo diventi un puzzle le cui tessere sia impossibile rimettere insieme. 6.5. Il rischio concreto che le predette asimmetrie, sia pur legittimate dalla necessit di fare andare comunque avanti lUnione, finiscano, in realt, per segnare una cesura del processo di integrazione e della sua morfologia classica: introdurre una metamorfosi della missione costituzionale dei Trattati originari di una unione sempre pi stretta tra i popoli europei e legittimare, quel potenziale secessionistico (sempre) connaturato ad un ordinamento giuridico ancora non pienamente federalistico quale quello europeo. Lemersione di un diritto costituzionale asimmetrico pu rappresentare a certe condizioni - il consolidamento simbolico e politico delletica integrativa, del quale oggi , tuttavia, difficile scorgere traccia - un rafforzatore delle 71 Cfr. il breve ma suggestivo saggio di M. Kowalsky, Comment on Daniel Thym United in diversity or diversified in the Union?, in P. Dann, M. Rynkowski, eds., The unity of european Constitution, cit. 66. missioni comuni: una risposta progressiva alle inedite sfide che i processi di globalizzazione (e segnatamente in Europa la sfida storica dellallargamento ad Est) hanno lanciato tanto al paradigma statualista classico, quanto al tradizionale paradigma armonizzante ed unitario dellintegrazione. O, al contrario, rivelarsi - come gi aveva intuito Giuliano Amato lalfiere populistico di interessi localistici: una risposta regressiva, se le diversit culturali nazionali e sub-nazionali, piuttosto che essere integrate nel quadro generale dellUnione, venissero sospinte al di fuori di essa. 67. PAGE 12