inundaciones catastróficas, vulnerabilidad social y...

Climate Change Impacts and Integrated Assessment EMF Workshop IX July 28 - August 7, Snowmass, Colorado. Inundaciones catastróficas, vulnerabilidad social y adaptaciones en un caso argentino actual. Cambio climático, elevación del nivel medio del mar y sus implicancias. Autora: Claudia E. Natenzon, Universidad de Buenos Aires Indice

1. Introducción

2. Marco conceptual

3. Caso de estudio

3.1. Peligrosidad de las inundaciones 3.1.1. Causalidad natural 3.1.2. Incertidumbre emergente de la peligrosidad

3.2. Exposición de población y patrimonio 3.2.1. Configuración territorial previa y catástrofe 3.2.2. Pérdidas materiales y damnificados 3.2.3. Incertidumbre emergente de la exposición

3.3. Vulnerabilidad social 3.3.1. Situación preexistente 3.3.2. Incertidumbre emergente de la vulnerabilidad

4. Riesgo, incertidumbre y adaptaciones 5. Referencias

Inundaciones catastróficas, vulnerabilidad social y adaptaciones en un caso argentino actual. Cambio Climático, elevación del nivel medio del mar y sus implicancias.Natenzon, Claudia E.

PIRNA-Programa de Investigaciones en Recursos Naturales y Ambiente, Facultad de Filosofía y Letras-UBA.

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Inundaciones catastróficas, vulnerabilidad social y adaptaciones en un caso argentino actual. Cambio climático, elevación del nivel medio del mar y sus implicancias. Claudia E. Natenzon Universidad de Buenos Aires, Julio de 2003 1. Introducción En la investigación que actualmente llevamos adelante1 estamos evaluando impactos, vulnerabilidades y adaptaciones de inundaciones catastróficas actuales que pueden ser tomados como un anticipo de futuras catástrofes ocurridas al aumentar el nivel medio del mar por cambio climático. Se trata de una investigación que conjuga varias componentes disciplinarias: climática, hidráulica, geomorfológica y social, en la cual el PIRNA – Programa de Investigaciones en Recursos Naturales y Ambiente, es responsables de dos aspectos: evaluación de vulnerabilidad social del área de estudio y vinculación del proyecto con actores sociales involucrados. Los temas específicos a través de los cuales estamos evaluando la vulnerabilidad social son los siguientes:

• Identificación del número de personas que pueden ser afectadas de manera directa (localizadas entre el nivel del mar actual y los 5 metros de altura).

• Análisis del uso del suelo e inventario de bienes e infraestructura que pueden ser afectados de manera directa (ídem personas).

• Elaboración de un índice de vulnerabilidad social (IVS) para el área en estudio.

• Casos de estudio: La Boca / Avellaneda y Gral. Lavalle. Para desarrollar el último punto contamos –lamentablemente– con un caso guía: las recientes inundaciones producidas en la provincia de Santa Fé. En lo que sigue realizaremos una primera aproximación a este caso guía, utilizando para su análisis el marco teórico que venimos desarrollando desde 1995.

1 LA 26 "Impacts of Global Change on the Coastal Areas of the Rio de la Plata: Sea Level Rise and Meteorological Effects" del Programa de Evaluación de los Impactos del Cambio Climático y de la Adaptación en Múltiples Regiones y Sectores (AIACC), e “Inundaciones: génesis, costo socio económico, adaptación y prevención”, de la Universidad de Buenos Aires.



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2. Marco conceptual En los últimos veinte años se han producido en Argentina inundaciones de tipo catastrófico que han afectado gran cantidad de población, de bienes y de recursos en el sector más dinámico, desarrollado y complejo del país. Los datos muestran que, a pesar del llamado de atención que significó la primera de estas inundaciones, ocurrida en 1982-83, en las dos siguientes (1992 y 1998) los daños no sólo no disminuyeron sino que resultaron en un impacto mayor (ver Cuadro 1). Cuadro 1 - ARGENTINA: IMPACTOS DE LAS ULTIMAS INUNDACIONES CATASTRÓFICAS

IMPACTOS 1982-83ª

1992b

1998c

Superficie anegada (ha)

3.728.000 3.126.000 6.328.294

Evacuados (Nº)

234.865 101.376 130.000

Daños y pérdidas (106 US$) 1.500 Sin datos 2.500 d 609,69 e

Provincia más afectada Chaco Formosa Chaco, Corrientes

Fuentes: a. Secretaria de Recursos Hídricos 1983; b. Misterio del Interior 1993; c. SIEMPRO, Secretaría de Desarrollo Social; d. Gobernaciones y Ministerio del Interior; e. Pérdidas agropecuarias, según INTA. ¿Por qué la experiencia no ha servido para prevenir nuevos desastres de este tipo y disminuir su impacto? Las consideraciones públicas sobre las tres inundaciones aparecen en documentos oficiales, informes de investigación y, sobre todo, en artículos periodísticos donde se expresan las preocupaciones centrales que debaten distintos sectores de la sociedad involucrada en estos problemas. En ellos se encuentran similitudes y diferencias en el debate en cuestión (ver síntesis en Cuadro 2). En veinte años se han producido tres inundaciones catastróficas en el área más desarrollada de la República Argentina y no habido una modificación sustancial en las consecuencias de una a otra. ¿Cómo es posible explicarlo? La teoría social del riesgo tiene como eje central el concepto de riesgo, de riesgo social. Hay riesgo cuando podemos cuantificar, cuando podemos una probabilidad. Cuando yo no puedo establecer una probabilidad respecto a qué va a ocurrir -aunque sólo sea una aproximación, aunque sea una estadística- ya no se tiene riesgo sino incertidumbre, no tengo probabilidades de predecir o de prever qué va a acontecer.



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Cuadro 2 - TRATAMIENTO DE LAS INUNDACIONES CATASTROFICAS EN EL NORDESTE ARGENTINO (1983, 1992 y 1998) 1. Los eventos catastróficos provienen de un orden natural dado: las lluvias, el

Niño, los ríos... Por lo tanto, la sociedad tiene que aceptarlos como son. 2. Las instituciones gubernamentales realizan un tratamiento coyuntural de la

problemática, en la emergencia. Las defensas son provisorias y poco resistentes, pero la gente confía en ellas. Las autoridades no avisan sobre problemas para "evitar el pánico".

3. Los medios de comunicación realizan un tratamiento sensacionalista. Sin

embargo, la incidencia de cada medio (radio, periódicos, TV) es diferente. 4. El inundado es un “objeto” asistencial del voluntariado, la caridad y el

paternalismo. Se alaba la "adaptación" de los inundados frecuentes. Los propios inundados internalizan la naturalización: "...esto es siempre así".

5. El rescate adquiere un tratamiento militarizado. Las ciudades son campos de

maniobras. Se declara la "guerra" contra el río. 6. La obra dura, la obra de ingeniería, es la panacea universal considerada la

solución definitiva. Que, además, se propone pero no se construyen o se construye mal.

7. El financiamiento en cascada, con filtraciones. Se instala una "industria" de la

catástrofe. Hay un uso partidario de los recursos. 8. La respuesta de la sociedad civil es solidaria pero fragmentada, espontánea,

desordenada. Algunos comerciantes/ políticos locales, especulan. Las ONGs. tradicionales asumen un rol central en la asistencia: Cruz Roja y Cáritas (la iglesia), frente al abandono del Estado. La gente se resiste a abandonar sus casas. . En 1983, rol activo de los partidos políticos en período final de la dictadura militar. . En 1992, rol activo de la clase media pauperizada por el ajuste estructural y la reforma del Estado. . En 1998, rol activo de los medios de comunicación y los inundados para que la ayuda llegue sin intermediaciones.

9. Las explicaciones de la catástrofe tienden a ser monocausales: • Como problema o conflicto en el uso del suelo: la planificación física. • Como rescate de la experiencia empírica aborigen: la antropología. • Como resultado de intereses contrapuestos: la sociología. • Como paranoia geopolítica: obra del "imperialismo" brasileño y/o incapacidad del

Ministerio de Relaciones Exteriores para negociar. • Como paranoia ecologista: represas, deforestación y endicamientos realizados

aguas arriba.



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Fuente: Natenzon 1993, actualizado a 2003. El riesgo también puede ser definido como un resultado imprevisto que sucede como consecuencia de nuestras propias actividades o decisiones, en lugar de serlo por obra divina, la fortuna o la fatalidad (Giddens, Beck). El riesgo es un rasgo de la modernidad por el cual cada uno es consiente de sus propios actos. Esta postura desplaza el interés o el foco de interés de lo que sería una posición fatalista hacia la responsabilidad propia, hacia la reflexión que puedo tener respecto a lo que acontece alrededor y a las decisiones que se pueden tomar respecto a ello. Si no se puede poner un número, si no se puede establecer una probabilidad, ya no se puede decidir con certeza sobre lo que está aconteciendo. El riesgo es la potencialidad de que algo ocurra. Cuando la catástrofe ocurre esa potencialidad se transforma en realidad, acontece. Las catástrofes son procesos complejos. Su tratamiento no puede ser abordado con esquemas simples, ni siquiera complicados (Funtowicz y De Marchi, 2000). Para abarcar esta complejidad se requiere considerar por lo menos cuatro dimensiones, que permiten rescatar la diversidad de situaciones y causas, y darle orden a la complejidad. Estas dimensiones se sintetizan en cuatro palabras clave: peligrosidad, exposición, vulnerabilidad, incertidumbre. La caracterización de cada una de ellas requiere conocimientos diferentes (Cuadro 3). Todos ellos y sus interrelaciones permiten caracterizar el riesgo, anticipar, prever y mitigar la catástrofe. En Argentina, la interpretación y búsqueda de soluciones a las catástrofes por inundaciones, se ha visto dominada por alguna de estas cuatro dimensiones, principalmente la peligrosidad y la exposición. Cuando en el enfoque predomina la peligrosidad, se tiende a naturalizar todo lo relativo a la catástrofe, incluso a la sociedad que ha sido afectada. Las explicaciones y respuestas se buscan solo en las ciencias naturales. El resultado extremo es una posición fatalista de resignación inmovilizadora. Cuando predomina la exposición el problema es explicado por la falta de obras duras, las soluciones propuestas son de índole tecnológica y se relacionan con negocios ingenieriles. Si la dimensión que predomina es la vulnerabilidad, el análisis podrá ser correcto pero faltan propuestas conducentes para resolver la situación catastrófica. En extremo, puede caerse en la denuncia estéril. Finalmente, si predomina la incertidumbre, la cuestión será tratada de manera oportunista, en medio del desconcierto y el descreimiento de los afectados en las instituciones. En extremo dará lugar a situaciones caóticas y acciones desesperadas como respuesta. Cualquier tipo de abordaje que piense en las situaciones catastróficas de manera integral, debe incluir las cuatro dimensiones, las que van a adquirir una configuración diferente para cada momento del ciclo de la catástrofe: el antes, el durante y el después.



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Cuadro 3 - CATASTROFES NATURALES y TEORIA SOCIAL DEL RIESGO DIMENSIONES

CONOCIMIENTO NECESARIO

PELIGROSIDAD Potencialidad

Aspectos físico - naturales del evento o proceso natural desencadenante.

EXPOSICIÓN Impacto material

Aspectos territoriales y poblacionales (número de personas, bienes); su distribución territorial.

VULNERABILIDAD Estructuras sociales

Aspectos socioeconómicos comprobables del estado antecedente de los grupos sociales involucrados.

INCERTIDUMBRE Percepción, decisiones

Aspectos políticos y de percepción de los grupos sociales involucrados. Valores e intereses en juego.

Fuente: Natenzon 1995. Para caracterizar la peligrosidad son necesarios conocimientos de las ciencias naturales; en cambio para la vulnerabilidad se requieren conocimientos de las ciencias sociales. En el caso de la exposición, es necesario conocimiento tanto de las ciencias naturales como de las ciencias sociales, porque lo territorial de la interrelación histórica de aspectos en los cuales ya no puedo separar la "naturaleza" de la "sociedad". El riesgo está configurado por estas tres dimensiones (P, V, E). Cuando no puedo caracterizarlas, cuando no hay conocimientos sobre ellas, ya no se trata de “riesgo” sino de “incertidumbre”. Sin embargo, se trata de problemas que requieren una respuesta urgente por los valores que están en juego (bienes, vidas, sociedades). El abordaje de la incertidumbre que crece a expensas del desconocimiento en cada de las dimensiones se encuentra en la trama de las relaciones sociales, de la toma de decisiones y de la subjetividad. En la exposición tengo la distribución material de aquello que está en riesgo. En la incertidumbre tengo la no-materialidad de las relaciones sociales, la distribución del poder. Su campo es la política. Su resolución escapa a los alcances de la ciencia pura o la consultoría profesional, pudiendo dar lugar a situaciones de ciencia pos normal (Funtowicz y Ravetz 1993; ver gráfico 1), en la cual los intereses en juego son múltiples y legítimos, pero parciales, requiriéndose de un juego participativo para que cada uno decida con el mayor conocimiento posible, qué riesgo y qué incertidumbre aceptar.



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Gráfico 1 - COMPONENTES DEL RIESGO Y CIENCIA POS NORMAL

Referencias: PPP Peligrosidad EEE Exposición VVV Vulnerabilidad III Incertidumbre CA Ciencia básica/ ciencia aplicada CP Consultoría profesional CPN Ciencia Posnormal

Fuente: Natenzon 1995, Funtowicz y Ravetz 1993.

3. Caso de estudio Durante el otoño del corriente año (2003) se ha producido en Argentina una nueva catástrofe por inundaciones, esta vez focalizada en la Provincia de Santa Fe. La Capital de la Provincia ha sido el centro urbano que ha recibido los mayores impactos. Santa Fé es una de las ciudades más importantes del país. Con 489.505 habitantes (Censo Nacional 2001), está rodeada por dos ríos, el Salado al oeste y el Paraná al este. El primero confluye en el segundo al sur de la ciudad. La inundación catastrófica se inició el 27 de abril, cuando el río Salado desbordó su cauce normal e inundó en pocas horas un tercio de la planta urbana.

PPP EEE

III VVV

CPN

CPN

CA CP

CP CA

CP CP



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3.1. Peligrosidad de las inundaciones 3.1.1. Causalidad natural El este de la Provincia de Santa Fe se caracteriza por un clima sub-húmedo, con precipitaciones medias anuales de 1.100/1.200 mm, un paisaje de llanura y una alta modificación de las condiciones naturales por ocupación urbana, productivo-agropecuaria y de infraestructura (rutas, canales, etc.). Ubicada en un ciclo húmedo desde 1973, las lluvias extraordinarias recibidas por la Provincia desde fines del 2002 encontraron suelos ya saturados de agua (ver Gráfico 2). Las inundaciones, entonces, obedecieron a la ocurrencia de varios fenómenos combinados: precipitaciones superiores a la normal, saturación hídrica de los suelos, elevación del nivel freático en el subsuelo y crecida extraordinaria del río Salado (CEPAL 2003, 6). El río Salado en su tramo inferior tiene un caudal medio de 145,6 m3/s. Los máximos registrados desde 1952 fueron 2.596 m3/s en 1972/73, y 2.672 m3/s en 1997/98. En la inundación actual (aforo 30 de abril) los valores llegaron a 3.100 m3/s, mientras que el caudal de recurrencia calculado para cien años era de 3.010 m3/s. Este aumento de caudal tuvo además la particularidad de producirse de forma muy acelerada (FICH 2003).



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Gráfico 2 – Avances del agua en el río Salado (15/6/2002 a 17/4/2003)

Fuente: INA – Instituto Nacional del Agua (página web: www.ina.gov.ar) 3.1.2. Incertidumbre emergente de la peligrosidad El debate fuerte que se instala entre partidos políticos del gobierno y la oposición se refiere a si era previsible o no la ocurrencia de la inundación y sus impactos. Gran parte de la sociedad se hizo eco de este debate central, tomando posición de uno u otro lado. El enfrentamiento público tiene como arena política ámbitos formales del poder ejecutivo, legislativo, y judicial; e informales de la sociedad civil, canalizados a través de distintos medios de comunicación. Tanto el gobierno provincial como el municipal (del mismo color político) deslindaron responsabilidades al señalar lo “extraordinario” del evento. “Nadie me acercó ningún estudio”, aparece como título en un diario de alcance nacional (Clarín, 4 de mayo de 2003, p.40); “Nadie avisó lo que iba a pasar” (Clarín, 5 de mayo de 2003, p.31). Son respuesta dadas por el gobernador frente a la posibilidad de prevenir el desastre. Los partidos de la oposición, desde la Universidad del Litoral, criticaron esta postura basándose tanto en el conocimiento de las precipitaciones (se señalan 6 días de retardo entre la finalización de las lluvias intensas y la ocurrencia del pico de crecida en Santo Tomé, ciudad ubicada frente a Santa Fe, río Salado de por medio) como en alertas emanados del Sistema de Alerta Hidrológico de la Cuenca del



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Plata y en el avance de la crecida registrado en ciudades y rutas ubicadas aguas arriba de la capital provincial. La discusión se polarizó, simplificando un fenómeno de múltiples dimensiones en la dicotomía “previsible – no previsible”. El resultado político puntual fue la intervención de la Dirección de Obras Hidráulicas provincial, y la separación de su cargo del director, empleado de carrera. Otro aspecto importante a considerar se relaciona con la percepción general de la población respecto al origen del peligro: En el imaginario colectivo estaba instalado y registrada la amenaza que podía provenir del río Paraná y no la del río Salado, que efectivamente ocurrió. 3.2. Exposición de población y patrimonio 3.2.1. Configuración territorial previa y catástrofe La ciudad de Santa Fe se encuentra enmarcada por los ríos Salado y Paraná (que frente a ella forma la Laguna Setúbal). Su emplazamiento. Tanto con fines de protección frente a las inundaciones como por necesidades de crecimiento y desarrollo de la ciudad, en ella fueron instalándose infraestructuras y construcciones varias. El informe producido por la Facultad de Ciencias Hídricas, Universidad del litoral señala las siguientes intervenciones (FICH 2003): - Una defensa en el oeste de la ciudad, construida entre 1994 y 1998, combinación

de terraplén con obra vial, de la cual se construyeron dos de los tres tramos proyectados, con una altura de 17,50 m. La realización de este tercer tramo, ubicado al norte y de unos 20 km. de longitud, debió suspenderse por falta de recursos. El agua llegó a un nivel máximo de 16,80 m., penetró a la trama urbana por el cierre provisorio del tramo 2 (madrugada del 28 de abril), invadió el oeste de la ciudad desde el norte y se extendió luego hacia el sur siguiendo la pendiente natural.

El terraplén por el oeste y el terreno más elevado por el este encerraron el agua, que alcanzó el sur al anochecer del martes 29 de abril, produciendo anegamientos de hasta 4 metros de altura en las zonas más bajas. Ello se produjo por la presencia de la Av. de Circunvalación en el sur de la ciudad que también actuó como barrera. En consecuencia, el agua interna en el sudoeste de la ciudad llegó a un nivel 2,5 m superior al nivel del río Salado. Por tales motivos, el miércoles 30 de abril debieron realizarse aberturas en la defensa oeste y en la Av. de Circunvalación para permitir la salida del agua.

- El puente de la Autopista Santa Fe – Rosario, cuya luz (155 m) resultó insuficiente

para permitir el paso del agua en un valle de 2.000 m. De esta manera los tramos de la autopista a ambos lados del puente propiamente dicho funcionaron como diques, con efecto remanso aguas arriba. Lo interesante a destacar es que en 1998 se realizaron estudios que aconsejaban ampliar el puente en más del doble de su ancho actual.



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- A nivel de cuenca del Salado se han producido intervenciones y cambios en el uso

del suelo: gran desarrollo agrícola con cambios en las técnicas de cultivo, obras de drenaje, infraestructura vial. Todo ello ha limitado la capacidad de retención de la cuenca, incrementando los excesos hídricos.

- Se han desatendido la implementación de medidas no estructurales nuevas, a la

vez que se han desarticulado algunas preexistentes. En particular no se cuenta con un sistema de alerta hidro-meteorológico local, ni con un plan de contingencia para la evacuación y la asistencia ordenada de la población; no se ha regulado el uso del suelo en áreas inundables, o se ha hecho caso omiso de regulaciones y evaluaciones previas realizadas en la materia, por ejemplo, para instalar urbanizaciones en áreas anegadizas de la ciudad.

3.2.2. Pérdidas materiales y damnificados En la ciudad, 139.886 personas fueron desplazadas en el momento del desastre, y 27.928 hogares se vieron afectados. Los costos de daños y pérdidas han sido evaluados en $2.878 x 106, de los cuales $2.108 x 106 se ocasionaron en los sectores productivos (agricultura, ganadería, industria y comercio), $504 x 106 en infraestructura y $256 x 106 en los sectores sociales (Estimaciones de CEPAL 2003, en base a cifras oficiales, p.72 y 73; valor de un dólar = $2,80). Si bien los impactos económicos han sido más importantes en el orden productivo, el impacto social del desastre ha sido extremadamente grave en términos cualitativos: una gran cantidad de muertos para los estándares comunes en este tipo de desastres en Argentina y un número muy alto de personas desplazadas (evacuados y autoevaluados) a refugios temporales tanto oficiales como de organizaciones no gubernamentales, organizaciones civiles o particulares no damnificados. Estas personas han sufrido la pérdida parcial o total de bienes personales, incluso documentación, y el deterioro de sus viviendas (principalmente los sistemas eléctricos, las aberturas, las terminaciones interiores y exteriores, los pisos y revestimientos de madera y el calefón; en casos de niveles de agua superiores a tres metros, también cielorrasos y techos) algunas de las cuales –se está evaluando– deberán ser demolidas por peligro de derrumbe. La permanencia del agua dentro del recinto de la ciudad por varios días causó procesos de putrefacción, generando olores nauseabundos; la recolección de residuos se vio demorada y, al mismo tiempo, sobrecargada por aumento en el volumen de basura a transportar y disponer. El impacto en las actividades cotidianas ha dejado a la gente por lapsos prolongados sin posibilidades de concurrir a sus trabajos o, lo que es más significativo, de realizar las tareas informales que le permitían obtener un sustento diario mínimo. El sector educativo ha perdido muchos días de clase por estar los edificios inundados o afectados a atender a personas evacuadas. El sector salud ha tenido daños importantes en centros hospitalarios de alcance regional que quedaron inoperantes por un período prolongado y que, al haber perdido



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instrumental de alta sofisticación, no ha podido recuperar su capacidad previa de atención. A la vez, las condiciones de precariedad sanitaria, hacinamiento en centros de refugiados y falta de higiene, han generado un gran potencial epidémico, enfrentado con medidas fuertes desde el inicio del desastre por las autoridades sanitarias provinciales, nacionales e internacionales. Los aspectos psicológicos no deben ser minimizados, sobre todo en los niños, en los que el miedo generado influye tanto en la conducta cotidiana como en los rasgos de carácter. La infraestructura fue muy afectada en el sistema de agua, alcantarillado y saneamiento. Quedó bajo tres metros de agua la estación transformadora de energía de Santa Fe Oeste, y la salinidad de las aguas averiaron equipos de alta potencia que deberán ser reemplazados. En consecuencia, debieron efectuarse cortes programados de energía, sobre todo en las zonas anegadas. También sufrieron daños las redes de mediana y baja tensión, obras y vehículos de la empresa de energía. El gasoducto que alimenta la red urbana pasa por la autopista Santa Fe Rosario, por lo que también quedó sumergido bajo las aguas del río Salado. Se deterioraron rutas y caminos, interrumpiéndose el flujo normal de circulación. Se derrumbó un puente antiguo, y hubo cortes tanto por anegamientos como intencionales para permitir la circulación del agua. Las calles urbanas pavimentadas con asfalto u hormigón que quedaron bajo las aguas, fueron severamente dañadas. Las telecomunicaciones también recibieron el impacto de la inundación: Al anegarse una central y dañarse líneas de transmisión, 17.000 líneas telefónicas de la ciudad quedaron fuera de servicio. 3.2.3. Incertidumbre emergente de la exposición Un tema dominante y a la vez siniestro se instala respecto al número de personas presuntamente muertas en la catástrofe. Este es un tema tan sensible para la sociedad argentina, que oficialmente no quiso darse la denominación de “desaparecidos” a las personas buscadas por familiares y conocidos luego del desastre. Las autoridades dieron como cifra la de 25 personas muertas. Para el resto de las personas buscadas el término oficial utilizado fue “desencontrados”. Varias fuentes han señalado que, tras el desastre, el paradero de unas 500 personas no fue determinado. El silencio hermético del sector oficial sobre el tema ha dado lugar a nuevas incertidumbres entre la población. Otra vez, los medios de comunicación se hicieron eco de este debate, mientras que todavía no se han realizado relevamientos serios que permitan llegar a determinar cifras precisas y hechos ciertos. Otro aspecto de la exposición que incrementa la incertidumbre se relaciona con el descreimiento en la eficacia de las obras que emerge luego del desastre. En gran parte se visualiza que fueron las mismas obras planeadas para mitigar los impactos negativos de las inundaciones las que generaron nuevas y peores condiciones negativas. Las acciones de desarrollo aquí han amplificado el riesgo para la sociedad en su conjunto y la incertidumbre para los potenciales afectados. Fueron intervenciones parciales, que no tomaron en cuenta la dinámica del sistema hídrico en su totalidad, ni el potencial peligro que implicaba dejar las obras inconclusas. Este patrón de desarrollo (señalado por algunos autores como “modo degradado de



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producción”) pareciera que ha dejado de ser circunstancial para transformarse en estructural, formando parte constitutiva de la gestión pública en el país. 3.3. Vulnerabilidad Social 3.3.1. Situación preexistente La inundación ha venido a agravar situaciones preexistentes de pobreza y deterioro social desarrolladas como resultado de la crisis económica reciente y de los cambios estructurales producidos en la economía durante la década anterior (1990-99). En octubre de 2002, el conglomerado urbano de Santa Fe registraba un 63,7% de su población bajo la línea de pobreza y una tasa de desempleo del 23%. La pirámide de la población en el área de emergencia se corresponde con un perfil joven: 46% de la población menor de 18 años, 48% de la población entre 18 y 64 años, y 6% de la población mayor de 65 años. “El tamaño medio de los núcleos familiares es de entre 3 y 4 personas por núcleo (…). Correlacionando pobreza por tramos de edad, se encuentra que el 93,8% de los menores de 18 años son pobres. Aproximadamente la mitad de los núcleos familiares relevados son de tipo nuclear y alrededor de 1 cada 4 núcleos es monoparental. Se registró jefatura femenina en el 41% de los núcleos” (CEPAL 2003, 17). La situación laboral de la población muestra fuerte precariedad, con mayor gravedad en el área noroeste de la zona inundada. El 80% de los trabajadores lo hacen dentro de la economía informal, sin cobertura provisional. El 60% de los núcleos familiares no tienen ninguna cobertura de salud, y más del 40% vive en asentamientos. Gran parte de esta población pobre es receptora de programas sociales tales como los Planes Jefes y Jefas de Hogar. Al mismo tiempo, la inundación ha afectado no sólo a los “inundados frecuentes”, correlacionados de manera directa con la pobreza y la precariedad (grupos sociales más vulnerables localizados en zonas bajas que frecuentemente se inundan por lluvias e insuficiencia en los drenajes) sino también a sectores medios de la población. Ello se pone de manifiesto al observar el número de personas y viviendas afectadas según sus NBI – Necesidades Básicas Insatisfechas (Ibidem, 19-20):

NBI Población Viviendas - Más de 40% 16.270 3.509 - De 30% a 40% 12.639 2.859 - De 20% a 30% 32.153 8.035 - De 10% a 20% 6.502 1.795 - De 5% a 10% 9.564 2.792 - Menos de 5% 26.942 8.938



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Más difícil de precisar son los aspectos vinculados a la vulnerabilidad institucional, ámbito en el cual se ubica la gestión del riesgo. Es evidente que la forma en que se gestiona lo público en la normalidad impregna la forma en que se encaran situaciones catastróficas. En este sentido, es posible visualizar tanto en la Provincia como en el Municipio una forma de gobierno cerrada, vertical y monolítica, en manos de un mismo partido político desde hace varios períodos electorales, centrada en las disputas por los espacios de poder, en donde los puestos claves tanto en el ejecutivo como en el legislativo están ocupados por personas que forman parte de dicho poder vigente. Esto no sería tan importante si no ocurriera lo propio con aquellas instituciones pensadas para defender los intereses de los ciudadanos: la Fiscalía, la Defensoría del Pueblo y el Tribunal de Cuentas. Los elementos de juicio a tener en cuenta son que, ciertamente, no existió un plan de contingencias preparado para afrontar una eventual inundación extraordinaria (más allá del sistema hídrico que desbordara), siendo este el principal peligro que configura riesgos para la ciudad de Santa Fe. Además, que la lógica política clientelística de la “normalidad” siguió aplicándose en la catástrofe, desvirtúan la ayuda solidaria nacional e internacional, al retener las donaciones, o desviarlas para fines electorales. 3.2. Incertidumbre emergente de la vulnerabilidad. En un primer momento, la incredulidad que llevó a gran parte de la población a no abandonar sus casas. Luego, acciones solidarias versus emergencia de violencia urbana. Al mismo tiempo que grupos sociales no afectados salieron a socorrer a sus conciudadanos, se produjeron enfrentamientos armados, saqueos, robos y ocupación de viviendas privadas, generando un clima de gran inseguridad. A poco de producido el desastre se registraron actitudes mezquinas rondando lo penal, tal como el saqueo de muebles y útiles de escuelas que funcionaban como centros de evacuados, o el acopio indebido de donaciones por parte de funcionarios provinciales encargados de distribuir la ayuda solidaria, situación denunciada públicamente que generó la renuncia de la funcionaria provincial del sector. “Las inundaciones han puesto de manifiesto la vulnerabilidad y fragilidad del tejido social y la economía de la Provincia ante la presencia de eventos naturales de magnitud y frecuencia extraordinarias, y que no se dispone de un adecuado manejo del riesgo ante los desastres…” (CEPAL 2003, 75). 4. Riesgo, incertidumbre y adaptaciones Un rápido recorrido por las dimensiones que caracterizan el riesgo en el caso de Santa Fe permiten constatar que siguen vigentes aquellas características identificadas en anteriores inundaciones catastróficas:



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Se justifican los impactos en el orden natural, que se expresa como fenómeno “extraordinario”. Ello convalida y explica el tratamiento coyuntural del riesgo ya devenido catástrofe, y la falta de planes preventivos. Del mismo modo, los inundados no son tomados en cuenta por las instituciones responsables en tanto sujetos del riesgo, lo que los instala directamente en una situación de incertidumbre (si riesgo es el que se asume teniendo información, esta quedó confinada en ámbitos oficiales o científico técnicos, sin difundirse entre aquellos que exponían sus vidas, sus familias y sus bienes). En ausencia de planes preventivos que organicen a la población, se vuelve a requerir la presencia militar. Son sus cuerpos organizados jerárquicamente los que pueden llevar acciones ordenadas a terreno. Al mismo tiempo, se insiste con la obra de ingeniería como solución, esta vez para la reconstrucción; y reaparece el uso partidario de recursos públicos y de la ayuda solidaria. Sin embargo, frente a la falta de respuesta oficial, la sociedad civil –aunque de manera fragmentada- responde organizándose y resolviendo el cotidiano. Por tratarse de una sociedad que mantiene buenos niveles educativos como capital cultural de épocas pasadas, busca caminos alternativos para ejercer sus derechos, demandando a las autoridades tanto respuestas inmediatas como conductas transparentes. ¿Es posible hablar aquí de adaptación? Hay que tomar la noción de “adaptación” con ciertas prevenciones. En ciencias naturales la adaptación es sinónimo de vida, aún en condiciones extremas. En el análisis de los procesos sociales, en cambio, adaptación puede ser utilizado como mantenimiento del status quo, o para fundamentar planteos en los cuales el modelo a seguir es el de los pobres. Seguramente que las distintas prácticas de los diferentes sectores sociales en situaciones críticas brindan lecciones a ser aprovechadas, pero ellas deberán encuadrarse en un modelo de desarrollo donde las oportunidades sean iguales (más iguales) para todos, y en el cual se pueda ejercer el derecho a saber el riesgo que se corre en el lugar donde se vive. ¿Qué lecciones puede entrañar este caso para futuras inundaciones originadas en un cambio climático?. Volviendo al proyecto de investigación en marcha, las enseñanzas de Santa Fe dan cuenta de situaciones reales de vulnerabilidad social e impactos en catástrofes por inundaciones, las que podrán ser extrapoladas para los casos de estudio seleccionados (ámbitos urbanos litorales densos del Area Metropolitana de Buenos Aires), confrontándolas con las situación de vulnerabilidad social en la normalidad (previa a la catástrofe) y con las propuestas teóricas provenientes del ámbito científico- técnico para disminuir la vulnerabilidad y minimizar/ mitigar los impactos. Suponemos que el producto de esta contrastación permitirá esbozar las condiciones reales de aplicación de estas propuestas y sus chances de éxito, obteniendo de esta manera el rango de capacidades que tiene la sociedad en estudio para poder enfrentar las consecuencias negativas de un probable aumento en el nivel medio del mar.



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Agradecimientos Agradezco a EMF, AIACC y especialmente a Neil Leary, la oportunidad que me han brindado de participar en esta iniciativa. Referencias CEPAL – Naciones Unidas (2003) Evaluación del impacto de las inundaciones y el desbordamiento

del río Salado en la provincia de Santa Fe, República de Argentina en 2003. Buenos Aries, Distribución Restringid; 89 p.

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