intergovernmental relations dalam pemberian …

INTERGOVERNMENTAL RELATIONS DALAMPEMBERIAN KONSESI HUTAN TANAMAN

INDUSTRI DI PROVINSI RIAU

ZainalMahasiswa S3 Ilmu Pemerintahan FISIP UNPAD, Dosen Prodi Ilmu

Pemerintahan FISIP Universitas Islam Riau Pekan Baru.Email: [email protected]

Abstrak

Pemberian konsesi hutan tanaman industri di Provinsi Riau tidakhanya melibatkan aktor lokal namun juga melibatkan aktorinternasional.Perusahaan swasta seperti PT. RAPP merupakan salahsatu perusahaan yang memiliki konsesi hutan tanaman industri terluasdi Provinsi Riau saat ini, perusahaan tersebut dan beberapa perusahaanlainnya sudah memiliki konsesi hutan tanaman industri sekitar 2,1 jutahekter di Provinsi Riau.Hasil penelitian ini menunjukan bahwakebijakan sektor kehutanan kewenangan sepenuhnya menjadi milikPemerintah Pusat,Pemerintah Daerah Provinsi hanya memilikikewenangan pada tataran pemberian rekomendasi dan rekomendasitersebut boleh dugunakan dan boleh juga tidak digunakan olehPemerintah Pusat sebagai pertimbangan dalam pemberian konsesi,untuk tingkatan Pemerintah Kabupaten/Kota setelah berlakunyaUndang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerahkewenangan sektor kehutanan sudah dicabut dan bahkan dinaskehutanan sudah ditiadakan.Sehingga pada sektor kehutanankebijakan pemerintah saat dapat disimpulkan kembali menjadisentralistik. Secara teori intergovernmental relations yang digagasoleh Wrigh (1998) belum mampu menyentuh seluruh aktor yangterlibat dalam pemberian konsesi oleh karena itu diperkuat denganteori intergovernmental relations yang digagas oleh Jones dan Royles(2012) yang menambahkan international actor sebagai salah satudimensinya.

Kata Kunci: Intergovernmental Relations, Aktor, Konsesi Hutan

Zainal: INTERGOVERMENTAL RELATIONS…….

93Jurnal TAPIs Vol. 14 No.02 Juli-Desember 2018

PendahuluanDalam kajian ini akan menjelaskan tentang intergovernmental

relations dalam pemberian konsesi hutan tanaman industri bagi swastadi Provinsi Riau yang akan dijabarkan dalam data-data empiris dandikaitkan dengan teori intergovernmental relations. Sektor kehutananmenjadi hal yang menarik untuk diteliti karena di satu sisi hutanmerupakan hal yang terpenting bagi masyarakat yang hidup dikawasan hutan dan disisi lain merupakan peningkatan investasi.Sektor kehutanan di Indonesia saat ini dalam pemberian konsesi hutantanaman industri bagi swasta sudah menjadi kewenangan pemerintahpusat dalam hal ini Kementerian Lingkungan Hidup dan KehutananRepublik Indonesia dan menjadi dasar aturannya yakni Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Derah.Keluarnya aturan tersebut juga mengakibatkan sudah tidak ada lagikewenangan sektor kehutanan pada tingkat kabupaten/kota.

Provinsi Riau merupakan salah satu Provinsi di Indonesia yangmengalokasikan begitu besarnya luasan wilayahnya untuk konsesihutan tanaman industri, pada tabel I.1 ini akan dijelaskan mengenaihal tersebut:

Tabel 1Penggunaan Kawasan Hutan Provinsi Riau Untuk Pemberian IzinKepada Perusahaan-Perusahaan yang bergerak di Bidang Hutan

Tanmaan Industri

No Perizinan KawasanHutan

Jumlah

(Unit/Izin)

Luas (Ha)

Luas Kawasan Hutan 5.499.693,00

1 IUPHHK-HA 5 229.128,00

2 IUPHHK-RE 4 116.9777,00

3 IUPHHK-HT 58 1.660.293,00



a. Izin Menhutb. Izin

Bupati/Walikota

49

9

1.600.293,00

59.325,00

4 IUPHHK-HHBK 1 19.900,00

5 Pinjam Pakai KawasanHutan

a. Tahap penetapanb. Persetujuan Prinsipc. KP

8

10

64

376.729,97

5.325,39

14.275,82

348.128,79

Jumlah izin 67 2,394.027,97

Sisa Kawasan Hutan 3.105.665,03

Sumber: Dinas Lingkungan Hidup dan Kehutanaan Provinsi RiauTahun 2015

Dari tabel di atas menunjukan bahwa hampir separoh dariluasan kawasan hutan di Provinsi Riau sudah diberikan kepada swastamelaui konsesi hutan tanaman industri yang sudah dikuasai olehperusahaan. Ini membuktikan bahwa pemerintah selaku aktor yangmemiliki kewenangan penuh dalam pemberian konsesi hutan tanamanindustri sedang bersemangat meraih investasi yang sehat dalam sektorkehutanan di Indonesia. Jikalahari1 juga mengungkapkan bahwaproses deforestasi dan degradasi hutan alam di Provinsi Riau

1Jaringan Kerja Penyelamat Hutan Riau adalah sebuah organisasi yangberbentuk Forum dengan fokus kajian penelitian pada bidang kehutanan yang ada diProvinsi Riau dan merupakan sebuah organiasi yang fokus untuk memberikan kritiskepada pemerintah selaku pihak yang memberikan izin hutan kepada perusahaan-perusahaan.



berlangsung sangat cepat. Selama kurun waktu 24 tahun (1982-2005)Provinsi Riau sudah kehilangan tutupan hutan seluas 3,7 juta hekter.Pada tahun 1982 tutupan hutan alam di Provinsi Riau masih meliputi78% (6.415.655 hekter) dari luas daratan Provinsi Riau 8.225.199hekter. Dalam kurun waktu tersebut rata-rata Provinsi Riau setiaptahunnya kehilangan hutan alam sekitar 160.000 hekter/tahun.2

Pada hal berbeda Cifor3 juga menambahkan bahwa Indonesiaadalah contoh yang baik karena berbagai alasan, pertama sebanyak254 izin konsesi untukhutan tanaman industri (HTI) dikeluarkan padatahun 2013 yang mencakup 10,1 juta hekter, hal ini mengambarkanpeningkatan yang spektakuler dari hanya sembilan konsesi pada tahun1995. Selama periode 2010 hingga 2014, area yang ditanami dalamkonsesi ini meningkat dari 0,9 juta hekter menjadi 2,25 juta hekter,walaupun sumber dari kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutananmenyatakan bahwa angka ini bisa mencapai 5 juta hekter.4 Dari haltersebut membuktikan begitu luasnya hutan di Provinsi Riau saat inisudah dikelola dan dikuasai oleh perusahaan swasta akan tetapi daripemberian konsesi hutan tanaman industri seluas itu belum mampumemberikan kesejahteraan bagi masyarakat di Provinsi Riau

2Kajian Jikalahari Riau dengan Judul Fakta Kritis Analisa Tata KelolaKehutanan di Provinsi Riau dalam website http://jikalahari.or.id/wp-content/uploads/2016/03/FAKTA-KRITIS-ANALISIS.pdf diupdate pada tanggal02-10-2018.

3Center for International Forestry Research (CIFOR) adalah lembaganirlaba bersifat global yang berdedikasi untuk memajukan kesejahteraan umatmanusia, pelestarian dan keadilan lingkungan. CIFOR melakukan penelitian yangmemungkinkan pembuatan keputusan yang didasarkan pada informasi yang benardan berkeadilan tentang penggunaan dan pengelolaan hutan di negara-negaraberkembang.https://id.wikipedia.org/wiki/Center_for_International_Forestry_Research

4CIFOR pada tahun 2016 menuliskan tentang Dampak Hutan TanamanIndustri di Indonesia Analisis Persepsi Masyarakat Desa Di Sumatera, Jawa danKalimantan pada latar belakang tulisannya menjelaskan bahwa KementerianLingkungan Hidup dan Kehutanan ada data hutan yang tidak terpublish secarakeseluruhan kepada masyarakat ini sebenarnya membuktikan bahwasanyapemerintah selaku aktor yang memiliki kewenangan lebih besar daripada aktorlainya tidak bersifat transparan kepada masyarakat.



khususnya masyarakat yang tinggal di sekitaran kawasan konsesihutan tanaman industri.

Dari permasalahan yang ada di atas menunjukan begitukompleksnya masalah dari sektor kehutanan terutama dari aspekkonsesi hutan yang sudah diberikan pemerintah kepada pihakperusahaan. Selain aktor dari pemerintah (pemerintah pusat,pemerintah daerah, pemerintah kabupaten/kota), juga ada aktor dariswasta (perusahaan pemegang izin konsesi HTI), dan aktormasyarakat yang berada dalam ruang lingkup suatu negara akan tetapiada juga aktor intenasional yang ikut juga berkontribusi danmempengaruhi kebijakan sektor kehutanan di Indonesi oleh karena ituperspektif intergovernmental relations dianggap tepat dalammenganalisis masalah sektor kehutanan yang ada di Provinsi Riau.Karena dengan konsep IGR dapat melihat aktor-aktor yang salingberkepentingan satu dengan yang lainnya. Fatile dan Adejuwon(2009) menyebutkan bahwa intergovernmental relations merupakanhubungan secara vertical maupun secara horizontal antara pemerintahyang tinggi dengan memerintah yang lebih rendah dibawahnya dansaling melakukan koordinasi pada tiap tingkatan yang berupaya untukmencapai tujuan dan kebijakan-kebijakan strategis yang akandilakukan.5

Permasalahan sektor kehutanan yang terjadi di Indonesiasangat kompleks dan begitu banyak melibatkan aktor-aktor akan tetapiyang jauh lebih berperan adalah pemerintah selaku pemilikkewenangan tersebesar dan memiliki sumber daya yang lebih jikadibandingkan dengan domain private sector maupun dari domain civilsociety sector. Permasalahan demi permasalahan tersebut menunjukanbahwa pemberian izin yang tidak melihat kepada dampak yangditimbulkan menjadikan tingkat deforestasi dan kerusakan lingkungandi Provinsi Riau semakin memburuk.

5Pengertian IGR menurut Fatile dan Adejuwon ini diilhami dari pandanganOlawu, Anderson, Watts and Adamokulen yang tertulis di dalam buku yang berjudulLocal Government Administration in Nigeria Old and New Visions, Centre forConstitutionalism and Demilitarisation (CENCOD) Nigeria.



Konsep intergovernmental relationsyang ditawarkan olehWright (1988) dianggap lebih tepat untuk melihat semua persoalankehutanan yang ada di Indonesia khususnya di Provinsi Riau dan didalam kajian ini juga dilengkapi dengan intergovernmental relationsmenurut Jones and Royles (2012)6 yang juga menambahkaninternational actor sebagai salah satu aspek yang ikut berperansebagai penentu perubahan kebijkan sektor kehutanan di dalam suatunegara.

PembahasanPola hubungan antar tingkat pemerintah di Amerika dikenal

dengan istilah intergovernmental relations (IGR) danintergovernmental managemen (IGM) Mas’udi dkk dalam Warsono(2009) menambahkan bahwa pola pertama menjelaskan hubunganantar daerah merupakan koordinasi dalam rangka kerjasama untukmemperkuat posisi tawar ketika berhadapan dengan pemerintah yanglebih tinggi di atasnya. Pola yang kedua menggambarkan polahubungan antara daerah terjadi dalam format kerjasama dalampengelolaan urusan pemerintah tertentu yang merupakan kebutuhanmereka bersama.7

Anderson dan Gallagher (2018) memberikan pandangan bahwaintergovernmental relations merupakan dominasi rezim hubunganantar eksekutif dan dilakukan sebagian besar secara pragmatis yangberdasarkan kepada konstitusi.8 Eksistensi dari intergovernmental

6Royles, Elin dan Jones Richard (2012) Wales in the World:Intergovernmental Relations and Sub-State Diplomasi, The Britis Journal Politicsand International Relations. Vol.14 Hal 250-269.

7Lebih lanjut di dalam ringkasan disertasi ini Warsono juga menambahkanbahwa dalam format networking, beberapa jenis intergovernmental network dalamderajat yang makin intensif dikemukakan oleh Robert Agranoff (2003) mulai dariinformation networks, development networks, outreach networks, sampai actionnetworks.

8Dalam kajian Anderson dan Gallagher (2018) tentang IntergovernmentalRelations in Canada and the United Kigdom menjelaskan tentang beberapakesamaan antara penyelenggaraan pemerintahan di Canada dan Inggris danmengemukakan bahwa Kanada berevolusi selama 150 tahun untuk menjadi sangat



relations ada di dalam seluruh kegiatan pemerintahan yangdiindikasikan dari dari phenomena global yang terjadi hal yang samajuga diungkapkan oleh Kahn (2011) dalam Pietersen (2017)9 yangmengkonformasi bahwa IGR merupakan sistem universal yang ada didalam suatu negara yang secara konsen melakukan kegiatan yangcooperation dan coordination yang dilakukan oleh semua aktor yangterlibat baik secara vertical (hubungan pemerintah jenjang yang lebihtinggi dengan pemerintahan di bawahnya) maupun secara horizontal(hubungan pemerintah pada tingkatan yang sama) dan mempunyaihubungan yang erat dalam penyelenggaraan pemerintahan.

Secara lebih lengkap Wright (1988) menjelaskan bahwaintergovernmentalrelations terdiri atas lima fase yaitu adanyaall unit(multiple entities), adanya interanctions of officials (informal), adanyacontinuous andcumulative (regulates), adanya all public officials(administrator) serta adanya policy emphasis (fiscal focus). Pada tabeldi bawah ini akan dijelaskan berbagai aspekyang ada pada kelimadimensi tersebut.10

Tabel 2.Fitur khas dari Intergvernmental Relation (IGR)

1 All Unit (Multiple entities) 4. All PublicOfficials(Administrators)

National Municipalities Elected officials

terdevolusi tetapi pada dasarnya masih dengan sistem federasi yang simetrissementara Inggris dengan pola yang lama dtandai dengan hiper-sentralisme.

9Pietersen, Johny Masego, 2017. Intergovernental Relations: Delivery ofPotable Water To Poor Comunities in Diepsloot of Gauteng Province. Merupakandoctor dalam bidang ilmu administrasi publik yang fokus melakukan kajian daripersfektif intergovernmental relations.

10Wright, (1988) Sage Publications, Inc is Collaborating with JSTOR todigitize, preserve and extend access to annals of the American Academy of PoliticalSocial Science



State

Counties

Special district

School districts

a. Legislatorsb. Executivec. JudgesAppointedadministration

a. Generalistsb. Functional

specialists orprogramprofessionals

2 Interactions of officials (informal)

Behavior

Beliefs

Perceptions

Preferences

3 Continuous and Cumulative (Regularities) 5. PolicyEmphasis (FiscalFocus)

Day-to-day contracts

Working relationships

Cumulative patterns

Financial issues

Anchored inpolitics

Suffused withpolicy

Sumber: Wright, (1988) Sage Publications, Inc is collaborating withJSTOR

Fitur-fitur sebagaimana yang diungkapkan Wright (1988)dapat dijelaskan: bahwa pertama, hubungan antar pemerintahmelibatkan semua unit-unit dalam pemerintahan dan menunjukkan



keberagaman hubungan antara semua pemerintah. Kedua, hubunganmenekankan interaksi diantara individu, khususnya pegawai negeri.Ketiga, hubungan berlangsung secara terus menerus dan bersifatnormal. Keempat, hubungan tersebut menegaskan peran penting yangdimainkan oleh semua pejabat publik yang menjadikan mereka politisiatau administrator. Kelima, hubungan antar jenjang pemerintahmenekankan hubungan yang bersifat politis dan bermuara padakebijakan yang mendasar, terutama isu keuangan seperti siapamenghasilkan berapa banyak dan siapa membelanjakannya untukkeuntungan siapa dengan hasil apa.

Intergovernmental realtionsWright (1988) secara lebih rincidigambarkan oleh Agranoff dan Radin (2014)11 yangmenambahkanhubungan pemerintah pusat, pemerintah daerah dandengan pemerintah lokal ada hubungan yang bersifat authority,overlapping authority dan inclusive authority yang dapat dilihat padagambar berikut.

Gambar 1Models of national, state, and local reationships

Sumber: Wright (1998)

11Agranoff dan Radin, 2014. Deil Wright’s Overlapping Model ofIntergovernmental Relations’ The Basis for Contemporary IntergovernmetalRelationsips; The Journal of Federalism, Published by Oxford University Pressbehalf of CSF Associates, Publius, Inc Hal. 1 – 21.



Agranoff dan Radin (2014) juga nenambahkan bahwa modelyang digagas oleh Wright (1988) merupakan tiga model hubunganpada tingkat pemerintahan yang merupakan pengertian dariintergovernmental relations, yang sebenarnya sudah terlihat terhadaptiga hubungan antar tingkat pemerintahan, di dalam artikelnya jugamenjelaskan bahwa ada overlapping modeldari kewenangan yangdimiliki oleh pemerintah pusat sehingga ini sangat mempengaruhiterhadap kebijakan pembangunan, hubungan program danpelaksanaan kebijakan secara administrative dan semuanya itu sudahinclude menjelaskan tentang hubungan antara pemain pemerintah danpemain diluar pemerintah itu sendiri yang sebenarnya bertujuan agardimasa mendatang lebih membuka peluangpelaksanaanintergovernmental management di dalampenyelenggaraan pemerintahan.

Pandangan Wright (1988) begitu banyak mempengaruhiterhadap penyelengaraan pemerintahan negara-negara di dunia karenapandangannya tersebut begitu banyak dikaji dan diteliti oleh peneliti-peneliti pada masa-masa sesudahnya dan ada juga peneliti yangberanggapan bahwa intergovernmental relations ini merupakan teoriyang cocok walaupun dari awal teori ini dimunculkan sampai dengansekarang sudah berusia sekitar 30 tahun. Karena penyelenggaraanpemerintahan negara-negara di dunia saat ini masih relevan jika dikajidari persfektif intergovernmental relations.

Model intergovernmental relations (IGR) menurut Mays danTaggaert (2005) secara konsisten menyebutkan bahwaIGR dibangunpada tiga rangkaian jenjang pemerintah yaitu pemerintah nasional,pemerintahdaerah, dan pemerintah lokal.12 Dari teori dan pandangan

12Lebih lanjut di Artikel Mays dan Tagart (2005) juga mengambillangkah dalam arah teoritis ini dengan memeriksa bagaimana permainan Indiamencerminkan banyak fitur khas yang mendefinisikan makna IGR. Secara khusus,artikel ini melihat pengalaman gaming India dari satu negara — New Mexico —sebagai studi kasus untuk mengilustrasikan elemen hukum, manusia, dan kebijakantentang apa yang mungkin dilihat sebagai mewakili munculnya patner antarpemerintah baru



para ahli yang ada tersebut maka penulis menjadikanintergovernmental relations sebagai pintu masuk untuk menganalisispermasalahan konsesi hutan tanaman industri yakni melihat perananpemerintah pusat, pemerintah daerah dan pemerintah kabupaten/kota.

Pembahasan dalam kajian ini hanya menggunakan satudimensi yang digagas oleh Wright (1988) karena dari kelima dimensiyang ada penulis beranggapan lebih tepat menganalisis menggunakandimensi all unitkarena dapat melihat peranan pemerintah pusat,peranan pemerintah daerah provinsi dan peranan pemerintahkabupaten/kota. Kemudian juga menambahkan international actorsebagai salah satu dimensi yang digagas oleh Royles dan Jones(2012).

All Unit (Multiple Entities)Peranan Pemerintah Pusat

Pemerintah pusat dalam hal ini Kementerian LingkunganHidup dan Kehutanan Republik Indonesia merupakan lembaga yangberwenang penuh dalam pemberian izin hutan tanaman industri bagiswasta karena dengan berlakunya undang-undang nomor 23 tahun2014 tentang Pemerintahan Deaerah semua kewenangan sektorkehutanan berpindah menjadi kewenangan pemerintah pusat. Didalam UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerahdikaitkan dengan UU Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanandalam proses penerbitan konsesi Hutan Tanaman Industri menjaditanggung jawab Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan(KLHK) namun dalam pelaksanaannya tidak bisa dilepaskan dariperanan pemerintah propinsi dan pemerintah kabupaten tempatdimana wilayah konsesi hutan tanaman industri berada.

Izin berawal dari persyaratan-persyaratan administrasi yangdilengkapi oleh perusahaan yang ingin mengurus izin hutan tanamanindustri ke Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan (KLHK).Selanjutnya KLHK meminta rekomendasi kepada Gubernur Provinsi,selanjutnya Gubernur langsung melimpahkan ke Dinas PenanamanModal dan Pelayanan Terpadu Satu Pintu Provinsi selanjutnya Dinas



PMPTSP meminta pertimbangan teknis kepada Badan KoordinasiPenataan Ruang Daerah yang terdiri dari Ketua: Wakil Gubernur,Ketua Harian: Sekretaris Daerah dan Bapeda Provinsi kemudianBadan Koordinasi meminta Pertimbangan Teknis kepada DinasLingkungan Hidup yang berada di kawasan kabupaten. Setelah Dinaslingkungan hidup kabupaten mengatakan layak setelah dilakukansurvey serta melihat kajian Amdal yang sudah lengkap itulah yangmenjadi dasar gubernur mengeluarkan rekomendasi kepada KLHKsetelah rekomendasi sampai ke KLHK barulah KLHK mengeluarkankonsesi Hutan Tanaman Industri, jika digambarkan dapat dilihatsebagai berikut:

Gambar 2Proses Penerbitan Perizinan HTI Menurut UU No. 23 Tahun 2014Tentang Pemerintahan Daerah dan UU No. 41 Tahun 1999 tentang

Kehutanan

HTIKementerian Lingkungan Hidup

dan Kehutanan

Rekomendasi Gubernur

Dilimpahkan ke Dinas PenanamanModal dan Pelayanan Terpadu Satu

Pintu

Dinas PMPTSP meminta pertimbangan teknis kepadaBadan Koordinasi Penataan Ruang Daerah yang terdiri dari

Ketua: Wakil GubernurKetua Harian: Sekretaris Daerah

Sekretaris: Bapeda

Badan Koordinasi meminta Pertimbangan Tekniskepada Dinas Lingkungan Hidup



Sumber:Modifikasi Peneliti Tahun Tahun 2018

Peranan Pemerintah Daerah ProvinsiPemerintah Provinsi dalam hal ini Dinas Lingkungan Hidup

dan Kehutanan Provinsi Riau merupakan salah satu lembaga yang ikutmemberikan rekomendasi kepada pemerintah pusat dalam pemberianizin hutan tanaman industri di Provinsi Riau. Akan tetapi dengankewenangan yang dimiliki oleh pemerintah provinsi sangat lemahkarena hanya sampai pada batasan pemberian rekomendasi danrekomendasi tersebut boleh dipakai dan boleh juga tidak dipakai olehpemerintah pusat dalam pemberian konsesi hutan tanaman industri.

Berdasarkan hasil kajian yang dilakukan oleh Priyono dkk(2016)13 menjelaskan bahwa keberhasilan pembangunan hutantanaman industri diharapkan bagi pemerintah daerah lebihmemperhatikan pendampingan terhadap pihak perusahaan dalamsetiap melakukan pekerjaannya, guna sebagai fasilitator danmoderator sehingga masyarakat memiliki kepastian tentang penataanarea kerja HTI, dan masyarakat bisa berpartisipasi secara aktif tanpamenimbulkan konflik. Pemberian sosialisasi oleh pihak pemerintahdan perusahaan kepada masyarakat harus lebih ditingkatkan,selanjutnya merealisasi setiap program yang disosialisasikan, agarmasyarakat tidak menganggap sosialisasi tersebut hanya sebataspertemuan semata. Setiap program dan kebijakan yang dilaksanakankiranya mampu memberikan kontribusi kepada masyarakat sekitaruntuk tetap berpartisipasi pada program yang dilaksanakan olehperusahaan berdasarkan kebijakan yang diberikan.

Dari penelitian yang dilakukan tersebut mengungkapkanbahwa pemerintah daerah harus lebih meningkatkan peranannya

13Priyono dkk, 2016. Implementasi Kebijakan Hutan Tanaman Industri diKabupaten Gorontalo Utara, Jurnal Sains & Teknologi, Vol.16 No.2: 191 – 196.Hasil penelitian yang dilakukannya tersebut menunjukan bahwa implementasikebijakan Hutan tanaman industri di Kabupaten Gorontalo Utara dari asoekpenataan batas telah terelaisasi sepanjang 389,26 Km atau 87% aspek penananamanterealisasi seluas 10,196.10 Ha, aspek penataan hasil hutan telah teretalisasi sesuaitarget dan aspek pengawasan dan pengendalian belum optimal sesuai perencanaan.



dalam mengontrol areal yang akan dikelola oleh perusahaan dan inidapat meminimalisir luasan lahan yang digarap oleh perusahaan,dengan demikian akan mengurangi konflik lahan yang terjadi antaraperusahaan dan masyarakat. Dan jika sosialisasi yang dilakukan olehpemerintah dan perusahaan secara continue dipastikan akan mampumeningkatkan partisipasi masyarakat yang berada di sekitaran konsesihutan tanaman industri.

Kedepan diharapkan pemerintah daerah janganlah hanyamemiliki kewenangan pada tataran pemberi rekomendasi akan tetapirekomendasi tersebut mampu menjadi pertimbangan yang sangatpenting bagi Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan dalampemberian konsesi hutan tanaman industri bagi swasta. Karenakonsesi tersebut tidak hanya menyangkut kepada pemerintah pusatsajaakan tetapi pemerintah daerah dan masyarakat yang berada dalamwilayah konsesi hutan tanaman industrilah yang menerima dampaksecara langsung.

Terkait masalah yang terjadi di Provinsi Riau belumdisahkannya Rencana Tata Ruang dan Wilayah (RTRW) jugamengakibatkan terhambatnya investasi sektor kehutanan danpertambangan di Provinsi Riau karena jika RTRW belum disahkanmaka Provinsi Riau tidak akan jelas mana yang menjadi wilayahpemukiman, wilayah perindustrian, wilayah perkebunan dan manayang menjadi wilayah lahan gambut yang harus dilindungi karenamemang izin yang diberikan dibeberapa wilayah di Provinsi Riaumasuk ke dalam wilayah gambut yang meski dilindungi oleh negara.

Hasil penelitian Andiko (2017)14 juga menyebutkan bahwasupervisi dan kontrol untuk pemegang izin usaha adalah sangat

14Andiko, 2017. Studi Perbandingan Proses Pengakuan Hak dan PerizinanPengelolaan dan Pemanfaatan Hutan Serta Kawasan Hutan Untuk Masyarakat danPerusahaan; AsM Law Office. Batam. Pertanyaan pentingnya adalah, siapayang akan memberikan supervisedan kontrol kepada masyarakat yangmengajukan izin dan mengelola hutan termasuk Hutan Adatyangberdasarkan pengalaman, prosesnya sepenuhnya beradadi tanganpusat. Kabupaten sebagaisatu kesatuan administratif terdekat tidak



penting untuk pengendalianizin-izin. Supervisi dan kontrol akanmemberikan dampak kepada keberhasilan pencapaianmaksud dari izintersebut. Kewajiban monitoring dan supervisi pada perusahaan yangbergerak di bidang usaha HTI danrestorasi ekosistem hanya berada diKementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan, sedangkanpadaperusahaan di bidang usaha perkebunan kelapa sawit berada diPemerintahan Kabupaten,Provinsi dan Kementerian Pertanian. Samahalnya dengan masyarakat untuk Hutan Kemasyarakatandan HutanDesa kewajiban monitoring dan supervisi berada di PemerintahanKabupaten, Provinsi danKementerian Lingkungan Hidup danKehutanan. Namun demikian, terjadi sedikit kebingungan ketikaditerbitkannya UU Otonomi Daerah yang baruyaitu UU No. 23 Tahun2014 Tentang Pemerintahan Daerah yang menarik kewenanganKehutanandari Kabupaten ke Provinsi.

Supervisi terhadap perusahaan penting dilakukan olehpemerintah daerah tingkat provinsi karena jika kewenangan ini murnimenjadi kewenangan pemerintah pusat maka akan sulit berjalandengan maksimal mengingat pemerintah pusat berada di Jakartasementara hutan-hutan yang dikelola oleh perusahaan berada diwilayah provinsi sehingga diharapkan dengan sinergi antarapemerintah pusat, pemerintah daerah provinsi dan pemerintah daerahkabupaten/kota diharapkan mampu meningkatkan controlpemerintahterhadap perusahaan, karena selama ini sudah terbukti begitu banyakperusahaan yang bergerak di bidang hutan tanaman industri yangkelebihan wilayah mereka kelola dengan luasan konsesi yang merekadapati dari pemerintah.

Fakta lain juga terjadi bahwasanya di areal tanah yang samaterkadang dikuasai oleh beberapa perusahaan yang berbeda dan inimerupakan kelalaian dari control yang dilakukan pemerintah terhadapperusahaan pemegang izin dan hal ini bisa terjadi karena peta yangdipegang oleh pemerintah merupakan peta lama sehingga wilayah

memiliki lagi otoritas kehutanan. Jika otoritas ini diberikankepadaKesatuan Pengelolaan Hutan (KPH), skema yang tersedia hanyalahskema kemitraan dimanaareal yang dimitrakan adalah Hutan Negara.



yang dulunya masih hutan sementara sekarang di lapangan wilayahtersebut merupakan wilayah pemukiman masyarakat yang berada disekitaran konsesi hutan tanaman industri.

Peranan Pemerintah Kabupaten/KotaPada tingkat yang lebih rendah yakni pemerintah

kabupaten/kota dengan berlakunya Undang-Undang nomor 23 tahun2014 mengakibatkan kewenagan yang dimiliki mereka sudah tidakada lagi dan sudah dicabut artinya tidak ada lagi dinas kehutanan padatingkat kabupaten/kota. Dan ini membuat pemerintahkabupaten/kotasama sekali tidak dilibatkan dalam pemberian konsesihutan tanaman industri sementara disatusisi yang lain wilayah yangakan digarap oleh perusahaan tersebut berada dalam lingkungankekuasaan pemerintah tingkat kabupaten/kota. Ini membuat merekasemakin tidak memliki daya dan upaya apa-apa ketika jutaan hekterhutan di tempat mereka dikuasai oleh perusahaan-perusahaanpenghasil kertas.

Berdasarkan kajian yang telah dilakukan oleh Syahadat danSylviani (2014)15 menjelaskan bahwa analisis kebijakan penyediaanlahan hutan tanaman industri adalah suatu kajian terhadap aturan maindalam penyediaan lahan untuk pembangunan hutan tanaman, dasarhukum serta upaya yang dilakukan oleh pemerintah untukmemberikan aspek legalitas lahan kepada pemegang izin IUPHHK-HT untuk mengelola suatu kawasan hutan produksi. Aturan main yangdimaksud juga harus berpedoman kepada keseluruhan prosesperizinan IUPHHK pada hutan tanaman, aturan main ini terdiri darikriteria dan persyaratan yang harus dipenuhi, mekanisme penilaianyang digunakan termasuk pihak yang dapat melakukan penilaian dancara penilaian yang memenuhi kriteria transparan,pastisipatif dan

15Syahadat dan Sylviani, 2014. Analisis Kebijakan Penyediaan LahanHutan Tanaman Industri, Jurnal Analisis Kebijakan Kehutanan, Vol 11 No.3, 227 –296. Dalam kajian ini menunjukan bahwa tidak ada gap kebijakan dalam penyediaanlahan hutan tanaman, Pemerintah Daerah mengikuti mekenisme yang sudahditentukan oleh Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan yang tertera dalamPP No.19 Tahun 2008 Jo PP No.11 Tahun 2008.



akuntabel. Mekenisme permohoanan kepada KementerianLingkungan Hidup dan Kehutanan juga merupakan bagian dari aturanmain karena dalam proses perizinan sangat terkait antara satu tahapandengan tahapan lainnya.

Aturan main menjadi aspek penting yang harus diikuti olehsemua aktor karena dengan adanya pedoman maka pengambilankebijakan sektor kehutanan terutama dalam pemberian konsesi hutantanaman industri bagi swasta tidak mengakibatkan adanya pihak-pihakyang merasa dirugikan dengan kedatangan perusahaan dalamtatatanan kehidupan sosial masyarakat.

Terhadap pemberian konsesi hutan tanaman industri yangdiperoleh di Pulau Padang Kabupaten Kepulauan Meranti menunjukanbahwa ada Amdal yang tidak ditaati oleh pemerintah dalam pemberianizin hutan tanaman industri dikarenakan begitu banyak ahlimenyebutkan bahwanya di Pulau Padang berada dalam kawasangambut yang semestinya dilindungi oleh pemerintah, dengan izin yangsudah dipegang oleh PT. RAPP masyarakat di daerah kawasan konsesihutan tanaman industri tidak lagi dapat menolak kehadiran perusahaankarena pola pemberian konssi yang berlaku sekarang langsung padatingkat pusat yaitu Kementerian Lingkungan Hidup dan KehutananRepublik Indonesia. Tidak adanya Dinas Kehutanan pada tingkatKabupaten/Kota di Indonesia menjadikan Pemerintah Kabupaten tidakbisa berbuat apa-apa karena pola pemberian izin hutan tanamanindustri saat ini langsung pada tingkat pusat. Hal tersebut merupakanpola pelaksanaan penyelenggaraan pemerintahan dalam sektorkehutanan di Indonesia menjadi kembali kepada sistemyangsentralistik.

Kajian yang dilakukan Andiko (2017)16izin usaha pemanfaatanhutan merupakan suatu dokumen yang wajib dimiliki dalam kegiatanpemanfaatan hutan. Proses perizinan pemanfaatan hutan oleh

16Di dalam kajian ini menjelaskan bahwa ada ketimpangan antara prosesizin yang diurus oleh perusahaan dengan yang diurus oleh masyarakat ada begitubanyak di Indonesia saat ini beberapa kawasan hutan yang tidak produktif sehingapemerintah harus berani menetapkan status hukum wilayah yang tidak produktiftersebut.



perusahaan dan proses penetapan hak hutan adat untuk masyarakatadat menunjukan ketimpangan kemudahan dalam mengikuti proses,pemantauan proses perizinan yang berjalan dan berbagai kewajibanyang harus dilalui salah satu penyebabnya adalah pembuat peraturanperundang-undangan belum mempertimbangkan adanya ketimpangankapasitas dan kemampuan yang besar antara perusahaan denganmasyarakat. Bisa dipastikan untuk memperoleh ruang perizinan danpenetapan hingga dapat memanfaatkan hutan, masyarakat tidak dapatmengikuti proses secara mandiri melainkan wajib mendapatkanpendampingan.

Artinya perlu bagi pemerintah pusat membagi kewenanganyang ada dan beberapa wilayah yang dianggap sudah tidak mampulagi dikelola dengan baik maka pemerintah pusat harus memberikankejelasan terhadap status hukum kawasan hutan tersebut seperti statushutan di kawasan taman nasional teso nilo di Kabupaten Pelalawanyang di tinggalkan oleh PT. RAPP wilayah tersebut merupakan hutanlindung yang sekarang tidak jelas mau dijadikan apa dan secaraperlahan-lahan oleh aktor-aktor lokal wilayah tersebut ditanami sawit.

Kawasan yang ada di taman nasional teso nilo tidak lagidikuasai oleh PT. RAPP karena izin mereka sudah dicabut olehpemerintah karena pada kawasan tersebut merupakan izin konsesiyang dikuasai oleh perusahaan pada lokasi gambut yang harusdilindungi yakni dengan kedalaman di atas 3 meter, dulunya ketikaKementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan masih terpisah terjadiperbedaan analisis Amdal pada kawasan teso nilo setelah keduakementerian itu bergabung maka analisis Amdal yang dipakai adalahanalisis versi Kementerian Lingkungan Hidup.

International ActorIntergovernmental relations Jones dan Royles (2012)

mempunyai pandangan bahwa selain aktor dari central governmentdan local government tetapi kebijakan sektor kehutanan jugadipengaruhi adanya internationalactor dalam hal ini adalah paradonator bank-bank di luar negeri yang menjadi pemodal bagiperusahaan RAPP dalam mengembangkan sayap perusahaannya dan



memperluas hutan yang akan mereka tanami akasia sebagai bahandasar untuk memproduksi kertas.

Demi menunjang aktivitas perusahaan dan memperluasekspansi industri bubuk kertas, APRIL Grup mendapatkan banyaksuntikan dana berupa kredit dari berbagai macam bank skala nasionalmaupun internasional. Bank Nasional yang memberikan kredit keAPRIL Group adalah Bank BNI dan Bank Mandiri, kedua banktersebut memberikan kredit masing-masing US$ 150 juta dan US$471,26 juta pada tahun2005. Hingga akhir 2015, belum ada dataterbaru yang menyebutkan bahwa bank Nasional tersebut kembalimemberikan saluran kreditnya kepada APRIL Group. Hal ini bisa sajaberkaitan dengan kebijakan green banking yang dianut oleh bank yangakanmenyalurkan kreditnya untuk perusahaan yang bergerak dibidang konsesi hutan tanaman industri. 17

Pada tahun 2008 APRIL Group menjalin kerjasama kontrakdengan beberapa bank asal China, bank tersebut adalah AgriculturalBank of China, China Construction Bank, Industrial and CommercialBank of China. Kesapakatan tersebut berupa kontrak penyalurankredit sebesar RMB 7,8 miliar dalam jangka waktu 10 tahun, dan barudiberikan sebanyak RMB 1,8 miliar pada tahun 2008. Kredit tersebutakandigunakan April untuk membangun salah satu pabrik pengolahanpulp terbesar di dunia. April kembali mendapatkan bantuan kreditpada tahun 2011 dari bank ABN AMRO, bank tersebut merupakanbank yang dimiliki oleh pemerintah Belanda. Bank lain yangmenyalurkan kreditnya pada tahun 2011 adalah China DevelopmentBank, China CITIC Bank Internasional, Santander bank, dan WestLB.Dari ke 5 bank tersebut APRIL Grup menerima kredit sebesar US$600 juta.

17Forest Watch Indonesia, 2015. Pelanggaran Perusahaan Hutan TanamanIndustri (HTI) dan Pembiayaan “Studi Kasus PT. Toba Pulp Lestarri dan AprilGroup. Di dalam kajian ini menjelaskan bahwa begitu banyak pelanggaran-pelanggaran yang dilakukan oleh perusahaan walaupun data dan fakta sudah dikajioleh Forest Watch Indonesia namun oleh pemerintah tidak memberikan sanksiapapun kepada perusahaan-perusahaan tersebut.



Tahun 2012 APRIL Group hanya mendapatkan saluran kreditdari Chang Hwa Bank sebesar US$ 30 juta. Namun pada 2 tahunberikutnya, APRIL Group mendapatkan banyak suntikan dana kreditdari bank internasional lain. Pada tahun 2013, tercatat 13 bank yangberasal dari beberapa negara telah menyalurkan kreditnya ke APRILGroup dengan total investasi sebesar US$ 980 juta. Sedangkan padatahun 2014, terdapat 8 bank internasional yang memberikan kreditnyasebesar US$ 215 juta kepada APRIL Group. Beberapa bank yangmenyalurkan bantuan kredit kepada APRIL Group pada tahun 2014telah melakukan hal yang sama pada tahun-tahun sebelumnya. Bankyang dimaksud adalah ABN AMRO (Belanda), China DevelopmentBank, CITIC Industrial Bank, Santander, dan Taishin InternasionalBank.

Setelah mendapatkan banyak tekanan dan pengaduan daribeberapa pihak, akhirnyapada Maret 2015 bank Santander dan ABNAMRO menyatakan sikap tidak akan memperbaharui dan tidakmemperpanjang kontrak pendanaan kepada APRILGroup sampaiadanya ketaatan APRIL Group terhadap penerapan kebijakan baruyang ramah lingkungan. Untuk melihat lebih detail mengenai lembagakeuangan yang terlibat dalam pendanaan APRIL Group dapat dilihatpada gambar berikut ini.

Gambar 3Pendanaan APRIL Group Dari Bank-Bank Di Luar Negeri dan

Dalam Negeri






Dalam Negeri






Dalam Negeri



Sumber: Forest Watch Indonesia Tahun 2015

Dari gambar dan penjabaran dalam tabel di atas bahwasanyapendanaan perusahaan-perusahaan yang bergerak di bidang hutantanaman industri yang ada di Indonesia dan di Provinsi Riau terlihatdalam tabel di atas banyak berasal dari negara China yang menjadimayoritas penyumbang terbesar dan itu menurut penulis bank-bankbesar di China tersebutmerupakan bagian dari penyumbang kerusakandeforestasi dan degradasi hutan yang ada di Indonesia dan ProvinsiRiau khususya. Adanya international actor yang terdiri dariperusahaan perbankan merupakan temuan dalam kajian ini perusahaanperbankan tersebut tidak terlalu memikirkan dampak negatif dankerusakan terhadap lingkungan yang ada di Provinsi Riau daripeminjaman yang mereka berikan kepada swasta karena perusahaanhanya berorientasi kepada profit.

PenutupDari hasil penelitian ini diperoleh kesimpulan bahwa kebijakan

sektor kehutanan yang ada di Provinsi Riau tidak hanya ditentukanoleh aktor-aktor dalam dalam negeri saja seperti pemerintah pusat,pemerintah daerah provinsi, pemerintah daerah kabupaten/kota, sektorswasta dan sektor masyarakat akan tetapi juga dipengaruhi olehinternational actor seperti ikutnya bank-bank besar yang ada diberbagai negara dunia sebagai support dana kepada perusahaan yangbergerak dalam bidang hutan tanaman industri,secara langsung dapatdipahami bahwa kerusakan hutan di Indonesia saat ini jugadipengaruhi oleh international actor.

Dari pembahasan menggunakan teoriintergovernmentalrelationsyang digagas Wright (1988) belum mampumelihat secara keseluruhan aktor-aktor yang terlibat dalam pemberianizin hutan tanaman industri dengan ditambahkannya dimensiinternational actormenurut Jones dan Royles (2012) diharapkanmampu memberikan kontribusi bagi pengembangan teoriintergovernmental relations terutama berkaitan dengan konsesi hutantanaman industri.



Daftar PustakaAgranoff,Robert dan Radin, Beryl A, 2014. Deil Wright’s

Overlapping Model of Intergovernmental Relations’The Basis for Contemporary Intergovernmetal

Relationsips; The Journal of Federalism, Published byOxford University Press behalf of CSF Associates,Publius, Inc Hal. 1 – 21.

Anderson, George dan Gallagher Jim, 2018.IntergovernmentalRelations in Canada and the United Kigdom. ConstitutionalPolitics and The Territorial Question Canada and The UnitedKigdom. http://www.springer.com/978-3-319-58073-9

Andiko, 2017. Studi Perbandingan Proses Pengakuan Hak danPerizinan Pengelolaan dan Pemanfaatan Hutan SertaKawasan Hutan Untuk Masyarakat dan Perusahaan; AsMLaw Office. Batam.

Data Statistik Dinas Kehutanan Provinsi Riau Tahun 2014Fatile dan Adejuwon, Local Government Administration in Nigeria

Old and New Visions, Centre for Constitutionalism andDemilitarisation (CENCOD) Nigeria.

Forest Watch Indonesia, 2015. Pelanggaran Perusahaan HutanTanaman Industri (HTI) dan Pembiayaan “Studi Kasus PT.Toba Pulp Lestari dan April Group.

http://jikalahari.or.id/wp-content/uploads/2016/03/FAKTA-KRITIS-ANALISIS.pdf diupdate pada tanggal 02-10-2018.

https://id.wikipedia.org/wiki/Center_for_International_Forestry_Research diupdate pada tanggal 02-10-2018

Mays dan Tagart, 2005.Intergovernmental Relatons and NativeAmerican Gaming A Case Study on the Emergence of a NewIntergovernmental Relations Participant. American Review ofPublic Administration; Vol.35 No.1 74-93.

Pietersen, Johny Masego, 2017. Intergovernental Relations: Deliveryof Potable Water To Poor Comunities in Diepsloot of GautengProvince.



Priyono dkk, 2016. Implementasi Kebijakan Hutan Tanaman Industridi Kabupaten Gorontalo Utara, Jurnal Sains & Teknologi,Vol.16 No.2: 191 – 196.

Royles, Elin dan Jones Richard, 2012.Wales in the World:Intergovernmental Relations and Sub-State Diplomasi,TheBritis Journal Politics and International Relations. Vol.14 Hal250-269.

Syahadat dan Sylviani, 2014. Analisis Kebijakan Penyediaan LahanHutan Tanaman Industri, Jurnal Analisis KebijakanKehutanan, Vol 11 No.3, 227 – 296.

Warsono Hardi, 2009. Regionalisasi dan Manajemen KerjasamaAntar Daerah (Studi Kasus Dinamika KerjasamaAntarDaerahYang Berdekatan di Jawa Tengah), Program Doktor IlmuAdministrasi UGM; Yogyakarta.

Wright, Deil. 1988. Sage Publications, Inc is Collaborating withJSTOR to digitize, preserve and extend access to annals of theAmerican Academy of Political Social Science

intergovernmental relations dalam pemberian …

Documents