investigación sobre desarrollo humano y equidad en...

Investigación sobre desarrollo humanoy equidad en Cuba 1999

Dirigidapor el Centro de Investigacionesde la Economía Mundial (CIEM)

Publicadacon el patrocinio del Programade las Naciones Unidaspara el Desarrollo (PNUD)

Editadapor Caguayo S. A.La Habana2000

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Explicación de la cubierta:El gráfico de barras muestra los resultados para América Latina y el Caribedel Indice de Desarrollo Humano y Equidad.

En orden descendente, los países representados son:

1. Uruguay: 0.833 2. Cuba: 0.825 3. Trin. y Tobago: 0.711 4. Colombia: 0.740 5. Costa Rica: 0.712 6. Venezuela: 0.678 7. Panamá: 0.657 8. Argentina: 0.657 9. Jamaica: 0.59010. Brasil: 0.586

11. Guyana: 0.58412. Chile: 0.58313. México: 0.58314. Ecuador: 0.54115. Bolivia: 0.52516. Perú: 0.52517. Paraguay: 0.51518. R. Dominicana: 0.48119. Honduras: 0.47320. El Salvador: 0.431

1. Ciudad de La Habana: 0.9331 2. Cienfuegos: 0.8525 3. La Habana: 0.8365 4. Matanzas: 0.8352 5. Ciego de Avila: 0.8213

El gráfico de pastel, superpuesto al anterior, representa los valores del Indice Territorialde Desarrollo Humano y Equidad para las provincias de Cuba. Los valores obtenidospara las 14 provincias fueron los siguientes:

6. Sancti Spiritus: 0.8179 7. Villa Clara: 0.7915 8. Holguín: 0.7867 9. Camagüey: 0.781310. Pinar del Río: 0.7763

11. Las Tunas: 0.767112. Santiago de Cuba: 0.761213. Guantánamo: 0.730414. Granma: 0.7122

21. Nicaragua: 0.37522. Guatemala: 0.31723. Haití: 0.212

INVESTIGACION SOBRE EQUIDADY DESARROLLO HUMANOEN CUBA 1999

DESARROLLO Y EQUIDAD

Para que el desarrollo aumente las oportunidades de las per-sonas, éstas deben disfrutar de un acceso equitativo a esas oportu-nidades. De no ser así, se restringen las opciones de muchos indivi-duos dentro de una sociedad (a menudo, sectores completos). Con-viene recalcar que equidad debe entenderse como igual acceso aoportunidades, pero no iguales resultados, pues lo que cada unohaga con sus oportunidades entra en la esfera de la iniciativa indi-vidual.

Editada por Caguayo S. A.Edición y corrección: Rosario Parodi y Hugo VergaraDiseño: Hugo VergaraDiagramación: Rosario ParodiGestión de la producción: Hugo Vergara

Los contenidos de esta investigación pueden ser reproducidos en cualquier medio, citando la fuente.Las opiniones y resultados presentados en esta investigación no necesariamente reflejan los puntos de vista del PNUD.Residen en la independencia intelectual y en la integridad profesional del CIEM y del equipo de colaboración del PNUD.

Impreso en Cuba por Pontón Caribe S.A.

303:41723 Investigación sobre desarrollo humano y equidad en Cuba 1999. CIEM.

La Habana, Caguayo S. A.XVI + 216p.Desarrollo humano y equidad en el plano internacional.Política económico-social. Condiciones económico-sociales.Indice de Desarrollo Humano y Equidad.Indice Territorial de Desarrollo Humano y Equidad.Incluye referencias, notas técnicas y anexos.

II

III

Investigación sobre desarrollo humano y equidad en Cuba 1999

Centro de Investigacionesde la Economía Mundial

(CIEM)

Equipo de colaboracióndel Programa de las Naciones Unidas

para el Desarrollo (PNUD)

DirectorOsvaldo Martínez Martínez

InvestigadoresFaustino Cobarrubia Gómez

Edith Felipe DuyosJourdy James Heredia

Gladys Cecilia Hernández PedrazaRamón Pichs Madruga

ConsultorSilvio Baró Herrera

Coordinador principalMiguel Márquez

ConsultoresCándido López Pardo

Francisco Rojas Ochoa

Autores y colaboradores

Autores

Faustino Cobarrubia GómezInvestigador del CIEM.Profesor Adjunto del Instituto Superiorde Relaciones Internacionales, MINREX.

Edith Felipe DuyosInvestigadora del CIEM.

Gladys Hernández PedrazaInvestigadora del CIEM.

Jourdy James HerediaInvestigador del CIEM.

Cándido López PardoProfesor Titularde la Facultad de Economíade la Universidad de La Habana.

Miguel MárquezProfesor Invitadode la Universidad de La Habana.Asesor Especial PNUD.

Osvaldo Martínez MartínezDirector del CIEM.Profesor de la Universidad de La Habana. Presi-dente de la Comisión de AsuntosEconómicos de la Asamblea Nacionaldel Poder Popular.

Ramón Pichs MadrugaSubdirector del CIEM.Miembro del Buró del Panel Intergubernamentalsobre cambio climático, Naciones Unidas.

Francisco Rojas OchoaProfesor Consultante del Instituto Superior de Cien-cias Médicas de La Habana.Asesor del Centro Nacional de Información de Cien-cias Médicas.

El trabajo investigativo realizadopara este Informe ha sido facilitado por importantes

instituciones de investigación en Cuba,así como por profesionales de distintos campos del

pensamiento económico y social,que han compartido sus experiencias

con los autores en los diferentes momentosde la preparación de este libro.

Entre las instituciones nacionales e internacionales queaportaron valiosa información están

la Oficina Nacional de Estadísticas (ONE),el Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente

(CITMA),la Federación de Mujeres Cubanas (FMC),

el Ministerio de Educación (MINED),el Ministerio de Salud Pública (MINSAP),

el Centro de Documentación e Información Científica delPrograma de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),

las Organizaciones Panamericana y Mundial de la Salud(OPS/OMS)

y la Organización de Naciones Unidas para la Infancia(UNICEF).

Los autores expresan su agradecimiento, por sus comentariosy contribuciones, a las siguientes personas:

doctor Silvio Baró Herrera,doctor Luisa Iñiguez Rojas, sociólogo Patricio Márquez

Loyola, profesor Ernesto Molina,doctor Luis Gómez Echeverri, doctor Jorge Chedick,

licenciada Sara Almer y licenciada Libia Victoria Cerezo.

Al ingeniero Harley Borges Llop,por el aporte significativo en la preparación computarizada

del texto original del Informe, así como de las tablas queconforman el Anexo Estadístico.

A los licenciados Rosario Parodi y Hugo Vergara,a cuyo cuidado estuvieron los trabajos

de edición, diseño y maquetacióndel presente libro.

Agradecimiento

IV

Indice

SIGLAS

PRESENTACION

SINOPSIS

PRIMERA PARTE Desarrollo humano y equidad en el plano internacional

CAPITULO 1 Bases conceptuales y principales corrientes

Polémica acerca del concepto de equidadAplicación de los principios de equidadCrecimiento económico, desarrollo humano y equidadDebate sobre equidad y eficiencia económica

CAPITULO 2 Dilemas en el desarrollo humano y la equidad en el proceso de globalización

Globalización y desarrolloLos principales vínculos de la globalizacióncon el desarrollo humano y la equidadEl nuevo entorno estratégico para el desarrollo humano y la equidadHacia una reconsideración de las estrategias para el desarrollo humano y la equidad

CAPITULO 3 Desarrollo humano y equidad en el contexto de los organismos internacionales

Enfoque desde la perspectiva económicaEnfoque desde la perspectiva socialEnfoque desde la perspectiva integral

SEGUNDA PARTE Desarrollo humano y equidad en Cuba

CAPITULO 4 El Estado y el modelo económico-social

El Estado y las políticas socialesPrincipios de la experiencia cubana que han favorecido una mayor equidadEl modelo económico y la equidad

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CAPITULO 5 Empleo, ingreso, seguridad y asistencia social

Política salarial, empleo e ingresosSeguridad y asistencia social

CAPITULO 6 Educación, cultura, deporte y perspectiva de género

Programa educacionalEquidad culturalDeporteEquidad desde una perspectiva de género

CAPITULO 7 Salud, vivienda y medio ambiente

Programa de saludAcceso a la viviendaMedio ambiente, desarrollo y equidad

TERCERA PARTE Medición de los aspectos relevantes del desarrollo humano y la equidad

CAPITULO 8 Aproximaciones a la medición del desarrollo humano y la equidad

CAPITULO 9 Logros de Cuba en áreas relevantes del desarrollo humano y la equidad en el contexto de América Latina y el Caribe

CAPITULO 10 El desarrollo humano y la equidad a escala territorial

NOTA TÉCNICA 1 Indice de Desarrollo Humano y Equidad

NOTA TÉCNICA 2 Indice Territorial de Desarrollo Humano y Equidad

CUARTA PARTE Anexos

ANEXO 1 Documentación consultada y estudios de países

ANEXO 2 Tablas estadísticas

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RECUADROS1.1 Concepto de equidad en distintas fuentes de pensamiento1.2 Teorías alternativas sobre justicia distributiva y equidad social1.3 Nociones relativas a la equidad de los resultados1.4 Equidad y transformación productiva. Un enfoque integrado2.1 La difusión de la información en un mundo globalizado2.2 El mundo no tiene otra alternativa a la globalización neoliberal que una distribución justa de las riquezas3.1 Antecedentes a la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo3.2 Características institucionales del FMI y el BM

3.3 Turbulencia y confusión en 1998 383.4 Principios de la Estrategia Mundial Salud para Todos en el Año 2000 403.5 Declaración sobre el Derecho al Desarrollo 423.6 Hacia una nueva orientación del desarrollo 423.7 Los estilos de desarrollo 433.8 Orientaciones para una política integrada 443.9 Síntesis de las propuestas de acción para alcanzar un nivel superior de desarrollo humano en el mundo 454.1 Fundamentos políticos, sociales y económicos del Estado cubano 514.2 Características del Estado cubano 534.3 Dirección y control de la actividad económica y social. Igualdad de derechos y deberes 554.4 Síntesis de las transformaciones institucionales y legislativas para la introducción de nuevos mecanismos economicos 575.1 Medidas con efectos positivos sobre el empleo y los ingresos 645.2 Factores que caracterizan la actual política en relación con el empleo y los ingresos 675.3 Resumen de los aspectos fundamentales regulados por la Ley ll OO de 1963 696.1 Caracteristicas de la política educacional de Cuba 796.2 Logros más relevantes en la ampliación de los servicios culturales (1959-1990) 856.3 Políticas a favor de la mujer 896.4 La participación de la mujer en la vida política 906.5 Realidad de la mujer en Cuba 916.6 Política de empleo para preservar la equidad y la justicia social 927.1 Principales reformas en el sector de la salud a partir de 1960 987.2 Problemas prioritarios de salud 1037.3 Artículo 27 de la Constitución de la Republica de Cuba 1097.4 Acciones institucionales y legislativas más relevantes a favor del medio ambiente 1117.5 Principios del trabajo ambiental en Cuba 1138.1 Aspectos metodológicos que no deben ser olvidados al considerar el valor del IDH y la ubicación del país respecto al índice 1298.2a Tipología de la contribución al mejoramiento de la ubicación de los países según el IDH en el Informe de 1999 respecto al de 1998 en los países de América Latina y el Caribe 1318.2b Caracteristicas de los signos del cambio total y del explicado por la modificación en la metodología del tratamiento del ingreso y relaciones entre ambos valores para cada tipo de país 1338.3 Situación de la pobreza de ingreso y la pobreza humana en el mundo 1358.4 Resultado de los cambios hacia una economía de mercado en los países en transición 1358.5 Situación de pobreza y privación en los paises industrializados 1379.1 Causas que explican la dinámica del IDH para Cuba 1559.2 Indice de Desarrollo Humano y Equidad 1569.3 Resultados del IDHE para los países de América Latina y el Caribe 15810.1 Dimensiones e indicadores considerados en el Indice Territorial de Desarrollo Humano y Equidad 16110.2 Valores del Indice Territorial de Desarrollo Humano y Equidad para las-provincias de Cuba 167

TABLAS

3.1 Problemas y tendencias mundiales en el sector de la salud y en los sectores socio-económicos afines (datos de 1978) 393.2 Situación mundial en el sector de la salud y en los sectores socio-económicos afines (1995) . 41

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4.1 Indicadores económicos seleccionados 1994-1997 566.1 Disponibilidades en la red de centros educacionales 806.2 Comportamiento de los gastos corrientes en educación 816.3 Indicadores seleccionados en educación 826.4 Continuidad de estudios en graduados de 9no grado (en miles y en %) 836.5 Comportamiento de la movilidad de los maestros y profesores (%) 846.6 Libros y folletos editados (miles) 866.7 Grupos artísticos profesionales 866.8 Instalaciones culturales en servicio 876.9 Producción cinematográfica 887.1 Gastos presupuestarios en salud 977.2 Evolución de los indicadores de salud 1007.3 Principales causas de muerte en Cuba (1997) 1027.4 Evolución de las diez principales causas de muerte 1047.5 Dinámica del fondo ocupacional en 1998 1068.1 Características de los índices propuestos en los Informes de Desarrollo Humano 1248.2 Valores de IDH obtenidos en el Informe de Desarrollo Humano 1999, cambio total de hubicación respecto al informe de 1998 y cambios debido a la modificación de la metodología en el tratamiento del ingreso en los países de América Latina y del Caribe 1348.3 Ubicación de los países de América Latina y el Caribe según la tipología de la contribución al mejoramiento de los países según IDH en el Informe 1999 respecto al de 1998 1369.1 Desarrollo relativo de Cuba en el contexto de América Latina y el Caribe: resultados fundamentales 1469.2 Desarrollo relativo de Cuba en el contexto de América Latina y el Caribe: países considerados y fuentes de información 1489.3 Clasificación para Cuba de los indicadores considerados según aspectos del desarrollo humano y el nivel de desarrollo relativo 1539.4 Resultados obtenidos para Cuba en los diversos índices para la medición del desarrollo humano 1549.5 Resultados para América Latina y el Caribe del Indice de Desarrollo Humano y Equidad (IDHE) y sus componentes, y diferencia de posisicón ocupada por los países de acuerdo con el IDHE y el IDH 15710.1 Resultados para los indicadores trazados y considerados en el Indice Territorial de Desarrollo Humano y Equidad 16210.2 Valores de los indicadores trazadores considerados en el Indice Territorial de Desarrollo Humano y Equidad para las provincias del país 16410.3 Clasificación de los niveles de logros relativos para las dimensiones consideradas en el Indice Territorial de Desarrollo Humano y Equidad para las provincias de Cuba 166

TABLAS DE LAS NOTAS TECNICAS

1.1 Indicadores seleccionados para integrar el Indice de Desarrollo Humano y Equidad 1751.2 Coeficientes de variación para los indicadores considerados para formar parte del Indice de Desarrollo Humano y Equidad 1771.3 Información relativa a los indicadores considerados en el Indice Territorial de Desarrollo Humano y Equidad 184

TABLAS DEL ANEXO ESTADISTICO1 Indicadores demográficos fundamentales 1962 Otros indicadores sobre población 1973 Indicadores sobre población para las provincias del país (1997) 1974 Indicadores económicos y sociales seleccionados 1985 Deuda externa en moneda libremente convertible 2006 Estructura del producto interno bruto a precios de 1981 2007 Generación bruta y per capita de energía eléctrica 2008 Consumo de recursos energéticos 2009 Consumo de energia en los hogares 20010 Indicadores sobre seguridad social 20111 Gastos del Sistema de Seguridad Social (millones de pesos) 20112 Gastos del Sistema de Seguridad Social por provincias 1997 (MMP) 20113 Numero de ocupados por formas de propiedad (miles de trabajadores) 20214 Ocupados en la economía nacional (miles de trabajadores) 20215 Salario medio mensual en el sector estatal 20216 Salario medio mensual en el sector estatal por provincias (pesos) 20317 Trabajadores por edad, sexo y categoria ocupacional 1997 (miles) 20318 Fuerza de trabajo por categoría laboral (miles de trabajadores) 20319 Indicadores fundamentales sobre educación 20420 Personal docente 20421 Recursos institucionales para la educación (número de centros) 20422 Tasa de escolarización por provincias y grupos de edades (%) 20523 Indicadores sobre actividades culturales 1997 20524 Red de instalaciones culturales y anos seleccionados 20525 Títulos ganados en Juegos Panamericanos 20626 Personal deportivo pedagógico 20627 Títulos ganados en Juegos Olímpicos 20728 Practicantes sistemáticos del deporte y la cultura física 20829 Desarrollo de la mujer 20830 Incorporación laboral de la mujer 20831 Indicadores de recursos y servicios en salud 20932 Indicadores de mortalidad 20933 Incidencia de algunas enfermedades 21034 Cobertura de vacunación por tipo de vacuna 1997 21035 Cobertura de vacunación por provincias 1997 21036 Cumplimiento de las metas de la Cumbre Mundial en Favor de la Infancia 21137 Cumbre Mundial en Favor de la Infancia Programa Nacional de Acción 21138 Unidades del Sistema Nacional de Salud 1997 21239 Recursos y servicios de salud por provincias 1997 21240 Indicadores sobre salud para las provincias 1997 21241 Construcción de viviendas 21342 Acceso a agua potable y saneamiento 1997 21343 Acceso a agua potable por tipo de servicio según provincias 1997 21344 Cobertura en saneamiento según provincias 21445 Cobertura de agua potable y saneamiento en las provincias 1997 21446 Metas de cobertura de los servicios de agua potable 21447 Metas de cobertura de los servicios de saneamiento 21548 Indicadores generales sobre medio ambiente 21549 Extensión de las áreas protegidas de significación nacional 1997 21550 Valores del Indice de Desarrollo Humano para las provincias 216

GRAFICOS7.1 Incidencia de enfermedades de declaración obligatoria (1970-1997) 997.2 Incidencia de enfermedades de declaración obligatoria (1970-1997) 1018.1 Valores mínimos y máximos de IDH en los Informes sobre Desarrollo Humano entre 1990 y 1999 125

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8.2 Indices asociados al ingreso para el cálculo del IDH para países de América Latina y el Caribe 1288.3 Influencia del cambio en la forma de tratar el ingreso en los valores de IDH para América Latina y el Caribe 1288.4 Ubicación de los paises de acuerdo con el cambio total en la posición según el IDH y explicado por el tratamiento del ingreso 1329.1 Desarrollo relativo promedio de Cuba en el contexto de América Latina y el Caribe 1499.2 Diferencias en posiciones que ocupan los países de América Latina y el Caribe respecto a ndices seleccionados 1509.3 Diferencia entre el valor observado de IDG y esperado de acuerdo con los valores registrados de IDH 1519.4 Posiciones relativas obtenidas para Cuba en los diversos índices para la medición del desarrollo humano 1549.5 Posiciones que ocupan los países de América Latina y el Caribe según los resultados del IDH y del IDHE 15810.1 Logros relativos según dimensiones del desarrollo humano de las provincias de Cuba 16310.1 Logros relativos según dimensiones del desarrollo humano de las provincias de Cuba (Cont.) 16510.1 Logros relativos según dimensiones del desarrollo humano de las provincias de Cuba (Cont.) 16710.1 Logros relativos según dimensiones del desarrollo humano de las provincias de Cuba (Cont.) 16910.2 Provincias con mayor y menor homogeneidad de los logros relativos de las dimensiones consideradas del desarrollo humano 17010.3 Correlación entre el ITDHE y la homogeneidad de los logros relativos para las provincias de Cuba 170

Siglas

Acuerdo Multilateral de InversionesBanco Central de CubaBanco MundialBanco Nacional de CubaConsejo de Ayuda Mutua EconómicaCenter for Development and Population ActivitiesComité Estatal de EstadísticasComisión Económica para América Latina y el CaribeCentro de Información, Divulgación y Educación AmbientalCentro de Investigaciones de la Economía MundialCentro de Información de PrensaConferencia Internacional de Seguridad SocialComercio Internacional de Especies (flora y fauna) AmenazadasMinisterio de Ciencia, Tecnología y Medio AmbienteComision Nacional para la Protección al Medio AmbienteEstados Unidos de AméricaEmpresa de Ediciones y Grabaciones MusicalesEsperanza de Vida al NacerOrganización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la AlimentaciónFederación de Mujeres CubanasFondo Monetario InternacionalFondo de Población de las Naciones UnidasFondo de Desarrollo para la Educación y la CulturaGrupo de los 7 países más ricos (Alemania, Canadá, EUA, Francia, Gran Bretaña, Italia y Japón)Genneral Agreement on Tariffs and TradeInversión Extranjera DirectaIndice de Desarrollo de GéneroIndice de Desarrollo HumanoIndice de Desarrollo Humano y EquidadIndice Territorial de Desarrollo Humano y EquidadIndice de Desarrollo Humano ModificadoIndice de Educación FundamentalIndicador General de Accesibilidad al Desarrollo Social AcumuladoInternational Monetary FundInstituto Nacional de Deportes, Educación Física y RecreaciónInstituto Nacional de Investigaciones EconómicasInstituto Nacional de la ViviendaIndice de Pobreza de CapacidadIndice de Potenciación de GéneroIndice de Pobreza HumanaIndice de Pobreza Humana de los Países en DesarrolloIndice de Pobreza Humana de los Países IndustrializadosIndice de Progreso SocialMinisterio de Educación SuperiorMinisterio de CulturaMinisterio de Educación

AMIBCCBM

BNCCAMECEDPA

CEECEPALCIDEA

CIEMCIP

CISSCITES

CITMACOMARNA

EUAEGREM

EVNFAOFMCFMI

FNUAPFONCE

G-7GATT

IDEIDGIDH

IDHEITDHEIDHM

IEFIGADSA

IMFINDER

INIEINVIPCIPGIPH

IPH-1IPH-2

IPSMES

MINCULTMINED

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Ministerio de Salud PúblicaMinisterio del Trabajo y Seguridad SocialNuevo Orden Económico InternacionalNuevo Orden Económico MundialNuevo Orden MundialNuevo Sistema Monetario InternacionalOrganization for Economic Cooperation and DevelopmentOrganización Mundial de ComercioOrganización Mundial de la SaludOficina Nacional de EstadísticasOrganización de Naciones UnidasOrganización Panamericana de la SaludPopulation Action InternationalPartido Comunista de CubaProyecto de Desarrollo Humano LocalPlan Regional de Inversiones en Ambiente y SaludProducto Interno BrutoProducto Interno Bruto MundialProducto Nacional BrutoPrograma de las Naciones Unidas para el DesarrolloPrograma de las Naciones Unidas para el Medio AmbienteSalud Para Todos en el Año 2000Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Comercio y el DesarrolloUnited Nations Development ProgrammeUnión Nacional de Escritores y Artistas de CubaOrganización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la CulturaFondo de las Naciones Unidas para la InfanciaUnited Nations Development Fund for WomenOficina de Servicios de Proyectos de Naciones UnidasUnión de Repúblicas Socialistas SoviéticasWorld Commission on Environment and DevelopmentWorld Resources Institute

MINSAPMTSSNOEI

NOEMNOMNSMIOECDOMCOMSONEONUOPSPAIPCC

PDHLPIAS

PIBPIBM

PNBPNUD

PNUMASPT2000

UNCTADUNDP

UNEACUNESCOUNICEF

UNIFEMUNOPS

URSSWCED

WRI

Presentación

Cuando en 1990 el Programa de las Na-ciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)emitió su primer Informe sobre DesarrolloHumano, quedó relegada definitivamente laidea de que el ingreso per capita, per se, re-flejaba adecuadamente el bienestar de las per-sonas que conforman una sociedad.

Ese Informe lanzó así a la palestra mun-dial el concepto de desarrollo humano, ca-racterizado como un proceso continuo al cualtodo ser humano y todos los países de nuestroplaneta tienen derecho a acceder plenamente,y participar, en forma solidaria, de los logroseconómicos, sociales, culturales y políticosque propicien su bienestar y el disfrute delos bienes espirituales y materiales consustan-ciales a la dignidad humana.

Este concepto surgió de la percepción delPNUD de que ía pobreza -la contrapartidadel desarrollo humano- tiene una gran canti-dad de rostros y abarca mucho más que el in-greso de las personas.

Para medir el desarrollo humano, elPNUD elaboró una fórmula que tiene tambiénen cuenta, ademas del ingreso per capita,aspectos básicos del bienestar de las perso-nas, como son la esperanza de vida al nacer,el acceso a la salud y el nivel educativo pro-medio de los integrantes de cada país.

La justeza de esta propuesta del PNUDse refleja muy claramente en el caso de Cuba,que no figura en el grupo de aquellas nacio-nes con ingresos per capita altos. Sin embar-go, este país ha logrado significativos éxitos enlos temas con que el PNUD mide el desarro-llo humano y ha rebasado, incluso, a paísescon ingresos mucho mayores.

Uno de los pilares del desarrollo humanoes la dimensión equidad. Se trata de un con-cepto multidimensional que no sólo com-prende la distribución del ingreso, sino queincluye, así mismo, temas de gran impor-tancia para cada ser humano como son: acce-so a una buena educación, servicios de saludeficientes, seguridad social que garantice laprotección en etapas críticas de la vida, opor-

tunidades para el avance hacia niveles su-periores en las condiciones espirituales de lavida individual, familiar y social, la pro-ducción de bienes materiales y sus resulta-dos, así como a la cultura y conservación delmedio ambiente.

El enfoque sobre la equidad presente enlos distintos capítulos de este libro, supera laforma tradicional de pensar en relación conla riqueza o el ingreso, y abre paso a unaposición amplia en la cual se vinculan las ca-pacidades básicas de las personas con lasoportunidades, lo que no significa, necesa-ria-mente, iguales resultados, pues lo quecada quien haga con sus oportunidades entraen la esfera de su responsabilidad individual.

La tesis resultante de esta investigaciónconduce al planteamiento controversia1 (quecada vez suscribe un mayor numero de escue-las de pensamiento) de que la finalidad delcrecimiento económico debe ser el desarro-llo integral y responder a preguntas que en elorden mundial son preocupación permanen-te en distintos foros, conferencias y cumbrespresidenciales: ¿a dónde conduce el cre-cimiento económico? ¿quién se beneficia conél? ¿crea puestos de trabajo socialmente jus-tifícados? ¿preserva las oportunidades de lasgeneraciones futuras? ¿propicia la parti-cipación de la gente? ¿responde a la diver-sidad cultural? ¿garantiza el acceso a la edu-cación, la salud y el bienestar social, compo-nentes sensibles para consolidar el espíritu hu-mano?

Precisamente, esta investigación enfoca laequidad en el caso cubano, y sus autores pro-ponen un Indice de Desarrollo Humanoy Equidad, y un Indice Territorial de De-sarrollo Humano y Equidad, que en su diseñohan tenido en cuenta las ventajas relativasde varios índices examinados y experienciasen la evaluación regional del desarrollo hu-mano de otros países conjuntamente con lasde estudios territoriales realizados en Cuba.

Los análisis, comentarios y resultados dela investigación, recogidos en este libro, no

XIII

reflejan, necesariamente, la opinión del PNUDy su representación en Cuba. Los autores hanactuado con absoluta independencia intelectualy los resultados se sustentan en la integridadprofesional del equipo constituido por el Cen-tro de Investigaciones de la Economía Mundial(CIEM) y los consultores del PNUD. Al igual que en la Investigación sobre de-sarrollo humano en Cuba 1996, el presenteinforme es el fruto de un esfuerzo coordinadode un equipo del CIEM, dirigido por el Profe-sor Dr. Osvaldo Martínez y el de consultoresdel PNUD, encabezado por el Profesor Dr.Miguel A. Márquez.

XIV

Cuba, con sus propias experiencias, con-tribuye a enriquecer los debates interna-cionales sobre los tan importantes temasde la lucha contra la pobreza y por eldesarrollo humano. Confío en que esta nueva investiga-ción aporte elementos, experiencias yconceptos de interés, conduzca a la rea-lización de nuevos estudios colaborativoso comparativos, estimule el pensamientoacadémico y potencie el gran esfuerzomundial por garantizar un verdadero y equi-tativo desarrollo humano, sustentado enel derecho humano.

Luis Gómez-EcheverriRepresentante Residente

Programa de las Naciones Unidaspara el Desarrollo (PNUD)

Sinopsis

La Investigación sobre Desarrollo Hu-mano y Equidad en Cuba 1999, elabora-da por un equipo conjunto del CIEM y laoficina del PNUD en La Habana pretendeser una contribución al debate nacional einternacional acerca de estos temas y dacontinuidad a los esfuerzos iniciados porambas instituciones hace cinco años, cuan-do comenzaron los trabajos relacionadoscon la Investigación sobre Desarrollo Hu-mano en Cuba 1996. Esta primera investi-gación, publicada en 1997, obtuvo Pre-mio de la Academia de Ciencias de Cubaen 1998. La nueva edición tiene como objetivo lla-mar la atención acerca de una de las dimen-siones principales del desarrollo humano: laequidad. Esto llevó a los autores a incursio-nar en las principales corrientes y tenden-cias del debate más reciente acerca del tema.Según el enfoque de equidad propuesto porel PNUD, para que el desarrollo aumentelas oporhmidades de las personas, éstasdeben disfrutar de un acceso equitativo a ellas. El trabajo también dedica especial aten-ción a los retos que deben enfrentar las estra-tegias orientadas al logro de metas de desa-rrollo humano y equidad en el actual contextode globalización neoliberal; y se esbozan lospuntos de vista de diversos organismos inter-nacionales sobre estos temas. Probablemente las contradicciones másexplosivas del momento actual están dadasporque el avance de la globalización mar-cha de la mano con el avance de la pobrezay la polarización social. Es innegable que losaños 80 y 90 han sido los de creación deuna brecha abismal entre riqueza y pobre-za, no sólo entre países desarrollados y sub-desarrollados, sino en los pedazos de Ter-cer Mundo que crecen en las economíasdesarrolladas. El crecimiento económico mundial no sefiltra hacia abajo. Es la globalización neoliberalla que se asienta sobre ese suelo movedizo yse debate en el dilema de no poder desarro-llarse sin alimentar simultáeamente la bom-ba de alta explosividad social que confor-

ma un orden mundial no sustentable. Hay unalínea de correspondencia entre el avance dela globalización, del neoliberalismo, y elavance de la pobreza, de la desigualdad so-cial, de la inequidad social.

Una porción significativa de este traba-jo se dedica a las áreas básicas de desarro-llo humano y equidad en Cuba, con especialreferencia al papel del Estado y ala partici-pación social; los temas relativos a empleo,ingreso y seguridad social; educación, cul-tura y perspectiva de género; y salud, vivien-da y medio ambiente. A pesar de las restricciones y los cam-bios ocurridos en los años 90, la estrategiade desarrollo socioeconómico de Cuba con-serva sus objetivos esenciales en la esferasocial, así como su enfoque propio, y el con-senso logrado en tomo ala necesidad de asi-milar el ajuste externo y enfrentar las trans-formaciones económicas internas. El Estado continúa su defensa de la equi-dad social sobre la base de la universalidady la gratuidad de los servicios sociales bási-cos de educación (incluida la universitaria)y salud, con la prestación de servicios cuyacomple j idad va más a l lá de losintemacionalmente considerados como bá-sicos. También asegura un nivel básico en elconsumo de alimentos y bienes de primeranecesidad, con un tratamiento diferenciadopara niños, embarazadas, ancianos, enfer-mos y personas vulnerables por la cuantíade sus ingresos u otras causas. La seguri-dad y asistencia sociales continúan absor-biendo niveles de recursos significativos ymostrando amplias bases de cobertura, aun-que sometidas a tensiones y escaseces deri-vadas de la compleja realidad económica dela década de los 90. No se ha privatizadoninguna actividad relacionada con la presta-ción de servicios sociales básicos a la po-blación. La estrategia socioeconómica de Cuba du-rante los años 90 ha pretendido reanimar laeconomía interna y reinsertarla en el mercadomundial -a pesar del duro bloqueo impues-

XV

to por el gobierno de los Estados Unidos- yhacerlo con el menor costo social posible ypreservando los logros históricos en la esferasocial. En la última parte de la investigación se pre-sentan varios ejercicios de medición estadísti-ca, referidos a la ubicación relativa de Cubaen áreas relevantes del desarrollo humano y laequidad en el contexto de América Latina y elCaribe; así como al desarrollo humano y laequidad a escala territorial. Con tales propósi-tos, se introducen dos nuevos índices, el Indi-ce de Desarrollo Humano y Equidad, y el Indi-ce Territorial de Desarrollo Humano y Equi-dad. El Indice de Desarrollo Humano y Equidad(IDHE) se aplica a escala de los países deAmérica Latina y el Caribe, y esta conforma-do por ll indicadores agrupados en tres compo-nentes: la ubicación relativa media de los paí-ses según el logro de aspectos relevantes deldesarrollo humano; la equidad relativa mediade los grupos humanos dentro del país; y laequidaden el impacto del ingreso en el desa-rrollo humano. El Indice Territorial de De-sarrollo Humano y Equidad (ITDHE) se aplicaa las prvincias cubanas, y está integrado por 8indicadores trazadores, vinculados a igual nu-mero de dimensiones. Los cinco países con mayores valores delIndice de Desarrollo Humano y Equidad(IDHE), aplicado a la región latinoamericana ycaribeña, son Uruguay (0.833), Cuba (0.825),Trinidad y Tobago (0.744), Colombia (0.740)y Costa Rica (0.7 12); mientras que los cincoque exhiben los valores mas bajos son Haití(0.212), Guatemala(0,317), Nicaragua(0.375), El Salvador (0.43 1) y Honduras(0.473). Debe tenerse en cuenta que Cuba esel país que registra mayor avance en su posi-ción respecto al IDHE, en relación con la ubi-cación lograda con el IDH del PNUD (aumen-ta 8 posiciones); mientras que Chile es el queregistra un mayor retroceso en este sentido(disminuye II posiciones).

XVI

El Indice Territorial de Desarrollo Humano yEquidad (ITDHE), a diferencia del Indice de De-sarrollo Humano Provincial (IDHP) utilizado enla investigación de 1996, incorpora un mayor nú-mero de dimensiones de desarrollo humano, perocon un número menor de indicadores básicos; esdecir, que con menos información primaria se haconstruido un índice más eficiente y con mayorvalidez en cuanto a contenido. De acuerdo con los resultados del ITDHE, lasprovincias que ocupan 1as dos mejores posicio-nes son Ciudad de La Habana y Cienfuegos; ylas de peor ubicación, en orden descendente, sonGuantánamo y Granma. Cabe destacar que paratodas las dimensiones, ex-cepto el desarrollo eco-nómico, los logros da-tivos tienden a distribuirsesin brechas notables entre las provincias, lo querefleja un progreso, generalizado de todas las pro-vincias, en áreas tan sensibles del desarrollo hu-mano y la equidad como la educación, la saludpública, el acceso a los servicios básicos, el ac-ceso a la energía y lá participación política. Enestos cinco indicadores las catorce provinciasmostraron niveles considerados como muy altos(mas de 0,75), lo que supera ampliamente la rea-lidad de la mayoría de los países subdesarrolla-dos. Al igual que en ejercicios anteriores, no pre-tendemos con estos resultados, ofrecer ideas de-finitivas, conclusiones acabadas o medicionesprecisas acerca de temas tan complejos ymultifacéticos como el desarrollo humano y laequidad. Más bien percibimos este esfuerzo comouna nueva aproximación al objeto de estudio, des-de posiciones que permitan evaluar con objetivi-dad los logros socioeconómicos de Cuba en elcontexto internacional. El Centro de Investigaciones de la EconomíaMundial reitera su gratitud a la Oficina del PNUDen La Habana, y en especial a los señores ArielFrancais y Luis Gómez-Echeverri, por todo el apo-yo brindado para la realización de este trabajo.

Osvaldo MartínezDirector del CIEM

La Habana, 2000

PRIMERA PARTE:

Desarrollo humano y equidaden el plano internacional

CAPITULO 1:

CAPITULO 2:

CAPITULO 3:

Bases conceptuales y principales corrientes

Dilemas en el desarrollo humano y la equidaden el proceso de globalización

Desarrollo humano y equidad en el contextode los organismos internacionales

3BASES CONCEPTUALES Y PRINCIPALES CORRIENTES

CAPITULO 1

Bases conceptualesy principales corrientes

RECUADRO 1.1Concepto de equidad en distintas fuentes de pensamiento

(...) si resulta que la vida plantea nuevos casos respecto a los cuales la aplicación de la normageneral produciría efectos contradictorios a los previstos, entonces procede no aplicarla. La obliga-ción general cesa en el caso particular cuando la ley, a pesar de dictar una conducta justa en condi-ciones normales, no obliga por razones de humanidad en un caso concreto.

Salvat Universal 1985

Dice Aristóteles: “La naturaleza misma de la equidad es la rectificación de la ley cuando semuestra insuficiente por su carácter universal” (...). La ley tiene necesariamente carácter general y,por lo tanto, a veces demuestra ser imperfecta o de difícil aplicación en casos particulares. En talescasos, la equidad interviene para juzgar, no a partir de la ley, sino a partir de la justicia que lamisma ley está dirigida a realizar. Por lo tanto, anota Aristóteles, la justicia y la equidad son la mis-ma cosa; la equidad es superior, no a lo justo en sí, sino a lo justo formulado en una ley que, porrazón de su universalidad, está sujeta al error.

Abbagnano 1963

La equidad representa, frente a la razón legal (dura lex, sed lex), el sentimiento de la justiciaque, a veces, se aparta de la ley para atender a circunstancias que, de no ser consideradas, deter-minarían una “legal injusticia”, si se admite la frase paradojal. (...).

La estricta y rigurosa aplicación de la norma jurídica puede conducir, no raramente, a injusti-cias o inequidades. Desde antiguo se conoce el aforismo summum jus, summa injuria: el exceso derigor legal causa injusticia o agravio, libremente traducido.

La equidad sirvió, en todo tiempo, para salvar las lagunas del derecho, para mejorarlo yennoblecerlo, tal como lo demostraron los pretores de Roma antigua.

Orgaz 1952

Equidad (Del lat. aequitas, -atis, de aequus, igual) 2. propensión a dejarse guiar, o a fallar,por el sentimiento del deber o de la conciencia, más bien que por las prescripciones rigurosas de lajusticia o por el texto terminante de la ley.

Diccionario de la Lengua Española 1970

Polémica acerca del concepto deequidad

La equidad, en el contexto de una de-cisión social, significa que el resultado esimparcial y justo, y ésa ha sido una preo-cupación central del pensamiento social ypolítico a través de los tiempos. Los princi-pios de la justicia y la imparcialidad sonimportantes por sí mismos en toda in-teracción humana.

Las decisiones equitativas generalmentetienen mayor legitimidad y estimulan a laspartes con intereses divergentes a cooperarpara emprender acciones mutuamente acor-dadas. En otras palabras, cuando todas laspartes involucradas consideran que la deci-sión es equitativa, es más probable obtenerresultados conjuntos que sean efectivos.

La mayoría de los acuerdos internacio-nales tiene presente preocupaciones éticas ymorales relacionadas con la igualdad básicade todos los seres humanos y la existenciade derechos humanos fundamentales e inalie-nables. La equidad está también incorporada,explícita o implícitamente, en muchos de loscriterios que intervienen en la adopción dedecisiones políticas.

La equidad y la justicia son de extremaimportancia para aquilatar las dimensionesdel desarrollo: social, económica, política,ambiental, entre otras. En la actualidad, losdiferentes enfoques filosóficos y políticoshan proporcionado una variedad de acep-ciones del concepto de equidad.

Ya desde la Antigüedad, Confucio, Pla-tón, Aristóteles, la Biblia y los Vedas habíanexplorado el concepto de equidad y habíanaportado diversas acepciones e interpre-taciones. Algunos aspectos generales del de-bate actual emergen de la extensa literaturaacumulada sobre el tema.

El término equidad procede del latín ae-quitas, derivado a su vez de aequus, que sig-nifica igual; consiste en dar a cada uno loque le corresponde por sus méritos o condi-

ciones. La equidad supone no favorecer enel trato a uno, perjudicando a otro.

El término equidad está estrechamentevinculado al derecho y a su práctica jurídica.En el derecho procesal, la equidad no se enca-mina a suavizar las leyes, sino a entenderlascorrectamente. Existen leyes justas en sustérminos generales que, si se aplicaran porinercia a un caso concreto, redundarían enresultados completamente injustos (Lalande1967 y Salvat Universal 1985).

En general, la equidad está relacionadacon la forma en la cual las personas son tra-tadas en términos políticos, sociales y eco-nómicos; con las reglas de distribución delos resultados (costos y beneficios); con laposición de los grupos e individuos (SocialWatch 1998). Debe aceptarse, por consi-

4 INVESTIGACION SOBRE DESARROLLO HUMANO Y EQUIDAD EN CUBA 1999

guiente, que hay diferentes formas de ana-lizar el tema, y que esas formas dependen,en gran medida, del sentido atribuido al tér-mino en cada caso.

La equidad (imparcialidad) en el trata-miento a las personas está basada en ciertascaracterísticas que aquéllas comparten y porlas cuales merecen ser tratadas de una mane-ra equitativa.

En relación con las reglas equitativas parala distribución de los resultados, se estableceque los beneficios y los costos deben ser dis-tribuidos entre las personas de acuerdo conciertos criterios. Así, por ejemplo, un bene-ficio, como el derecho a votar, le correspondea los individuos en virtud de característicastales como la edad.

En lo referido a los criterios que debenutilizarse para distribuir costos y beneficios,la discusión sobre equidad se mezcla con pro-blemas de justicia social. La forma en que lasociedad distribuye los bienes, servicios yotros recursos constituye la fuente básica dela inequidad. Rawls, en su ensayo Teoría dela Justicia, señala que los principios dejusticia sirven para juzgar cómo las institu-ciones distribuyen los bienes y otros resul-tados (Rawls 1971).

Tradicionalmente, los debates acerca dela equidad giraban en torno a una variablefocal (ingreso, riqueza, oportunidades, liber-tad, satisfacción, utilidad, u otra), a partirde la cual se establecían las comparacionesy los juicios. En muchas ocasiones, estos de-bates se caracterizaban por la demanda deun trato uniforme a los sujetos. La nociónprevaleciente era el principio de que “todaslas personas son iguales”, de tal forma quelas diversidades sólo eran incorporadas ensegunda instancia.

Existe una amplia literatura contentivade diversos esfuerzos para medir la distri-bución del ingreso como variable focal. Entrelos autores se incluye aquellos que, comen-zando con la Curva de Lorenz y el CoeficienteGini,1 han propuesto mejoras en ese sentido(Mehrotra y Jolly 1997). Luego, la atencióncambió hacia otros indicadores, tales comopobreza absoluta —medida en términos delnúmero de personas ubicadas por debajo dela línea de la pobreza—, y las necesidadeshumanas básicas como educación, alimen-tación, salud, oferta de agua, saneamiento yvivienda.

1. El coeficiente Gini es un índice de desigualdad de los in-gresos relativos, en el cual el cero representa completa igual-dad y uno, desigualdad total. El coeficiente Gini se derivade la curva de Lorenz, que muestra la fracción del ingresototal que recibe cada percentil de la población, ordenadodesde la categoría más baja a la más alta.

Los refinamientos teóricos más recienteshan explorado la posibilidad de adoptar di-ferentes variables focales, y reconocen laexistencia de una amplia variedad de dimen-siones relacionadas con el tema de la equidad(libertades, derechos, ingresos, bienes prima-rios y necesidades, entre otras). Esta multidi-mensionalidad se traduce en una diversidadde perspectivas en los análisis.

La equidad como objetivo político apareceen la medida en que ciertos grupos aboganpor ella (clases, grupos étnicos, mujeres). Laidea de equidad política supone trascenderel punto de vista individualista y considerarlas demandas de los grupos y organizacionessociales. Los menos privilegiados en la esferaeconómica tienden a carecer de poder en laesfera política y, por tanto, sus demandas noson canalizadas al sistema político. Como,enúltima instancia, la inequidad económicacondiciona la inequidad social, política y le-gal, suele ser presentada como la más obje-table de todas las inequidades.

La reflexión teórica sobre la equidadeconómica ha sido desarrollada por variasescuelas de pensamiento, entre las que se des-tacan el enfoque marxista, las concepcionesliberales y la doctrina libertaria.

El punto de vista socialista enfatiza lacontradicción fundamental entre las poten-cialidades del capitalismo para crecer econó-micamente y movilizar recursos, y el carácterdesigual de la distribución, que amenaza laestabilidad e, incluso, la supervivencia delsistema. El enfoque tiende a demostrar quela inequidad es inherente al capitalismo, cu-yos patrones distributivos están en funciónde la estructura de clases y de la propiedadprivada sobre los medios fundamentales deproducción.2

En la corriente liberal se distinguen, almenos, dos vertientes básicas: el utilitaris-

2. Teniendo en cuenta la posición frente a los medios deproducción de las clases fundamentales del capitalismo,Marx y Engels señalaron:

Por burguesía se comprende a la clase de loscapitalistas modernos, propietarios de los medios deproducción social, que emplean el trabajo asalariado.Por proletarios se comprende a la clase de lostrabajadores asalariados modernos que, privados demedios de producción propios, se ven obligados avender su fuerza de trabajo para poder existir.

En la misma medida en que sea abolida la explotaciónde un individuo por otro, será abolida la explotaciónde una nación por otra (Marx y Engels 1970).

Como parte de su contribución al pensamiento mar-xista, V. I. Lenin dedicó especial atención al estudio del refor-zamiento del desarrollo desigual en las condiciones delimperialismo, como fase superior y última del modo de pro-ducción capitalista.

La mayoría de losacuerdos

internacionalestiene presente

preocupacioneséticas y morales

relacionadas con laigualdad básica de

todos los sereshumanos y laexistencia de

derechos humanosfundamentales e

inalienables


RECUADRO 1.2Teorías alternativas sobre justicia distributiva y equidad social

Solimano 1998

Perspectiva liberal

1. Concepción utilitarista y economía neoclásica: Metodológicamente, tie-nen un carácter individualista y asumen que los individuos maximizan uti-lidad al seleccionar racionalmente bienes y servicios para consumir. Se plan-tea que el interés particular es el fundamento de la conducta humana. Pre-conizan la unión razonable de los intereses individuales y sociales, ya queel bienestar social está basado solamente en las utilidades individuales. Susprincipales proponentes son Adam Smith, Jeremy Bentham, John StuartMill, Francis Edgeworth y Wilfredo Pareto. Se asume que la principal limi-tación del utilitarianismo económico es la falta de preocupación por la jus-ticia social y la equidad, pues ignora los problemas asociados a la deficien-te distribución de los ingresos en una sociedad y no reconoce el concepto delos derechos básicos humanos. La economía neoclásica asocia la equidad ala noción de eficiencia de Pareto, según la cual lo óptimo se alcanza cuan-do dos sujetos están en una situación tal en que al menos uno mejora, sinque el otro pierda. El utilitarianismo y la economía neoclásica consideranque un patrón justo o socialmente óptimo de asignación de recursos es elque maximiza la suma de la utilidad total de los individuos en la sociedad,sin reparar en la forma en que estas utilidades son distribuidas entre losmiembros de la sociedad.

2. Teoría de la Justicia de acuerdo con John Rawls: Infuenciada por filóso-fos políticos como John Locke, Jean-Jacques Rousseau e Immanuel Kant.Plantea que el objeto primario de la justicia es la estructura básica de lasociedad o, más precisamente, el modo en que las instituciones socialesdistribuyen los derechos y deberes fundamentales y determinan la divisiónde las ventajas provenientes de la cooperación social. Al abordar la justiciacomo equidad, como alternativa al utilitarianismo, Rawls se fundamentaen el concepto de “bienes primarios”, los cuales son definidos como “losderechos, libertades, poderes, oportunidades, ingresos y riquezas” que de-ben ser distribuidos igualmente entre todos, para el beneficio de todos. Enuna sociedad dirigida por la justicia como equidad, los esfuerzos principa-les deberían ser canalizados hacia el incremento del nivel de bienes prima-rios de los miembros menos favorecidos. La Teoría de la Justicia de Rawlsremplaza el concepto de utilidad por el de “bienes primarios”, y lo que sepersigue no es maximizar la utilidad total, sino crear las premisas para uncontrato social negociado bajo condiciones de incertidumbre. En este con-trato, la sociedad actúa como aseguradora a través de un conjunto dado deinstituciones incorporadas. Críticos como Amartya Sen, Premio Nobel deEconomía en 1998, indican que Rawls, al asumir que las personas raciona-les eligirían una distribución completamente equitativa de los “bienes pri-marios”, no tiene en cuenta que muchas encuestas demuestran que se favo-rece más la maximización del ingreso promedio con un piso mínimo de

ingreso. También es difícil definir objetivamente a los “menos favoreci-dos”. En estos términos, Sen ha concluido que los “bienes primarios” noserían la variable a ser maximizada en una sociedad, sino la búsqueda de laigualdad de capacidades que permitan a las personas lograr libremente susaspiraciones alternativas. Las capacidades se refieren no sólo a recursos ensí, sino también a lo que éstos puedan hacer para las personas.

Perspectiva socialista

El principal sostén del análisis socialista es el conjunto de las doctrinasfilosóficas, políticas y económicas de Karl Marx, que propugna una teoríaeconómica basada en que la lucha entre clases sociales ha sido la mayor fuer-za de los cambios históricos. Estudia las relaciones sociales de producción, esdecir, las relaciones económicas entre los hombres. La piedra angular es lateoría del valor, según la cual la explotación capitalista es la fuente de enri-quecimiento de las clases dominantes. El punto de vista marxista enfatiza lacontradicción fundamental entre las potencialidades del capitalismo para cre-cer económicamente y movilizar recursos, y el carácter desigual de la distri-bución, que amenaza la estabilidad e, incluso, la supervivencia del sistema. Elenfoque marxista plantea que la inequidad es inherente al capitalismo, cuyospatrones distributivos están en función de la estructura de clases y de la pro-piedad privada de los medios fundamentales de producción. A problemas con-ceptuales, como el no considerar otros factores de producción como fuentesde valor en la producción, se unen los de experiencias socialistas en variospaíses, todo lo cual ha motivado un replanteamiento teórico que, en algunoscasos, abandona el concepto de la explotación de clases como el elementocentral de las inequidades en el capitalismo.

Perspectiva libertaria

Los principales exponentes, F. A. Hayek y R. Nozick argumentan que losprincipios fundamentales para juzgar las acciones humanas son la propiedadindividual y los derechos naturales individuales, y no los conceptos del biensocial. Proponen que, para un individuo, es moralmente válido usar los recur-sos externos en su beneficio, siempre que no se perjudique a los demás. Seña-lan que no es justa la apropiación de los frutos del trabajo individual por partedel Estado (por ejemplo, a través de los impuestos) con el propósito deredistribuirlos. La doctrina libertaria considera que la desigualdad de ingre-sos y de riqueza es una consecuencia natural de una sociedad de mercado, yque, por tanto, las políticas orientadas a reducir las disparidades, limitarían lalibertad individual e interferirían el proceso de creación de riqueza. Estos au-tores critican los conceptos de justicia redistributiva y equidad social, y abo-gan por la libertad individual y un Estado mínimo, pilares de su visión acercade la sociedad.

mo y la economía del bienestar, de un lado;y la Teoría de la Justicia rawlsiana, del otro.

El utilitarismo y la economía del bienestarconsideran que un patrón justo o socialmenteóptimo de asignación de recursos es el quemaximiza la suma de la utilidad total de losindividuos en la sociedad, sin reparar en laforma en que tales utilidades son distri-buidas entre los miembros de la sociedad.

La Teoría de la Justicia de Rawls reem-plaza el concepto de utilidad por el de “bienesprimarios”, y lo que se persigue no es maxi-mizar la utilidad total, sino crear las condi-ciones para un contrato social negociado bajocondiciones de incertidumbre. En este con-trato, la sociedad actúa como aseguradora a

través de un conjunto dado de institucionesincorporadas.

Por su parte, la doctrina libertaria (oliberal a ultranza) considera que la des-igualdad de ingresos y de riqueza es unaconsecuencia natural de una sociedad demercado y que, por tanto, las políticasorientadas a reducir las disparidadestambién reducirían la libertad individuale interferirían el proceso de creación de ri-quezas. Estos autores, entre los que se ubi-can Nozick y Hayek, critican los conceptosde justicia redistributiva y equidad social,y abogan por la libertad individual y unEstado mínimo, pilares de su visión acercade la sociedad .


La equidad social se distingue concep-tualmente de la equidad económica y la equi-dad política. Para algunos autores, las nocio-nes de equidad social suponen que puede lo-grarse una mejoría en la calidad de la vida sincambiar el sistema básico de estratificaciónsocial derivado de la lógica del mercado, en lamedida en que se asegure un “piso mínimo”,es decir, un conjunto de bienes y serviciosesenciales para todas las personas. El concep-to de ciudadanía social (social citizenship) serefiere al derecho de cada persona a disfrutarde un nivel mínimo de bienestar y seguridad,lo que implica el derecho a la seguridad social,salario, beneficios sociales, salud, educación,y otros servicios (Social Watch 1998).

La justificación para este orden de prio-ridad es que los méritos de las personas noson la base de los atributos naturales y socia-les que influyen en el bienestar de esas perso-nas (talento, entorno de la infancia, condiciónde clase); y consecuentemente, las diferenciasde beneficios derivadas de esos atributos sonmoralmente arbitrarias. Este enfoque propo-ne el establecimiento de un límite inferior yuno superior en la distribución de los resul-tados; es decir, un piso bajo el cual los indi-viduos no puedan caer, y un techo más alládel cual los individuos no puedan subir. Elestablecimiento de pisos y techos viola loslogros individuales asociados con la equidadde oportunidades y, por tanto, es rechazadopor las versiones extremas del liberalismo(Social Watch 1998).

La idea acerca del “piso mínimo” ha va-riado, y en el presente se entiende que laresponsabilidad pública no termina con laprovisión de los servicios sociales. El con-cepto de ciudadanía social también implicala creación de sujetos activos (participadores)que se emancipen ellos mismos de las limi-taciones básicas impuestas por la pobreza yla dependencia de la asistencia que les da elEstado. Desde esta perspectiva, la equidadsocial se entiende como el acceso a los ser-vicios básicos para todas las personas de lasociedad, no sobre bases de compasión, sinoen términos de derechos.

La definición de equidad social está muyvinculada a los conceptos de vulnerabilidad,exclusión e integración social. El objetivo su-premo de la integración social es la creaciónde una sociedad para todos, basada en el res-peto a todos los derechos humanos y liber-tades fundamentales, la diversidad culturaly religiosa, la justicia social y las necesidadesespeciales de las personas que se encuentranen desventaja, la participación democráticay el respeto a la ley.

En relación con el grado de inclusiónsocial, las personas suelen ser clasificadasen tres grandes grupos: totalmente incluidos,vulnerables y excluidos. Los vulnerables sonlos que se hallan en una situación inestabley en peligro de caer en el área de exclusión(Social Watch 1998).

Es en este debate acerca de la integraciónsocial, en que la equidad se erige frente a laigualdad. La universalización de la igualdad,si bien ha sido importante en una etapa, haocultado, en muchas ocasiones, los interesesespecíficos de las mujeres y otros grupos mi-noritarios, así como la seriedad de su exclu-sión. El concepto de equidad implica teneren cuenta las diferencias, respetarlas y evitarque se transformen en manifestaciones de ex-clusión social.

La necesidad de garantizar la equidad en-tre hombres y mujeres, minorías étnicas yreligiosas, poblaciones rurales y urbanas, ydiferentes generaciones, es un tema clave deeste debate. Entre los principales actores in-volucrados en el logro de avances en esasáreas se encuentran los gobiernos nacionales,la sociedad civil y la comunidad internacio-nal. Los temas cruciales incluyen la garantíade empleo para todas las personas económi-camente activas, el acceso universal y equi-tativo a la educación y los servicios; el respe-to a las diferencias culturales entre los pue-blos y grupos sociales, entre otros.

La equidad es una de las seis dimensionesbásicas del concepto de desarrollo humano,propuesto por el PNUD (CIEM 1997). Segúneste enfoque, para que el desarrollo aumentelas oportunidades de las personas, éstas debendisfrutar de un acceso equitativo a esas opor-tunidades. De no ser así, se restringirían lasopciones de muchos individuos dentro de lasociedad. En este sentido, se insiste en quela equidad debe entenderse como igual accesoa oportunidades,3 pero no iguales resultados,pues lo que cada uno haga con sus oportu-nidades entra en la esfera de la iniciativa in-dividual.

Aplicación de los principios deequidad

Teniendo en cuenta las consideracionesgenerales antes expresadas, y a manera de

3. En ocasiones, la equidad de oportunidades requiere unarestructuración importante del poder en las sociedades, puesse traduce, entre otras medidas, en: distribución de bienesproductivos, incluida la tierra; implantación de políticas fis-cales redistributivas; mayor disponibilidad del crédito ban-cario; extensión de oportunidades de participación y elimi-nación de barreras para mujeres y minorías (CIEM 1997).

La equidad yla justicia

son de extremaimportancia

para aquilatarlas dimensionesdel desarrollo:

social, económica,

política, ambiental,entre otras


síntesis, los principios de equidad debenaplicarse en dos niveles:

-en el procedimiento de adopción de deci-siones

-al evaluar los posibles resultados de lasdecisiones (IPCC 1996 y Munasinghe 1999)

Ambos aspectos son muy importantes,pero requieren un análisis integral, ya quelos procedimientos equitativos no garantizannecesariamente resultados equitativos y, vice-versa, procesos de adopción de decisionesinequitativos pueden generar resultados equi-tativos.

La equidad en el procedimiento tiene, asu vez, dos componentes:

-participación: la equidad supone queaquellos que son afectados por las decisionesdeberían participar en el diseño de éstas, biensea de forma directa o a través de represen-tantes

-en lo relativo al proceso en sí, la equidaddebe asegurar igual tratamiento ante la ley.Es decir, los casos similares deben ser trata-dos de manera similar,4 y las excepciones de-ben hacerse sobre la base de principios dejusticia.

En el proceso de adopción de decisiones,la versión liberal del trato igualitario estámuy relacionada con la concepción acercade la igualdad de oportunidades, en la cualtodos los individuos podrían acceder a losbeneficios sobre bases competitivas. En estesentido, debe tenerse en cuenta que la ga-rantía de iguales derechos no es una condi-ción suficiente para asegurar que las oportu-nidades sean asequibles a los que se encuen-tran en una posición social desventajosa. Serequeriría una distribución desigual para lle-var a los más necesitados a un punto de par-tida común.

La aplicación de estas teorías a la justiciainternacional (entre Estados) presenta pro-blemas. No obstante, por extrapolación o ana-logía, estas teorías ofrecen ideas acerca de laaplicación de la equidad de procedimientoentre los Estados. Por ejemplo, la noción deque la equidad de procedimiento supone quelos derechos básicos (de los individuos o losEstados) deben ser respetados en el proceso deadopción de decisiones, es aceptada común-mente en el derecho nacional e internacional.

La equidad de resultados también tienedos elementos, en lo relacionado con la distri-bución de los costos y beneficios:

-distribución intrageneracional o espa-cial. Aquí se destaca la equidad entre regio-

4. El principio del trato equitativo ante la ley suele ser enten-dido como un estrecho aliado de las nociones de derechosbásicos mínimos para los individuos.

nes y países, y la equidad dentro de los paí-ses

-distribución intergeneracional o tem-poral 5

La equidad en la distribución de los costosy beneficios puede ser evaluada en términosde ciertos enfoques genéricos: paridad, pro-porcionalidad, prioridad, utilitarismo clásicoy justicia distributiva rawlsiana.

Ninguna sociedad ha logrado un consensocompleto acerca de alguno de estos enfoquespor separado, como el criterio único para de-finir la equidad de resultados. Algunos en-foques son incompletos; es decir, excluyenciertos resultados sin ayudar a la elección en-tre otras opciones.

Estos enfoques, individualmente, puedenno ser apropiados o prácticos como normaúnica ya que, entre otras razones, los casos eindividuos son raramente idénticos, y loscostos y beneficios pueden no ser divisibles;o, en caso de serlos, pueden no ser divisiblesen partes que se puedan medir con precisión,lo que hace imposible aplicar directamentealgunos de estos principios.

IPCC 1996

Paridad: fórmula para la distribución equitativa de los costos y beneficios, según la cual todoslos demandantes deben recibir partes iguales, por lo que está estrechamente asociada con eligualitarismo.

Proporcionalidad: principio que data, al menos, de los tiempos de Aristóteles, y plantea quelos costos y beneficios deben ser distribuidos en proporción con la contribución de los demandan-tes.

Prioridad: categoría según la cual los de mayores necesidades deben tener ventajas. Constitu-ye la base del enfoque de las “necesidades básicas”, que enfatiza el derecho absoluto de los indivi-duos a los bienes y servicios necesarios para sostener sus vidas en un nivel mínimo promedio debienestar, lo que incluye el acceso al agua potable, nutrición mínima, atención médica y recursosambientales en general. Mientras mayores son las necesidades básicas no cubiertas por algunos,mayores deben ser los beneficios que reciban.

Utilitarismo clásico: propone que los costos y beneficios deben ser distribuidos de tal formaque permitan lograr los mejores resultados para el mayor número de personas. Esta fórmula puedeser expresada matemáticamente en términos de utilidad máxima total, lo que supone una medida ycomparación de las utilidades.

Justicia distributiva rawlsiana: escalón superior con respecto al concepto de utilitarismo,pues supone una distribución igual, a menos que la distribución desigual opere en beneficio de losmenos aventajados.

Nociones relativas a la equidad de los resultadosRECUADRO 1.3

En la práctica, cuando las sociedadestratan de lograr equidad en los resultados, lohacen aplicando diferentes criterios y bus-cando lograr cierto balance y combinación

5. En la esfera del medio ambiente, la equidad interge-neracional es un aspecto del desarrollo sostenible, que serefiere a la equidad en la distribución intertemporal del pa-trimonio natural o de los derechos a su explotación (Na-ciones Unidas 1997).


entre ellos. En muchos casos, este balancees también afectado por el interés propio deaquellos grupos sociales con mayor poder enel proceso de adopción de decisiones, quetienden a aplicar y a enfatizar aquellos prin-cipios que pueden proporcionarles mayoresventajas. No obstante, estos principios cons-tituyen una guía útil para lo que pudieranser decisiones equitativas.

Estos principios fueron desarrollados enel contexto de sociedades específicas; la lite-ratura sobre las teorías de la equidad de re-sultados a nivel internacional es más recientey es, en gran medida, una extensión de losprincipios antes analizados.

Los asuntos relacionados con la equidad(de procedimiento y resultado) se complicanal considerar la gran variedad de supuestosculturales y sociales acerca de la ética, el me-dio ambiente y el desarrollo.

En relación con el debate acerca de lasconsideraciones ambientales globales, existeconsenso en lo que constituiría una distri-bución equitativa del bienestar con una pers-pectiva de largo plazo, como revela la acep-tación del concepto de desarrollo sostenible,popularizado en el informe de la ComisiónMundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo(Comisión Brundtland) en 1987 (WCED1987).

La idea central del desarrollo sosteniblees que la presente generación no debe hacercambios que reduzcan las posibilidades paraque las futuras generaciones logren un bie-nestar comparable. Este concepto ha recibidoun apoyo generalizado a nivel internacional,como lo evidencia su inclusión en la De-claración de Río y en la Agenda 21 (Pichs1994);6 aunque no existe un acuerdo uni-versal acerca del significado de este concepto.

Este nuevo paradigma de desarrollo as-pira, por tanto, al crecimiento económico yal acceso, por todas las personas, al ejercicioefectivo de sus derechos económicos, socialesy culturales, la participación en la vida polí-tica y el ejercicio pleno de la libertad. Conse-cuentemente, el desarrollo debe ser de las per-sonas, por las personas y para las personas;y los derechos humanos son un componenteesencial del desarrollo sostenible.

A los efectos de esta investigación, re-ferida preferentemente al desarrollo humanoy equidad y en Cuba, han sido consideradostanto los criterios relativos a la equidad deprocedimiento (participación social en la

adopción de decisiones y tratamiento equi-tativo de las personas), como los relativos ala equidad de resultados (equidad intra eintergeneracional).

En el caso cubano, la igualdad de oportu-nidades para todos se complementa con losesfuerzos del Estado dirigidos a asegurar unacceso universal y efectivo a esas oportuni-dades, y a garantizar las condiciones paraque cada miembro de la sociedad pueda serun sujeto activo y participador en el proyectode desarrollo económico y social.

Crecimiento económico, desarrollohumano y equidad

Tradicionalmente, el concepto de de-sarrollo ha tenido una connotación emi-nentemente económica y, en consecuencia,los planes de acción y políticas nacionaleshan sido centrados casi exclusivamente enel crecimiento económico, negando la di-mensión humana. Desde los años setenta,esta concepción basada en la dimensióneconómica está siendo revisada en la medidaen que se ha reconocido que el crecimientoeconómico no asegura bienestar para toda lapoblación.

Asimismo, se ha pasado gradualmente dela medición del crecimiento en términoscuantitativos a las evaluaciones cualitativas;y la idea de que el desarrollo humano debeconsiderar no sólo la expansión económica,sino también la distribución equitativa delproducto, se afianza progresivamente.

Si bien diversas teorías económicas se hanpreocupado históricamente por la cuestióndel desarrollo y sus efectos sobre los nivelesde vida y la distribución del ingreso, la eco-nomía del desarrollo, como se le conoce enla actualidad, data de finales de los años cua-renta y comienzos de los cincuenta. Estenombre se inspiró, en gran medida, en la obrade Schumpeter, que definió el desarrollo co-mo una transición de desequilibrio de unaconfiguración de balance económico a otra.El pensamiento económico posterior fue muyinfluido por el papel positivo atribuido a laintervención estatal por Keynes (Mehrotra yJolly 1997).

Durante los años cuarenta y cincuenta,los argumentos contra el libre accionar delas fuerzas del mercado en el proceso deindustrialización, constituyeron principiosguías para los diseñadores de política en lamayoría de los países de Africa, Asia y Amé-rica Latina, que siguieron como estrategiala industrialización por sustitución de impor-taciones. A partir de las ideas de Prebish, el

6. La Declaración de Río y la Agenda 21 son dos de los re-sultados más importantes de la Conferencia de NacionesUnidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD),celebrada en Río de Janeiro, Brasil, en junio de 1992.

La reflexión teóricasobre la equidad

económica ha sidodesarrollada por

varias escuelas depensamiento,entre las quese destacan

el enfoque marxista,las concepciones

liberales y ladoctrina libertaria


modelo de las “dos brechas” hizo énfasis enlos recursos externos adicionales como com-plemento a los ahorros domésticos y a la ca-pacidad para importar bienes de capital e in-termedios.

En los años sesenta y setenta, la línea depensamiento que abogaba por una funciónactiva del Estado y de la planificación comen-zó a ser retada por otra escuela de pensamien-to, la neoclásica, que pone mayor énfasis enel papel del mercado.

Desde comienzos de los ochenta, muchospaíses han adoptado políticas orientadas almercado, sobre todo a raíz de la crisis de ladeuda externa. Durante esa década, las polí-ticas económicas fueron dominadas por laspreocupaciones en torno a la estabilidad ma-croeconómica. En el mejor de los casos, seaplicaron medidas compensatorias paramejorar la situación de los nuevos pobres,pues durante esos años creció la incidenciade la pobreza a escala global, sobre todo, enAfrica y América Latina.

Así, durante esa década, se difundieronampliamente los postulados del “Consensode Washington”, que abogaba por un Estadomínimo, mercados de productos y de factoresproductivos y financieros no distorsionados,y la provisión pública de infraestructura (Bur-ki y Perry 1998). Tales políticas han sidoampliamente recomendadas por las insti-tuciones financieras internacionales, a pesarde que su aplicación ha registrado expe-riencias de lento crecimiento, inestabilidadfinanciera, creciente desigualdad y, engeneral, poca efectividad.

Como práctica, el ajuste estructural o la“estabilización” se ha “sugerido” en aquelloscasos en que el gasto agregado de un paísexcede sistemáticamente su ingreso agre-gado, con la consecuente acumulación dedeudas públicas, déficits en los presupues-tos del gobierno y en los pagos internacio-nales, y una inflación rampante. En un pri-mer momento, esas dificultades fueron aso-ciadas a fluctuaciones cíclicas, y fueron en-frentadas en los países subdesarrollados conmedidas de corto plazo.7

Estos síntomas han sido enfrentados conun mecanismo de ajuste clásico, en el cual lareducción de la demanda se ha traducido enrecorte de los gastos y en contracción eco-nómica. Desde la publicación, en 1936, deGeneral Theory of Employment, Interest and

7. Posteriormente, se reconoció que el problema era de lar-ga duración y estructural más que cíclico; es decir, se trata-ba de problemas que no se derivaban del funcionamientonormal del ciclo de negocios, sino de la estructura eco-nómica y política de los países.

Money, de Keynes, tal patrón ha sido recono-cido como subóptimo debido a su alto costoeconómico y social.

Los efectos de estas políticas han sidosometidos a un amplio escrutinio. Las pri-meras críticas apuntaban que los programasortodoxos de ajuste eran inefectivos e inne-cesariamente dolorosos. Fueron propuestosenfoques heterodoxos del lado de la oferta,orientados a incrementar la producción através de la promoción de la inversión y dela exportación directa, el entrenamiento labo-ral y las políticas de ingreso.

Muchas de las críticas destacan que elenfoque convencional conduce a la margi-nación y al incremento de la miseria de losgrupos vulnerables (mujeres, niños, pobres,población rural, trabajadores, ancianos), queson forzados a soportar una parte despro-porcionada de la carga del ajuste. Al calorde este debate, se han abierto paso ciertaspropuestas políticas cuyo propósito es reva-lorizar el sector social y los grupos socialesvulnerables.

Ajuste con rostro humano, el informe deUNICEF, publicado en 1987, señala que noes posible, en corto plazo, resolver todos losproblemas de la pobreza, pero que es posibleconcentrarse en algunas de las necesidadesmás importantes para todos los pobres y ha-cer progresos incluso en tiempos de severacontracción económica (Cornia, Jolly yStewart 1987).

Ese Informe es el ejemplo clásico de unaliteratura orientada al diseño de políticas quecombinen las variables económicas con crite-rios de equidad. Su objetivo es la protecciónde los vulnerables y la promoción del creci-miento. Forma parte de la crítica que emergióen los años ochenta contra los enfoques con-vencionales y que continuó desarrollándosehasta representar la nueva tendencia (CIEM1997).

Publicaciones recientes del Banco Mun-dial han reconocido que las reformas macro-económicas emprendidas bajo el patrón del“Consenso de Washington”, no han condu-cido, en muchos países, a un mejoramientode la distribución del ingreso, mientras enotros, este indicador social se ha agravado.En las presentes condiciones, los índices depobreza se mantienen en niveles inacepta-blemente altos. La inseguridad económicapara los pobres y la clase media, vinculada ala inseguridad laboral y a la volatibilidad delos ingresos, ha tendido a crecer. Por talesrazones, estos círculos abogan por reformasinstitucionales orientadas a satisfacer las de-mandas de la sociedad (Burki y Perry 1998).

La equidades una de las seisdimensiones básicasdel concepto dedesarrollo humano,propuesto por elPNUD. Según esteenfoque, para que eldesarrollo aumentelas oportunidades delas personas, éstasdeben disfrutar de unacceso equitativo aesas oportunidades


La propuesta de promover programassociales que incorporen elementos de equidadtambién ha sido blanco de críticas por quie-nes consideran que los programas dirigidosy orientados por los gobiernos no son exito-sos en materia de alivio de la pobreza y pro-visión de servicios sociales. Estas críticas hansido lanzadas, sobre todo, por la escuela dela Teoría de la Elección Pública, que abogapor la privatización y la desregulación a ul-tranza.

La experiencia del ajuste estructural enlos países subdesarrollados aporta muchaslecciones para el futuro, tanto a nivel globalcomo en países industrializados. Ha quedadodemostrado que: las políticas “ciegas” o neu-trales no han tenido resultados positivos y lanecesidad de proteger el sector social y al-gunos grupos de riesgo ha pasado a ser am-pliamente aceptada. Además, la experienciade los ajustes estructurales muestra que laspolíticas de respuesta deben ser sensibles alos contextos económicos, políticos e insti-tucionales de los diferentes países y que larecurrencia al enfoque de fórmulas homo-géneas ha sido inefectivo o contraproducente.En muchos casos, incluso el enfoque modi-ficado, que trata de incorporar elementos so-ciales y de equidad, pudiera ser ineficientesi no se combina con programas de fortaleci-miento institucional.

Durante la segunda mitad de los añosochenta, el impacto positivo de los serviciossociales (especialmente, la educación) sobreel crecimiento ha sido enfatizado por nu-merosos autores neoclásicos, sobre todo poraquellos que se adhieren a las nuevas teoríasdel crecimiento (García 1995 y Londoño1996). En este contexto, el capital humanopasa a ser considerado como otro medio deproducción, al igual que el capital físico olos activos externos; pero, a pesar de la im-portancia que se asigna a la educación eneste modelo, no se aboga, explícitamente, poruna educación básica que sea gratuita ypública.

Las nuevas teorías del crecimiento, basa-das en modelos de equilibrio general (steady-state equilibria) y en los mecanismos com-petitivos que permiten alcanzarlos, no lograndestacar que la educación y el conocimiento,aunque resultan cruciales para el crecimien-to, no son suficientes. No tienen en cuentaque se concentran en sólo uno de los elemen-tos, lo cual explica que sean consideradas co-mo teorías incompletas.

Al concentrarse en un tipo de vínculo muyespecífico, estas teorías pierden de vista elpanorama más amplio del diseño de políticas

en lo referido a la forma en que los gobiernosdebieran asignar sus recursos entre y dentro delos sectores para eliminar las distintas res-tricciones. Ninguna de las variantes de las nue-vas teorías del crecimiento tratan acerca de lapobreza de ingresos; bien sea, en su definiciónmás amplia, o sólo en términos monetarios.

En síntesis, el nuevo concepto de creci-miento en estas teorías es tan limitado comoel de los viejos autores neoclásicos. Los resul-tados, además, parten del supuesto de que elcrecimiento es distribucionalmente neutro.Pero el crecimiento -por desgracia para es-tos modelos- casi nunca lo es, y lo es menoscuando se acompaña de transformaciones es-tructurales fundamentales.

La corriente económica neoclásica siem-pre ha argumentado que el crecimiento eco-nómico es esencial para la reducción de lapobreza de ingreso. Pero el crecimiento noestimula automáticamente el desarrollo so-cial y, de hecho, no todos los países que tie-nen altos niveles de ingreso per capita hanmejorado la situación social de sus poblacio-nes.

Bajo los patrones de operación de laseconomías capitalistas, la eficiencia econó-mica implica la maximización de los benefi-cios sujeta a restricciones de recursos, y esteenfoque está acompañado de una distribuciónno siempre equitativa del ingreso. De ahí que,con el propósito de aumentar el bienestargeneral, sin abandonar los marcos del sis-tema, se abogue por instituciones apropiadasque puedan asegurar las transferencias re-queridas de recursos, de los más ricos a losmás pobres.

La economía del bienestar, basada en elutilitarismo, parte de una medida del bie-nestar individual (utilidad), en función devarios factores, tales como la cantidad de bie-nes y servicios a los que puede acceder elindividuo, los aspectos relacionados con elmedio ambiente físico y espiritual, los dere-chos y las libertades. A partir de las funcio-nes individuales de utilidad, que incorporanuna larga lista de factores en una medidaúnica del bienestar, se pretende construir unamedida agregada de estas utilidades paramuchos individuos diferentes, lo que ade-más de entrañar un complejo problema éti-co, resulta teórica y prácticamente inconsis-tente.

Para estos autores, un patrón justo o so-cialmente óptimo de asignación de recursoses el que maximiza la suma de la utilidad to-tal de los individuos, sin reparar en la formaen que estas utilidades son distribuidas en-tre los miembros de la sociedad.

En el caso cubano, la igualdad deoportunidades

para todosse complementa

con los esfuerzosdel Estado,

dirigidos a asegurarun acceso

universal y efectivoa esas oportunidades,

y a garantizar quecada miembro de lasociedad pueda ser

un sujeto activoy participador

en el proyecto dedesarrollo


Bajo el prisma de análisis de esta escuela,si bien no existe un conflicto insoluble entrela economía y la mayoría de las concepcionesde equidad, puede originarse un conflictodebido a las diferentes ideas o supuestos acer-ca de cómo las utilidades individuales po-drían ser definidas, medidas, comparadas yagregadas. Arrow, Premio Nobel de Econo-mía en 1972, concluye que, en general, esimposible agregar de forma razonable laspreferencias individuales para producir unafunción de bienestar social que cumpla ciertascondiciones (Arrow 1978).

La agregación y la comparación del bie-nestar entre diferentes países es también ob-jeto de grandes polémicas. El producto nacio-nal bruto (PNB) es simplemente una medidade la producción económica total de un paísy, directamente, no es indicador del gradode bienestar (CIEM 1997). Por tanto, la agre-gación del PNB de las naciones no es, necesa-riamente, una medida válida del bienestarglobal. Sin embargo, las políticas económi-cas nacionales con frecuencia se concentranmás en el crecimiento del PNB que en sudistribución, como si la riqueza adicionalfuese valorada de igual forma por los ricos ypor los pobres, o existiesen mecanismos auto-máticos para redistribuir la riqueza de unaforma que satisfaga los objetivos de equidad.

En muchos países se ha pretendido resol-ver la tensión entre eficiencia económica yequidad mediante la búsqueda de un balanceentre la maximización del PNB y el estableci-miento de instituciones y procesos encarga-dos de la redistribución, la protección social,y la provisión de diferentes servicios socialespara satisfacer las necesidades básicas. Esteenfoque considera, erróneamente, que la polí-tica económica es distributivamente neutra,y que de ser regresiva, lo es en un grado ma-nejable, de tal forma que la política socialpodría compensar o corregir las faltas deequidad que se produzcan (CEPAL 1992).

La falta de instituciones para realizar pro-piamente esa función redistributiva a escalainternacional genera preocupación acerca dela forma en que los niveles de bienestarnacional pueden ser comparados interna-cionalmente. Una de las posiciones extremasen este debate asume que los niveles debienestar deben ser comparados como si to-dos los países valoraran igualmente el bie-nestar de los otros; es decir, que existen fun-ciones de bienestar que son equivalentes paralos países. El otro enfoque extremo suponeque cada país se preocupa fundamental-mente de su propio bienestar y no tiene res-ponsabilidad por el bienestar de otros; es de-

cir, que el bienestar no puede agregarse nicompararse entre países (IPCC 1996).

Debate sobre equidad y eficienciaeconómica

En el debate sobre equidad y eficienciaeconómica, y acerca de la posibilidad y lafórmula para agregar funciones de utilidadindividuales, resulta de particular relevanciala forma en que se defina la eficiencia. La“eficiencia de Pareto”, por ejemplo, segúnlos preceptos de la economía neoclásica, des-cribe situaciones en que alguien mejora sinempeorar la situación de otros, por lo que seasume que resulta generalmente neutro conrespecto a la equidad; es decir, permite unagran variedad de posibles distribuciones. Enla opinión de Arrow, la eficiencia en estesentido no garantiza justicia en la distribu-ción, de tal forma que la asignación finaldependerá de la distribución de las asigna-ciones iniciales y de la propiedad de lasempresas (Arrow 1978).

La maximización del PNB o del productomundial podría incluir resultados muy ine-quitativos, que pudieran traducirse en unbienestar global más bajo, en dependenciade cómo se realice la distribución de la rique-za. Con apropiadas transferencias interna-cionales podría contarse con un mundo ética-mente más justo y una ganancia real en elbienestar global; sin embargo, los esfuerzosprincipales deben orientarse a evitar que segeneren y se multipliquen las desigualdades.

El punto de vista convencional en la rela-ción entre equidad y crecimiento fue derivadode las observaciones de Kuznets en forma deÇ (Curva de Kuznets) entre el PNB percapita y el coeficiente Gini. A mediados delos años cincuenta y a partir de la experienciade los países desarrollados, Kuznets lanzóla conjetura de que en las fases iniciales delcrecimiento la distribución del ingreso seríamenos equitativa y sólo más tarde se haríamás equitativa. Su curva en forma de Ç seexplicaba, en gran medida, por la reduccióntendencial de la desigualdad en la distri-bución del ingreso entre el sector industrialy el agrícola, y por el paso de la poblacióndel sector rural al industrial.

De este análisis podría inferirse que noexiste incompatibilidad entre crecimiento yequidad, pero que primero es necesario crecer,para luego progresar, de manera automática,en términos de equidad, con lo que las polí-ticas sociales quedarían relegadas a un segundoplano. Esta tesis también ha sido definida co-mo del “derrame” o “goteo” (CEPAL 1992).

La experienciainternacionalha demostradoque las políticasestatalesson una condiciónsine qua nondel desarrollohumano


Diversos autores, empleando datos parapaíses menos desarrollados, han comprobadoque la declinación de la desigualdad en lamedida en que el ingreso aumentaba (patrónde Kuznets para países desarrollados entrelos años treinta y sesenta), no se producíaautomáticamente y requería ser apoyado porpolíticas apropiadas. Desde los años setenta,en los países subdesarrollados no se han ve-rificado las hipótesis de Kuznets. En los paí-ses desarrollados, el crecimiento de la desi-gualdad ha afectado los patrones anteriores,sustituyendo la curva en forma de Ç por unacurva con “estilo de serpiente”. En términosde política, no puede asumirse que un incre-mento en el ingreso per capita promedio ali-vie la desigualdad y la pobreza de ingreso deforma automática, por lo que se requierenpolíticas distributivas adecuadas (WRI 1997).

En otras palabras, las evidencias más re-cientes sugieren que las condiciones de equi-dad son sensibles a la elección de políticas ya las condiciones institucionales en países in-dividuales. Los países que han seguido unapolítica proactiva y han favorecido las inver-siones en sectores sociales (educación, salud,bienestar social) han sido capaces de combi-nar el crecimiento económico con el desarro-llo social, de modo que las soluciones “ganar-ganar” han sido posibles.

En este debate, la CEPAL atribuye igualimportancia a la equidad y a la transforma-ción productiva, y sostiene que ambos con-ceptos se refuerzan entre sí. Se postula enton-ces que el crecimiento sostenido apoyado enla competitividad es incompatible con la pro-longación de rezagos en relación con la equi-dad y, asímismo, que estos últimos no podráncorregirse sin crecimiento sostenido.

La experiencia internacional ha demos-trado que las políticas estatales son una con-dición sine qua non del desarrollo humano.

El desarrollo social no ocurre en ausencia deuna participación estatal directa en la provi-sión de los servicios sociales debido, en parte,a las características de los bienes considera-dos. Se trata de bienes públicos con externa-lidades y existen economías de escala en suprovisión por parte del Estado.

Fuera de la corriente económica neoclá-sica, se ha discutido ampliamente sobre lasconexiones entre los servicios sociales y elcrecimiento económico, como lo refleja el en-foque de las necesidades básicas expuesto enlos Informes sobre Desarrollo Humano (PNUD1992 y 1996). La idea esencial detrás de esteenfoque es que los objetivos sociales son de-masiado importantes para esperar el desarro-llo de los países antes de emprender políticaspara satisfacerlos. Además, las políticasorientadas a satisfacer objetivos sociales pue-den contribuir directamente al crecimiento.

Según algunos autores, las políticas queno se centran en, al menos, dos de las siguien-tes variables: crecimiento económico, re-ducción de la pobreza de ingreso y desarrollosocial, tendrían serias dificultades para lograrlos resultados esperados en materia de fomen-to de las capacidades humanas. En ocasiones,las intervenciones en dos de estas variablespueden ser suficientes, dadas las sinergiasexistentes.

La noción de capital humano desde laperspectiva del PNUD incluye la salud (no-ción más amplia que la de la literatura neo-clásica) y enfatiza la interacción existenteentre las inversiones en educación y en salud.Sin una inversión en educación, los bene-ficios derivados de las inversiones en saludno se materializarían tan rápidamente. Losdiseñadores de política deben tener en cuentalas sinergias potenciales entre educación, sa-lud, agua potable/saneamiento y nutriciónpara maximizar el nivel de desarrollo socialque pueda alcanzarse con sus recursos y li-mitaciones. Cuando se prioriza el valor in-trínseco del desarrollo social, se genera unamplio apoyo para las políticas requeridas.

Una distribución equitativa del ingreso yla formación de capital humano conducen alcrecimiento económico. Una distribución delingreso más equitativa no sólo ayuda direc-tamente a la reducción de la pobreza de ingre-so, nacional, sino que lo hace también indi-rectamente, a través de su impacto positivosobre el ingreso.

El hecho de que muchos de los princi-pales indicadores de desarrollo humano con-tinuaran avanzando en algunos países, in-cluso con las marcadas contracciones eco-nómicas de los años ochenta, es un fuerte in-

RECUADRO 1.4

Así como la equidad no puede alcanzarseen ausencia de un crecimiento sólido y soste-nido, el crecimiento exige un grado razonablede estabilidad sociopolítica, y ésta implica, asu vez, cumplir con ciertos requisitos mínimosde equidad. De este condicionamiento recípro-co entre crecimiento y equidad se desprende lanecesidad de avanzar hacia ambos objetivos enforma simultánea antes que secuencial, lo queconstituye un desafío histórico.

De ahí que no pueda generarse creci-miento con equidad sin que ambos constitu-yan objetivos tanto de política económicacomo de la política social. (...) Implica, poruna parte, preferenciar aquellas políticas eco-nómicas que favorecen no sólo el crecimien-to, sino también la equidad y, por otra, desta-car en la política social el efecto productivo yde eficiencia, y no sólo de equidad.

CEPAL 1992

! El antecedente directo del informe Equidad y transformación productiva. Un enfoque integra-do (1992) fue el informe Transformación Productiva con Equidad (1990), en el cual el papel dela política social fue insuficientemente tratado (CEPAL 1990 y 1992).

Equidad y transformación productiva. Un enfoque integrado!!!!!

El crecimiento no es,en todos los casos,

una condiciónnecesaria para ellogro de un nivel

determinado deresultados sociales.

Si bien elmejoramiento de los

indicadores puederequerir crecimiento

económico, elbienestar puede

mejorar mediante lareasignación de

recursos (públicos yprivados) a los

sectores sociales,incluso en ausencia

de crecimientoeconómico


dicador de que los vínculos entre desarrollohumano y crecimiento del PNB no son tanestrechos como frecuentemente se piensa.Aunque hay gran correlación entre ambos in-dicadores, existen diferencias en el nivel dedesarrollo humano de los distintos países queno pueden explicarse por diferencias en cuan-to al ingreso o al crecimiento económico. Es-to demuestra que con un esfuerzo claro y unaacción concertada, el avance del desarrollohumano es posible incluso en ausencia de cre-cimiento económico, al menos por ciertotiempo.

Las experiencias de varios países han de-mostrado que no es necesario esperar por me-joras en la economía para emprender accio-nes dirigidas a aumentar el desarrollo huma-no y la equidad. Un nivel dado de gasto so-cial, y la provisión de servicios correspon-dientes, puede mantenerse durante ciertotiempo con un ingreso per capita constante.Por tanto, se requiere una conducción estataldel proceso que priorice esfuerzos y recur-sos en el plano social y desarrolle una políti-ca de crecimiento económico a largo plazo(Mehrotra y Jolly 1997).

El crecimiento no es, en todos los casos,una condición necesaria para el logro de unnivel determinado de resultados sociales. Sibien el mejoramiento de los indicadores pue-de requerir crecimiento económico, el bienes-tar puede mejorar mediante la reasignaciónde recursos (públicos y privados) a los secto-res sociales, incluso en ausencia de creci-miento económico. Por tanto, éste sólo se re-quiere para una provisión siempre crecientede servicios sociales, con una mejoría en sucalidad.

Según estudios especializados, puedendistinguirse dos tipos de lecciones en materiade desarrollo humano y equidad:

-la necesidad de un desarrollo integrador,que vincule el desarrollo humano y la equi-dad con el crecimiento económico y la reduc-ción de la pobreza

-la puesta en marcha de programas deacción orientados a sectores o subsectoresespecíficos.

En las etapas tempranas del desarrollo,el énfasis en la educación y la salud puedensentar las bases para un crecimiento acelera-do y balanceado a más largo plazo. Esta esuna de las principales lecciones derivadas dela experiencia asiática durante la segundapostguerra y de experiencias anteriores enpaíses como Japón y Suecia.

El objetivo último de la acción del Estadoen todos los países debe ser el mejoramientode las capacidades humanas. Esto adquiere

particular significación en los países subde-sarrollados, en los cuales se requiere fomen-tar las capacidades básicas para reducir laignorancia, la desnutrición, las enfermedadesy la mortalidad temprana, así como para ase-gurar una vida más larga y plena y una activaparticipación en la adopción de decisionesde la comunidad. Las intervenciones en mate-ria de salud, nutrición, fertilidad, educacióne ingreso se complementan entre sí, y estassinergias también acelerarían la transicióndemográfica en los países subdesarrollados.

La evidencia de muchos países ha demos-trado que el desarrollo social es el principalcontribuyente al crecimiento económico. Pe-ro debido a que las limitaciones en materiade capital humano son sólo parte de las res-tricciones para el crecimiento económico,8

la acumulación de capital humano pudierano conducir necesariamente al crecimientoeconómico esperado.

El PNUD ha identificado el desarrollo so-cial con el concepto de “desarrollo humanosostenible”, que afirma el mejoramiento delas capacidades del hombre para ampliar susopciones. Sin embargo, otras institucionesinternacionales, como los bancos multilate-rales, emplean un enfoque sectorial que con-sidera el desarrollo social como inversionesen ciertos programas sociales.

En 1995, la Cumbre Mundial sobre De-sarrollo Social, celebrada en Copenhague,priorizó tres problemas clave a resolver entorno al eje crecimiento económico-equidad-desarrollo humano. Se trata de la pobreza,el desempleo y la falta de integración social,lo cual guarda una estrecha relación con laconcepción del desarrollo social como unproceso tridimensional, que incluye:

-servicios sociales (salud y educación) ytransferencias sociales (seguridad social)

-activos económicos y retornos produc-tivos (empleo remunerado)

-integración social (paz y ausencia de vio-lencia).

De acuerdo con estas concepciones, losdistintos niveles de la sociedad (el individuo,la familia, la comunidad y el Estado-Nación)están muy interrelacionados. El carácter ho-lístico del desarrollo social supone, ademásde la disponibilidad de bienes materiales, elbienestar físico y sicológico, una política co-herente y relaciones sociales armoniosas. Laspolíticas económicas deben integrarse conpolíticas orientadas socialmente, pues existeuna gran interdependencia entre ellas que las

8. Las otras restricciones están asociadas al capital físicoy, en el caso de los países subdesarrollados, a los recursosfinancieros (Mehrotra y Jolly 1997).

En materia degobernabilidad,debe apuntarse quelas políticas socialesefectivas requierenun entorno políticoestable, un gobiernoresponsable y valoressociales orientados ala equidad.La equidad, comoexpresión de justicia,tiene una importanteinfluencia sobre esasinstitucionesy sus decisiones,y es una medidade su legitimidad


hace complementarias. El grado de orienta-ción social de las políticas económicas depen-de fundamentalmente de la prioridad asigna-da al desarrollo social como una parte inte-gral de las estrategias económicas nacionales.

En materia de gobernabilidad, debe apun-tarse que las políticas sociales efectivas re-quieren un entorno político estable, un go-bierno responsable y valores sociales orien-tados a la equidad. Además, un gobierno querepresente las aspiraciones y prioridades dela mayoría de la población, tiene en la equi-dad uno de los objetivos clave de su agenda,pues el progreso social y la participación so-cial efectiva en la adopción de decisiones re-quieren como precondición básica logros sig-nificativos en materia de equidad social, eco-nómica, política y de género, tanto en lo rela-cionado con el acceso a oportunidades, comoen lo referente a la distribución de los resulta-dos.

El progreso social depende de la provisiónuniversal de servicios sociales básicos finan-ciados de manera responsable e instrumen-tados de forma eficiente y equitativa por losgobiernos. No sólo es importante la cuantíade los fondos públicos, sino la eficiencia conla cual estos fondos son empleados. La ex-periencia de numerosos países ha mostradoque, si bien el sector privado podría aportarrecursos adicionales para financiar ciertosservicios sociales, pueden registrarse impac-tos negativos en términos de derroche e ine-ficiencia, cuando hay ausencia de un controlestatal efectivo. Además, el sector privadoestá orientado hacia aquellos segmentos máslucrativos, lo que atenta contra la universali-dad del servicio.

En resumen, los ingredientes claves paraun desarrollo social exitoso parecen ser ungobierno diligente y responsable, que repre-sente los intereses de la mayoría de la pobla-ción; políticas económicas con orientaciónsocial y la provisión universal de los serviciossociales, y el control del Estado en esta esfera.

En la literatura más reciente se destacaque el desarrollo social no es un proceso sin-gular ni lineal, que las estrategias para lo-grarlo pueden ser diversas y los patrones deléxito pueden ser variados, y que el desarrollohumano o las capacidades pueden fomentarsecomo resultado de la promoción estatal dedos tipos de sinergias:

-una entre intervenciones en nutrición,salud, educación y fertilidad; y

-la otra, a nivel macroeconómico entrecrecimiento del ingreso, reducción de la po-breza y desarrollo social (Mehrotra y Jolly1997).

En opinión de estos autores, la políticade desarrollo podría contribuir significativa-mente al desarrollo humano en la medida enque estas sinergias sean mejor reconocidas ypromovidas por la acción estatal.

Además de los estudios referidos al papeldel Estado en materia de crecimiento econó-mico, equidad y desarrollo humano, existeuna amplia literatura orientada a las institu-ciones y considerada como alternativa, queincluye la creación de capacidades y la asis-tencia técnica, la participación comunitariay la potenciación, el desarrollo centrado enlas personas y el desarrollo sostenible. El te-ma unificador es el énfasis en la acción colec-tiva y el desarrollo de capacidades institucio-nales y para la adopción de decisiones (IPCC1996).

En las unidades de agregación más pe-queñas, el énfasis se sitúa en el análisis de laparticipación, la potenciación y el desarrollocomunitario. En el mesonivel, ese enfoquese traduce en el fortalecimiento de diferentesórganos de la sociedad civil, que incluye lasinstituciones de educación, investigación ymonitoreo. A nivel gubernamental, el énfasisestaría en la reforma administrativa y la capa-cidad de desarrollo.

La equidad, como expresión de justicia,tiene una importante influencia sobre esasinstituciones y sus decisiones, y es una medi-da de su legitimidad. La fortaleza real y lalegitimidad percibida de estas institucionesvarían considerablemente. No obstante, esasinstituciones conforman el marco dentro delcual las diferentes políticas son aplicadas.

La idea principal de este enfoque, orien-tado a las instituciones, es que los resultadosinequitativos son producidos por institucio-nes que fracasan en la protección de losderechos de grupos vulnerables o marginadossocialmente. Similarmente, los países nopueden aprovechar las ventajas de las oportu-nidades globales o pueden sufrir despropor-cionadamente a causa de los procesos globa-les adversos, si carecen de la capacidad insti-tucional para proteger sus intereses.

La práctica internacional ha mostradoque muchos de los países que exhiben unaactuación superior en un indicador de bie-nestar social también muestran una actua-ción superior en, virtualmente, todos losdemás indicadores de esa naturaleza, lo queresulta explicable, en gran medida, a partirde la existencia de factores institucionalesfavorables. Pero el papel de las institucionesy su grado de autonomía en relación con eleje crecimiento-equidad-desarrollo humanono se debe sobredimensionar. La voluntad

Los problemasglobales

(económicos,sociales,

ambientales y otros)tienden a traducirse

en mayores dañosy riesgos para las

regiones más pobres,lo cual podríaexacerbar lasinequidades,en ausenciade medidas

compensatorias


política de los Estados para promover estosobjetivos socioeconómicos debe acompañar-se de una estructura institucional en con-cordancia con los requerimientos y prio-ridades de cada sociedad. Sin embargo, muyfrecuentemente estas instituciones represen-tan los intereses de los grupos de poder, másque los intereses sociales.

En numerosos países, pudiera resultarinfructuoso esperar que los Estados nacio-nales, como están constituidos en la actuali-dad, respondan de manera equitativa frentea desastres o problemas de gran escala, y lomismo se aplica a nivel internacional. Anteesta situación, ha surgido la necesidad deorganizar programas para el desarrollo comu-nitario, el desarrollo rural y la creación decapacidades locales. A nivel nacional, seaboga por amplios programas que incluyana los gobiernos, organizaciones no guberna-mentales e instituciones del sector privado.

Los problemas de la equidad entre regio-nes y países están relacionados con las sus-tanciales diferencias regionales existentes.Los países difieren en tamaño, disponibili-dad de recursos, población, riqueza, nivelesde contaminación ambiental, grado de de-sarrollo humano, capacidades instituciona-les, estructura socioeconómica, entre otrosaspectos. Entre países desarrollados y sub-desarrollados es posible apreciar grandes di-ferencias en términos de equidad.

Una de las diferencias más evidentesentre países se relaciona con su riqueza, ygran parte de la literatura sobre equidad inter-nacional parte del análisis de esta dimensión.Los países subdesarrollados, donde vive másdel 77% de la población mundial, sólo apor-tan alrededor del 40% del PIB global, mien-tras que los países desarrollados, con el 16%de la población mundial, aportan más del55% (IMF 1998).

La pobreza también tiene una relaciónimportante con las prioridades nacionales ycon las escala de tiempo consideradas en eldiseño de políticas. Las tasas personales dedescuento tienden a declinar con la elevacióndel ingreso; es decir, las personas más ricaspueden darse el lujo de pensar en planes alargo plazo, en contraste con los más pobres,quienes deben concentrarse en sus problemasde corto plazo y en los esfuerzos por asegurarla satisfacción de sus necesidades básicas. Es-to tiene grandes implicaciones para el diseñode políticas que incorporen objetivos de equi-dad.

Los problemas globales (económicos,sociales, ambientales y otros) tienden a tradu-cirse en mayores daños y riesgos para las re-

giones más pobres, lo cual podría exacerbarlas inequidades, en ausencia de medidas com-pensatorias. Sin ellas, se violarían variosprincipios éticos, como los relacionados enlas necesidades básicas y los enfoques rawl-sianos y, en particular, los referidos a losefectos transfronterizos de las acciones de al-gunos actores sobre otros. En general, lossistemas éticos contemplan el reconoci-miento de que los responsables del daño operjuicio deben ayudar o compensar a las víc-timas.

Las estrategias internacionales de de-sarrollo también tienen implicaciones parala equidad dentro de los países. La aceptaciónsocial de los compromisos asumidos a nivelinternacional dependería en gran medida dela legitimidad con la cual sean percibidosesos compromisos a nivel nacional. Para losgobiernos resulta más fácil cumplir con lasobligaciones internacionales si sus ciuda-danos sienten que los costos y beneficiosderivados de este cumplimiento son distri-buidos de manera equitativa. Debe tenerseen cuenta los riesgos de largo plazo que entra-ñan los patrones inequitativos para la esta-bilidad y la cooperación en el sistema de rela-ciones internacionales.

La búsqueda de un interés común seríamenos difícil si todos los problemas deldesarrollo tuvieran soluciones que dejaran atodos en mejor situación. Este es raramenteel caso y, usualmente, hay ganadores, perde-dores y muchos problemas derivados de lasinequidades en el acceso a los recursos. Losperdedores en los conflictos asociados conlos problemas del desarrollo incluyen a losque sufren de forma desproporcionada en tér-minos de deterioro de la salud, pérdida depropiedades y daños ecológicos por la conta-minación.

Como se expresa en el Informe Brund-tland, en la medida en que un sistema seaproxima a sus límites ecológicos, las inequi-dades se agudizan. La incapacidad para pro-mover el interés común en el desarrollo sos-tenible es con frecuencia un resultado de lanegación de la justicia económica y socialdentro y entre las naciones. Las relacionesque no son equitativas y que se basan en ladominación de un tipo u otro, no son unabase sólida y duradera para la interdepen-dencia (WCED 1987).

La debilidad institucional, asociada a lavulnerabilidad socioeconómica del Sur,reduce la capacidad de los países subde-sarrollados para participar de manera efectivaen las negociaciones internacionales. La asis-tencia a estos países en el fomento de las

Las obligaciones ylos derechos básicosde los Estados,establecidos bajoleyes internacionalesa través de tratados,principios legalesgenerales,reconocimiento detribunales y cortesinternacionales,aportan un marcopara laconsideraciónde los asuntosrelativosa la equidadde procedimientosy distributiva


capacidades para asimilar la información ylas propuestas de acción, y para fortalecer supoder negociador en las discusiones interna-cionales, incrementaría las posibilidades delograr acuerdos equitativos, duraderos y efec-tivos a nivel internacional.

Las obligaciones y los derechos básicosde los Estados, establecidos bajo leyes inter-nacionales a través de tratados, principioslegales generales, reconocimiento de tribuna-les y cortes internacionales, aportan un mar-co para la consideración de los asuntos re-lativos a la equidad de procedimiento y distri-butiva. Aunque todos los Estados son igualesante la ley y deben recibir igual tratamiento,la equidad no implica necesariamente igual-dad, pues, en muchos casos, un tratamientoigualitario a países con diferente grado dedesarrollo sería inequitativo.

En general, se perfilan ciertas áreas depreocupación para avanzar en el logro de unacompatibilidad entre crecimiento económico,equidad y desarrollo humano. Una de ellas esla voluntad política de los responsables en laadopción de decisiones, quienes muchas vecesse apartan de las prioridades de la mayoría dela población, y la prevalencia en muchos ca-sos de un enfoque economicista, según el cualla equidad sólo puede ser un medio para el lo-gro de ciertos resultados en términos decrecimiento y estabilidad política, y no un va-lor en sí mismo. Otros obstáculos se refierena las limitaciones de recursos humanos, difi-cultades institucionales, déficit de recursosfinancieros, 9 insuficiencia de información yproblemas de comunicación, entre otras.

Adicionalmente, debe tenerse en cuentaque en un marco intertemporal, las genera-ciones futuras no podrán influir directamenteen las políticas que se adopten en el presente,las cuales tendrán implicaciones sobre subienestar en el futuro. En la práctica, no seráposible compensar a las futuras generacionespor la reducción de su bienestar, provocadapor las políticas actuales.

Los objetivos básicos del crecimiento, eldesarrollo humano y la equidad , con unaperspectiva de largo plazo, han sido objetode consenso internacional en diversas confe-rencias, celebradas durante los años noventa,tales como la Cumbre Mundial sobre laInfancia (New York, 1990), la Cumbre sobreMedio Ambiente y Desarrollo (Río de Ja-neiro, 1992), la Conferencia sobre DerechosHumanos (Viena, 1993), la Conferencia In-ternacional sobre Población y Desarrollo (ElCairo, 1994), la Cumbre Mundial sobre De-sarrollo Social (Copenhague, 1995), la Cuar-ta Conferencia Mundial sobre la Mujer (Bei-jing, 1995) y la Conferencia sobre Asenta-mientos Humanos (Estambul, 1996).

Las declaraciones y planes de acciónde estas reuniones internacionales desta-can que la acción debe orientarse al país yser conducida nacionalmente; que cadapaís debe identificar sus propios obje-tivos y diseñar sus planes de acción; yque la comunidad internacional y los do-nantes de ayuda, en particular, tienen unimportante papel como apoyo, especial-mente para los países de menor desarro-llo.


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DILEMAS EN EL DESARROLLO HUMANO Y LA EQUIDAD EN EL PROCESO DE GLOBALIZACION 19

CAPITULO 2

Dilemas en el desarrollo humanoy la equidad en el proceso deglobalización

que todos los dominios de la vida social sinexcepción, sean sometidos a la valorizacióndel capital privado. De hecho, se tiende a pre-sentar el mundo ‘sin fronteras’ y a las em-presas transnacionales como ‘sin naciona-lidad’: la aldea global.” (Etxezarreta 1998).

Desde entonces, la naturaleza, el alcancey la definición de la globalización hansuscitado un intenso debate en el cual se pue-de distinguir tres posiciones importantes:1

-la corriente economicista o conven-cional: la globalización es un fenómeno ex-clusivamente económico y, en consecuencia,incluye tanto elementos microeconómicos (onacionales), como factores de las relacioneseconómicas internacionales

-la corriente que ve la globalización comoun fenómeno multifacético, que abarca dife-rentes dimensiones (económica, social, polí-tica, cultural, tecnológica, entre otras), perocuya principal determinante es la económi-ca. Esta funge como la tutora de las otrasesferas, a las cuales organiza, regula e impri-me su propia lógica

-la corriente que defiende la primacía de lapolítica sobre la economía: los contenidos delproceso de globalización son predominan-temente políticos o culturales.

El examen de los aciertos y limitacionesde estas tres perspectivas permite compren-der la nueva dinámica mundial en sus aspec-tos económicos, socioculturales, políticos e,incluso, éticos, ecológicos y militares.

Junto al debate, se ha elaborado la necesa-ria base metodológica para el diseño de polí-ticas de desarrollo coherentes con las profun-das transformaciones que, efectivamente,vienen verificándose en el entorno interna-cional.

La corriente economicista comprende laglobalización como un fenómeno básicamente

1. Como cualquier división convencional, la presente searriesga a no expresar toda la riqueza y los matices de la po-lémica que actualmente se suscita en torno al concepto deglobalización. No obstante, constituye una útil referenciapara la posible sistematización de este objeto de estudio.

Globalización y desarrollo

A partir de los cambios más recientes enel entorno internacional, especialmente elavance del proceso de globalización, ha adqui-rido impulso renovado el examen de las consi-deraciones sobre el desarrollo en sus dife-rentes acepciones, así como el de las estrate-gias y políticas nacionales e internacionalespara alcanzarlo.

Los vínculos de la globalización con eldesarrollo han sido abordados desde los másdiversos marcos teóricos y metodológicos.El resultado es la aparición de diferentes opi-niones, muchas veces encontradas, en corres-pondencia con la complejidad del fenómenode la globalización y la variedad de rasgos ysignificados que se le atribuye.

En virtud de ello, conviene tener en con-sideración un marco conceptual que permitaun acercamiento adecuado a la comprensiónde la esencia de este fenómeno multifacético,convertido en un lugar común incluso en ellenguaje cotidiano.

El término globalización, como procesohegemónico que se aspira a imponer al con-cierto de las naciones a fines del siglo XX,comenzó a utilizarse a principios de los añosochenta en las escuelas norteamericanas degestión de empresas: Universidad de Har-vard, Universidad de Columbia, Universidadde Stanford, entre otras. Se empleaba para darcuenta de que “los obstáculos al desarrollode sus actividades, en todas partes donde sepueden alcanzar beneficios, han sido eli-minados por la liberalización y la des-regulación; la telemática y los satélites de lacomunicación ponen formidables instru-mentos de comunicación y control en susmanos; en consecuencia, se reorganizan yreformulan nuevas estrategias internacio-nales” (Etxezarreta 1998).

Al mismo tiempo, un mensaje similartransmitían los grandes conglomerados ja-poneses: “Se pretende que las empresas seanabsolutamente libres en sus movimientos y


de mercado (corporización de la economía), elcual encuentra su gran impulso en el espec-tacular progreso científico-técnico y, en par-ticular, en su capacidad para reducir el costoen el movimiento de bienes, servicios, dinero,personas e información. Como afirma Rodrick,uno de sus principales exponentes, “... la mun-dialización forma parte de una tendencia másamplia que podemos denominar mercadi-zación” (Rodrik 1997).

La hegemonía del mercado es consi-derada el fundamento de la restructuraciónde la base industrial de la economía mundial,de la división internacional del trabajo y lasocialización de la producción (Watson 1995).Si se respetan las libres fuerzas del mercado,el crecimiento de la economía mundial serámás rápido y estable, y los frutos del de-sarrollo se distribuirán entre todos los habitan-tes del planeta (Ferrer 1999).

En otras palabras, el mercado domina (in-fluye en todo y lo resuelve todo) y la acep-tación o adaptación, expresada en la búsque-da de la competitividad y de los consensossociales necesarios para procesar las refor-mas políticas requeridas, es el curso razona-ble de acción en un marco de selección dar-winiana. De este modo, los ámbitos nacio-nales estarían disueltos en el orden global ylos estados carecerían de capacidad de deci-sión significativa sobre la asignación derecursos y la estrategia de desarrollo de suspaíses.

Un acierto evidente de esta aproximacióneconomicista es haber llamado la atenciónsobre el hecho de que la conformación delfenómeno de la globalización es, en buenamedida, resultado de la interacción dialécticade factores tecno-económicos que actúantanto en los niveles macro y microeconó-micos nacionales como en escala mundial. Lamarcada insistencia en el aspecto técnico-material tiende a subrayar el componenteobjetivo de las tendencias globalizadoras.Krugman, por ejemplo, dice al respecto:

La globalización es, por supuesto, un fe-nómeno real: el comercio y las inversionesinternacionales han crecido más rápidoque la economía mundial como un todo,de forma que las economías nacionales sehan firmemente convertido en más interde-pendientes. (Krugman 1998).La mayor crítica que se le puede hacer a la

corriente economicista es que separa artifi-cialmente la esfera económica de los otrosaspectos de la sociedad y acepta el marco so-ciopolítico como algo dado y marginal, en elcual incluye tanto el ambito de las institu-ciones sociales, políticas y culturales, como

la distribución del poder y los derechos depropiedad, los recursos y otros dones de losindividuos, los grupos y las sociedades na-cionales. A lo que Soros (1998), añade:

...el fundamentalismo del mercado pre-tende abolir la toma de decisiones co-lectivas e imponer la supremacía de losvalores del mercado sobre todo los valorespolíticos y sociales”.En el extremo opuesto se sitúa el enfoque

que le atribuye a la política un papel predo-minante en el proceso de globalización, so-bre todo, a partir del derrumbe del campo so-cialista. Son las decisiones políticas las quepromueven y aceleran la integración de losmercados y, por consiguiente, el movimientohacia la globalización, acompañado de pre-siones para lograr la convergencia de prácti-cas e instituciones nacionales diversas (Bou-zas y Ffrench-Davis 1998).

La globalización es considerada como unproceso político dentro de la esfera de deci-sión de los estados nacionales más podero-sos y de las organizaciones económicas yfinancieras multilaterales —OrganizaciónMundial de Comercio (OMC), Fondo Mone-tario Internacional (FMI) y Banco Mundial(BM)—, en cuyo seno el Grupo de los Sietetiene una influencia decisiva (Ferrer 1999).

Sin embargo, la diversidad de prácticas einstituciones resultantes de la organizaciónpolítica basada en Estados nacionales, escrecientemente cuestionada por los princi-pales círculos de poder mundial, cuyos intere-ses y necesidades presionan para imponer unúnico modelo de internacionalización de laeconomía.

En este sentido, la propia internaciona-lización o apertura de las economías nacio-nales —con la escala y características hoyconocidas—es, en gran medida, obra y graciade políticas públicas compatibles con el fun-cionamiento de una economía global (Lerda1996).

Esta perspectiva, contrariamente a la an-terior, presupone la supervivencia del Estadocomo el agente predominante en las relacio-nes internacionales y, en consecuencia, elinstrumento par excellence del proceso deglobalización.

Por lo tanto, el desarrollo se concibe comoun proceso de transformación de cada espacionacional, de modernización del Estado. Nun-ca han sido más importantes que en la actua-lidad las especificidades nacionales. Sólo tie-nen éxito los países capaces de emprenderuna concepción propia y endógena del de-sarrollo y, sobre estas bases, integrarse al sis-tema mundial (Ferrer 1999).

La mayor críticaque se le puede hacer

a la corrienteeconomicistaes que separa

artificialmentela esfera económica

de los otros aspectosde la sociedad

y acepta el marcosociopolítico

como algo dadoy marginal


Para algunos autores, se está modifican-do tan rápidamente la forma en que las políti-cas del Estado y los arreglos institucionalesson condicionados y cambiados por el podery la movilidad de los capitales transnacio-nales, que supone la disolución y transna-cionalización del estado nacional (Gill 1990).Otros consideran, en cambio, que los Estadosno solamente no pierden su papel, sino queadecuan su actuación a los intereses del capi-tal internacionalizado (Etxezarreta 1998).

El énfasis en la importancia de los in-tereses políticos y los relativos a la seguri-dad en la organización y evolución de la eco-nomía mundial constituye, quizás, el principalaporte de este enfoque politizado de la glo-balización. No obstante, se debe recordar quesi bien lo político es importante, no es sufi-ciente para explicar por sí solo todos los cam-bios asociados a la globalización a escala mun-dial.

El marcado sesgo económico o político,según sea el caso, de los dos enfoques, losconvierte en demasiado estrechos y limitadospara ofrecer una definición adecuada de laglobalización. En cambio, la tercera aproxi-mación, más amplia, multifacética y, riguro-sa, adquiere mayor relevancia.

Los que defienden este punto de vista re-conocen que la globalización es, ante todo,un fenómeno multifacético, porque tiene dife-rentes dimensiones: económica, financiera,tecnológica, política, cultural, institucional,entre otras. Para muchos autores, la principales la dimensión económica (Martínez 1996).También afirman que, en esencia, la globa-lización es un proceso objetivo, resultado dela acción de las leyes económicas del funcio-namiento del sistema capitalista mundial.Constituye, además, una nueva etapa en elproceso de expansión internacional de las rela-ciones capitalistas de producción (Baró 1997).

Esto supone, entre otras cosas, que la“mundialización” expresa un nivel superior dedesarrollo de las fuerzas productivas, lo cualse manifiesta en el papel determinante desem-peñado por el más reciente progreso científico-técnico en el seno de las tendencias globaliza-doras. Más aún, tal enfoque permite compren-der el carácter concentrador, jerarquizante yexcluyente inherente a la globalización, la cualno produce interdependencia, sino dominio;no es fuente de equidad y desarrollo humano,sino de desigualdad, atraso y subdesarrollo.

De hecho, se considera que la globaliza-ción, debido a la concentración del poder quepromueve y la mayor internacionalización dela vida económica que propicia, conduce auna agudización extrema de lo que los marxis-

tas llaman la contradicción fundamental delsistema capitalista: la que se opera entre elcarácter privado de la apropiación y el caráctercada vez más social de la producción.

Finalmente, sobre todo en virtud de loscambios en Europa oriental y la Unión deRepúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), lamayoría de los principales exponentes de esteenfoque sugieren que la globalización debeser entendida y analizada como el proyectoimpulsado por los principales círculos del po-der mundial, en función de sus necesidades eintereses (Baró 1997).

El fundamento ideopolítico de este pro-yecto globalizador serían las concepcionesneoliberales, tanto en lo concerniente a la eco-nomía como en su visión de la sociedad, lapolítica, las instituciones y otras.

La globalización supone un profundo yvasto movimiento cualitativo que está trans-formando la forma de organizar la economía y,sobre todo, su articulación con los aspectospolíticos y sociales de las sociedades.

Si se aceptan los aspectos medulares deesta definición más amplia e integrada, pue-de entenderse que se está lejos de haberllegado a un sistema acabado, plenamentedesarrollado y estructurado. Lo único quese puede afirmar es que se está en el cursode una larga, difícil y, hasta cierto punto,impredecible marcha hacia la globalizaciónque, como tantos otros fenómenos, proba-blemente no será de carácter lineal y acumu-lativo.

Los principales vínculos de la globa-lización con el desarrollo humano y laequidad

Más allá de sus lógicas limitaciones odeficiencias como teorías para ofrecer unaexplicación totalmente acabada del procesode globalización, de los tres enfoques revi-sados —en especial del último— se puedeextraer tres elementos que difícilmente debenser desestimados y que resultan cruciales pa-ra aproximarnos a la comprensión de ladinámica y la naturaleza de los vínculos entrela globalización y el desarrollo humano y laequidad.

El primero es la esencia capitalista ytécnico-económica de la mundialización,que explicaría las implicaciones actuales yprevisibles de este fenómeno. El segundoes la identificación del agente dominante deeste proceso, cuyo comportamiento y estra-tegias estarían moldeando la nueva economíay sociedad mundiales. El tercero lo constitu-yen las tendencias políticas e ideológicas que

Se puede afirmarque se está en elcurso de una larga,difícil y, hasta ciertopunto, impredeciblemarcha hacia laglobalización que,como tantos otrosfenómenos,probablemente noserá de carácterlineal y acumulativo


una velocidad insospechada en esferas clavespara el desarrollo como la tecnológica, la co-mercial y la financiera—, se han reducido sus-tancialmente las posibilidades de las nacionessubdesarrolladas para insertarse adecuada-mente en la economía mundial.

En efecto, el actual proceso de globa-lización tiene como base técnico-material larevolución en las nuevas tecnologías de lainformación, el transporte y las comunica-ciones. La posibilidad real de aprovecharmuchas de las supuestas oportunidadesabiertas por la mundialización, dependejustamente de la incorporación de los recientesadelantos científico-técnicos.

La creciente y masiva innovación en lossectores mencionados constituye el funda-mento básico de la progresiva profundizacióne integración tecnológicas, a través de redesunificadas e interconectadas, que han produ-cido un impacto sustancial en las condicionesy medios de producción, las formas de distri-bución y los estilos de funcionamiento y con-sumo de las sociedades.

El conocimiento es considerado, general-mente, más que impulsor de importancia críticapara el cambio social, la piedra angular de todaestrategia de desarrollo. Las redes de conoci-mientos son cruciales para acelerar el desarro-llo en áreas claves como la educación, la saludy los sectores de actividad económica.

La elección tecnológica, considerada unode los pocos factores que pueden alterarsecomo función de política nacional, abre a los

le sirven de sustento, lo cual tiende a reforzarlas tendencias globalizadoras.

La esencia capitalista y técnico-económica

Como se ha demostrado durante la largahistoria del capitalismo, este modo de pro-ducción y su destino están gobernados porun conjunto de leyes que lejos de contribuir ala plena integración de todas la nacionesdentro del sistema, reproducen la estructurajerárquica compuesta por un centro (o cen-tros) dominante y una periferia dependiente.

Una de estas leyes, la que establece el pro-ceso de crecimiento desigual entre las eco-nomías nacionales, determina una crecientediferenciación económica y política entre losEstados y crea una jerarquía internacional dela riqueza, el poder y las relaciones de depen-dencia entre economías centrales emergentesy economías periféricas que dependen de losintereses de las primeras. En resumen: unaeconomía capitalista internacional puede im-pulsar el crecimiento mundial, pero no de for-ma equitativa:

El sistema está profundamente viciado.Mientras el capitalismo continúe triun-fante, la búsqueda de dinero anula todaslas demás consideraciones sociales. Losmecanismos económicos y políticos que-dan desbaratados.” (Soros 1998).

En el contexto actual —en el que se hanestado produciendo cambios importantes a

RECUADRO 2.1

La difusión de la información en un mundo globalizado

En materia de disponibilidad de medios infor-mativos, sólo tres agencias de países desarrollados(Associated Press/EE.UU., Reuters/Reino Unido,y Agence France Presse/Francia) son las fuentesde alrededor del 80% de la información públicadel mundo (UNESCO 1997a).

En cuanto a la dotación de medios para ladifusión cultural, los países subdesarrollados con-taban, en 1995, con una media de 115 receptoresde TV por cada 1 000 habitantes (51 por 1 000en la India y 38 por 1 000 en Senegal), mientrasque los países industrializados disponían de 527por 1 000 (805 por 1 000 en los Estados Unidos).Los mil millones de receptores de televisiónexistentes en el mundo en 1992 se distribuíancomo sigue: 35% en Europa (incluyendo a lospaíses de la antigua URSS), 32% en Asia, 20%en América del Norte y el Caribe, 8% en AméricaLatina, 4% en el Medio Oriente y 1% en Africa.El gasto mundial en programas de televisión erade unos 80 mil millones de dólares (CIEM 1998).

En 1994, los países desarrollados, con unatasa promedio de analfabetismo del 1.3%, dispo-nían de 286 copias diarias de periódicos porcada 1 000 habitantes, mientras los países

subdesarrollados, cuya tasa promedio de analfa-betismo era del 29.6%, sólo contaban con 44copias por cada mil habitantes. En los paísesllamados eufemísticamente menos adelantados,la tasa de analfabetismo ascendía a 51.2% y lacirculación diaria de periódicos era de sólo 7por 1 000 habitantes (UNESCO 1997b).

Datos relativos al número de libros publi-cados entre 1991 y 1994 también reflejan des-igualdad: Finlandia, un país desarrollado, pu-blicaba 246 títulos por cada 1 000 habitantes; laIndia y Madagascar, promedio, los países industria-lizados publicaron 54 títulos por cada 100 000habitantes, mientras los subdesarrollados sólopublicaron 7 (CIEM 1998).

En cuanto al número de teléfonos celulares—27 por cada 10 000 habitantes en países subde-sarrollados; 635 por 10 000 en países desarrollados,en 1995— y máquinas de fax —5 por 10 000 enpaíses subdesarrollados; 251 por 10 000 en paísesdesarrollados, en 1992-95— también la brechasigue creciendo (UNESCO 1997c).

Debido a que en 1995, el número de compu-tadoras personales en uso era de alrededor de180 millones, y la población global era cercana

a los 6 mil millones de habitantes, la posibilidadde acceso a Internet estaba limitada a un 3% dela población mundial. En ese año, sólo un pequeñogrupo de países altamente desarrollados, donderadica alrededor del 15% de la población mundial,poseía las tres cuartas partes de las líneas telefó-nicas, sin las cuales no es posibles acceder a Inter-net; mientras, el 50% de la población humanajamás había usado el teléfono. A comienzos de1996, cerca del 60% de las computadorasconectadas a Internet pertenecían a nortea-mericanos, lo que explica que la lengua domi-nante en dicha red sea el inglés (Ramonet 1997).

Cuando en el mundo desarrollado los temasrelacionados con la “autopista de la infor-mación” revelan desafíos y oportunidades parael presente y el futuro próximo, muchos paísessubdesarrollados todavía necesitan construirmodestos, pero necesarios, “senderos deinformación”. Se estima que los países sub-desarrollados, en su conjunto, gastarían unos200 000 millones de dólares durante los pró-ximos cinco años para construir más de 300millones de líneas telefónicas principales ymodernizar las actuales (UNESCO 1997c).


países la posibilidad de “dar un salto cua-litativo” directamente a las tecnologías másavanzadas, sin necesidad de reproducir lascondiciones físicas y tecnológicas desfasadasde los países industrializados. Adicionalmen-te, los factores tecnológicos permiten a lospaíses evitar el dilema de tener que elegir entreel medio ambiente y el desarrollo. “Los paísessubdesarrollados tienen la opción de dispo-ner de tecnologías más limpias y menos costo-sas de las que carecieron los países industria-lizados”(Choucri 1998).

El problema consiste en que los paísesatrasados poseen graves lagunas tecnológi-cas que es preciso colmar o, al menos, redu-cir; no tienen una adecuada capacidad nacio-nal para la investigación-desarrollo; dispo-nen de una reducida cantidad de personasconvenientemente calificadas y, sobre todo,no poseen suficientes recursos financierospara emprender las necesarias inversiones.

Más importante aún, existe una extremamonopolización del progreso científico-técni-co por un reducido número de países y corpo-raciones transnacionales. Las barreras queobstaculizan la elección y el acceso respectode las intervenciones, estrategias o productostecnológicos pertinentes, lejos de disminuir,han aumentado, lo cual cierra las oportunida-des abiertas por la globalización para los paí-ses subdesarrollados.

ComercioDesde finales de la Segunda Guerra Mun-

dial, en gran número de países, y a nivel in-ternacional, se registra una fuerte tendenciaal crecimiento más rápido del comercio que alde la producción. Desde la posguerra hasta elpresente decenio, el comercio exterior aumen-tó entre 1.5 y 2 veces más que la tasa anual decrecimiento del PIB mundial (Bouzas y FfrenchDavis 1998).

Las teorías tradicionales que postulabanel libre comercio como la fuente par excellencede la prosperidad general, han constituido unimportante punto de apoyo a las propuestasteóricas acerca de una tendencia hacia la “con-vergencia”. Sin embargo, el auge secular delcomercio no ha beneficiado por igual a todaslas regiones y países.2

Por ello, han sido objeto de agudas crí-ticas las propuestas de “convergencia”, tantoen relación con los efectos del comercio ex-

terior, como con respecto a las modalidadesinter e intranacionales asumidas por el de-sarrollo económico.

A las críticas de corte marxista, formu-ladas en los países industrializados —Marx,y los autores que en la década de 1960-69 en-cabezaron la polémica sobre “intercambiodesigual”—, habría que añadir las que duran-te la posguerra se presentaron en AméricaLatina, durante los años cincuenta y sesentapor parte de la CEPAL, análisis en los que seargumentaba que la “heterogeneidad estruc-tural” se reproducía en esos países junto conla industrialización, y se sumaba a los frenosal desarrollo, derivados de las relacionescentro-periferia; y en los años sesenta e iniciosde los setenta, la corriente de la dependencia,la cual destacó no sólo distintos componentesde las relaciones externas y del orden mundialal que estaban sometidos los países de Améri-ca Latina, sino también fenómenos internoscomo la marginalidad y la creciente dispari-dad de ingresos (Estay 1998).

Los cambios estructurales del comerciointernacional durante los últimos dos dece-nios —especialmente asociados a la aparicióny el desarrollo de nuevos productos y ser-vicios de elevado contenido tecnológico—han condicionado un reforzamiento de la su-bordinación, la dependencia y la vulnerabi-lidad de los países subdesarrollados en el sis-tema de relaciones internacionales.

Sólo las naciones que posean una posiciónde avanzada en el sector de la investigación-desarrollo, podrán restructurar sus econo-mías, desarrollar nuevos productos y abrirsemayores espacios en el mercado mundial.

Aunque las tradicionales barreras no aran-celarias continúan representando un obs-táculo para los intercambios mundiales, en laactualidad la barrera más importante es laexclusión de un país o de una industria de lasnuevas formas de producción y distribución,integradas regionalmente o a nivel mundial.El comercio se efectúa, en parte, a través deredes de empresas o grandes transnacionalesy mediante la utilización creciente de serviciosde avanzada de marketing, finanzas, teleco-municaciones y transporte (Commissionedelle Comunitá Europee 1993).

Algunos autores han reconocido que elmercado mundial no está distribuyendo losbeneficios de una manera lo suficientementeequitativa como para mantener la paz social yprevenir la elevación del proteccionismo. Hansido identificadas tres fuentes potenciales de“tensión” entre el comercio global y la equi-dad social (Rodrik 1997). Una de ellas es el im-pacto del comercio sobre el incremento de la

2. Como ha sido demostrado, sólo unos pocos países perte-necientes al Tercer Mundo —los llamados cuatro tigres asiá-ticos— han logrado una inserción relativamente beneficio-sa en el comercio internacional, a partir de estrategias con-trovertidas y de dudosa repetición. La región de América La-tina no ha podido adaptarse a la dinámica comercial del mun-do y Africa permanece en el más profundo estancamiento.

El problemaconsiste en quelos países atrasadosposeen graveslagunastecnológicas,no tienen unaadecuada capacidadpara lainvestigación-desarrollo;disponen de unareducida cantidadde personasconvenientementecalificadas y, sobretodo, no poseensuficientes recursosfinancieros


desigualdad, a partir no sólo de las importa-ciones de bienes producidos con bajos sala-rios y pérdidas de las conquistas laborales delos trabajadores nacionales, sino también delaumento de la competencia internacional.

Otra área de tensión entre la expansióndel comercio y la equidad social es la formaen la cual el libre comercio socava la capacidadde las instituciones nacionales diseñadas parala protección social de los ciudadanos contrala dureza del mercado.

Por último, existe una fuente de tensiónen el debilitamiento de los gobiernos a causade las presiones derivadas del comercio inter-nacional. Las fuerzas neoliberales tienden a re-ducir el tamaño del sector público y trasladan,al mismo tiempo, la carga fiscal de las corpora-ciones hacia los trabajadores.

En consecuencia, continúa siendo tan de-cisivo como difícil promover una inserciónmás dinámica y diversificada en el comerciomundial para revertir los aspectos negativosheredados de comportamientos pasados y eli-minar, o al menos moderar, la transmisión denuevos rasgos disfuncionales para el de-sarrollo humano y la equidad.

FinanzasEl proceso de globalización alcanza su

forma más acabada en el dominio financierode la economía. Se ha suscitado una rápidaintegración de los mercados financieros, aso-ciada particularmente a las innovaciones enlas comunicaciones y la informática, lo cualha hecho posible la aparición de un vasto es-pectro de nuevos instrumentos financieros yde tecnologías de gestión de los riesgos.

Los mercados de capitales de corto plazode muchos países se han integrado con elresto del mundo más intensamente que losmercados productivos. Las transacciones trans-fronterizas en bonos y acciones, que en 1980representaban menos del 10% del PIB en laseconomías más avanzadas, en 1996 constituíanmás del 100%. Las transacciones cambiarias,ascendentes a poco más de 20 mil millones dedólares diarios a comienzos de los setenta, sehabían multiplicado por 65 en un cuarto de si-glo, en 1995 alcanzaban 1.3 billones de dólaresy en 1998 eran de 2 billones de dólares —cifrapróxima a toda la deuda externa de los paísessubdesarrollados (Beinstein 1999).

Simultáneamente, han surgido grandesconglomerados financieros e importantes agen-tes privados en los mercados nacionales ymundiales. A los bancos al por mayor, interna-cionales y centrales, y a las casas de inversión,se ha sumado un conjunto de actores en el es-cenario internacional: los inversores institu-

cionales (fondos de pensión, fondos comunesde inversión, compañías de seguros y de segu-ros de vida), los fondos de cobertura y lascomercializadoras integradas.

En el transcurso de los ochenta, los fon-dos provenientes de estas fuentes crecieronvertiginosamente, pero en los noventa la ex-pansión ha sido aún más fuerte. En 1988, losfondos de pensión de las naciones de la Or-ganización de Cooperación y Desarrollo Eco-nómico (OCDE) administraban inversiones delorden de los 3.9 billones de dólares; una dé-cada después, la cifra se había multiplicadopor 2.6 y había llegado a los 10.2 billones —aproximadamente un tercio del PIB mundial(Beinstein 1999).

Una manifestación importante de estastendencias ha consistido en la elevada inde-pendencia e, incluso, verdadero divorcio,entre la economía real y la esfera de la circu-lación monetario-financiera, (lo que ha aumen-tado el carácter parasitario de la economíamundial). La creación de la nueva riqueza seha basado cada vez más en el crecimiento sinmedida del capital especulativo, que ha llega-do a dominar sobre la economía que producebienes, servicios y tecnologías reales.

Si en 1970 el 90% del capital empleado entransacciones internacionales era real, en 1995no pasaba del 30%. Se calcula que por cadadólar surgido de la economía real, hay entre30 y 50 dólares surgidos del mercado finan-ciero, girando en la ruleta de la economía “ca-sino” (Martínez 1998). Esto ha colocado a laeconomía mundial al borde de un proceso dedestrucción de fuerzas productivas: la crisiseconómica, tradicional y peculiar forma capi-talista de recuperar el equilibrio económicoperdido.

Por otra parte, ha cambiado el carácter delas corrientes netas de recursos de largo plazohacia los países subdesarrollados. En primerlugar, el flujo de capital privado es, en la ac-tualidad, predominante. En 1996, constituía el85% del total, mientras en 1990, sólo re-presentaba el 45%. En segundo lugar, lascorrientes de valores en cartera constituyencasi el 30% del total de las corrientes de capi-tal privado distintas a la deuda, una ma-nifestación de la creciente importancia de lasinstituciones financieras extrabancarias comofuentes de financiación al desarrollo (Ohior-henuan 1998).

Ciertamente, también ha existido unanotable expansión de los flujos de inversiónextranjera directa (IED), llamados a desem-peñar un importante papel en el proceso dedesarrollo económico. Este capital reportamuchos beneficios: no sólo el aumento de la

Algunos autoreshan reconocido queel mercado mundial

no está distribuyendolos beneficios

de una maneraequitativa

como para mantenerla paz social y

prevenir la elevacióndel proteccionismo


capacidad productiva, sino también mejorasen los métodos de producción y otras inno-vaciones. Así, pues, los países compiten poratraer y retener las inversiones extranjeras di-rectas. Preparar condiciones atractivas paraeste tipo de capital tiene prioridad sobre otrosobjetivos sociales (Soros 1998).

La notable reducción de los costos detransporte y comunicaciones ha facilitado ladivisión del proceso productivo y permitidola participación de un mayor número de em-plazamientos geográficos, según las ventajasde cada cual en la cadena de valor agregado.Han sido ampliadas las posibilidades de unamás activa participación en las redes inter-nacionales de producción administradas porlas grandes compañías transnacionales.

Sin embargo, al ímpetu adquirido por laIED, han estado asociados cambios cualitati-vos en sus pautas de comportamiento, loscuales han condicionado la concentración delmayor volumen de estos flujos financierosdentro de los propios países industrializados.

La posibilidad de participar en las redesde producción mencionadas depende de ca-racterísticas nacionales, no necesariamentevinculadas con las políticas específicas de in-versión extranjera o con el costo de la manoobra. Mayor importancia parecen tener la efi-ciencia con la cual la economía receptora res-ponde a las demandas de estabilidad macroe-conómica, su disponibilidad de infraestruc-tura, y la calificación y adaptabilidad de lamano de obra. Todas estas cualidades son re-quisitos necesarios en el contexto del nuevopatrón organizativo de la producción. Del 75%al 80% de la IED se realiza en sectores queprecisan niveles de conocimientos humanos,capital o tecnología intensiva superiores a losnormales (Choucri 1998).

En 1997, el monto de la IED anual a nivelmundial ascendió a 400 mil millones de dó-lares. Los países desarrollados absorbieronel 58.2% de esta suma. Los países subde-sarrollados, en cambio, sólo captaron el37.2%, distribuido de la siguiente forma:21.7% en Asia, 14% en América Latina, 1.2%en Africa y el resto en los países de estacategoría pertenecientes a Europa (WorldBank 1998a).

Los nuevos cambios e interconexionesoperados en el área monetario-financierainternacional pueden aportar beneficios talescomo eficiencia, creatividad y menores costosen el manejo de los fondos. Sin embargo, nosiempre coinciden con los objetivos más im-portantes de la economía internacional, engeneral, ni de los países subdesarrollados, enparticular. Más bien, tienden a ampliar la

brecha del atraso, potencian los desequi-librios entre los países industrializados, difi-cultan el ajuste estructural y la estabilizaciónde los países subdesarrollados, y no favo-recen el crecimiento conjunto de la pro-ducción y el empleo a nivel mundial. En sín-tesis, contribuyen a perpetuar las condicionesde dependencia, pobreza e inequidad.

Los principales agentes globalizantesSin duda, las grandes empresas transna-

cionales son protagonistas principales de loscambios a favor de la globalización, no sólopor su impacto en el ámbito de la esferaproductiva, sino por su incidencia determi-nante en la esfera política de los Estados.

Desde la época en que Lenin, en su obraclásica El imperialismo, fase superior delcapitalismo, analizó la formación de agru-paciones monopolistas internacionales comouno de los cinco rasgos económicos que dife-renciaban al capitalismo monopolista del pre-monopolista, se ha suscitado una rápida ex-pansión de estos agentes. En cada etapa delproceso de internacionalización, ellos han des-plegado novedosos rasgos para adecuarse alas nuevas condiciones de la expansión delas relaciones de producción capitalistas (Ba-ró 1997).

La magnitud de los recursos con los cua-les influyen en la economía y la política, haoriginado una corriente de pensamiento queconsidera que el poder sobre las decisioneseconómicas fundamentales se está despla-zando de los estados nacionales a las corpo-raciones internacionales.

En 1994, las cinco empresas privadas ma-yores del mundo (General Motors, Ford, To-yota, Exxon y Royal Dutch/Shell) realizabannegocios que casi duplicaban el Producto Na-cional Bruto (PNB) de todos los países deAsia meridional, triplicaban el de todas lasnaciones de Africa subsahariana y eransuperiores en casi 800 mil millones de dóla-res al PNB de las aproximadamente 50 na-ciones denominadas por Naciones Unidascomo países de menor desarrollo relativo(PNUD 1997).

Otro estudio, realizado en la primera mi-tad de los años noventa, revelaba que las prin-cipales corporaciones multinacionales emple-aban directamente o subcontrataban a cercade 150 millones de personas, las cuales repre-sentaban el 6% de la población económica-mente activa (2 500 millones) de todo el mun-do. Estas transnacionales controlaban el 70%del comercio mundial, así como el 75% deluniverso de las Inversiones Extranjeras Direc-tas (Suárez 1999).


No obstante, son las nuevas estrategiasy los cambios en el comportamiento de lasempresas transnacionales los que hay queentender para captar la dinámica y la comple-jidad del mundo actual. En esencia, lo no-vedoso y más interesante es el esquema dealianzas estratégicas que vienen implemen-tando entre sí, centrado, en lo fundamental,en el área de la información y el conocimiento,y concentrado, casi exclusivamente, en la tría-da conformada por la Unión Europea, EstadosUnidos de Norteamérica (E.U. A.) y Japón.

Las cien megacorporaciones más impor-tantes (fuera del sector bancario) poseen 3.4billones de dólares en activos, lo cual equivale ala sexta parte del valor estimado del conjunto detodos los activos del mundo. Las dos terceraspartes de esos activos se localizan en sus paí-ses de origen: Estados Unidos, Japón y las na-ciones de la Unión Europea (Suárez 1999).

A inicios de la presente década, 68 “cor-poraciones triádicas” habían conformado “elconsorcio en robótica”, otras 12 formaban el“consorcio de aviación” y 21 integraban “elconsorcio en biotecnología”. Adicionalmen-te, cuatro grupos monopólicos controlaban,de hecho, el sector de las telecomunicaciones(70% de las ventas mundiales). En síntesis,los sectores estratégicos en la nueva divisióninternacional del trabajo que se está configu-rando, están siendo crecientemente monopo-lizados por el gran capital (Suárez 1999).

Es esa capacidad estratégica-creativa laque ha permitido a las corporaciones trans-nacionales un papel casi evangélico, ejercien-do una influencia universalizante que posible-mente no ha existido desde el apogeo de losmisioneros cristianos (Chomsky y Dieterich1996).

Aun entre aquellos que consideran queesas empresas están fuertemente enraizadasen sus contextos institucionales y que másde la mitad de su valor agregado es generadoen sus mercados internos, en sus relacionescon las economías subdesarrolladas, su poderes creciente y, en ocasiones, llegan a subor-dinar la política económica, monetaria y fis-cal del país en el cual operan.

El sustento político-ideológico de laglobalización

Las actuales tendencias globalizadorasfuncionan sobre el trasfondo de los preceptosneoliberales que, basados en la fe ciega delpoder del mercado, les han servido tanto decatalizador como de sustento político e ideo-lógico.

El eslabón fundamental de propagacióndel modelo neoliberal lo han sido los pro-

gramas económicos de ajuste estructural dise-ñados y aplicados, desde comienzos de ladécada del ochenta, por el Fondo MonetarioInternacional (FMI) y el Banco Mundial (BM).

La privatización total, la desregulación aultranza y la apertura indiscriminada —y, engeneral, la confianza plena en los automa-tismos del mercado— se han erigido en re-quisitos imprescindibles e, incluso, idealespara alcanzar la prosperidad por medio deelevadas tasas de incremento de la actividadeconómica global.

En definitiva, el pleno despliegue de lastendencias asociadas a la globalización seconstituye en condición necesaria y suficien-te para acceder finalmente al desarrollo, enuna reedición bastante simplista del “eta-pismo” que predominó en la postguerra (Estay1998).

Así, en los países se ha producido unatendencia al desmantelamiento del aparatoestatal, incluido el colapso o, al menos, drás-ticas reducciones de las administraciones pú-blicas. Se ha suscitado, además, una gene-ralizada y acelerada apertura comercial y fi-nanciera.

La adquisición a bajos precios de las em-presas nacionales de muchos países, realizadaen los marcos de procesos privatizadores, haconducido a una progresiva desnacio-nalización, con la consiguiente limitación delos aparatos productivos e industriales, locual ha roto no sólo los vínculos internos decada sociedad, sino que también ha impedi-do la formación de coaliciones redistributi-vas capaces de alcanzar consensos sociales.

Entre 1988 y 1995, un total de 88 paísesdel mundo subdesarrollado o en “transición”vendieron (en su mayoría al capital extran-jero) 3 801 propiedades, cuyos activos (mu-chas veces subvaluados) se estimaron en 135mil millones de dólares (Suárez 1999).

Al mismo tiempo, los gobiernos han debi-do enfrentar significativos recortes en los gas-tos públicos. Las políticas económicas y so-ciales han quedado reducidas a procesos deajuste y de gestión de muy corto plazo en bus-ca de equilibrios financieros y contables. Unaexpresión particular y dramática de lo ante-rior, es el proceso de desmantelamiento del Es-tado de bienestar y su sistema de regulaciónbasado en un contrato social, pues aquél ya nose corresponde con una economía sometida alos imperativos de la competitividad interna-cional y regida por centros de decisión cuyalógica se expresa a nivel mundial.

Obviamente, el vasto movimiento hacia laglobalización neoliberal, especialmente en lossectores comercial y financiero, ha sido faci-


litado por la existencia de un conjunto de nor-mas internacionales que propugnan la irres-tricta libertad de mercado. En este sentido, esposible apreciar tres niveles de operatividad(Etxezarreta 1998).

El primero, que impulsa más directamentela globalización, propugna acuerdos mul-tilaterales conducientes a la libertad total enla movilidad del capital y el comercio. Las ne-gociaciones del General Agreement on Tariffsand Trade (GATT) —hoy Organización Mun-dial de Comercio, OMC— serían el foro en elcual más claramente se ha manifestado estavoluntad.

Este régimen de comercio ha impuesto unacarga adicional a los países del Sur, limitados,en consecuencia, para crear capacidades mar-ginales destinadas a proyectar y proteger losintereses nacionales y convertirse en nego-ciadores más eficaces, desarrollar la capacidadde observar las obligaciones comerciales yejercer sus derechos, y poner en marcha lanecesaria gama de nuevos arreglos insti-tucionales a fin de ser más competitivos.

Al incorporar en su agenda liberalizadoracuestiones críticas de la política económica—como son la inversión extranjera, la pro-piedad intelectual, la técnica, las normas desalud y seguridad de una amplia gama de ser-vicios—, la Ronda Uruguay del GATT laselevó a la plataforma de las relaciones inter-nacionales.

Su implicación ha sido la intensificación yla diversificación de la competencia, tanto enel mercado mundial como en los mercados in-ternos, pues “hay que participar al costo quesea” (Cardero 1998). Este nuevo escenario per-petúa las relaciones históricas de poder yexplotación en favor de las grandes empresastransnacionales de los países desarrollados,las cuales concentran los principales flujosde comercio internacional. Las políticas eco-nómicas nacionales deberán responder yadaptarse a conmociones externas cada vezmás frecuentes.

Con respecto a la liberalización financiera,las políticas promovidas por las nacionesindustrializadas en el decenio de los ochentabarrieron buena parte de la vieja segmen-tación de los mercados, pues suprimieron lasrestricciones a los movimientos de capitalesy facilitaron las inversiones cruzadas de lasempresas transnacionales.

Un segundo nivel de operatividad de lasnormas internacionales en función de promo-ver la política neoliberal, está asociado a lapotenciación de la desregulación en los espa-cios internos nacionales, bajo la argumenta-ción de la superior eficiencia del mercado sin

trabas. Las presiones competitivas han gene-rado una verdadera imposición sobre los go-biernos en aras de la desregulación.

La desregulación de los sistemas finan-cieros nacionales por parte de los gobiernos,fundamentalmente durante los años no-venta, ha contribuido de forma decisiva ala internacionalización del sector. Las em-presas que operan en los mercados in-ternacionales de capitales han preferido es-tablecerse allí donde la regulación es mínima,o prácticamente inexistente, y donde la fis-calidad es menos severa, siempre con la in-tención de funcionar en las condiciones másfavorables.

De esta forma, la apertura financiera hacolocado a los Estados en una situación deincompetencia fiscal frente a la inversiónextranjera. Prolifera una marcada tendenciahacia las exoneraciones y ventajas fiscales,y un retroceso de las capacidades re-caudatorias. Para evitar la fuga de capitales,los Estados tratan de satisfacer losrequerimientos de ganancias de las trans-nacionales, lo cual ha socavado sen-siblemente el marco regulatorio destinadoa garantizar la subordinación de estos flujosa las estrategias y proyectos nacionales dedesarrollo. La consecuencia última es elabandono de los intereses nacionales.

Los recientes intentos de establecer unacuerdo —primero, entre miembros de laOCDE, para extenderlo después a los demáspaíses— que defienda las inversiones delas transnacionales frente a los gobiernos—Acuerdo Multilateral de Inversiones(AMI)—, muestran claramente las ten-dencias de futuro. Se trata de marchar haciauna profunda y generalizada desregulaciónde los flujos de inversión, la cual con-tribuiría a eliminar el poder de los go-biernos, reducir el de los trabajadores y de-teriorar el Estado de bienestar.

En tercer lugar, existe una presión paraque los Estados vendan las empresas públi-cas que al capital privado le interesa ab-sorber. El control de sectores industrialesen muchos países permite, a su vez, inten-sificar las presiones sobre los gobiernos pa-ra eliminar cuanta regulación incida en lavida económica.

En el terreno de las relaciones interna-cionales, la tendencia hacia la desapariciónde las normas sobre el capital y la aplicaciónde un principio de trato igual que no tiene encuenta las desigualdades, fomenta aún másla divergencia y, por consiguiente, marcha ensentido contrario al desarrollo humano y laequidad entre los diferentes países.

Las políticaspromovidaspor las nacionesindustrializadasen el deceniode los ochentabarrieron buenaparte de la viejasegmentaciónde los mercados,pues suprimieronlas restriccionesa los movimientosde capitalesy facilitaron lasinversiones cruzadasde las empresastransnacionales


El nuevo entorno estratégico para eldesarrollo humano y la equidad

La compleja combinación e interacción delos tres factores anteriores tiende a colocar ala humanidad en la transición hacia un NuevoOrden Mundial (NOM). Esta transición hasido caracterizada por no pocos autores co-mo “caótica” y “desordenada” (Amin 1993 yArroyo 1991), y ha generado dilemas ycontradicciones para las estrategias nacio-nales interesadas en el logro del desarrollohumano y la equidad.

Una primera contradicción es evidente:continúan siendo atributos esencialmente na-cionales la adopción de las principales deci-siones (sobre producción, empleo, entre otras)y la capacidad para aprovechar las oportuni-dades de la globalización, en contraste con laobjetivamente observada pérdida de autono-mía y de capacidad de maniobra de los Estadosnacionales. 3

En efecto, la autonomía y la efectividadde las políticas locales han decaído como re-sultado de un amplio número de cambios im-portantes, tales como la integración global delos mercados financieros, la concentración delpoder en un reducido grupo de agentes inter-nacionales capaces de imponer sus pre-ferencias o valores como superiores o univer-sales, el predominio de la política neoliberalque ha potenciado el papel del mercado entodos los ámbitos, y el desarrollo de un nú-mero creciente de problemas globales, entreotros.

En aquellas áreas donde la jurisdicciónnacional no puede ejercer más control, lacoordinación de acciones entre los gobiernosse ha vuelto, como nunca antes, necesaria.La solución de los problemas técnicos de lacoordinación de políticas, tanto horizon-talmente —a través de mecanismos interna-cionales de concertación—, como vertical-mente —en la articulación de los niveles na-cional, regional e internacional de las accio-nes—, será un desafío primordial que debe-rán enfrentar las estrategias para el desarrollohumano y la equidad en el contexto de laglobalización.

El desarrollo humano, se afirma, no pue-de ser logrado aisladamente por ningún país,ni siquiera por grupos de países (Gordimer

1998) con la creciente interdependencia entrelas economías nacionales y el paso a un entor-no más estratégico; las acciones de un gobier-no necesariamente inciden en el bienestar deotras sociedades y, en consecuencia, incre-mentan la necesidad de una cooperación in-ternacional (Gilpin 1990).

El problema fundamental de la coordi-nación, en este sentido, es que la libertad dela cual disponen las autoridades locales es dediverso grado, lo que se expresa en la corres-pondiente diversidad de opciones políticas.Identificar los factores que explican esa varia-bilidad resultaría más útil que la mera consta-tación de las tendencias globales de validezgeneral.

Otro problema es el debilitamiento y lareestructuración de las intervenciones públi-cas, ocurridas como consecuencia directa dela actuación del capital privado. Este fenó-meno, de suma importancia, precisa de unajuste si se pretende diseñar estrategias enfavor del desarrollo humano y la equidad.

La privatización de las empresas públicasy la crisis del Estado del bienestar, son ejem-plos importantes del interés del capital priva-do por ocupar los emplazamientos que, den-tro del ámbito de la actuación pública, pudie-ran resultar rentables. Así, el capital transna-cionalizado tiende a absorber las prestacionessociales —educación, sanidad, pensiones,asistencia social, entre otras— y, con ello,convertir aspectos importantes de la vida—como la salud y la educación— en mercan-cía.

Esta reversión tiene un efecto perverso:el Estado, que supuestamente representabael interés general, dispone ahora de una basemás estrecha que la empresa mundializadapara defenderlo frente a ella; viceversa, losintereses de la empresa mundializada son máslibres de orientar la acción del Estado segúnsu conveniencia.4

El dilema proviene del hecho de que, enun mundo en transición como el actual, el nivelde gasto social y su eficiencia —salud, capa-citación laboral y educación, por ejemplo—son componentes esenciales para construiruna sociedad con una distribución equitativa

3. A pesar del fuerte crecimiento del comercio internacionaly la IED en comparación con la expansión del PIB, el gruesode las economías nacionales continúa orientado al mercadointerno. Entre 80% y 85% del PIB que se genera en laactualidad en el mundo no se comercia internacionalmente,y alrededor del 90% de la inversión mundial corresponde afuentes nacionales (Bouzas y Ffrench-Davis 1998, Feldesteiny Bacchetta 1991).

4. “Si bien nos encontramos ante una relativa pérdida de lapotestad del Estado frente a las empresas transnacionales,las consecuencias respectivas para la soberanía nacional sonmenguadas por tres tendencias opuestas. En primer lugar, larelación entre el Estado primermundista y las transna-cionales del país no es, primordialmente, conflictiva, sinosimbiótica... En segundo lugar, hay funciones jurídicas y po-líticas dentro del sistema global que están reservadas a losestados nacionales... En tercer lugar, los estados dominantesdel Primer Mundo desempeñan un papel dinámico en el de-sarrollo de estructuras regionales y mundiales de poder esta-tal.” (Chomsky y Dieterich 1996).

La solución de losproblemas técnicosde la coordinación

de políticas,tanto

horizontalmente–- a través

de mecanismosinternacionales

de concertación -–,como verticalmente

–- en la articulaciónde los niveles

nacional, regionale internacional

de las acciones —,será un desafíoprimordial que

deberán enfrentarlas estrategias para

el desarrollo humanoy la equidad

en el contextode la globalización


de las oportunidades y con capacidad produc-tiva creciente.

Un aspecto crucial de la globalización,incompatible con la aplicación de políticascoherentes con la equidad, la justicia y eldesarrollo humano, es que supone una enor-me concentración del poder en un pequeñogrupo de naciones y de entidades internacio-nales o supranacionales. Estas últimas, pordemás, de muy limitado y dudoso (si alguno)carácter democrático. Este poder se expresaen la institucionalización de formas de au-toridad internacional que establecen un pa-trón de relaciones, comportamientos, polí-ticas y obligaciones para los países o agentesque quedan al margen del proceso de adop-ción de decisiones. En otras palabras, el régi-men internacional, articulado en torno al altogrado de control y de influencia de los princi-pales agentes mundiales sobre las relacionesinternacionales, institucionaliza y reproduceinequidades.

Este proceso de concentración del poder,al impedir la entrada de nuevos jugadores, oexcluir a los más débiles, tiene el potencial su-ficiente para poner fin a la libertad de infor-mación y a la diversidad cultural e ideopolí-tica. El carácter internacional y hegemónicode los grandes oligopolios constituye unaamenaza para el producto cultural de los pe-queños mercados nacionales e incrementa elriesgo de estandarización o empobrecimien-to de las culturas locales.

La subordinación de las dimensionessocial, ética, cultural y política de las nacio-nes tercermundistas a los reclamos econó-micos de los principales centros de poder,particularmente de sus empresas trans-nacionales, ha colocado en el orden del día lamaximización de las ganancias a ultranza, yrelegado o ignorado las prioridades del de-sarrollo, la cooperación y la solidaridad.

El conjunto, explícito o implícito, de nor-mas y reglas, se percibe más como una reco-mendación normativa respecto al mundo de-seable, que una descripción, siquiera estiliza-da, de la realidad. Esto conduce a una colisiónentre las normas internacionales y la autono-mía interna, cuyo desenlace es casi siempreuna cesión de soberanía nacional por partede los países subdesarrollados.

Como resultado de todo lo anterior, se haproducido un agudo declive del multila-teralismo, el marco tradicional dentro del cualse intentaba, al menos, introducir principiosreguladores y normas más justas y equitati-vas en las relaciones internacionales. Los paí-ses subdesarrollados han ido perdiendo mu-chas de las consideraciones y el trato especial

que otrora disfrutaron en virtud de la idea deque “el final de la guerra fría ha hecho que ladistinción Norte-Sur básicamente haya perdi-do su razón de ser” (Ohiorhenuan 1998).

La reducción del volumen de ayuda ofi-cial al desarrollo en el último decenio —enconcordancia con la imperante lógica dar-winiana acerca de la cooperación para el de-sarrollo— es, al menos en parte, el resultadode la creciente percepción de que la asistenciaal desarrollo está adquiriendo un carácteranacrónico.

La falta de uniformidad u homogeneidadde los procesos de globalización plantea otrodilema no menos importante a las estrategiaspara el desarrollo humano y la equidad. Envirtud de esta peculiaridad, se producen ten-dencias hacia la exclusión o la marginaciónde muchos países y habitantes del planeta,quienes resultan “sobrantes”: sin sentido,espacio o futuro en la economía globalizada.Como bien afirma Bendesky:

la globalización es, en todo caso, un fenó-meno que se presenta de forma desigualpara diversos países, regiones, intereses,sectores de actividad, industria y em-presas. Este es, precisamente, uno de loslímites o la paradoja de la propia globa-lización y es que su alcance no es genera-lizado (Bendesky 1994).

La globalización desbalanceada, hetero-génea y parcial es excesiva en algunos aspec-tos e insuficiente en otros, lo cual imponetensiones a las condiciones de gobernabili-dad de los países subdesarrollados. La gober-nabilidad exige, precisamente, un reordena-miento de las tendencias que exhiben los di-versos ingredientes de la globalización.

Las economías nacionales parecen ingo-bernables a causa de la creciente penetraciónen ella del capital financiero internacional, queimpide a los gobiernos el control de los flujosde capital y mina la capacidad de las políti-cas gubernamentales para la gestión de la ma-croeconomía.

A ello hay que añadir que la globalizaciónha colocado a los gobiernos bajo un mayorescrutinio, lo cual los obliga a una con-ducción interesada de los asuntos estatalesy a la implementación de políticas económi-cas que no responden a la equidad y el de-sarrollo humano.

Con la intensificación de la economíaglobal se están generando nuevas demandassobre los Estados nacionales para construirnuevas estructuras de gobierno a nivel inter-nacional, capaces de enfrentar problemas co-


munes relacionados con el medio ambiente,el crimen, el narcotráfico, la conducta de lasempresas transnacionales y la migración labo-ral. En síntesis, los desafíos para un “mejorgobierno” no se limitan al estrecho ámbitonacional, sino que, además, trascienden al pla-no global.

Las crecientes inseguridad, inestabilidade incertidumbre que acompañan al procesoglobalizador —caracterizado por la competen-cia entre los agentes económicos y los paísesmás poderosos del mundo— ha urgido la con-formación de bloques regionales en torno alos grandes centros de la economía mundial.Se ha levantado, así, otro dilema sobre cómoacceder al desarrollo humano equitativo, tantoen el interior de los países como entre ellos.

Para muchos autores, este reciente fenó-meno es más relevante para el futuro de laeconomía mundial que la propia globaliza-ción. Sin embargo, la llamada regionalizaciónde la economía mundial, lejos de constituir unfenómeno opuesto a la globalización, la com-plementa, pues resulta sólo un mejor canal deacceso al mecanismo que conduce a ella.

Los países subdesarrollados, quizás se-ducidos por el terror de quedar marginadosde las actuales tendencias tecnológicas, co-merciales y financieras, han optado por prio-rizar sus esfuerzos integracionistas con elbloque comercial correspondiente. Las accio-nes de cooperación e integración en el ámbitopropiamente tercermundista han quedado,virtualmente, en el olvido.

La regionalización, sin embargo, tambiénha implicado desigualdades y despropor-ciones, tanto dentro de las naciones comoentre los países que conforman los bloquesregionales, ámbito este último en el que seestablece un trato desfavorable y excluyentehacia los no participantes.

Resulta, pues, evidente que la globaliza-ción no es un proceso lineal ni exento de pro-blemas. Lejos de ello, presenta contradic-ciones que se manifiestan en grados variablesde conflictividad y que han cambiado lascondiciones de funcionamiento de la econo-mía y la sociedad.

Hacia una reconsideración de las estrate-gias para el desarrollo humano y la equidad

El avance de la globalización es incuestio-nable, pero los desequilibrios que se cobijanbajo su sombra, actúan como contrapesos aldesarrollo humano y la equidad, y alimentantendencias y procesos desestabilizadores enel plano económico, político, social y cultu-ral, tanto a nivel nacional, como global.

La globalización no ha sido un procesoneutro, pues no ha afectado a todos por igual,ni ha provocado que todos, o por lo menos lagran mayoría de los países involucrados,hayan mejorado las condiciones de vida desu población. Por el contrario, la distribuciónde los frutos del crecimiento entre países ricosy pobres, considerada globalmente, está hoymás polarizada que nunca. Los países califi-cados como de “alto ingreso” (aproximada-mente el 16% de la población del planeta),que en 1980 generaban el 73% del ProductoBruto Global, en 1996 alcanzaban el 80%. Enese lapso de tiempo, los países más ricos, in-tegrantes del grupo G-7 (Estados Unidos, Ale-mania, Francia, Gran Bretaña, Italia, Canadá yJapón), con el 11.7% de la población mundial,pasaron del 61% al 66% (World Bank 1998b).

No se trata de crecimientos productivos adiferentes ritmos, sino del progreso de los másricos frente al retroceso de los más pobres.Los países del G-7 aumentaron su PIB per ca-pita en un 22% entre 1985 (22 500 dólares) y1995 (27 500 dólares).

En cambio, 105 países, con el 43% de lapoblación mundial, mostraban caídas de suPIB per capita. El ejemplo más elocuente esel de los 47 países menos desarrollados (con1 050 millones de habitantes en 1996), cuyoPIB per capita descendió de 333 a 290 dó-lares, lo que representa una caída del 15%. Siagregamos los numerosos países en que, apesar del crecimiento de su PIB per capita,cientos de millones de personas experimen-taron el descenso, en términos absolutos, desus ingresos personales, se podrá verificarque durante el decenio, más del 60% de lapoblación global, incluida buena parte de lospaíses desarrollados, sufrió un deterioro desus ingresos reales.

En muchos sentidos, la globalización hasido inarmónica, asimétrica e inequitativa,tanto dentro de los países, como entre ellos y,obviamente, con niveles de intensidad yefectos diferentes. Uno de los aspectos másevidentes es el agravamiento de la desi-gualdad, el empobrecimiento y la exclusiónen los países subdesarrollados, pero tambiénen los países industrializados. Las víctimasprincipales han sido las clases con más ba-jos ingresos y un amplio abanico de sectoresintermedios, de rápido empobrecimiento.

Una primera línea de pobreza periféricadelimitaba en 1996 a unas 1 300 millones depersonas que sobrevivían con ingresos infe-riores a un dólar diario; una segunda líneaabarcaba a 3 000 millones de personas coningresos inferiores a dos dólares diarios (60%de la población del Tercer Mundo). Una

La globalizaciónno es un proceso

linealni exento deproblemas.

Lejos de ello,presenta

contradiccionesque se manifiestan

en grados variablesde conflictividad

y que han cambiadolas condiciones

de funcionamientode la economía

y la sociedad


corrección posterior, muy conservadora, in-crementaría esa masa en 200 millones, aun-que con ingresos superiores a los dos dólaresdiarios, lo que elevaría la cifra total a 3 200 mi-llones de pobres, el 70% de la población pe-riférica y 55% de la población mundial (Beins-tein 1999).

A este megagrupo de pobres del subde-sarrollo, debemos sumar una segunda cate-goría de pobres del primer mundo, la cual tam-bién ha estado creciendo vertiginosamente.Se trata de un conjunto cualitativamente di-ferente del anterior e integrado por deso-cupados, subocupados, familias cuyos in-gresos las colocan por debajo de las fronterasnacionales de pobreza. El incesante aumen-to de la desocupación en los países de laOCDE es un primer indicador de un fenóme-no (8 millones de desocupados en 1980, 12millones en 1990, cerca de 19 millones en 1996)que ha afectado, incluso, a Japón, cuyas mo-destas tasas de desempleo empezaron a ascen-der en igual medida en que se enfriaba la eco-nomía (Beinstein 1999).

En los Estados Unidos, por el contrario,se habría conseguido el aparente milagro dereducir el nivel de desocupación coincidentecon un buen ritmo de crecimiento del PIB, peroa costas de la intensificación de los procesosde precarización laboral, concentración de in-gresos, exclusión social y empobrecimientoabsoluto de amplios sectores sociales. El 40%de la población activa ocupada tenía, hacia1993, ingresos menores que 20 años antes,según los datos oficiales. Entre 1973 y 1996,el salario horario real promedio descendió enun 10.9% en el sector industrial, y en un 4.6%en el sector de servicios (BLS 1998). En 1977,había 24.7 millones de pobres, los que consti-tuían el 11.6% de la población; 20 años mástarde, el país tenía 35.5 millones de pobres, el13.3% de la población. En términos absolutos,la pobreza había crecido en un 43% (Beinstein1999).

En los países de alto desarrollo, a la bre-cha creciente entre ricos y pobres, se añadela superconcentración de los medios de co-municación y del potencial de procesamientoinformático, la degradación de los sistemaseducativos y científicos periféricos, la gene-ralización del caos urbano y el deterioro es-tatal, todo lo cual los coloca en una suerte demonopolio tecnológico que nos retrotrae alpanorama de comienzos del siglo XX.

Por otra parte, la distancia entre paísesdesarrollados y subdesarrollados en cuantoa tecnologías de la información y las comu-nicaciones ha tendido a aumentar, mientraslos flujos de ayuda para el desarrollo en la

esfera de las comunicaciones se han erosio-nado considerablemente. Esto entraña seriasamenazas para la identidad cultural y la sobe-ranía nacional de los países de menor de-sarrollo.

Por medio del control de las telecomu-nicaciones mundiales, los países desarro-llados han globalizado sus objetos y produc-tos, sus tradiciones y las formas y estilos desu cultura, previamente transformada en mer-cancía. En todo el mundo, una silenciosa mul-titud de receptores pasivos asiste, impávida,a la avalancha sin precedentes de mensajesculturales ajenos, que amenaza con aniquilarlas identidades culturales nacionales.

Es bien conocido que la ideología predo-minante del proceso globalizador, basada enlos preceptos neoliberales y en el culto al mer-cado, acentúa la individualización del con-sumo y la concentración de la propiedad delos medios. Tiende a reforzar la tendencia a launiformidad y la estandarización, en la bús-queda de menores costos. Relega a un segun-do plano los temas culturales y educativos(fundamentales para la vitalidad de iden-tidades y culturas nacionales), los relacio-nados con la diversidad cultural e ideopo-lítica y la participación social (definidos, his-tóricamente, como los componentes de la de-mocratización y del acceso a los medios), ylos relativos a la soberanía o la autonomía na-cional.

En otras palabras, el predominio del li-bre juego del mercado, al desregular y pri-vatizar el producto cultural y convertirlo enparte de un sistema de bienes y serviciospara la compra-venta, amplía la brecha entrericos y pobres en términos de información,por encima, incluso, de la que ya existe enotros servicios básicos. Consecuentemente,las nuevas realidades tecnológicas y el in-cremento relativo en el consumo de los pro-ductos mediáticos, no parecen llevar apa-rejada una mayor democratización comu-

RECUADRO 2.2

El mundo,... no tiene otra alternativa a laglobalización neoliberal, deshumanizada,moral y socialmente indefendible, ecológicay económicamente insostenible, que unadistribución justa de las riquezas... Cese la ti-ranía de un orden que impone principiosciegos, anárquicos y caóticos, que conduce ala especie humana hacia el abismo. Sálvesela naturaleza. Presérvense las identidadesnacionales. Protéjanse las culturas de cada

país. Que prevalezcan la igualdad, la fraternidady con ella la verdadera libertad. No puedencontinuar creciendo las insondables diferenciasentre ricos y pobres dentro de cada país y entrelos países. Que sea el mérito, la capacidad, elespíritu creador y lo que el hombre realmenteaporte al bienestar de la humanidad; no el robo,la especulación o la explotación de los másdébiles lo que determine el límite de lasdiferencias.

Castro 1999

El mundo no tiene otra alternativa a la globalización neoliberalque una distribución justa de las riquezas


nicativa y cultural, ni un aumento en la calidadde estos productos.

Así, pues, al subestimar el interés públicoo general —sustentado en expectativas departicipación de las sociedades nacionales ycomunidades locales, y en el derecho de losciudadanos al libre acceso a los servicios pú-blicos—, el desarrollo de una infraestructuraplanetaria para la información y las comu-nicaciones en el contexto de la globalización,se contradice, paradójicamente, con los crite-rios de desarrollo humano y equidad.

Sin dudas, en el actual horizonte de laglobalización, las políticas culturales adquie-ren un alcance nuevo, a la vez que encaraninéditos desafíos. La preservación de las iden-tidades y culturas nacionales comporta hoyaspectos como el de la seguridad cultural fren-te a influencias y formas de agresión, que sinser propiamente culturales, sino de índole eco-nómica y política, tienen efectos sobre la cul-tura. No ajena a este hecho aparece tambiénla urgencia de fomentar los intercambios cul-turales entre los pueblos y regiones (Sánchez-Parga 1997).

En la médula de los problemas que en-caran el desarrollo humano y la equidad en elnuevo escenario internacional globalizado,están los grandes desafíos que se plantean alEstado, sobre todo, en relación con las presio-nes externas. La naturaleza global de ciertosmercados y transacciones económicas de-manda cambios e impone restricciones a laspolíticas públicas nacionales y a su eficacia.

En el contexto de los países de altos ingre-sos se defiende elocuentemente el papel deseguro social de los gobiernos. Allí, el desa-

fío más amplio para el siglo XXI es establecer“... un nuevo equilibrio entre el mercado y lasociedad, que continúe liberando las energíascreativas de la empresa privada sin erosionarla base social de la cooperación” (Rodrik 1997).

Para los países subdesarrollados, el pro-blema se ha agravado porque la noción de unEstado lo suficientemente fuerte e interven-cionista como para establecer una red deseguridad y llevar la iniciativa en el procesode desarrollo, está desfasada intelectualmen-te y parece inviable en la práctica. Una mayorparticipación del Estado ha dependido, histó-ricamente, de los recursos internos y exter-nos, pero es incompatible con la óptica neo-liberal. También requiere un contexto nor-mativo internacional que permita una consi-derable valoración de las estrategias de de-sarrollo, y regímenes normativos internos enlos países.

En consecuencia, el principal desafío paralas naciones subdesarrolladas consiste en en-contrar los recursos que aseguren un Estadocompetente, y establecer y mantener merca-dos razonablemente efectivos, en momentosen que los proveedores tradicionales de estosrecursos se ven amenazados por las fuerzasde la globalización.

Hacer frente a los imperativos de ésta,aprovechar creativamente las oportunidadesque brinda y tratar de mitigar sus efectosnegativos, en medio de un agudo deteriorode la capacidad y el poder discrecional delEstado es, quizás, el dilema más importantepara las perspectivas del desarrollo humanoy la equidad en el mundo interrelacionado alas puertas del tercer milenio.


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DESARROLLO HUMANO Y EQUIDAD EN EL CONTEXTO DE LOS ORGANISMOS INTERNACIONALES 35

CAPITULO 3

Desarrollo humano y equidad en elcontexto de los organismosinternacionales

La Carta de la Organización de las Na-ciones Unidas (ONU), firmada en San Fran-cisco, Estados Unidos de América, el 26 dejunio de 1945, constituye el primer tratadointernacional cuyo objetivo es, expresamente,el respeto universal de los derechos humanos,y cuya esencia es la dignidad intrínseca detoda persona. Esta dignidad y el derecho a lalibertad y la igualdad que de ella se derivan,son inalienables e imprescindibles para com-prender el significado del desarrollo humano.La dignidad es patrimonio común, de una na-turaleza tal, que promueve gradualmente uncomportamiento fraternal en la relación entrelos seres humanos y, en consecuencia, es larazón de ser de la equidad.

La Declaración Universal de los DerechosHumanos, aprobada el 10 de diciembre de 1948(ONU 1948), reconoce en los artículos del 23al 27 los derechos económicos, sociales y cul-turales. También, los relacionados con la se-guridad social, el trabajo, el descanso, el dis-frute del tiempo libre, un nivel de vida másadecuado para la salud y el bienestar de lapersona y su familia, la educación, la parti-cipación en la vida cultural de la comunidad yen el progreso científico y tecnológico.

En 1986, la Asamblea General de las Na-ciones Unidas aprobó el Derecho al Desarrollo(ONU 1986), el cual se gestó en 1977 y adquirióforma en 1983, cuando fue reafirmado, porconsenso, el derecho al desarrollo como parteintegrante de los derechos humanos. Esta de-claración sitúa al ser humano, de modo indi-vidual y colectivo, en el centro de toda activi-dad económica, y lo considera, por tanto, su-jeto y beneficiario principal del desarrollo.

En 1989, la Convención sobre los Dere-chos del Niño (ONU 1989) concretó esta con-cepción sobre el derecho al desarrollo de unaforma particular, pues reconoció que la hu-manidad debe dar al niño lo mejor que pueda,como parte consustancial del desarrollo.Igualmente, desde 1976, se reconoció la si-tuación de la mujer en el ámbito mundial y enlas estrategias orientadas hacia el futuro,

basadas en el principio de la eliminación detodas las formas de desigualdad e inequidadentre hombres y mujeres, y el reconocimientode que la integración de la mujer en el procesode desarrollo es fundamental para el fortale-cimiento del bienestar de la humanidad y lapaz (ONU 1985).

Los planteamientos de la ONU, las inves-tigaciones para el PNUD sobre desarrollohumano y equidad entre 1990 y 1998, y losdiferentes enfoques surgidos tras la SegundaGuerra Mundial, promovidos por diversos or-ganismos internacionales —como el FondoMonetario Internacional (FMI), el BancoMundial (BM), el Fondo de las NacionesUnidas para la Infancia (UNICEF), la ComisiónEconómica para América Latina y el Caribe(CEPAL), la Organización Mundial de la Salud(OMS), La Organización de las Naciones Uni-das para la Educación, la Ciencia y la Cultura(UNESCO), el Programa de las Naciones Uni-das para el Medio Ambiente (PNUMA), el

RECUADRO 3.1Antecedentes a la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo

1. Declaración Universal de Derechos Humanos.

Artículo 22Toda persona, como miembro de la sociedad. Tiene derecho a la seguridad social, y

a obtener, mediante el esfuerzo nacional, habida cuenta de la organización y los recur-sos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales,indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad.

ONU 1948

2. Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

Preámbulo Reconociendo que, con arreglo a la Declaración de los Derechos Humanos, no puederealizarse el ideal de ser humano libre, liberado del temor y de la miseria, a menos que secreen condiciones que permitan a cada persona gozar de sus derechos económicos,sociales y culturales, tanto como de sus derechos civiles y políticos.

Artículo 3 Los Estados Partes del presente Pacto se comprometen a asegurar a los hombresy a las mujeres igual título, a gozar de todos los derechos económicos, sociales yculturales enunciados en el presente Pacto.

ONU 1966.

La dignidad espatrimonio común,de una naturalezatal, que promuevegradualmenteun comportamientofraternalen la relaciónentre los sereshumanos,y, en consecuencia, es la razón de serde la equidad


RECUADRO 3.2Características institucionales del FMI y el BM

Fondo Monetario Internacional-Vigila el sistema monetario internacional-Promueve la estabilidad cambiaria y

el orden en las relaciones cambiarias desus países miembros

-Asiste a todos los países miembros --in-dustriales y en desarrollo-- que experimentandificultades transitorias de balanza de pagos,otorgándoles crédito de corto a mediano plazo

-Complementa las reservas de monedasde sus países miembros asignándoles DEG(derechos especiales y de giro). Hasta la fechahan sido emitidos 21 400 millones de DEG, yhan sido distribuidos entre los países miem-bros en proporción a sus cuotas

-Sus recursos financieros provienen prin-cipalmente de las suscripciones de las cuotasde los países miembros

-Tiene a su disposición cuotas plenamenteintegradas por un total de DEG 90 000 millo-nes (unos US$ 125 000 millones)

-Su personal está constituido por 2 000funcionarios de más de cien países miembrosde la institución.

Banco Mundial-Procura promover el desarrollo econó-

mico de los países más pobres del mundo-Asiste a los países en desarrollo, otorgán-

doles financiamiento a largo plazo para proyec-tos y programas de desarrollo

-Otorga asistencia financiera especial a tra-vés de la Asociación Internacional de Fomento(AIF) a los países en desarrollo más pobrescuyo PNB per capita no llega a los US$ 1 200anuales

-Por intermedio de una de sus institu--ciones afiliadas, la Corporación FinancieraInternacional (CIF), fomenta la empresa pri-vada en los países en desarrollo

-La mayor parte de los recursos financierosque necesita provienen de los préstamos queobtiene en el mercado internacional de bonos

-Su capital autorizado asciende a US$175 000 millones. De ese total, sus miembrosintegran un 9 %

-Su personal está formado por 6 000 fun-cionarios de más de cien países miembros de lainstitución.

Driscoll 1992

los países con problemas de balanza de pa-gos, e institucionalizó diversas modalidadesde préstamos e intervenciones en materia fi-nanciera entre los organismos emergentes deBretton Woods, los gobiernos nacionales yel sistema de bancos privados internacionales.La reorganización del sistema monetario in-ternacional fue realizada sobre la base del po-der económico, financiero y político de Esta-dos Unidos. Se estableció una diferencia claracon la etapa anterior, en que la posición ingle-sa logró legitimarse a través de institucionesy mecanismos multilaterales, en una pro-yección de cooperación mundial (Lich-tensztejn y Baer 1986).

Con la consagración del NSMI y la con-formación de las tesis neoliberales, la expre-sión dominante sería lo económico, y comoindica Hobsbawn, esta visión económica ex-pansiva significaría, en el campo político, elinicio de la expresión planetaria de la globali-zación (Hobsbawn 1995), la cual intenta con-solidar su posición al comienzo de la décadade los noventa, facilitada por la extinción delmodelo socialista en la URSS y Europa delEste.

El Fondo Monetario Internacional (FMI)y el Banco Mundial (BM), reconocidos comolas instituciones de Bretton Woods, al consti-tuirse en “dos pilares” multinacionales parael sostenimiento del sistema económico y fi-nanciero internacional, mantienen las diferen-cias en sus fines, estructura, fuentes de finan-ciamiento, categorías de países miembros ymétodos que aplican. Su principal diferenciaes que el FMI es una institución corporativaque trata de mantener un sistema internacio-nal de pagos e ingresos, mientras que el BMes una institución básicamente para el de-sarrollo.

La política del FMI, a pesar de las crisisemergentes en el mundo —particularmente,la crisis en los países en desarrollo, la crisispetrolera de 1973 y, en la década de los añosochenta, la crisis de la deuda externa—, ha te-nido una constante: orientar sus interven-ciones para lograr el crecimiento del ProductoInterno Bruto (PIB), y mantener la estabilidadmonetaria y el control de la balanza de pagos,para alcanzar así un crecimiento económicosostenido como base del desarrollo, cuyo co-rolario sería el bienestar del ser humano. Se-gún esta perspectiva, el desarrollo humano yla equidad serían consecuencias de la acu-mulación del capital y la consolidación delmodelo económico. Serían, en gran medida,expresión de las directrices propuestas en elconcepto de desarrollo como crecimiento eco-nómico, analizadas por Martínez y Vidal en su

Fondo Población de las Naciones Unidas(FNUAP) y la Organización de las NacionesUnidas para la Agricultura y la Alimentación(FAO)—, permiten analizar el desarrollo hu-mano con equidad desde tres perspectivas:la primera, sustentada en el enfoque eco-nomicista; la segunda, con mayor énfasis enlo social; y la tercera, que aspira a una com-prensión integral de este hecho.

Enfoque desde la perspectiva económica

La perspectiva económica adquiere unadimensión mundial a mediados del siglo XX,a raíz del acuerdo emanado de la conferenciamonetaria y financiera celebrada en BrettonWoods, Estados Unidos, en marzo de 1944, yel consiguiente establecimiento de un Nue-vo Sistema Monetario Internacional (NSMI),caracterizado por la conformación de tres sis-temas: el primero, un sistema monetario in-ternacional sustentado en el patrón dólar ysu libre convertibilidad en oro —sobre la basede una paridad fija (una onza de oro fino iguala 35 dólares)—; el segundo, un sistema decontrol monetario y financiero a escala mun-dial; el tercero, un sistema bancario destinadoa fomentar el desarrollo de países afectadospor la Segunda Guerra Mundial.

La nueva situación en la economía inter-nacional significó la hegemonía del dólar,conducente a un reordenamiento financieroy económico. Como anota Lichtensztejn, tam-bién gestó un nuevo código de conducta para

Según la perspectivaeconómica,

el desarrollo humanoy la equidad

seríanconsecuencias de la

acumulacióndel capital

y la consolidacióndel modeloeconómico


libro sobre economía mundial (Martínez yVidal 1996).

El mandato del FMI, de acuerdo con elConvenio Constitutivo, es fomentar la coope-ración monetaria internacional, el crecimientodel comercio internacional y un sistema esta-ble de tipos de cambio, lo que determinó quehasta finales de la década del setenta, en ma-teria de políticas internacionales se centraracasi exclusivamente en aspectos macroeco-nómicos.

A partir de mediados de los años ochenta,la situación crítica a nivel mundial, especial-mente en los países en desarrollo, llevó al FMI,como indica su director general, a hacer hinca-pié en el llamado “crecimiento de alta calidad”,planteamiento que hace referencia a un cre-cimiento viable, acompañado de políticas ma-croeconómicas bien concebidas y que respe-ten el medio ambiente, la diversidad culturalnacional y el respaldo a medidas que reduz-can la pobreza y fomenten la equidad en unmarco macroeconómico sólido (Camdessus1998).

El otro organismo, el Banco Mundial,emergió, igualmente, de la Conferencia deBretton Woods. En sus primeros momentosfue más débil, más limitado en su proyecciónque el FMI. Sin embargo, con el decursar delos años adquirió relevancia en el plano inter-nacional, al presentar nuevas modalidades defuncionamiento y pasar de una fase en la cualse hacía énfasis en la reconstrucción para eldesarrollo, a otra, en la que diversificó susmodalidades de préstamo, de acuerdo con lospostulados recogidos en el Informe de Pear-son, ex primer ministro canadiense y PremioNobel de la Paz, quien puso de manifiesto ellimitado ámbito que abarcaban sus funciones,restringidas por su polarización al crecimientoeconómico, con poca proyección en el camposocial.

Pearson propugnó redefinir las funcionesdel BM para dar mayor importancia a los dese-quilibrios sociales internos de los países y surelación con la marcha de la economía interna-cional.

El pensamiento fundamental del InformePearson —durante el mandato de McNamaracomo presidente del BM—, quedó un tantooscurecido por la vinculación de los objetivosde la cooperación para el desarrollo económi-co y social de los países, con las tesis de segu-ridad política.

Sin embargo, ante la crisis que abatió laeconomía internacional en las décadas de lossetenta y ochenta, el BM propuso, con parti-cular énfasis, nuevos cometidos orientados alos países subdesarrollados para satisfacer

necesidades básicas y atacar la pobreza, em-prender el desarrollo energético, y realizarajustes estructurales en las inversiones públi-cas, sectores manufactureros y de exportación.

Durante el mandato de McNamara, ade-más, hubo dos acontecimientos importantes:el primero, la formación de una comisión en-cargada del restablecimiento del diálogo Nor-te-Sur en 1979; el segundo, la preparación delprograma de acción (dirigido por el ex canci-ller alemán y Premio Nobel de la Paz, Brandt),el cual giró en torno a los problemas del de-sarrollo internacional y sus implicaciones bá-sicas y globales para la supervivencia, inter-dependencia y seguridad de las naciones.

A partir de estos hechos, el BM se convir-tió en un organismo con mayor presencia enel concierto internacional. Su respuesta a lasnecesidades sociales básicas, derivada de lapostura de McNamara al abordar la pobrezacomo problema teórico y no sólo moral, po-sibilitó considerar que el crecimiento eco-nómico, aislado de los aspectos sociales, noconducía mecánicamente al bienestar de lasgrandes mayorías en los países en desarrollo.

Sin embargo, también se ha señalado quela política del BM en esta época, orientada asatisfacer las necesidades básicas de la po-blación y luchar contra la pobreza, mantuvoun sesgo ideológico, pues encubría las rela-ciones económicas y financieras del sistemacapitalista y la dinámica de acumulación ca-pitalista. Asimismo, sobrevaloraba los incre-mentos de productividad, sin cuestionar lossistemas políticos establecidos, y promovíala introducción de los “paquetes básicos”para la producción agrícola, la atención de lasalud, el bienestar y la educación, mantenien-do, en consecuencia, los grandes desnivelese inequidades en la gradiente de lo superior alo mínimo en materia económica y social parala mayoría de las poblaciones, marginadas delmodelo propugnado y proyectado a nivelmundial y en los diversos países.

El Informe sobre Desarrollo Humano1992, con una visión constructiva, sugirió alos dos organismos, FMI y BM, la necesidadde reenfocar sus funciones en términos dedesarrollo humano, pues reconoce que hastaese momento, han tendido “a enfocarse másen los medios de desarrollo —crecimiento delPNB— y a excluir a los seres humanos de suscálculos”(PNUD 1992).

El enfoque economicista sufrió reconside-raciones importantes. A partir del Informesobre el Desarrollo Mundial 1990 (BancoMundial 1990), la pobreza es encarada comouna situación extrema para la humanidad, quedebe ser resuelta para continuar la aplicación

El enfoqueeconomicista sufrióreconsideracionesimportantes a partirde 1990, entrelas que se destacael planteamientode Wolfensohn,quien precisa quela concepcióndel desarrollo desdeun enfoqueredimensionadoplantea un reto:integrar todoslos componentesy armonizarlos,lo cual exigeun esfuerzo supremopara lograrun programaeconómico y socialequilibrado


del modelo de crecimiento económico, comoparte integrante de nuevas estrategias. En1998, Wolfensohn, presidente del Grupo delBanco Mundial, en La otra crisis (discursoante la Junta de Gobernadores) reconoció quelas circunstancias habían cambiado de un añopara otro y estaban llenas de turbulencias yconfusión, lo cual obligaba a repensar el mo-delo propuesto, esencialmente economicista,para resaltar la dimensión humana.

Wolfensohn, luego de exponer las cifrasdramáticas de la realidad socio-económicamundial, propuso al pleno un conjunto de re-comendaciones destinadas a lograr cambiosen el modelo basado en las leyes del mercadounipolar, el cual margina un factor tan signi-ficativo como la dimensión del desarrollo hu-mano sustentado en la justicia social y unamayor equidad, y reconoció que “en una eco-nomía globalizada, lo que importa es la tota-lidad del cambio en un país. El desarrollo esalgo más que ajuste. El desarrollo es algo másque presupuestos equilibrados y gestiónfiscal. El desarrollo es algo más que educacióny salud. El desarrollo es algo más que so-luciones tecnocrática”. La concepción del de-sarrollo desde un enfoque redimensionadoplantea un reto: integrar todos los compo-nentes y armonizarlos, lo cual exige un es-

fuerzo supremo para lograr un programaeconómico y social equilibrado, en el enten-dido de que hasta el presente, no es éste elenfoque que se sigue al actuar en los países.

El modelo planteado por Wolfensohn re-comienda tener en cuenta que el progreso delas reformas estructurales para el crecimientoa largo plazo, debe incluir con igual énfasistanto lo económico como la dimensión huma-na y social, y debe ocuparse, además, de laconservación del medio ambiente, la condi-ción de la mujer, el desarrollo rural y las po-blaciones indígenas, y el progreso en materiade infraestructura. En la conclusión de sudiscurso, Wolfensohn recuerda que “los po-bres no pueden esperar mientras deliberamos.Los pobres no pueden esperar mientras deba-timos sobre la nueva arquitectura. Los pobresno pueden esperar a que descubramos —de-masiado tarde— que esta crisis humana nosafecta a todos” (Wolfensohn 1998).

Enfoque desde la perspectiva social

A finales de la década de los años setenta,el conjunto de las naciones que integraban laOrganización Mundial de la Salud (OMS), hi-zo suya la responsabilidad de estudiar, con-cretar y plantear nuevas alternativas con pro-yección nacional y mundial, a mediano y lar-go plazos, para superar las magnitudes cre-cientes de inequidades en salud. La falta dedefiniciones políticas, la penuria y el aban-dono de los programas de atención a las perso-nas, a las familias y a la propia comunidad,eran la causa del pobre y limitado desarrollohumano y el incremento sostenido de las ine-quidades.

En 1974, la Asamblea Mundial de la Salud,ante la crítica situación de la salud en el mun-do, la limitación de los servicios sanitarios yel deterioro del potencial humano, encomen-dó a la OMS la preparación de un documen-to base que facilitara la adopción de decisio-nes para enfrentar las expresiones negativasacumuladas en los últimos veinte años.

Tras una etapa de maduración, en 1978 secelebró la Conferencia de Alma-Atá sobreAtención Primaria de Salud (APS), con laparticipación de 134 Estados miembros y 67representantes de organizaciones y organis-mos especializados del sistema de las Nacio-nes Unidas, reunidos para analizar el docu-mento base preparado en forma conjunta porel director general de la OMS y el directorejecutivo del Fondo de Naciones Unidas parala Infancia (UNICEF).

La declaración final de la conferenciarecogió la Estrategia Mundial de Salud para

RECUADRO 3.3Turbulencia y confusión en 1998

Señor Presidente, las circunstancias han cambiado mucho desde mi intervencióndel año pasado.

Hace un año, la producción mundial crecía a un ritmo del 5.6% —el más alto de losúltimos 20 años—. Hace un año, Asia oriental experimentaba dificultades, pero nadiepreveía la gravedad de la caída. Hace un año, Asia meridional, donde vive el 35% de lospobres de todo el mundo, no conocía todavía las pruebas nucleares, y parecía que podríadisfrutar de un crecimiento del 6% en los años futuros. Quizá más. Hace un año, lospaíses en desarrollo habían emprendido un camino que prometía un crecimiento soste-nido durante el próximo decenio. Hace un año, había optimismo sobre Rusia y su fuerteequipo reformista.

Y luego llegó un año de turbulencia y confusión.Asia oriental, donde se estima que más de 20 millones de personas recayeron en la

pobreza el año pasado, y donde, en el mejor de los casos, se prevé un crecimientodesacelerado e inestable durante varios años. Rusia, castigada por la crisis económica ypolítica, atrapada entre dos mundos, entre dos sistemas, en ninguno de los cuales sesiente cómoda. Japón, la segunda economía mundial, tan importante para la recupera-ción de Asia oriental, con un gobierno empeñado en la reforma económica, y a pesar detodo en fase de recesión, con repercusiones profundas no sólo en Asia sino en todo elmundo. Pruebas nucleares en la India y Paquistán. Amenazas de guerra en Eritrea yEtiopía. Bombas terroristas en Kenya y Tanzania. Y, para completarlo todo, El Niño—el peor de la Historia— con toda su fuerza devastadora, especialmente para lospobres. En Bangla Desh, las inundaciones sumergieron a dos terceras partes del paísdurante más de dos meses, echando por tierra muchos de los recientes progresos socialesy económicos. En China, el anegamiento de la región del río Yang Tse causó la pérdidade 3 500 vidas, destruyó 5 millones de viviendas y desalojó a 200 millones de personas.

Hoy, mientras hablamos de la crisis financiera, 17 millones de indonesios hanrecaído en la pobreza y, en toda la región, un millón de niños ya no regresarán a laescuela. Hoy, mientras hablamos de la crisis financiera, en todo el mundo 1 300 millo-nes de personas subsisten con menos de un dólar al día; 3 000 millones viven con menosde dos dólares al día; 1 300 millones no tienen agua potable; 3 000 millones carecen deservicios de saneamiento, y 2 000 millones no tienen electricidad.

Wolfensohn 1998.


Todos en el Año 2000 (SPT 2000), programade acción para que todos los ciudadanos pu-dieran alcanzar una vida social y económi-camente productiva, y niveles superiores ensu desarrollo. De la Estrategia se generó elmodelo de APS que, según Sir John Reid,presidente del Consejo Ejecutivo de la OMS,evitó las posiciones extremas tan frecuentesen foros internacionales: declaraciones tangenerales, que apenas son aplicables en formalimitada a nivel continental o en los países, oa la inversa, tan concretas que sólo son apli-cables en pocos países o determinadas situa-ciones (Reid 1991). En la conferencia se pudoresolver esta contradicción y se aprobó undocumento cuyos principios, a fines del sigloXX, mantienen su vigencia y constituyen unpunto de referencia en los países que conti-núan su aplicación inicial o renovada (OMS1981).

Como preámbulo a la Conferencia deAlma-Atá, el director general de la OMS,Halfdan Malher, en el discurso de presenta-ción pronunciado el 6 de septiembre de 1978,sostenía, concretamente, que

el plan mundial, con sus variantes na-cionales y regionales, debía sustentarseen la interdependencia de la salud y el de-sarrollo, en un sistema de salud basado enla comunidad y en una distribución equi-tativa de los recursos sanitarios, que hicie-ran accesible a todos la atención básica desalud como una manifestación excepcionalde solidaridad humana, representando elaporte más importante del sector salud alestablecimiento y mantenimiento delNOEM y su transformación en un auténti-co orden internacional para el desarrollo(OMS 1981).

Al aprobar la Estrategia y el modelo deAPS, la conferencia consideró argumentoseconómicos, sociales y políticos, y concluyó

Problemas y tendencias mundiales en el sector de la salud y en los sectoressocio-económicos afines (datos de 1978)

Tasa de mortalidad infantil (por 1 000 nacidos vivos)Esperanza de vida en añosNacidos vivos con un peso al nacer de 2 500 gr. (%)Población con acceso a agua potable (%)Tasa de alfabetismo de adultosPNB por habitante (US$)Gastos públicos en salud, por habitante (US$)Gastos públicos en salud como % del PNB

1604 58 34 15 5

5206.51.2

Paísesindustrializados

1 97 29 3

1009 8

6 2302443.9

Otros paísesen desarrollo

9 46 07 03 12 8

1701.71.0

Países menosadelantadosIndicador

OMS 1981

TABLA 3.1

que el contenido fundamental de esa metaera eminentemente social.

En 1979, la 34ª Asamblea Mundial de laSalud, celebrada en Ginebra, ratificó el Infor-me y la Declaración de Alma-Atá, aprobó laEstrategia Mundial de Salud para Todos, einvitó a los Estados miembros a emprender laformulación de estrategias nacionales y par-ticipar colectivamente en la formulación deestrategias regionales y mundiales (OMS1981).

A fines de la década de los años setenta,¿cuál era el telón de fondo en materia sanita-ria, desarrollo humano y equidad que sirvióde punto de partida para la celebración de laConferencia de Alma-Atá? Los datos presen-tados en la Tabla 3.1 revelan profunda desi-gualdad e injusticia social, predominio degrandes inequidades acumuladas y dispari-dad entre los diferentes tipos de países.

La 34ª Conferencia Mundial de la Saludno sólo consideró cuestiones inherentes a lasituación de salud, sino que incorporó, ade-más, acuerdos adoptados en otros foros, par-ticularmente, los promovidos por la ONU ylos países miembros. Los más importanteshabían sido la Conferencia de las NacionesUnidas sobre Medio Humano (Estocolmo,1972), la Conferencia Mundial sobre Po-blación y Desarrollo (Bucarest, 1974), la Con-ferencia Mundial de la Alimentación (París,1974), la Conferencia de las Naciones Unidassobre los Asentamientos Humanos (Vancou-ver, 1976), la Conferencia Mundial sobre elAgua (Mar del Plata, 1977) y la Conferenciade las Naciones Unidas sobre la CooperaciónTécnica entre Países en Desarrollo (BuenosAires, 1978). La incorporación de estos acuer-dos permitió ampliar y perfeccionar los adop-tados en la conferencia y, así, trascender laperspectiva sanitaria para arribar a otra multi-lateral, gracias a su proyección política, eco-nómica y ecológica.

En el transcursode veinte años(1978-1998)surgieron estrategiasque, partiendode la vertiente social,aspiran a superarlas inequidadessociales,particularmenteen salud


RECUADRO 3.4Principios de la Estrategia Mundial

Salud para Todos en el Año 2000

-La salud es un derecho humano fundamental y una meta social para todo el mundo-Las marcadas desigualdades que existen, actualmente, en la situación sanitaria de las poblaciones son

causa de preocupación común para todos los países y deben reducirse drásticamente-La población tiene el derecho y el deber de participar individual y colectivamente en la planificación y

prestación de servicios de su asistencia sanitaria-La responsabilidad que incumbe a los gobiernos en cuanto a la salud de su población hace imperativa la

adopción de medidas de salud y otras medidas sociales adecuadas-Los países adquieren la autorresponsabilidad, en materia de salud, a lo que se suma la solidaridad internacional

al reconocer que ningún país es autosuficiente-De conformidad con las decisiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas, se establece que la

salud es parte integrante del desarrollo y que la energía humana generada por una mejor salud debeencausarse en apoyo al desarrollo económico-social

-Al aprovecharse los recursos mundiales para fomentar la salud y el desarrollo, se contribuirá a fomentar

la paz mundial y se ajustará al NOEM.

OMS 1981

humano. La propuesta establecía compromi-sos fundamentales en los campos político,económico y ético. Sin ellos, no se habría po-dido generar planes y programas nacionalesy a nivel mundial, ni se hubiera asignado losrecursos que han permitido alcanzar en unnúmero significativo de países, un gradoaceptable de cumplimiento de los objetivospropuestos en la Estrategia SPT 2000.

Las acciones emanadas de la EstrategiaSPT 2000 han tenido un impacto positivo —apesar de las diferencias apreciables entre paí-ses y dentro de éstos—, a juzgar por los resul-tados medidos, según los parámetros del de-sarrollo humano propuestos por el PNUD en1990. La Tabla 3.2 presenta la situación porpaíses en 1995 y revela cambios significativosen los porcentajes globales en comparacióncon los datos de 1978.

Si bien los resultados en indicadores tra-dicionales (como los presentados en la Tabla3.2) son satisfactorios en lo que se refiere a laequidad, el avance es limitado en lo concer-niente a la redistribución de los recursos, laaccesibilidad a los servicios de salud y la par-ticipación de personal capacitado en la aten-ción. También resulta limitado el avance si seconsidera otros factores, como los propues-tos en el trabajo “Aproximaciones a una Medi-ción de las Inequidades en Salud en las Amé-ricas” (López 1998).

Al negativo panorama de la equidad ensalud —como reiteraba la OPS en “Las condi-ciones de salud en las Américas” (OPS 1994)y “La Salud en las Américas” (OPS 1998)—,se suma el conjunto de inequidades socialesque hacen del continente americano el de ma-yores contrastes en el mundo: el ingreso del20% más rico de la población es 20 vecesmayor que el del 20% más pobre. El sector de

La Estrategia SPT 2000 reconoce siete prin-cipios rectores e imperativos para las políticassanitarias nacionales y mundial, aprobadosen la 34ª Asamblea Mundial de la Salud. A es-tos principios se agregó una consideraciónde carácter general, que tiene relación directacon la perspectiva del desarrollo humano conequidad:

La acción sanitaria está en relación directacon otros sectores para lograr el de-sarrollo humano con equidad. La alfabe-tización, la suplementación de ingresos,el agua potable y el saneamiento, la mejo-ra de las viviendas, la preservación ecoló-gica, la comercialización apropiada deproductos, la construcción de carreterasy canales de riego y, sobre todo, la poten-ciación de la participación de las mujeres,que ejercen efectos sustanciales en la sa-lud y, por ende, en el desarrollo y progre-so humano (OMS 1981).

A veinte años de la Declaración de Alma-Atá cabría preguntarse, desde la perspectivadel desarrollo humano con equidad: ¿la Es-trategia SPT 2000 y la APS han tenido un e-fecto significativo o, por el contrario, ha ha-bido más palabras que realidades, más discur-sos que compromisos? Para responder a estasinterrogantes, analizamos comparativamentedocumentos oficiales de la OMS, particular-mente los relacionados con la reunión efectua-da en Riga, Letonia, en marzo de 1988 (OMS1988) y la evaluación de la Estrategia GlobalSPT 2000, realizada por la OMS en 1997 (OMS1998).

El análisis confirma la certeza y la validezde la propuesta de la OMS, la UNICEF y losEstados miembros de la OMS, encaminada apromover un nivel superior en el desarrollo

Al aprobarla Estrategia

y el modelo de APS,la conferencia

consideróargumentoseconómicos,

socialesy políticos,y concluyó

que el contenidofundamental

de la metaSPT 2000 era

eminentementesocial


Situación mundial en el sector de la salud y en los sectoressocio-económicos afines (1995)

OMS 1998

Paísesindustrializados

Otros paísesen desarrollo

Países menosadelantados

TABLA 3.2

10951.22 22 9

49.21 008

1.8

6 562.21 84 3

70.43 068

2.1

1 374.2

710098.6

16 3372.5

Tasa de mortalidad infantil (por 1 000 nacidos vivos)Esperanza de vida en añosNacidos vivos con un peso al nacer de 2 500 gr. (%)Población con acceso a agua potable (%)Tasa de alfabetización de adultos (%)PIB per capita real (US$)Gasto público en salud (% del PIB)

Indicador

población más pobre recibe menos del 4% delingreso total, lo cual explica, en gran medida,que más de 196 millones de personas —el45.9% de la población total de América Latinay el Caribe— se encuentre por debajo del um-bral de pobreza crítica (BID-PNUD 1993).

Durante los veinte años transcurridos des-de la Conferencia de Alma-Atá, se ha hechomás complejo abordar los problemas socia-les acumulados y han aparecido nuevas expre-siones de inequidad en las áreas económica,financiera y de desarrollo en los países y a es-cala mundial. En este período, los organis-mos del sistema de la Naciones Unidas hanapoyado la realización de diversos cónclavespara tratar aspectos particulares desde laperspectiva social y su interrelación con loeconómico, con la finalidad de reforzar estra-tegias en marcha con la STP-2000, o promovernuevas expresiones. Así sucedió en la Con-ferencia Mundial sobre Políticas Culturales(México, 1982), en la Cumbre Mundial enFavor de la Infancia (New York, 1990), en laConferencia Mundial sobre Educación paraTodos (Jomtein, 1990), la Tercera y CuartaConferencias Mundiales sobre la Mujer(Nairobi, 1985 y Beijing, 1995), la reunión parael examen de los progresos alcanzados a mitaddel decenio del Foro Consultivo Internacionalsobre Educación para Todos (Amman, 1996),y la Conferencia Internacional sobre Nutri-ción: Nutrición y Desarrollo (Roma, 1992).

A finales de los años setenta y principios delos ochenta se produjo una de las peores crisisen la economía mundial, caracterizada, entreotros factores, por la caída en el crecimiento delproducto interno bruto mundial (que se mantu-vo en la década de los setenta en torno al 4%, al3.8% en 1979, 2% en 1980, 1.2% en 1981 y algosimilar en 1982) y la reducción en el promedioanual del comercio mundial, que descendió del7% en 1976 al 6% en 1979, al 1.5% en 1980 y al0% en 1981 y 1982.

Las VI y VII Cumbres de Países No Ali-neados (1979 y 1983) denunciaron la brutalseveridad con que la crisis de esos años afectóa los países subdesarrollados. En la VI Cum-bre de La Habana, en 1979, los países miem-bros se pronunciaron unánimemente en favordel establecimiento de un Nuevo Orden Eco-nómico Internacional (NOEI), tratado en el se-no de la ONU desde 1974, capaz de dar res-puesta a los problemas económicos, finan-cieros y sociales que impiden el desarrollointegral de las naciones y el bienestar del hom-bre. En el Informe a la VII Cumbre de los PaísesNo Alineados ( Nueva Delhi, 1983) se afirmaque la existencia de grandes masas ham-brientas y desnutridas en el mundo constituyeuna afrenta para toda la humanidad, y se de-manda la búsqueda de una solución estable ypermanente a este grave problema, en los si-guientes términos:

...luchar por el desarrollo, con ayuda inter-nacional, de planes para que cada paíspueda autoabastecerse al máximo posiblede los alimentos básicos; por crear con-ciencia de la necesidad inevitable —siqueremos derrotar el hambre, el desem-pleo, y subempleo rurales— de profundoscambios socioeconómicos y estructura-les, como la reforma agraria, que posibili-ten la adopción de formas superiores deproducción agrícola; y por impulsar, tam-bién con la cooperación internacional, pro-gramas contra la erosión, la desertifi-cación, la deforestación y otras formas dedegradación de los suelos, protegiendoademás las fuentes principales de agua encada país y creando nuevas reservas me-diante presas y otros medios.Debe buscarse inmediata solución al a-gudo déficit de alimentos en determinadasregiones del mundo, mediante un impor-tante flujo proveniente de los grandes ex-cedentes mundiales transferidos en forma


las inequidades acumuladas, como allí dondese expresan concretamente en grandes con-glomerados poblacionales, marginados deldesarrollo humano.

A partir de diciembre de 1948, las decla-raciones, resoluciones y pactos interna-cionales impulsados por la ONU proponenuna visión integral para alcanzar nivelessuperiores en el desarrollo de los países. Esteenfoque desde una perspectiva integraladquiere mayor relevancia después de que laONU, en la Declaración sobre el Derecho alDesarrollo del 4 de diciembre de 1986, reco-nociera que el desarrollo es un proceso globaleconómico, social, cultural y político quetiende al mejoramiento constante de toda lapoblación y de todos los individuos (ONU1986).

Importante antecedente a la Declaraciónde la ONU, fue la creación de la ComisiónEconómica para América Latina y el Caribe(CEPAL) en 1948. La CEPAL promovió el pri-mer intento de análisis de los problemas deldesarrollo desde una perspectiva integradorade lo económico y lo social, como base parala elaboración de un programa hemisférico.Desde su constitución y bajo la dirección dePrebich, la CEPAL logró proyectar su pensa-miento en América Latina y, a través de laConferencia de Naciones Unidas sobre Co-mercio y Desarrollo (UNCTAD), a nivel mun-dial. Como idea central, sustentó la necesidadde disponer de una disciplina de desarrolloentre los propios agentes o sujetos del de-sarrollo, más que en las instituciones que con-forman el marco de referencia para la puestaen marcha del proceso conducente al de-sarrollo humano (Hodora 1987). O como plan-

de donaciones, créditos blandos y ventasa precios especiales.Es de vital necesidad la creación de reser-vas alimentarias mundiales, luchando a lavez, por inhumana y egoísta, contra la deli-berada reducción de la producción de ali-mentos y su absurda destrucción por moti-vos comerciales en determinados paísesdesarrollados... (Castro 1983).

Enfoque desde la perspectiva integral

Tal como se expone en los enfoques desdela perspectiva económica o desde la social, laexpresión del desarrollo humano y de la equi-dad tiene limitaciones. Se hace necesariocuestionar la validez de enfoques fragmenta-rios y dar paso a una visión integral, en lacual se produzca una interacción permanenteentre los avances económicos y sociales. Estavisión deberá privilegiar acciones tanto enaquellos aspectos en que más se manifiestan

RECUADRO 3.5Declaración sobre el Derecho al Desarrollo

Artículo 1El derecho al desarrollo es un derecho humano inalienable, en virtud del cual todo

ser humano y todos los pueblos están facultados para participar en un desarrollo econó-mico social, cultural y político en el que puedan realizarse plenamente todos los dere-chos humanos y libertades fundamentales, y contribuir a ese desarrollo y disfrutar de él.

El derecho humano al desarrollo implica también la plena realización del derecho delos pueblos a la libre determinación, que incluye, con sujeción a las disposiciones perti-nentes de ambos Pactos Internacionales de Derechos Humanos, el ejercicio de su dere-cho inalienable a la plena soberanía sobre todas sus riquezas y recursos naturales.

Artículo 2La persona humana es el sujeto central del desarrollo y debe ser el participante

activo y el beneficiario del derecho al desarrollo.

ONU 1986

RECUADRO 3.6

Hacia una nueva orientación del desarrollo

cuentas con el exterior de los balances de pago

-Estimular la participación económica, social ypolítica activa de los distintos segmentos socialesen el proceso de desarrollo económico y social;asegurar el bienestar del niño, la participación dela juventud y la integración de la mujer

-Preservar la calidad y ampliar el potencial de usodel medio ambiente a fin de mejorar las condi-ciones de vida y sentar las bases de un desarrollosustentable a largo plazo

-Preservar y estimular la autenticidad e identidadcultural, y el desenvolvimiento de formas o esti-los propios de vida

-Mantener la soberanía sobre los recursos propiosy la autonomía nacional en la conducción delproceso de desarrollo.

Entre los objetivos y aspectos conceptualesque debieran integrarse en una estrategia de de-sarrollo, podrían identificarse los siguientes:

-Acelerar el crecimiento económico y la trans-formación productiva y tecnológica de las eco-nomías nacionales

-Promover una distribución equitativa del ingresonacional y erradicar las situaciones de extremapobreza en el menor plazo posible

-Estructurar una política económica adecuada quetienda al establecimiento de ciertas condicionesque permitan controlar o evitar los procesos infla-cionarios

-Promover la transformación de las estructuras delas relaciones económicas externas y lograr con-diciones adecuadas en el funcionamiento de las

CEPAL 1981


teara Graciarena, quien afirma que el problemadel desarrollo debe abordarse desde una pers-pectiva unificada, integradora de los enfoquesparciales del desarrollo económico, social, po-lítico y cultural, la cual demanda una comple-mentación bastante compleja entre la con-ciencia social y la acción política (Graciarena1976).

En 1981, Iglesias, en su calidad de se-cretario ejecutivo de la CEPAL, al presentar elInforme al Décimonoveno Período de Se-siones, expresó la importancia de crear mode-los cada vez más integrales para el desarrolloeconómico y social, y planteó la necesidadde conciliar “la eficiencia económica con losocial, la modernización de la empresa priva-da y el Estado, y el reordenamiento de todaslas políticas nacionales de acuerdo con el cri-terio de desarrollo integral”(Iglesias 1981).

De los desafíos expresados por Iglesias,el tercero está íntimamente relacionado con elenfoque integral necesario para la conducciónde una política de desarrollo humano conequidad, a través de una conciliación de laspolíticas nacionales de eficiencia económicay avance social, en que se controlen mutua-mente las desviaciones surgidas al pretenderprogresar rápidamente en una dirección, condescuido o abandono de la otra.

En 1990, Altimir, director de la División deDesarrollo Económico de la CEPAL, analiza lacrisis en los países latinoamericanos y del Ca-ribe, su relación con las transformaciones enel orden económico internacional y las condi-ciones necesarias para un desarrollo soste-nido, entre las cuales el factor clave sería lasinergia de los procesos de desarrollo equi-tativo con creciente articulación social. Alti-mir parte de las limitaciones del estilo de de-sarrollo latinoamericano, en el cual desem-peñan un papel importante los dilemas acercade los patrones universales frente a con-figuraciones locales —rasgos estructurales y

desequilibrios del estilo de desarrollo, social-mente excluyentes (Altimir 1990).

Calcagno, ex director de la División de Co-mercio Internacional de la CEPAL, agrega unaspecto importante a las ideas expresadas porAltimir: el acercamiento a la definición de losestilos de desarrollo (Calcagno 1990).

A principios de los años noventa, laCEPAL elevó a la consideración de los Esta-dos miembros una propuesta para el desarro-llo de los países de América Latina y el Cari-be. En el texto se acepta que la transformaciónde las estructuras productivas es un marcoadecuado para alcanzar la equidad social enla medida en que esta transformación se rela-cione con el medio ambiente para con-trarrestar su contaminación, evitar el agota-miento de los recursos naturales y los dese-quilibrios globales que esto genera.

Luego de la presentación de esta propues-ta, fue publicada una serie de trabajos quesustentan las tesis de la CEPAL, relacionadascon el desarrollo humano desde una perspec-tiva integral. Estos trabajos son: Transfor-mación Productiva con Equidad 1990; Equi-dad y Transformación Productiva: un enfo-que integrado 1992; El desarrollo susten-table: transformación productiva, equidady medio ambiente 1991; Educación y Cono-cimiento: eje de la Transformación Produc-tiva con Equidad 1992; Brecha de la Equi-dad en América Latina, el Caribe y su rela-ción con la Cumbre Social 1997.

A mediados de la década de los añosochenta, otro organismo del sistema de lasNaciones Unidas, UNICEF, había convocadoa un grupo de personalidades para trabajar eltema Recesión, políticas de ajuste y bienestarde la infancia en los años ochenta. El equipo,coordinado por Giovani Andrea Cornia, Ri-chard Jolly y Frances Stewart, dio origen, en1987, al libro Ajuste con Rostro Humano, queincluyó, en su primer volumen, “La protección

RECUADRO 3.7

El estudio de las características cualitativasdel desarrollo, en forma independiente o comocomplemento de la magnitud del crecimiento, fueuna de las preocupaciones de la CEPAL y de susprincipales teóricos. Se amplía así la definicióndel desarrollo, que implica mucho más que creci-miento, ya que no sólo se refiere al dinamismo delos principales agregados económicos, sino a suestructura y proyección política y social. El desa-

rrollo “consiste en procesos de crecimiento yde cambio relacionados sistemáticamente en-tre sí” y “expresa una aspiración por una so-ciedad mejor”.* De este modo, se incorporan elemen-tos de poder político y económico, sociales,tecnológicos, sectoriales y regionales, que con-figuran el tipo de sociedad a la que se quierellegar.

Los estilos de desarrollo

El enfoque desde laperspectiva integraladquiere mayorrelevancia despuésde la Declaraciónsobre el Derecho alDesarrollo, 1986,en la que se reconoceque ¨el desarrolloes un proceso globaleconómico,social,cultural y políticoque tiendeal mejoramientoconstante de toda la poblacióny de todoslos individuos ¨

Calcagno 1990

*La cita fue tomada en: Wolfe, M. 1976. El desarrollo esquivo: Exploraciones en la política social yla realidad sociopolítica. México D.F., Fondo de Cultura Económica.


cación y capacitación y mayor acceso a losrecursos necesarios para tener una vida de-cente” (PNUD 1990).

Desde 1990, los sucesivos informes hancentrado su interés en diversos aspectos deldesarrollo humano y han permitido ampliar elmarco de referencia y alcanzar una compren-sión cada vez mayor de su significado. Losaspectos tratados han sido: la libertad humana(1991); libertad y sociedad civil (1992); se-guridad humana (1993); desarrollo humanosustentable (1994); igualdad en la condiciónde los sexos (1995); tendencias del crecimien-to económico y del desarrollo humano (1996);la pobreza en la perspectiva del desarrollo hu-mano (1997), el consumo desde la visión deldesarrollo humano (1998) y la mundializacióncon rostro humano (1999).

El enfoque aplicado en los análisis y losparámetros de medición propuestos en losinformes, han tenido acogida y despertado elinterés en los diversos países, pues permitenabordar la diversidad de sus problemas y lo-gros. Es también significativa la preparación deperfiles de desarrollo humano y planes de acciónque permiten potenciar las políticas económi-cas y sociales con una perspectiva integral. Ejem-plos de estas iniciativas son los planes pre-parados en Benin, Botswana, Bolivia, Brasil,Colombia, Cuba, El Salvador, Filipinas, Letonia,Malawi, países insulares del Pacífico, Pakistán,Rusia, Sudán, Turquía y Ucrania.

El interés creciente por el tema se manifiestaen la preparación de informes sobre el desarrollohumano en 111 países y en cinco informe regio-nales –Africa, Asia Meridional, Comunidadpara el Desarrollo del Africa Meridional, Euro-pa y Comunidad de Estados Independientes,e Islas del Pacífico Sur. Cincuenta y un paíseshan preparado segundas o más versiones delinforme (PNUD 1999).

Orientaciones para una política integradaCrecimiento y equidad son productos de la

política tanto económica como social. En tal sen-tido, habría que superar la idea de que la políticaeconómica ha de tener por única finalidad impul-sar el crecimiento, en tanto que a la política socialsólo le corresponde centrarse en el problema de ladistribución. Ni la una ni la otra son neutras entérminos distributivos, y ambas influyen en la ca-pacidad de crecimiento. Es por eso que se requiereun enfoque integrado, en el que la política públicaen su conjunto propicie, a la vez, la transforma-ción productiva y la equidad.

Para avanzar de un modo perceptible en lastareas sociales se requiere una concepción unifica-da de las políticas económicas y sociales, para así

apoyar todas las formas de competitividad queestimulen la cohesión social, y viceversa. Unavisión de este tipo no ignora los conflictos entrecrecimiento y equidad que, en ocasiones, impo-ne la práctica; más bien, trata de minimizarlos.Pero más que nada centra la reflexión en lasnumerosas complementariedades que pueden darseentre ambas dimensiones. Esto se refleja en lagestión macroeconómica, las políticas de de-sarrollo productivo, las políticas sociales y lasinteracciones entre todas ellas. Asimismo, hade traducirse básicamente en instituciones quetornen creíbles para la sociedad los objetivos decrecimiento, estabil idad, equidad y compe-titividad.

CEPAL 1997

RECUADRO 3.8

de los grupos vulnerables y promoción delcrecimiento” y, en el segundo, un “Estudiode países” (Cornia y colbs. 1987).

En el Capítulo VI, los autores analizan losefectos de la recesión y las políticas de ajusteen el bienestar de la infancia y presentan unenfoque alternativo a aquellos que parten deuna perspectiva económica. Incluyen me-didas dirigidas a controlar los desequilibriosen las cuentas externas e internas de los paí-ses, regular la balanza comercial y la eficienciade la economía a corto plazo. Estos factores,actuando sin control, afectan negativamentea la población, especialmente a la niñez, de-bido a la reducción indiscriminada de los gas-tos públicos en salud, educación y bienestar,reducción radical en las subvenciones de ali-mentos, fuertes aumentos de los precios delos alimentos y políticas fiscales. Estas políti-cas incluyen aumentos en un 46% en impues-tos indirectos y sólo un 13% en los impuestospersonales, empresariales y a la propiedad.

La visión alternativa de los autores delInforme es una respuesta a los enfoques tradi-cionales; su propósito es proteger la condi-ción humana y restaurar, al mismo tiempo, elcrecimiento económico. Tiene en considera-ción las estrechas relaciones de las políticasde los países industrializados con los paísesen desarrollo y los organismos internaciona-les. Su objetivo, en fin, es detener el deterio-ro generalizado del bienestar infantil y con-trarrestar las limitaciones, cada vez mayores,al desarrollo humano con equidad.

A partir de 1990, el PNUD acometió la tareade patrocinar la preparación de un informeanual sobre la dimensión humana del de-sarrollo, interpretada como un proceso a tra-vés del cual “se presenta a las personas lasoportunidades para alcanzar una vida prolon-gada y saludable, niveles superiores de edu-

A partir de 1990, el PNUD acometió

la tareade patrocinar

la preparaciónde un informe anual

sobre la dimensiónhumana

del desarrollo,interpretado

como un procesoa través del cual

¨ las personas tienenlas oportunidades

para alcanzaruna vida prolongada

y saludable,niveles superiores

de educacióny capacitación

y mayor accesoa los recursos

necesariospara tener

una vida decente¨


RECUADRO 3. 9

Mantener reducida la cantidad demetas globales con el propósito de ge-nerar el apoyo político y la acción ne-cesarios para llevarlas a la práctica. Laagenda internacional está de por sí bas-tante congestionada, y el exceso de me-tas distrae la atención que merecen laspolíticas a seguir.

Determinar, en detalle, las impli-caciones en recursos humanos y finan-cieros, país por país, antes de fijar cual-quier meta global, con el fin de garanti-

zar el realismo de las metas.Establecer metas diferentes para gru-

pos distintos, de acuerdo con su estadoactual de desarrollo humano y sus ante-riores tasas de progreso.

Las estrategias nacionales de de-sarrollo humano deben servir de puenteentre la planificación nacional y la fi-jación de metas globales, pues si noexisten planes nacionales de desarro-llo, las metas globales carecen de sen-tido.

1991La educación primaria es un derecho

humano básico y debería impartirse gra-tuitamente.

El acceso a la atención médica bási-ca debería ser universal y gratuito.

Debería introducirse subsidios discri-minados para los servicios de agua pota-ble y servicios sanitarios. Es decir, quelos vecindarios más pobres pagarían me-

nos por los servicios, y los ricos pagaríanmás

Si se establece tarifas para todos losservicios, el ingreso derivado deberíautilizarse en los servicios prioritarios,especialmente en la comunidad, para quelos habitantes puedan ver que los ser-vicios por los cuales pagan, están mejo-rando.

1992Finalizada la Guerra Fría, hubo un

descenso en los gastos militares. Conla expansión de la libertad económicay política, y una conciencia cada vezmayor de la opinión pública en loreferente a los temas ambientales, elmundo tiene ahora una oportunidadúnica de romper en gran parte con elpasado. Ha llegado el momento deconcertar el nuevo pacto internacio-nal sobre el desarrollo humano: unacuerdo que coloque a las personas en

Este pacto también tendría queprepararse mediante un proceso de con-sultas mundiales. Deberá convocarse unacumbre mundial sobre desarrollo huma-no con miras a comprometer el apoyode los líderes políticos del mundo en laconsecusión de los objetivos del pacto,incluyendo su compromiso en lo que res-pecta a los recursos que se necesitarán.

1993La evolución de las circunstancias

en el decenio de 1990 exige un enfoquetotalmente nuevo de la Ayuda Oficial alDesarrollo (AOD):-Dirigir la ayuda hacia áreas de prioridadhumana como la salud y la educación bá-sica, la seguridad ambiental y la re-ducción del crecimiento demográfico.-Basar las asignaciones de la AOD en losniveles de pobreza.

-Vincular la AOD a intereses mutuos.-Adoptar un nuevo diálogo sobre políticade cooperación centrada en el público.-Utilizar la asistencia técnica para forta-lecer la capacidad nacional.Colocar la AOD en un marco más ampliode reparto de las oportunidades mundia-les del mercado.-Crear una nueva motivación para laayuda.

1990

Síntesis tomada de los Informes sobre el Desarrollo Humano preparados para el PNUD

desde 1990 hasta 1994

Síntesis de las propuestas de acción para alcanzar un nivel superiorde desarrollo humano en el mundo

primer lugar en las políticas naciona-les y en la cooperación internacionalpara el desarrollo.

1994

-Establecimiento de sistemas de créditoa los pobres para posibilitar que trabajenpor su cuenta y tengan medios de vidasustentables.

Las metas para los próximos añosdeberían ser:-Acceso universal a la enseñanza básica.-Acceso universal a la atención de salud,al agua apta para el consumo y al sanea-miento.-Inmunización universal de los niños.-Reducción de la mortalidad materna ala mitad.-Acceso a servicios de planificación dela familia de todas las parejas que lo deseen.

-Reducción de la tasa de analfabetismo deadultos a la mitad de la proporción actual.-Eliminación de la desnutrición severa yreducción de la desnutrición moderada.-Avance de la población mundial haciala estabilización en 7 300 millones haciael año 2015.

En el plano mundial, la Cumbre sobre elDesarrollo Social, celebrada del 6 al 11 de mar-zo de 1995 en Copenhague (Dinamarca), conla participación de 118 jefes de Estado o degobierno, aprobó una Declaración y un Pro-grama de Acción que representan un nuevoconsenso para situar al ser humano en el cen-tro del desarrollo (ONU 1995).

Los Informes correspondientes a 1997 y1998 presentan especial interés desde la vi-sión de la equidad, pues tratan dos aspectoscruciales e íntimamente relacionados, comoson la pobreza y el consumo.

En el Informe de 1997, el concepto depobreza humana se amplía hasta trascendersu enfoque tradicional —es decir, en estrictarelación con el ingreso. Como precisa Speth,ex administrador general del PNUD, la pobreza“tiene muchos rostros y abarca mucho másque un bajo ingreso. Refleja también mala sa-lud y educación, la privación de conocimien-tos y comunicaciones, la incapacidad paraejercer derechos humanos y políticos, y la faltade dignidad, confianza y respeto por sí mis-mo”. Speth subraya, a continuación, otra di-mensión muchas veces dejada de lado: el em-pobrecimiento ambiental (PNUD 1997). Pararedondear el concepto, podríamos agregar elempobrecimiento cultural, que tiende acorroer progresivamente las raíces históricasde las naciones y de la propia humanidad.

El Informe reconoce que, durante el sigloXX, la pobreza se ha reducido en muchas par-tes del mundo. Pero también afirma que actual-mente una cuarta parte de la población mun-dial está sumida en la pobreza severa, lo cualresulta inadmisible para una economía mun-dial calculada en 25 billones de dólares. Estasituación reclama una investigación de suscausas fundamentales y una revisión de laspolíticas nacionales y mundiales; especial-mente, aquellas globalizantes que, asumiendouna perspectiva economicista, pretenden re-ducir la pobreza a través de las leyes de unmercado dirigido y controlado unilateralmen-te, y que ocultan las limitaciones propias delas políticas neoliberales.

El Informe de 1998 estudia las implicacio-nes del consumo para el mundo. Analiza elconsumo patrocinado por las políticas querigen las leyes del mercado globalizante. Pre-senta sus significativas implicaciones en la li-mitación de los avances en desarrollo humanoy en el propósito de conformar sociedadesequitativas y justas, en las cuales el consumodejaría de ser el fin último para dar paso a lasenérgicas soluciones que demanda la susten-tabilidad ecológica. Como expresa EnriqueLeff, cuando afirma:


1995El desarrollo debe colocar al ser

humano en el centro de sus preocu-paciones.

El propósito del desarrollo es am-pliar todas las opciones humanas y nosólo el ingreso, de modo que el concep-to de desarrollo humano se centre entoda la sociedad y no meramente en laeconomía.

El desarrollo humano debe tantoampliar la capacidad humana (median-te inversiones en las personas), comoasegurar el aprovechamiento cabal de esacapacidad (mediante un marco propicio).

El desarrollo humano se basa encuatro aspectos esenciales: producti-vidad, equidad, sustentabilidad y poten-ciación.

Síntesis de las propuestas de acción para alcanzar un nivel superiorde desarrollo humano en el mundo

RECUADRO 3. 9 (Cont.)

1996En primer lugar, es preciso adoptar

medidas internacionales que apoyen laspolí t icas y las medidas nacionalesfavorables al pleno empleo.

En segundo lugar, es preciso adoptariniciativas internacionales para elevarel nivel de conocimientos especializa-

dos y de educación en los países de bajodesarrollo humano.

En tercer lugar, es menester esta-blecer mecanismos internacionales pa-ra prevenir la marginación de los paísesmenos adelantados.

1997Potenciar los individuos, los luga-

res y las comunidades para que adquie-ran mayor control de su vida y sus re-cursos.

Reforzar la igualdad de género a finde potenciar a la mujer y liberar su ener-gía y creatividad.

Acelerar el crecimiento en benefi-cio de los pobres en los 100 países endesarrollo, cuyas economías crecen len-tamente, o están estancadas o en de-clinación.

Mejorar la gestión de la globaliza-

ción a escala nacional e internacionalpara abrir oportunidades a todos, y nopara cerrarlas.

Asegurar la actividad del Estadoempeñado en erradicar la pobreza y enbrindar una atmósfera propicia para laparticipación política amplia y para lasasociaciones en pro del crecimiento delos pobres.

Adoptar medidas especiales en situa-ciones particulares, para apoyar el pro-greso de los países más pobres y débiles,y para impedir los reveses.

1998El reto para la comunidad mundial

del siglo XXI consiste en adoptar nuevasorientaciones en cuanto al crecimientoy las pautas de consumo. A fin de echaratrás las tendencias negativas actuales,necesitamos concentrarnos en cinco ob-jetivos:

Aumentar el nivel de consumo delos pobres para satisfacer sus necesida-des básicas y eliminar las insuficienciasen esferas críticas para el desarrollo hu-mano.

Introducir pautas y niveles de con-sumo sustentables que reduzcan el dañoambiental.

Lograr una distribución más equi-tativa de la carga internacional para cu-brir los costos de la reducción y reversióndel daño ambiental mundial como el re-calentamiento de la atmósfera, las lluviasácidas y la pérdida de diversidad bioló-gica.

Desalentar pautas de consumo quetienen efectos negativos sobre la socie-dad y refuerzan las desigualdades y lapobreza.

Proteger y propiciar el derecho delconsumidor a la información, seguridadde los productos y acceso a los quenecesita.

1999Poner las preocupaciones humanas

y los derechos humanos en el centro dela política.

Proteger la seguridad humana yreducir la vulnerabilidad a escala mundial.

Proteger la diversidad cultural.Reducir los extremos de desigualdad

entre los países y dentro de ellos.

Preservar el medio ambiente.Aumentar la seguridad en la

negociación y las instituciones de laestructura de gobierno internacional.

Establecer la arquitectura mundialpara el siglo XXI.

En suma, se impulsa la preocupaciónpor la gente, no por el capital.

Síntesis tomada de los Informes sobre el Desarrollo Humano preparados para el PNUDdesde 1995 hasta 1999

Las estrategias fatales del neoliberalismoresultan de su pecado original: su gula infi-nita e incontrolable, que pretende someter atodos los órdenes del ser a los dictados deuna racionalidad globalizante y homoge-neizante, preparando las condiciones ideo-lógicas para la capitalización de la naturale-za y la reducción del ambiente a la razóneconómica (Leff 1998).Es evidente que en torno al desarrollo huma-

no y la equidad hay un amplio campo de discu-sión, tanto conceptual como en lo que respectaa la medición por países y a nivel mundial; espe-cialmente, si consideramos el desarrollo huma-no con equidad como un proceso inmanenteal ser humano, quien transita de un nivel infe-rior a uno superior, en concordancia con cadamomento histórico. Este ascenso caracterizaa la sociedad humana e implica el crecimientoarmónico de la riqueza espiritual y moral, asícomo el perfeccionamiento físico que propicia-rían un desarrollo humano omnilateral, fun-damentado en sólidos principios de justiciasocial y solidaridad. Así concebidos, de-sarrollo humano y equidad están indiso-lublemente unidos al ascenso en la cultura, laeducación, la salud, el bienestar físico y sico-lógico, tanto como en lo económico, todo locual posibilitará al hombre una vida social-mente productiva y saludable y, por lo tanto,capaz de alcanzar nuevos parámetros econó-micos y sociales para sí, para su medio familiar,la nación y la comunidad internacional. Estavisión omnilateral del desarrollo es, según Ma-nakorda, la llegada histórica del hombre a laplenitud de sus capacidades, entre ellas la deconsumo o goce, sobre todo, de los bienesespirituales (Manakorda 1969).


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SEGUNDA PARTE:

Desarrollo humano y equidad en Cuba

CAPITULO 4:

CAPITULO 5:

CAPITULO 7:

El Estado y el modelo económico-social

Empleo, ingreso, seguridad y asistencia social

Salud, vivienda y medio ambiente

CAPITULO 6:

Educación, cultura, deporte y perspectiva de género

EL ESTADO CUBANO Y EL MODELO ECONOMICO-SOCIAL 51

El Estado y el modeloeconómico-social

Constitución de La República de Cuba 1992

Artículo 1

Cuba es un Estado socialista de trabajado-res, independiente y soberano, organizado contodos y para el bien de todos, como repúblicaunitaria y democrática, para el disfrute de la li-bertad política, la justicia social, el bienestarindividual y colectivo y la solidaridad humana.

Fundamentos políticos, socialesy económicos del Estado cubano

RECUADRO 4.1

El Estado y las políticas sociales

El año 1959 constituye un punto de parti-da obligado en el análisis de las transfor-maciones de la sociedad cubana contempo-ránea. La revolución social que hace cuarentaaños alcanzó el poder político, fue el resultadode profundas contradicciones agudizadas du-rante la primera mitad del siglo. En ese año, larevolución en el poder inició un nuevo perío-do histórico, cuyo rasgo recurrente ha sido elafán por cumplir importantes compromisossociales, económicos y políticos: transferir elpoder real del Estado a las grandes mayorías;abolir la discriminación de género, raza onacionalidad, y elevar el nivel de vida de lapoblación.

El Estado cubano actual tiene su base enuna larga historia de luchas. Estas se remon-tan al enfrentamiento de los aborígenes a laconquista española, e incluye el dilatado pe-ríodo de cuatro siglos de dominación colonialdurante los cuales se va conformando, lenta-mente, la nacionalidad cubana. La concienciade nación cristaliza a mediados del siglo XIXy se expresa en las guerras por la indepen-dencia nacional que estallan en 1868 y 1895.La inminente victoria de los patriotas cuba-nos sobre el dominio colonial español y laconsecuente instalación de una república in-dependiente son escamoteadas, en 1898, porla intervención de los Estados Unidos en elconflicto: la pretensión a la Isla por el granvecino del Norte, expresada públicamentedesde los tiempos de John Quincy Adams, sematerializaría en un protectorado con mem-brete de república independiente.

Durante la república neocolonial (1902-1958) se formó la conciencia social de la na-ción cubana. En esos años, se agudizarían eldeterioro económico, los desequilibrios yanotables en la distribución del ingreso, la ex-tensión del latifundio, el desarrollo de unacultura agrícola basada en el monocultivo, elaumento del analfabetismo y el desempleo cró-nico, la proliferación de la corrupción admi-

nistrativa, la agudización de la pobreza de lapoblación rural y la marginalidad urbana, en-tre otros.

Contra estos males se pone en marcha larevolución. Ya en 1953, Fidel Castro habíadenunciado la necesidad de emprenderpolíticas que dieran solución a los problemasesenciales del desarrollo de Cuba (Castro1981). Las soluciones adelantadas en su de-nuncia, convertidas en programa de la luchaque él dirigiría para derrocar el régimen, cons-tituirían el primer cuerpo de leyes revolu-cionarias a partir de 1959.

La estrecha relación entre la baseeconómica y sus repercusiones en la vidasocial en un país subdesarrollado como Cuba,motivaron en el nuevo Estado revolucionarioel tratamiento simultáneo de los problemaseconómicos y sociales. Este enfoque, que seconvertiría en una de las características delmodelo de desarrollo, había sido esbozadopreviamente (Rodríguez, C. R. 1983) y sesustentaba en una clara concepción teóricaacerca de la naturaleza multidimensional delfenómeno del desarrollo y en la certeza deque la simultaneidad permitiría liberar las fuer-zas sinérgicas que el proceso mismo desarro-llaría.

Así, pues, el desarrollo simultáneo, y nosucesivo, de las esferas económica y social,formaba parte del compromiso original asu-mido durante la lucha revolucionaria. El fenó-meno sería determinante en la medida en que

El Estado cubanoactual tiene su baseen una larga historiade luchas.La concienciade nación cristalizaa mediados del SigloXIXy en la etapade repúblicaneocolonial(1902-1958)se formóla conciencia socialde la nación cubanay la emergenciadel actualEstado cubano

CAPITULO 4

INVESTIGACION SOBRE DESARROLLO HUMANO Y EQUIDAD EN CUBA 199952

el proceso ahondaba en su carácter social: elgrado de su realización económica estabadado por el nivel de solución que se ofrecieraa los problemas sociales.

El Estado cubano, en consecuencia, aplicópolíticas económicas y sociales para asegurarel bienestar de sus ciudadanos, garantizar elpleno empleo y la protección social, la distri-bución equitativa de los resultados econó-micos, y la cobertura de las necesidades bá-sicas a través de una amplia red de serviciossociales (educación, salud, seguridad socialy vivienda). Para materializar estos objetivos,asumió mayores responsabilidades en lasesferas económica y social.

La Constitución de la República de Cuba,proclamada el 24 de febrero de 1976, y las re-formas aprobadas por la Asamblea Nacionaldel Poder Popular en el XI Período Ordinariode sesiones de la III Legislatura, efectuadodel 10 al 12 de julio de 1992, se rigen por los“principios de democracia socialista, la uni-dad del poder y el centralismo democrático”,y es así que adquieren cuerpo legislativo to-das las medidas propuestas por el Estado cu-bano (Constitución 1976 y 1992).

Desde el punto de vista económico, la cen-tralización no sólo facilitó el control de los re-cursos disponibles: la aplicación de una polí-tica social única permitió alcanzar sus objeti-vos en un tiempo relativamente breve y encondiciones mucho más difíciles que las quese observan en países desarrollados.

La política de desarrollo social logró al-canzar la elevación del nivel de vida de lapoblación mediante el incremento del con-sumo individual, por un lado, y la satisfac-ción de las necesidades básicas por medio deuna red de servicios sociales, por otro. Per-mitió elevar la calidad de la vida con el empleode sistemas de movilización social, especial-mente efectivos en sectores como la educa-ción, la salud pública, la cultura y el deporte, ypromovió la solución a los problemas de lossectores más vulnerables de la población(niños, mujeres, ancianos y habitantes de laszonas rurales).

Los logros en el proceso de eliminaciónde la pobreza en Cuba hubieran sido impo-sibles sin una amplia participación popularencauzada a través de las organizaciones so-ciales y de masas. En el centro de su actividadhan estado las campañas en las esferas de lasalud y la educación, la promoción del em-pleo, la distribución de viviendas y bienes deconsumo importantes, y la aplicación de pro-gramas sociales específicos (CIEM 1997).

Principios de la experiencia cubana quehan favorecido una mayor equidad

Durante los últimos años, la humanidadha colocado entre los temas de mayor interés,el logro de la equidad y la búsqueda de solu-ciones para el acelerado incremento de la po-breza. En la medida en que crecen las ya gra-ves disparidades económicas y sociales a es-cala global, la experiencia cubana de cuarentaaños resulta relevante por su temprana adop-ción de políticas sociales destinadas a fomen-tar la equidad. Los principios en los cuales seha sustentado la búsqueda de la equidad enCuba podrían resumirse como sigue:

- el logro de la equidad es un objetivo máxi-mo, fundamentado en la justicia social yjustificado por su trascendencia econó-mica y social para alcanzar un desarrollo hu-mano real

- la equidad no es solamente un problema dedistribución del ingreso: es un conceptode múltiples dimensiones que comprendela igualdad de oportunidades y de acce-so, tanto como la distribución del consu-mo, la riqueza y el capital humano

- cada país tiene características propias y de-be establecer sus indicadores de equidad.Las formas en que se manifiesta la falta deequidad varían de un país a otro, y estasdiferencias dependen tanto de la etapa dedesarrollo en que se encuentra el país, comodel entorno político, la distribución de lariqueza y el ingreso, y las normas y po-líticas sociales que aplica

- las políticas que promueven la equidadcontribuyen directa e indirectamente a re-ducir la pobreza, ya que persiguen una dis-tribución más equitativa del ingreso. Laspolíticas aplicadas para incrementar laequidad a partir de la inversión en capitalhumano, de hecho fomentan el crecimientoeconómico a más largo plazo y, consecuen-temente, reducen la pobreza

- una política macroeconómica adecuadaconstituye uno de los elementos necesa-rios para promover la equidad a medianoy largo plazos. El Estado debe desempeñarun papel rector en la elaboración y ejecu-ción de esta política. En el fomento de laequidad, el Estado debe concentrar susesfuerzos en la tarea de ofrecer a todoslos miembros de la sociedad igual nivel deoportunidades

La estrecha relaciónentre la base

económica y susrepercusiones en la

vida social en unpaís subdesarrollado

como Cuba,motivaron en el

nuevo Estadorevolucionarioel tratamiento

simultáneo de losproblemas económi-

cos y sociales,sustentado en unaclara concepción

teórica acerca de lanaturaleza

multidimensional delfenómeno

del desarrollo


Constitución de la República de Cuba 1992

Artículo 9

El Estado:

a) realiza la voluntad del pueblo trabajador y

encauza los esfuerzos de la nación en la construcción del socialismo;

mantiene y defiende la integridad y la soberanía de la patria;

garantiza la libertad y la dignidad plenas del hombre, el disfrute de sus derechos, el ejercicio y cumplimiento de sus deberes

y el desarrollo integral de su personalidad;

afianza la ideología y las normas de convivencia y de conductas propias de la sociedad libre de la explotación del hombre por el hombre;

protege el trabajo creador del pueblo y la propiedad y la riqueza de la nación socialista;

dirige planificadamente la economía nacional;

asegura el avance educacional, científico, técnico y cultural del país

b) como poder del pueblo, en servicio del propio pueblo, garantiza

que no haya hombre o mujer, en condiciones de trabajar, que no tenga oportunidad de obtener un empleo con el cual pueda contribuir a los

fines de la sociedad y a la satisfacción de sus propias necesidades;

que no haya persona incapacitada para el trabajo que no tenga medios decorosos de subsistencia;

que no haya enfermo que no tenga atención médica;

que no haya niño que no tenga escuela, alimentación y vestido;

que no haya joven que no tenga oportunidad de estudiar;

que no haya persona que no tenga acceso al estudio, la cultura y el deporte

c) trabaja por lograr que no haya familia que no tenga una vivienda confortable

Características del Estado cubanoRECUADRO 4.2

- la discriminación aplicada a los grupossociales más vulnerables, y en razón desu raza, género o nacionalidad, consti-tuye una fuente inagotable de pobreza einestabilidad social. Es necesario integrarplenamente estos sectores a la vida econó-mica y social, garantizar su adecuado acce-so a los servicios públicos y a un tratojusto en todas las esferas de la vida

- las políticas que fomentan la equidad re-dundan, casi siempre, en una mayor cohe-sión social, pues reflejan una distribucióndel ingreso más justa. Este factor obtienesiempre un notable respaldo político delas mayorías más pobres.

Entre 1959 y 1989 (fecha esta última quemarca la desaparición de la URSS y el CAME)Cuba obtuvo logros relevantes en la esferasocial. Después de 1989, las condicionesinternas y externas han cambiado, pero lapolítica social no ha experimentado trans-formaciones sustanciales. La estrategia, re-formulada al iniciarse la crisis económica(1989-1991), mantiene la vinculación integralentre el desarrollo económico y el social co-mo el cimiento para el desarrollo futuro.

Resulta inevitable, sin embargo, la reper-cusión negativa de los problemas económi-cos en la esfera social, con su secuela de es-casez de recursos y materias primas; pero elEstado se ha esforzado por distribuir lo más

equitativamente posible el impacto de la cri-sis, minimizar el costo social y preservar almáximo los logros en salud, educación y se-guridad social. Ha sido necesario realizar se-rios ajustes financieros y distribuir cuidado-samente los escasos recursos disponiblesentre la inversión para el desarrollo y los sec-tores sociales. Fueron incorporadas medidaspara incrementar la eficiencia en la gestión delos servicios básicos (como, por ejemplo, for-talecer la medicina preventiva y aplicar un ma-yor rigor, mediante exámenes, para el ingresoa la educación superior).

Las medidas económicas y políticas de losaños noventa reflejan un serio interés por res-ponder al dilema que enfrentan los países sub-desarrollados ante el deterioro del poder es-tatal. En las actuales condiciones de gran li-beralización en los mercados y fortalecimien-to de tendencias globalizadoras (que, a me-nudo, olvidan las enormes diferencias en losniveles de desarrollo de los países implica-dos), se impone una estrategia de crecimien-to y modernización “desde dentro” que, con-servando la cultura y la integridad de la so-ciedad, garantice la competitividad en los mer-cados internacionales.

La inserción en la economía mundial esindispensable. Sin embargo, el consenso enCuba es que este proceso debe desarrollarseen correspondencia con los intereses del país,y no según la lógica expansiva de las empre-sas transnacionales, principales agentes del


proceso globalizador. La experiencia demues-tra que la aplicación de las políticas neolibe-rales genera inequidades: incrementa las dife-rencias en términos de ingresos, reduce lospresupuestos sociales y afecta, consecuen-temente, los programas de salud, educacióny asistencia social, cuyo sentido es, precisa-mente, favorecer a los sectores más vulnera-bles. También ha eliminado impuestos sobreganancias, modificado los regímenes de pre-cios y redefinido las empresas estatales.

Resultan evidentes, por otra parte, las a-menazas a la soberanía de las políticas neo-liberales. La descentralización estatal, con-siderada un objetivo deseable, requiere, sinembargo, un proyecto institucional global quesopese los aspectos positivos y negativosdel proceso; requiere políticas que contrarres-ten el deterioro social generado con su aplica-ción. Sólo un Estado fuerte, organizado y efi-ciente puede cumplir estos objetivos.

En Cuba, el Estado ha expresado la volun-tad política de cumplir con su responsa-bilidad y desempeñar un papel determinanteen los procesos de transformación econó-mica, de tal forma que pueda continuar garan-tizando la integralidad del desarrollo y laequidad social.

Las políticas de estabilización, aplicadaspor el Estado cubano a raíz de la crisis econó-mica, han resultado en gran medida exitosas.En cambio, dimensiones importantes en el de-sarrollo del modelo cubano requieren ser per-feccionadas para que la coherencia entre laspolíticas económicas y sociales siga siendola piedra angular en la consolidación de losbeneficios alcanzados.

Entre las principales dimensiones, consi-deradas como esenciales en las nuevas pro-yecciones del Estado, se destacan:

- el mantenimiento de una infraestructuraeconómica y social sólida, construida encuatro décadas, que dispone de un capitalhumano altamente calificado, una basecientífico-técnica fuerte y recursos natu-rales que permiten potenciar el desarrollointegral del país

- la elevación de la eficiencia estatal y la cali-dad de los servicios básicos, esencialespara incrementar la equidad y apoyar lasreformas económicas necesarias para lainserción en la economía mundial. Elevarla eficiencia estatal permitiría un mejor usode los recursos, mayor productividad deltrabajo, disminución de los costos, ajustedel balance financiero y mayor calidad ycantidad de los productos para accederal comercio internacional

- el mantenimiento de una política nacional deciencia y tecnología: asimilación de tecno-logías para el trabajo productivo, la ges-tión del Estado y de otras esferas institu-cionales, con el objetivo de optimizar lacapacidades existentes y las de las futuraslíneas de inversión

- la aplicación de nuevas políticas de empleo,salarios y estímulos, en coherencia conlos planes socio-económicos. Se ha pre-servado, en medio de la crisis, un alto nivelde ocupación, pero la nueva fase de la eco-nomía, en la cual la eficiencia y la com-petitividad de las empresas son factoresfundamentales para el crecimiento y larentabilidad, hacen indispensable estanueva política

- el reforzamiento de la seguridad social. Elaumento de la esperanza de vida al nacer(rebasa ya los 76 años) obligará a la bús-queda de nuevas formas contributivas porparte de la población económicamente ac-tiva para alcanzar niveles reales y factiblesde recursos destinados a este fin por elEstado

- el perfeccionamiento del aparato estatal y eldesarrollo de los órganos de poder po-pular.

El modelo económico y la equidad

Como se ha dicho, el modelo de desarro-llo socio-económico adoptado en Cuba sepropuso, desde sus inicios, alcanzar un altogrado de equidad mediante la aplicación de laplanificación económica centralizada y la in-tervención estatal en todos los sectores o es-feras relacionados con la política social.

La filosofía que sustenta este modeloresponde a valores éticos enraizados en lajusticia social. La construcción de una socie-dad sin excluidos ha devenido así el objetivofundamental del desarrollo y el desenvol-vimiento económico forma parte del desarrollosocial (Rodríguez, C. R. 1983). Más allá de lasimple transferencia de recursos materiales ha-cia la esfera social, entre la actividad económicay el desarrollo social ha existido una interre-lación mucho más estrecha de inducción recí-proca de cambios en los rasgos y compor-tamientos sociales (Ferriol 1998).

Resulta, por tanto, imprescindible, abor-dar las tendencias, principios y caracterís-ticas fundamentales del modelo económico,como paso ineludible para la comprensión delmodelo social.

El logrode la equidades un objetivo

máximodel Estado cubano,

fundamentadoen la justicia social

y justificadopor su trascendencia

económica y socialpara alcanzar un

desarrollo humanoreal


Constitución de la República de Cuba 1992

Artículo 16El Estado organiza, dirige y controla la actividad económica nacional conforme a un plan

que garantice el desarrollo programado del país, a fin de fortalecer el sistema socialista, satisfacercada vez mejor las necesidades materiales y culturales de la sociedad y los ciudadanos, promoverel desenvolvimiento de la persona humana y de su dignidad, el avance y seguridad del país.

En la elaboración y ejecución de los programas de producción y desarrollo participan activay conscientemente los trabajadores de todas las ramas de la economía y de las demás esferas dela vida social.

Artículo 41Todos los ciudadanos gozan de iguales derechos y están sujetos a iguales deberes.

Artículo 42La discriminación por motivo de raza, color de la piel, sexo, origen nacional, creencias

religiosas y cualquier otra lesiva a la dignidad humana está proscrita y es sancionada por la ley.Las instituciones del Estado educan a todos, desde la más temprana edad, en el principio de

la igualdad de los seres humanos.

Dirección y control de la actividad económica y socialIgualdad de derechos y deberes

RECUADRO 4.3

La economía se ha organizado en tres pla-nos: la estrategia de desarrollo, que traza losobjetivos de más largo plazo; la política eco-nómica, que establece los objetivos de media-no plazo y las vías para alcanzarlos; y los me-canismos de dirección, como forma de con-seguir en la práctica los objetivos de la políti-ca económica (Rodríguez J. L. 1990a). La com-binación de estos tres elementos ha confor-mado las principales características del mode-lo; los cambios relativos entre sí han definidolas etapas (CIEM 1997) (Rodríguez J. L. 1990a),en cada una de las cuales, sin embargo, el ob-jetivo se ha mantenido invariable: asumir eldesarrollo en su concepción integral y comoproceso que beneficia y dignifica al ser huma-no, su principal sujeto.

Por ello, desde un primer momento, el mo-delo supuso un cambio en las relaciones depoder.1 Esto se tradujo en un amplio procesode nacionalizaciones y en el establecimientode una estructura económica basada en lapropiedad estatal sobre los medios funda-mentales de producción. Los siguiente ob-jetivos serían diversificar la economía, liqui-dar el atraso tecnológico e industrializar elpaís.

En correspondencia con los objetivos delmodelo, los cambios en la estructura pro-ductiva y de propiedad, la aplicación de losadelantos científico-técnicos, y el crecimientosostenible de la economía servirían de base aldesarrollo social, es decir, el acceso a una dis-tribución más equitativa del ingreso y a ser-vicios como educación y salud, el bienestarespiritual y la consecución plena de una so-ciedad con posibilidades de participaciónactiva de la ciudadanía en la adopción de de-cisiones (CIEM 1983).

Desenvolvimiento económico hasta 1989

Los cambios estructurales iniciales trans-firieron a la esfera estatal la propiedad sobreel 100% de la producción industrial, el 75%

de la agropecuaria y, aproximadamente, el 82%del transporte, tras lo cual se inició el procesode industrialización como vía fundamental deexpansión económica (Rodríguez J. L. 1990a).

Durante los años setenta y ochenta, huboun proceso continuado de expansión de laeconomía estatal, la cual abarcó los principalessectores. Conservó la totalidad de la actividadindustrial y alcanzó el 80% de la producciónagrícola y el 99% del transporte. Conse-cuentemente, el sector estatal se convirtió enfuente fundamental de empleos, y el salarioestatal, en la principal vía para obtener in-gresos monetarios (CEE 1989). Si en 1970, porejemplo, el 86% de los trabajadores estabaempleado en el sector estatal, en 1989 la pro-porción alcanzaba el 95%. El sistema úniconacional de salarios, por lo demás, garantiza-ba un pago homogéneo en correspondenciacon la calificación y el trabajo aportado, sindiscriminar en lo relativo a sexo o lugar de laocupación. Esta característica se erigió en ras-go distintivo del modelo.

Paralelamente, en el terreno estrictamen-te social se fue conformando un modelo concinco características fundamentales:

- centralización de las decisiones como formade canalizar una política social única, sos-tenida en el tiempo y que cumpliera losobjetivos de equidad previstos

- estatización de todas las unidades de presta-ción de servicios sociales básicos, comogarantía para su universalidad y gratuidad

- aplicación de una política particular haciagrupos considerados vulnerables

1. En Cuba, la herencia legada por años de repúbli-ca neocolonial puede resumirse en breves palabras:una estructura económica deformada a partir de lapreeminencia del latifundio y el monocultivo; altí-sima dependencia externa no sólo de un producto,el azúcar de caña, sino también de un casi únicomercado, el norteamericano; una estructura de pro-piedad altamente concentrada, en la que el capitalnorteamericano y una reducida, pero fuerte bur-guesía nacional eran propietarios de la mayor partede las tierras, los centrales azucareros, los comer-cios, etcétera; y fuertes desigualdades sociales quereducían a la precariedad la vida cotidiana de lamayoría de la población.

En correspondenciacon los objetivosdel modeloeconómico cubano,los cambios en laestructura productivay de propiedad,la aplicaciónde los adelantoscientífico-técnicos,y el crecimientososteniblede la economíaservirían de baseal desarrollo social


TABLA 4.1

Indicadores económicos seleccionados 1994 -1997

1994

12 868

0.7

-1 421

7.4

9,9

1995

13 185

2.5

-766

3.5

9,2

1996

14 218

7.8

-571

2.5

9,5

1997

14 572

2.5

-459

2.0

9,4

INDICADORES SELECCIONADOS

PIB (millones de pesos) (a precios de 1981)

Crecimiento promedio anual del PIB

Déficit fiscal (millones de pesos)

Déficit fiscal/PIB (en %)

Liquidez en manos de la población(miles de millones de pesos)

ONE 1994,ONE 1995, ONE 1996,ONE 1997a, ONE 1997b

- combinación del consumo individual y elsocial en la búsqueda de mayores nivelesy garantías de consumo

- formulación de mecanismos para aseguraruna amplia participación popular en lapolítica social.

Es necesario apuntar que la actividad eco-nómica de esos años se benefició del caráctery la magnitud de las relaciones comerciales yfinancieras sostenidas con el ya desaparecidosistema de integración del bloque socialista,el Consejo de Ayuda Mutua Económica(CAME). Este garantizaba un mercado establey a precios preferenciales, el suministro segu-ro de petróleo (que llegó a alcanzar unos 13millones de toneladas anuales), la obtenciónde créditos financieros y, lo que es más im-portante, la especialización productiva y decomercio exterior en concordancia con el sis-tema de integración socialista, en un escena-rio internacional donde predominaba la ten-dencia a la formación de bloques regionales(CEPAL 1997).

Estas relaciones deben ser valoradas te-niendo en cuenta el momento histórico en elcual surgieron y se desarrollaron. No puedeobviarse la abierta hostilidad de las sucesi-vas administraciones norteamericanas haciaCuba, cuya manifestación más evidente hasido el bloqueo económico sostenido durantecasi cuarenta años. El bloqueo ha frenado yafectado permanentemente el desarrollo socio-económico de Cuba.2

Más allá de todas las deficiencias que a laluz histórica puedan ser señaladas a este es-quema integracionista, estas relaciones per-mitieron el acceso a recursos (que por otrasvías no hubiese sido posible adquirir) y, aúnmás, constituyeron una base importante en ladeterminación de la estrategia de desarrolloeconómico a mediano y largo plazos (Alvarez1995) (CEPAL 1997). El modelo de indus-trialización cubano siguió, en buena medida,los patrones tradicionales seguidos en lospaíses socialistas. Alcanzó su mayor dinamis-mo entre la segunda mitad de los años setentay la primera de los ochenta. A mediados delos años ochenta, Cuba alcanza el máximo ni-vel de despliegue del modelo de desarrollo(Pons 1998), justamente cuando la inmensamayoría de los países latinoamericanos estabainmersa en el punto medio de una grave crisiseconómica y de la deuda externa.

Entre las peculiaridades del modelo esta-ba el carácter altamente centralizado de losmecanismos de planificación, dirección y ges-tión en todos los ámbitos de la actividad socialy económica. En ciertos aspectos, esto limi-taba la iniciativa en la gestión territorial, ramalo empresarial, pero también permitió que du-rante esos años fueran alcanzados los nivelesde equidad propuestos.

El Sistema de Dirección y Planificaciónde la Economía, vigente durante esos años,puede considerarse como una variante res-tringida del procedimiento de cálculo eco-nómico aplicado en la Unión Soviética en losaños setenta.

El Estado mantenía el control tanto de laoferta, como del sistema único de precios esta-tales, que, con niveles relativamente constan-tes y bajos en los productos y bienes básicosdestinados a la población, se erigía en barreraantinflacionaria, respaldada por el subsidio alas empresas estatales. El crecimiento de lademanda se operaba sin que se produjerangrandes variaciones en los precios internos.Esto contribuyó a la equidad redistributiva yprotegió a la economía interna de las varia-ciones de los precios internacionales.

El Estado mediaba en la relación economíainterna-mercado internacional. La tasa oficialde cambio del peso cubano respecto a otrasmonedas se mantenía estable y no desempe-ñaba un papel activo en la economía interna.

En la década de los ochenta, solamente sellevaron a efecto tres reformas parciales deprecios con repercusión directa en la población,pero fueron precedidas de una Reforma Generalde Salarios que provocó aumentos en el fondosalarial de, aproximadamente, un 25% entre1980 y 1981 (Ferriol 1998).

2. Estudios realizados en el Instituto Nacional deInvestigación Económica, en La Habana, estimanel costo económico del bloqueo norteamericano aCuba en, aproximadamente, 60 mil millones dólares(Aguilar 1996).


Reforma constitucional:-descentralización del monopolio estatal sobre el comer cio exterior-reconocimiento de la propiedad mixta y otras formas

Reorganización de los órganos de la administración cen tral del Estado

Decreto-Ley sobre reorganización del sistema bancario

Ley sobre la inversión extranjera

Decreto-Ley sobre zonas francasModificación a la Ley Arancelaria

Creación de las Unidades Básicas de Producción CooperativaDifusión de los esquemas de autofinanciamiento empresa rial en divisas

Decreto-Ley sobre el ejercicio del trabajo por cuenta propiaDecreto-Ley sobre la creación del mercado de productos agropecuariosDecreto-Ley sobre la creación del mercado de productos industriales y artesanales

Aumento de los precios a los productos no esencialesEliminación de gratuidades no relevantes en cuanto a la política social vigente en el paísLey tributaria

Despenalización de la tenencia de divisas, creación de la red comercial en estas monedas

Introducción de un nuevo signo monetario: el peso convertibleApertura de las casas de cambio.

1992

1994

1997

1995

1996

1993

19931994

1994

1993

1994

1995

INSTITUCIONALES

APERTURA EXTERNA

NUEVAS FORMASORGANIZATIVAS

NUEVOS ESPACIOSECONOMICOS

SANEAMIENTOFINANCIERO

DESREGULACION

Ferriol, A., G. Carriazo y colbs. 1998

Síntesis de las transformaciones institucionales y legislativaspara la introducción de nuevos mecanismos económicos

RECUADRO 4.4

No había una política tributaria, ni enrelación con las empresas, ni tampoco respec-to a la población. En realidad, el mercado finan-ciero interno estaba poco desarrollado y noexistían algunos de los elementos que lo con-forman.

El desenvolvimiento de este modelo dedesarrollo, determinado en la práctica por elcarácter y la magnitud de los vínculos econó-micos con el bloque socialista, se reflejó enuna alta dinámica del PIB, que alcanzó el nivelde inflexión máxima en la primera mitad de losaños ochenta.

Sin embargo, ya a mediados de esta dé-cada, comenzó a dar señales de agotamiento.Sus insuficiencias se manifestaron en unadesaceleración del ritmo de crecimiento anualde la economía, que había pasado de un 6.5%entre 1971 y 1980, a un 8.5% entre 1981 y1985, para descender al 0.7% entre 1986 y1989 (Ferriol 1998).

Sectorialmente, se reflejó en el estanca-miento de las producciones azucarera (princi-pal renglón de exportación), niquelífera y taba-calera; en el crecimiento del déficit en la balan-za comercial externa y en la balanza de pagos;en un saldo presupuestario interno que a par-tir de 1983 se tornó negativo y comenzó acrecer; en el alargamiento de los plazos cons-tructivos y la demora de la puesta en marchade las inversiones, mientras se mantenían altastasas de acumulación; y en la agudización delos problemas vinculados con la ineficienciaproductiva y el mal aprovechamiento de lascapacidades instaladas.

Una apreciación sistematizada sobre losresultados del funcionamiento del modeloeconómico en estos años, arroja que los re-cursos invertidos en los programas tradicio-nales y no tradicionales de exportación noalcanzaron el nivel de respuesta esperado; lasindustrias sustitutivas de importaciones re-sultaron energéticamente intensivas; la pro-ducción de bienes de consumo no mantuvosu dinamismo en cuanto a calidad y cantidad.En la agricultura, no sólo no se lograron au-mentos notables en los rendimientos, sino quelos crecimientos resultaron progresiva y exce-sivamente dependientes de los suministrosexternos (González 1995).

En lo social se obtuvieron importantesavances, tanto por la mejoría en los indica-dores, como por los altos niveles de equidad.El desarrollo social ha sido reconocido comoel mayor logro del panorama cubano en lasúltimas décadas (Valdés y Felipe 1996) ( CIEM1983) (CEPAL 1997).

Se había logrado erigir un modelo quecombinaba crecimiento económico con jus-

ticia social, aunque algunos autores han con-siderado que sufría de cierta prevalencia delaspecto social en términos de metas alcan-zadas, sin que por ello pueda afirmarse que eldesarrollo social estuviera exento de errores(Valdés y Felipe 1996) (Rodríguez, J. L. 1990b).

En 1986, la dirección del país convocó a loque se conoció como proceso de rectifica-ción de errores y tendencias negativas, me-diante el cual se pretendía realizar los ajustesy correcciones necesarios para superar lasdeficiencias detectadas en las esferas socialy económica, pero manteniendo en lo esencialel modelo económico vigente. El error másgrave de política económica reconocido en-tonces fue la absolutización de la capacidadde los mecanismos económicos para resolvertodos los problemas (Rodríguez, J. L. 1990b).

Mientras transcurría este proceso, en elámbito de las relaciones comerciales externascomenzaron a presentarse dificultades con lossuministros provenientes de los países socia-listas, al tiempo que el precio internacional


del azúcar se mantenía en niveles desfavora-blemente bajos.

En el plano financiero internacional, sesentía los efectos adversos de la moratoria depagos de la deuda externa (declarada por Cubaen 1986) y el endurecimiento en las condi-ciones del financiamiento externo, la virtualdesaparición de los créditos voluntarios y elaún más negativo impacto del bloqueo nortea-mericano.

Este es el escenario cubano cuando se pro-duce el desplome del socialismo en la URSS yen Europa del Este. Contribuye a explicar porqué su economía se precipitó en la crisis eco-nómica más profunda de la segunda mitad delpresente siglo. Para tener una idea más precisade la magnitud del impacto, habría que apuntarque, a finales de los ochenta, el 85% del inter-cambio comercial dependía del área socialistay el 75% de las importaciones se concentrabaen combustibles (34%), maquinarias y equi-pos (32%), y alimentos y sus materias primas(10%). El intercambio externo intervenía direc-tamente en la creación del 55% del PIB ( Alva-rez 1995).

Desenvolvimiento económico en losnoventa

Ante tales condiciones, el proceso derectificación de errores y tendencias ne-gativas debió ser sustituido por un plan deemergencia económica denominado períodoespecial. Adoptado a mediados de 1991, susobjetivos fundamentales eran tratar de dete-ner la caída del PIB y reorientar todo el funcio-namiento económico interno de acuerdo conlas nuevas condiciones internacionales, parasu posterior recuperación (CIEM 1997).

Se trataba así de introducir cambios rá-pidos en la política económica que permitie-ran enfrentar la nueva situación externa.También pretendían amortiguar el impacto ne-gativo de la crisis sobre la población y, entodo caso, tratar de que se repartiera lo másequitativamente posible. Debían actuar fren-te a una contracción económica que, en sólotres años (1989-1992), significaba la caída delas importaciones en un 70% y de las expor-taciones en un 67%, mientras la tasa de inver-siones descendía de un 25% a un 7%, la forma-ción bruta de capital se reducía en un 60%,las importaciones de petróleo caían a menosde la mitad y el PIB se reducía en un 23%, paraacumular en 1993 una caída del orden del 35%(BNC 1995).

Estos datos explican por qué no podríahablarse, con propiedad, del despliegue de

un modelo económico durante esos años. Setrataba de una situación de emergencia, conruptura abrupta de sus componentes y subase de funcionamiento. En todo momentoestuvo monitoreada por el Estado, bajo lapremisa de no renunciar a los objetivos esen-ciales del modelo de desarrollo, los cuales seretomarían una vez restablecido el equilibrio(Rodríguez, J. L. 1996) (Valdés y Felipe 1996).

Es justo apuntar que las afectaciones dela población fueron relativamente atenuadassi se comparan con el impacto recibido por laeconomía, y que hasta 1992 aquéllas se repar-tieron de la manera más equitativa posible(Rodríguez, J. L. 1996).

Las medidas aplicadas en estos años conel objetivo de preservar la equidad social po-drían resumirse como sigue:

- mantenimiento del papel rector y reguladorde la política social por parte del Estado;exclusión de todo proceso de privatizaciónde los sectores relacionados con la presta-ción de los servicios básicos de salud yeducación, así como la seguridad y la asis-tencia social

- mantenimiento de los niveles de empleo yde los salarios nominales, como garantíalaboral, a pesar de que muchas empresascerraron o comenzaron a trabajar muy pordebajo de su capacidad; protección sala-rial de los trabajadores cuyas empresasse hubieran paralizado, los cuales recibíanel 60% de su salario hasta tanto se defi-niera la situación de aquéllas

- ampliación del sistema de racionamientohasta cubrir prácticamente todos los pro-ductos vendidos por el Estado para garan-tizar la equidad en el consumo

- mantenimiento inalterable del sistema deprecios de los productos básicos en condi-ciones de control estatal de todo el mer-cado (excepto, lógicamente, los de la eco-nomía sumergida o informal)

- preservación de los niveles de las pensio-nes y retiros

-mantenimiento de los principios de uni-versalidad y gratuidad en la prestación delos servicios sociales básicos de edu-cación y salud. Ninguna institución deeste tipo fue cerrada ante la escasez de re-cursos, a pesar de las afectaciones en lacalidad del servicio

Entre laspeculiaridades delmodelo económico

cubano en lasdécadas de los años

setenta y ochenta,estaba el carácter

centralizadode los mecanismos

de planificación,dirección y gestión

en todos los ámbitosde la actividad social

y económica.En ciertos aspectos,

esto limitabala iniciativa

territorial, ramal oempresarial,

pero tambiénpermitió que se

alcanzaranlos niveles

de equidadpropuestos


-preservación de los gastos fiscales desti-nados a la esfera social. La corrección deldéficit presupuestario no se caracterizópor el sacrificio de los gastos sociales, loscuales, además, no se han supeditado ni alos pagos de la deuda, ni a los de defensay orden interior

Las acciones desplegadas entonces fue-ron la concentración de las inversiones ensectores de rápida recuperación y generado-res de divisas, el lanzamiento de un progra-ma intensivo de ahorro energético y la pues-ta en marcha de un programa de producciónde alimentos capaz de sustituir las antiguasimportaciones del bloque socialista.

En este contexto, el desbalance financie-ro interno devino, probablemente, el puntomás crítico, debido a su efecto multiplicadornegativo en la economía y la sociedad.

Debido a la drástica reducción de la ofer-ta de productos, en condiciones de dominioabsoluto del mercado estatal normado y a pre-cios mantenidos en los niveles de precrisis,se produjo un notable desbalance entre losingresos y los gastos de la población, conuna considerable acumulación de excedentemonetario, que llegó a totalizar 11 mil millo-nes de pesos en diciembre de 1993 (BCC 1998).

Este proceso estuvo acompañado de uncrecimiento vertiginoso del mercado informalo economía sumergida. Actuando según lasleyes de la oferta y la demanda, este mercadoconstituyó un reflejo de la creciente inflacióninterna, hasta ese momento reprimida por lapolítica estatal de precios y racionamiento(González 1995). El índice de precios alconsumidor en el mercado informal se estima-ba para 1993 en 1552.6% en relación con elnivel existente en 1989 (Ferriol 1998).

Simultáneamente, se produjo un creci-miento acelerado del déficit presupuestarioestatal, que en 1993 llegó a representar un30% del PIB, así como un aumento de los sub-sidios por pérdidas a las empresas estatales(BCC 1998).

Proceso de estabilización

La crisis imponía ya repensar el modelode funcionamiento económico, toda vez quehabían desaparecido las bases que contri-buían a sustentar el anterior.

En 1993, cuando la crisis alcanzó su puntomás agudo, se inició un proceso de reformacon la aplicación de medidas en busca de laestabilización económica. En un inicio, los es-fuerzos se concentraron en el saneamiento

de las finanzas internas para reducir el déficitfiscal, disminuir y controlar la liquidez yreducir los subsidios a las empresas estatales.También se trató de reanimar el comercio ex-terior sobre la base de la reinserción de Cubaen el mercado internacional (Rodríguez, J. L.1996).

En rigor, las bases de este proceso se ha-bían creado desde julio de 1992, cuando laAsamblea Nacional del Poder Popular intro-dujo modificaciones a la Constitución de laRepública.

En líneas generales, las modificacioneshabían consistido en:1) aceptar la posibilidad de la existencia de

otras formas de propiedad, además de laestatal, vinculadas a la asociación con elcapital extranjero, y

2) aprobar acciones relacionadas con meca-nismos financieros, bancarios, de plani-ficación y de gestión que no habían sidoutilizados tradicionalmente en Cuba.

El reajuste de la política económica abrepaso, así, a un nuevo modelo: el Estado man-tiene su papel como rector de la actividad eco-nómica, pero admite un mayor espacio de ac-tuación al mercado y a diferentes formas depropiedad, como la pequeña propiedadprivada (existente desde antes, pero a nive-les muy reducidos), la propiedad extranjera omixta y la propiedad cooperativa. La apertu-ra del mercado interno genera espacios parael intercambio no estatal con precios nocontrolados, regidos por la oferta y la deman-da. La apertura externa incluye modificacio-nes a la Ley de Inversiones Extranjeras y a laLey Arancelaria, y la autorización para elestablecimiento de zonas francas. El tradi-cional monopolio estatal sobre el comercioexterior es sustituido por medidas de desre-gulación que facultan a las empresas nacio-nales (estatales) para realizar de manera inde-pendiente actividades de exportación e impor-tación. El Estado, que continúa teniendo unpeso mayoritario en la estructura de propiedada nivel nacional, introduce nuevas formas or-ganizativas, de funcionamiento y gestión ensus empresas.

Una característica del nuevo esquema defuncionamiento ha sido la doble circulaciónmonetaria, puesta en práctica una vez des-penalizada la tenencia de divisas. Fueron crea-dos diversos segmentos de mercado con pre-cios diferenciados, ya sea en moneda nacio-nal o en divisas. La medida ha permitido cap-tar y controlar las divisas que circulaban ile-galmente, conectar el mercado interno con el

En 1986,la dirección del paísconvocó a lo que seconoció comoProcesode rectificación deerrores y tendenciasnegativas,mediante el cualse pretendía realizarlos ajustesy correccionesnecesarios parasuperarlas deficienciasdetectadas en lasesferas socialy económica.Especialmenteen lo referente a laabsolutización de lacapacidadde los mecanismoseconómicospara resolvertodos los problemas


internacional (mediante la operación directaen monedas extranjeras por parte de las em-presas nacionales autorizadas a realizar acti-vidad de comercio exterior) y, sustituir, pau-latinamente, el papel amortiguador del Estado.

Finalmente, las medidas económicas hanestado acompañadas de transformacionesinstitucionales y legislativas destinadas a via-bilizar los cambios e introducir mecanismosnuevos para el entorno cubano, como es elestablecimiento de un sistema impositivo.

Los primeros resultados del ajuste sealcanzaron en muy breve tiempo: en 1994 sedetuvo la caída del PIB, el cual no ha dejadode crecer desde entonces: 2.5% en 1995; 7.8%en 1996; 2.5% en 1997 y 1.2% en 1998 (BCC1998) (Rodríguez, J. L. 1999).

Más significativa aún ha sido la recu-peración de las industrias nacionales, lo cualconsolida los factores que impulsan la diná-mica propia de crecimiento (BCC 1998). La delsector turístico, por ejemplo, le ha permitidoocupar un lugar de primer orden en el procesode recuperación económica.

También destacable es el gradual procesode estabilización del mercado financiero in-terno. La liquidez acumulada en manos de lapoblación descendió de un máximo de 11 milmillones de pesos en 1993, a 9.4 mil millonesen 1997. El déficit fiscal ha tenido un compor-tamiento positivo, pues alcanza apenas el 2%del PIB de 1997 (BCC 1998).

Lógicamente, la esfera social no ha queda-do al margen de este proceso. La poblaciónha sido afectada por el impacto de la crisis,así como por algunas de las medidas que hasido necesario introducir. El Estado, aún cuan-do mantiene los objetivos de desarrollo ini-ciales, ha debido readecuar la aplicación de lapolítica económica a las nuevas condicionese introducir mecanismos para su aplicación.

El impacto se aprecia, sobre todo, en lacontracción del consumo de bienes y alimen-tos, el deterioro en la calidad de servicios so-ciales (como la atención médica y la ense-ñanza), la diferenciación en el acceso al consu-mo (por encima de los niveles garantizadoscon la canasta básica) de los distintos grupossociales y las restricciones en los serviciosde transporte y electricidad, aquejados de undéficit crónico de recursos. También se ha ma-nifestado en la aparición de nuevas relacionessociales, comportamientos humanos y acto-res sociales que, surgidos de los cambios eco-nómicos, introducen disparidades en los ni-veles de equidad históricamente alcanzados.

Pero, a pesar de las restricciones y loscambios, el modelo conserva sus objetivosesenciales respecto al desarrollo social, y el

crecimiento económico sigue siendo un me-dio para alcanzarlo. No se ha dejado espacioa la marginación o a la desprotección social.A pesar de que el modelo cubano todavía seestá conformando, se ha caracterizado siem-pre por un enfoque propio sobre la base delconsenso y la protección social, tanto paraasimilar el ajuste externo, como para enfren-tar las transformaciones económicas internas(González 1999).

Se trata de la conformación de un modelosocialista con un enfoque nacional: predo-minio del sector estatal en la economía, comopropietario fundamental y como controladorde las tendencias macroeconómicas, en co-existencia con otras formas de propiedad;amplia utilización de los mecanismos de mer-cado en la economía; atención prioritaria a laesfera social por parte del Estado, como finúltimo del crecimiento económico.

El Estado continúa preservando laequidad social sobre la base de la univer-salidad y la gratuidad en los servicios socia-les básicos de educación (incluida la univer-sitaria) y salud, con la prestación de servi-cios cuya complejidad va más allá de los inter-nacionalmente considerados básicos. Tam-bién asegura un nivel básico en el consumode alimentos y bienes de primera necesidad,con un tratamiento diferenciado para niños,embarazadas, ancianos, enfermos y personasvulnerables por la cuantía de sus ingresos uotras causas. La seguridad y asistencia socia-les continúan mostrando similares niveles ybases de cobertura, aunque sometidas a unproceso de perfeccionamiento para identifi-car mejor a las personas necesitadas y esta-blecer formas de protección.

En la esfera social se ha introducido nue-vos mecanismos de instrumentación, pero semantiene, en esencia, su forma de funcio-namiento: no se ha privatizado ninguna acti-vidad relacionada con la prestación de ser-vicios sociales básicos a la población (Valdésy Felipe 1996).

En resumen, el nuevo modelo socio-eco-nómico de desarrollo que se está conforman-do en Cuba, ha pretendido restablecer lasproporciones económicas, reanimar la econo-mía interna y reinsertarla en el mercado inter-nacional, pero haciéndolo con el menor costosocial posible y preservando los logros histó-ricos en la esfera social. Ejemplo de esta volun-tad política lo ofrece el Informe sobre Desarro-llo Humano 1997, publicado para el PNUD:la medición del Indice De Pobreza Humana si-túa a Cuba en la segunda mejor posición entre78 países subdesarrollados (PNUD 1997).

En la década de losaños noventa, el

plan de emergenciaeconómica

denominadoperíodo especial,permitió que las

afectacionesa la población

fueran relativamenteatenuadas y se

mantuvierael principiode equidad


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EMPLEO, INGRESO, SEGURIDAD Y ASISTENCIA SOCIAL 63

CAPITULO 5

Empleo, ingreso,seguridad y asistencia social

Política salarial, empleo e ingresos

En Cuba, la política salarial, de empleo eingresos ha sido relevante en el logro de laequidad. Un principio históricamente sos--tenido ha sido que el acceso a un empleo pro-ductivo con ingresos dignos es condición in-dispensable para el avance de la equidad so-cial. Desde una óptica económica, porque per-mite la vinculación de la fuerza de trabajo a losmedios de producción y puede estimular o de-sestimular la productividad y la eficiencia.Desde el punto de vista social, porque puedecontribuir o no a la realización profesional delindividuo, al adecuado sustento de su fami-lia, a la movilidad social y al desarrollo socialde las personas.

La decisión de realizar un modelo socio-económico cuyo objetivo esencial fuera el bie-nestar del ser humano, ha condicionado polí-ticas laborales y de ingresos con caracterís-ticas particulares. Además de los ingresos, enla elevación equitativa del nivel de vida handesempeñado un importante papel la for-made distribución de bienes y servicios, y lagarantía del acceso a ellos.

La política de empleo aplicada a partir de1959 se propuso reducir al mínimo posible eldesempleo. Asumió el reto que significabaabsorber a toda la población hasta ese enton-ces carente de empleo y, al mismo tiempo, crearcondiciones para el creciente número de jóve-nes que arribaba a la edad laboral.

De hecho, la situación imperante hasta19581 varió radicalmente con el proceso

revolucionario,el cual logró bajas tasas de de-sempleo y una distribución más equitativa delos ingresos. En 1989, el 20% de la poblacióncon menores ingresos recibía el 8.9% del total;el 20% de mayores ingresos, recibía el 34%.

Estos resultados fueron consecuencia deuna política integral dirigida a la creación deempleos, el desarrollo de programas de capa-citación profesional, la creación de condi-ciones para el acceso al trabajo de los gruposvulnerables, la aplicación de una nueva polí-tica salarial y el paso de la totalidad de losservicios básicos de educación y salud a serofrecidos de manera gratuita por el Estado.

En correspondencia con estas líneas depolítica económica, fueron adoptados tresgrandes grupos de medidas: el primero, inte-grado por acciones tendientes a crear nuevospuestos de trabajo; el segundo, dirigido a esta-blecer una política salarial única y elevar losniveles salariales de la mayoría de los trabaja-dores, y el tercero, destinado a reducir los gas-tos corrientes de la población.

La aplicación de estas medidas generalesha variado en correspondencia con la situa-ción económica del país, pero nunca fueronrelegados o abandonados.

El empleo hasta 1989

En los años sesenta, como ya se ha expre-sado, hubo un crecimiento abrupto del nivelde empleo gracias a los esfuerzos para ofrecertrabajo a todas las personas aptas e intere-sadas en obtenerlo. Entre 1959 y 1969, la expan-sión de las actividades agrícolas, industrialesy de la construcción, y el auge alcanzado porlos servicios de educación y salud, se tradu-jeron en la creación de un millón de nuevosempleos. Según datos del Censo Nacional dePoblación y Viviendas de 1970, la tasa de deso-cupación había descendido al 1.3% (Cuba1995).

Uno de los aspectos de mayor interés fuela creciente incorporación de las mujeres a laactividad social. Hacia 1980, se había reduci-

1. La situación imperante en Cuba antes de 1959 sepodría resumir en los siguientes datos: una tasa dedesempleo del orden del 24%; un nivel de subempleode, aproximadamente, el 9%; y una incorporaciónmínima de la mujer al trabajo, apenas el 12% detodos los empleados, la mayor parte vinculada a ac-tividades domésticas. En cuanto a los ingresos, el20% de la población de mayores ingresos recibía el57,9%, mientras que el 20% de menores ingresosveía reducida su participación a sólo un 2.1% (Cuba1995). Los datos sobre niveles de ingresos se presentanen Brundenius (1981).

La políticade empleo aplicada,a partir de 1959,se propuso reduciral mínimo posibleel desempleo,y al mismo tiempo,crear las condicionespara el crecientenúmero de jóvenesque arribaba a laedad laboral


Cuba 1995.

RECUADRO 5.1Medidas con efectos positivos sobre el empleo y los ingresos

-Ampliación de las actividades productivas y de servicios y aumento,por consiguiente, del número de puestos de trabajo. Entre 1959 y1969 se creó cerca de un millón de nuevos empleos

-Aplicación, a partir de 1963, de un nuevo sistema de remuneraciónsalarial con un incremento del salario medio anual del 3.5% comoconsecuencia de la elevación de la tarifa horaria mínima

-Cambio en las relaciones de propiedad sobre los medios fundamentalesde producción en favor del Estado. Alta homogeneización de la po-lítica laboral y salarial, al tiempo que los recursos pasan a financiarel desarrollo económico y social del país

-Rebaja de los alquileres de las viviendas entre un 30% y un 50%.-Rebaja en las tarifas eléctricas y telefónicas-Estabilización o rebaja en los precios de los artículos de primera necesidad.-Aplicación de la Ley de Reforma Agraria, mediante la cual el 85% de los

campesinos se benefició con la eliminación del pago de la renta-Nacionalización de escuelas y hospitales. El Estado asume la res-

ponsabilidad en los servicios de salud y educación, los cuales pasan aser gratuitos en su totalidad

-Aprobación de nuevas leyes fiscales en 1959 y 1962, las cuales estable-cen impuestos progresivos sobre los ingresos

-Cobertura universal de la seguridad social bajo un sistema único.

-Desarrollo de una política dirigida a lograr el pleno empleo, con lo cualdesaparece el desempleo como fenómeno social

-No discriminación en el acceso al empleo por razones de raza, sexo o credo-El Estado se convierte en el empleador fundamental; garantiza la oferta

de empleo necesaria, según el crecimiento de la población econó-micamente activa y ofrece la cobertura de la demanda de fuerza detrabajo por tipo de actividad económica y por territorio

-Garantía de la seguridad en el trabajo, a través de medidas de proteccióne higiene, el descanso retribuido, según lo establecido, y la proteccióncontra el despido arbitrario

-Atención particular a los jóvenes que se incorporan al trabajo por pri-mera vez, mediante la oferta de puestos de trabajo en correspon-dencia con la especialidad y el nivel de instrucción alcanzado

-Desarrollo de una política integral que garantice y facilite la incorpora-ción de la mujer al trabajo

-Aplicación de políticas particulares con los grupos de discapacitadospara facilitar, de acuerdo con sus limitaciones, su incorporación aalgún tipo de actividad socialmente útil y remunerada

-Desaparición del problema del trabajo infantil-Mantenimiento de un diferencial tolerable en la brecha salarial, garan-

tizando por esta vía una alta equidad en los ingresos.

do a menos de la mitad (47%) el número de lasque se dedicaban a las labores del hogar yconstituían el 31.2% de las personas emplea-das en el país. Más importante aún es que re-presentaban el 55% de los empleados en activi-dades intelectuales, el 12% en el comercio y laadministración pública, y el 10% en la indus-tria (Cuba 1995).

Este proceso estuvo acompañado de uncambio general en la estructura ocupacional:perdió peso relativo el sector agropecuario ycrecieron la industria, la construcción, el trans-porte y los servicios.

La estructura por edades también sufriócambios y se produjo un descenso en la ocu-pación de los grupos etáreos extremos. Estecomportamiento indica la integralidad de lapolítica social, establecida con el fin de garan-tizar un alto nivel de equidad en todos los as-pectos que influyen en las relaciones sociales.

Por ejemplo, el trabajo infantil (serioproblema para la mayoría de los países endesarrollo) fue erradicado. Creció el númerode jóvenes entre 15 y 19 años que continua-ban estudios medios y superiores en la medi-da en que surgían condiciones para su pre-paración profesional. En la actualidad, la edadlaboral se alcanza a los 17 años y sólo porexcepción (si se trata de aprendices en algu-nos oficios) se autoriza a trabajar a adoles-centes de 15 y 16 años. Como norma, los jóve-nes acceden al trabajo con un nivel de, al me-nos, duodécimo grado. En el otro extremo delos grupos de edad, aumentó el número depersonas mayores de 60 años, acogidas a los

nuevos beneficios de la seguridad social.La ley también protege a los grupos vulne-

rables como los de madres trabajadoras, disca-pacitados o personas cercanas a la edad de lajubilación. Las madres son protegidas durantesu gravidez y hasta el primer año de su hijo.

Los discapacitados han sido objeto de unalabor particular y extendida a todo el país a finde lograr su rehabilitación integral. En 1982, seinició la creación de talleres especiales paradar empleo inicial a discapacitados, entre-narlos en oficios adecuados a su limitación eintegrarlos en relaciones y hábitos laborales.Si la limitación lo permite, debe proporcionar-se al discapacitado un empleo en un centro detrabajo ordinario, una vez concluida su prepa-ración.

La importancia social de esta medida esque mediante una política de empleo diferen-ciada, se logra integrar a la sociedad a estegrupo de personas en condiciones físicas des-ventajosas. A fines de los años ochenta, labo-raban más de 14 mil discapacitados, de los cua-les 6 900 ya prestaban servicios en diversasempresas, 5 300, en 134 talleres y 60 localesespeciales, y 1 600 realizaban trabajos en susdomicilios (Cuba 1995).

En los años ochenta, la tasa nacional dedesocupación se mantuvo en niveles bajos yosciló entre un 3.6% en 1981 y un 4.6% en1989. Hubo un notable aumento en el númerode puestos de trabajo (alrededor de 110 milpor año) como respuesta al crecimiento de lapoblación en edad laboral (Silva 1994). Seestima que durante esa década (que se consi-


dera perdida para América Latina) fueron crea-dos alrededor de un millón 100 mil nuevos em-pleos.

La población en edad laboral creció alre-dedor de un millón 300 mil personas. Casi lamitad eran mujeres (49%). Por territorios, alre-dedor del 40% de los nuevos trabajadores per-tenecía a la región oriental, el 34% a la occi-dental y el 26% restante, a la central. A finalesde los años ochenta, la población femeninare-presentaba el 36% de la ocupación total yte-nía una participación mucho más destacadaen sectores como la ciencia (45%), y la educa-ción y la salud (68%).

La estructura de la ocupación por sectoressufrió variaciones. A mediados de los añosochenta, el 55% se empleó en la esfera de losservicios (fundamentalmente educación y sa-lud), el 27% en la industria y el 18% en la agri-cultura (Ferriol 1996). Después de 1985, con laaplicación del programa alimentario, el aumen-to mayor en el número de empleos se produjoen el sector agrícola. Esta política tenía el pro-pósito de suplir la importación de alimentos ycubrir con mayor dinamismo la demanda de lapoblación.

También mejoró la calificación de los traba-jadores. A finales de los años ochenta, de cada100 ocupados en el sector estatal civil, 8 eranuniversitarios y 13 eran técnicos medios. Ensectores como los de salud y educación, esasdos categorías representaban el 50% del totalde empleados, y alrededor del 60% en la ac-tividad científica.

Mejoraron los indicadores desde el puntode vista de la estructura por edades. Segúnuna muestra representativa, analizada por elentonces Comité Estatal de Trabajo y Seguri-dad Social (CETSS), en 1988, el 32% de la fuerzade trabajo tenía entre 17 y 29 años, y el 85%era menor de 49 años (CETSS 1991).

El Estado continuó siendo el empleadorfundamental y asumió casi de manera absolutala responsabilidad de garantizar empleo a todapersona en busca de un puesto de trabajo. En1990, la ocupación estatal representaba el 95%del total (Ferriol 1996).

La política de empleo continuó teniendoun carácter centralizado, a pesar de que hubopasos hacia cierta descentralización territoriala través de las Oficinas Municipales de Trabajodel Poder Popular. Se mantuvo la asignacióncentral de graduados universitarios y técnicosmedios, rasgo distintivo de la política deempleo en Cuba, independiente de la situacióneconómica.

La necesidad de asegurar empleos a unacreciente población laboral provocó que, enbuena medida, la política de empleo respon-

diera más a objetivos sociales que a intereseseconómicos vinculados al crecimiento coneficiencia (Valdés y Felipe 1996). En conse-cuencia, comenzó a manifestarse el fenómenodel subempleo o subutilización de la fuerza detrabajo,2 en la medida en que las empresas esta-tales absorbían un número de trabajadores su-perior al óptimo. Surgió un importante númerode puestos económicamente innecesarios, cu-ya repercusión más inmediata fue el descen-so en la productividad del trabajo. Aparecieroncomportamientos laborales no deseados, aso-ciados a la pérdida de interés por el trabajo,mayor selectividad al escoger empleo y res-quebrajamiento de la disciplina laboral (Silva1994).

El reto de restablecer la eficiencia econó-mica sin abandonar una conquista social tanimportante como el pleno empleo (unido, claroestá, a la presencia de otros factores en el esce-nario económico, a lo cual ya se ha hecho refe-rencia en capítulos anteriores) dio lugar al pro-ceso de rectificación de errores y tendenciasnegativas. Comenzó entonces un debate enrelación con el rescate de la disciplina laboral,el aumento del interés por el trabajo y la bús-queda de mecanismos de dirección y estimu-lación acordes con los objetivos del modelosocialista.

La política de empleo alcanzó importanteséxitos en el logro de la equidad, a pesar de susdeficiencias: eliminó el desempleo como fenó-meno social y redujo la tasa hasta niveles signi-ficativamente bajos, incrementó la protecciónal trabajador mediante una legislación laboralaprobada a tales efectos, mejoró la califica-ción promedio de la fuerza de trabajo así co-mo su composición etárea, incorporó a la mu-jer, garantizó trabajo de acuerdo con su perfila los jóvenes que culminaban sus estudios,brindó atención particular a los grupos vul-nerables y creó condiciones para su incorpo-ración a la vida laboral, y suprimió el trabajoinfantil.

Comportamiento de los ingresos hasta1989

Entre 1959 y 1989 se avanzó notablemen-te hacia una mayor equidad en la distribuciónde los ingresos (Quintana 1994). Las prin-cipales características del modelo cubano dedistribución de los ingresos fueron:- Establecimiento de una política salarial úni-

ca, con escala establecida centralmente

2. Es de destacar una característica particular parael subempleo en el caso cubano, dada porque elsalario nominal de estos trabajadores no resultóafectado.

La tasade desempleo ysubempleo era del33% en 1959.En la década de losaños ochentase había reducidoal 3,6%.Al iniciodel período especialsubió al 7.5%.Para 1998 era alre-dedor del 7%


- Pago del trabajo con un grado relativamen-te pequeño de diferenciación

- Seguridad social universal

- Servicios sociales básicos universales y gra-tuitos

- Distribución normada como garantía delacceso generalizado a una parte impor-tante de los alimentos y bienes de primeranecesidad

-Atención a grupos vulnerables.

Los salarios han sido la principal forma deingresos monetarios de la población, y consti-tuido el 75% de los ingresos procedentes delEstado. Pero la equidad en la distribución delos ingresos es sólo parte de un esquema mu-cho más complejo en el que participan ele-mentos como el acceso universal gratuito aservicios sociales, la obtención de una ca-nasta básica alimenticia a través del sistemade racionamiento y a precios subvenciona-dos por el Estado, y la garantía de la seguri-dad social universal.

El acceso a los ingresos, pues, ocurre endos planos: por medio del salario y el accesoa la seguridad social, y mediante la incorpo-ración universal y gratuita a los serviciosbásicos (CIEM 1983).

Las primeras acciones del proceso revo-lucionario fueron dirigidas precisamente areducir la inequidad en los ingresos mone-tarios de la población. Así, entre 1959 y 1962fueron introducidos cambios en la políticafiscal para gravar a quienes recibían ingresossuperiores. En 1963, comenzó la implantaciónde un sistema de remuneración que incre-mentó el salario medio anual en un 3.5%, alelevar la tarifa horaria mínima (Cuba 1995). Almismo tiempo, fue adoptada una nueva polí-tica en relación con la seguridad social.

Como consecuencia de estas y otras medi-das, el ingreso de las clases más ricas descen-dió de un 45-50% a un 14-15%, y el nivel de vi-da de la población ascendió en un 15-20%(Rodríguez J. L. 1979).

En los años sesenta y setenta se avanzónotablemente en el logro de una alta equidadsalarial. Se estima que el salario promedio del10% de los trabajadores con mayores ingresosera aproximadamente sólo el doble del salariopromedio del 10% de los trabajadores con sa-larios más bajos (Quintana 1994).

En 1982, se introdujo una reforma generalde salarios, que estableció nuevas escalas ytarifas salariales, reguló el pago de primas y

de condiciones anormales de trabajo, e in-corporó formas de estímulo al trabajo de losprofesionales en sectores prioritarios como lasalud, la educación y las ciencias, entre otros.La reforma significó un aumento del fondo sa-larial del orden del 25%.

A pesar de los cambios introducidos, semantuvieron los rasgos generales que hastaentonces habían caracterizado la política sala-rial. De este modo, y teniendo en cuenta el pe-so decisivo del salario en el total de ingresosde la población, el mantenimiento de un dife-rencial salarial bajo, tanto por territorio comopor sectores, constituyó una vía para protegerla equidad alcanzada en términos de ingresosmonetarios.

Como resultado de la reforma, el salario másalto del país era sólo 5.3 veces mayor que elsalario más bajo. Esta diferencia se redujo a4.5 veces con la fijación ulterior del salario mí-nimo en 100 pesos. La satisfacción de las nece-sidades materiales de los trabajadores y susfamilias como resultado de su trabajo, se rea-firmó como importante factor de justicia social.

Sin embargo, algunos autores han consi-derado que, en estos años, el sistema salarialtransgredió los límites de la equidad e introdujorasgos de igualitarismo, por lo cual perdió pe-so relativo en la distribución de la riqueza, pues-to que la diferenciación de la población comen-zó a manifestarse por factores sociodemo-gráficos, más que a niveles salariales (Ferriol yGonzález 1994).

Otra crítica se refiere a las deficiencias pro-pias del sistema salarial, el cual no siemprelogró que la remuneración se reflejara adecua-damente en los resultados del trabajo; de ahíque el salario medio creciera más que la produc-tividad. En estas condiciones, el salario dejabade actuar como mecanismo económico de in-centivo a la eficiencia de la producción.

Los ingresos por concepto de seguridadsocial representaban alrededor del 10% del to-tal. La política en esta esfera también persi-guió contribuir al mantenimiento de la equi-dad en los ingresos.

En materia de ingresos monetarios, el prin-cipal logro de la política establecida en estosaños fue el avance y mantenimiento de un al-to nivel de equidad. Un estudio realizado enesos años situó para Cuba el coeficiente Ginien 0.22, lo que refleja una sociedad casi iguali-taria (Zimbalist y Brundenius1989).

Empleo e ingresos en los años noventa

Empleo y salarios son variables parti-cularmente sensibles a los cambios en la esferaeconómica. La profunda crisis por la cual atra-

Uno de los aspectosde mayor interés

fue la crecienteincorporaciónde las mujeres

a la actividad social.Hacia 1980,

representaban el55% de losempleados

en actividadesintelectuales, el 12%

en el comercioy la administración

pública, y el 10% enla industria


Cuba 1997

RECUADRO 5.2Factores que caracterizan la actual política en relación

con el empleo y los ingresos

-Redistribución gradual de la fuerza de trabajo excedente a partir de los procesos de redi-mensionamiento y reestructuración económicos

-Protección de los trabajadores que no sea posible reubicar-Desarrollo de Programas Territoriales de Empleo integrados al Plan de Desarrollo Eco-

nómico y Social con el fin de alcanzar las mejores soluciones y sin que se concentrenen un mismo lugar y tiempo las acciones de este tipo

-Ampliación de las opciones de empleo, tanto en el sector cooperativo, como en elprivado

-Atención especial a los grupos vulnerables, como discapacitados, madres solas, etcétera-Continuidad en el aseguramiento de la incorporación al trabajo de los egresados de nivel

superior y mantenimiento de la atención a los de nivel medio-Continuidad en el incremento de la participación femenina en el empleo total.

vesó el país y los cambios introducidos parael restablecimiento de las proporciones macro-económicas, han tenido una marcada inciden-cia en la evolución de ambos indicadores.

La política de empleo e ingresos aplicadaen los noventa ha estado signada por la inelu-dible presencia de nuevas medidas de corteeconómico, necesarias en todo proceso de es-tabilización, y por los efectos sociales nega-tivos que estas producen.

En este contexto han debido desplegarsecoordinadamente las políticas económicas ysociales, en particular, las relacionadas con elempleo, la seguridad social y la capacitación orecalificación de la fuerza de trabajo, e inten-tar así resolver satisfactoriamente las contra-dicciones que de forma ineludible surgen enun proceso como el que ha atravesado la eco-nomía cubana.

El objetivo ha sido avanzar hacia la recupe-ración económica, sin perder los rasgos esen-ciales que durante años han caracterizado lapolítica de empleo e ingresos, y preservar elobjetivo de la equidad.

Durante los primeros años de crisis y guia-do precisamente por este objetivo, el Estadomantuvo un enfoque sociopolítico, más queeconómico, en su política relativa al empleo.Las acciones estuvieron encaminadas a no re-ducir el número de trabajadores a pesar de lacaída de la producción, debido a que los deso-cupados, como lo demostró Ferriol (1998),constituyeron el grupo en mayor situación deriesgo.

Paradójicamente, entre 1990 y 1993, tantoel desempleo como la población ocupada man-tuvieron una tendencia decreciente. Esto sig-nifica que creció el número de personas econó-micamente inactivas (que no trabajan o estu-dian), pero que no buscan ser empleadas.

Varios son los factores que influyeron enesta situación. Por un lado, la falta de conteni-do de trabajo sin reducción de la masa de traba-jadores, repercutió en el aumento del sub-empleo, el cual se triplicó entre 1989 y 1992sólo en la esfera productiva. Por otro lado, eldesbalance en las finanzas internas de la po-blación (debido, entre otras causas, al pagode salarios sin contrapartida material y la pér-dida de efectividad de las políticas de empleoy salarios) repercutió en la aparición de sín-tomas evidentes de desestímulo a la incor-poración al trabajo, con mayor incidencia enlas mujeres y los jóvenes (Ferriol y González1994).

Surgió así un círculo vicioso: las despro-porciones macroeconómicas se traducían endesestímulo al trabajo, pérdida de eficiencia ydecrecimiento de la productividad, lo cual, a

su vez, inducía la agudización de las despro-porciones que le daban origen.

A ello se sumó la disminución de las posi-bilidades del Estado para crear nuevos pues-tos y la preeminente oferta de empleos noatractivos.

Un factor adicional, asociado a la situacióneconómica, fue el crecimiento de un sector in-formal, con transacciones no controladas porel Estado, que proporcionaba un nivel de ingre-sos monetarios superior al obtenido por la víade los salarios.

Lógicamente, el Estado no pudo (ni teníalógica hacerlo) sostener durante mucho tiem-po esta situación. Como parte del proceso decambios económicos, fue necesario introdu-cir medidas en relación con el empleo y, des-pués, con los salarios. El elemento distintivode la nueva política, sin embargo, fue mante-ner en lo esencial los rasgos históricos de lapolítica de empleo y preservar, en lo posible,el nivel alcanzado. Su principio rector ha segui-do siendo el de no dejar desamparada a ningu-na persona.

El programa de empleo puesto en prácticaha tenido dos retos fundamentales: primero,crear empleos productivos para aumentar elnivel de ocupación y, segundo, racionalizarplantillas para elevar la eficiencia y resolver elproblema del subempleo (Valdés 1998).

La reducción de plantillas se realiza de for-ma gradual, legalmente ordenada y racional-mente aplicada en cada territorio. Fue necesa-rio aprobar decretos y resoluciones para nor-mar este proceso.En una primera fase se des-taca la legislación que establece el tratamientolaboral en condiciones de fuerte contraccióneconómica y, por consiguiente, de reducciónen los niveles de producción. La ResoluciónNúm. 4 de 1991, por ejemplo, regula el trata-miento laboral y de seguridad social a trabaja-dores separados de sus puestos por falta dematerias primas en sus empresas.


Posteriormente, en la medida en que hasido reanimada la producción y se busca unamayor eficiencia económica, han sido promul-gadas nuevas resoluciones, como la Núm. 6de 1994, que establece el tratamiento laboral ysalarial a trabajadores que queden disponi-bles o sean reubicados.

Se ha tratado de reubicar a la mayoría delos trabajadores. Los que, no obstante, hanquedado excedentes, han sido protegidos poruna garantía salarial cuya duración, entre 6meses y tres años, depende de los años traba-jados. Una vez vencido el plazo máximo, laatención pasa a la seguridad social.

Los cambios operados en el empleo obe-decen a dos factores de marcada incidencia:la adecuación de plantillas a las posibilidadesreales de gestión o control económico en lasempresas del Estado y la expansión de formasno estatales de producción.

En 1994, se inició también la reorganiza-ción de los Organismos de la AdministraciónCentral del Estado, seguida del proceso de re-dimensionamiento empresarial. Ambos cam-bios persiguen el objetivo de reajustar lasestructuras de dirección estatal y empresa-rial a los nuevos requerimientos del desarro-llo económico, así como a las posibilidadesmateriales y tecnológicas reales, maximizan-do la eficiencia en la gestión.

En 1998, se inició el proceso de per-feccionamiento en 95 empresas con el objetivode adecuar la gestión a las nuevas condicionesde descentralización y vinculación a las exi-gencias de la competencia internacional.

Simultáneamente, se impartió cursos de re-calificación y entrenamiento de la fuerza detrabajo para facilitar su reubicación en los nue-vos puestos disponibles.

Entre 1990 y el primer semestre de 1998,cesaron en sus puestos más de 155 mil trabaja-dores, de los cuales sólo restaba por reubi-car, en agosto de ese último año, 3 044, loscuales recibían el 60% de su salario (Valdés1998).

Otra prioridad ha sido la ubicación laboralde los jóvenes que terminan sus estudios. En1998 se aseguró el empleo al 73% de los gra-duados universitarios (45% en 1996) y creceel número de jóvenes de la reserva calificadade técnicos de nivel medio que acceden a unaplaza fija. Se reconoce, sin embargo, que lamayoría de los que no lo logran son mujeres(Valdés 1998).

Pero, en general, éstas han recibido unaatención particular. Además de la proteccióngeneral que ofrece la legislación vigente, hansido beneficiarias de las acciones de la Fe-deración de Mujeres Cubanas (FMC), la cual

ha canalizado programas de capacitación ycreación de empleos en respuesta a sus necesi-dades.

Nuevos espacios para la ocupación hanaparecido gracias a la ampliación del trabajopor cuenta propia (forma en que se denominaa la pequeña propiedad privada) y la creaciónde cooperativas de producción en la agricul-tura, conocidas como Unidades Básicas deProducción Cooperativa (UBPC).

Por otro lado, los cambios introducidos enel modelo económico, sobre todo los relacio-nados con la mayor presencia del capital ex-tranjero, también han tenido impacto en el em-pleo y su legislación. Se destaca el Decreto-Ley 50, que regula las obligaciones fiscales yel régimen laboral en las empresas mixtas, asícomo la aparición de empresas encargadas deservir de intermediarias entre el empresarioextranjero y la fuerza de trabajo a contratar. Elobjetivo de estas empresas, además de garanti-zar la remuneración y la seguridad social desus trabajadores, es servir de instrumento me-diador en las condiciones existentes en el ac-tual mercado laboral, calificado por algunosautores como imperfecto (Ferriol 1996).

Estas medidas han tenido un notable impac-to en el empleo. No sólo constituyen una op-ción laboral, sino que introducen cambios enla estructura de empleo, pues reducen la pree-minencia del empleo estatal e incrementan elde las formas privada, cooperativa y mixta depropiedad. Si en 1989, el 95% de los traba-jadores estaba empleado en el sector estatal,en 1997 sólo lo estaba el 76.8% (ONE 1997a).

Siguiendo la secuencia de transforma-ciones en la esfera económica, en 1994 el nivelde desempleo había crecido hasta el 7.5% dela población económicamente activa (Togores1996). En 1996, se había reducido al 6.5% (Cuba1997), mientras se detenía el descenso de lapoblación ocupada. En 1997 y 1998, se ha logra-do mantener una tasa de desempleo de,aproximadamente, el 7% (Valdés 1998).3

A comienzos de 1997 el 60% de las per-sonas que buscaban empleo eran jóvenes, so-bre todo mujeres, con niveles de calificaciónmedia o media superior, y altamente concen-tradas en zonas urbanas, lo cual hacía máscompleja su solución (Cuba 1997), sobre to-do, teniendo presente que las necesidades deempleo se concentraban, fundamentalmente,en la agricultura. Esto imprime una caracte-rística particular al desempleo en los noven-

3. En Cuba, la desocupación se mide por el total dela población en edad laboral, no por los que buscanempleo, como se registra en otros países (Valdés1998).

Otros aspectos nomenos importantes

son la incorporaciónal régimen laboral apartir de los 17 años

y el establecimientode una política de

empleo diferenciadapara la

incorporación depersonas en

condiciones físicasdesventajosas


-Reafirmó la responsabilidad del Estado en el cumplimiento de las obligaciones derivadasdel sistema de seguridad social y el principio de exención de cotizaciones u otras con-tribuciones por el trabajador y el jubilado

-Amplió la protección al 100% de los trabajadores asalariados, incluyendo a los asalariados del campo y a sus familiares-Estableció un régimen coherente de prestaciones, articuladas para asegurar su disfrute sin

interrupción-Comprendió, entre las contingencias cubiertas, el accidente de trabajo y la enfermedad

profesional, abandonando la antigua teoría del riesgo profesional y adoptando uncriterio social en la prevención, asistencia y rehabilitación

-Abarcó la maternidad-Incluyó en el cuadro de las prestaciones la enfermedad común y el accidente de origen

común, cuyo seguro social no existía antes en Cuba-Reconoció, para los fines de la seguridad social, los tiempos de servicios prestados en

cualquier actividad laboral en todo tiempo

Resumen de los aspectos fundamentales reguladospor la Ley 1100 de 1963

RECUADRO 5.3

Argüelles 1989

ta, dados los desequilibrios entre necesidad ydisponibilidad de fuerza de trabajo (CIEM1997).

Otro de los problemas está relacionado conel desequilibrio territorial en materia de em-pleo. Las provincias orientales presentan lasmayores tasas de desocupación, razón por lacual reciben una mayor atención en la ejecu-ción de los programas territoriales de empleoy sólo por excepción son objeto de procesosde racionalización. En 1997, el 36% del aumen-to de la ocupación correspondió a esos territo-rios (Valdés 1998).

Resulta significativo el efecto producidoen el mercado del trabajo por el desarrollo deuna economía dual, integrada por el sectorestatal tradicional (más fortalecido en la ac-tualidad, pero aún con limitadas posibilidadesde maniobra ante la escasez de recursos finan-cieros y materiales) y el sector llamado emer-gente,4 cuyo crecimiento es el más dinámicode la economía nacional.

Sus trabajadores se enfrentan a una mayorexigencia laboral, pero acceden a mejores sala-rios y otras formas de estimulación, lo cual haprovocado el éxodo hacia este sector, inclusohacia ocupaciones que requieren una califi-cación inferior que la alcanzada, pero que gene-ran mayores ingresos. Esta situación requierede una política tendiente a utilizar de maneramás racional la fuerza de trabajo calificada, enla medida en que se está subutilizando la inver-sión social realizada en la formación de estaspersonas.

Los ingresos reales de la población pue-den considerarse la variable más vulnerable alos cambios económicos, y de hecho, dondeson más perceptibles sus efectos negativos.

Es también una de las variables más com-plejas. Su análisis resulta difícil por la diver-sidad de espacios económicos, estatales y noestatales, y porque en redistribución incidenfactores de la más diversa índole, como tama-ño de los núcleos familiares, cantidad de per-sonas que trabajan, acceso a diferentes for-mas de estimulación material5 y acceso a divi-sas, entre otras.

En los años de decrecimiento económicofue mayor la afectación en los ingresos reales,

a pesar de que se mantuvieron los salarios no-minales. Además de las insuficiencias propiasdel sistema salarial vigente, se produjo unafuerte contracción del consumo por la re-ducción de la oferta física. Téngase presenteque la disminuida oferta estatal de bienes deconsumo pasó, en su totalidad, a ser distri-buida por la vía del racionamiento y a preciosregulados centralmente, como alternativa parapreservar en alguna medida la equidad en elconsumo.

La expansión de la economía sumergida,entre 1989 y 1993, contribuyó decisivamente asegmentar el mercado, en la medida en queconstituyó una actividad altamente lucrativapor el nivel de sus precios. Esto provocó altosniveles de ingresos a los que se encontrabandel lado de la oferta y excluyó de participar,por el lado de la demanda, a la mayor parte delos trabajadores, que sólo disponían de su sa-lario.

La expansión de este mercado provocó lamayor desigualdad en la etapa de contracción,ajuste y reforma. Se estima que un asalariadode la industria azucarera obtenía un ingresosiete veces inferior al de un vendedor de laeconomía sumergida (Ferriol 1996 y 1997).

Para 1993, momento de inflexión máximade la crisis, los precios en el mercado sumer-gido llegaron a representar niveles 40 vecessuperiores a los de cuatro años antes, debidoa que el volumen de la oferta era mucho menor(González 1995).

El comportamiento del mercado fue acom-pañado de un notable crecimiento y concen-tración de la liquidez, de tal forma que, a pe-sar de la reticencia oficial para adoptar medi-das financieras que repercutieran negati-vamente en la población, el ahondamiento dela crisis conducía al surgimiento de inequi-dades en materia de ingresos.

4. Entiéndase por sector emergente el turismo in-ternacional, las representaciones de firmas extran-jeras, las empresas mixtas y las sociedades cubanasjurídicamente privadas, entre otras.

5.Gradualmente se ha estado introduciendo diferen-tes formas de estimulación material en empresas cu-ya producción es necesario estimular o que dispo-nen de ingresos en divisas, las cuales incluyenmódulos de aseo e higiene, ropa y calzado, y primassalariales.


La despenalización de la tenencia dedivisas en 1993 y la consecuente creación deun mercado interno dual, ha introducido gran-des distorsiones en el análisis de los ingre-sos, en la medida en que el acceso a la divisageneró un notable aumento de la capacidadde compra. Téngase presente que la tasa nooficial de cambio del peso cubano respecto aldólar, luego de un ascenso vertiginoso que laubicó en un máximo de 120 pesos por dólar amediados de 1994, se fue reduciendo sosteni-damente hasta situarse alrededor de 20 pesospor dólar en los últimos años.

La circulación interna de dos monedascontribuyó a acentuar las inequidades en ladistribución de ingresos, pues determinadosgrupos con acceso a divisas (no siempre pro-venientes del trabajo) podían satisfacer mejorsus necesidades de consumo cotidianas (in-cluyendo artículos de primera necesidad). In-dudablemente, el segmento poblacional conacceso a divisas por cualquiera de las víasposibles (propinas, formas de estimulación,remesas familiares y trabajadores por cuentapropia que operan en divisas) está en mejo-res condiciones financieras, que aquel que só-lo dispone de su salario en pesos. Se estimaque en 1998, alrededor del 56.3% de la pobla-ción se encontraba en este grupo, proporciónque era de apenas el 10% en 1993 (Rodríguez1999).

Programa de saneamiento financiero

En 1994 se introdujo un programa de sa-neamiento financiero, destinado a restablecerel desbalance interno y revalorizar la monedanacional. Fueron elevados los precios y tarifasde productos y servicios estatales selecciona-dos y no esenciales, y eliminado un conjun-to de gratuidades. Complementariamente, secongeló el movimiento de las tarifas salariales.

El ajuste presupuestario no apeló al instru-mental tradicional, es decir, el sacrificio de losgastos sociales. Fue alcanzado, en lo esencial,mediante el incremento de los ingresos prove-nientes de los impuestos y la reducción desubsidios a las empresas estatales no renta-bles.

Inicialmente, la despenalización de la divi-sa y el programa de saneamiento financierotuvieron un impacto negativo en la capacidadde compra de los ingresos de la población.Sin embargo, en un plazo mayor su repercu-sión ha sido favorable, pues en la medida enque han contribuido a restablecer las propor-ciones del mercado financiero interno (re-ducción del nivel de liquidez, revaluación dela moneda nacional y, gracias a ello, reducción

de los precios de bienes y servicios ofrecidosa la población en esta moneda), han servidocomo proceso redistributivo de los ingresos.

La mayor presencia de formas privadas ycooperativas de producción repercutió favora-blemente en los ingresos de las personas queparticipan en estas actividades. Téngase pre-sente la especificidad que caracteriza al traba-jador por cuenta propia cubano: a diferenciade los trabajadores informales de otros paísesen desarrollo, en particular de América Latina,aquél recibe ingresos que, como promedio, sonsuperiores a los recibidos por el obrero estatal.De ello resulta que los ocupados en riesgoson, fundamentalmente, los trabajadores esta-tales. En el caso cubano, el autoempleo y la in-formalidad constituyen opciones más lucra-tivas (Ferriol 1998). La presencia de estas for-mas de producción ha contribuido también aaumentar la oferta y, por ende, a reducir losprecios, lo cual favoreció a la población queparticipó por el lado de la demanda.

Aunque los precios han descendido, si-guen siendo altos. Los beneficios que este mer-cado proporciona al consumidor tienen un lí-mite, impuesto por las posibilidades de la po-blación que sólo dispone de su salario paraacceder a él. Sólo un aumento considerable dela oferta física podría hacer descender los pre-cios (formados según la Ley de la oferta y lademanda) y, con ello, hacer asequible la ad-quisición sistemática de sus productos a seg-mentos significativos de la población (Togores1996).

Otros factores que han contribuido a elevarlos ingresos de la población, han sido el au-mento del salario medio y del número de traba-jadores vinculados a alguna forma directa deestímulo al trabajo, la entrada de remesas mo-netarias familiares procedentes del exterior yel acceso a las divisas por alguna otra vía.

El salario medio creció de 188 pesos en 1989(ONE 1989), a 217 pesos en 1998 (ONE 1999).Los sistemas de estímulo en divisas benefi-cian a más de un millón de personas: en 1998,unos 130 millones de pesos convertibles (equi-valentes a dólares en el mercado interno) fuerondistribuidos por concepto de estímulo (45 mi-llones en efectivo y el resto en especie: ropa,calzado y productos alimenticios) por concep-to de estimulación (Rodríguez J. L. 1999).

A pesar de la mejoría, persisten inequidadesque serán resueltas sólo si se logra rescatar elvalor del salario.6 En 1996, por ejemplo, el

6. Debe ser apuntado que estas inequidades no afec-tan el acceso a los servicios básicos de salud y edu-cación, los cuales siguen siendo ofrecidos en formagratuita y con una cobertura universal.

El accesoa los ingresos ocurre

en dos planos: pormedio del salario y

el acceso a la seguri-dad social,y mediante

la incorporaciónuniversal y gratuita

a los serviciosde salud,

educacióny seguridad social


14.7% de la población se encontraba en ries-go de no satisfacer alguna necesidad básica.En la región oriental la incidencia era del 21.7%(Ferriol 1997).

En resumen, la ampliación de las fuentesde ingreso es uno de los cambios más impor-tantes en la estructura de ingresos de la po-blación. Si en la década de los ochenta, al-rededor del 75% de los ingresos monetariosprocedía de relaciones con el Estado a travésde los salarios (Quintana 1994), en 1996 los in-gresos nominales derivados del salario estatalse estimaban en alrededor del 64% del total,los procedentes del mercado libre represen-taban el 22%, los ingresos en divisas el 6%7 ylas transferencias del gobierno, el 9% (Ferriol,Carriazo y colbs. 1998).

El Estado ha tratado de compensar las afec-taciones de diversas formas. Entre ellas, man-teniendo la distribución normada de alimentosa precios subvencionados que, aunque conrestricciones y fluctuaciones, garantiza ladistribución equitativa de algunos productosbásicos; así como la de las cuotas especialespara los niños, enfermos o ancianos. Tambiénse ha establecido la entrega de alimentosadicionales a la población de provinciasafectadas por contingencias naturales(sequías y huracanes).

A través de la atención materno-infantil ya la tercera edad, se ha puesto en práctica pro-gramas territoriales para identificar a los gruposvulnerables. A los núcleos familiares en des-ventaja se les ha brindado una atención par-ticular y alternativas compensatorias, como lavinculación de madres gestantes o personasde bajos ingresos necesitadas de ayuda a co-medores obreros o mercados comunitarios.

Para atenuar el aumento en las diferenciasen la magnitud de los ingresos, fue aprobadauna nueva ley impositiva, la cual grava los in-gresos provenientes de otras fuentes no rela-cionadas con los salarios, tanto en monedanacional como en divisas, exceptuando las re-mesas familiares.

Simultáneamente, son introducidos otrosestímulos materiales: entrega de productosagrícolas a trabajadores de empresas que dis-ponen de tierras para este fin; distribución adi-cional de módulos de ropa, calzado y pro-ductos de higiene y aseo; diferentes formasde estímulo salarial; entrega de certificadospara la compra de bienes de consumo o el estí-mulo directo en divisas. En 1997, el 37% de losempleados estatales y de las UBPC (1.4 millo-nes de trabajadores) recibió estímulos direc-tos en divisas (Martínez 1997).

Por otro lado, y sin que pueda ser consi-derada el inicio de una reforma salarial gene-ral, se operan cambios puntuales que favore-cen el salario nominal. Los beneficios inicaleshan sido dirigidos hacia el sector emergente ylas actividades priorizadas o dedicadas a laproducción de fondos exportables. Tambiénfue incrementado el salario de los trabajado-res de la educación y la salud.

Estos cambios, que fortalecen el salario yrescatan su papel como estímulo al trabajo,contribuyen a restaurar la equidad de ingre-sos en las actuales condiciones económicas.Para 1999, se prevé mejorías en los ingresos yla calidad del empleo (Valdés 1999). La segu-ridad social se ha estado ampliando y per-feccionando, a fin de adecuar sus funciones alas nuevas condiciones de funcionamiento,8

lo que supone la identificación de núcleos fa-miliares en posición desventajosa para su in-mediata atención.

Mientras se reajusta la política de empleoe ingresos, la política social será objeto de cam-bios para, en medio de la nueva realidad, cum-plir su objetivo esencial: impedir que las desi-gualdades sobrepasen determinados límitespreviamente establecidos y preservar los éxi-tos alcanzados en materia de equidad social(Valdés y Felipe 1996).

Seguridad y asistencia social

La seguridad social se identifica como unode los instrumentos de la política de desarrollosocial, aplicada por los Estados y orientada alograr un desarrollo integral del individuo yde su familia. Las políticas sociales tienen, almenos, dos objetivos esenciales, de los cualesel primero está claramente identificado en laspolíticas de inversión en el desarrollo huma-no y el segundo, en las políticas de carácterasistencial.

El primer objetivo es capacitar a los indivi-duos para la vida y para satisfacer sus necesi-dades. El segundo, se propone la subsistenciade la población no trabajadora, los problemasconcretos de algunos sectores de la poblaciónmás vulnerables y la cobertura de riesgos vin-culados a la incapacidad (temporales o perma-nentes) de generar ingresos debido a invalidez,vejez o muerte.

La seguridad social se expresa a través deun conjunto de prestaciones de carácter eco-nómico o social, que complementan los ingre-sos salariales. Tales prestaciones pueden cu-

7. Estimado a la tasa de cambio oficial (Ferriol 1998).

8. La política particularmente dirigida al perfeccio-namiento de la seguridad social es analizada en unepígrafe aparte.


brir una amplia gama de necesidades básicas,como la atención sistemática de la salud y elacceso a servicios médicos especializados, laprotección contra riesgos laborales y no labo-rales, las pensiones y la jubilación para el reti-ro, la capacitación, el apoyo financiero y laprotección del poder adquisitivo, el acceso ala vivienda, la recreación, la cultura y la con-vivencia social, y el funcionamiento de cír-culos infantiles en apoyo a las madres traba-jadoras.

Desde una perspectiva teórica, la segu-ridad social tiene la función de igualar el acce-so a las oportunidades y disminuir las asime-trías entre los individuos. La seguridad socialdebe ser universal para evitar la exclusión delos grupos de población con menores nivelesde ingreso y que realmente más necesiten deella.

En este contexto, la asistencia y la seguri-dad social deben ocupar un lugar central en eldiseño de las políticas sociales, pues consti-tuyen mecanismos que aseguran a la pobla-ción las condiciones de vida futuras, toda vezque, por diversas razones, esté incapacitadade poder contribuir directamente con la so-ciedad.

La seguridad social ha estado basada, his-tóricamente, en los principios del humanis-mo, que buscan justicia y equidad para to-das las personas. Constituye una responsa-bilidad conjunta de todos los sectores de lasociedad, por lo que tiene que ser aprobada,respetada y ejecutada por sus instituciones.

A escala mundial, la seguridad social tam-bién tiende a ser afectada por las tendenciasque se desarrollan en torno a las políticas so-ciales. La región latinoamericana refleja estefenómeno con mayor nitidez, debido a que lacrisis estructural de los años ochenta desen-cadenó graves problemas de financiamientopara los gobiernos.

En consecuencia, se ha observado unanotable contracción, en la mayoría de los ca-sos, de los gastos sociales, incluida la segu-ridad social: en la mayoría de los países, ésteha sido un sector particularmente despro-tegido y afectado por los ajustes.

A la luz de estos acontecimientos, la con-cepción ha variado. Décadas atrás, la segu-ridad social se consideraba como tarea del Es-tado, el cual, guiado por ideas como las deuniversalidad y equidad, asumía el finan-ciamiento y se erigía en garante de todos losservicios sociales destinados a la comunidad.Hoy, estas ideas enfrentan severas críticas ydetractores.

Por lo general, los Estados asumían el fi-nanciamiento de las políticas sociales a través

de ingresos generales, provenientes, básica-mente, de los impuestos, y la provisión de losservicios se realizaba de forma gratuita a todala población que la demandara.

La nueva visión de las políticas sociales esun tema emergente. Los desafíos recientes dela globalización y la apertura económica hanhecho crecer las restricciones de los gobiernospara financiar políticas públicas. De esta for-ma, ha comenzado a ganar espacio en el deba-te académico la idea de mejorar la eficiencia enla provisión de los servicios sociales por partedel Estado, en un marco de reducción de losingresos públicos que asegure la competiti-vidad de las empresas privadas. Este enfoquerefleja la influencia de las corrientes descen-tralizadoras y privatizadoras actuales.

Desde el punto de vista de la economía delas políticas sociales, ha habido un cambiofundamental en el enfoque. Lo que interesaactualmente es la visión microeconómica; esdecir, el estudio de los impactos de las políticasaplicadas en los incentivos e intereses indivi-duales y cómo éstos determinan las distintasdecisiones de los agentes: usuarios, provee-dores, contribuyentes. La interacción entre es-tos agentes puede potenciar o perjudicar laefectividad del sistema de servicios, por lo cuales de fundamental importancia su diseño.

Otro rasgo esencial de las actuales políti-cas sociales es la tendencia a impulsar la foca-lización de los problemas. Focalizar suponeaportar los recursos en sectores que reúnenciertas características que los hacen objetosprivilegiados de las políticas sociales. Cuandose habla de focalizar, se piensa inmediatamen-te en la población más necesitada de la socie-dad. Es, por lo tanto, una forma de selectivi-dad en la provisión de los servicios sociales,priorizando los usuarios que se muestran, deantemano, como los más necesitados en reci-bir el servicio.

Como es lógico suponer, la idea de la foca-lización se opone a la de universalización. Laaplicación de políticas sociales universales eraalgo propio de lo que se conoce como la visióntradicional de la política social. Sin embargo,no es tan sencillo lograr una distinción entreambos conceptos y, muchas veces, la dis-tinción es, por lo menos, discutible. Tampocoes fácil ponerse de acuerdo en cuanto a cuá-les políticas sociales deben ser universales ycuáles no.

Resulta evidente, en la mayoría de los ca-sos, la conveniencia de aplicar universal y nofocalizadamente, políticas de inversión en eldesarrollo humano. En particular, no deberíanfocalizarse los primeros niveles de enseñanza,la prevención de enfermedades y la seguridad

Entre 1990 y 1998,durante el período

especial, cesaronen sus puestos

más de 155 miltrabajadores,

manteniendo el 60%de su salario

y en función de loscambios introducidos

en todos los sectoresdel Estado

y empresariales.Para 1998,

sólo quedabanpor reubicar

3 044 trabajadores


social general. Es decir, deberían estar dis-ponibles para toda la población. Además derazones éticas o morales, esto está justificadopor las implicaciones lógicas que emanan delhecho de tener una población sana, instruiday con una vejez asegurada.

Sin dudas, la emergencia de la focalizaciónen el debate actual se explica por las res-tricciones financieras que enfrentan los go-biernos. Se supone que, concentrándolos enlos más necesitados, los efectos se produci-rían con mayor rapidez y eficiencia. Pero seríaconveniente no ver la focalización sólo comouna forma de hacer un uso más racional de losfondos públicos. Para algunos gobiernos, lafocalización constituye un reflejo de la pérdi-da de control y capacidad por parte de los Es-tados para garantizar los servicios elementa-les a su población.

A su vez, la jerarquía de las políticas socia-les con respecto a las políticas económicas enla visión de los distintos sectores socialestambién ha evolucionado a través del tiempo.

En los años cincuenta, predominaba la ideade que el crecimiento y el desarrollo económicoeran fenómenos similares, por lo cual la preo-cupación central era encontrar la senda delcrecimiento sostenido. La satisfacción de lasnecesidades básicas y la erradicación de lapobreza vendrían de forma espontánea, comoefecto del crecimiento, siempre que éste duraralo suficiente. En esta visión, las políticassociales desempeñaban un papel secundariocon respecto a las políticas económicas.

En los años sesenta y setenta, la concep-ción del desarrollo cambió sustancialmente ycomenzó a diferenciarse del crecimiento eco-nómico. El desarrollo comenzó a ser percibidocomo algo más que crecimiento económico;es decir, como un concepto que incorporaba,además, elementos sociales, culturales e histó-ricos. Las políticas sociales dejaron de estarvinculadas a las económicas y adquirieron unaimportante autonomía.

La crisis de crecimiento de comienzos delos años ochenta llevó a la recesión económi-ca que caracterizó a esa década y a la crisis dela deuda externa en los países subde-sarrollados. El resultado para América Latinaa finales de la década fue un crecimiento eco-nómico nulo, lo que, según CEPAL, le hizomerecer el calificativo de “década perdida”para el desarrollo.

El ajuste estructural agravó las malas con-diciones sociales de vastos sectores de la po-blación en los países subdesarrollados. Lospartidarios de la aplicación de políticas socia-les como medio de contrarrestar en algo losefectos de la crisis, concluyeron en que no

existía ninguna complementación entre polí-ticas sociales y económicas.

En los últimos años, ha ganado espacio laidea de que ambas políticas deben integrar-se, pues son dos caras de un mismo problema.En particular, se considera factores claves eldinamismo del mercado de trabajo y una dis-tribución del ingreso más equitativa para mejo-rar los niveles de satisfacción de las necesi-dades básicas y la superación de la pobrezaestructural.

Es cada vez más común, ver en la literaturaespecializada de las políticas sociales el usode conceptos propios de la ciencia económica,así como una preocupación creciente por unamayor eficiencia en la entrega de los serviciossociales.

La seguridad social en Cuba

Desde 1959, la seguridad social en Cubadejó de ser competencia única del sistema depensiones o de la asistencia social. Se con-solidó un sistema más amplio de fondos so-ciales de consumo, a través de los cuales lapoblación tiene acceso a los beneficios de laeducación y la salud. Simultáneamente, el sis-tema de racionamiento de los principales pro-ductos de la canasta básica, tanto alimentarioscomo industriales, existente desde la décadade los sesenta, ha permitido la satisfacción delas necesidades básicas de la población, conprecios, en su mayoría, subsidiados por elEstado.

Hasta 1990 y gracias a las bajas tarifas enlos servicios (electricidad, transporte público,acueductos, etcétera), los gastos básicos dela población no eran considerables. En la ac-tualidad y tras la crisis de comienzos de estadécada, el incremento en los precios de losservicios ha contribuido a elevar (aunque enmedida relativamente modesta) la cuantía delos gastos básicos.

Cuba ha sido reconocida como uno de losprimeros países que establecieron institu-ciones de seguro social, pero los programasaplicados antes de 1959 eran sectoriales yestaban minados por la corrupción adminis-trativa y burocrática de la época (CISS 1994).Las numerosas instituciones ofrecían, sinembargo, una cobertura incompleta, presta-ciones insuficientes y desigualdad en los regí-menes. Sus fondos se originaban en los des-cuentos sobre salarios y los aportes patro-nales. La Ley de 1916 fue modificada en 1933 eincorporó beneficios por accidentes del trabajoy enfermedades profesionales. Este régimendelimitó la responsabilidad del empleador poraccidentes ocurridos o enfermedades surgi-

Otro delos problemasemergentescon más fuerzaque en etapasanterioresfue el mayordesempleo en lasprovincias orientales,que ha obligadoa la ejecuciónde programasterritoriales comomedidapara manteneruna equidadde empleo nacionaly territorial


das, sobre la base del principio de riesgo pro-fesional (CISS 1994).

Los seguros sociales no cubrían ni el 50%de los trabajadores asalariados (Argüelles1989) y tampoco existía el seguro de en-fermedad. También resulta notorio el gradode desigualdad del régimen de seguros exis-tentes en relación con las condiciones de atri-bución, las fórmulas de cálculo, salarios base,límites cuantitativos y otros factores concer-nientes a las prestaciones monetarias. Porejemplo, los límites de edades para el retirovariaban indistintamente entre 45 y 60 años;los años de servicio entre 10 y 30 años; lasprestaciones, entre 150 y 600 pesos (CISS1994).

Las desigualdades en la concesión depensiones eran muy marcadas. Por ejemplo, alos trabajadores agrícolas se les otorgaba só-lo 6 pesos mensuales, mientras el 90% de laspensiones en el sector azucarero estaban pordebajo de los 40 pesos (Rodríguez J. L. 1990).

Las medidas iniciales, adoptadas por laRevolución en el campo de la seguridad social,tendieron a unificar administrativa y finan-cieramente los regímenes establecidos, y con-formar un sistema único insertado en el pro-grama general de desarrollo de las activida-des estatales e interrelacionado con el proce-so de desarrollo económico y social del país.

La primera de las grandes transformacio-nes con efecto en la seguridad social fue laelevación de la cobertura al 100% de la pobla-ción, con lo que la seguridad social adquirióuna nueva dimensión. Los objetivos del sis-tema cambiaron y se establecieron nuevaspautas: atención financiera a los fondos deseguros sociales que garantizarían las obliga-ciones sin interrupción y a plazos mayores;cobertura a todos los riesgos; extensión de laprotección a todos los trabajadores; conce-sión de préstamos suficientes; racionalizacióny unidad administrativa; gratuidad del siste-ma y creación del seguro de enfermedad (CISS1994).

Desde 1959, el Estado financia la seguri-dad social. Entre 1959 y 1980, los recursos des-tinados a esta esfera ascendieron aproxima-damente a 8 mil 805.3 millones de pesos, conun ritmo de crecimiento anual del 9.1%. El gas-to mensual por jubilado se elevó de 67.2 pesosa 85.7 en ese período (Rodríguez J. L. 1990).

Entre otros aspectos, las bases del siste-ma de seguridad social han sido: elevación dela protección a la mujer trabajadora y a su hi-jo; elevación de las prestaciones por invali-dez temporal; establecimiento del retiro labo-ral para todos los trabajadores; protecciónpara los incapacitados permanentes y no per-

manentes, y asistencia social para todas laspersonas necesitadas.

Con la Ley 1100 de 1963, se garantizó laseguridad social a todos los trabajadores delpaís y erradicó el aporte de éstos al sistema.Esta ley aseguraba el amparo social de formageneral contra las más importantes contin-gencias: enfermedades de tipo común y profe-sional, riesgos de maternidad, accidentes detrabajo, vejez, invalidez y muerte. Se establecióel derecho al retiro laboral para todos los traba-jadores, y se estipuló como edades límites lasde 55 y 60 años para las mujeres y los hombres,respectivamente.

Sobre las prestaciones familiares, la leyconsideró la necesidad de ejecutar la pro-tección de forma integral a través de cuatroaspectos esenciales: educación, salud, alimen-tación y vivienda. Esta protección se ha garan-tizado con la educación gratuita (que incluyelos materiales escolares y un amplio sistemade becas), los servicios de salud (también gra-tuitos) y el subsidio en la alimentación, distri-buida en forma racionada. En relación con lavivienda, inicialmente se redujo el alquiler enun 50% y, con posterioridad, se facilitó su ad-quisición, por lo cual muchos arrendatarios seconvirtieron en propietarios.

Otro momento importante en la evoluciónde la seguridad social en Cuba fue la entradaen vigor de la Ley 24 de 1979. La Ley 1100 de1963 sólo comprendía al trabajador y su fami-lia, sin embargo, resultaba evidente la nece-sidad de una cobertura más amplia, abarcado-ra de la población cuyas necesidades esen-ciales no estuvieran aseguradas o cuyas con-diciones de vida o salud demandaran esa pro-tección como resultado de su incapacidad parasolucionar los problemas.

La Ley 24 de 1979 relacionaba el régimende prestaciones con las condiciones socio-económicas de entonces y aseguraba unadistribución más justa de los fondos desti-nados a la seguridad social. Esta ley reúnetanto las normas del régimen de seguridad so-cial que ampara a los trabajadores sociales,como las del régimen de asistencia social.Define el régimen de asistencia social y regulasu campo de aplicación y sus prestaciones,con lo cual da coherencia al sistema de segu-ridad social, pues reúne en un solo cuerpo le-gal estas disposiciones y las interrelaciona enforma adecuada.

Este régimen ofrece protección, con carác-ter subsidiario, a núcleos que no tengan fami-liar obligado a otorgar manutención alguna;evalúa la capacidad generadora de ingresosdel núcleo familiar para constatar la situaciónreal y otorgar la prestación; concede las presta-


ciones y responsabiliza a los Organos Localesde Poder Popular con la atención de los benefi-ciarios.Quedó establecido cuáles serían laspersonas protegidas por la asistencia social:personas no aptas para el trabajo o quienes,por razones de causa mayor, estuvieran impe-didos de incorporarse al trabajo; madres sol-teras con dificultades para la atención y cui-dado de sus hijos; parientes del trabajador opensionado fallecido, comprendidos en el de-recho a pensión por causa de muerte esta-blecido por la ley y que hubieran estado bajosu abrigo o protección; trabajadores que arri-baran a las edades señaladas en la pensión or-dinaria y se invalidaran sin cumplir el requisitode tiempo mínimo para obtener una protecciónde seguridad social.

Desde las primeras transformaciones en laesfera de la seguridad y la asistencia sociales,estuvo presente la equidad, tanto en el proce-dimiento, como en el tratamiento ante las le-yes mediante las cuales se le garantizaba de-rechos básicos mínimos a la población. Másaún, las regulaciones de las leyes enunciadas,fueron una expresión del agudo proceso deintegración social acometido por el Estadocubano. En el desarrollo de la equidad socialse destacan categorías tan importantes comola prioridad y la proporcionalidad.

La prioridad garantiza que los grupos másvulnerables de la población sean atendidospor el sistema de asistencia social. La propor-cionalidad, que la pensión otorgada se corres-ponda con la contribución del trabajador, entérminos de tiempo laborado y salario deven-gado.

Un elemento clave en el sistema de segu-ridad social es, sin dudas, el financiamiento.Cuando se aplica el criterio de que la seguridadsocial constituye una obligación del Estado ydebe, en consecuencia, ser financiada por elpresupuesto estatal, se considera que el finan-ciamiento así conceptuado garantiza la aplica-ción del principio de la universalidad.

El gasto en la seguridad social ha crecidoaño tras año. Si en 1959 fue de 114.3 millonesde pesos, en 1995 ascendía a 1 572.5 millones,y en 1997 alcanzaba 1 635.9 millones (ONE1997b). El número de pensionados se ha incre-mentado notablemente: en 1987, los beneficia-rios eran 6.5 veces más que los de 1959. En1997, había un millón 300 mil 189 pensionados.También se ha elevado significativamente elimporte de las pensiones: de 40 pesos mensua-les, como mínimo, en 1959, a 60 pesos en 1969,y casi 102 pesos en 1997.9

A pesar de las diferentes medidas adop-tadas en los años noventa para la reduccióndel déficit fiscal, los gastos sociales han se-guido creciendo. El déficit presupuestario seredujo de 33.5% del PIB en 1993, a 2.5% en1998, a pesar de lo cual los gastos socialessiguieron incrementándose. En 1997 represen-taban más de la mitad de los gastos totales delpresupuesto (ONE 1997c). El mayor creci-miento ocurrió en la seguridad y la asistenciasociales, que crecieron, respectivamente, enun 75.4% y de 85.5%, en relación con 1989, locual se traduce en una mayor protección a lossectores más vulnerables de la población. ElEstado cubrió el 43.5% de estos gastos (BNC1995).

Más aún, se ha estado aplicando dife-rentes programas asistenciales (que incluyenprestaciones monetarias y en especie), diri-gidos, preferentemente, a las personas de másbajos ingresos. A los ancianos se les garantizaalimentación, servicios de lavandería y acti-vidades de esparcimiento; a las madres solte-ras se les facilita la incorporación laboral me-diante cursos y otras vías, y se les gestiona elingreso de sus hijos en los círculos infantiles,escuelas seminternas e internas; a los minus-válidos se les ofrece garantías de empleo,prestaciones especiales y rehabilitación in-tegral en esfuerzos conjuntos con las asocia-ciones de discapacitados.

Actualmente, a los trabajadores no se lesha impuesto una contribución especial; losaportes provienen de las entidades que em-plean a sus beneficiarios. Se observa una di-ferencia negativa creciente entre la contri-bución y el pago de la seguridad social, debi-do a que el ritmo de crecimiento de la contri-bución al presupuesto estatal es menor que eldel pago a sus beneficiarios, por lo cual el Es-tado debe asumir la diferencia.

Al Estado se le presenta el reto de rediseñarun sistema de seguridad social que, sin menos-cabar la eficiencia económica, mantenga losfundamentos estratégicos básicos: universa-lidad, equidad y solidaridad.

Las transformaciones sociales y econó-micas experimentadas por Cuba en las últimasdécadas han tenido un gran impacto en la vi-da de la población. El desarrollo económicoque se observó en el país hasta finales de losochenta, así como las políticas sociales apli-cadas, contribuyeron al incremento de la espe-ranza de vida, con lo cual se ha notado unrápido proceso de envejecimiento de la pobla-ción.

Entre 1953 y 1996, se elevó el número depersonas de 60 años o más y se redujo el demenores de 15 años. En términos de la segu-

9. Cálculos efectuados por el Departamento de Pro-yección y Presupuesto del Ministerio de Trabajo ySeguridad Social.

Las medidasiniciales adoptadaspor la Revoluciónen el campode la seguridadsocial tendieron aunificaradministrativa yfinancieramentelas regionesestablecidas,y conformarun sistema únicoinsertadoen el programageneral de desarrollode todas lasactividades estatalese interrelacionadoscon el proceso dedesarrollo económicoy social del país


ridad social, este envejecimiento progresivosignifica que los beneficiarios del sistematienden a aumentar, por lo cual no debe des-cartarse un posible incremento de la seguri-dad social a corto plazo.

Como resultado de las dificultades econó-micas, la década de los noventa se ha caracte-rizado por una discreta tendencia al creci-miento de la pensión nominal y una consi-derable caída de la real, con la consecuentepérdida del poder adquisitivo de los pensio-nados.

Los ingresos en divisas de la poblaciónconstituyen el 36% del total de ingresos, mien-tras en los núcleos integrados sólo por pen-sionados, representan algo más del 21%. Losingresos por concepto de pensiones represen-tan, aproximadamente, el 70% del total de

ingresos de estos núcleos (ONE 1997). Resul-ta obvia la deducción de que, en la actualidad,los pensionados dependen, o bien de fuentesalternativas de ingresos (una minoría), o biende la ayuda familiar, para satisfacer las nece-sidades básicas.

El Estado y las instituciones implicadas enel desarrollo social del país han implementadoimportantes medidas de alimentación, salud ydistribución de medicamentos para tratar dereducir estas afectaciones. El Ministerio de Sa-lud Pública, por ejemplo, introdujo un Progra-ma de Atención al Adulto Mayor mediante elcual ha aumentado la atención a este grupopoblacional, integrado en un 60% por pensio-nados. En 1992, el Ministerio de Trabajo ySeguridad Social (MTSS) revalorizó las pen-siones de menor cuantía (MTSS 1994).


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79EDUCACION, CULTURA, DEPORTE Y PERSPECTIVA DE GENERO

Educación, cultura, deportey perspectiva de género

MINED 1996

-El derecho fundamental de todo ciudadano a la educación, sin distinción de raza, sexo,credo o nivel social

-La responsabilidad del Estado en la creación de condiciones para que la educaciónllegue a todos por igual

-La universalidad y gratuidad de los estudios, incluidos los de nivel superior y de postgrado-La existencia de una amplia red de escuelas estatales de diferentes niveles de enseñanza

en todo el país, regida por un programa nacional de enseñanza-El perfeccionamiento constante de los programas de estudio, en concordancia con las

necesidades nacionales y el avance del conocimiento a escala internacional-La materialización del principio de estudio-trabajo como vía para una mejor forma-

ción de los estudiantes-La promoción de la educación patriótica y la preparación de las nuevas generaciones

para la vida social-La activa participación ciudadana en la realización de la política educacional-La práctica de la colaboración en la educación con otros países que la necesiten

Características de la política educacional de CubaRECUADRO 6.1

Programa educacional

El programa educacional cubano ha teni-do un peso decisivo en la política social. Laeducación ha sido considerada un derechohumano fundamental que no requiere jus-tificación. El acceso a la educación brinda alindividuo no sólo conocimientos y la posi-bilidad de acceder a su propia visión del mun-do, sino que lo capacita para una vida plena,rica intelectual y moralmente. Por ello, la edu-cación en Cuba no es, en sentido estricto,una inversión social,1 sino que forma parte deuna concepción más amplia, en la cual el bie-nestar del ser humano es el objetivo funda-mental. Una sociedad de personas educadasavanza y se desarrolla armónicamente.

Una de las primeras medidas del gobier-no revolucionario fue, en 1961, la Campañade Alfabetización. Un movimiento que aglu-tinó a 270 mil voluntarios (entre estudiantes,trabajadores y maestros) logró, en menos deun año, reducir el índice de analfabetismo, deun 23.1%, a sólo 3.9%. En ese breve lapso,fueron alfabetizadas 700 mil personas, 55%de las cuales eran mujeres y la mayoría resi-dentes de las áreas rurales (CIEM 1997) (MI-NED 1986).

Simultáneamente, era restructurada la en-señanza nacional, hasta entonces fragmen-tada en escuelas privadas y públicas, de mayoro menor rigor, con más o menos recursos yuniversalmente concentrada en las ciudades.Así, fue reorganizado el Ministerio de Edu-cación, que pasó a ser la única institucióncapacitada para realizar la labor educativa,rectora de un sistema único y con principiosdefinidos, el primero de los cuales ha sido el

1. El Estado Mundial de la Infancia 1999, publicadopor UNICEF y dedicado a la educación, ofrece uninteresante análisis del concepto de educación paratodos y su aplicación desde la óptica de las NacionesUnidas, al tiempo que contiene estadísticas quepermiten comparar las diferentes situaciones na-cionales.

de educación para todos bajo el lema martia-no: Ser cultos para ser libres. Sucesivamen-te, fueron aprobadas la Ley de la Naciona-lización de la Enseñanza (1961) y la ReformaUniversitaria (1962), primeros complementosde la gran revolución educacional que la cam-paña de alfabetización había puesto en mar-cha.

La igualdad real de oportunidades edu-cativas, como práctica cotidiana, ha sido, des-de entonces, uno de los pilares en los que hadescansado el alto nivel de integración de lasociedad cubana.2 El control del Estado sobrela totalidad de las instituciones escolares ex-cluye la privatización de la enseñanza tantocomo la injerencia de los mecanismos de mer-cado y garantiza condiciones educativassimilares para todos los educandos. Es obli-gatoria la educación hasta el noveno grado, ylas leyes prohíben y sancionan el trabajoinfantil.

2. El significado político de este principio en lascondiciones de Cuba, se comprende mejor si se co-noce que en 1953 había en Cuba más de 1 millónde analfabetos; más de medio millón de niños sinescuela (que representaba el 55.6% de escola-rización de la población de 6 a 14 años de edad);una enseñanza media y superior ofrecida sólo a lasminorías, y 10 mil maestros sin trabajo (MINED1995).

El control del Estadosobre la totalidad delas institucionesescolares excluye laprivatización de laenseñanza tantocomo la injerenciade los mecanismosde mercadoy garantizacondicioneseducativas similarespara todoslos educandos

CAPITULO 6


TABLA 6.1

Círculos infantiles

Escuelas primaria

Escuelas de Enseñanza Media b

Escuelas Especiales

Centros de Educación Superior

1996-97

1 114

9 481

1 893

445

32

1997-98

1 115

9 487

1 943

443

37

1958-59

...

7 567a

81

...

3

Disponibilidades en la red de centros educacionales

a: Sólo se contabilizan primarias urbanas.b: Incluye secundaria básica, preuniversitario, técnica y profesional y formación depersonal pedagógico.

CIEM 1997

ONE 1997

Curso escolar

La centralización de planes y programasde estudio ha favorecido un nivel de prepa-ración homogéneo en todas las escuelas delpaís, a las que tienen acceso todos los estu-diantes, independientemente de su lugar deresidencia o de la situación económica de sufamilia.

En la actualidad, el 97.4% de los niños de6 a 14 años está escolarizado (en 1958, el 55%;sólo el 39% en las áreas rurales) (Tristá 1997)y este indicador muestra un alto nivel de ho-mogeneidad territorial y por sexo; el nivel me-dio de escolaridad de la población es, en ge-neral, de nueve grados; la tasa de matrículaen la educación superior es de 945 por cada100 mil habitantes (ONE 1998 y ONE 1999).

El desarrollo educacional se ha reflejadoen el avance científico-técnico. En 1997, elpaís tenía 220 centros de investigación cientí-fica y técnica, a las que se vinculan más de 42mil investigadores, profesores universitariosy otros técnicos. Por cada mil habitantes, elpaís posee 1.8 científicos e ingenieros, índiceconsiderablemente superior a la media de lospaíses en desarrollo (BCC 1998).

El reto que significó la revolución educa-cional ha implicado la erogación de impor-tantes recursos y la intensa colaboración deotros muchos sectores: formación de decenasde miles de maestros y profesores; aceleradaconstrucción de cientos de escuelas; pro-ducción o adquisición de mobiliario, equipa-miento y otros recursos materiales para sufuncionamiento; distribución de libros, mediosescolares, vestuario y alimentos para millonesde alumnos.

En 1960, por ejemplo, fue creado el Ins-tituto de Superación Educacional, el cual, al

tiempo que capacitó en breve plazo a maestrosprimarios y profesores de secundaria básica,contribuyó a la superación de los maestrosen ejercicio. Desde sus inicios, la preparaciónprofesional incluyó el ejercicio en zonas ru-rales, lo cual contribuyó a resolver el agudodéficit en zonas lejanas y de difícil acceso(MINED 1995) (CIEM 1997).

En 1961, comenzó el plan educacional AnaBetancourt para campesinas. Más de 150 milmuchachas procedentes del campo recibie-ron clases de corte y costura, y superacióncultural, que las preparaba para insertarse enlos nuevos cambios en el país e incidir positi-vamente en la comunidad (MINED 1995).

En 1962, fue creado el plan nacional debecas, para que todos los jóvenes interesa-dos, con independencia de la lejanía de susviviendas y de los ingresos salariales de susfamilias, pudieran estudiar. Estos estudianteshan recibido gratuitamente (además de laenseñanza, como en las escuelas externas ysemi-internas), alojamiento, alimentación, uni-formes escolares, medios de enseñanza, asis-tencia médica y transporte desde y hacia suscasas.

En la medida en que se cumplían los ob-jetivos inicialmente previstos, surgían nue-vas necesidades educativas, así como supe-riores objetivos de desarrollo. Junto a la crea-ción de escuelas en todo el país, sobre todoen las zonas rurales, comenzaron a surgir con-diciones educativas para la incorporación dela mujer al trabajo. Ya en 1961, abrieron suspuertas los primeros círculos infantiles, ins-tituciones pedagógicas dedicadas a la edu-cación y el cuidado de los hijos pequeños delas mujeres que se incorporaban al trabajo.

Por esos años también comenzaron a fun-cionar las primeros centros (más de cincuen-ta) de educación especial para niños y jóve-nes con deficiencias físicas y mentales. Supersonal docente recibió una formación espe-cializada y fueron organizados los Centrosde Diagnóstico y Orientación para la cap-tación, estudio y correcta ubicación de losniños con necesidades educativas especia-les (MINED 1995).

Los programas de estudio eran modi-ficados en concordancia con la nueva reali-dad socio-económica: aparecieron nuevasasignaturas, como las relacionadas con lacomputación y sufrieron cambios las espe-cialidades técnicas en función de las nece-sidades del país.

Al tiempo que la gran masa inicial de estu-diantes transitaba hacia niveles superiores,fueron surgiendo otras necesidades, entre lasque se destaca la introducción y el

Al tiempo quela gran masa inicial

de estudiantestransitaba hacia

niveles superiores,fueron surgiendo

otras necesidades,entre las que

se destacala introducción y elperfeccionamiento

del principiode vinculación

del estudio con eltrabajo


Año

Gasto Presupuestario(millones de pesos)

% respecto a los gastoscorrientes totales delpresupuesto nacional

1996

14213

19.4

1995

1358.7

20.1

1994

1334.6

20.2

1993

1384.9

21.8

1992

1426.7

23.0

1991

1504.0

23.6

1990

1619.5

22.0

Comportamiento de los gastos corrientes en educaciónTABLA 6.2

ONE 1998

perfeccionamiento del principio de vincu-lación del estudio con el trabajo.

Así, apareció el Plan de Escuelas en elCampo, mediante el cual los alumnos de ni-vel medio (secundaria y preuniversitario) te-nían la opción de cursar estos estudios bajorégimen de internados en instituciones esco-lares de nuevo tipo. Para aquellos que perma-necían en las ciudades, este objetivo se mate-rializaba a través de un ciclo de labores agrí-colas en campamentos habilitados al respec-to, período al que se le ha denominado Escue-la al Campo.

Creció, consecuentemente, el número dejóvenes interesados en los estudios univer-sitarios, a lo que se unió la apertura de susaulas a todos los trabajadores del país. Fuenecesario abrir nuevas universidades y am-pliar las existentes. Progresivamente, todaslas capitales de provincias comenzaron a te-ner centros de estudios superiores o filialesdel más cercano. Las nuevas instituciones or-ganizaron, además, cursos dirigidos (o a dis-tancia) para trabajadores. El derecho a la su-peración quedó debidamente establecido enla legislación laboral y fue respaldado poracuerdos prácticos con el Ministerio del Tra-bajo. Los estudiantes-trabajadores podían ob-tener facilidades de estudio y la comprensiónde las empresas empleadoras.

Los estudios de nivel superior sufrieronuna rápida expansión: entre los cursos 1959-60 y 1970-71, la matrícula en las universidadescreció en 10 mil estudiantes; en los diez añossiguientes, creció en 155 mil (MES 1997a). Talfue el desarrollo y la complejidad alcanzadospor este nivel de enseñanza, que en 1976 fuedesagregado del Ministerio de Educación yorganizado en un nuevo ministerio (Ministe-rio de Educación Superior).

En la actualidad, la educación superiordispone de un claustro de 23 mil profesores yuna matrícula de 155 mil estudiantes (en añosanteriores ha rebasado los 160 mil). Desde1959, han salido de sus aulas más de mediomillón de graduados, lo que, aproximada-mente, representa un 5% de la población to-tal (MES 1997b).

Uno de los aspectos en los que más se hatrabajado es la expansión y perfeccionamien-to del sistema de enseñanza profesional ytécnica, encargada de la formación de espe-cialistas de nivel medio y medio superior, muynecesarios para la economía del país. El pro-pósito ha sido respaldado por la creación deun amplio número de institutos técnicos enespecialidades que se adecuan a las necesi-dades socio-económicas concretas de cadamomento histórico del desarrollo del país.

Uno de los más destacados logros de laeducación en Cuba lo constituyen las faci-lidades escolares y laborales para el estudiode los trabajadores activos. A través de varia-dos planes y programas de diversos tipos(elemental, medio básico y medio superior),los trabajadores cubanos han tenido la op-ción de estudiar sin necesidad de abandonarsus puestos de trabajo y contando con el apo-yo de las administraciones laborales. Hoy, decada 100 ocupados, 7 poseen títulos univer-sitarios y 13 son técnicos medios (Cuba 1995).

Otros esfuerzos han sido dirigidos a exten-der por todo el país una red de escuelas de di-ferentes tipos y niveles de enseñanza, destina-das a cubrir el amplio abanico de necesidadeseducativas existentes en las provincias.

A partir de 1989, y a pesar de todos los es-fuerzos por evitarlo, la fuerte crisis en la eco-nomía cubana no podía dejar de afectar se-riamente el sector educacional. Las mayoresrestricciones se notaron en la disponibilidadde medios de enseñanza, útiles escolares, uni-formes, calzado, así como en la alimentaciónen los comedores escolares, sobre todo, enlas escuelas con régimen de becas. Entre 1990y 1993, las asignaciones para alimentos poralumno interno y semi-interno disminuyeronen las siguientes proporciones: 8% en los cír-culos infantiles, 29% en las escuelas primarias,40% en escuelas secundarias básicas en elcampo y 24% en preuniversitarios en el campo(CIEM 1997). A las necesidades materiales in-mediatas, se sumó el lógico deterioro de lainfraestructura escolar, en ocasiones, acumu-lado por una deficiente atención sistemáticaen décadas anteriores.

A través de variadosplanes y programasde diversos tipos(elemental,medio básicoy medio superior),los trabajadorescubanos han tenidola opción de estudiarsin necesidad deabandonar suspuestos de trabajoy contando con elapoyo delas administracioneslaborales


c Comprende edades de 13 a 16 añosd Comprende edades de 6 a 16 años

Indicadores seleccionados de educaciónTabla 6.3

Indicadores seleccionados

Personal docente por 1 000 habitantes

Alumnos matriculados en educación superiorpor 100 000 habitantes

Tasa de analfabetismo (población de10 años y más) (%)

Tasa de escolarización de 6 a 11 años (%)



Relación alumno/profesor en enseñanza primaria

Relación alumno/profesoren enseñanza media

Índice de retención escolaren enseñanza primaria

Índice de retención escolaren secundaria básica

Índice de retención escolaren preuniversitario

Ïndice de retención escolaren escuelas pedagógicas

Índice de retención escolaren enseñanza técnico y profesional

a Censo de población y viviendas de 1981.b Comprende edades de 6 a 12 años

ONE 1998

1980

21.9

1 503.9

...

98.8b

79.8c

91.7d

17.5

10.1

98.2

92.7

93.2

87.4

87.4

1990

21.9

2 279.4

3.8a

100.0

94.2

98.1

12.5

10.0

98.7

95.9

96.3

91.6

91.6

1997

17.9

945

3.8a

99.4

92.9

97.4

13.0

11.0

99.5

98.7

95.2

96.0

96.0

El Estado, sin embargo, realizó serios es-fuerzos por proteger la actividad educacio-nal: ninguna escuela fue cerrada, ni cancela-do ningún tipo de enseñanza. A las caren-cias materiales se enfrentó la ingeniosabúsqueda de alternativas y el perfecciona-miento del trabajo metodológico y de di-rección (MINED 1995). La contracción en losingresos al presupuesto, el aumento del déficity las medidas instrumentadas para su correc-ción, no impidieron que las partidas des-tinadas a la educación continuaran mante-niendo una alta prioridad relativa. Tras el im-pacto de la crisis y el ulterior proceso de recu-peración económica, el gasto en la educaciónha vuelto a expandirse, modesta pero soste-nidamente.

Como parte de las medidas de ajuste fi-nanciero, sin embargo, han sido suprimidasalgunas gratuidades (por ejemplo, serviciosen escuelas semi-internas, escuelas de idio-mas para adultos), que corrían a la cuenta del

presupuesto del Estado. El aporte que poresta vía realizan los individuos al finan-ciamiento de la educación, es muy pequeñoy, en la práctica, ha podido ser abonado sinacarrear problemas en materia de equidad. Noobstante, han sido establecidos controlespara identificar grupos vulnerables con inca-pacidad de pago y, en consecuencia, eximirlosde este aporte.

Análisis de indicadores seleccionados

El indicador más significativo es el altonivel de escolarización en todos los gruposde edades, mantenido aún en los momentosmás difíciles del período especial y que be-neficia no sólo a los niños en edad preescolary escolar primaria, sino también a aquéllos enedades de estudios secundarios.

Precisamente, el nivel medio es el más pro-blemático del sistema educacional cubano, acuyas complejidades se suman las propiasde la adolescencia (Pérez 1998). No obstante,el nivel de escolarización se ha mantenido porencima del 90%, con una leve caída en loscursos 1993-94 y 1994-95, pero recuperadoen los dos cursos siguientes.

La escolarización en este nivel de ense-ñanza está muy relacionada con la política decontinuidad de estudios. Este es otro de losaspectos a los que se ha prestado una especialatención y ha hecho posible que en la actua-lidad, prácticamente, la totalidad de los queculminan la enseñanza primaria continúenhacia los estudios secundarios, y más del 94%de los estudiantes que terminan el nivel mediobásico, transiten hacia los diferentes tipos deenseñanza correspondientes al medio supe-rior.

El momento más crítico en la desvin-culación de los jóvenes al estudio fue el cur-so 1994-95, pero las medidas adoptadas enconjunto por los ministerios de Educación,Economía, y Trabajo y Seguridad Social logra-ron revertir el proceso. Tras el curso 1996-97,el 94.3% de los jóvenes que terminaron la en-señanza secundaria, se mantuvo vinculado aalgún tipo de enseñanza (Pérez 1998).

Otro de los cambios del actual decenio serelaciona con la política de continuidad deestudios. Los institutos preuniversitarios,que históricamente habían sido los mayoresreceptores de graduados de noveno grado,en forma progresiva han ido cediendo su lu-gar a los institutos de enseñanza técnica yprofesional. En el curso 1990-91, sólo el 27.9%de los graduados transitaba hacia la ense-ñanza técnica y profesional; en el curso 1996-97, la proporción se elevaba al 50.5%.


Continuidad de estudios en graduados de noveno grado (en miles y en %)TABLA 6.4


Graduados de secundaria básica

Ingreso a preuniversitario

%

Enseñanza Técnica y Profesional

%

Otros organismos

%

No continuantes

%

1990-91

150.6

82.6

57.2

42.0

27.9

0.6

0.4

8.3

5.5

1991-92

139.6

68.3

49.3

60.5

43.3

1.8

1.2

9.0

6.5

1992-93

120.4

43.9

36.5

68.0

56.5

-

-

8.6

7.1

1993-94

106.2

36.8

34.7

58.8

55.4

2.2

2.1

8.3

7.8

1994-95

100.2

38.8

36.7

49.8

49.7

0.3

0.3

13.4

13.4

1996-97

94.5

40.1

42.5

47.8

50.2

1.2

1.3

5.4

5.7

1995-96

93.5

37.1

39.7

48.8

52.2

0.9

0.9

6.7

7.2

MINED 1998

La matrícula en la educación superior seha estado reduciendo de manera sostenidaen los últimos años (Pérez 1998). Los cam-bios responden a diversos factores. Entreellos, que la estructura del sistema educacio-nal se ha estado adaptando a los requeri-mientos del nuevo escenario económico, conel fin de poder garantizar al recién graduadoun empleo en concordancia con su prepara-ción y evitar así frustraciones laborales ulte-riores.

También se considera, para el caso del ni-vel medio, la influencia ejercida por la con-centración de los preuniversitarios en el cam-po, lo cual no siempre se corresponde con losintereses individuales de los jóvenes (Pérez1998).

El programa educacional también ha pres-tado atención a la estabilidad en los estudiosy la calidad del proceso docente educativo.La deserción estudiantil y sus causas han si-do objeto de monitoreo permanente.

La mayoría de las deserciones se producenen la enseñanza técnico-profesional y preuni-versitaria. Están asociadas al abandono deestudios, porque las opciones existentes nose corresponden con las aspiraciones de es-tos jóvenes, entre ellas, la oferta de especia-lidades técnicas no atractivas.

Este pequeño grupo de jóvenes que sedesvinculan de los estudios, tiene la posibi-lidad de continuar su superación a través dela Facultad Obrero Campesina, las Escuelasde Idiomas y otros centros de capacitación.

En la tarea de preservar la continuidad deestudios hasta que los jóvenes estén

debidamente preparados para iniciar su vidalaboral, es muy importante el apoyo de la fa-milia y del conjunto con las instituciones res-ponsables de este seguimiento. Es impos-tergable fortalecer la formación de valoresético-morales en los jóvenes, en particular, elinterés por el estudio como canal fundamen-tal de ascenso social y, al mismo tiempo, ins-truirlos en la nueva estructura económica ysocial que se viene conformando al calor dela reforma económica.

El alcance y la preservación de la equi-dad en la educación ha tenido presente a losniños y niñas en circunstancias especialmen-te difíciles. Para la atención gratuita de niñoscon algún tipo de discapacidad para el apren-dizaje, el Estado ha venido desarrollando pro-gresivamente una red de escuelas de educa-ción especial que garantiza su atención inte-gral. Las escuelas atienden niños con trastor-nos de la conducta, retraso mental, retardo enel desarrollo psíquico, sordos e hipoacúsicos,estrábicos, amblíopes e impedidos físicos.

Los tres principios esenciales de su tra-bajo educativo han sido la interrelación de laescuela con la comunidad, la preparación la-boral y la incorporación de la familia al proce-so de atención y educación (MINED 1995).

También se ha puesto en práctica de for-ma gratuita la modalidad del maestro ambula-torio para atender en los hogares a los niños,cuya discapacidad no les permite asistir re-gularmente a clases o que viven en zonas ale-jadas de escuelas de educación especial.

La cobertura en este subsistema de educa-ción es, aproximadamente, del 97%, a pesar


Cursos

1989-1990

1993-1994

1996-1997

Comportamiento de la movilidadde los maestros y profesores (en %)

Tabla 6.5

Retorno*

-

33.1

39.5

Exodo

4.3

7.7

4.7

*Se refiere al porcentaje de maestros y profeso-res que retornó a algunos de los subsistemas deeducación, en relación con el éxodo.

MINED 1998

de lo costoso de este tipo de enseñanza y delas restricciones económicas que ha tenidoque enfrentar el país en los últimos años. Enla actualidad, Cuba tiene uno de los mejoresservicios de este tipo. Su nivel técnico y losesfuerzos del Estado para preservar su ca-rácter público y gratuito, son internacio-nalmente reconocidos.

Entre los factores coadyuvantes de losavances en educación, merece mención apar-te el factor humano. La creciente disponi-bilidad de maestros, su preparación profe-sional y su disposición de trabajar en mediode restricciones materiales, hicieron posiblelos éxitos actuales. Un problema, sin embar-go, que afecta la educación en los últimostiempos, es el éxodo de maestros y profeso-res hacia otras ramas mejor remuneradas de laeconomía. Los estudios realizados indicanque el momento de mayor éxodo fue el curso1993-1994. Ya en el curso 1996-97, se observauna pequeña recuperación que, se estima,marca el detenimiento de esta tendencia. Aúnasí, el éxodo resulta superior al observado enel curso 1989-90 (primero de la etapa de crisis).

El Estado ha emprendido acciones parapromover el retorno a las aulas de estos maes-tros (que ya se observa), al tiempo que se cre-an nuevos incentivos para lograr una mayorpermanencia en el sector.

La labor educacional, desplegada en Cu-ba, le ha permitido al país cumplir con las me-tas del Programa Nacional de Acción deriva-do de la Conferencia Mundial “Educación Pa-ra Todos”, en lo que se refiere a cobertura delos diferentes tipos de enseñanza y erradi-cación del analfabetismo (Cuba 1997).

Recientemente, se presentó un estudiocomparativo entre 13 países latinoamerica-nos, que se distingue de otros anteriores enque —entre otros factores— estuvo orien-tado a la política educativa, fue realizado porlos sistemas educativos de los países parti-

cipantes, y en él se incluyeron factores aso-ciados al rendimiento académico se-leccionando una muestra doblemente estra-tificada y controlada. El informe del estudiofue preparado por el Laboratorio Latino-americano de Evaluación de la Calidad de laEducación. En su capítulo I, “Hallazgosprincipales de los resultados del estudio”, seafirma que: “En sus resultados, Cuba se desta-ca significativamente entre los países de laregión.” (UNESCO 1998).

Según los resultados en la aplicación delIndice de la Educación Fundamental (IEF),elaborado por la UNESCO, Cuba ocupa el pri-mer lugar entre las naciones del Tercer Mundo(CIEM 1997).

Equidad cultural

Como la mayoría de los sectores de la so-ciedad cubana, la actividad cultural muestrauna curva pronunciadamente ascendenteentre 1959 y 1989, tras lo cual la crisis econó-mica ha provocado una caída significativa delos principales indicadores.

Desde 1959, fue interés del Estado apo-yar la creación de instituciones para promoverel desarrollo cultural multifacético de la po-blación y dotar al país de una infraestructuracapaz de impulsar los más ambiciosos pro-yectos. El impulso cultural de la revolucióncubana permea la vida del país durante estosaños y se expresa, en última instancia, en lapresencia del arte y la literatura cubanos en elescenario internacional. Pero bajo los numero-sos reconocimientos alcanzados por la obrade cineastas, escritores, pintores, compo-sitores y músicos durante las últimas déca-das, subyace una política cultural, cuyo ejeha sido la participación popular. La Campa-ña de Alfabetización y la creación de la Im-prenta Nacional de Cuba, ambas en 1961, sonepisodios de una misma saga.

Por esos años, fueron creadas institu-ciones que luego alcanzarían enorme presti-gio dentro y fuera del país: la Casa de lasAméricas,3 el Consejo Nacional de Cultura(embrión imperfecto de lo que sería, años des-pués, el Ministerio de Cultura), el InstitutoCubano de Arte e Industria Cinematográfi-cos, el Teatro Nacional, el Ballet Nacional, elConjunto Folklórico Nacional, Danza Na-cional, la Orquesta Sinfónica Nacional y elCoro Nacional. Surgen las casas de cultura,

3. La Casa de las Américas fue creada en 1959. Es-ta institución, de carácter sociocultural, promue-ve las relaciones con el movimiento artístico e in-telectual de América Latina.

El alcance yla preservación

de la equidaden la educación

ha tenido presentea los niños y niñas

en circunstanciasespecialmente

difíciles. Para laatención gratuita deniños con algún tipo

de discapacidadpara el aprendizaje,el Estado ha venido

desarrollandoprogresivamente una

red de escuelas deeducación especial

que garantizasu atención integral


Logros más relevantes en la ampliación de los servicios culturales (1959-1990)

-Creación y extensión a todo el país de un sistemacoherente de enseñanza artística gratuita, con es-cuelas específicas para las distintas manifesta-ciones del arte y a distintos niveles, desde el ele-mental hasta los estudios universitarios

-Surgimiento y desarrollo de un amplio movimientonacional de aficionados al arte, con la participa-ción mayoritaria de estudiantes, trabajadores ycampesinos

-Surgimiento y desarrollo de un amplio movimien-to de talleres literarios y creación de la AsociaciónHermanos Saíz, que agrupa a escritores y artistasjóvenes

-Creación de un sistema de editoriales que realizabatiradas masivas y baratas y que trataba de abarcarlos intereses de la generalidad de los lectores. Deun millón de ejemplares de libros y folletos publi-cados en 1959, se pasó a 45.4 millones en 1990(Rodríguez y Carriazo 1987)

-Ampliación de la red de bibliotecas públicas conel objetivo de expandir este servicio a zonas antesno cubiertas. Surgimiento de bibliotecas móvilespara llevar el servicio a centros de trabajo, hos-pitales, áreas rurales, etcétera. De 27 bibliotecaspúblicas en servicio, en 1963, se pasó a 338, en1990 (Cuba 1995)

-Ampliación de la red de librerías. De 60 en 1958,concentradas en la capital o en las ciudades impor-tantes, se pasó a 345 en 1990

-Creación de una amplia red de Casas de Cultura,focos irradiadores de cultura en la comunidad. En1990 había 260 de estas instituciones, que ese añohabían ofrecido 300 mil actividades (Cuba 1995)

-Constitución de una industria cinematográfica pro-pia, con un personal técnico calificado. La cinema-tografía cubana ganó un importante lugar en estosaños, lo cual le permitió el reconocimiento inter-nacional, principalmente en América Latina

-Expansión significativa del servicio cinemato-gráfico. En 1986 había 927 unidades de cines móvi-les. En 1990, 716 cines de 16 mm, en comparacióncon las 62 unidades existentes en 1958 (Cuba 1995)

-Expansión significativa de la actividad teatral,tanto en instalaciones y compañías actuantes, co-mo en la producción de obras. El Teatro LíricoNacional se ha fortalecido y se ha fomentado elteatro infantil y juvenil

-El desarrollo de la música ha sido uno de los ele-mentos más notorios de la evolución cultural enel período revolucionario, sobre todo, a partir dela creación de la Orquesta Sinfónica Nacional, elCoro Nacional, el surgimiento del Movimiento dela Nueva Trova, las orquestas de concierto, entreotras

-Creación de una amplia red de museos y galeríasde arte. En 1990, había 216 museos, frente a 7 en1958, y 116 galerías de arte, en contraste con las9 que funcionaban en 1958; había 210 salas devideo (Cuba 1995)

-Creación de un sistema nacional de empresas,destinadas a organizar o apoyar económicamenteel trabajo en la esfera de la cultura. Nacen de estaforma las empresas para la comercialización yexportación de bienes culturales, artes escénicasy circenses, producción y distribución cine-matográficas, distribución de libros, agencias artís-ticas y otras

RECUADRO 6.2

MINED 1995

las primeras escuelas de arte (para la forma-ción de niños y adolescentes talentosos en lamúsica, el teatro, las artes plásticas, la danzay el ballet), las numerosas bibliotecas públi-cas y escolares, todas las cuales hoy se hanexpandido por el territorio nacional. Son cons-truidas salas de cine y de teatro en todo elpaís, incluso en lugares remotos. Allí dondeno se puede construir una sala, el cine llegaen un vehículo de montaña, a lomo de mulo oen un pequeño bote de remos.

El propósito es ensanchar el disfrute delas formas artísticas y culturales, que tradi-cionalmente habían sido patrimonio exclusivode algunos sectores y, simultáneamente, me-diante la democratización de la enseñanza ylas instituciones, insertar en la gran corrientede la cultura, las formas propias, autóctonas,de los que hasta entonces habían estado mar-ginados de ella. El afán de equidad, obvia-mente, guía todos estos pasos.

Entre los primeros objetivos estuvo, pre-cisamente, el rescate de las tradiciones cultu-rales. Mediante el trabajo de los nuevos ins-tructores de arte, surgió un gran movimientode aficionados con la participación entusias-ta de todos los sectores de la población delas ciudades y las zonas rurales.

La ampliación de los servicios eléctricos,de radio y televisión a todas las regiones delpaís, coadyuvó a una mayor difusión de lacultura. En general, la radio y la televisión,que pasaron al patrimonio público, han de-sempeñado un importante papel en la forma-ción cultural de amplios sectores de la po-blación.

La política cultural cubana subraya el in-terés del Estado por aglutinar a todos los inte-lectuales en favor del desarrollo de ambicio-sos planes culturales, para trabajar en el esta-blecimiento de formas artísticas y valores cul-turales propios, a la vez que se asimila lo

En la políticade desarrollo socialy económico,Cuba incluyela integración de lalabor cultural conénfasis en las zonasrurales y provinciasdel interior, y el tra-tamiento preferenciala niños, jóvenes,mujeres, ancianosy población rural


Libros

Folletos

1 149.0

936.5

18 899.5

7 769.4

ONE 1999

Libros y folletos editados (miles)TABLA 6.6

1991 1993 1995

4 143.3

1 220.7

Música

Teatro

Danza

1 935

97

22

2 334

116

28

Grupos artísticos profesionalesTABLA 6.7

ONE 1999

1997

8 020.0

1 450.7

19971995

1 638

118

23

19931991

1 689

85

14

positivo de la cultura universal. En este sen-tido, se ha estimulado el que los escritores yartistas contribuyan con sus obras al de-sarrollo cultural de las amplias capas de la po-blación y se ha brindado especial atención ala educación cultural equitativa.

Con el objetivo de hacer más coherente lapolítica cultural cubana, en 1976 se creó elMinisterio de Cultura (MINCULT), organis-mo superior para la coordinación, orientacióny vehículo de relación del Estado con orga-nizaciones e instituciones de la esfera cultural.Junto a la Unión Nacional de Escritores y Ar-tistas de Cuba (UNEAC), creada en 1961, seconvirtió en el propulsor del movimientocultural en todo el territorio nacional.

En sus inicios, la tarea principal del MIN-CULT fue crear las bases y organizar un siste-ma de instituciones y empresas sobre las cua-les se apoyaría la producción artística y lite-raria.

Han sido incuestionables los avances enel ámbito cultural desde 1959 hasta 1989. Es-tos progresos, apoyados en los principiosde la política de desarrollo social, incluyen:

- La integración de la labor cultural a los as-pectos económicos y sociales del de-sarrollo, con énfasis en las zonas ruralesy provincias del interior

- La contribución a la satisfacción de las ne-cesidades básicas de toda la población

- La participación popular, lo cual ha permiti-do un alto nivel de cobertura y de eficien-cia en los programas desarrollados, asícomo una alta identificación entre la pobla-ción y las acciones en esta esfera

- Tratamiento preferencial a niños, jóvenes,mujeres, ancianos y población rural. (Cu-ba 1995).

La cultura en los años noventa

Uno de los períodos más difíciles para eldesarrollo social cubano, en particular el cul-tural, ha sido el de la década de los noventa.Las limitaciones de recursos como conse-cuencia de la crisis económica, han frenadoel desarrollo artístico y literario. Se puedeafirmar que, prácticamente, todas las activi-dades en el sector de la cultura han sido afec-tadas, en mayor o menor medida, por las ca-rencias materiales, la falta de mantenimientoa las instalaciones existentes o la impo-sibilidad de construir otras nuevas. Las ins-talaciones culturales existentes en la actua-lidad representan el 81%, aproximadamente,de las disponibles en 1990.

La exhibición cinematográfica se redujoen forma sustancial. De más de 100 filmesexhibidos cada año en la década del ochen-ta, se ha pasado a 14 en 1996. Para con-trarrestar la caída en la producción de pelícu-las, por su parte, se desarrolla en la actuali-dad proyectos de coproducción con otrospaíses como España, Francia, Brasil y Argen-tina.

Antes de 1989, el Estado asignaba 18 mi-llones de rublos y 5 millones de dólares cadaaño para la adquisición de recursos des-tinados a la actividad artística, sobre todo, laenseñanza. En la actualidad, todo el sector hadebido pasar al autofinanciamiento en divi-sas (Prieto 1995).

El insuficiente suministro de energía eléc-trica y el alto costo de las materias primas,han afectado seriamente la impresión de li-bros. De 1 575 títulos publicados en 1990, sepasó a 625 en 1997 (ONE 1997a). Las tiradas,muy recortadas, han hecho subir los preciosy reducido, en forma considerable, el núme-ro de lectores. Una solución remedial ha si-do garantizar entregas de estas tiradas a lasbibliotecas públicas y promover en la po-blación el hábito de acudir a éstas. El núme-ro de bibliotecas se incrementó de 338, en1990, a 355, en 1997 (ONE 1997b). Otra alter-nativa es el fomento de los clubes de lecto-res, para hacer llegar el libro al más interesa-do. Las revistas culturales han logrado sub-sistir, apelando a diversas vías de finan-ciamiento o reduciendo sus tiradas y edicio-nes anuales.

Las artes plásticas (quizás, por su natu-raleza, el medio de expresión artística menosafectado por la crisis) han experimentado un


ONE 1999

Cines de 35 mm

Cines de 16 mm

Salas de video

Museos

Teatros y salas de teatro

Bibliotecas

Casas de cultura

Casas de trova

Galerías de arte

Circo

1993

461

442

107

217

5 1

359

269

2 5

121

1

1991

491

620

175

213

l54

349

261

2 5

122

2

1995

446

365

139

216

5 4

355

251

2 0

126

2

1997

443

285

200

233

5 3

355

261

2 2

121

1

Instalaciones culturales en servicioTABLA 6.8florecimiento significativo, pero se enfrentan

a problemas de comercialización, pues en Cu-ba no hay un mercado interno (situación agra-vada por la crisis), ni vías consolidadas paraacceder a los mercados internacionales. Laproducción se ha canalizado, preferentemen-te y de modo informal, hacia el mercado turís-tico, lo que ha abierto una corriente de comer-cialismo, en detrimento de los valores artís-ticos.

En vista de la situación, se aplica nuevasmodalidades de apoyo a la producción y elconsumo del producto artístico y literario, conel objetivo de propiciar producciones cultu-rales priorizadas, pero que no poseen un ade-cuado financiamiento. Así, por ejemplo, conlos resultados obtenidos por la difusión de lamúsica cubana en el ámbito internacional, seha logrado potenciar otras manifestacionesculturales.

La creación del Fondo de Desarrollo parala Educación y la Cultura (FONCE), que senutre de los recursos en divisas provenientesde las entidades que se dedican a la comer-cialización del arte (entre las que se destacanel Fondo de Bienes Culturales, la Empresa deGrabaciones Musicales y ARTEX), ha per-mitido financiar proyectos artísticos y cultu-rales que, de otro modo, hubiera sido difícilrealizar. Entre estos programas, se destacanla compra de materiales para la enseñanza ar-tística y la restauración de grandes e impor-tantes instalaciones, como la Biblioteca Na-cional o salas teatrales. La red de centros deenseñanza artística, aún afectada por la cri-sis económica, continúa funcionando y tie-ne, actualmente, once escuelas vocacionalesde arte, varios conservatorios, siete escuelasnacionales y unas 19 de nivel medio profe-sional.

El desarrollo alcanzado por la esfera delturismo ha contribuido a dinamizar el artecubano. Para los productos culturales loca-les, la ambientación o decoración de los nue-vos hoteles e instalaciones turísticas cons-tituye un mercado emergente al que concurrenescultores, pintores y ceramistas. En el ámbi-to de los espectáculos, y a pesar de las difi-cultades en la enseñanza artística, en la pre-sente década se observa un crecimiento en elnúmero de las agrupaciones profesionales.

Pero la rápida y voluminosa irrupción delturismo ha enfrentado a la cultura a nuevasdificultades y retos. Quizás el más importan-te es el cuidado del patrimonio nacional, ame-nazado por las producciones de arte falso, elexotismo, los estereotipos y la caricatura queacompañan la comercialización motivada porla avidez turística. Desde finales de la década

de los ochenta los ministerios de Cultura yTurismo trabajan en conjunto para limitar, enlo posible, los efectos perniciosos de esta ten-dencia.

La política cultural actual se basa en lamayor participación de los entes locales. Seconcede mayor participación a los ConsejosPopulares de Cultura como responsables ytransmisores de iniciativas locales y coor-dinadores de los esfuerzos comunitarios.Consecuentemente, se ha registrado un pro-greso significativo en la diversificación y des-centralización de las iniciativas culturales.

Deporte

La ciudadanía ha sido constantemente es-timulada por todos los medios a la realizaciónde ejercicios físicos y la práctica deportiva,Se considera que el 80% de la población cu-bana practica actividades físicas y un 20%las realiza ocasionalmente (CIEM 1997).

Lograr la conversión del deporte en unafuente esencial de enriquecimiento espiritualde toda la sociedad cubana, que contribuya,a su vez, al desarrollo integral del pueblo, hasido el pilar fundamental de la política depor-tiva cubana.

De hecho, el deporte se ha constituido enun derecho de todos y su práctica se ha exten-dido a todo el país, al asegurarse las condi-ciones técnicas, materiales, de instalacionesy organizativas que lo posibilitan.

La elaboración de una base legal para eldeporte estuvo, por supuesto, dentro de lasprincipales acciones adoptadas. En los más


Total

Largometrajes

Cortometrajes

Dibujos animados

1980

117

6

45

15

1990

65

8

21

10

1993

16

6

7

3

1997

25

6

13

6

Producción cinematográfica

ONE 1998

TABLA 6.9

importantes documentos rectores del país,como la Constitución de la República, las le-yes, códigos y reglamentos que rigen el tra-bajo de las instituciones del Estado, se refle-jó adecuadamente la prioridad concedida a lapráctica deportiva.

Además, se estructuró el Sistema Nacionalde Cultura Física y Deporte en torno a unainstitución especializada: el Instituto Nacio-nal de Deporte, Educación Física y Recrea-ción (INDER), con la responsabilidad de diri-gir, controlar y evaluar la actividad deportivay coordinar el esfuerzo de todos los orga-nismos del Estado y las organizaciones socia-les que aplican planes y programas depor-tivos.

Lo anterior se acompañó del estableci-miento de un sistema de áreas deportivas parala práctica y el desarrollo del deporte masivoy selectivo, así como para las actividades dela cultura física y la recreación.

Los planes y programas de actividades re-creativas han tenido en cuenta las moti-vaciones, intereses y tradiciones de comuni-dades, territorios y barrios en zonas urbanaso rurales. Al desarrollar las zonas rurales y demontañas, dotándolas de técnicos, materia-les, instalaciones y áreas deportivas, han me-jorado sus condiciones, redundando en unamayor equidad en el panorama deportivo ur-bano y rural.

Paralelamente, han sido creadas oportu-nidades para la práctica deportiva en los cen-tros de trabajo y en las unidades de las Fuer-zas Armadas Revolucionarias y el Ministeriode Interior; han sido diseñados programasespecíficos para las edades preescolares, lasmujeres, las personas de la tercera edad y losniños y jóvenes discapacitados, a través dela escuelas de educación especial, la red deinstituciones de salud y en las instalacionesdeportivas.

Para el desarrollo de la educación física yel deporte escolar han sido creadas áreas departicipación y establecido programas paraestas actividades en los diversos niveles deenseñanza.

Al mismo tiempo, han sido fomentadas laformación y actualización del personal téc-nico requerido y creada una red de centrospara su preparación. En la esfera deportivalaboran más de 32 mil profesores, lo que sig-nifica, aproximadamente, un técnico por ca-da 340 habitantes (Cuba 1997).

Más de 2 millones 500 mil niños y jóvenesreciben la educación física desde el nivel pre-escolar hasta la educación superior y todoslos niños matriculados en círculos infantilesreciben la educación física a través de edu-cadoras preparadas para tales fines, bajo laasesoría de profesores especializados (Cuba1995).

Asimismo, se ha estructurado y de-sarrollado un régimen de participación de-portiva, con un sistema de competencias, en-cuentros, torneos y eventos desde la basehasta el nivel nacional. Las competencias yeventos deportivos que antes se realizabansólo en la capital, hoy se celebran en todaslas provincias, proporcionando a millones depersonas la posibilidad de disfrutarlos.

Una muestra del amplio movimiento de-portivo del país, es la participación de más de100 mil niños y jóvenes cada año en los jue-gos escolares, desde el nivel de base hasta lanación (Cuba 1995).

Los festivales, competencias, encuentrosy otras formas de organización de las acti-vidades físicas que se ofrecen como opcio-nes en la comunidad, han posibilitado que larecreación física y el deporte ocupen una parteimportante del tiempo libre de los diferentessectores de la población.

Como consecuencia de la práctica masi-va, surgió un sistema para la atención al de-porte de alto rendimiento. Han sido orga-nizadas escuelas de iniciación deportiva (don-de cursan sus estudios regulares, a la vez quedesarrollan sus facultades físicas) para es-colares destacados en el deporte.

Los frutos más visibles de la acertada es-trategia cubana en esta esfera han sido loséxitos alcanzados por las diferentes dis-ciplinas y atletas en el plano internacional.Cuba ha logrado, sistemáticamente, ac-tuaciones destacadas en juegos olímpicos,continentales y regionales, campeonatosmundiales y continentales y otras compe-tencias internacionales de alto nivel (CIEM1997).

El nuevo entorno en el que se ha de-sarrollado la actividad deportiva durante losaños noventa, a partir de la aguda crisis eco-nómica nacional, ha condicionado cambiosimportantes en el sector, especialmente, enrelación con el esquema de financiamiento y


la incorporación de algunos atletas cubanosa competencias de nivel profesional. Esto seha hecho sin descuidar el clima de equidad yjusticia en la práctica deportiva nacional.

Equidad desde una perspectiva de género

Uno de los problemas cruciales en el tra-tamiento de la equidad en el caso de las mu-jeres, es, sin dudas, el hecho de que, si bienhan sido adoptados numerosos documentosen foros internacionales que garantizan igual-dad, no discriminación o no distinción pormotivos relacionados con el sexo, estos ins-trumentos no refrendan derechos específicosaplicables en la vida cotidiana de las mujeres.En cambio, sí les ofrecen la oportunidad deejercer, en igualdad de condiciones con loshombres, derechos reconocidos universal-mente, inherentes a la condición humana.

Evidentemente, estos instrumentos resul-tan neutrales desde el punto de vista de géne-ro, pues confieren a la mujer el derecho de sercolocada en igual plano que el hombre entodas las situaciones de la vida. En este senti-do, el enfoque predominante ha sido el de con-siderar la condición humana como preponde-rante, sin hacer énfasis en el género. Este trata-miento resulta válido cuando concierne a esfe-ras en las cuales las mujeres deben disfrutarde igualdad de condiciones con los hombres.Sin embargo, en realidad, la vida del hombredifiere sustancialmente de la de la mujer.

Las garantías de equidad e igualdad queofrecen los tratados básicos sobre derechoshumanos, carecen de un enfoque más cerca-no a la realidad femenina, debido a que, parasu definición, se ha adoptado patrones emi-nentemente masculinos y, tal vez, los de algu-nas mujeres que han triunfado en actividadespúblicas. Para que estos instrumentos de de-rechos humanos puedan reflejar las realidadesy necesidades de las mujeres, deberían incluiren su enfoque aspectos como, por ejemplo, laautonomía dentro de la familia, las condi-ciones propicias a la reproducción saludable,los recursos económicos suficientes paramantenerse a sí mismas y a sus familias, asícomo alimentación, vivienda adecuada y edu-cación de sus hijos.

La convención sobre la eliminación detodas las formas de discriminación de la mu-jer, aprobada en 1979, constituye un hito en lahistoria de los derechos de la mujer. Por prime-ra vez, se incorpora la norma contra la discrimi-nación basada en el género, así como princi-pios relativos a la mujer o particularmente im-portantes para la mujer, que habían sido con-sagrados en el pasado en otros tratados.

En el preámbulo de la convención se reco-noce que, a pesar de los diversos instrumen-tos aprobados por Naciones Unidas para pro-mover sus derechos, “...las mujeres siguensiendo objeto de importantes discrimi-naciones”. También se declara que esta dis-criminación “...viola los principios de la igual-dad de derechos y del respeto de la dignidadhumana ... dificulta la participación de la mu-jer, en las mismas condiciones que el hombre,en la vida política, social, económica y cultu-ral de su país, ... constituye un obstáculo pa-ra el aumento del bienestar de la sociedad yde la familia y ... entorpece el pleno desarro-llo de las posibilidades de la mujer para pres-tar servicios a su país y a la humanidad” (UNI-FEM-UNICEF 1995).

La Conferencia Mundial del Año Interna-cional de la Mujer, celebrada en México (1975),marcó las pautas para el posterior desarrollode la mujer y la eliminación de todo tipo dediscriminación, al proclamar que “...la igual-dad entre mujeres y hombres significa igual-dad en su dignidad y valor como seres huma-nos, así como igualdad de derechos, opor-tunidades y responsabilidades”. Para mu-chos países, éste fue el primer paso en la sen-da del desarrollo integral de la mujer. En Cu-ba, sin embargo, desde 1959, “...se habían es-tablecido a nivel gubernamental políticasgenerales y sectoriales en correspondenciacon la estrategia cubana del desarrollo eco-nómico y social, que incluía como un dere-cho inalienable de las mujeres, participar en lavida económica, política, cultural y social delpaís, en igualdad de oportunidades y posibi-lidades que los hombres” (FMC 1996).

En la III Conferencia Mundial de las Na-ciones Unidas sobre la Mujer (Nairobi, 1985),se pudo constatar que no habían sido solu-cionadas las principales demandas de las mu-jeres. En los países subdesarrollados, la situa-ción económica era grave, y en regiones comoAmérica Latina se tornaba cada vez más difí-cil como consecuencia de la deuda externa, lainflación, el intercambio desigual y las polí-

En el período analizado, surgieron me-canismos sociales para promover e impul-sar las políticas a favor de la mujer, entrelos que se incluyen:

-Creación de la Comisión de Atención a laNiñez, la Juventud y la Igualdad de Dere-chos de la Mujer en la Asamblea Nacionaldel Poder Popular

-Creación del Centro Nacional de Edu-cación Sexual y sus comisiones provin-ciales y municipales

-Creación de las Comisiones de Prevencióny Atención Social en todas las instancias

- Creación de la Comisión de Empleo Fe-menino en todas las instancias

Políticas a favor de la mujer

RECUADRO 6.3


ticas de ajuste de corte neoliberal. La con-ferencia trazó lo que se ha dado en llamar “Es-trategias de Nairobi”, orientadas al logro deresultados tangibles en el 2000.

Estas Estrategias se convirtieron en uncompromiso para todos, pero en la IV Con-ferencia Mundial sobre la Mujer (Beijing,1995), muy pocos países habían cumplido losobjetivos de Nairobi. El deterioro del nivel devida en los países subdesarrollados como re-sultado de una más intensa aplicación de laspolíticas neroliberales, ha tenido un impactotan negativo en la mujer, que ha originado a laafirmación de que en el Tercer Mundo la po-breza tiene rostro de mujer.

Cuba no ha escapado a las dificultadeseconómicas y, en un contexto internacionalsumamente cambiante, ha debido imprimir unanueva orientación a su estrategia de desarro-llo. Pero, a diferencia de otros países aqueja-dos de graves crisis, ha tratado de preservarlos logros sociales del período revoluciona-rio en materia de salud, educación y seguri-dad social (FMC 1995).

Tras la Conferencia de Beijing, fue elabo-rado un Plan de Acción Nacional destinado aplasmar en la práctica las estrategias referi-das al avance y desarrollo de la igualdad degéneros en aspectos tales como empleo, comu-nicación, acceso a niveles superiores de di-rección, derecho de familia, derecho penal, de-recho internacional, entre otros.

Mujer y equidad en Cuba

Cuba ha alcanzado importantes éxitos enla incorporación de las mujeres a la vida socio-económica. El desarrollo integral de la mujer

cubana constituye uno de los mayores éxitossociales del proceso revolucionario. La cau-sa se encuentra en la concepción integral dedesarrollo económico y social presente desdeel triunfo de la revolución.

En la medida en que cambiaron las relacio-nes de propiedad y, por consiguiente, las re-laciones de poder, se fue institucionalizandoun nuevo sistema socio-económico quecreaba las condiciones esenciales paraalcanzar un objetivo fundamental: la equidaden el desarrollo social. Por medio de unapolítica social centrada en los intereses de lapoblación, se logró una distribución másequitativa del ingreso y el acceso universal aservicios como la educación y la salud. Estapolítica se propuso beneficiar a todos porigual, pero enfatizó en sectores hastaentonces marginados material y moralmente.Las mujeres, desde el principio, recibieron unaatención prioritaria, de ahí que los cambiosintroducidos permitieran eliminar lasdesigualdad de sexos en lo económico y so-cial.

En la década de los años cincuenta, lasmujeres sólo ocupaban el 17.6% del total deempleos. El 73.8% de la población femeninase dedicaba a las tareas domésticas. Su par-ticipación en la vida política era sumamentelimitada, pero su actividad resultó muy impor-tante en las luchas sindicales y en la resis-tencia a los gobiernos que precedieron eltriunfo revolucionario (FMC 1995).

Después de 1959, fueron revisadas lasleyes discriminatorias y promulgadas otrasque afirmaron el derecho de la mujer a la li-bertad personal. De hecho, se reconoce quela igualdad ante la ley y con arreglo a ésta esen sí un derecho humano inalienable.

En la década de los años sesenta, las mu-jeres fueron beneficiarias de leyes socialescomo las de reforma agraria, reforma urbana ynacionalización de la enseñanza, así como delas medidas para reorganizar los servicios desalud pública. Otras, como la ley mediante lacual fueron creados los círculos infantiles(1961), favorecieron su incorporación al tra-bajo (FMC 1996).

El Ministerio del Trabajo no sólo supri-mió toda medida restrictiva en el acceso de lamujer a empleos tradicionalmente exclusivospara el hombre, sino que adoptó otras paraampliar sus posibilidades de incorporación altrabajo, proteger sus derechos y garantizar laigualdad de oportunidades y de remuneración.

La Constitución de la República, en el Ar-tículo 44 del Capítulo VI sobre Igualdad, ex-presa que “el Estado garantiza que se ofrez-can a la mujer las mismas oportunidades y

-En los organismos centrales del Estado,dos mujeres ocupan cargos de ministras,para un 6%. Las ramas que dirigen (Cien-cia, Tecnología y Medio Ambiente, y Co-mercio Minorista), tradicionalmente,han sido dirigidas por hombres en otrospaíses. En el mundo, las mujeres sóloocupan un 4% de los cargos ministeriales

-Entre 1990 y 1997, las mujeres han ocu-pado entre el 5 y el 9% de los cargos deviceministros

-El 48.6% de los cargos dirigentes en laesfera de la educación está ocupado pormujeres, aunque estas cifras correspon-den fundamentalmente a las direccionesde escuelas primarias, y no a cargos enlos niveles superiores. En el sector de lasalud, un 35.8% de los dirigentes son

mujeres, pero en esa cifra están com-prendidas, fundamentalmente, las enfer-meras jefas de salas

-El 26.1% de los cargos de dirección en laesfera científico técnica está ocupadopor mujeres

-En sectores claves de la economía, comolos ministerios de la Industria Azucareray de la Industria Básica, las mujeres ocu-pan el 10.5% y el 12.9% de los cargosde dirección, respectivamente. En el sec-tor agropecuario se observa el 11.6%, yen el cooperativo, el 14.4%

-De los 601 diputados que integran el par-lamento, 166 son mujeres (27.6%). Enel mundo, éstas sólo ocupan un 10% delos escaños parlamentarios

La participación de la mujer en la vida políticaRECUADRO 6.4

UNIFEM-UNICEF 1995FMC 1996

Desde 1959,en Cuba

se establecieronpolíticas

en correspondenciacon la estrategia

del desarrolloeconómico y social,

incluyendo comoderecho inalienable

de las mujeres,participar en la vida

política, socialy cultural del país en

la igualdadde oportunidades y

posibilidades que loshombres


posibilidades que al hombre, a fin de lograrsu plena participación en el desarrollo delpaís” (Constitución 1992).

Durante los años setenta, fueron dictadasimportantes leyes que cambiaron la situaciónjurídica de la mujer: Ley de Maternidad (1974),Código de la Familia (1975), Ley de Proteccióne Higiene del Trabajo (1977), Ley de Segu-ridad Social y Código Penal (1979).

De hecho, fueron eliminadas las injus-ticias derivadas exclusivamente de la cuestiónde género, pues se logró una plena integra-ción entre las reformas jurídicas y su puestaen práctica. No hay en Cuba restricciones quelimiten la condición civil de la mujer, ni leyesdel estatuto personal (que rigen el matrimonio,el divorcio, la herencia, la tutela de los hijos,etcétera) supeditadas a códigos religiosos, uotros, que tiendan a discriminarla.

La legislación prohíbe la discriminaciónde la mujer, lo cual se aplica a las cuestionesregidas por leyes personales o consuetudi-narias, o en cuestiones relativas a la propie-dad. La legislación laboral no acepta discri-minación alguna en lo que se refiere al salario,los ascensos y las prestaciones, incluidas lasoportunidades de capacitación.

Entre los derechos femeninos sanciona-dos por la ley, se observan algunos muy cues-tionados internacionalmente. Por ejemplo, lasleyes que rigen la herencia en Cuba no im-piden a las mujeres heredar patrimonios y lasleyes tributarias no las discriminan.

En 1960, fue creada la Federación de Mu-jeres Cubanas (FMC), organización no guber-namental con, aproximadamente, 4 millonesde afiliadas. La FMC constituye un ejemplode voluntad participativa reflejada insti-tucionalmente. Asumió, en la sociedad civilcubana, un doble papel: transformar la men-talidad antifeminista y consolidar una fuerzacivil transformadora. Permitió a las mujeresidentificar áreas de acción específicas en me-dio de un proceso popular que beneficiaría atodos. Desarrolló una amplia campaña edu-cativa para enfrentar los conflictos sociales,familiares e individuales que limitaban la pre-sencia de la mujer en la vida social. Impulsó ycanalizó los nuevos programas para la su-peración de la mujer y su incorporación a lavida económica del país. Promovió la incor-poración de mujeres pertenecientes a secto-res hasta ese momento marginados (cam-pesinas, amas de casa, criadas y prostitutas)a cursos de calificación, escuelas politécni-cas y universidades.

Con la alfabetización y la universalizaciónde la educación gratuita e igualitaria, las mu-jeres alcanzaron ventajas sustanciales que

hoy les confieren una presencia insoslaya-ble en la vida social. Han crecido sus posi-bilidades de participar en la adopción de deci-siones. La mujer cubana ha logrado traspasarlas fronteras de lo tradicional femenino y eldesarrollo que ha alcanzado no la beneficiasólo a ella: su integralidad beneficia y digni-fica al ser humano, sujeto principal de todo elproceso.

Los notables avances de la mujer, direc-tamente relacionados con un merecido pres-tigio social, no deben circunscribirse, sin em-bargo, al incremento cuantitativo de su par-ticipación en la vida económica y social y éstano debe medirse solamente desde el punto devista cuantitativo, sino cualitativo, pues laigualdad no llega sólo con asegurar igualesoportunidades, ni puede confundirse con loselevados niveles de participación social al-canzados.

Subsisten, por ejemplo, concepciones cul-turales que confieren exclusivamente a la mu-jer la responsabilidad por el funcionamientode la familia y la educación de los hijos. Sur-gen conflictos en relación con la integraciónsocial de la mujer, pues todavía se suele con-siderar como irreconciliables las tareas pro-ductivas con las reproductivas. De lo cual de-riva el criterio de que los hombres disponende más tiempo para las tareas de dirección.Así, todavía se observa una estructura pira-midal en algunos índices: la participaciónfemenina es amplia en la base y desciende enla medida en que se acerca a los niveles supe-riores de dirección.

-La esperanza de vida al nacer en el quin-quenio 1990-1995 es de 75.7 años paraambos sexos y de 77.6 para las mujeres

-Las mujeres representan el 49.9% de lapoblación total. Hasta 1996, fueron el52.6% de los graduados de todos los nive-les de enseñanza (el 65% de los que cul-minan el nivel preuniversitario y el 58%de los universitarios)

-El 100% de la población, incluidas lasmujeres, tiene acceso gratuito y seguro alos servicios de salud. La mujer tiene ga-rantizada su salud reproductiva y sexual.El 99.8% de los partos se produce eninstalaciones hospitalarias

-En 1997, Cuba tenía más de 1 411 200trabajadoras. El 42.5% de la fuerza la-boral activa en el sector estatal civil y el64% de los técnicos, eran mujeres. Se haproducido una feminización de la fuerzade trabajo técnica de alta calificación

Realidad de la mujer en CubaRECUADRO 6.5

-En el comercio, las comunicaciones y laindustria, las mujeres representan el46.3%, el 50.1% y el 27.9% de la fuerzade trabajo, respectivamente

-El 70% de los trabajadores de la educaciónson mujeres

-El 72.4% de los trabajadores de la saludson mujeres: el 47% ocupa cargos de di-rección y el 77% desempeña tareas téc-nicas

-Las mujeres constituyen el 45% de lostrabajadores del sector de la ciencia y latécnica

-En la producción azucarera laboran 69 milmujeres (el 19% de la fuerza laboral). Enel sector agropecuario trabajan más de115 mil mujeres (el 21%)

-El 26.9% de los trabajadores por cuentapropia son mujeres


Los empeños por mejorar esta situaciónno pretenden ocultar los avances. Basta apun-tar que antes de 1959, la participación de lamujer en la vida política se limitaba a casosexcepcionales, mientras que, en la actualidad,ocupa un tercio de los cargos de dirección(FMC 1996), razón por la cual Cuba está con-siderada entre los países de mayor repre-sentatividad política femenina.

La mujer cubana ha podido ampliar su in-fluencia política en la sociedad en la mismamedida en que la institucionalidad jurídica yel Estado han creado las condiciones para quese le reconozcan derechos fundamentalescomo el de la educación y el de la participaciónen igualdad de condiciones con el hombre.La mujer tiene acceso a la educación, la cien-cia y la técnica, la cultura, y al trabajo, lo quele ha permitido alcanzar independencia eco-nómica y desarrollar al máximo sus poten-cialidades.

La Constitución respalda ese derecho a laigualdad: “La mujer y el hombre gozan de igua-les derechos en lo económico, político, cul-tural, social y familiar (...). El Estado se esfuer-za por crear las condiciones que propicien larealización del principio de igualdad” ( Cons-titución 1992). Sus postulados se encauzanen la legislación laboral, social y ambiental vi-gente en el país.

Las leyes que contemplan la protecciónespecial a la mujer son la Ley 13/76 de Pro-tección e Higiene del Trabajo y la Ley 49/89del Código del Trabajo, el cual contiene un

capítulo dedicado a “Trabajo de Mujer” queexpresa: ”Las administraciones deben crear ymantener condiciones adecuadas de trabajoy las instalaciones necesarias para la par-ticipación de la mujer en el proceso laboral.”

La Ley 1263/74 concede a la trabajadoralicencia por maternidad y, después, alter-nativas de empleo temporal compatibles consu condición de madre. Esta Ley se com-plementa con la Resolución Núm. 10/91 queotorga a las madres trabajadoras una pres-tación social opcional ascendente al 60% desu salario durante los seis meses posterioresal parto. Si entonces la madre no puede volvertrabajo, tiene derecho a una licencia no retri-buida por otros seis meses.

El Estado cubano ha concedido prioridada la legislación que protege a la mujer, al niñoy a la familia mediante la Ley de Seguridad yAsistencia Social, el Código de Familia, el Có-digo de la Niñez y la Juventud, el Decreto Ley64 (norma el tratamiento psicopedagógico aniños con trastornos de conducta) y el Decre-to Ley 76 (para la atención a niños sin amparofamiliar), entre otros.

Al margen de la legislación específi-camente destinada a mejorar la situación dela mujer, ésta se ha beneficiado con las medi-das generales para elevar la equidad social.

A partir de 1959, por ejemplo, la seguri-dad social elevó su nivel de cobertura al 100%de la población, de lo cual las mujeres se bene-ficiaron en igualdad de condiciones que loshombres.

Otro elemento clave en términos de equi-dad de género, es la estrategia de salud. El ni-vel de cobertura de los servicios de salud en1957 era mínimo: sólo el 8% de la poblaciónrural recibía atención gratuita. Actualmente,la totalidad de la población tiene acceso gra-tuito a los servicios de salud. En 1997, el 98.0%recibía la atención del médico de la familia, yla cobertura inmunológica de la población in-fantil superaba el 95%. El 100% de la po-blación cubana, incluidas las mujeres, tieneacceso gratuito y seguro a los servicios desalud. La mujer tiene garantizada la saludreproductiva y sexual. La tasa de mortalidadmaterna por 100 000 nacidos vivos pasó de118.2 en 1959, a 22.0 en 1997. El 99.8% de lospartos se produce en instalaciones hospi-talarias.

El Programa del Médico y la Enfermera dela Familia permite el control y tratamiento deenfermedades de variada índole, integrandoel sistema de salud a la familia. Son masivas ysistemáticas las pruebas para detectar precoz-mente el cáncer uterino y de mamas, enfer-medades crónicas no transmisibles y otras se

-Enfasis especial en el incremento de laparticipación femenina en el empleototal. En 1996, por decisión de la Fe-deración de Mujeres Cubanas, la Centralde Trabajadores de Cuba y el Ministeriodel Trabajo, fueron revitalizadas las co-misiones coordinadoras de empleo fe-menino, para adecuar su funcionamien-to a las exigencias actuales

-Redistribución gradual y ordenada de lafuerza de trabajo disponible tras los pro-cesos de redimensionamiento y restruc-turación empresarial

-Protección a los trabajadores que no seaposible redistribuir. Aplicación de subsi-dios en correspondencia con los dife-rentes casos

- Realización de diagnósticos territorialespara caracterizar la problemática del

empleo y, a partir de sus resultados, de-sarrollar y consolidar los programas deempleo correspondientes, insertados enel plan de desarrollo económico y social

-Incorporación al trabajo social de lossegmentos más vulnerables de la po-blación (discapacitados y madres solas,entre otros)

-Incorporación al trabajo de los egresadosde nivel superior y atención a los téc-nicos de nivel medio

-Ampliación de las opciones de empleo enel sector cooperativo (unidades básicasde producción cooperativa y coope-rativas de producción agropecuarias) yen el sector privado con la consolidacióny desarrollo del trabajo por cuenta pro-pia. Entrega de tierras ociosas, en usu-fructo, a unidades familiares

Política de empleo para preservar la equidad y la justicia socialRECUADRO 6.6

CIEM-FMC 1998


enfermedades. Recibe especial atencion el em-barazo precoz y se han extendido la prácticade1 parto con participation familiar, el cuida-do por sus padres de niños hospitalizados yel Programa de Maternidad y Paternidad Cons-ciente, entre otros. Mediante el racionamiento y las diferen-tes vías de alimentación social (comedoresobreros y escolares) se garantizó el accesoequitativo de la población a la alimentaciónbásica. La norma promedio de consumo percapita anual llegó a las 2 885 calorías y los 76gramos de proteinas (37 de origen animal), en1989, por lo que se considera eliminada la des-nutritión como fenómeno social.

Situación de la mujer en los años noventa

Por su condition de trabajadora, ama de casay madre, es la mujer quien, en la vida diaria,recibe con mayor rigor el peso de las difi-cultades y las resticciones provocadas por lacrisis. Sobre ella se ha descargado, con ma-yor fuerza, el abanico de consecuencias quehan afectado a toda la familia e incluyen ladisminución del salario medio real, la agudi-zación de la situación habitacional, el insufi-ciente crecimiento en las capacidades de loscírculos infantiles, la reducción de1 transpor-te, la disminución en la oferta de bienes deuso duradero, las interrupciones del fluidoeléctrico y la mayor complejidad de la labordoméstica. El gobierno se ha esforzado por mantenerla equidad y garantizar que mujeres, ancianosy niñios resulten afectados en la menor medi-da posible. Ninguna persona ha quedado des-amparada. La FMC, con el apoyo de otras institucio-nes, ha puesto en marcha planes para aliviaresta situación (como, por ejemplo, la promo-ción de cursos de recalificación en diferentesoficios para las amas de casa interesadas),pero la solución de los problemas que hoyafectan a las mujeres depende de la recupera-ción de la economía nacional en el marco deuna política social que tenga en cuenta y prio-rice al sector femenino. A los problemas más urgentes se les habuscado soluciones diferenciadas. Se trata depreservar el nivel de integración, introducien-do los cambios sociales necesarios y gene-rando nuevos mecanismos de participaciónadaptados a la realidad actual. La búsqueda,por todos los medios posibles, de una mayoroferta de bienes y servicios a la población, lainstrumentation de mecanismos que conti-buyan a atenuar las desigualdades que supo-nen varias de las medidas adoptadas y la lu-

cha por la reanimation de la production agrí-cola e industrial, factor decisive para la esta-bilización de1 mercado interno y de1 nivel deocupación laboral, son algunas de las vías porlas que se encaminan los esfuerzos. Uno de los más graves problemas actualeses, sin dudas, el de1 empleo. Es ésta una delas variables socioeconómicas más complejasy sensibles de1 actual proceso de reformaseconómicas. Como resultado de los profun-dos cambios en la economía cubana de estosaños (inminente obsolescencia tecnoló-gica, cierre de empresas o redimensio-namiento empresarial, etcetera), todavía no hasido posible alcanzar las soluciones mas de-seables. En 1997, la tasa de desocupacion total fuede 6,5%. La masculina representó el 4,4%, mien-tras que la femenina alcanzo el 10,1%. El 60%de las personas en busca de empleo son jóve-nes, en su mayoría mujeres, con niveles decalificación media o media superior, y resi-dentes en zonas urbanas, lo que complica ex-traordinariamente su solución. Pero, a pesar de 10s dificultades, la partici-pación de la mujer en la vida económica siguesiendo elevada. En 1997, la tasa de mujeresocupadas en la economia era de1 37,49%, y enel sector estatal civil ascendia al 42,53%. En elsector privado de la economía, la participa-ción femenina era de un 22,9%. La mujer continúa siendo una fuerza de tra-bajo altamente calificada. El 64% de los técni-cos y profesionales son mujeres. Estatendencia comenzó a manifestarse hace treslustros y no ha retrocedido en los años decrisis. En 1998, recibio empleo el65 % de las ma-dres solteras (7 000). Otras 2 500 mujeres seconvirtieron en trabajadoras y dejaron de per-cibir el seguro social. El régimen de asistenciasocial mantiene los beneficios a 8 627 madressolas y, en total, a 20 414 personas, incluidaslas madres y sus hijos. En este contexto, la politica social deberáreadecuarse a las nuevas condiciones. Su via-bilidad requerirá de1 apoyo de todos los fac-tores políticos y sociales, así como de ciertadescentralización territorial de las decisiones.Simultáneamente, y sin perder su universali-dad, el Estado deberá instrumentar políticasque concedan atención priorizada a los secto-res más afectados y velar por el mantenimien-to de1 consenso social.

La mujer y la pobreza

Otro de los problemas cruciales que afec-tan la equidad desde la perspectiva de gene-


relaciona con la creciente tendencia mun-dialidentificada como la feminización de lapobreza.

A diferencia de otros países, en Cuba noexiste la pobreza como fenómeno social, niasociada a la marginalidad, la exclusión o a lafalta de acceso a derechos humanos funda-mentales. La medición de la pobreza en Cubarequiere un análisis particular, pues su esenciaes diferente de la que se percibe en estudiosde este tipo, realizados en otros países delTercer Mundo.

El modelo cubano de política social tienecomo premisas generales elementales el acce-so universal y gratuito a servicios socialesbásicos y la satisfacción de las necesidadesbásicas de las personas.

Como parte de su política social, el Esta-do garantiza a todas las familias un de-terminado nivel de alimentación a precios, ensu mayoría, subsidiados (en magnitud acor-de con las disponibilidades de productos ali-menticios, y teniendo en cuenta los mayoresrequerimientos nutricionales de grupos co-mo niños, ancianos, gestantes y enfermoscrónicos); servicios médicos gratuitos (nosólo los internacionalmente considerados bá-

sicos, sino de cualquier complejidad y espe-cialidad); educación gratuita, incluida la ense-ñanza en el nivel superior; y la protecciónmediante un sistema de seguridad y asistenciasocial que incluye la totalidad de la población,con subsidios por enfermedad, invalidez, ve-jez o muerte, o pensiones por necesidad delas familias, discapacidad, o a menores sinamparo filial, entre otros.

En las actuales condiciones, se ha recurri-do a políticas dirigidas a repartir lo más equi-tativamente posible, entre todas las familias,los recursos y servicios disponibles. Se hapreservado la esencia del modelo social y am-pliado los beneficios. Se ha priorizado los sec-tores más afectados. Se ha promovido la eje-cución de experiencias territoriales para ade-cuar mejor la asistencia social a las nece-sidades.

Los avances de Cuba en el desarrollointegral de la mujer han sido reconocidos enel plano internacional. El Informe sobre De-sarrollo Humano 1999 ha situado a Cuba,entre todos los países, en el lugar 21 por el In-dice de Potenciación de la Mujer (IPM), y enel lugar 58, según el Indice de Desarrollorelativo al Género (IDG) (PNUD 1999).


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97SALUD, VIVIENDA Y MEDIO AMBIENTE

Salud, vivienda y medio ambiente

CAPITULO 7

TABLA 7.1Gastos presupuestarios en salud

Año

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Gastos en salud(millones de pesos)

% de los gastos totales del presupuesto

6.3

6.6

7.4

7.5

8.0

9.3

10.1

924.9

938.3

1 076.6

1 061.1

1 108.3

1 190.3

1 265.2

CEPAL 1997

Programa de salud

En Cuba, el programa de salud es parteesencial de la política social y ha contribuidoa los logros en el desarrollo humano y la equi-dad. Se fundamenta en conceptos y pro-puestas que gozan de amplio consenso inter-nacional, aunque no constituyan práctica co-mún en otros países (CIEM 1983). Entre suscomponentes se destacan una concepción dela salud vinculada con todos los aspectos dela vida humana y el acceso universal a adecua-dos servicios de salud (MINSAP 1996).

El trabajo se ha basado en los siguientesprincipios (Antelo 1996):

- Carácter estatal y social de la medicina- Accesibilidad y gratuidad de los servicios- Orientación profiláctica- Aplicación adecuada de los adelantos de la

ciencia y la técnica- Participación de la población- Colaboración internacional

La aplicación de estos principios, sobretodo, la accesibilidad y la gratuidad del servi-cio, ha hecho posible el logro de la equidad ensalud, tanto en lo que se refiere a la accesi-bilidad geográfica como a los distintos nive-les de complejidad del Sistema Nacional deSalud (SNS).

La salud es un derecho de todos los ciuda-danos, sin limitaciones de raza, sexo y edad, ysu aseguramiento es una responsabilidad delEstado cubano, que actúa a través de un orga-nismo rector: el Ministerio de Salud Pública(MINSAP). Desde el punto de vista legal, esteconcepto se ampara en los artículos 47 al 50de la Constitución de la República (Consti-tución 1992).

El MINSAP dirige y controla centralmen-te el programa de salud, pero, paralelamente,se apoya en una gestión territorial descen-tralizada para elevar la eficiencia y la agilidaddel servicio. La estrategia de trabajo se cumplea través de prioridades, establecidas en fun-

ción de las circunstancias y que permiten ladeterminación de los programas específicos(Capote y Haddad 1998a).

La labor en esta esfera se complementa conun amplio trabajo multisectorial y una inten-sa acción comunitaria a través de las organi-zaciones de masas, que velan por el mejora-miento de los índices de salud, entendida éstaen su más amplia concepción: un estado com-pleto de bienestar físico, mental y social, y nosolamente ausencia de enfermedades (CIEM1997).

El primer y decisivo paso en el desarrollode los servicios de salud, después de 1959,fue la integración de todas las institucionesde servicios médicos existentes en el SistemaNacional de Salud, con lo cual el trabajo pasóa ser financiado por el Estado y normado porel MINSAP. En correspondencia con la con-cepción de desarrollo, se imbricó desde el prin-cipio, íntimamente, con las transformacioneseconómicas. Así, tras la aplicación de la Leyde Reforma Agraria, fue organizado el servi-cio rural de salud, que extendía la atenciónmédica a todas las zonas del país, incluyendo

La salud es underecho de todos losciudadanos,sin limitaciones deraza, sexo y edad,y su aseguramientoes unaresponsabilidad delEstado cubano, queactúa a través de suorganismo rector:el MINSAP


RECUADRO 7.1

Principales reformas en el sector de la salud a partir de 1960

Década de los sesenta:-Creación del Sistema Nacional de Salud-Creación del Servicio Médico Rural-Creación de las áreas de salud y los poli-

clínicos-Introducción de procedimientos de lucha

contra enfermedades infecto-contagiosas-Vacunación con amplia participación po-

pularDécada de los setenta:-Desconcentración de la docencia médica-Creación del policlínico comunitario y el

modelo de atención en la comunidad-Descentralización del sector de la salud a

los gobiernos provinciales-Implantación del programa de atención

materno-infantil

Década de los ochenta:-Creación del Modelo de Medicina Fami-

liar-Desarrollo de las Especialidades Médicas-Introducción de Tecnología de Avanzada-Desarrollo acelerado de la industria mé-

dico-farmacéutica

Década de los noventa:-Introducción y generalización de los lo-

gros de la Ciencia y la Técnica-Enfrentamiento al impacto del bloqueo

y la desintegración de la Unión Soviéti-ca y el campo socialista

-Diagnóstico del sector-Elaboración de las estrategias y programas

priorizados.

MINSAP 1998

las más intrincadas, lo cual motivó, a su vez,un ambicioso programa de formación de recur-sos humanos.

Precisamente, el establecimiento del ser-vicio rural fue uno de los primeros pasos en labúsqueda de la equidad en salud, seguido dela nacionalización de las clínicas privadas ymutualistas, la gradual reducción de ejercicioprivado de la medicina, la proliferación de ins-tituciones estatales con diferentes grados decomplejidad en el servicio, la formación delpersonal necesario para la expansión del traba-jo en esta esfera y la creación de centros deinvestigación y desarrollo. El Sistema Nacio-nal de Salud se fue conformando a partir de laestrecha relación entre estos componentes yha sido sometido, posteriormente, a un pro-ceso de continuo perfeccionamiento, en con-cordancia con el nivel de desarrollo alcanza-do por el modelo político y económico.

Todo ello permitió revertir, en un plazorelativamente breve, el precario estado de sa-lud de la población cubana antes de 1959: ni-vel de cobertura mínimo (en las áreas ruralessólo llegaba al 8% de la población); esperan-za de vida al nacer de sólo 65 años; tasa demortalidad infantil de 40 fallecidos por cadamil nacidos vivos; tasa de mortalidad maternade 118 muertes por cada 100 mil nacimientos;un médico por cada mil habitantes. Estospromedios encubrían grandes despropor-ciones territoriales, sobre todo, entre la ciu-dad y el campo (CIEM 1983).

Tras cuarenta años de continuos esfuer-zos, Cuba presenta indicadores de salud conun alto grado de homogeneidad nacional y quecomparan favorablemente en el ámbito inter-nacional. La cobertura en la atención médica ala población es del 100%; la esperanza de vidaal nacer es superior a los 75 años; la tasa de

mortalidad infantil es de 7.9 por cada mil na-cidos vivos; ha disminuido notablemente lapresencia de enfermedades transmisibles, yel cuadro epidemiológico presenta tendenciaa la reducción en las enfermedades infecto-contagiosas; posee una amplia red de servi-cios de alta tecnología y un gran número deprofesionales y técnicos altamente calificados,lo que le permite mostrar una proporción deun médico por cada 176 habitantes (ONE1998).

Estos indicadores demuestran que el de-sarrollo alcanzado en la salud, como conse-cuencia del proyecto social acometido desde1959, ha influido decisivamente en los resulta-dos obtenidos por el país en el mejoramientodel potencial humano (CIEM 1997).

Paralelamente, se ha avanzado en el de-sarrollo de un alto potencial de investigación-producción. Se ha creado un importante nú-mero de centros orientados a la investigacióncientífica, y la producción de equipos y fárma-cos de alta tecnología. Sus científicos, alta-mente calificados, han alcanzado reconoci-miento internacional por el resultado de susinvestigaciones.

Cambios en el Sistema Nacional de Salud

En los años sesenta, los principales cam-bios estuvieron dirigidos a la instituciona-lización del Sistema Nacional de Salud y alestablecimiento de los mecanismos que garan-tizaran su extensión por todo el país, hasta lasregiones rurales más intrincadas. Esta laborse desarrolló paralelamente con un procesode identificación de las necesidades másurgentes y el establecimiento de las políticaspara hacerles frente de inmediato. En esosaños, por ejemplo, se iniciaron las campañasmasivas de vacunación infantil, una de lasprincipales acciones para contrarrestar el bajonivel de cobertura inmunológica de la pobla-ción menor de 15 años.

Ya en los años setenta, atendidos los pro-blemas más urgentes y creadas las basesinstitucionales y las normativas fundamen-tales, fue posible transitar a una etapa cualitati-vamente superior. Comienza la conformaciónde un modelo nacional de salud caracterizadopor una alta prioridad a la atención primariade la población. La demanda de profesionalesimpuso la creación de nuevas facultades deMedicina. Fue descentralizada la gestión delos servicios de salud.

La década de los años ochenta marcó unmomento definitorio en la conformación delmodelo de salud cubano. El Modelo del Mé-dico y Enfermera de la Familia, introducido en

La laboren esta esfera

se complementa conun amplio trabajo

multisectorialy una intensa accióncomunitaria a través

de lasorganizaciones

de masas


7 0 7 4 7 8 8 2

S A R A M P IO N R U B E O L A

PA R O T ID IT IS F IE B R E T IF O ID E A

A O SA O S

A O S A O S

MIL

ES

DE

CA

SO

SM

ILE

S D

E C

AS

OS

MIL

ES

DE

CA

SO

SN

UM

ER

O D

E C

ASO

S

8 6 9 0 9 4 9 7

0

5

1 0

1 5

2 0

2 5

3 0

7 0 7 4 7 8 8 2 8 6 9 0 9 4 9 7

0

1 0

4 0

2 0

5 0

6 0

7 0

8 0

3 0

7 0 7 4 7 8 8 2 8 6 9 0 9 4 9 7

0

1 0 1 0 0

4 0 4 0 0

2 0 2 0 0

5 0 5 0 0

3 0 3 0 0

7 0 7 4 7 8 8 2 8 6 9 0 9 4 9 7

0

GRAFICO 7.1Incidencia de algunas enfermedades de declaración obligatoria (1970-1997)

MINSAP 1999

1983, estableció un sistema de atención médicafamiliar que, gradualmente, fue extendido a to-do el país. Ha constituido la reforma más im-portante realizada en el Sistema Nacional deSalud y se ha convertido, de hecho, en la piedraangular de la atención primaria en Cuba. Elobjetivo de este modelo ha sido el mejoramien-

to del estado de salud de la población medianteacciones integrales dirigidas a las personas,la familia, la comunidad y el medio ambiente.

Los años setenta y ochenta se caracteri-zaron por un crecimiento económico soste-nido, apoyado en el favorable sistema de rela-ciones externas que garantizaba la integración


TABLA 7.2Evolución de los indicadores de salud


Tasa de mortalidad infan-til (por mil nacidos vivos)

Tasa de mortalidad en ni-ños menores de 5 años(por mil nacidos vivos)

Indice de niños con bajopeso al nacer (en %)

Tasa de mortalidad mater-na (por cien mil nacidosvivos)

Partos atendidos en insti-tuciones hospitalarias (%)

Habitantes por médico

Hab./estomatólogo

Consumo per capita decalorías por día (cal/día)

1960

42.0

42.4a

---

120.1

63.0

---

---

2 550

1980

19.6

24.3

9.7

52.6

98.5

635

2 667

2 867

1990

10.7

13.2

7.6

31.6

99.8

275

1 528

2 728

1992

10.2

13.1

8.6

32.4

99.8

231

1 344

2 303

1993

9.4

12.2

9.0

26.9

99.8

214

1 278

1 863

1994

9.9

12.8

8.9

42.8

99.8

202

1 240

1 948

1995

9.4

12.5

7.9

32.6

99.8

193

1 200

1 993

1996

7.9

10.7

7.3

24.0

99.9

183

1 148

1 996

1997

7,2

9,4

6,9

22,0

99,9

176

1 127

---

1985

16.5

19.7

8.2

30.8

98.8

441

1 893

2 929

1991

10.7

13.4

7.8

36.2

99.8

252

1 430

2 490

--- No disponible en la fuente.a: Dato de 1965.Datos suministrados por la Oficina Nacional de Estadísticas.Cuba 1996aCuba 1997a

de Cuba al CAME. Esto permitió contar con ladisponibilidad necesaria de recursos materia-les y financieros para cubrir los gastos, entreotros, del sistema de salud..

A mediados de los años ochenta eran evi-dentes algunos efectos negativos derivadosde la política económica y los mecanismos aso-ciados con ella, con repercusiones en el ámbi-to social. En la salud, habían aumentado lasquejas de la población, sobre todo, en la capi-tal, en relación con el servicio ofrecido (Rodrí-guez J. L. 1990).

El Proceso de rectificación de errores ytendencias negativas, puesto en marcha en1986, también en el sector de la salud, promo-vió un profundo análisis de los resultados deltrabajo, los errores cometidos y las medidasindispensables para superarlos.

Los ya mencionados cambios de los añosnoventa, limitaron el flujo de recursos hacia elsector de la salud. Pero las limitaciones fi-nancieras no significaron su desprotección,pues continuó recibiendo una alta prioridaden la política gubernamental. Fue necesarioemprender reformas para, con los limitadosrecursos disponibles, hacer frente a nuevosproblemas y buscar mayor eficiencia, efecti-vidad y calidad del servicio.

Entre los problemas emergentes vin-culados a las restricciones materiales querequerían una atención inmediata, estaban losderivados de la reducción en el suministro dealimentos; deterioro de algunos indicadores,como el índice de bajo peso al nacer; apari-ción de nuevas epidemias, como la de neuro-patía epidémica, y riesgo de otras, presentesen la región; incremento de enfermedadestransmisibles que parecían controladas, comola leptospirosis y la tuberculosis; y ciertodeterioro en la calidad del servicio. Todo elloagravado por las deficiencias en otros servi-cios con incidencia en el estado de salud dela población, como los de suministro de agua,al cantarillado, higiene pública y transpor-tación.

También han estado presentes algunosfactores de riesgo asociados a los compor-tamientos sociales, como el hábito de fumar, laingestión de bebidas alcohólicas, patronesalimentarios no saludables, y conductas so-ciales poco seguras, que favorecen la apariciónde enfermedades o daños que reemergen, ycuya prevención y control dependen de lasmodificaciones en el estilo de vida (CIEM 1997).En este sentido, se ha considerado que los lo-gros obtenidos en salud pueden quedar afecta-


7 0 7 4 7 8 8 2

T U B E R C U L O S IS D IF T E R IA

T E TA N O S T E TA N O S N E O N ATA L

A O SA O S

A O S A O S

NU

ME

RO

DE

CA

SOS

NU

ME

RO

DE

CA

SOS

NU

ME

RO

DE

CA

SOS

NU

ME

RO

DE

CA

SOS

8 6 9 0 9 4 9 7

0

5 0 0

1 0 0 0

1 5 0 0

2 0 0 0

2 5 0 0

3 0 0 0

7 0 7 4 7 8 8 2 8 6 9 0 9 4 9 7

0

1

4

2

5

6

7

8

3

7 0 7 4 7 8 8 2 8 6 9 0 9 4 9 7

0

5 0

2 0 0

1 0 01

2 5 0 3

1 5 02

7 0 7 4 7 8 8 2 8 6 9 0 9 4 9 7

0

GRAFICO 7.2Incidencia de algunas enfermedades de declaración obligatoria (1970-1997)

MINSAP 1999

dos si no se manifiesta una recuperación de labase económica que le sirve de sustento. Hayproblemas de salud cuya incidencia no es alar-mante, pero que se agudizan o agravan en laactual coyuntura económica (CIEM 1997).

La atención primaria de salud, estrategiafundamental en el trabajo del MINSAP, ha

resultado afectada por deficiencias en la cali-dad de la competencia y el desempeño profe-sional en la atención de urgencia a este nivel,una deficiente organización de los servicios,escasez de recursos materiales y de infor-mación para la capacitación, y la insuficien-cia de recursos para captación y análisis de la


TABLA 7.3Principales causas de muerte en Cuba (1997)

Todas las edades a

Enfermedades del corazón Tumores malignos Enfermedad cerebrovascular Accidentes Influenza y neumonía

En menores de un año b

Ciertas afecciones perinatales Anomalías congénitas Sepsis Influenza y neumonía Accidentes

De mortalidad materna c

Complicaciones del puerperio Aborto Otras complicaciones del embarazo, el parto y el puerperio Toxemia del embarazo y del puerperio Hemorragia del embarazo y del parto

197.1137.669.249.445.3

2.82.00.40.30.3

6.65.95.23.30.6

a: tasas por 1 000 hab.b: tasas por 1 000 hab.c: tasas por 100 000 hab.

MINSAP 1998c

CAUSA TASA

información referente a la atención primaria desalud (MINSAP 1997).

El servicio ha estado afectado por la caren-cia de recursos: escasez de medicamentos, mate-rial gastable de uso médico, instrumental, equi-pos, transporte, artículos de higiene y desinfec-ción, unido al deterioro en el suministro de alimen-tos, las condiciones de vivienda y el nivel higiéni-co sanitario de la población, lo cual se refleja enalgunos indicadores de salud (Cuba 1997a).

Entre los factores identificados como causan-tes de las insuficiencias en los medicamentos, seencuentran los asociados a la adversa coyunturaexterna (Cuba 1997a)1 y los relacionados con pro-blemas internos, organizativos y de gestión (MIN-SAP 1997).2

1 En particular, el bloqueo norteamericano a Cuba li-mita, e incluso llega a impedir, la adquisición de medi-camentos. Las firmas farmacéuticas extranjeras no pue-den vender sus productos a Cuba si más del 10% de loscomponentes del producto es de origen norteamerica-no. Aún cuando los medicamentos y suministros médi-cos puedan obtenerse de otras fuentes, los costos sonmucho más elevados (Mehrotra 1997). La misión de laAsociación Americana de Salud Pública calculó, para1993, la pérdida de 90 millones de dólares anuales só-lo por concepto de compra de medicamentos o mate-rias primas como consecuencia del embargo aplicadopor Estados Unidos a Cuba (Kuntz 1993).

2 En 1996, se analizó el sector de la salud durante el pe-ríodo 1994-1995, lo que posibilitó conocer la situa-ción de aquel momento, identificar sus problemas y de-finir las estrategias y programas del SNS, recopiladosen el documento titulado Carpeta metodológica(MINSAP 1998a).

A ellos se unen los que, naturalmente,están asociados con el propio desarrollode la esfera de la salud, como los cambiosocurridos en los perfiles demográficos (par-ticularmente, el envejecimiento de la pobla-ción), la extensión del modelo de medicinafamiliar (que determinó la redefinición delas funciones que venían desempeñandoel resto de las instituciones del sistema deservicios médicos) y la necesidad de priori-zar acciones encaminadas a la promociónde la salud y la prevención de enferme-dades.

Estos elementos, en un contexto de es-casez de recursos financieros, imponían lanecesidad de acciones encaminadas a me-jorar los niveles de eficiencia y efectividad,haciendo un uso óptimo de los recursos eintroduciendo soluciones alternativas pa-ra enfrentar las dificultades.

El eje central del proceso de reforma enestos años ha sido preservar a toda costala cobertura y el acceso universales a losservicios, así como el total financiamientopor el Estado, aspectos sobre los cuales seasienta el alto grado de equidad alcanza-do por el modelo de salud cubano (MIN-SAP 1998b).

El esfuerzo por preservar esta equidadse verifica en la evolución de los gastosdel presupuesto en materia de salud. A pe-sar de la compleja situación económica yfinanciera, la proporción de los gastos ensalud en el presupuesto nacional se ha in-crementado desde 1991, en que represen-taban el 6.3%, hasta alcanzar el 10.1 % en1997.

En cambio, las asignaciones en divi-sas, muy disminuidas, han limitado lacompra de medicamentos, materias primaspara la industria farmacéutica, equipos ypiezas de repuesto, entre otros. Esto origi-nó afectaciones al sistema de salud y unimportante deterioro de las unidades asis-tenciales.

En 1994, la asignación de divisas con-vertibles al sector de la salud representóapenas el 39.6% de lo disponible en 1989.En 1997, con los esfuerzos desplegados—incluyendo el desarrollo de fuentes pro-pias para la obtención de divisas— se ha-bía logrado elevar esta proporción a un49.4%, todavía menos de la mitad de lostotales disponibles en 1989 (MINSAP1998c).

Resulta obvio, por otra parte, que elanálisis de los problemas actuales del sis-tema de salud en Cuba, debe remitirse amúltiples factores, entre los que es inevi-


RECUADRO 7.2

Problemas prioritarios de salud

Principales causas de muerte-Enfermedades no transmisibles Enfermedades del corazón Tumores malignos Enfermedad pulmonar obstructiva crónica-Accidentes y lesiones

Relacionados con el perfil demográfico-Envejecimiento-Descenso de la fecundidad

Asociados con la salud ambiental-Infecciones respiratorias agudas-Leptospirosis-Pediculosis y escabiosis-Otras enfermedades transmisibles

Esencialmente dependientesde comportamientos y estilos de vida-Alcoholismo-Suicidio-Abortos-Enfermedades de transmisión sexual

Otros problemas de salud prioritarios-Neuropatía epidémica-Tuberculosis-Infección intrahospitalaria-Afecciones bucodentales.

MINSAP 1996

table incluir la situación alimentaria, las con-diciones higiénico-sanitarias, las dificultadesen el sistema de transporte, entre otros. Estosfactores, externos al sistema de salud, produ-cen brechas en el tratamiento equitativo de lasalud de la población, por cuanto, en general,el estado de los aspectos mencionados se en-cuentra más vinculado a las posibilidades fi-nancieras de los núcleos familiares, lo cual nosucede con la atención médica en un sentidoestricto.

Ello ha supuesto la necesidad de reforzarla política de trabajo multisectorial en áreascomo la alimentación, los servicios comunales,la vivienda, servicio de agua potable y alcan-tarillado, así como la atención especial a gru-pos vulnerables.

En medio de las dificultades, han sido rati-ficados dos principios de la salud pública cu-bana: el sistema de salud continuará siendototalmente financiado por el presupuesto esta-tal y se mantendrá la cobertura total y el acce-so gratuito a los servicios de salud (MINSAP1998c).

Han sido trazados programas y estrate-gias para cumplir importantes objetivos, comola elevación de la calidad en la atención médi-ca, de los indicadores de salud, de la eficien-cia económica del SNS y del nivel de satis-facción de la población (MINSAP 1998c).

La evaluación de 25 países de las Amé-ricas mediante un índice sintético de inequi-dades relativas en salud, arrojó que Cuba esel país de mejor situación de salud en AméricaLatina y el Caribe. Es también el país del conti-nente con mejor impacto de sus recursos eco-nómicos, por demás escasos, en la salud de lapoblación (López 1997). Es uno de los quehan utilizado más racionalmente sus ingresospara mejorar la situación del pueblo y logra-do una alta transferencia de los limitadosrecursos disponibles hacia la salud (CIEM1997).

Análisis de indicadores de saludseleccionados

En las últimas cuatro décadas, los indi-cadores de salud de la población cubana hanmostrado una mejoría gradual y constante,hasta alcanzar los niveles actuales. En los pri-meros años del actual decenio, esta progre-sión fue afectada por el deterioro económico,pero las medidas económicas, introducidaspara enfrentar la crisis, han propiciado la recu-peración. Nuevas acciones emprendidas porel MINSAP, en conjunto con otros organis-mos nacionales, así como la atención particu-lar a grupos vulnerables y a determinados pro-

blemas de salud, han influido también en la re-cuperación de muchos de estos indicadores.

El alto nivel de institucionalización delsector, el amplio grado de cobertura, los ín-dices alcanzados en atención preventiva, lacalificación del personal de salud y el granesfuerzo desplegado nacionalmente, han he-cho posible que en importantes indicadoresde salud, Cuba se mantenga entre los paísesa la vanguardia del Tercer Mundo e, incluso,pueda comparar sus resultados con los denaciones de más alto nivel de desarrolloeconómico.

Los principales esfuerzos han estado di-rigidos en varias direcciones, en función delas prioridades y a través de programas es-pecíficos, entre los que se destaca la atencióna la mujer, a la infancia y a la tercera edad, en-tre otros.

La salud materno infantil ha recibido unaatención de primer orden. El indicador de latasa de mortalidad infantil resume los extraor-dinarios logros alcanzados de manera soste-nida por el país, en materia de cuidados desalud de la niñez. Según El Estado Mundialde la Infancia 1998, publicado por la UNI-CEF, Cuba ocupa la posición número 34, encuanto a tasa de mortalidad infantil en niñosmenores de 5 años, entre 193 países.

En 1993, se registró una tasa de mortali-dad infantil inferior a 9.4. En los años siguien-tes la tasa continuó descendiendo hasta redu-cirse a 7.9 en 1997 (MINSAP 1998a).

A mediados de losaños ochenta eranevidentes algunosefectos negativosderivados de lapolítica económicay de los mecanismosasociados a ella, conrepercusiones en elámbito social.En salud, habíanaumentado lasquejas de lapoblación, sobretodo, en la capital,en relación con elservicio ofrecido


TABLA 7.4Evolución de las diez principales causas de muerte

CAUSA

Enfermedades del corazón

Tumores malignos

Enfermedades diarréicas

Enfermedades de la infancia

Enfermedades cerebro-vasculares

Influenza y neumonía

Homicidios

Accidentes

Tuberculosis

Nefritis y nefrosis

Enfermedades de las arterias, arteriolas y vasoscapilares

Suicidios y lesiones autoinfligidas

Diabetes mellitus

Bronquitis, efisema, asma

Cirrosis y otras enfermedades crónicas del hígado

Número de orden

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

---

---

---

---

---

1958

1

2

---

---

3

5

---

4

---

---

6

8

7

10

9

1997

Cuba 1995MINSAP 1998a

Todas las embarazadas reciben atenciónprenatal y prácticamente el total de los partosocurre en instituciones hospitalarias y con unaatención adecuada. Asimismo, Cuba clasifi-ca como un país de bajo riesgo reproductivo,de acuerdo con el Population Action Inter-national (PAI 1995).3 Sin embargo, aún se ob-serva un abuso de la interrupción del emba-razo como medio para evitar los hijos no desea-dos, que a pesar de la tendencia a la reducción,alcanza un nivel de 52 por cada 100 partos(MINSAP 1998a). A esta situación se sumaninsuficientes opciones anticonceptivas (MIN-SAP 1996) y problemas asociados a las con-ductas sociales, como es la relación tasa denupcialidad /tasa de divorcialidad (ONE 1999).

3. Population Action International (1995) estable-ció el Indice de Riesgo Reproductivo, el cual seelabora sobre la base de un conjunto de indicado-res seleccionados y adquiere valor entre 0 y 100,más alto en tanto mayor es el riesgo reproductivo. Elresultado para Cuba fue de 18,5 (PAI 1995).

Se ha preservado el Programa Nacional deInmunizaciones y se ha mantenido erradi-cadas la poliomielitis, la difteria y el tétanosdel recién nacido. En 1996, el 98.5% de los ni-ños cubanos menores de dos años quedó pro-tegido contra diez enfermedades transmi-sibles: difteria, tétanos, tosferina, sarampión,rubéola, parotiditis, hepatitis B, meningitismeningocóccica, tuberculosis y poliomielitis.

De hecho, el perfil epidemiológico reflejalas tendencias originadas por la política social.En Cuba se ha erradicado la poliomielitis (1962),la meningitis tuberculosa (1971), el tétanosneonatal (1972), la difteria (1979), el síndromede rubéola congénita y la meningoencefalitispor parotiditis (ambas en 1989) y el sarampión(1993). La tosferina, la rubeóla, el tétanos y laparotiditis no constituyen problemas de saludpor lo ínfimo de sus tasas de incidencia (CIEM1997).

Excepto en dos casos (influenza y neumo-nía), las enfermedades infecto-contagiosas noaparecen ya entre las principales causas demuerte. Estas son, en la actualidad, las enfer-medades del corazón, los tumores malignos,las enfermedades cerebrovasculares y losaccidentes, patrón de mortalidad típico depaíses más desarrollados (MINSAP 1998a.)

No obstante, la contracción económica hatenido su reflejo en las condiciones de vida y,con ello, en la incidencia de las enfermedadestransmisibles. La tasa de mortalidad por enfer-medades infecciosas y parasitarias entre 1993y 1995 ascendió a niveles superiores que losregistrados en la década de los años ochenta,aunque ya se observa una tendencia a la re-ducción (MINSAP 1998a y MINSAP 1998b).También aumentó la incidencia de enfer-medades transmisibles, como la hepatitis, latuberculosis, las enfermedades diarréicas yrespiratorias agudas, y las enfermedades detransmisión sexual.

Asimismo, se está trabajando en la pre-vención y control de las principales zoonosisde importancia médica, en tanto se manifiestauna alta morbilidad y letalidad por leptos-pirosis humana y alta morbilidad de rabia ani-mal (MINSAP 1997).

Entre los problemas de salud depen-dientes de comportamientos y estilos de vi-da, la atención de las enfermedades de transmi-sión sexual es considerado un problema priori-tario (MINSAP 1996). La sífilis, por ejemplo,muestra una tendencia ascendente: en 1997,la tasa de casos notificados fue más de tresveces superior a la de 1980 (MINSAP 1998a).

El envejecimiento poblacional supone unaatención particular al creciente grupo de perso-nas de la tercera edad. En la tendencia al enve-


jecimiento poblacional han influido los cam-bios en los perfiles de morbilidad y mortali-dad, el aumento de la cobertura inmunológi-ca, el mantenimiento de bajas tasas de morta-lidad general (7.0 defunciones por cada 1 000habitantes en 1997), el descenso sostenido enla tasa de mortalidad infantil y en la tasa globalde fecundidad, acompañado de una tasa brutade reproducción por debajo del nivel de reem-plazo (0.76 hijas por mujer en 1997). La espe-ranza de vida al nacer es de 74.8 años (ONE1999).

Por otro lado, es indudable la estrecha re-lación entre la situación nutricional y de saludde la población. Desde los años sesenta, enCuba se logró eliminar la desnutrición comofenómeno social, y hasta 1989 se produjo unaumento sostenido del suministro energéticodentro de adecuados parámetros nutricionales.

A partir de 1989, sin embargo, y por las ra-zones ya explicadas, los indicadores vin-culados con la situación nutricional han tenidoun comportamiento más inestable4 y una ten-dencia al consumo de alimentos de mayor con-tenido calórico.

El Estado ha realizado importantes es-fuerzos para mantener, aunque con res-tricciones, las vías de distribución vinculadasa la política social (venta de productos nor-mados a precios subvencionados, alimen-tación a precios módicos en los centros esco-lares y comedores obreros, alimentación gra-tuita en las instalaciones de salud) y, en laactualidad, garantiza casi dos terceras partesde los requerimientos medios nutricionales dela población cubana (Ferriol y Carriazo 1998).

La alimentación ha sido, en efecto, uno delos aspectos de las condiciones de vida másafectados por la crisis económica. Entre 1988y 1990, se reportaba una oferta calórica diariade 3 130 calorías, la cual cubría el 137 % de lasnecesidades nutricionales. Para este período,en América Latina y el Caribe las cifras eran de2 690 y 114%, respectivamente (Lee 1995). En1993, el consumo promedio de energía de lapoblación cubana fue de 1 863 calorías y 46gramos de proteínas, que representan, res-pectivamente, el 78% y el 64% de lasnecesidades medias. Entre 13 nutrientes con-siderados, el de mayor déficit es el de las gra-sas, que satisface sólo el 35% de las nece-sidades. Esta situación refleja un deterioro delestado nutricional de la población, y estásiendo enfrentada en correspondencia con el

alto nivel de organización alcanzado por la so-ciedad cubana (MINSAP 1993).

A las dificultades nutricionales se añadeel desconocimiento de la familia, parti-cularmente de las mujeres, de patrones ade-cuados de distribución alimentaria. An la ca-nasta básica no hay diferencias en la asig-nación de alimentos por sexos y, por lo ge-neral, la familia desconoce la necesidad de talalimentación diferenciada (por ejemplo, parafavorecer a la mujer adolescente y en el cli-materio). Es frecuente, por otra parte, que enla distribución de los alimentos, la mujer fa-vorezca a sus hijos, a los ancianos y a su es-poso.

De cualquier forma, la crítica situación entérminos de disponibilidades de alimentos hatenido impacto en los indicadores de salud.Por ejemplo, la epidemia de neuropatía epi-démica (1992-93), cuyo origen es objeto de dis-cusión, tuvo una mayor incidencia por el de-terioro abrupto de la dieta. Logró ser contro-lada como epidemia y, desde 1994, sólo se hacomportado de manera endémica y con unatendencia descendente.

Esta epidemia constituye una de las ex-presiones más claras del efecto de la crisis eco-nómica sobre el estado de salud de la poblacióny, al mismo tiempo, ha sido una clara muestrade la voluntad política del Estado de preser-var las conquistas alcanzadas en salud (MIN-SAP 1996). Motivó una notable inversión nosólo en medidas profilácticas, como el de pro-veer un complemento vitamínico a toda la po-blación (gratuito durante la epidemia y, conposterioridad, a bajos precios), sino en el mejo-ramiento de la atención asistencial y la inves-tigación.

El estado nutricional de las embarazadastambién se ha visto afectado. Se ha manifes-tado una tendencia ascendente de la propor-ción de embarazadas que comienzan la gesta-ción con un peso deficiente ( 8.7% en 1990;10.5% en 1994; 24.5% en 1997). En este últimoaño, el 19.3% de las gestantes tuvo una ganan-cia de peso insuficiente durante el embarazo,y el 31.7% mostraba anemia en el tercer tri-mestre del embarazo. Tanto la tasa de em-barazadas que comienzan la gestación con unpeso deficiente, como la de las que tienen unaganancia de peso insuficiente durante el em-barazo, son superiores a la meta del Programapara el 2000 (Cuba 1997 b).

El bajo peso al nacer (recién nacidos, cuyopeso es inferior a 2 500 gramos), constituyeotro claro ejemplo de los efectos de la alimen-tación insuficiente. Este indicador tiene uncomportamiento muy sensible en relación conel estado nutricional de la madre, e incide direc-

4 Una idea más precisa de las afectaciones, se tienesi se conoce que a fines de los ochenta, Cuba im-portaba de los países socialistas alrededor del 60%de las proteínas y más del 50% de las calorías consu-midas por la población.

En el MINSAP, elproceso de reformaestá orientadoa preservar lacobertura y el accesouniversales a losservicios, así como eltotal financiamientopor el Estado,aspectos sobre loscuales se asienta elalto gradode equidadalcanzadopor el modelode salud cubano


INVE 1999.

Fondo inicial 1998

Total de altas

Nuevas construcciones

Estatal y cooperativas

Población

Otras altas

Total de bajas

Físicas

Otras bajas

Fondo final 1998

2 970 020

62 978

44 963

30 762

14 201

18 015

8 184

4 182

4 002

3 024 814

Dinámica del fondohabitacional en 1998

TABLA 7.5

tamente en la morbimortalidad infantil. Segúnestudios realizados, el sólo hecho de nacercon un peso deficiente implica para el reciénnacido una probabilidad mayor de morir an-tes del año, en relación con los que nacen conel peso adecuado.

El índice de bajo peso al nacer, que habíaregistrado una tendencia descendente duran-te los años ochenta, comenzó a ascender en1991, hasta alcanzar, en 1993, un nivel supe-rior al de la década pasada (9.0% en 1993 y8.7% en 1982). Esta tendencia se revirtió a par-tir de 1994 (8.9%). Los índices han mejoradoprogresivamente en 1995 (7.9%), 1996 (7.3%)y 1997 (6.9%) (MINSAP 1993, 1994 y 1997)(CIEM 1997).

Los niños, a pesar de recibir una atenciónalimentaria diferenciada, han sido afectadospor las carencias en la alimentación. En 1997,el 5.9% de los menores de un año y el 5.2% delos menores de 5 años, presentaban desnutri-ción moderada (peso/talla). Estas cifras(aunque inferiores a la meta para el 2000 delPrograma Nacional de Acción para el Cum-plimiento de los Acuerdos de la Cumbre Mun-dial de la Infancia), son superiores a las re-gistradas en 1990. En los menores de un año,es seis veces superior, y en los menores de 5años, el valor es, aproximadamente, 20 vecessuperior (Cuba 1997 b).

Con el objetivo de reducir la insuficienciaalimentaria en las madres, se ha estado aco-metiendo un intenso trabajo en la identifica-ción de factores de riesgo preconcepciona-les y obstétricos en la mujer fértil, y se ha ac-tualizado el Programa Nacional de Bajo Pesoal Nacer, para lo cual se han tensado al máxi-mo los mecanismos de coordinación y res-puesta de las instituciones cubanas involu-cradas, en particular el MINSAP y los go-biernos locales.

Simultáneamente, se ha estado trabajan-do para lograr la máxima utilización de loshogares maternos, que han ampliado susfunciones, incluyendo labores educativas,preventivas, asistenciales, docentes y derecreación, y se ha vinculado a las emba-razadas con riesgo a comedores obreros, don-de reciben una ración diaria de alimento.

Acceso a la vivienda

El propósito de disponer de un marcogeneral apropiado para la equidad en el acce-so a la vivienda, motivó la búsqueda de unbalance en el desarrollo urbano. Recibieronuna mayor prioridad las ciudades secundariasy las zonas rurales y de montaña. Fueronaplicadas medidas legales, institucionales y

constructivas, destinadas a encarar im-portantes deficiencias cuantitativas y cua-litativas en materia de vivienda. La articula-ción de estos tres niveles evidencia la con-formación de una política habitacional cohe-rente con el objetivo de justicia y equidadsocial.

En efecto, en marzo de 1959, fue pro-mulgada la Ley de Rebaja de Alquileres, queredujo el pago por este concepto entre un 30%y un 50%. La Ley reconocía en la distribucióndel ingreso —en aquel entonces bastante con-centrada e inequitativa— uno de los proble-mas que explicaban la precariedad habita-cional. En 1960, la Ley de Reforma Urbana es-tableció el derecho de cada familia a la propie-dad de la vivienda alquilada, y fijó en el 10%del ingreso familiar el valor del alquiler en lasnuevas viviendas (Rodríguez J. L. y Carriazo1980).

En 1984, la Ley General de la Vivienda (re-visada en 1988) transfirió la propiedad de lasviviendas estatales a sus usufructuarios yocupantes legítimos. La cifra de propietariosde sus viviendas supera, actualmente, el 85%de todas las familias (Vivienda 1985).

Adicionalmente, se efectuó la entrega enpropiedad, a precios reducidos y una elevadasubvención estatal, de las nuevas viviendasconstruidas por el Estado, amortizables enplazos de 120 y 140 meses y con intereses deun 3% decreciente anual.

La ley de 1984 facilitó el acceso de losciudadanos a la tierra para construir vivien-das por esfuerzo propio, y abrió oportunida-des para la obtención de créditos bancarios,adquisición de materiales de construcción y

El perfilepidemiológico

refleja las tendenciasoriginadas por la

política social.En Cuba se ha

erradicado lapoliomielitis (1962),

la meningitistuberculosa (1971),el tétanos neonatal(1972), la difteria

(1979), el síndromede rubéola congénita

y lameningoencefalitis

por parotiditis(1989)

y el sarampión(1993)


prestación de servicios técnicos construc-tivos. En la actualidad, el 72.4% del fondohabitacional está ubicado en zona urbana y el27.6% en zona rural (INVE 1999).

La intensa labor constructiva ha implica-do la movilización de cuantiosos recursos conel propósito de generar suficientes viviendaspara proveer alojamiento, al menos, a los nue-vos hogares que se constituyen, evitar así queaumente el déficit habitacional y, con ello, noafectar la equidad intergeneracional.

El aumento de la capacidad constructiva,extendida a todo el país, se ha basado en dosprocesos técnicos importantes: la construcciónartesanal, mejorada con algunas innovacionestécnicas y elementos prefabricados, que nor-malizaba nacionalmente el estándar de la vi-vienda; y el desarrollo de sistemas integralesde prefabricación pesada, con máxima tecni-ficación e industrialización de los procesosconstructivos.

A pesar de las limitaciones de las varian-tes tecnológicas adoptadas, el ritmo de laconstrucción de viviendas fue en ascenso:entre 1959 y 1963, se fabricaron casi 20 000viviendas anuales: en el decenio de 1976-1985se concluyeron 43 000 cada año (Cuba 1996b).

Este impulso constructivo ha combinadola asistencia estatal con el esfuerzo propio. Lainiciativa de constituir el sistema de micro-brigadas (colectivos obreros asistidos por elEstado) y microbrigadas sociales (integradaspor los vecinos interesados en mejorar lascondiciones de su hábitat), ha desempeñadoun papel de suma importancia en el alivio delas carencias locales de fuerza de trabajo, lascuales entorpecían los propósitos construc-tivos.

En 1986, el país emprendió un programamás ambicioso (en cantidad y calidad) para eldesarrollo de la vivienda hasta el 2000. Hasta1990, el programa había adicionado 208 milnuevas viviendas al fondo habitacional, apo-yado en un esfuerzo inversionista de más de200 millones de dólares en equipos y maqui-narias (Cuba 1995).

Sin embargo, el intenso proceso de urbani-zación, impulsado por las migraciones del cam-po a las capitales provinciales y ciudades im-portantes, y el crecimiento de la población enedad matrimonial, han presionado sobre lascarencias habitacionales y urbanas.

Durante muchos años y con el propósitode reducir las grandes diferencias entre la ca-pital y el resto del país, los mayores esfuerzosconstructivos se aplicaron a las ciudades delinterior y las zonas rurales. La Ciudad de LaHabana, en consecuencia, sufrió un deterio-ro progresivo y su situación se ha tornado

particularmente difícil: el estado de más de lamitad de las viviendas es regular o malo; unade cada 10 es irrecuperable y debe ser demo-lida; el 15% presenta peligro de derrumbe; enlos últimos años, se ha experimentado un mar-cado incremento de los barrios y focos insa-lubres, donde viven casi 76 mil personas (CE-PAL 1997).

La crisis económica y energética de losaños noventa ha afectado sensiblemente laproducción de materiales de construcción y,por consiguiente, el ritmo de la construcciónde viviendas, que descendió, entre 1990 y 1993,al 53% de los niveles del quinquenio anterior.El consumo de materiales industriales de cons-trucción, que demandan grandes gastos deenergía para su producción o divisas para suimportación, se redujo sustancialmente.

Ante esta situación, fue necesario intro-ducir una mayor descentralización en la for-mulación y el manejo de las políticas de vi-viendas. Las provincias, municipios y comu-nidades comenzaron a producir materiales deconstrucción a partir de materias primas lo-cales, por medio de procesos a pequeña escala,bajo consumo de energía y escaso impactoambiental.

El traspaso de los programas habi-tacionales a las autoridades locales —a pesarde las dificultades asociadas a los arreglosinstitucionales, el traspaso de recursos y lacreación de capacidad de manejo a escalasubnacional—, ha permitido desarrollar la ba-se de producción local e incrementar gradual-mente la construcción de nuevas viviendas yasentamientos. En 1995, se produjeron 45 milviviendas, nivel muy similar a los promediosanuales del quinquenio 1985-1990. No obs-tante, ese año, 449 mil viviendas (el 30% delfondo habitacional del país) eran consideradascomo no útiles o inadecuadas (Cuba 1996b).

Debido al carácter del déficit habitacional,con su importante componente cualitativo, ya la muy limitada capacidad para aliviar el défi-cit exclusivamente a través de la construcciónde nuevas viviendas, gana terreno la alterna-tiva de concentrar esfuerzos en el mejoramientoy mantenimiento de las viviendas existentes.

Para el período 1996-2000 se previó la incor-poración de 400 mil viviendas al fondo habi-tacional, de las cuales 250 mil serían de nuevaconstrucción y 150 mil se reincorporarían alfondo estatal mediante acciones de rehabi-litación por parte del Estado, las cooperativasy la población (Cuba 1996b).

El incremento neto del fondo de viviendasen 1998 (saldo existente entre el total de altasy el total de bajas) ascendió a 54 794 viviendas,lo cual representa un ritmo de crecimiento anual


del 1.8%, muy inferior a lo planificado. Del to-tal de altas (62 978), el 71.4% corresponde anuevas construcciones y el resto, 19.6%, aotras altas que comprenden desgloses de vi-viendas y ajustes realizados. Con respecto alas bajas, el 51% son físicas (derrumbes, in-cendios, demoliciones y otras) y el resto, 49%,son ajustes (INVE 1999).

En virtud de que los estándares y diseñosde vivienda social contribuyeron, en el pasa-do, a la extensión de las ciudades, creandograndes barrios de baja densidad que con-sumen suelos agrícolas e incluso ocupan zo-nas de riesgo natural, las instituciones de vi-vienda se han mostrado más sensibles a lascuestiones urbanas, favoreciendo la dosi-ficación de las ciudades y ubicando los con-juntos habitacionales de acuerdo no sólo conel costo del suelo sino, sobre todo, con lasconsecuencias urbanas y sociales del empla-zamiento.

En materia de saneamiento, se ha logradoextender a una parte importante de los hoga-res cubanos el acceso a agua limpia y a siste-mas de evacuación de desechos, garantizan-do un mínimo de salubridad del entorno, tan-to rural como urbano.

En 1997, el 98.5% de la población urbana yel 79.4% de la población rural tenía acceso aagua potable. El acceso al saneamiento era del93.6% y el 82.8%, respectivamente. Entre 1990y 1997, el acceso a agua potable en las zonasurbanas se incrementó en el 15%, en tanto au-mentó discretamente en zonas rurales. En lasáreas urbanas descendió moderadamente laproporción de personas con acceso a sanea-miento (en 1990 era de 96.1%), en tanto au-mentó en un 5% el acceso a este servicio enlas regiones rurales (Cuba 1997b).

La cobertura se sustenta en redes de acue-ducto y alcantarillado cuyo estado técnico,en la mayor parte, es regular o malo (el 30%requiere rehabilitación), debido a su largoperíodo de explotación y deficiente mante-nimiento. Ello origina, entre otros efectos, queel abasto de agua sea inestable y que el servi-cio de alcantarillado presente continuas obs-trucciones y vertimientos. La población quedispone de servicios de agua y saneamientoha experimentado un deterioro progresivo desu calidad en los últimos años, manifestadoen los índices de potabilidad del agua, de lacontinuidad del servicio y de los per capitarecibidos. Han aumentado los problemas porobstrucciones del alcantarillado y dilataciónen los ciclos de limpieza de fosas (PIAS 1997).

La insuficiencia de recursos financieros yla imposibilidad de adquirir productos yequipos para el sector en mercados cercanos

debido a las prohibiciones que establece elbloqueo económico y comercial a los que elpaís está sometido, han dificultado el cum-plimiento del Plan Nacional para el Abaste-cimiento de Agua Potable y Saneamiento,elaborado en 1991, y cuyo objetivo era incre-mentar la cobertura de estos servicios en cum-plimiento a los acuerdos de la Cumbre Mundialde la Infancia. A lo anterior, se añade los desas-trosos efectos de las periódicas tormentastropicales que, en ocasiones, destruyen siste-mas de abasto de agua o saneamiento, en es-pecial, las instalaciones de desinfección delagua.

Un análisis de la situación de agua pota-ble y saneamiento en Cuba, realizado haceunos años, delimitó los aspectos críticos encuestiones técnicas, institucionales, finan-cieras, de participación comunitaria y de comu-nicación social. Recomendó las estrategias, laspolíticas y las acciones a seguir. Del análisissurgieron 13 perfiles de proyectos que consti-tuyen una primera aproximación a la soluciónde los problemas prioritarios. El monto de lasinversiones requeridas se estima en unos 108millones de dólares, que corresponde a algomenos de una quinta parte de lo que se ne-cesita, hasta el 2004, para el rescate y reha-bilitación de los sistemas existentes de abas-tecimiento de agua y saneamiento.

Las difíciles circunstancias derivadas dela brusca reducción de la capacidad de com-pra, producto de la interrupción de los flujosde intercambio y formas de complementaciónproductiva establecidas hasta 1989, han de-terminado una gran escasez de recursos bá-sicos imprescindibles para el desarrollo delsector de agua potable y saneamiento, y paramantener la estabilidad en su gestión. En es-tas condiciones, la estrategia básica es preser-var los niveles de cobertura y alcanzar los ob-jetivos de desarrollo y ampliación de cober-turas recogidos en el Plan Nacional de Acciónpara el 2000 en dos etapas que se prolonganhasta el 2004.

Actualmente, se ejecuta un programa deinversiones por valor de 10 millones de dó-lares en el Oeste de la capital. Abarca tresmunicipios con alrededor de 440 mil ha-bitantes y está dirigido a estabilizar las fuen-tes de abasto de agua y eliminar o reducir almínimo los altos niveles de pérdidas en lasredes. El programa está acompañado de unanueva tarifa progresiva de consumo del lí-quido para los beneficiados. Menos de 3 millitros por persona al mes pagarían 75 centavos.De acuerdo con estudios realizados, en estecaso estaría el 77% de los núcleos familiares(Lage 1998).

En 1997, el 98.5%de la población

urbana y el 79.4%de la población

rural tenía acceso aagua potable.

El accesoal saneamientoera del 93.6%

y el 82.8%,respectivamente


RECUADRO 7.3Artículo 27 de la Constitución de la República de Cuba

El Estado protege al Medio Ambiente y los recursos naturales del país.Reconoce su estrecha vinculación con el desarrollo económico y social sostenible parahacer más racional la vida humana y asegurar la supervivencia, el bienestar y la seguridadde las generaciones actuales y futuras. Corresponde a los órganos competentes aplicaresta política. Es deber de los ciudadanos contribuir a la protección del agua, la atmósfera,la conservación del suelo, la flora, la fauna y de todo el uso potencial de la naturaleza.

Constitución 1992

Por otra parte, el Instituto Nacional de Re-cursos Hidráulicos, con el apoyo de UNICEF,construye actualmente acueductos en zonasrurales y periurbanas, con el fin de abastecerde agua a comunidades que antes la recibíanpor carros cisterna y otros medios. Para 1998,el plan contempla el montaje de 500 de estosacueductos, de los cuales han sido termina-dos 297 (hasta agosto) y más de 100 están enejecución. El programa comenzó en los añosochenta, y ha concluido 1 682 acueductos ybeneficiado, aproximadamente, a 932 mil perso-nas (Varela 1998).

Medio ambiente, desarrollo y equidad

El debate internacional acerca de la conser-vación del medio ambiente, el desarrollo y laequidad, ha permitido identificar tres dimen-siones básicas del desarrollo sostenible: la di-mensión económica, referida a la asignaciónóptima de recursos, el crecimiento y la efi-ciencia económica; la dimensión social, vin-culada a los requerimientos de equidad y jus-ticia distributiva; y la dimensión ambiental,relacionada con la sustentabilidad y la escalaóptima en la utilización de los recursos na-turales y el medio ambiente. En la práctica,estas tres dimensiones están estrechamenterelacionadas, de tal forma que cada una deellas constituye una condición necesaria, aun-que no suficiente, para el desarrollo sostenible(Pichs 1994).

Durante el período colonial y las cinco pri-meras décadas del presente siglo se siguió,preferentemente, un enfoque de economía defrontera,5 bajo el cual los objetivos de creci-miento de la economía cubana ignoraron, enlo fundamental, la necesidad de mantener unequilibrio con el medio ambiente. Ello se tradujoen serias afectaciones en algunos de los recur-sos naturales más preciados del país, comolos suelos y los bosques. Tales afectacionesfueron reseñadas por Engels en 1876:

Cuando en Cuba los plantadores españo-les quemaban los bosques en las laderasde las montañas para obtener con la cenizaun abono que sólo les alcanzaba para ferti-lizar una generación de cafetos de altorendimiento, !poco les interesaba que laslluvias torrenciales de los trópicos barriesen

la capa vegetal del suelo, privada de laprotección de los árboles, y nodejasen tras sí más que rocas desnudas!Con el ac-tual modo de producción, y porlo que res-pecta tanto a las consecuenciasnaturales como a las consecuenciassociales de los actos realizados por loshombres, lo que interesa preferentementeson sólo los pri-meros resultados, los máspalpables. Y luego hasta se manifiestaextrañeza de que las consecuenciasremotas de las acciones que perseguíanesos fines resulten ser muy distintas y, enla mayoría de los casos, has-tadiametralmente opuestas (...) (Engels 1974).

Adicionalmente, durante ese período, lainequidad social y las condiciones de pobre-za en que vivía un sector significativo de lapoblación cubana contribuían a agravar con-siderablemente el deterioro del medio y, con-secuentemente, reforzaban el entorno de sub-desarrollo, pobreza y deterioro ambiental.

Desde la Conquista y, sobre todo, desdeprincipios del siglo XX y hasta el triunfo de larevolución cubana en 1959, fueron conso-lidados procesos de división socio-espacial yde exclusión social, expresados en inequida-des espaciales. Los espacios de mayor poten-cial agrícola eran, en general, consideradosáreas de reserva para futuras estrategias deintervención de capitales nacionales y, en es-pecial, norteamericanos.

Entre los espacios más deprimidos esta-ban aquellos con restricciones de accesibi-lidad a zonas de mayores flujos de personas ymercaderías, o aquellos con fuertes limitacio-nes en la utilización del recurso tierra, frecuen-temente coincidentes. La estructura en la te-nencia de la tierra y sus formas de utilizacióndeterminaba las desfavorables condiciones devida de la población rural. Entre los espaciosmás importantes y de mayor extensión esta-ban las montañas, la llanura del Río Cauto, laPenínsula de Zapata, el centro y el Sur de laIsla de la Juventud, la Llanura de Guanahacabi-bes y las de la parte centro-occidental del país.

Un espacio especial lo constituían las lla-nuras de la parte centro-oriental del país,

5 El enfoque de la economía de frontera considera elmedio ambiente como un conjunto ilimitado derecursos que pueden ser explotados indiscrimi-nadamente. Para más información acerca de losparadigmas o enfoques en el análisis del vínculo en-tre medio ambiente y desarrollo, ver Colby y Sagasti(1992).

La preocupaciónnacional paradar solucióna los problemasambientales bajocriterios de equidadintra eintergeneracional,así como el altogrado de prioridadque se ha dado a laconservación delmedio ambiente, seevidencia en lasdiversas accioneslegislativas einstitucionalesemprendidasen esta esfera


caracterizadas por la baja densidad de pobla-ción. Allí predominaban los grandes latifun-dios ganaderos y los grandes colosos azuca-reros, fomentados, tardíamente, a partir deprocesos de concentración de la economía azu-carera.

Dentro de los espacios más productivosse generaba otra estratificación debido a la di-ferente inserción en los procesos productivos,lo cual complicaba la expresión de las desi-gualdades en el país. Así, los subespacios ylas poblaciones dependientes de las activi-dades azucareras agrícolas, se reproducían encondiciones críticas de vida, no sólo porquelas fuentes de empleo eran cíclicas (con lar-gos períodos de desempleo o tiempo muerto),sino por la falta de opciones o alternativaspara contrarrestar sus consecuencias, inclu-yendo la de producir alimentos para el auto-consumo. Casos similares se expresaban enlos espacios de desarrollo económico forestal.

En el ámbito urbano era posible, de igualmanera, precisar la segregación socio-espa-cial, de variada intensidad y expresión en lasdiversas áreas. En cabeceras municipales, ca-pitales provinciales y, especialmente, en la ca-pital del país, las minorías pudientes se esta-blecían progresivamente en subespacios dota-dos de óptimas condiciones ambientales y devida, mientras los obreros, desempleados ysubempleados se establecían en otros sub-espacios con viviendas precarias, en los cua-les apenas conseguían un nivel de serviciosbásicos elementales o de deficiente calidad, alo cual se añadía otras carencias cotidianas.

La protección del medio ambiente y el usoracional de los recursos naturales, como patri-monio de la sociedad cubana, han sido obje-tivos estratégicos nacionales desde 1959. Supropósito ha sido enfrentar los problemas am-bientales del pasado, corregir los del presentey evitar, en la medida de las posibilidades, nue-vas afectaciones al medio. Se han erigido co-mo elementos básicos en el proceso de inte-gración de las dimensiones económica, socialy ambiental del desarrollo.

Entre los logros más importantes en mate-ria ambiental registrados en el período revo-lucionario vale mencionar, por un lado, laerradicación de la pobreza crítica y la elevaciónde la calidad de la vida de la población sobrebases equitativas. En este sentido, se destaca,ante todo, el mejoramiento de los indicadoresbási-cos de salud, saneamiento, educación ycapa-cidad científico-técnica.

Por otro lado, se ha experimentado un nota-ble incremento de las acciones orientadas a laprotección ambiental, como se señala en la Es-trategia Ambiental Nacional (CITMA 1997b).

Tales acciones incluyen el incremento de lacobertura boscosa; la declaración de un con-junto de áreas protegidas como primer pasoen la integración de un sistema nacional; el or-denamiento territorial y la evaluación ambientalde las inversiones; el desarrollo de capaci-dades científicas y tecnológicas con fines am-bientales; la introducción gradual del compo-nente ambiental en los distintos niveles delSistema Nacional de Educación; y el fortale-cimiento de las actividades nacionales de ges-tión ambiental, entre otras.

Estas acciones, orientadas a la proteccióndel medio ambiente y el uso racional de losrecursos naturales, se han basado en crite-rios de equidad, tanto en lo relativo a la partici-pación social en el proceso de adopción dedecisiones y en la ejecución de los diversosprogramas socio-económicos, como en lo refe-rente a la igualdad de oportunidades y a losesfuerzos por asegurar condiciones de equi-dad intra e intergeneracional.

De esta forma, gran parte de los objetivosen materia de medio ambiente y desarrollo, querecoge la Agenda 21 para el mundo subde-sarrollado, ya son realidades o logros en elcontexto cubano.

La preocupación nacional por dar solucióna los problemas ambientales bajo criterios deequidad intra e intergeneracional, así como elalto grado de prioridad que se ha dado a laconservación del medio ambiente, se eviden-cia en las diversas acciones legislativas e ins-titucionales emprendidas en esta esfera.

En 1976, se incluyó el tema ambiental en elArtículo 27 de la Constitución de la Repúbli-ca de Cuba, al destacarse que tanto el Estadocomo cada ciudadano tienen la obligación deproteger la naturaleza; y en 1992 este Artículofue modificado para enfatizar la idea de inte-grar la protección ambiental con el desarrolloeconómico y social sostenible, teniendo encuenta los resultados de la Conferencia de Na-ciones Unidas sobre Medio Ambiente y De-sarrollo de Río de Janeiro, 1992.

En 1976, se creó la Comisión Nacional parala Protección del Medio Ambiente y el UsoRacional de los Recursos Naturales (COMAR-NA), adscrita al Consejo de Ministros e integra-da por representantes de 21 organismos de laadministración central del Estado, además delos presidentes de las 14 comisiones provin-ciales6 y directivos de las organizaciones demasas. La COMARNA tuvo como objetivofundamental coordinar, controlar e integrar losesfuerzos de las diversas instituciones relacio-

6. El trabajo de las comisiones provinciales y mu-nicipales se inició en 1980.

Los objetivosen materia

de medio ambientey desarrollo,

que recogela Agenda 21 para

el mundosubdesarrollado,

ya son realidadeso logros en el

contexto cubano


RECUADRO 7.4

Acciones institucionales y legislativas más relevantes a favor del medio ambiente

1976Inclusión del tema ambiental en el Artículo 27 de la Constitución

de la República de Cuba

1976Creación de la Comisión Nacional para la Protección del Medio Ambiente

y el Uso Racional de los Recursos Naturales (COMARNA)

1981Promulgación de la Ley 33 “De Protección del Medio Ambiente

y del Uso Racional de los Recursos Naturales”

1990Promulgación del Decreto-Ley 118 “Estructura, Organización y Funcionamiento

del Sistema Nacional de Protección del Medio Ambiente y su Organo Rector”

1992Modificación del Artículo 27 de la Constitución de la República, enfatizando la ideade integrar la protección ambiental con el desarrollo económico y social sostenible

1993Aprobación del Programa Nacional de Medio Ambiente y Desarrollo

(adecuación cubana de la Agenda 21)

1994Creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente,

como organismo rector de la política ambiental

1997Aprobación de la Estrategia Ambiental Nacional

1997 Promulgación de la Ley 81 “Ley del Medio Ambiente”

nadas con la protección del medio ambiente,hasta que en 1994 sus objetivos y funcionesfueron asumidos por el Ministerio de Ciencia,Tecnología y Medio Ambiente (CITMA), crea-do ese año.

Entre las acciones legislativas e institu-cionales más significativas en la esfera am-biental, realizadas en el período de funcio-namiento de la COMARNA, se puede desta-car la promulgación, en 1981, de la Ley 33 “Dela Protección del Medio Ambiente y del UsoRacional de los Recursos Naturales”; la pro-mulgación, en 1990, del Decreto-Ley 118“Estructura, Organización y Funcionamientodel Sistema Nacional de Protección del MedioAmbiente y su Organo Rector”; y la apro-bación, en 1993, del Programa Nacional deMedio Ambiente y Desarrollo, adecuacióncubana de la Agenda 21.

El Programa Nacional de Medio Ambientey Desarrollo recoge las principales accionesrealizadas en el país en materia de desarrollosostenible, así como una propuesta de accio-nes a realizar en el futuro, en lo referido a la re-forestación y el desarrollo integral de la mon-taña, agricultura sostenible, desarrollo de unaindustria biotecnológica ambientalmente se-gura, gestión racional de los desechos y pro-ducciones limpias, desarrollo sostenible delturismo, energía sostenible, entre otras esferasde acción (CITMA 1995b). Cada provincia sebasó en el Programa Nacional para elaborar suversión territorial, lo que ha contribuido a lavinculación territorial y sectorial de las accio-nes.

Este Programa Nacional de Medio Am-biente y Desarrollo confirió especial signi-ficación al tema de la equidad, como compo-nente clave en sus propuestas de acciónorientadas a reforzar la integración entre lasdimensiones económica, social y ambiental deldesarrollo sostenible, en las condiciones es-pecíficas de Cuba.

La creación del CITMA (1994), órganorector de la política ambiental nacional, for-taleció la gestión ambiental en el país. En laactualidad, el CITMA dedica especial atencióna la necesaria incorporación de la dimensiónambiental en las políticas, planes, proyectos,programas y otras acciones de todos los or-ganismos de la administración central del Es-tado. La materialización de la política ambien-tal en el nivel territorial corresponde a los ór-ganos locales de gobierno, en coordinacióncon sus comunidades y las delegaciones terri-toriales del CITMA.

Dos acciones de particular envergadurapara la actividad ambiental nacional, despuésde creado el CITMA, han sido la aprobación

de la Estrategia Ambiental Nacional, en 1997,y la promulgación de la Ley 81 “Ley del MedioAmbiente”, ese año.

La Estrategia Ambiental Nacional tiene,entre sus objetivos, indicar las vías idóneaspara preservar y desarrollar los logros am-bientales actuales, erradicar los errores e in-suficiencias, identificar los principales pro-blemas del medio ambiente en el país (re-queridos de una mayor atención en las con-diciones actuales) y sentar las bases para untrabajo más efectivo, en aras de alcanzar lasmetas de un desarrollo económico y social sos-tenible (CITMA 1997b).

Los principios básicos del trabajo am-biental en Cuba revelan el predominio de cri-terios de equidad en la integración de las estra-tegias ambientales y de desarrollo, tanto enplano nacional, como en cada uno de los terri-torios. En este sentido, se aboga, entre otrascosas, por una activa y amplia participaciónsocial en los programas de desarrollo sos-tenible, con particular énfasis en la coor-dinación, cooperación, corresponsabilidad,información y educación ambiental.


Los aspectos relativos al tema de la equi-dad, tanto intrageneracional como intergene-racional, tienen una fuerte presencia en la Es-trategia Ambiental Nacional, lo que se mani-fiesta, por ejemplo, al examinar las bases paralograr un desarrollo sostenible en Cuba, queincluyen cinco elementos fundamentales:

-Atender a las necesidades materiales, espi-rituales, culturales y ambientales del hom-bre, como objetivo esencial

-Potenciar la gestión ambiental nacional parabuscar las soluciones más efectivas a losproblemas existentes, evitar que surjannuevos, y desarrollar la conciencia am-biental de la población y su participaciónactiva en la solución y prevención de estosproblemas

-Fortalecer la dimensión ambiental en la adop-ción de decisiones y en las políticas, pro-gramas y planes de desarrollo económicoy social a nivel nacional, sectorial, territo-rial y local

-Aplicar, consecuentemente, el concepto deuso sostenible de los recursos naturalesrenovables, asegurando utilizar sóloaquella parte que no ponga en peligrola capacidad de restauración natural de és-tos y el limitado poder de asimilación dedesechos del ambiente

-Aplicar, consecuentemente, el concepto deuso sostenible de los recursos no reno-vables, que trasciende al de uso racional,en el sentido de que, además de procurarracionalidad en su utilización y de respe-tar la capacidad de carga que tienen lossistemas naturales para asimilar desechos,significa también aplicar parte de las uti-lidades provenientes de su explotación enla búsqueda de sustitutos viables y de tec-nologías de menores insumos y en los ca-sos posibles la reutilización y reciclaje, quepermitan el máximo aprovechamiento delrecurso (CITMA 1997c).

Estas bases contienen la concepción delser humano como sujeto y objeto del desarro-llo sostenible y destacan la posibilidad y lanecesidad de su participación activa en el pro-ceso de adopción de decisiones en todas lasinstancias. Dedican, además, especial atencióna la necesidad de combinar adecuadamentelos objetivos y prioridades de los distintossectores y territorios, y señalan los criteriospara una utilización sostenible tanto de los

recursos naturales renovables como de los norenovables, teniendo en cuenta los reque-rimientos de la generación actual y de las fu-turas generaciones.

La Estrategia Ambiental Nacional tambiénseñala las deficiencias en el proceso de inte-gración de la protección ambiental a las estra-tegias de desarrollo en Cuba y sus causas: in-suficiente conciencia y educación ambiental;falta de eficiencia en algunas actividades degestión; limitada difusión de las innovacio-nes tecnológicas; limitaciones del sistema jurí-dico para dar respuestas adecuadas en cadacaso, entre otras.

En el curso del presente decenio, el avancede los programas de protección ambiental seha visto particularmente afectado, debido alas severas restricciones económicas y finan-cieras enfrentadas desde la interrupción de lasrelaciones económicas preferenciales con losotrora países socialistas de Europa y el recru-decimiento del bloqueo económico, impuestopor el gobierno de los Estados Unidos contraCuba.

En la identificación de los principalesproblemas ambientales del país, se tiene encuenta diversos criterios, como su impacto so-bre la salud y la calidad de la vida de la po-blación, sus implicaciones sobre actividadeseconómicas priorizadas, la extensión territo-rial afectada y sus efectos sobre ecosistemasde alta fragilidad y de importancia socioeco-nómica.

A partir de estas consideraciones, losprincipales problemas ambientales, identi-ficados en la Estrategia Ambiental Nacional(1997), son la degradación de los suelos, eldeterioro del saneamiento y las condicionesambientales en los asentamientos humanos,la contaminación de las aguas terrestres ymarinas, la deforestación y la pérdida de ladiversidad biológica. Como puede observar-se, muchos de estos problemas ambientalesestán relacionados entre sí, lo que debe tener-se en cuenta al diseñar estrategias de res-puesta para hacerles frente.

La degradación de los suelos está aso-ciada a situaciones diversas como la erosión(afecta a más de 4 millones de hectáreas), maldrenaje (2.7 millones de hectáreas), salinidady sodicidad (alrededor de 1 millón de hec-táreas), acidez (1.7 millones de hectáreas), com-pactación (unos 2 millones de hectáreas), en-tre otras. En general, el 60% de la superficiedel país se encuentra afectado por estos yotros factores que pueden acelerar los proce-sos de desertificación (CITMA 1997b).

Consecuentemente, en Cuba, como enotras naciones subdesarrolladas, la degra-

La EstrategiaAmbiental Nacionaltambién señala las

deficiencias en elproceso

de integraciónde la protecciónambiental a las

estrategias dedesarrollo en Cuba y

sus causas:insuficienteconciencia

y educaciónambiental;

falta de eficiencia enalgunas actividadesde gestión, limitada

difusión delas innovaciones

tecnológicas,limitaciones

del sistema jurídicopara dar respuestas

adecuadasen cada caso


RECUADRO 7.5

Principios del trabajo ambiental en Cuba

-Desarrollar la innovación tecnológica am-bientalmente segura, que contribuya, ade-más, a la competitividad internacionalde nuestros productos

-Formar una conciencia ambiental, profun-dizando en las acciones de educación, di-vulgación e información ambiental

-Perfeccionar la legislación ambiental ylograr su cumplimiento real, eficaz y sis-temático, incluyendo los regímenes deresponsabilidad administrativa, civil ypenal

-Perfeccionar y desarrollar nuevos instru-mentos de gestión ambiental

-Sustentar el trabajo ambiental en la con-certación, la cooperación y la coordina-ción entre las autoridades ambientales ylos diferentes organismos, sus uniones deempresas y empresas en los territorios

-Desarrollar una activa política interna-cional, procurando niveles efectivos decooperación y de concertación de lasacciones.

-Coadyuvar al desarrollo económico y so-cial sobre bases sostenibles

-Concentrar los esfuerzos en los principa-les problemas ambientales del país, sindescuidar los problemas locales y susprioridades

-Perfeccionar los mecanismos econó-mico-financieros que permitan enfren-tar los principales problemas ambienta-les actuales y las necesidades del de-sarrollo

-Concertar las acciones en torno al Mi-nisterio de Ciencia, Tecnología y Me-dio Ambiente, en su calidad de rectorde la política ambiental

-Hacer partícipes activos a todos losactores sociales tanto a nivel centralcomo local, sobre la base de una accióncoordinada, fundada en la coopera-ción y la corresponsabilidad

-Proyectar la ciencia y la tecnología cuba-nas en función de contribuir a la soluciónde los principales problemas ambientales

CITMA 1997c.

dación de los suelos constituye uno de losproblemas ambientales más graves, en tantoafecta la base fundamental de la actividadeconómica del país, el sector agropecuario. Ladegradación de los suelos cubanos se explica,en parte, por factores naturales, pero, sobretodo, por factores antrópicos, cuyos efectosse han acumulado durante largos períodos.

La degradación de los suelos y el deterio-ro del entorno rural se reforzaron conside-rablemente durante las seis primeras décadasdel presente siglo, debido, entre otras razones,a la inequidad prevaleciente en la estructurade la tenencia de la tierra. Durante ese períodocoexistían, de un lado, la presencia de grandeslatifundios, y del otro, una creciente pobla-ción rural desposeída de tierras.

Después de 1959 continuaron los procesosde deterioro de los suelos, aunque por razonesdiferentes. El paso a métodos de agriculturaintensiva, basada en una utilización crecientede fertilizantes químicos, pesticidas y maqui-naria agrícola, así como la extracción de mine-rales a cielo abierto, han contribuido en granmedida al aumento de la degradación de lossuelos. En la medida en que la ampliación delas actividades agrícolas ha rebasado los lími-tes de los suelos de mejor calidad, se ha enca-recido notablemente el manejo y la recupe-ración de este importante recurso.

Tras el reconocimiento de tales realidadesy en medio de las limitaciones impuestas porlas dificultades económicas de los años no-venta, se ha brindado especial atención al fo-mento de prácticas agrícolas sostenibles.

Entre las medidas requeridas para la recu-peración de los suelos se encuentran el empleode mejoradores químicos y orgánicos, la utili-zación de enmiendas calcáreas, la rotación decultivos y el mejoramiento de las técnicas deriego y drenaje, en dependencia de la afecta-ción que se presente. Muchas veces, los traba-jos de recuperación no avanzan más allá deciertos límites, debido a los altos costos queentrañan y, en ocasiones, debido al déficit deequipos especializados.

La adopción de nuevas prácticas agrope-cuarias sostenibles se ha vinculado estrecha-mente con el desarrollo biotecnológico segu-ro del país. Está previsto continuar el desarro-llo de biofábricas y, por esa vía, aumentar laproducción nacional de semillas mejoradaspara la obtención de nuevas variedades másproductivas y resistentes. También se ha pro-gresado notablemente en la utilización de biofer-tilizantes, bioestimuladores y medios biológicospara el control de plagas y enfermedades.

En la Estrategia Ambiental Nacional sedestaca, entre otras propuestas de acción, la

necesidad de desarrollar sistemas de pro-ducción, basados en el manejo integral de im-portantes recursos como suelo, agua y cu-bierta forestal. Es decir, sistemas que integrende forma sostenible las producciones agrí-colas, forestales y pecuarias.

El saneamiento y las condiciones am-bientales en los asentamientos humanos enCuba ha sido un tema ambiental prioritario du-rante el período revolucionario. Sin ̀ Hˇ•„ˆÀ„ˆ•`´••`Ïˆ•¨ˆˇ•´•Š-•Ô‡„ˆ˚ˇ`¨•`•ˆ•O•••O‰‚˚‚@ˇ` ••¸ˆ•O„ˆ˚ˆ•´„•¸••Oˆ`Ïˆ•´•Oˆ•˚ˆ••O‰•••`•Ô••‡„ˆ•˚`•Ô‰ˆˇ ¸•AÏ‰ˆˇ‚¸•O•O„Òˆ´ˆ`•¸•O‚`Œˆ@¸ˆ`Œˆ O•ˆ˚ íva sobre la calidad de la vida y lasalud de la población ubicada en las zonasafectadas.

El agravamiento de este problema am-biental durante los años noventa se explica,entre otros factores, por las afectaciones delservicio de agua potable (tanto en cantidadcomo en calidad), las limitaciones para la re-colección y disposición de desechos sólidosy el adecuado manejo de los desechos peli-grosos y, en ciertas localidades, los proble-mas de calidad del aire.

Uno de los logros socioeconómicos másrelevantes del período revolucionario, con im-plicaciones favorables sobre la calidad de lavida en los asentamientos humanos, ha sidoel programa de desarrollo hidráulico. Median-


te un amplio proyecto de construcción depresas y micropresas, se incrementó la capa-cidad de embalse desde 48 millones de metroscúbicos en 1958, hasta 9 600 millones a comien-zos de la presente década. Ello permitió, entreotros resultados, aumentar significativamen-te la cobertura de agua potable de la pobla-ción (CITMA 1995a).

Sin embargo, la cantidad y la calidad delagua potable suministrada a la población enlos últimos años ha sido sensiblemente afec-tada debido básicamente al déficit de los pro-ductos necesarios para su tratamiento, al dete-rioro de las instalaciones, redes de acueductoy alcantarillado, y a la irregularidad en las la-bores de mantenimiento.

También se ha afectado significativamen-te la recolección y disposición de los desechossólidos como resultado de las limitaciones enel transporte automotor y en la disponibilidadde depósitos. Consecuentemente, han prolife-rado los microvertederos, incluso en las zonashabitadas. Adicionalmente, emergen proble-mas con el estado higiénico-sanitario de losvertederos, la operación de los rellenos sani-tarios, y el manejo de los residuos hospi-talarios y otros residuos peligrosos. A todo loanterior se añade el incremento de la presenciade animales domésticos y de corral en las vi-viendas, con serios efectos contaminantes eimplicaciones adversas para la salud de lapoblación, sobre todo, en las zonas densa-mente pobladas.

En algunos asentamientos humanos, lascondiciones ambientales han estado afecta-das por la deficiente calidad del aire debido,entre otras razones, a incorrectas ubicacionesrelativas de los centros industriales y los asen-tamientos poblacionales, así como a vio-laciones de la legislación ambiental. El pro-blema se agrava ante la imposibilidad de con-tar con sistemas eficientes de depuración delas emisiones, la persistencia de un parque detransporte en gran medida obsoleto y el défi-cit de áreas verdes, entre otros factores. Debeseñalarse, además, el serio deterioro sufridoen los últimos años en los sistemas de moni-toreo, debido a la falta de insumos y la obso-lescencia del escaso equipamiento existente.La principal fuente de contaminación de laatmósfera sigue siendo la industria, con gran-des focos contaminantes en Ciudad de LaHabana, Mariel, Moa, Nicaro, Nuevitas y San-tiago de Cuba.

La solución de estos problemas exige im-portantes inversiones en la infraestructura desaneamiento ambiental de los asentamientoshumanos, cuya materialización dependería enalto grado de la disponibilidad de recursos fi-

nancieros. Tambien requiere perfeccionar la or-ganización y gestión ambiental, y potenciar laparticipación comunitaria, para asegurar unaprovechamiento óptimo de los limitados re-cursos disponibles.

El incremento, en los últimos años, de losniveles de contaminación de las aguas inte-riores y marinas está muy relacionado con laslimitaciones en el tratamiento de residuales, ycon el deterioro de los sistemas de monitoreoy control de la calidad de las aguas, por limi-taciones financieras. Este problema, ademásde afectar diversos sectores económicos co-mo la pesca, la agricultura, el turismo y otros,tiene efectos adversos sobre los ecosistemasy la calidad de la vida en general.

La situación más grave de contaminaciónde las aguas costeras está limitada a la Bahíade La Habana y, en menor grado, a las de San-tiago de Cuba, Cienfuegos y Matanzas. Unaparte importante de la contaminación costeraprocedente de fuentes terrestres es causadapor sustancias residuales industriales, agrope-cuarias y domésticas que, por lo general, lle-gan a la costa sin tratamiento alguno. El 47%de las contribuciones a la carga del ecosiste-ma costero proviene de los centrales azuca-reros, las destilerías y las fábricas de torula; el26% son residuales domésticos; el 10% pro-ceden de la industria alimenticia; el 5%, de laactividad agropecuaria, y el 12% restante, deotras fuentes (CITMA 1997a).

Para revertir los problemas de contami-nación en las aguas interiores y costeras, deberegistrarse un progreso sustancial en la re-ducción de los residuales —mediante el reci-claje, el fomento de producciones limpias uotras vías—, y un avance significativo en eltratamiento de los desechos.

La protección y el manejo de los bosquesen las últimas cuatro décadas ha buscadocompensar el acelerado proceso de defores-tación que afectó al país, sobre todo, entre co-mienzos del siglo XIX y el decenio de los añoscincuenta del presente siglo. El área de terri-torio nacional cubierta por bosques se redujodel 95% en 1492, al 89% en 1812, al 54% a co-mienzos de este siglo, y a apenas el 14% en1959 (COMARNA 1991 y CITMA 1995a).

En abril de 1959, fue promulgada la Ley239, Ley de Repoblación Forestal, que sirvióde base para el desarrollo de un amplio pro-grama de reforestación. A partir de 1987, elprograma fue reforzado con la puesta enmarcha del Plan Manatí, apoyado amplia-mente por la población, y mediante el cual hasido posible elevar la superficie cubierta porbosques hasta alrededor del 20% (CITMA1997a).


Durante el período especial se registró unatendencia al uso irracional de los bosques confines energéticos, debido al déficit de com-bustibles domésticos, el establecimiento deáreas de autoconsumo y otras acciones cons-tructivas sin una adecuada evaluación de losimpactos ambientales. En este campo se des-taca, entre otras implicaciones adversas, la pér-dida de diversidad en la flora forestal y lasafectaciones en los ecosistemas frágiles.

Entre las acciones propuestas en la Estra-tegia Nacional Ambiental para enfrentar losproblemas de deforestación se incluyen el per-feccionamiento de los planes de manejo fo-restal, una combinación de instrumentos edu-cativos y coercitivos ante las infracciones dela legislación vigente, el fomento de la repo-blación forestal en zonas montañosas y eco-sistemas frágiles como parte del Plan Turquino-Manatí, y la ampliación de los bosques ener-géticos. Muchas de estas propuestas consi-deran, como uno de sus componentes básicos,la necesidad de mantener y ampliar la parti-cipación comunitaria.

El interés del Estado en la promoción deprogramas integradores del desarrollo socio-económico y la protección del entorno, ha te-nido una clara expresión, desde la década delsesenta, en algunas zonas montañosas, comola Sierra del Rosario (Pinar del Río), que en1985 fue declarada Reserva de la Biosfera porel Programa Hombre y Biosfera de la UNES-CO. A este ejemplo, se añaden otras inicia-tivas como el Gran Parque Nacional SierraMaestra, en funcionamiento desde 1980, y elPrograma Nacional de Desarrollo Integral delas Montañas, en operación desde 1987 conel nombre de Plan Turquino.

Los resultados socioeconómicos y am-bientales de este programa han sido exitosos.Además del crecimiento en producciones lo-cales de gran importancia económica, se haobservado avances notables en áreas comola repoblación forestal, la recuperación de lossuelos, el fomento de las fuentes energéti-cas renovables, la reducción del éxodo de po-bladores locales, la estabilización de la fuer-za de trabajo, la conservación de los valoresculturales y la elevación del nivel de vida enlas comunidades.

En cuanto a la biodiversidad, se ha lle-gado a considerar que Cuba posee la mayorriqueza genética de todas las islas del hemis-ferio occidental y algunos ecosistemas ubi-cados entre los de mayor productividad a ni-vel internacional, como los bosques tropi-cales lluviosos de las zonas montañosas, losmanglares, los arrecifes coralinos y las pra-deras sumergidas. Vale la pena recordar, sin

embargo, que en Cuba, como en otros territo-rios insulares, los ecosistemas naturales sonextremadamente frágiles, y su flora y faunasilvestres son altamente vulnerables a loscabios ambientales severos.

Como parte de los esfuerzos dirigidos a laconservación de la biodiversidad, desde 1960se ha trabajado intensamente en el estableci-miento y desarrollo de un sistema de áreasprotegidas. A partir de 1981, quedó esta-blecido el Sistema o Red Nacional de AreasProtegidas, que ha sido perfeccionado desdeentonces. Este sistema abarca en la actuali-dad unas 80 unidades: 8 reservas naturales,14 parques nacionales, 22 reservas ecológi-cas, 4 elementos naturales destacados, 11refugios de fauna, 11 reservas florísticasmanejadas, 2 paisajes naturales protegidos y8 áreas protegidas de recursos manejados(CITMA 1997a).

Entre las causas de pérdidas en la diver-sidad biológica se destacan los problemas enla integración entre las estrategias de con-servación y uso sostenible de la biodi-versidad y las actividades de desarrollo eco-nómico, así como la falta de control sobre elcumplimiento de la legislación vigente.

En la actualidad, se dedica especialatención a la evaluación de los impactos y ala aplicación de medidas preventivas y correc-toras. En este sentido, tienen prioridad losprogramas especiales para la conservación delas especies en peligro de extinción, la con-servación de los bancos de germoplasma, yla regulación y el control de los riesgos deri-vados de la utilización de organismos vivosmodificados por la biotecnología.

Además del diseño y aplicación de planesde acción para hacer frente a los problemasambientales mencionados, otros temas prio-rizados son la conservación y restauraciónde la zona costera, el desarrollo de tecnolo-gías energéticas sostenibles, el fomento delturismo sostenible, la elaboración de normasambientales nacionales y el reconocimientode la variable ambiental como criterio de com-petitividad nacional e internacional.7

La Estrategia Ambiental Nacional dedicaespecial atención no sólo al análisis de losprincipales problemas ambientales, presentesen la realidad cubana, sino que, además, pro-pone programas de respuesta para enfrentaresos problemas bajo un enfoque sistémico e

7 Para más información acerca del vínculo entremedio ambiente y desarrollo en sectores económi-cos priorizados, como la energía, el turismo y otros,ver COMARNA (1991) y CITMA (1995a, 1995b,1995c).


integrador y con una perspectiva de corto,mediano y largo plazos. También se identifi-can diversos instrumentos para materializaresta Estrategia, tales como:

- El Programa Nacional de Medio Ambientey Desarrollo. Se trata de la adecuacióncubana de la Agenda 21, que sintetiza losaspectos centrales de la política ambien-tal de Cuba y contiene los lineamientospara la acción de los diversos agentes queintervienen en la protección del medio am-biente

- El ordenamiento ambiental. Es un procesode evaluación orientado a lograr un de-sarrollo sostenible del territorio, sobre labase del análisis integral de sus recursosbióticos, abióticos y de sus factores socio-económicos. La preservación de la equi-dad social es uno de los objetivos básicosdel ordenamiento ambiental, junto al usoracional de los recursos naturales

- La legislación ambiental. Incluye, ademásde la Ley Marco, las demás regulacioneslegales destinadas a proteger el medio am-biente y las normas técnicas de protecciónambiental

- La evaluación de impacto ambiental. Estádirigida a identificar, predecir, evaluar einformar de los efectos de los planes,programas, proyectos y obras sobre el me-dio ambiente y los recursos naturales, co-mo parte del proceso de adopción de de-cisiones. Incluye, además, informacióndetallada acerca de las medidas de miti-gación correspondientes

- La licencia ambiental. Es el documento ofi-cial otorgado por el CITMA, en virtud delcual se autoriza la realización de una obrao actividad. La autorización contenida enla licencia ambiental está sujeta al cum-plimiento por el beneficiario de los re-quisitos establecidos en relación con laprevención, mitigación, corrección y com-pensación de los efectos ambientales dela obra o actividad en cuestión

- La inspección ambiental estatal. Se definecomo una actividad de control, fisca-lización y supervisión del cumplimiento delas disposiciones y normas jurídicas vi-gentes en materia de protección del medioambiente y uso sostenible de los recur-sos naturales. Es un mecanismo eminen-temente preventivo

- La investigación científica e innovacióntecnológica. Los avances en esta di-rección están asegurados, en gran medi-da, por la dotación de fuerza de trabajocalificada y por la infraestructura de in-vestigación y desarrollo creada en las úl-timas cuatro décadas

- La educación y divulgación ambientales.Entre los lineamientos generales de la Es-trategia Nacional de Educación Ambien-tal se destacan el fortalecimiento de lacapacidad institucional, la formación y ca-pacitación de los recursos humanos, la di-mensión ambiental en la educación for-mal, la dimensión ambiental en los proce-sos de educación no formal, el desarrolloy fortalecimiento de la disponibilidad yacceso a la información, y la dimensiónambiental en los procesos de comunica-ción y divulgación (CITMA 1997c)

- Los instrumentos de regulación económica.Se considera el empleo de políticas tributa-rias, arancelarias, o de precios diferen-ciados, entre otras; y su aplicación efec-tiva exige un avance significativo en lavaloración y contabilización de los recur-sos del patrimonio ambiental

- Los indicadores ambientales para la adop-ción de decisiones. Se consideran comoelementos clave para organizar un ade-cuado sistema de información ambiental,que contribuya al proceso de adopciónde decisiones

- La política ambiental internacional. Sedestaca la posición cubana en defensa delderecho soberano de cada país para admi-nistrar sus recursos naturales, el principiode la equidad en las relaciones inter-nacionales, el derecho al desarrollo desdeuna perspectiva integral, y los reque-rimientos de financiamiento y de tecno-logías para el desarrollo sostenible en lospaíses subdesarrollados

En las negociaciones internacionales so-bre el tema, Cuba ha continuado abogandopor un enfoque integral en el tratamiento delvínculo entre medio ambiente y desarrollo, ypor una profunda restructuración de las rela-ciones internacionales, sobre bases equi-tativas, a tono con los requerimientos del de-sarrollo sostenible. En este sentido, Cuba hadenunciado la deuda ecológica del Norte, esdecir, la responsabilidad histórica de los paí-ses industrializados con los problemas am-


bientales globales y con la crisis socioeco-nómica que afecta a sectores mayoritarios dela población del Tercer Mundo.

Como otros pequeños Estados insularessubdesarrollados, Cuba, con una contribu-ción marginal a las emisiones globales de ga-ses de efecto invernadero, pudiera verse sen-siblemente afectada por el cambio climáticoprovocado a partir de la acumulación de talesgases, los que son emitidos, principalmente,por los países industrializados. Tal situaciónrevela un serio problema de inequidad en lasrelaciones Norte-Sur, que es objeto de debateen las negociaciones internacionales sobre elcambio climático. Desde 1992, Cuba forma par-te de la Alianza de Pequeños Estados Insula-res (AOSIS), que agrupa a numerosos paísesvulnerables al cambio climático global (Pichs1994 y 1997).

En la actualidad, Cuba es signataria de nu-merosos instrumentos jurídicos internaciona-les de relevancia ambiental, tales como la Con-vención sobre el comercio internacional deespecies amenazadas de fauna y flora silvestre(CITES); el Protocolo de Montreal, relativo alas sustancias que agotan la capa de ozono;el Convenio de Basilea sobre el control de losmovimientos transfronterizos de desechospeligrosos y su eliminación; el Convenio sobreDiversidad Biológica; la Convención Marcode las Naciones Unidas sobre el Cambio Climá-tico; la Convención de las Naciones Unidassobre el Derecho del Mar; la Convención delas Naciones Unidas de lucha contra la deser-tificación en los países afectados por sequíagrave o desertificación, en particular en Africa;y el Convenio para la protección y el desarrollodel medio marino de la región del Gran Caribe.


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TERCERA PARTE:

Medición de los aspectos relevantesdel desarrollo humano y la equidad

CAPITULO 8:

CAPITULO 9:

Aproximaciones a la medición del desarrollo humano y la equidad

Logros de Cuba en áreas relevantes del desarrollo humanoy la equidad en el contexto de América Latina y el Caribe

CAPITULO 10:

El desarrollo humano y la equidad a escala territorial

NOTA TECNICA 1:

Indice de Desarrollo Humano y Equidad

NOTA TECNICA 2:

Indice Territorial de Desarrollo Humano y Equidad

123APROXIMACIONES A LA MEDICION DEL DESARROLLO HUMANO Y LA EQUIDAD

Aproximaciones a la medición deldesarrollo humano y la equidad

CAPITULO 8

Lo relativo de las posiciones relativas que ocupan los países de acuerdo con su desarrollohumano

Dado un concepto establecido, se puede definir un indicador como un instrumento demedición construido teóricamente para ser aplicado a un conjunto de unidades de análisis conel propósito de producir un número que cuantifica el concepto asociado a ese colectivo (Rojas1994). Asimismo, tal definición es válida para un índice, si se considera como tal —a los efectosde esta discusión— el resultado sintético de un conjunto de indicadores. Por ende, para unmismo conjunto de elementos evaluados según un mismo concepto, se puede obtener variadosresultados que dependerán de la construcción teórica subyacente en el diseño del indicador odel índice, el cual no es ajeno a la subjetividad (ni a la intencionalidad) de quien lo construye.

En el caso específico de la medición del desarrollo humano (el concepto), a través del Indicede Desarrollo Humano u otros alternativos (los índices) en los países (las unidades de análisis),la situación ha sido resaltada al señalarse el amplio margen de variación que puede tener laposición comparativa de un país con otros, en dependencia de la forma de construir y calcularel índice (Martínez 1997).

Luego, la posición relativa de un país —o de cualquier espacio territorial— respecto a otroen cuanto a su desarrollo humano, o a su equidad, no es inequívoca: depende de cómo seanconceptualizados y medidos el desarrollo humano y la equidad.

¿Qué índices han sido empleados para medir el desarrollo humano?

En este capítulo, son examinadas las características de diversos índices empleados para lacuantificación del desarrollo humano, considerado tanto integralmente como en sus aspectosespecíficos. Finalmente, se esboza los rasgos más sobresalientes de un nuevo Indice de DesarrolloHumano y Equidad, empleado, en el presente trabajo, para la evaluación de los países de Amé-rica Latina y el Caribe. Asimismo, se incorpora un Indice Territorial de Desarrollo Humano yEquidad para la evaluación de la equidad relativa de las provincias de Cuba.1 En las Notas Téc-nicas 1 y 2, se amplía, respectivamente, sobre las características de ambos índices y se ejempli-fica su cálculo.

Un resumen de las características de los índices propuestos en los Informes sobre De-sarrollo Humano de 1990 a 1999 2 se ofrece en la Tabla 8.1.

1. Los índices a los cuales se hará referencia en elcapítulo son los siguientes:Indice de Desarrollo HumanoIndice de Desarrollo de GéneroIndice de Potenciación de GéneroIndice de Pobreza de CapacidadIndice de Pobreza HumanaIndice de Pobreza Humana de los países en desarrolloIndice de Pobreza Humana de los países industria-lizadosIndice de Desarrollo Humano ModificadoIndice de Desarrollo Humano ProvincialIndice de Seguridad Humana ObjetivoIndice de Seguridad Humana SubjetivoIndice de Calidad de VidaIndice de Desarrollo Humano Modificadode Noorbakhsh

2. El Informe sobre Desarrollo Humano 1999 fuepublicado cuando este documento se encontraba enuna fase avanzada de elaboración. Por ello, se haráreferencia a él limitadamente, y se ampliará suanálisis en la próxima edición de la investigaciónsobre desarrollo humano en Cuba.

La posición relativade un paísrespecto a otroen cuanto a sudesarrollo humano,o a su equidad, noes inequívoca:depende decómo seanconceptualizadosy medidosel desarrollo humanoy la equidad

Indice de Progreso SocialIndicador General de Accesibilidad al DesarrolloSocial AcumuladoIndice de Iniquidades en SaludIndice de Desarrollo Social CivilIndice de Riesgo ReproductivoIndice de Opciones AnticonceptivasIndice de Salud ReproductivaIndice de Desarrollo Humano y EquidadIndice Territorial de Desarrollo Humano y Equidad.


TABLA 8.1Características de los índices propuestos en los Informes sobre Desarrollo Humano

¿Qué pretende medir ? ¿Cuáles indicadores lo componen? ¿En cuáles Informeshan sido calculados?

Indice

-Esperanza de vida al nacer-Tasa de alfabetización en adultos (%)-Tasa de matrícula combinada en educación primaria, mediay superior (%)-PIB real per capita(Los componentes del índice han sido modificados endiferentes ediciones del Informe sobre Desarrollo Humano;los indicadores relacionados son los empleados en el Informede 1999)

Para ambos sexos:-Esperanza de vida al nacer-Tasa de alfabetización en adultos (%)-Tasa de matrícula combinada (%)-Participación proporcional en la población total (%)-Participación en la población económicamente activa (PEA) de 15 y más años de edad (%)Globalmente:-PIB real ajustado per capita-Cociente entre salario medio femenino y masculino

Para ambos sexos:-Participación (%) en el Parlamento-Participación (%) en puestos administrativos y ejecutivos-Participación (%) en puestos profesionales y técnicos-Participación proporcional de la población total-Participación proporcional en la PEAGlobalmente:-PIB real no ajustado per capita-Cociente entre salario medio femenino y masculino

-Niños de 5 años con peso insuficiente (%)-Partos sin asistencia por personal capacitado (%)-Mujeres de 15 ó más años analfabetas (%)

-Personas que se estima no sobrevivirán a los 40 años (%)-Adultos analfabetos (%)-Personas sin acceso a agua potable (%)-Personas sin acceso a servicios de salud (%)-Menores de 5 años con peso moderado y severamente insuficiente (%)

-Personas que se estima no sobrevivirán a los 40 años (%)-Adultos analfabetos (%)-Personas sin acceso a agua potable (%)-Personas sin acceso a servicios de salud (%)-Menores de 5 años con peso moderado y severamante insuficiente (%)

-Personas que se estima no sobrevivirán a los 60 años (%)-Adultos funcionalmente analfabetos según definición de la OCDE (%)-Personas que viven por debajo del límite de la pobreza deingreso (%), fijado en el 50% de la mediana del ingreso personal disponible-Tasa de desempleo de largo plazo (12 meses o más) de la población en edad activa

1990-1999El desarrollo humano en formaintegral,el cual contempla las di-mensiones:longevidad, conocimien-tos e ingreso

El desarrollo humano en formaintegral, ajustado en función de ladesigualdad entre géneros

La desigualdad de género en esferasclaves de la participación económi-ca y política, y en la adopción de de-cisiones

La parte de la población que carecede capacidad humana básica omínima esencial

La privación en cuanto al desarrollohumano básico en las mismasdimensiones que el IDH

La privación en cuanto al desarrollohumano en las tres dimensionesesenciales de la vida humana re-flejadas en el IDH

La privación en cuatro dimensionesesenciales de la vida humana: longe-vidad, conocimientos, nivel de vidadecente y exclusión social

Indice de DesarrolloHumano (IDH)

Indice de Desarrollode Género (IDG)

Indice dePotenciación deGénero (IPG)

Indice de Pobreza deCapacidad (IPC)

Indice de PobrezaHumana (IPH)

Indice de Pobreza Hu-mana de los países endesarrollo (IPH - 1)

Indice de PobrezaHumana de los paísesi n d u s t r i a l i z a d o s(IPH-2)

1995-1999

1995-1999

1996

1997

1998-1999

1998-1999


El Indice de Desarrollo Humano (IDH), introducido en el Informe sobre Desarrollo Humanode 1990 y empleado en los sucesivos Informes, pretende medir el desarrollo humano en formaintegral, al contemplar las dimensiones de longevidad, conocimientos e ingreso, y se considera“como una medida de la capacidad de la gente para lograr vidas sanas, comunicarse y participaren las actividades de la comunidad y contar con recursos suficientes para conseguir un nivel devida razonable” (PNUD 1993).

En el Gráfico 8.1 se representa los valores extremos (máximos y mínimos) de IDH, así comolos países que los obtuvieron, tal como ha sido reflejado en los Informes de 1990 a 1999.

Cada una de las dimensiones consideradas en el IDH se ha cuantificado a través de índicessustentados en variables que no han sido siempre las mismas en las diversas oportunidades enlas que se ha calculado.

La longevidad ha sido medida en todas las oportunidades mediante el Indice de esperanzade vida al nacer (EVN), basado en este indicador. Sin embargo, el uso del indicador de EVN hasido criticado (Sunkel y Zulueta 1990) en tanto si dos países tienen similar EVN, pero diferenteedad media de sus poblaciones, el país con promedio de edad joven está en mejor situación dedesarrollo humano que el otro con mayor promedio de edad, debido a que si bien se reconocecomo una preocupación central de todas las sociedades humanas la prolongación de la vida,también se concede importancia suprema a la posibilidad de realizar múltiples actividades duran-te su transcurso.

La cuantificación de la dimensión conocimientos ha sufrido cambios. Inicialmente, en elInforme de 1990, se empleó un índice basado solamente en la tasa de alfabetización en adultos.Tras algunos cambios, desde el Informe de 1995, se obtiene un Indice de nivel educacional enfunción, a su vez, del Indice de alfabetización en adultos y del Indice de la tasa de matrículacombinada en educación primaria, secundaria y superior. Se pondera el primero con peso de 2/3y el restante, con peso de 1/3.

La medición de la dimensión ingreso también ha sufrido transformaciones, la más recientede las cuales aparece en el Informe de 1999. Sobre este aspecto se ampliará posteriormente.

En todos los casos, los índices representan la situación del país respecto a un valor óptimoentre los países considerados. En un principio, las cotas venían dadas por los valores extremosde los indicadores observados en los países analizados. En el Informe de 1994, se introducen

1991Sierra Leona (0.048)

Canadá (0.982)Guinea (0.052)1992

1993

1994

1995

Níger (0.116)1990

Guinea (0.045)

Guinea (0.191)

Níger (0.207)

1996Níger (0.204)

0.0 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0

VALORES DE IDH

Cuadro 1 de los Informes sobre Desarrollo Humano de 1990 a 1999.

Sierra Leona (0.176)

Sierra Leona (0.185)

Sierra Leona(0.254)1999

0.7 0.90.30.1 0.5

1998

1997

INFORMES

Valores mínimos y máximos de IDH en los Informes sobre Desarrollo Humanoentre 1990 y 1999

GRAFICO 8.1

Japón (0.983)

Canadá (0.932)

Canadá (0.950)

Canadá (0.951)

Canadá (0.960)

Canadá (0.960)

Canadá (0.932)

Japón (0.993)

Japón (0.996)


valores fijos, modificados posteriormente. En el Informe de 1999, considerando el cambiointroducido en el tratamiento del ingreso, los valores fueron (PNUD 1999):

En la forma concebida, el IDH adopta valores entre 0 y 1, más alto, mientras mayor sea eldesarrollo humano cuantificado a través de este índice.

El tratamiento del ingreso: conflicto histórico

Con respecto a la forma de valorar el ingreso como componente del IDH, cabe preguntarse:¿debe amortiguarse el impacto de ciertos niveles altos de riqueza sobre el desarrollo humano?¿es válido el supuesto de que a medida que el ingreso aumenta por encima de un determinadovalor, disminuye su impacto en el desarrollo humano? La concepción subyacente detrás de estemodo de pensar de los redactores de los Informes es que, para lograr un nivel respetable dedesarrollo humano, no se requiere de ingresos ilimitados (PNUD 1999), lo que pudiera traducir-se en que más allá de cierto nivel de ingreso, el dinero no es ya necesario para vivir o, al menos,va siendo menos indispensable para vivir dignamente (CIEM 1997).

En el Informe sobre Desarrollo Humano de 1990, el ingreso se cuantificó mediante el logarit-mo del Producto Interno Bruto (PIB) real per capita (PIB per capita ajustado a paridades depoder adquisitivo), expresado en dólares PPA. El empleo del logaritmo de este valor, en lugar delvalor en sí, procuraba reflejar los rendimientos decrecientes del ingreso en las capacidadeshumanas (PNUD 1990).

En el Informe de 1991, fue realizada una modificación importante en la forma de medir elingreso, mantenida hasta el de 1998, basada en la premisa — ya establecida en el Informe de1990 — de la existencia de rendimientos decrecientes del ingreso destinado al desarrollo. Elvalor del PIB real per capita se ajustaba en función de su nivel relativo a un “umbral de ingreso”de acuerdo con la fórmula de Atkinson.3 De esa forma, si el PIB real per capita era menor que elumbral de ingreso, no se ajustaba; y si era mayor, mientras mayor era la diferencia con el umbralde ingreso, mayor era el efecto del ajuste. Las cifras de umbral de ingreso variaron en losdistintos Informes por diversas razones. Entre ellas, los cambiantes criterios de cuál debiera serla meta de ingreso para los países en desarrollo y la introducción de nuevos índices conten-tivos de información sobre el ingreso. En el Informe de 1998 —último en el que se establece esteumbral—, se fijó en 5 990 dólares PPA, correspondiente al ingreso medio mundial de 1995(PNUD 1998a).

... ¿está resuelto el problema?

En el Informe de 1999, se introduce un cambio en la forma de abordar el ingreso. Los autoresconsideran que el problema principal con el procedimiento empleado hasta entonces —elsustentado en el ajuste al umbral de ingreso— es que descuenta los ingresos por encima delumbral de forma muy drástica, penalizando a los países por encima de tal nivel. Se propone quela dimensión ingreso se cuantifique a través de la relación

W(y) = (log y - log ymin

) / ( log ymax

- log ymin

)

donde W(y) es el índice de ingresos, y es el PIB real per capita, ymin

es igual a 100 dólares PPAy y

max adquiere el valor de 40 000 dólares PPA.4 Los autores consideran que este procedimiento

3. El procedimiento puede consultarse, por ejemplo,en PNUD (1998a).

4. Esta relación es el resultado particular de con-

INDICADOR VALOR MINIMO VALOR MAXIMO

Esperanza de vida al nacer

Tasa de alfabetización en adultos (%)

Tasa de matrícula combinada (%)

PIB real per capita

25

0

0

100

85

100

100

40 000

siderar e (la elasticidad en una cierta función deutilidad marginal) igual a 1. Otras expresiones sur-gen si se considera otros valores de e. Véase Anandy Sen (1999).


presenta varias ventajas: no descuenta el ingreso tan drásticamente como lo hacía el pro-cedimiento anterior; descuenta todo el ingreso, no sólo aquél por encima de cierto nivel, y laasíntota comienza bastante tarde, de forma que no se castiga indebidamente a los países deingresos medianos (PNUD 1999).

La crítica al procedimiento de ajuste al umbral de ingreso en su esencia (la marcada re-ducción del ingreso por encima de esa cota), ha sido realizada por diversos autores, aun cuandosu enfoque pudiera no ser exactamente el mismo.

Lüchters y Menkhoff (1996), identificaron tres problemas técnicos en la forma de cálculo delIDH, utilizada en el Informe de 1995, pero sus observaciones son también válidas para posterioresediciones del índice. Dos de esos problemas están relacionados con el ajuste al umbral deingresos.5 Anand y Sen (1996) también realizaron una detallada evaluación de la fórmula dedescuento del ingreso.6 Silva (1996), asimismo, ha reflexionado incisivamente sobre el uso delajuste discutido.

En la Investigación sobre Desarrollo Humano en Cuba 1996, se señaló que el principalproblema del IDH parecía radicar en el ajuste del PIB real per capita al umbral de ingreso porcuanto amortigua bruscamente las diferencias de aquellos valores por encima de ese umbral(CIEM 1997).

Previamente, López (1996) había expuesto tres razones para el empleo del PIB real per capitano ajustado al umbral de ingreso —en lugar del ajustado— en la conformación de un Indice deDesarrollo Humano Modificado (IDHM): que el ajuste atenúa violentamente las diferencias delos valores del PIB real per capita superiores al umbral de ingreso;7 que los valores no ajustadosal umbral de ingreso tienen menos peso sobre el valor del índice (disminuye el efecto de la di-mensión ingreso en el índice), mientras la esperanza de vida al nacer, la tasa de alfabetización enadultos y la tasa de matrícula combinada están más correlacionadas (aumentan el peso de estosindicadores); y que el PIB real per capita no ajustado genera valores de IDHM menosconcordantes con los del IDH.

Los autores del Informe de 1999 señalan que los valores del IDH de este Informe no soncomparables a los del Informe anterior, debido tanto al cambio en la metodología señalada, comopor la revisión realizada a los datos que conforman el índice, en particular el referente al ingreso(PNUD 1999).

¿Perjudica o beneficia el nuevo IDH a los países de América Latina y el Caribe?

El nuevo tratamiento del ingreso provoca varias interrogantes, tanto relacionadas con todoslos países en general, como con los de América Latina y el Caribe, en particular:- ¿Amortigua las diferencias como lo hacía el procedimiento de ajuste al umbral de ingresos?- ¿Cómo influye el cambio en el resultado del IDH?- ¿Qué valores de IDH tienen los países de América Latina y el Caribe con el nuevo tratamiento

del ingreso?- ¿Cuál es la variación en la posición de los países del área según el nuevo IDH en relación con

la obtenida en el Informe de 1998?- ¿Qué parte de la variación en la posición de los países según los valores del IDH se explica por

la modificación en la manera de considerar el ingreso, y qué parte, por variaciones en losvalores de los indicadores que conforman el índice?

Si se ajustara el PIB real per capita al umbral de ingreso, la transferencia de su valor al índicerelacionado con el ingreso sería lineal y marcada para los valores por debajo de este umbral(donde no se hacía ajuste) y prácticamente constante para los valores por encima de él. El ajuste

5. Demuestran que la transformación del PIB sus-tentada en la fórmula de Atkinson no responde es-trictamente al concepto de disminución de las con-tribuciones marginales y que una modificación delumbral de ingreso puede obstaculizar comparacio-nes de los valores del IDH en el tiempo.

6.Un resumen de las observaciones críticas realiza-das se presenta en un trabajo posterior de estos au-tores. Véase Anand y Sen (1999).

7. Por ejemplo, de acuerdo con los resultados del

Informe de 1997, una vez realizado este ajuste, loshabitantes de Colombia tienen un PIB real ajusta-do per capita sólo inferior en 206 dólares PPA alaño (escasamente 17 dólares PPA mensuales) encomparación con los de Japón, cuando en realidadla diferencia es de 15 474 dólares PPA: lo real esmás de 75 veces lo ajustado. Como resultado de esteajuste, el nivel de “riqueza” medio del colombianodifiere del japonés varias veces menos que la dife-rencia dada para países con bajísimos niveles deingreso, como por ejemplo, entre Angola y la R.P.D.Lao, o entre Haití y Etiopía (López 1999).


GRAFICO 8.2Indices asociados al ingreso para el cálculo del IDH para países de América Latina y el Caribe

Indice asociado al ingreso

1.0

0.9

0.8

0.7

0.6

0.5

0.4

0.3

0.2

0.1

0.0

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16PIB real per capita (miles de dólares PPA)

UNDP 1998 y cáculo realizado para este estudio

Resultados según ajusteal umbral de ingreso

Resultados según procedimientointroducido en el Informe de1999

significaba que el aporte al IDH discrepaba ostensiblemente más entre un país con PIB real percapita de 2 000 dólares PPA y otro de 5 000, que entre uno con PIB real per capita de 6 000 y otrode 16 000 dólares PPA. Por otra parte, la modificación propuesta genera una curva mucho mássuavizada, aunque no sea estrictamente igual la transferencia del PIB per capita real al índiceasociado al ingreso para todos los niveles de PIB real per capita (Gráfico 8.2).

Para valores del PIB real per capita inferiores a unos 4 000 dólares PPA, es superior el índiceasociado al ingreso obtenido por el nuevo procedimiento, que el que resultaba por el ajuste alumbral de ingreso (Gráfico 8.2). Este hecho tiene impacto en los resultados del IDH. En paísescon bajos niveles de ingreso (en particular, inferiores a 4 000 dólares PPA de PIB real percapita), el nuevo procedimiento genera valores más altos de IDH a iguales niveles en los in-dicadores de esperanza de vida al nacer y de escolaridad; lo contrario ocurre en países con PIBreal per capita superiores a los 4 000 dólares PPA (Gráfico 8.3). Luego, el nuevo enfoque detratamiento del ingreso beneficia relativamente, en el cálculo del IDH, a los países más pobres ypenaliza a los países más ricos.

En la Tabla 8.2, se muestran los valores de IDH obtenidos por los países de América Latinay el Caribe según el Informe de 1999, el cambio total de posiciones respecto a la ubicaciónlograda según el Informe de 1998 y la modificación explicada por el cambio en la metodología devalorar el ingreso.

La mayor diferencia positiva (26 posiciones) —exclusivamente explicada por el cambio en elprocedimiento al considerar el ingreso— la presenta Cuba. La menor, San Vicente y Granadinas,y Belice (-20 ).En el Recuadro 8.1 se relaciona algunas cuestiones metodológicas que deben ser tenidas encuenta al considerar el valor del IDH y la posición de un país de acuerdo con ese valor.8 Losaspectos se irán examinando en el texto.

8. Aunque en particular el recuadro se refiere al IDH, varios de los aspectos mencionados son, asimismo,válidos para otros índices sintéticos.

GRAFICO 8.3Influencia del cambio en la forma de tratar el ingreso en los valores de IDH para América Latina y el Caribe

IDH

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16PIB real per capita (miles de dólares PPA)

Valores de IDH obtenidos modificando el índicede ingresos y manteniendo constante los índicesde esperanza de vida al nacer y de escolaridad

1.0

0.9

0.8

0.7

0.6

0.5

0.4

0.3

Informe de 1998

Nuevo enfoque

Coincidencia entreel Informe de 1998y el nuevo enfoque

UNDP 1998, tabla 1, y cáculo realizado para este estudio


En busca de la ecuanimidad perdida...

La diferencia en las posiciones que ocupan los países en el Informe de 1999, en relación conel informe previo, ha provocado respuestas eufóricas y reacciones adversas entre los go-biernos (Yáñez s/f). Hay varias razones de orden metodológico que pueden contribuir a laecuanimidad en uno o en otro sentido:

!El desarrollo humano es un concepto que refleja una determinada realidad; el IDH es sólo unamanera de medir ese concepto. ¿Está bien construido el instrumento de cuantificación deese concepto? Al respecto, el IDH presenta cinco problemas que merecen consideración:9

-¿Son las dimensiones tenidas en cuenta en el índice las que sintetizan el desarrollo humano?¿Resumen la longevidad, la educación y el ingreso la amplia gama de aspectos involucradosen un concepto tan abarcador como el de desarrollo humano?

-¿Son los indicadores utilizados los que reflejan adecuadamente las dimensiones conside-radas?

-¿Están adecuadamente ponderadas las dimensiones y los indicadores en la conformacióndel índice? ¿Deben las tres dimensiones tener igual peso?

-¿Debe el nivel alto de una dimensión compensar el nivel bajo de otra? ¿Un mejor ingresocompensa una peor educación? ¿Una mejor educación compensa una menor esperanza devida?

-¿Debe existir un índice único con iguales dimensiones e indicadores para todos los países,independientemente de sus niveles relativos de desarrollo humano?

Por tanto, parece incuestionable que el IDH no es el índice óptimo para medir el desarrollohumano, y que al mejor de los índices se llegará, siempre que así se quiera, por sucesivasaproximaciones.

!Las modificaciones en el valor del IDH y la posición relativa de un país respecto a otros, encuanto a desarrollo humano, son influidas por los cambios, a través del tiempo, en la formade medirlo, y es riesgoso hacer comparaciones entre valores obtenidos por procedimientosdiferentes.

!La clasificación de los países en niveles de desarrollo humano es sólo de relativa importancia,pues los valores que delimitan estos niveles son, en su esencia, arbitrarios. ¿Por qué se con-sidera como de “alto” desarrollo humano un país, cuyo IDH es superior a 0.800? Si este ni-vel fuera de 0.700 —valor hasta más racional, porque junto con la cifra de 0.350 dividiría elconjunto de valores de IDH en tres partes de similar amplitud—, Cuba, por ejemplo, seríaconsiderada como un país de alto desarrollo humano en todos los informes elaborados.

Luego, si bien no debe dejar de considerarse el valor del IDH como índice sintético quepretende consolidar en una cifra única un concepto tan complejo como el de desarrollo humano(concepto que en sí pudiera estar aún insuficientemente establecido y sobre el cual no existetotal acuerdo),10 tampoco debe sobreestimarse su valor como proxy al concepto que se proponemedir. El IDH, como cualquier índice sintético, presenta la gran virtud de que una cifra resume unconcepto complejo y la gran desventaja de que un problema complejo es sintetizado en un valorúnico.

10. Por ejemplo, Breilh y colaboradores (1990)expresan que “desde el punto de vista conceptual,la definición de desarrollo humano se circunscribea la ampliación de las alternativas individuales enciertas áreas especialmente del consumo y, en cuan-to a los derechos políticos, soslaya la medición de

9. Los tres primeros problemas fueron previamenteenunciados (CIEM 1997).

la autarquía de los países como problema de de-pendencia y dentro de cada uno de ellos reduce elconcepto de libertad y derechos a los que corres-ponden a la democracia formal”. Asimismo, se haseñalado que “el concepto de desarrollo humano—aplicado a todos los países-- no podrá sustituirel diferente sentido y los diversos problemas a re-solver por países con distintos niveles de desarro-llo” (Martínez 1997).

!El desarrollo humano es unconcepto que refleja una determi-nada realidad; el IDH es sólo unamanera de cuantificar ese con-cepto.-¿Son las dimensiones consi-deradas en el índice las que sinte-tizan el desarrollo humano? -¿Son los indicadores utilizadoslos que reflejan adecuadamentelas dimensiones tenidas en cuen-ta?-¿Están adecuadamente ponde-radas las dimensiones y los indi-cadores en la construcción del ín-dice? -¿Debe el nivel alto de una di-mensión compensar el nivel bajode otra? -¿Debe existir un índice únicocon iguales dimensiones e indica-dores para todos los países, almargen de sus niveles relativosde desarrollo humano?

!Las modificaciones en el valordel IDH de un país y de su posi-ción relativa están influidas porlas cambios en la forma de medirel desarrollo humano.

!La clasificación de los paísesen niveles de desarrollo humanoes sólo de relativa importancia,pues las cotas que delimitan estosniveles son, en su esencia, arbi-trarias.

!El progreso de un país en ma-teria de desarrollo humano puedeverse tanto en términos de la di-námica de los valores (valor delIDH o ubicación lograda) comoen términos del nivel de los valo-res. Ambos enfoques son válidosy ambos muestran virtudes y des-ventajas.

Aspectos metodológicosque no deben ser olvidadosal considerar el valor del

IDH y la ubicación del paísrespecto al índice

RECUADRO 8.1


La pregunta cardinal que debemos hacernos es: ¿el cambio observado es real, ocasionadopor deterioro o por ganancia en los indicadores que conforman el índice, o debido a diferenciasmetodológicas?.

Dos criterios para evaluar el progreso de los países

¿Debe verse el progreso de un país en cuanto a su desarrollo humano (tanto según suscifras de IDH o la posición que ocupa) en términos de modificación positiva de los valores, esdecir, de la dinámica de los valores, o en términos del nivel del valor? Pareciera que ambos en-foques son válidos, y cada uno presenta ventajas e inconvenientes.

Si es en términos de nivel, el mayor logro será para aquellos países que han obtenido las cifrasrelativamente más altas, en tanto no se benefician los que se encuentran en los niveles más bajos. Sies en términos de modificación positiva del valor del índice y de su ubicación, se benefician los que,encontrándose en los niveles más deprimidos, tienen oportunidades de mejorar sus valores; y no sefavorecen los que ya han logrado valores altos, dada la escasa posibilidad de mejorar su situacióndebido al límite real (100%) de dos de los indicadores componentes del IDH (tasa de alfabetismo enadultos y tasa de matrícula combinada) y la tendencia a una asíntota de la EVN.

¿Cómo han contribuido la modificación en el tratamiento del ingreso y la transformaciónen los valores de los indicadores, a los cambios en la ubicación de los países? Una aproximacióntipológica

En el Recuadro 8.2a, se presenta una tipología (diseñada a los efectos de esta investiga-ción), de acuerdo con la contribución —favorable o desfavorable— que la transformación en laforma de considerar el ingreso y los cambios en los valores de los indicadores han tenido en lasmodificaciones de los valores del IDH, y, por tanto, en la posición relativa de los países de la re-gión. En el Recuadro 8.2b se muestra las características de los signos del cambio total y del ex-plicado por la modificación de la metodología en el tratamiento del ingreso. En el Gráfico 8.4 seilustra la ubicación de los países según el cambio total experimentado entre los Informes de 1998y 1999, y el motivado por la modificación en la forma de valorar el ingreso.

En la Tabla 8.3, se presenta la ubicación de los países de la región de acuerdo con lamencionada tipología. De los 33 países considerados, en 13 la modificación de la metodologíacontribuye a mejorar, parcial o totalmente, la ubicación, mientras que en 20, la modificación deltratamiento del ingreso no contribuye a darle al país una mejor posición.

Tanto en los países en los que la modificación de la metodología de tratamiento del ingresocontribuye al cambio positivo de ubicación, como en aquellos en que no contribuye, la trans-formación de los valores de los indicadores tiene diferente impacto.11

De acuerdo con los resultados de la aplicación del IDH, según el Informe de 1999 —condatos correspondientes a 1997—, el país de mayor desarrollo humano es Canadá (con un valordel índice igual a 0.932) y el de menor desarrollo humano es Sierra Leona (con una cifra igual a0.254). Para Cuba, el valor obtenido fue de 0.765, que la ubica en la 58º mejor posición entre 174países considerados (PNUD 1999).

Otros índices complementarios al IDH

A partir del Informe de 1991 y hasta el de 1994, los redactores calcularon el IDH ajustado ala distribución del ingreso y a la condición de los sexos, lo que posibilitó establecer lasdisparidades en el desarrollo humano dentro de los países, según ambas variables.

11. En los países en que el cambio en la forma de considerar el ingreso contribuye a la modificación positivade ubicación:

-en 5 la modificación de los valores favorece tal cambio positivo de ubicación-en 3 no favorece el cambio positivo-en 3 explica el cambio negativo registrado en el país-en 2 explica toda la modificación positiva.

En los países en los que la transformación en la forma de tener en cuenta el ingreso no contribuye adarle al país una mejor posición:

-en 2 la modificación en los valores explica el cambio positivo-en 8 favorece la modificación negativa-en 6 no favorece el cambio negativo-en 3 explica todo el cambio negativo-en 1 anula la no contribución del cambio de metodología.


(a) Ver gráfico 8.4

IX

X

XI

XII

VII

VIII

I

II

III

IV

V

VI

Tipo

Tipología de la contribución al mejoramiento de la ubicación de los países según el IDHen el Informe de 1999 respecto al de 1998 en los países de América Latina y el Caribe(a)

RECUADRO 8.2a

Países ubicados sobre la diagonal

Países ubicados sobre los ejes

Países no ubicados sobre la diagonal principal ni sobre los ejes

Explica toda la modificación positiva

Explica toda la modificación negativa

No tiene efecto

Contribuye

No tiene efecto

No contribuye

No contribuye

Contribuye

Contribuye

Contribuye

No contribuye

No contribuye

¿Contribuye la modificación en el tra-tamiento del ingreso a mejorar la po-sición del país ?

¿Qué impacto tienen los cambios en los valores de los in-dicadores que constituyen el índice en la modificación delas posiciones ?

Explican la modificación positiva

Favorecen la modificación positiva

No favorecen la modificación positiva

Explican la modificación negativa

Favorecen la modificación negativa

No favorecen la modificación negativa

Explica toda la modificación positiva

Anula la contribución por el cambio de metodología

Explica toda la modificación negativa

Anula la no contribución por el cambio de metodología

En el Informe de 1995, se introduce el Indice de Desarrollo Relativo al Género o Indice deDesarrollo de Género (IDG) y el Indice de Potenciación de Género (IPG) con el fin de incorporar,mejor que como se venía haciendo, la condición de género a la medición del desarrollo humano.

El IDG cuantifica el grado de adelanto en el desarrollo humano —igual que el IDH—, peroincorpora la desigualdad entre la mujer y el hombre en cuanto al grado de este adelanto (PNUD1995). Un valor de 1 en este índice (máximo posible) refleja el adelanto máximo, con igualdadperfecta entre hombres y mujeres. Los indicadores utilizados para calcular el IDG son —en cadasexo— la esperanza de vida al nacer, la tasa de alfabetización en adultos, la tasa de matrículacombinada, la participación proporcional en la población total, en la población económicamenteactiva y en el salario medio y, globalmente, el PIB real per capita.

En el Informe de 1999, se reportan valores del IDG entre 0.928 (Canadá) y 0.286 (Niger), entre143 países tenidos en cuenta. El valor registrado para Cuba fue de 0.762 (PNUD 1999).

El IPG pretende medir la desigualdad de género en las esferas claves de la participacióneconómica y política, y en la adopción de decisiones (PNUD 1996). Los indicadores básicospara calcularlo —en cada sexo— son la presencia en el Parlamento, en puestos administrativos,ejecutivos, profesionales y técnicos, en la población total y en la población económicamenteactiva, el salario medio y, globalmente para ambos sexos, el PIB real per capita no ajustado alumbral de ingresos. Los redactores del Informe argumentaron –antes del Informe de 1999, en elcual se abandona el ajuste al umbral de ingreso— el no empleo de este ajuste debido a que parael cálculo del índice deseaban considerar el ingreso como fuente de poder económico, la cualpermite, a quién lo obtiene, elegir entre un conjunto más amplio de posibilidades y ejercer unagama más amplia de opciones —en lugar de considerar el ingreso como contribución al desarrollohumano básico, como en el caso del IDH y del IDG (PNUD 1996).

En el Informe de 1999, sólo un país supera el valor de 0.800 en este índice (Noruega, con0.810), y la menor cifra registrada es de 0.120 (Níger). Para Cuba, se reporta un valor de 0.556, locual le permite ocupar la 21º mejor posición entre 102 países analizados (PNUD 1999).

El IDG ha sido criticado por darle demasiado peso a los diferenciales de ingreso y muy pocoa los de esperanza de vida y de educación, y el IPG, por no considerar la sociedad civil y losgobiernos locales (Bardhan y Klasen 1999).


CAMBIO TOTAL

Ubicación de los países de acuerdo con el cambio total en la posiciónsegún el IDH y explicado por el tratamiento del ingreso

GRAFICO 8.4

30

25

20

15

10

5

0

-15

-10

-5

-20

-25

-30

-30 -25 -20 -15 -10 -5 0 5 10 15 20 25 30

X

VII

VI

V

XI IV

XII

III

IXI

II

VIII

CUB

PAR

HONPER

DOM

BAR

STL

DMI

Países señalados

CAMBIO POR METODOLOGIA

BAR: BarbadosCUB: CubaDOM: República DominicanaDMI: DominicaHON: HondurasPAR: ParaguayPER: PerúSTL: Santa Lucía

La tipologíade los paísesse describeen elRecuadro 8.2a

Tablas 8.2 y 8.3

El Indice de Pobreza de Capacidad (IPC) fue introducido en el Informe de 1996, pero no fueempleado posteriormente. Pretendía reflejar el porcentaje de población que carecía de capacidadhumana básica o mínima esencial, teniendo en cuenta la falta de tres capacidades básicas: la deestar alimentado y sano, la de procreación en condiciones saludables y la de tener educación yconocimientos. Estas capacidades se cuantificaron, respectivamente, a través de los siguientesindicadores de privación: porcentaje de niños menores de 5 años con peso insuficiente, por-centaje de partos sin asistencia por personal capacitado y porcentaje de mujeres analfabetas de15 ó más años de edad (PNUD 1996).

Los valores de IPC fueron calculados en 101 países. En aquellos en que no se dispuso dedatos sobre los porcentajes de niños menores de 5 años con peso insuficiente y de partos sinasistencia por personal capacitado, estas cifras se estimaron mediante análisis de regresión apartir de otros indicadores.12

De acuerdo con los resultados de este Informe, los valores de IPC oscilan entre 2.8 (Chile) y77.3 (Nepal). Cuba, con un valor de 7.8, ocupa la 10ª mejor posición entre los 101 países tenidosen cuenta (PNUD 1996). No obstante, en el caso de Cuba, las cifras empleadas son más altas quelas registradas por fuentes nacionales. Si se utilizaran valores más cercanos a la realidad nacional,el valor del IPC para el país sería de solamente 1.4.13

En el Informe de 1997, se introduce el concepto de “pobreza humana”, aplicado a los paísessubdesarrollados. Los autores consideran que “si el desarrollo humano consiste en ampliar las

12. Para la estimación del porcentaje de niñosmenores de 5 años con peso insuficiente, se emplea-ron el porcentaje de niños con bajo peso al nacer yla mortalidad en menores de 5 años; en tanto, parala estimación del porcentaje de partos sin asistenciapor personal capacitado, se utilizaron la tasa demortalidad materna y la tasa de mortalidad infantil.Desafortunadamente, como ha sido previamenteseñalado (CIEM 1997), los redactores del Informe

no explican la razón por la cual fueron selecciona-das estas variables independientes, ni los coeficien-tes hallados, ni brindan información alguna queposibilite conocer las características de la regresiónobtenida como, por ejemplo, lo adecuado del ajus-te que se obtiene en ambas ecuaciones.

13. Para un mayor detalle sobre el asunto, puedeconsultarse (CIEM 1997).


opciones, la pobreza significa que se deniegan las oportunidades y las opciones más fun-damentales del desarrollo humano: vivir una vida larga, sana y creativa y disfrutar de un niveldecente de vida, libertad, dignidad, respeto por sí mismo y por los demás”. Procuran medir lapobreza humana mediante el denominado Indice de Pobreza Humana (IPH) y se concentran enla privación de la longevidad, los conocimientos y un nivel de vida decente. La privación de lalongevidad se cuantifica por medio del porcentaje de población que se estima muera antes delos 40 años; la privación de los conocimientos, a través del porcentaje de adultos analfabetos;y la privación de un nivel de vida decente, mediante un compuesto de tres indicadores: losporcentajes de personas sin acceso a agua potable y a servicios de salud, respectivamente, asícomo de menores de 5 años desnutridos. El índice puede obtener valores entre 0% y 100%. Eneste intervalo, mientras más alto es el valor, peor es la situación del país. El IPH se considera útilpara los encargados de formular políticas, en tanto constituye un instrumento de publicidad ydefensa, de planificación para determinar las zonas de concentración de pobreza, y de inves-tigación (PNUD 1997).

Los resultados obtenidos para Cuba en este índice se consideran en el próximo capítulo.La interpretación del IPH utilizado en ese Informe, y de otros índices, ha permitido resumir en

el recuadro 8.3 la situación de la pobreza de ingreso y de la pobreza humana. El estado de lospaíses en economía de transición es particularmente doloroso. Algunos de los resultados delproceso de cambio hacia una economía de mercado se resumen en el Recuadro 8.4.

En el Informe de 1998, además del IPH para los países en desarrollo —ahora denominadoIPH-1—, se introduce un índice similar para los países industrializados (IPH-2). Se concentra enla privación en las mismas tres dimensiones que el IPH-1 (longevidad, conocimientos y nivel devida decente) y en una dimensión adicional, la exclusión social. La privación de longevidad estárepresentada por el porcentaje de personas que se estima no vivirán hasta los 60 años; laprivación de conocimientos, por el porcentaje de adultos funcionalmente analfabetos, según ladefinición de la OCDE; la privación de un nivel de vida decente, en términos de aprovisiona-miento económico general, se cuantifica por el porcentaje de personas que viven por debajo dellímite de pobreza de ingreso, fijado en el 50% de la mediana del ingreso personal disponible; laexclusión social se mide por la tasa de desempleo de largo plazo (12 meses o más) de la poblaciónen edad activa (PNUD 1998a).

Una comparación entre los valores del IDH y del IPH-1 muestra cómo —bien o mal— sedistribuyen los logros medios de un país (PNUD 1998a). Entre 76 países analizados, en 38 ladiferencia es negativa (lo cual indica que el país clasifica mejor según el IPH-1 que de acuerdocon el IDH); en 35, es positiva (lo cual indica lo contrario), y en 3, no existe diferencia de

El nuevo tratamientodel ingresointroducido en elInforme de 1999beneficiarelativamente en elcálculo del IDH alos paísesde menos ingresos

(a) Ver Tabla 8.2

Características de los signos del cambio totaly del explicado por la modificación en la metodología del tratamiento del ingreso

y relaciones entre ambos valores para cada tipo de país(a)

RECUADRO 8.2 b

I

II

III

IV

V

VI

VII

VIII

IX

X

XI

XII

valor “total” igual a valor “metodología”

valor “total” igual a valor “metodología”

+

+

+

-

-

-

+

-

+

0

-

0

-

+

+

+

-

-

+

-

0

+

0

-

valor “total” mayor que valor “metodología”

valor “total” menor que valor “metodología”

valor modular “total” mayor que valor modular “metodología”

valor modular “total” menor que valor modular “metodología”

Signo del cambioexplicado por la

modificación de la

metodología

Signodel

cambiototalTipo Relación entre los valores en caso de ser de igual signo


posición si se comparan ambos indicadores (PNUD 1998a). Los redactores presentan comoejemplos, entre otros países, a China y Egipto. En China, la diferencia es -13, en tanto en Egip-to es 14, lo que demuestra que los frutos del desarrollo se distribuyen de manera más desigualen Egipto que en China. Cuba no fue considerada en este Informe.

Un análisis de los resultados del IPH-2 revela que el grado de pobreza tiene escasa relacióncon el nivel de ingreso. Estados Unidos, con el ingreso per capita más elevado —medido en pa-ridad de poder adquisitivo— entre los 17 países considerados, tiene también la mayor pobrezahumana. Por el contrario, Suecia ocupa el primer lugar en el IPH-2, pero el 13º en cuanto a ingre-so medio (PNUD 1998a). Asimismo, a pesar de que no son estrictamente comparables el IPH-1y el IPH-2 por cuanto no coinciden totalmente en sus componentes, es de notar que muchospaíses industrializados registran un mayor índice de pobreza humana que el observado en paí-ses en desarrollo. Para citar algunos ejemplos: el de Estados Unidos es superior al de Ecuador;el de Australia, superior al de Mauricio; el de Canadá, mayor que el de Tailandia; el de Francia,igual al de Jamaica (PNUD 1998a). Estados Unidos, el país con mayor pobreza humana entre lospaíses industrializados considerados, también es el que tiene la mayor proporción de las 225personas más ricas del mundo (PNUD 1998a). En el Recuadro 8.5 se presenta algunos aspectosde la situación de pobreza y privación de los países industrializados.

Valores de IDH obtenidos en el Informe sobre Desarrollo Humano 1999,cambio total de ubicación respecto al Informe de 1998

y cambios debidos a la modificación de la metodología en el tratamiento del ingresoen los países de América Latina y el Caribe

TABLA 8.2

IDH

0.8570.8510.8440.8280.8270.8260.8010.7970.7920.7910.7860.7810.7770.7760.7680.7650.7570.7470.7440.7390.7390.7370.7340.7320.7300.7260.7010.6740.6520.6410.6240.6160.430

País

BarbadosBahamasChileAntigua y BarbudaArgentinaUruguayCosta RicaTrinidad y TobagoVenezuelaPanamáMéxicoSan Kitts y NevisGranadaDominicaColombiaCubaSurinameEcuadorSan Vicente y GranadinasBrasilPerúSanta LucíaJamaicaBeliceParaguayRepública DominicanaGuyanaEl SalvadorBoliviaHondurasGuatemalaNicaraguaHaití

a: Una diferencia positiva indica que el país logró una mejor ubicación en el Informe de 1999 conrespecto al de 1998. La diferencia entre el cambio total y el atribuido a la modificación de la meto-dología en la cuantificación del ingreso se debe a modificaciones en los valores de los indicadores queconforman el índice.

Modificacióndebido al cambiode metodología

Cambiototal de

posicionesa

-51

-3-9-3-2

-11-6-2-4-1-1-1

-12-42 6

11

-20-17

5-23

1-20

6-10634

-746

-5 5-2-3-2-6-4-4-2-4-3-31 01 7-72 6

1-15

-19-6

-148

-12

-10-2326

-632

PNUD 1999


Por otra parte, el nivel del IPH-2 no se relaciona con el desarrollo humano general del país.Canadá y Francia, por ejemplo, presentan valores muy altos de IDH (superiores a 0.900), perotambién problemas significativos de pobreza (valores de IPH-2 iguales a 12.0 y 11.8, respec-tivamente) (PNUD 1998a). Similares resultados fueron obtenidos en el Informe de 1999 con laaplicación de ambos índices de pobreza (PNUD 1999).

Se propone en Cuba una modificación al Indice de Desarrollo Humano

En la Investigación sobre el Desarrollo Humano en Cuba 1996, se introdujo el Indice deDesarrollo Humano Modificado (IDHM). Este índice presenta dos diferencias en relación con elIDH. La primera es la incorporación de una variable que cuantifica la forma en que el ingreso setraduce en el bienestar, y su valor se pondera con el indicador de ingreso per se. La segunda esla utilización del PIB real per capita sin ajustarlo de acuerdo con su diferencia con el umbral deingreso. La variable que mide cómo se traduce el ingreso en el bienestar es la diferencia en lasposiciones ocupadas por el país respecto al Producto Nacional Bruto per capita y a su ubi-cación en relación con el IDH. A esta variable se hacía referencia en los Informes, pero no sehabía incorporado al IDH. Con esta modificación, el índice se ajusta más a la esencia del conceptode desarrollo humano (CIEM 1997). Los resultados obtenidos con este índice se consideran enel próximo capítulo.

Si bien no debedejar deconsiderarse el valordel IDH como índicesintéticoque pretendeconsolidar en unacifra única unconceptotan complejo como elde desarrollohumano, tampocodebe sobreestimarsecomo proxyal conceptoque se proponemedir. El IDHpresenta la granvirtud de que unacifra resume unconcepto complejo yla gran desventajade que un problemacomplejo essintetizado en unvalor único

PNUD 1997

- La pobreza de ingreso ha aumentado 7 veces desde 1988. Otros 105 millones de personas quedan pordebajo de la línea de pobreza. En 1993-1994, la cifra era de 119,2 millones

- La prevalencia de pobreza de ingreso ha crecido a un ritmo semejante en todos los grupos de países,excepto en Los Balcanes y en Polonia

- Los niños sufren la mayor tasa de pobreza de ingreso. En la Federación Rusa, más del 60% de los niñosvive por debajo de la línea de pobreza

- Existen países en que el porcentaje de población que no sobrevivirá después de los 40 años, es similar ala de algunos países subdesarrollados

- La pobreza de ingreso en los ancianos aumentó extraordinariamente en algunos países

- Los salarios han descendido abruptamente. En Lituania, por ejemplo, el salario real en 1995 era sólo delorden del 30% del de 1989

- Las tasas de suicidio y homicidio han crecido enormemente. Por ejemplo, en Letonia, estas tasas eran,respectivamente, el doble y el triple de las de 1989.

Resultados de los cambios hacia una economía de mercado en los países en transiciónRECUADRO 8.4

PNUD 1997

- En muchos países, el crecimiento económico no ha logrado reducir la pobreza, bien porque ha sidodemasiado lento o se ha estancado, o bien, porque su calidad y estructura han sido insuficientemente fa-vorables a los pobres

- Más de una cuarta parte de la población del mundo en desarrollo sigue viviendo en la pobreza humanamedida por el IPH

- Alrededor de una tercera parte del mundo subdesarrollado, unas 1 300 millones de personas, vive con uningreso inferior a un dólar diario

- En América Latina y el Caribe, la pobreza de ingreso está más generalizada que la pobreza humana

- Europa Oriental y los países de la Comunidad de Estados Independientes han experimentado el mayordeterioro en los últimos diez años

- El Africa subsahariana tiene la mayor proporción de personas que viven en la pobreza humana y la tasamás grande de crecimiento de ese grupo

- En los países industrializados, más de 100 millones de personas viven por debajo de la línea de pobrezade ingreso

- El IDH declinó en el último año en 30 países, más que en ningún otro año desde que se calculó, porprimera vez, en 1990

- Aumentó notablemente la pobreza en algunos países industrializados, entre ellos, Estados Unidos y elReino Unido

- Hay países con mejores resultados en la reducción de la pobreza de ingreso que de la pobreza humana(por ejemplo, Egipto), en tanto otros han obtenido mejores logros en la disminución de la pobrezahumana que en la pobreza de ingreso (por ejemplo, China y Zimbabwe)

- Entre 1987 y 1993, el porcentaje de población bajo la línea de pobreza aumentó en América Latina yel Caribe y en el Africa al Sur del Sahara, y se redujo en las restantes regiones del mundo.

Situación de la pobreza de ingreso y la pobreza humana en el mundoRECUADRO 8.3


En la Investigación sobre el Desarrollo Humano en Cuba 1996 también se incorporó elIndice de Desarrollo Humano Provincial (IDHP). En este índice son consideradas cinco dimen-siones (longevidad, educación, ingreso, salud y servicios básicos), cuantificadas a través de 10variables.14 El empleo de este índice permitió jerarquizar las 14 provincias del país según sudesarrollo humano relativo. Posibilitó, asimismo, resaltar que para muchos de los indicadores, elpeor valor registrado en una provincia dada, refleja una situación muy favorable en comparacióncon lo que ocurre en otros países. La existencia de una política coherente respecto a la traduccióndel ingreso en el desarrollo humano, se reflejó en la alta correlación positiva encontrada entre laposición que ocupan las provincias según su IDHP y la magnitud del ingreso (CIEM 1997).

¿Qué otros índices han sido propuestos para evaluar el desarrollo humano global-mente o sus elementos?

En los últimos años, además de los índices mencionados, han sido sugeridos otros que pre-tenden evaluar el desarrollo humano tanto en su integralidad, como en sus elementos. Acontinuación se reseña una parte de ellos.

Según los conceptos definidos de “seguridad humana” en su sentido objetivo y subjetivo,15

en el Informe sobre el Desarrollo Humano en Chile 1998 se incorporan el Indice de SeguridadHumana Objetivo y el Indice de Seguridad Humana Subjetivo. En el primero, las dimensiones deprevisión, salud, información, laboral, vivienda y delincuencia están cuantificadas mediantedoce variables (PNUD 1998b).16 En el segundo, se contemplan las dimensiones de sociabilidad,cultura, salud, delincuencia, previsión y laboral representadas por veinte variables (PNUD1998b).17

TABLA 8.3Ubicación de los países de América Latina y el Caribe

según la tipología de la contribución al mejoramiento de los paísessegún el IDH en el Informe de 1999 respecto al de 1998a

PAISES

Ecuador, PerúParaguay, El Salvador, Bolivia, Nicaragua, HaitíBahamas, Jamaica, HondurasGranada, Dominica, San Vicente y GranadinasChile, Antigua y Barbuda, Argentina, Costa Rica, Trinidad y Tobago, Santa Lucía,Belice, GuatemalaUruguay, México, San Kitts y Nevis, Colombia, Brasil, República DominicanaCuba, SurinameBarbados, Venezuela, Panamá

Guyana

TIPO

IIIIIIIVV

VIVIIVIIIIXXXIXII

a: ver recuadros 8.2a y 8.2b

15. Se entiende por “Seguridad Humana en un sen-tido objetivo, que cada persona disponga de meca-nismos, redes o vínculos que le permitan aprovecharlas oportunidades sociales, manteniendo cursos deacción estables, protegida de las amenazas socialespor la vía de la disposición de mecanismos repara-dores de los cursos de acción súbitamente interrum-pidos. En un sentido subjetivo, la Seguridad Huma-na se refiere a la evaluación que las personas hacenrespecto de la existencia y eficacia de los mecanis-mos de seguridad de que disponen y que sedimenta enun particular estado sicológico” (PNUD 1998b).

14. Esperanza de vida al nacer para ambos sexos;tasa de escolaridad de 6 a 14 años; tasa de matrículacombinada en la educación primaria, media y su-perior; salario medio mensual por habitante; gastosocial por habitante; tasa de mortalidad infantil;tasa de mortalidad de menores de 5 años; tasa demortalidad materna; porcentaje de población concobertura, respectivamente, de agua potable y sa-neamiento.

16.Cotización previsional, cotización de salud, es-colaridad mediana, capacitación, estabilidad en elempleo, ocupación, propiedad de la vivienda, calidadde la vivienda, presencia de consultorio, presenciade comisaría, sindicalización y supervivencia.

17. Recibir ayuda; organizar a la gente para solu-cionar problema común; recibir ayuda ante agresiónen la vía pública; estar informado en la actualidad;para enfermedad menor: recibir atención oportuna,poder pagar costos de atención, recibir atención decalidad; para enfermedad catastrófica: recibir aten-ción oportuna, poder pagar costos de atención, re-cibir atención de calidad; no sufrir enfermedad porcausa ambiental; posibilidad de no ser víctima de:robo en lugar público, robo al interior del hogar,agresión sexual, agresión en general; confianza encondena de delincuentes; recibir ingresos satis-factorios en la vejez; posibilidad de reinsertarse encaso de perder el trabajo; confianza en no perder eltrabajo actual y posibilidad de inactivos de insertar-se a trabajar.


Para Colombia se ha desarrollado el Indice de Calidad de Vida, integrado por 12 variables,18

y se prevé incorporar aspectos de seguridad y del ambiente (Sarmiento 1999).Otra modificación al IDH —diferente a la incorporada en la Investigación sobre el De-

sarrollo Humano en Cuba 1996— ha sido sugerida por Noorbakhsh (1998) y el índice resultanteha sido, asimismo, denominado Indice de Desarrollo Humano Modificado. Las modificacionesincluyen cambios en la forma de cuantificar las dimensiones consideradas en el índice19 y en laestructura de este. Fue aplicado a los países considerados en el Informe sobre Desarrollo Hu-mano 1995 y los resultados se compararon con los del IDH. Hay países que modifican sensi-blemente su posición. Por ejemplo, mejoran Qatar y Emiratos Arabes Unidos (12 y 11 posiciones,respectivamente), y empeoran Botswana y Namibia (-12 y -10 posiciones). Cuba asciende 4posiciones respecto al IDH.20

Otra aproximación a la medición del desarrollo es el Indice de Progreso Social (IPS), el cualse distingue debido a las siguientes propiedades: da cuenta del grado de desarrollo alcanzadosocialmente, expresado por la magnitud de los bienes y servicios disponibles para la satisfacciónde las necesidades básicas, la equidad en su distribución y el esfuerzo requerido para su gene-ración; es un cálculo sintético de la cantidad y la calidad de la vida, como medida básica del bie-nestar; aspira a convertirse en la expresión sintética de un sistema de contabilidad social; se ex-presa en unidades de medida manejadas cotidianamente por la población y, por lo mismo, per-mite su adopción social generalizada. Este índice se inscribe entre aquellos que pretendensuperar la dicotomía entre lo económico y lo social, y orientar el proceso de desarrollo hacia elbienestar colectivo. El IPS puede emplearse tanto como medida del proceso de desarrollo, comodel bienestar (Boltvinik 1992).

Un Indicador General de Accesibilidad al Desarrollo Social Acumulado (IGADSA) ha sidosugerido por Castellanos (1994). Contempla las accesibilidades acumuladas en cuanto a serviciosbásicos de salud, recursos económicos, nutrientes, saneamiento básico y sistema educativo. Elindicador, que se ha aplicado a los países de las Américas, adopta valores entre 1 y 5, más altomientras mejor es la situación del país.

López (1998) ha propuesto un Indice de Iniquidades en Salud que posibilita jerarquizar lasunidades de observación (países o territorios dentro de los países) según sus niveles deinequidades relativas en salud. El índice se ha aplicado a los países de las Américas. Adoptavalores entre 0 y 1, más alto mientras mayor sea la inequidad relativa en salud en el universodefinido. El índice, después de un proceso de selección, quedó integrado por doce indicadoresde los determinantes del estado de salud poblacional y del propio estado de salud de la po-

PNUD 1998a

- Sobre la base de un límite de po-breza de ingreso del 50% de lamediana del ingreso personaldisponible, más de 100 millonesde personas son pobres de ingre-sos en los países de la OCDE- Por lo menos 37 millones depersonas están sin empleo en lospaíses de la OCDE. El desempleode los jóvenes (15 a 24 años) hallegado a niveles abrumadores,con el 32% de las mujeres jóvenesy el 22% de los hombres jóvenesde Francia desempleados, el 39%y el 30% en Italia, y el 49% y el36% en España- Alrededor del 8% de los niñosde los países de la OCDE vivepor debajo del límite de la pobre-za de ingreso del 50% de la media-na del ingreso personal disponi-ble- Casi 200 millones de personasno se espera que sobrevivan los60 años de edad- Más de 100 millones de perso-nas carecen de hogar

Situación de pobrezay privación en los países

industrializados

RECUADRO 8.5

18.Escolaridad del jefe de hogar, promedio de esco-laridad de los miembros del hogar mayores de 12años, número de miembros del hogar entre 12 y 18años con 6º grado de enseñanza, tipo de recolecciónde desperdicios, tipo de servicio sanitario, acceso alagua, material utilizado para cocinar, número deniños menores de 6 años como proporción del totalde miembros del hogar, número de miembros delhogar entre 6 y 11 años asistiendo a la primaria, ha-cinamiento, material principal utilizado en las pare-des, material principal empleado en el piso.

19. La modificación concerniente a la dimensióningreso, es relativa al procedimiento de trans-formación de los valores de PIB real per capita envalores de PIB real per capita ajustado de acuerdocon su diferencia respecto al umbral de ingreso (y*).Considera el autor que los intervalos utilizados enlos Informes —ver, por ejemplo, PNUD (1998a, Notatécnica)— reducen drásticamente la contribución delos valores mayores que y* y sugiere que los valorespor encima de y* se dividan en grupos múltiplos de0.5 y*, lo que permitiría una mayor diferenciaciónen los ingresos, lo cual es, particularmente, más im-portante en el caso de países de mediano y alto in-greso. Como se ha señalado, este proceder ya no seutilizó en el Informe de 1999. La modificación relati-va a la dimensión conocimientos se sustenta en el ar-gumento de que el principio de las contribucionesmarginales utilizadas en el ingreso debe ser tambiénaplicado a los logros educacionales. De esta forma,se establece una escala de transformación que resulta

en valores menores de las tasas de alfabetismo y dematrícula combinada. Respecto a la dimensión lon-gevidad, cuantificada a través de la esperanza de vi-da al nacer, no se propone modificación.

20. Una comparación de los resultados obtenidoscon este índice (llamémosle Indice de Noorbakhsh) ycon el IDHM utilizado en la Investigación sobre elDesarrollo Humano en Cuba 1996, al aplicarlos a los174 países considerados en el Informe de 1995 (Ló-pez 1996), permite establecer que, con respecto a laubicación de los países según el IDH, hay más dis-crepancia en las posiciones que ocupan según el ID-HM que de acuerdo con el índice de Noorbakhsh.Por otra parte, el índice de Noorbakhsh —a diferenciadel IDHM— no tiende a penalizar, en lo que concier-ne a la evaluación del desarrollo humano, a paísescon escasa transferencia del recurso económico enel bienestar de las poblaciones (como es el caso delos países árabes relacionados), ni tiende a mejorarla evaluación de países que aún con escasos recur-sos económicos tienen altos niveles de bienestar. Seaprecia que un primer grupo de países (ArabiaSaudita, Qatar, Libia y Kuwait) tiene valores de PIBreal per capita muy superiores a los del segundogrupo (Georgia, Armenia, Tayikistán y RepúblicaPopular Democrática de Corea), pero sus valores deesperanza de vida, tasa de alfabetismo y tasa de ma-trícula combinada resultan inferiores a los de éstos,lo que puede interpretarse como dos estrategias dife-rentes de desarrollo.


21. Tasa global de fecundidad; porcentaje de alfabe-tismo en el sexo femenino; PNB per capita; razón dedependencia; cobertura de agua potable en las zonasrurales y urbanas, respectivamente; cobertura de sa-neamiento en las áreas rurales; gasto total en saludcomo porcentaje del PIB; enfermeros profesionalespor 10 000 habitantes; porcentaje de cobertura convacuna antipoliomielítica oral y con vacuna anti-sarampionosa, respectivamente, en menores de un año;y esperanza de vida al nacer para ambos sexos.

22. Se concluye, entre otras cuestiones, que:-las inequidades en salud —tanto en los deter-

minantes, como en el propio estado de salud dela población— son mayores dentro de AméricaLatina y el Caribe, que entre América Latina y elCaribe –globalmente— y América del Norte

-sólo tres países de la región pueden considerarsecon una buena situación de salud; Cuba es elúnico de América Latina y el Caribe

-se verifica que, aunque en general existe una rela-ción entre desarrollo económico y desarrollo ensalud, hay países que con similares niveles de de-sarrollo económico muestran resultados muy dis-pares en salud

-coexisten en las Américas países en los cuales semanifiesta un muy alto impacto en salud del in-greso con una buena o regular situación de salud(Cuba en el primer caso, y Guyana y Jamaica enel segundo) junto con otros en los que concomitauna mala situación de salud y una escasa trans-ferencia de sus riquezas en el bienestar de saludde sus pueblos (Venezuela es el de peor situación).

23. Para los países en desarrollo: condones, anti-conceptivos orales, DIU, esterilización femenina vo-luntaria y vasectomía. Para los países desarrollados:los cinco métodos relacionados, más anticoncep-tivos inyectables.

blación.21 Los resultados de este índice se conjugan con los de un indicador que cuantifica el lo-gro relativo del ingreso en la equidad en salud, para obtener un perfil integrado del impacto delrecurso económico en la situación de salud de los países. 22

El Indice de Desarrollo Sociedad Civil (IDSC) se ha diseñado con el fin de medir el desarrollode la sociedad civil en Argentina. El proceso de diseño de la metodología de este índice se hainstrumentado en base a la elaboración de perfiles provinciales de la sociedad civil, que describende manera cualitativa la dinámica institucional, e incluye tipos de organizaciones, principalestemáticas abordadas, recursos humanos y financieros, articulaciones y población beneficiaria.El IDSC está compuesto por índices de estructura, proceso y resultados que se conforman através de 16 variables específicas (PNUD-BID 1998).

Tres índices que pretenden medir la salud reproductiva globalmente, o parte de ella, son elIndice de Riesgo Reproductivo, el Indice de Opciones Anticonceptivas y el Indice de SaludReproductiva.

El Indice de Riesgo Reproductivo, propuesto por el Population Action International, adoptavalores entre 0 y 100, más alto mientras mayor sea el riesgo reproductivo, y está integrado pordiez indicadores. El índice fue aplicado a 118 países. Cuba, con un valor del índice de 18.5, seclasifica como de bajo riesgo reproductivo (PAI 1995).

El Indice de Opciones Anticonceptivas, también sugerido por el Population ActionInternational, adopta, igualmente, valores entre 0 y 100, más alto mientras mejor sea el accesode la pareja a 6 opciones anticonceptivas para los países desarrollados y 5 opciones para lospaíses en desarrollo.23 Se consideraron 39 países desarrollados y 88 en desarrollo. El resultadopara Cuba, referido a 1994, es de 63.9, clasificado como bueno (PAI 1997).

Una alternativa autóctona a la valoración del riesgo reproductivo

Yera y Vivanco (1998) sugieren un Indice de Salud Reproductiva, que se aplicó a las provinciasde Cuba. El índice considera cuatro dimensiones —prevención del aborto, planificación familiar,enfermedades de transmisión sexual y salud de la mujer— y lo integran 22 indicadores. Adoptavalores entre 0 y 1, más alto mientras mejor sea la situación de salud reproductiva del territorio.Los resultados permitieron clasificar las provincias en 4 grupos. En este estudio, se correlacionalos resultados de este índice con los del IDHP, previamente comentado. El resultado fue unacorrespondencia significativa entre ambos índices, cuya interpretación es que en Cuba la saludreproductiva es considerada como aspecto importante para conseguir el desarrollo y la sus-tentabilidad del país.

...además...

En el presente estudio se introduce dos índices: Indice de Desarrollo Humano y Equidad eIndice Territorial de Desarrollo Humano y Equidad. En su diseño se ha tenido en cuenta lasventajas relativas de los índices examinados, así como las experiencias en la evaluación regionaldel desarrollo humano de otros países y de estudios territoriales en Cuba (Méndez s/f) y laformulación de otros índices, indicadores y aspectos de la medición (Bidani 1995) (Kunst s/f)(Nordenfelt 1994) (Scott 1996) (Van Doorslaer1993) (Wagstaff 1998).


El Indice de Desarrollo Humano y Equidad se aplica a escala de los países de América Latinay el Caribe, en tanto el Indice Territorial de Desarrollo Humano y Equidad se destina a lasprovincias del país como unidades de análisis. El Indice de Desarrollo Humano y Equidad(cuyas características se detalla en el siguiente capítulo y en la Nota Técnica 1) está conformadopor 11 indicadores, los cuales abarcan 3 componentes: la ubicación relativa media de los paísessegún el logro de aspectos relevantes del desarrollo humano, la equidad relativa media de losgrupos humanos dentro del país y la equidad en el impacto del ingreso en el desarrollo humano.El Indice Territorial de Desarrollo Humano y Equidad (explicado en el capítulo 10 y en la NotaTécnica 2), está integrado por 8 indicadores trazadores vinculados a igual número de dimensiones.Los resultados obtenidos con ambos índices se analizan en los dos siguientes capítulos.


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143LOGROS DE CUBA EN AREAS RELEVANTES DEL DESARROLLO HUMANO Y LA EQUIDAD

Logros de Cuba en áreas relevantesdel desarrollo humano y la equidad en elcontexto de América Latina y el Caribe

CAPITULO 9

1. Se refiere al de 1998. Cuando este documento se encontraba en una etapa muy avanzada de elaboración,apareció el Informe sobre Desarrollo Humano 1999, por lo cual sólo ha sido posible tenerlo en cuenta enforma limitada.

2. Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guyana,Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Trinidady Tobago, Uruguay y Venezuela. Los países que no sobrepasan los 500 mil habitantes son: Antigua yBarbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Granada, St. Kitts y Nevis, San Vicente y Granadinas, ySanta Lucía.

3. La tasa global de fecundidad y la tasa bruta de natalidad, porque en un ulterior análisis de los autores se con-cluyó que no puede generalizarse si lo deseable es un valor alto o bajo del indicador; el total neto a la asis-tencia oficial para el desarrollo per capita por cuanto su vínculo con el desarrollo humano y la equidad noes preciso; la disparidad rural-urbana en el acceso a salud por no disponerse de información actualizada; y elPIB real per capita ajustado al umbral de ingreso por las diversas críticas de que ha sido objeto.

En lo concernientea la participaciónpolítica,Cuba es el país deAmérica Latina y elCaribe con mayorparticipaciónde votantesen las últimaselecciones realizadas

¿Qué se considera en el análisis de los logros de Cuba?

Este capítulo examina los logros relativos de Cuba en aspectos importantes del desarrollohumano y en relación con la equidad de grupos humanos al interior del país. Como la Investigaciónsobre Desarrollo Humano en Cuba 1996 (CIEM 1997), esta investigación ha tenido en cuentalos países latinoamericanos y caribeños reflejados en el más reciente Informe sobre DesarrolloHumano publicado para el PNUD,1 con poblaciones de 500 mil o más habitantes, para excluir delanálisis los de masas críticas de información notablemente diferentes (PNUD 1998). Además deCuba, son 22 los países considerados.2

El análisis de la ubicación relativa de Cuba en el logro de aspectos sobresalientes del de-sarrollo humano y la equidad, ha considerado similares dimensiones a las del informe previo(CIEM 1997), aunque se ha desagregado algunas e incorporado otras relevantes. Estas son:

-Desarrollo económico-Nivel de educación-Estado de salud y nutricional de la población-Acceso a agua potable y saneamiento-Acceso a la cultura y a la comunicación-Recursos y servicios para la educación-Recursos y servicios para la salud-Participación política-Conservación del medio ambienteEn el análisis de la equidad de grupos humanos dentro del país, se ha considerado la equidad

de género y la equidad rural-urbana.Para la inclusión de los indicadores se tuvo en cuenta que fueran, en lo posible, los mismos

utilizados en la Investigación sobre Desarrollo Humano 1996 en la medición de los logrosrelativos del país en aspectos del desarrollo humano (CIEM 1997). De aquellos indicadores, cin-co no fueron considerados en la presente versión.3 Por otra parte, se ha incluido indicadores quereúnen alguna de las siguientes características: sean nuevos indicadores relevantes vinculadoscon el desarrollo humano y la equidad, o se relacionen estrechamente o complementen otros te-nidos en cuenta en el informe previo.

En total, fueron considerados 61 indicadores.


(XCUBA

- min X)

(max X - min X)

(max X - min X)

(max X - XCUBA

)

=Mujeres con participación en “P” (%)

Hombres con participación en “P” (%)x 100

Tasa del grupo 1 en el aspecto “D”

Tasa del grupo 2 en el aspecto “D”= x 100

La participaciónde la mujer

en Cubaen las actividades

económicasy políticases mayorque la de

América Latinay el Caribe

globalmente

Algunas precisiones metodológicas

Las fuentes de información para Cuba fueron seleccionadas según el siguiente criterio jerár-quico:

1º) de instituciones oficiales cubanas (Oficina Nacional de Estadísticas y otros organismosdel país)

2º) de la prensa nacional3º) de organismos internacionales, a los cuales el país tributa información.

Respecto a la fecha de referencia para la información concerniente a Cuba —aun cuando sepudiera disponer de alguna más reciente—, se seleccionó aquella que fuera lo más cercanaposible a la de los restantes países, con el propósito de hacer comparable la información en eltiempo.

A los efectos de cuantificar la ubicación relativa de Cuba en el logro de aspectos destacadosdel desarrollo humano y la equidad de grupos humanos dentro del país, se definió un indicadorglobal dado por la expresión

UBICACION O EQUIDAD RELATIVA =

si lo deseado es un valor alto del indicador en cuestión, y por

UBICACION O EQUIDAD RELATIVA =

si a lo que se aspira es a un valor bajo del indicador. En este caso, XCUBA

es el valor de un indi-cador en particular observado para Cuba, y min X y max X son los valores mínimo y máximo re-gistrados del mismo indicador en el conjunto de los países considerados.

Este indicador global puede adquirir valores entre 0 y 1. Un valor de 1 refleja que Cuba se en-cuentra en la mejor situación relativa respecto al indicador considerado (ubicación o equidad má-xima), en tanto un valor igual a 0 traduce que el país se halla en la peor situación relativa en rela-ción con el indicador tenido en cuenta (ubicación o equidad mínima).

Asimismo, a los efectos de medir la equidad de grupos humanos dentro del país, se ha de-finido tres indicadores de simple cálculo e interpretación. Para cuantificar la equidad de las muje-res respecto a los hombres en cuanto aspectos de la participación económica y social, el indica-dor viene dado por

PARIDAD MUJER-HOMBRE CON RESPECTO A LA PARTICIPACION EN “P”

donde “P” es el aspecto particular consideradoUn resultado inferior a 100% en este indicador muestra que el nivel relativo de participación

de las mujeres es inferior al de los hombres; si adopta valores superiores a 100%, sucede lo con-trario.

Por otra parte, con el fin de evaluar la equidad en el logro de aspectos del desarrollo humano,se definió el indicador

PARIDAD ABSOLUTA DEL GRUPO 1 RESPECTO AL GRUPO 2 RELACIONADA CON EL ASPECTO “D” DEL DESARROLLO HUMANO

en el cual los grupos 1 y 2 son mujeres y hombres, o zona rural y área urbana, según sea el caso.


4. En ésta, como en ocasiones previas, se hace referencia al país como unidad de análisis dado el objetivode la presente discusión, si bien el procedimiento es válido para cualquier otra unidad de análisis (porejemplo, provincias) en un universo definido.

Las mejoresubicaciones relativasde Cuba en elámbito de AméricaLatina y el Caribese dan en las esferasde la participaciónpolítica, los recursosy servicios para laeducacióny la salud,la conservación delmedio ambiente,en el estado de saludy nutricional de lapoblación,en el accesoa agua potabley saneamiento, y enel nivel de educaciónde la población.

Dentro de un país,4 el cálculo de la paridad absoluta cuantifica la igualdad de oportunidadesde individuos pertenecientes al grupo 1 respecto a los del grupo 2 en el disfrute de un aspecto deldesarrollo humano básico. No obstante, tal paridad puede ser buena, eventualmente igual a100%, y, sin embargo, ser las tasas de ambos grupos relativamente bajas respecto a un valorposible de obtener. Por ello, se introduce en el análisis un indicador que pondera la paridad abso-luta con el éxito relativo obtenido por el país en lo concerniente al aspecto del desarrollo huma-no considerado. Este viene dado por

donde

COEFICIENTE DE EXITO RELATIVO DEL PAIS RESPECTO AL ASPECTO “D”

si lo deseado es un valor alto del indicador asociado al aspecto considerado, o

COEFICIENTE DE EXITO RELATIVO DEL PAIS RESPECTO AL ASPECTO “D”

si a lo que se aspira es a un valor bajo del indicador. Entiéndase por “tasa global”, la tasa conjun-ta de los grupos 1 y 2 . De esta forma, si lo deseado es un valor alto del indicador, el país en cues-tión obtendrá un coeficiente igual a 1 si el valor de la tasa global coincide con el máximo; en cual-quier otro caso, el valor será menor que la unidad. De igual manera, si lo que se desea es un va-lor bajo del indicador, el coeficiente para el país examinado será igual a 1, si la tasa global es iguala la mínima; y menor que 1, en cualquier otra situación.

Así, a igual paridad absoluta, la paridad ponderada concede más peso al país que tiene ma-yor éxito relativo. Deberá considerarse, no obstante, que una gran paridad absoluta pudieragenerar un alto valor de paridad ponderada en presencia de un escaso éxito relativo.

... ¿y cuáles son los resultados?

La Tabla 9.1 ofrece información detallada de los resultados. La Tabla 9.2 especifica las fuentesde información utilizadas para Cuba y para el resto de los países, y el número de países conside-rados para cada uno de los indicadores.

Las ubicaciones relativas promedio de Cuba respecto a esferas relevantes del desarrollo hu-mano en el área de América Latina y el Caribe,5 que pueden clasificarse como altas,6 son la parti-cipación política (1.000), los recursos y servicios para la educación (1.000), los recursos y servi-cios para la salud (1.000), la conservación del medio ambiente (0.947), el estado de salud y nutri-cional (0.883), el acceso a agua potable y saneamiento (0.846) y el nivel de educación de la pobla-ción (0.812). Las menores, clasificables como medias o bajas, se observan en el desarrollo econó-mico (0.487) y en la cultura y la comunicación (0.478) (Gráfico 9.1).

=

PARIDAD ABSOLUTA DELGRUPO 1RESPECTO ALGRUPO 2 RELACIONADACON EL ASPECTO “D” DELDESARROLLO HUMANO

PARIDAD PONDERADADEL GRUPO 1 RESPECTO ALGRUPO 2 RELACIONADACON EL ASPECTO “D” DELDESARROLLO HUMANO

x

COEFICIENTE DEEXITO RELATIVO DELPAIS RESPECTO ALASPECTO “D”

=Tasa global del país respecto al aspecto “D”

Tasa máxima observada en el universo de paísesrespecto al aspecto “D”

Tasa mínima observada en el universo de paísesrespecto al aspecto “D”

Tasa global del país respecto al aspecto “D”

5. Se sobrentiende que, en lo adelante, cuando se menciona el contexto de América Latina y el Caribe, sehace referencia a los 23 países incluidos en este análisis.

6. Se clasifica como alta una ubicación o equidad relativa promedio entre 0.801 y 1.000; como media,entre 0.501 y 0.800, y como baja, una inferior o igual a 0.500.


TABLA 9.1Desarrollo relativo de Cuba en el contexto de América Latina y el Caribe: resultados fundamentales

UBICACION RELATIVA DE CUBA RESPECTO AL LOGRO DE ASPECTOS RELEVANTES DEL DESARROLLO HUMANO

Deuda externa total per capita (US$)PIB real per capita (dólares PPA)

914.6

989291887274

47(HAI)20(PAR)37(NIC)27(HAI)6(PAR)16(HAI)

1995199519941992-941995

200351129

32

5 (HAI)53(HAI)1 (HAI)0 (ECU)8 (HAI)

347(ARG)676(ARG)24 (URU)29 (COS)196 (URU)

0.57020.47830.47830.31030.1277

En los recursos y servicios para la educación

Gasto público en educación (% del PIB)Relación alumno-maestro en la enseñanza primariaRelación alumno-maestro en la enseñanza secundaria

10.01310

1.5 (GUA)13 (CUB) 9 (PAR)

10.0 (CUB)45 (ELS)42 (DOM)

1.00001.00000.9697

Médicos (por 10 000 hab.)Enfermeros (por 10 000 hab.)Porcentaje de partos atendidos por personal capacitadoPorcentaje de atención prenatal por personal capacitadoCobertura de inmunización antituberculosa en menores de un año(%)Cobertura de inmunización difteria- pertussis-tétanos en men. de1 año (%)Cobertura de inmunización antipolio en menores de 1 año (%)Gasto público en salud (% del PIB)Dentistas (por 10 000 hab.)

En los recursos y servicios para la salud

1997 (A)1997 (A)1996 (A)1996 (A)1997199719971989-96 (U)1997 (A)

56.873.71001009999968.48.9

1.8 (GUY)1.1 (HAI)28 (BOL)53 (BOL)40 (HAI)35 (HAI)32 (HAI)0.7 (GUA)0.1 (HAI)

56.8 (CUB)73.7 (CUB)100 (**)100 (**)99 (**)99 (CUB)99 (*)9.8 (PAN)12.6 (URU)

1.00001.00001.00001.00001.00001.00000.95520.84620.7040

En la participación política

Participación de votantes en las últimas elecciones (%) 1.0000981998

Cambio porcentual promedio anual de superficie de bosquesEmisiones de CO² per capita (TM)

En la conservación del medio ambiente

1990-951995

0.4 (CUB)13.3 (TRI)

1.00000.8939

19971995

137.7(HAI) 917 (HAI)

Indicador Fecha Valor paraCuba mínimo maximo

Valor Ubicación relativa

31003027.6(ARG)9930 (CHI)

0.73110.2422

0.41.5

98 (CUB)31 (HAI)

-7.5 (JAM) 0.1 (HAI)

1.00000.96420.66000.5151

2.6 (CUB)98.1 (GUY)79 (PER)79 (PER)

0.0 (JAM)45.0 (HAI)29 (HAI)46 (GUA)

2.6 96.2

62.063

1990-96 (U)1995 (C1)19951995

Científicos y técnicos (por 1 000 hab.)Tasa de alfabetización en adultos (%)Tasa de matrícula comb. en educación primaria, media y superior (%)Tasa bruta de matrícula en todos los niveles (%)

74.0(HAI)Tasa de mortalidad infantil (por 1 000 n.v.)Tasa de mortalidad de menores de 5 años (por 1000 n.v.)Porcentaje de población que se espera no sobreviva hasta los 40 añosTasa de mortalidad materna (por 100 000 n.v.)Esperanza de vida al nacer [hombres]Esperanza de vida al nacer [ambos sexos]Esperanza de vida al nacer [mujeres]Tasa de uso de anticonceptivos en mujeres (%)Indice de bajo peso al nacer (%)Oferta de grasas diaria per capita (gr)Oferta de proteínas diaria per capita (gr)Oferta calórica diaria per capita (cal)Disparidad mujer/hombre en la esperanza de vida al nacer

1997199719951992-97 (U)1998 (C2)1998 (C2)1998 (C2)1996 (A)1996 (A)1994-95 (U)1994-95 (U)19951998 (C2)

7.29.44

2272.974.776.6707.35256

2218105.1

7.2 (CUB)9.4 (CUB)4 (**)19 (URU)52.9 (HAI)54.5 (HAI)56.3 (HAI)11 (VEN)4.1(DOM)41 (GUA)50 (ECU)2147 (PER)105.1(CUB)

131.9(HAI) 25(HAI)457(HAI)74.6(COS)76.9(COS)79.3(COS)86(COS)15.3(GUY)115(ARG)97(ARG)3116(MEX)112.3(BRA)

1.00001.00001.00000.99310.92160.90180.88260.78670.71430.14860.12770.07330.0000

Población con acceso a agua potable (%) [zona urbana]Población con acceso a saneamiento (%) [zona urbana]Población con acceso a agua potable (%) [ambas zonas]Población con acceso a saneamiento (%) [ambas zonas]Población con acceso a agua potable (%) [zona rural]Población con acceso a saneamiento (%) [zona rural]

1995(A)1995(A)1995(A)1995(A)1995(A)1995(A)

100(COS)100(COS)100(COS)100(COS)100(COS)100(COS)

0.96230.90000.85710.83560.70210.6905

Televisores (por 1 000 hab.)Radios (por 100 hab.)Diarios (por 100 hab.)Títulos de libros publicados (por 100 000 hab.)Líneas telefónicas principales (por 1 000 hab.)

En el acceso a la cultura y la comunicación

En el acceso a agua potable y saneamiento

En el estado de salud y nutricional de la población

En el nivel de educación

En el desarrollo económico


Desarrollo relativo de Cuba en el contexto de América Latina y el Caribe: resultados fundamentales

EQUIDAD DE GRUPOS HUMANOS DENTRO DEL PAÍS

40.2 (HAI)78.6 (GUA)34.7 (HAI)89.7 (GUA)

100.0 (URU)110.3 (JAM)117.6 (URU)122.3 (URU)

0.95150.64670.60680.5736

Equidad en logros de aspectos del desarrollo humano

Análisis global en la equidad de género

Indices relativos a la equidad de género

Indice de Desarrollo de GéneroIndice de Potenciación de Género

0.335 (HAI)0.356 (HAI)

0.841 (URU)0.608 (TRI)

0.73120.6627

Diferencia de posición del país respecto a los índices(Posición según el primer índice mencionado - posición según el segundo índice señalado)

Según IDG e IPGSegún IDH e IPGSegún IDH e IDG

-12 (CHI)-12 (CHI) -6 (CHI)

15 (ELS)15 (ELS) 5 (COL)

0.85180.81480.6364

EQUIDAD RURAL-URBANA

Paridad absoluta rural-urbana en el acceso a agua potable (%)Paridad ponderada rural-urbana en el acceso a saneamiento (%)Paridad ponderada rural-urbana en el acceso a agua potable (%)Paridad absoluta rural-urbana en el acceso a saneamiento (%)

8.6 (PAR)9.2 (HAI)3.3 (PAR)29.7 (BOL)

100.0 (COS)100.6 (COS)100.0 (COS)220.0 (PAR)

0.71010.67840.65770.2664

(ARG) Argentina

(BOL) Bolivia

(BRA) Brasil

(CHI) Chile

(COL) Colombia

(COS) Costa Rica

(CUB) Cuba

(DOM) República Dominicana

(ECU) Ecuador

(ELS) El Salvador

(GUA) Guatemala

(GUY) Guyana

(HAI) Haití

(JAM) Jamaica

(MEX) México

(NIC) Nicaragua

(PAN) Panamá

(PAR) Paraguay

(PER) Perú

(TRI) Trinidad y Tobago

(URU) Uruguay

(VEN) Venezuela

(*)más de un país no incluido Cuba

(**)más de un país incluido Cuba

SIGLAS UTILIZADAS PARA IDENTIFICAR LOS PAISES

1.00001.00000.5186

Equidad en la participación económica y social

EQUIDAD DE GENERO

Indicador mínimo máximoUbicación relativa

ValorValor paraCuba

3.7(HAI)64.7(HAI)

14.7(GUY)

38.1 (CUB)177.8 (CUB)65.8 (TRI)

97.199.185.0

108.4

Paridad mujer-hombre en la participación en el Parlamento (%)Paridad mujer-hombre en puestos profesionales y técnicos ocupados (%)Paridad mujer-hombre en puestos ejecutivos y administ. ocupados (%)

Paridad ponderada mujer-hombre en la tasa de alfabetización en adultos (%)Paridad absoluta mujer-hombre en la tasa de alfabetización en adultos (%)Paridad ponderada mujer-hombre en la tasa de matrícula combinada (%)Paridad absoluta mujer-hombre en la tasa de matrícula combinada (%)

Fecha

1995 (C3)19951995

1995199519951995

1998 (I) 1998 (I)

1998 (I)1998 (I)1998 (I)

1995 (A)1995 (A)1995 (A)1995 (A)

73.570.866.980.4

1110 1

0.7050.523

38.1177.8

41.2

NOTAS RESPECTO A LAS FECHAS (A): Alrededor de la fecha (I): Fecha del Informe (U): Ultimo año especificado, o disponible en general

ABREVIATURAS EMPLEADAScal.: caloríasgr.: gramoshab.: habitantesn.v.: nacidos vivosTM: toneladas métricasUS$:dólar estadounidense

Cuando no se especifica lo contrario, la fecha dereferencia para Cuba es igual, o muy similar, a la delresto de los países, o se encuentra en el períodoespecificado. En los casos señalados, las fechas dereferencia para Cuba son las siguientes: (C1): 1981: fecha del Censo de Población y Viviendas (C2): 1990-1991 (C3): 1997

��


Desarrollo relativo de Cuba en el contexto de América Latina y el Caribe: países considerados y fuentes de información

Indicadora

Fuente de informaciónb

Resto de los países

Deuda externa total per capitaPIB real per capita (dólares PPA)Científicos y técnicos (por 1 000 hab.)Tasa de alfabetización en adultos (%)Tasa de matrícula combinada en educación primaria, media y superior (%)Tasa bruta de matrícula en todos los niveles (%)Tasa de mortalidad infantil (por 1 000 n.v.)Tasa de mortalidad de menores de 5 años(por 1 000 n.v.)Porcentaje de población que se espera no sobreviva hasta los 40 añosTasa de mortalidad materna (por 100 000 n.v.)Esperanza de vida al nacer [hombres]Esperanza de vida al nacer [ambos sexos]Esperanza de vida al nacer [mujeres]Tasa de uso de anticonceptivos en mujeres (%)Indice de bajo peso al nacer (%)Oferta de grasas diaria per capita (gr)Oferta de proteínas diaria per capita (gr)Oferta calórica diaria per capita(cal)Disparidad mujer/hombre en la esperanza de vida al nacer (%)Población con acceso a agua potable (%)[zona urbana]Población con acceso a saneamiento (%)[zona urbana]Población con acceso a agua potable (%)[ambas zonas]Población con acceso a saneamiento (%)[ambas zonas]Población con acceso a agua potable (%)[zona rural]Población con acceso a saneamiento (%)[zona rural]Televisores (por 1 000 hab.)Radios (por 100 hab.)Diarios (por 100 hab.)Títulos de libros publicados (por 100 000 hab.)Líneas telefónicas principales (por 1 000 hab.)Gasto público en educación (% del PIB)Relación alumno-maestro en la enseñanza primariaRelación alumno-maestro en la enseñanza secundariaMédicos (por 10 000 hab.)Enfermeros (por 10 000 hab.)Porcentaje de partos atendidos por personal capacitadoPorcentaje de atención prenatal por personal capacitadoCobertura de inmunización antituberculosa en menores de 1 año (%)Cobertura de inmunización difteria-pertussis-tétanos en menores de 1 año (%)Cobertura de inmunización antipolio en menores de 1 año (%)Gasto público en salud (% del PIB)Dentistas (por 10 000 hab.)Participación de votantes en las últimas elecciones (%)Cambio porcentual promedio anual de superficie de bosquesEmisiones de CO² per capita (TM)Paridad mujer-hombre en la participación en el Parlamento (%)Paridad mujer-hombre en los puestos profesionales y técnicos ocupados (%)Paridad mujer-hombre en los puestos ejecutivos y administrat. ocupados (%)Paridad ponderada mujer-hombre en la tasa de alfabetización en adultos (%)Paridad absoluta mujer-hombre en la tasa de alfabetización en adultos (%)Paridad ponderada mujer-hombre en la tasa de matrícula combinada (%)Paridad absoluta mujer-hombre en la tasa de matrícula combinada(%)Indice de Desarrollo de Género {IDG}Indice de Potenciación de Género {IPG}Diferencia de posición del país según IDG e IPGDiferencia de posición del país según IDH e IPGDiferencia de posición del país según IDH e IDGParidad absoluta rural-urbana en el acceso a agua potable (%)Paridad ponderada rural-urbana en el acceso a saneamiento (%)Paridad ponderada rural-urbana en el acceso a agua potable (%)Paridad absoluta rural-urbana en el acceso a saneamiento (%)

Númerode países

23231323232223232323232323222222212123222123232120232323122321232323232321212323212322232319191923232323231919192321202120

Cubac

[BCC 1998 y ONE 1998a ]Idem[ONE 1998b]ONE 1997[ONE 1998b y ONE 1996]IdemMINSAP 1998aMINSAP 1998aIdemMINSAP 1998aONE 1998aONE 1998aONE 1998aIdemMINSAP 1998aFerriol 1998Ferriol 1998Ferriol 1998[ONE 1998a]Cuba 1996Cuba 1996Cuba 1996Cuba 1996Cuba 1996Cuba 1996IdemIdemIdemIdemIdem[ONE 1997]ONE 1997ONE 1997MINSAP 1998bMINSAP 1998bMINSAP 1998aIdemCuba 1997Cuba 1997Cuba 1997[ONE 1997]MINSAP 1998bMayoral 1998[CIDEA 1997]Idem[Alfonso 1997][ONE 1997][ONE 1997]ONE 1997 e IdemIdem[ONE 1998b, ONE 1996] e IdemIdemIdemIdemIdemIdemIdem[Cuba 1996]Cuba 1996 e IdemCuba 1996 e Idem[Cuba 1996]

[CEPAL 1997]UNDP 1998PNUD 1998UNDP 1998UNDP 1998PNUD 1998OPS/OMS 1998OPS/OMS 1998UNDP 1998OPS/OMS 1998OPS/OMS 1998OPS/OMS 1998OPS/OMS 1998OPS/OMS 1998OPS/OMS 1998PNUD 1998PNUD 1998PNUD 1998[OPS/OMS 1998]OPS/OMS 1998OPS/OMS 1998OPS/OMS 1998OPS/OMS 1998OPS/OMS 1998OPS/OMS 1998PNUD 1998PNUD 1998PNUD 1997PNUD 1997PNUD 1998CEPAL 1997CEPAL 1997CEPAL 1997OPS/OMS 1998OPS/OMS 1998OPS/OMS 1998OPS/OMS 1998OPS/OMS 1998OPS/OMS 1998OPS/OMS 1998CEPAL 1997OPS/OMS 1998PNUD 1998WRI 1998WRI 1998[UNDP 1998][UNDP 1998][UNDP 1998][UNDP 1998][UNDP 1998][UNDP 1998][UNDP 1998]UNDP 1998UNDP 1998[UNDP 1998][UNDP 1998][UNDP 1998][OPS/OMS 1998][OPS/OMS 1998][OPS/OMS 1998][OPS/OMS 1998]

TABLA 9.2

a:Los indicadores están relacionados enel mismo orden que en la tabla 9.1

b:Cuando la fuente está entre corchetes los valores sesustentan en un cálculo basado en la fuente men-cionada.

c:“Idem” denota que la fuente utilizada paraCuba es igual que para el resto de los países.


Cuba se hallaentre los paísesde menorpobreza humanadel mundo.El valor del Indicede Pobreza Humanoreportado paraCuba es menosde la tercera partedel valor del índiceglobal de AméricaLatina y el Caribe

GRAFICO 9.1

Equidad de grupos humanos dentro del país

Desarrollos relativos promedios de Cuba en el contextode América Latina y el Caribe

Ubicación relativa del país en aspectos relevantes del desarrollo humano

BAJO ALTOMEDIO

Equidad en la participación económica y social Equidad en logros de aspectos del desarrollo humano Análisis global de la equidad de género

0 .10 .0 0 .2 0 .3 0 .5 0 .6 0 .7 0 .8 0 .9 1 .00 .4Mediana de las ubicaciones o las equidades relativas

En:Participación políticaRecursos y servicios educacionalesRecursos y servicios para la saludMedio ambienteEstado salud y nutricionalAgua potable y saneamientoNivel de educaciónDesarrollo económicoCultura y comunicación

Equidad de género

Equidad rural-urbana

En lo concerniente a la participación política, Cuba es el país de América Latina y el Caribecon mayor participación de votantes en las últimas elecciones (98%).7

De tres indicadores relativos a la situación en los recursos y servicios para la educación, Cu-ba obtiene los mejores resultados en dos: gasto público en educación como porcentaje del PIB(10.0%) y relación alumno-maestro en la enseñanza primaria (13 alumnos por maestro), y unaposición relativa muy alta en la relación alumno-maestro en la enseñanza secundaria (10 alum-nos por maestro).

Fueron considerados nueve indicadores para evaluar el estado relativo del país en lo concer-niente a los recursos y servicios para la salud. En seis, alcanza la ubicación relativa máxima: ma-yor número de médicos y enfermero(a)s por 10 000 habitantes (56.8 y 73.7) y la mayor coberturade inmunización difteria-pertussis-tétanos en menores de un año (99%); comparte con Chile elmayor porcentaje de atención prenatal y de partos por personal capacitado, con 100.0%; junto aotros países registra la mayor cobertura de inmunización antituberculosa en menores de 1 año(99%). Alcanza, además, altas posiciones relativas en la cobertura de inmunización antipolio enmenores de un año y en el gasto público en salud como porcentaje del PIB. La menor ubicaciónrelativa, clasificable como media, es la correspondiente a la cifra de dentistas por 10 000 habitantes.

Con respecto a la conservación del medio ambiente, la ubicación relativa del país es alta paralos dos indicadores considerados: entre 1990 y 1995, se registra un cambio porcentual promedioanual de superficie de bosques de 0.4% y 1.5 toneladas métricas de emisiones de CO

2 per capita

en 1995.En cuanto al estado de salud y nutricional de la población, Cuba registra las menores tasas de

mortalidad infantil y mortalidad de menores de 5 años en el ámbito de América Latina y el Caribe,y comparte con otros tres países (Costa Rica, Chile y Trinidad y Tobago) el menor porcentaje depoblación que se espera no sobreviva hasta los 40 años. El país presenta, igualmente, posicionesrelativas altas en lo que concierne a la tasa de mortalidad materna, dados los bajos valores que seobservan para este indicador, y a la esperanza de vida al nacer global en hombres y mujeres. Enlo relativo a la tasa de uso de anticonceptivos en mujeres y al índice de bajo peso al nacer, lasposiciones relativas para Cuba pueden clasificarse como medias. Son bajas las relacionadas conla oferta de grasas, proteínas y calorías.

7. En lo adelante, los valores para Cuba se dan con la aproximación empleada en los restantes países y paralas fechas de referencia señaladas en la Tabla 9.1.


8. La ecuación resultante esDIFERENCIAEST = -3.1924 + 0.1218 EVN

donde DIFERENCIAEST

es la diferencia estimada entre la esperanza de vida de la mujer respecto al hom-bre, y EVN es la esperanza de vida para ambos sexos. R² = 0.27; F0 = 58.5, p≈0. Con otras transforma-ciones de la variable independiente se obtiene valores sólo discretamente superiores al dado, por lo que seprefirió utilizar el modelo mencionado debido a su simplicidad.

Muy singular resulta, como se ha señalado (ONE 1999), el hecho de que dado el alto valor dela esperanza de vida al nacer, el diferencial por sexo resulta significativamente bajo. La tendenciaes que a mayor esperanza de vida al nacer global, mayor es la diferencia entre la esperanza de vi-da al nacer de la mujer y del hombre. En Cuba, la diferencia relativa entre la esperanza de vida alnacer de la mujer y del hombre (105.1%) es la menor entre los países considerados. Esta dispari-dad es baja si se tiene en cuenta el nivel alcanzado de esperanza de vida al nacer global. Deacuerdo con la experiencia de 163 países, de cuyos datos se dispone (PNUD 1998), la esperanzade vida de la mujer debiera ser de unos 5.9 años mayor que la del hombre, dada la esperanza de vi-da global del país, en lugar de 3.7 años, como se registra.8

Las ubicaciones relativas en la esfera del acceso de la población a agua potable y saneamientooscilan entre 0.9623 (acceso a agua potable en la zona urbana, con 98%) y 0.6905 (acceso a sanea-miento en la regiones rurales, con 74%).

En lo relativo al nivel educacional de la población, Cuba exhibe la mayor cifra de la región decientíficos y técnicos por 1000 habitantes (2.6). También alta es la ubicación por la tasa de alfa-betización en adultos (96.2%). Registra ubicaciones relativas medias en la tasa de matrícula com-binada de los tres niveles de enseñanza (62%) y en la tasa de matrícula bruta en todos los niveles(63%).

Las posiciones relativas de Cuba en el plano del desarrollo económico oscilan entre valoresmedios (deuda externa total per capita de 914.6 US$) y bajos (PIB real per capita de 3100 dólaresPPA). Las ubicaciones relativas en acceso a la cultura y a la comunicación son medias y bajas. Lamás alta corresponde a la cifra de televisores (1 por cada 5 personas) y la más baja, al número delíneas telefónicas principales (32 por cada 1000 habitantes).

Seguidamente se considera la equidad de grupos humanos dentro del país.La equidad de género se enfoca desde tres ángulos: la equidad en la participación política,

económica y social, la equidad en logros de aspectos del desarrollo humano, y el análisis globalde la equidad de género.

0

C U B A

GRAFICO 9.2

Colombia

Diferencias en posiciones que ocupan los países de América Latina y el Cariberespecto a índices seleccionados

10

5

-10

- 5

15

-15 Chile

Chile

Chile

IDH vs. IDGIDH vs. IDG IDH vs. IPGIDH vs. IPG IDG vs. IPGIDG vs. IPG

El Salvador

C U B AC U B A

El Salvador

UNDP 1998. Tablas 1,2,3.


El Indicede DesarrolloHumano y Equidadestá integradopor indicadoresvinculadosa la ubicaciónrelativa del paísrespecto al logro deáreas relevantes deldesarrollo humano,la equidadde grupos humanosal interior del país yla equidaden el impactodel ingresoen el desarrollohumano

9. Las características de los índices aquí considerados, son detalladas en el capítulo 8. Un resumen puedeverse en la Tabla 8.1. En ese capítulo se amplía sobre los resultados obtenidos por Cuba en estos índices; enéste, sólo se trata lo relacionado con la equidad de género.

GRAFICO 9.3Diferencia entre el valor observado de IDG

y esperado de acuerdo con los valores registrados de IDH

Uruguay

Colombia Cuba

Trinidad y Tobago El Salvador

Panamá

Guyana

Nicaragua

VenezuelaHonduras

Costa Rica

Brasil

Haití Bolivia

Paraguay

República Dominicana

Perú

México

Guatemala Chile

Argentina

Ecuador

Diferencia

UNDP 1998 y estimaciones realizadas para este estudio

-0.05 -0.04 -0.03 -0.02 -0.01 0.00 0.01 0.02 0.03 0.04 0.05

Países con impacto positivode la equidad de géneroen el desarrollo humano

Países con impacto negativode la equidad de géneroen el desarrollo humano

En cuanto a la participación política, económica y social, en Cuba la equidad relativa respec-to a la participación en el Parlamento es la máxima (27.6% de los parlamentarios son mujeres); laparticipación femenina comparada con la de los hombres (38.1%) es la mayor del área. Comoporcentaje respecto a los hombres, son mujeres 177.8% de los profesionales y técnicos (máximaparidad registrada) y 41.2% de los que ocupan puestos ejecutivos y administrativos.

En cuanto a los derechos políticos, la mujer puede elegir y ser elegida sin precepto discrimi-natorio alguno que le impida asumir cualquier responsabilidad de dirección. Sin embargo, pudie-ra ser mayor su participación en puestos ejecutivos y administrativos. Puede decirse —como seargumentará más adelante—, que la participación femenina en las actividades políticas y eco-nómicas es de las más notables de la región.

El análisis de la equidad de género en el logro de aspectos del desarrollo humano muestra queCuba posee una alta equidad relativa en la paridad ponderada mujer-hombre en la tasa de alfa-betización en adultos (97.1%) y equidades relativas medias tanto en la paridad absoluta comoponderada mujer-hombre en la tasa de matrícula combinada y en la paridad absoluta mujer-hombre en la tasa de alfabetización en adultos.

El IDG es el IDH9 ajustado a la desigualdad en la condición de mujeres y hombres, y un valorigual a 1 refleja el adelanto máximo en desarrollo humano, con perfecta igualdad entre mujeres yhombres. Por sus características, los valores del IDG se encuentran correlacionados con los delIDH. El valor obtenido de IDG para Cuba en el Informe de 1998 es de 0.705. A su vez, el IPG aspi-ra a medir la desigualdad entre mujeres y hombres en esferas importantes de la participación po-lítica y económica, y en la adopción de decisiones; a mayor IPG menor desigualdad. En el entor-no latinoamericano y caribeño, ningún país supera la cifra de 0.700 (el valor máximo registrado es0.608 para Trinidad y Tobago). El valor de este índice para Cuba es de 0.523, segundo valor másalto entre los países considerados, según el Informe de 1998.

A su vez, la diferencia entre las posiciones que ocupa un país respecto a los valores del IDHy del IDG es trazadora de cuán equitativamente se distribuye la capacidad humana básica entre


12.La ecuación de regresión hallada es

IDGEST = 0.04614 + 0.8648 IDH

donde IDGEST

es el valor estimado de IDG, e IDH es la cifra de IDH registrada para el país. R² = 0.97; F0 = 677.8,p ≈ 0. Con otras transformaciones de IDH (cuadrado, raíz, inversa, logarítmica) se obtiene menores valoresde R². El mayor residuo positivo se registró para Jamaica y el mayor negativo, para Ecuador.

13.Entre los 19 países para los que se calculó el IPG se halló 11 diferencias positivas, 2 sin cambios, y 6 ne-gativas.

14.Existen 11 diferencias positivas, 1 sin cambios, y 7 negativas en los 19 países en los que se calculó el IPG.

La brechaen el logro

de aspectossobresalientes del

desarrollo humano,la falta de equidad

de los gruposhumanos dentro de

los paísesy el insuficiente

impacto del ingresoen el desarrollo

humano afecta eldesarrollo humanoglobal en AméricaLatina y el Caribe

10. Se obtiene como la diferencia entre la posición según el IDH menos la posición según el IDG. Una dife-rencia positiva refleja la existencia de un mayor avance en el desarrollo humano teniendo en cuenta lasequidades entre el hombre y la mujer, que el avance logrado globalmente en el desarrollo humano. Unadiferencia negativa muestra lo contrario.

11. Entre los 23 países se registra 9 diferencias positivas, 8 sin cambios y 6 negativas.

hombres y mujeres (PNUD 1995).10 Cuba se incluye entre los 9 países de la región en los que la di-ferencia es positiva.11 Los valores extremos de esta diferencia corresponden a Chile (-6) y Colom-bia (5) (Gráfico 9.2).

Por otra parte, conocida la estrecha relación entre ambos índices, es posible para cada paísestimar el valor de IDG en función de la cifra registrada de IDH. Una diferencia (residuo) positivaentre el valor observado y el estimado pudiera interpretarse como que el país en cuestión ha lo-grado un mejor desarrollo humano global cuando se tiene en consideración las equidades de gé-nero, que cuando no se tiene en cuenta estas equidades, lo que traduce el impacto positivo quela equidad entre mujeres y hombres tiene en el desarrollo humano. Una diferencia negativa ten-dría una interpretación inversa. Cuba es el país que tiene la cuarta mayor diferencia entre el valoralcanzado de IDG (0.705) y el que le debería corresponder (0.676) de acuerdo con la cifra registra-da de IDH (0.729)12 (Gráfico 9.3).

Si bien el IDG y el IPG no son totalmente comparables debido a las diferencias en sus varia-bles constitutivas y en su cálculo, diferencias notables en los valores de ambos índices denotanimportantes problemas que deben abordar los encargados de formular políticas (PNUD 1995).Una diferencia positiva en la posición que ocupa el país según el valor del IDG, en relación con laque tiene de acuerdo con el valor del IPG (la primera menos la segunda posición), traduce que seha logrado mejores oportunidades económicas, políticas y en la adopción de decisiones para lasmujeres, que lo logrado en el desarrollo humano global si se consideran las equidades entrehombres y mujeres. Cuba se halla entre los países de la región con mayor diferencia positiva (11posiciones) 13 (Gráfico 9.2).

De forma similar, una diferencia positiva en la posición de un país según el valor del IDH, enrelación con la que tiene de acuerdo con el valor del IPG (la primera posición menos la segunda),denota que se ha obtenido para las mujeres mejores oportunidades económicas, políticas y en laadopción de decisiones que el logro alcanzado en el desarrollo humano global sin tener en cuen-ta las equidades entre hombres y mujeres. Cuba se encuentra, asimismo, entre los países con ma-yor diferencia positiva (10 posiciones)14 (Gráfico 9.2).

Los valores obtenidos en el IPG permiten afirmar, como previamente se acotó, que, en Cuba,la participación de la mujer en las actividades económicas y políticas es mayor que en AméricaLatina y el Caribe en su conjunto.15

Los avances de la mujer en Cuba fueron resaltados por la Subsecretaria General de la ONU yasesora del Secretario General de la ONU para el Adelanto de la Mujer, en visita realizada al país(King 1998).

Los niveles de equidad relativa de Cuba vinculados a la paridad rural-urbana en el acceso aagua potable son clasificables como medios. El país registra 73.5% y 66.9% de paridad absolutay ponderada, respectivamente. En lo relativo al acceso a saneamiento, Cuba registra una equidadrelativa mucho mayor en la paridad ponderada (0.6784) que en la absoluta (0.2664), explicado porel éxito relativo del país (88%) en este aspecto.

Resumiendo lo encontrado hasta el momento

Entre 61 indicadores, todos considerados como relevantes para el desarrollo humano, Cubaalcanza una alta ubicación o equidad relativa en 32, media en 19 y una baja ubicación o equidadrelativa en 10 (Tabla 9.3).

15. La media de IPG de los 19 países para los que se dispone de información es de 0.444, en tanto paraCuba es de 0.523, segundo valor más alto registrado (UNDP 1998).


Uruguay, Cuba,Trinidad y Tobago,Colombia y CostaRica sonlos cinco países conmayores valores delIndicede DesarrolloHumano y Equidaden América Latina yel Caribe; los cincocon los valores másbajos son Haití,Guatemala,Nicaragua,El Salvadory Honduras

TABLA 9.3

Aspecto del desarrollo humano

Ubicación relativa del país respecto a aspectos relevantes del desarrollo humano

En el desarrollo económicoEn el nivel de educaciónEn el estado de salud y nutricional de la poblaciónEn el acceso a agua potable y saneamientoEn el acceso a la cultura y a la comunicaciónEn los recursos y servicios para la educaciónEn los recursos y servicios para la saludEn la participación políticaEn la conservación del medio ambiente

Equidad de grupos humanos dentro del país

Equidad de géneroEquidad en la participación económica y socialEquidad en el logro de aspectos del desarrollo humanoAnálisis global de la equidad de géneroEquidad rural-urbana

Total

Clasificación para Cuba de los indicadores consideradossegún aspectos del desarrollo humano y el nivel de desarrollo relativo

Nivel de desarrollo relativo Alto Medio Bajo

027403812

122210100

104040000

212

133

000130

32 19 10

En resumen, las mejores ubicaciones relativas de Cuba en el contexto de América Latina y elCaribe se producen en las esferas de la participación política, los recursos y servicios para la edu-cación y la salud, la conservación del medio ambiente, el estado de salud y nutricional de la po-blación, el acceso a agua potable y saneamiento, y el nivel de educación de la población. Asimis-mo, es alta la equidad de género en cuanto a la participación política, económica y social. La equi-dad de género en logros de esferas del desarrollo humano y global es media, así como la equidadrural-urbana. Las menores ubicaciones relativas se dan en las esferas del desarrollo económico,y de la cultura y la comunicación.

Lo que dicen otros autores

Ranis y Stewart (1999), en un estudio en el que exploraron la conducta de países de Africa,Asia, y América Latina y el Caribe que han logrado avances en el desarrollo humano entre 1960y 1995, llegan a las siguientes conclusiones respecto a Cuba en relación con todos los paísesconsiderados:

- fue el país de mejor ubicación por su esperanza de vida al nacer, si ésta se relaciona con la posición de su PIB- fue uno de los países de mayor nivel de reducción de la tasa de mortalidad infantil.

Al comparar Cuba con América Latina y el Caribe concluyen, entre otros aspectos, que:-fue el país con mayores logros en la esperanza de vida al nacer entre 1960 y 1970, y el terce-

ro entre 1970 y 1980-fue el país de mejor ubicación por su esperanza de vida al nacer, si esta se relaciona con laposición de su PIB per capita en 1995

-fue el país de mejor ubicación por su mortalidad infantil, si esta se relaciona con la posiciónde su PIB per capita en 1995

-fue el segundo país con mayor reducción de la mortalidad infantil entre 1960 y 1996-fue el tercer país con mejor logro en la esperanza de vida al nacer entre 1960 y 1995

Ranis y Stewart han categorizado las diversas alternativas de grupos de factores conducen-tes al éxito de estos países en cuanto a desarrollo humano. En el caso de Cuba, consideran que,a pesar del reducido crecimiento económico, los logros han sido el resultado de una buena dis-tribución del ingreso, elevadas tasas de participación femenina en la educación, y altos y biendistribuidos gastos sociales. Una vez más se reconoce para Cuba el impacto de la voluntad polí-


Los cinco paísescon mayor impacto

positivode la equidad

de géneroen el desarrollo

humano en AméricaLatina y el Caribe

son Jamaica,Uruguay,

Colombia,Cuba,

y Trinidad y Tobago;los cinco con mayor

impacto negativo sonEcuador,

Argentina,Chile,

Guatemalay Perú

tica —traducida en medidas económicas y sociales— en el logro de un adecuado desarrollohumano, incluso en presencia de un modesto crecimiento económico.

Desarrollo humano en Cuba desde la óptica de los Informes sobre Desarrollo Humano

En la Tabla 9.4, aparecen los resultados obtenidos por Cuba, según diversos índices para me-dir aspectos del desarrollo humano en las diez ediciones del Informe sobre Desarrollo Humano.Se aprecia que las cifras de IDH tienden a disminuir desde el Informe de 1990 hasta el de 1994, se

TABLA 9.4

INFORME

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999(58/174)

0.877

IDH

0.754(62/160)

(39/130)

0.732(61/160) 0.711(75/173) 0.666(89/173)

0.769(72/174) 0.726(79/174)

0.723(86/175)

0.729(85/174)

0.765 (58/174)

IDG

*

*

*

*

*

0.726 (47/130)

0.699(59/137)0.699

(68/146)

0.705(69/163)0.762

(53/143) (21/102)0.556

(25/102)0.523

(23/94)0.523

(21/104)0.522

(16/116)0.524

*

*

*

*

*

IPG IPC

*

*

*

*

*

7.8(10/101)

*

*

*

*

*

*

*

*

(5/92) 4.7

- (2/78)

5.1

*

*

* No se calculó el Indice en el Informe- No se calculó el Indice para Cuba

Resultados obtenidos para Cubaen los diversos índices para la medición del desarrollo humano

*

IPH / IPH-1

Los números entre paréntesis indican la posi-ción relativa, ocupada por Cuba en el conjuntode los países para los cuales se calculó el Indice.

GRAFICO 9.4

0.9

1.0

0.8

0.7

0.5

0.4

0.319991998199719961994 19951993199219911990

0.6

IDH IPG IPH/IPH-1IDG

Posiciones relativas obtenidas para Cubaen índices empleados para la medición del desarrollo humano

Posición relativa

Fecha del informe

Tabla 10.1


a: En todos los casos se refiere a lo reportado en los Informes sobreDesarrollo Humano del PNUD.

b: De haberse empleado la cifra de 5 448 dólares PPA como valormáximo correspondiente al PIB real per capita ajustado, utili-zada en el Informe de 1995 (PNUD 1995, Nota técnica 3) en lu-gar de 6 040 usada en el Informe de 1996 (PNUD 1996, NotaTécnica 1), se hubiera obtenido un IDH de 0.744; la diferenciaviene dada por el cambio en el umbral de ingresos entre ambosinformes (5 120 dólares PPA en el de 1995 y 5 711 en el de 1996).

c: Si se hubiera utilizado como cifra máxima del PIB real percapita ajustado el valor de 6 040 dólares PPA, empleado en elInforme de 1996, aun con el modesto descenso reportado en latasa de matrícula combinada, el IDH hubiera sido de 0.727,moderadamente mayor al del año anterior.

Informes Variación Explicación a

Causas que explican la dinámica del IDH para CubaRECUADRO 9.1

disminuciónde 1991 a 1994

Esencialmente, incremento del PIB real per capita (López 1996).

Disminución del PIB real per capita y modificación de la cifra normativacorrespondien-te al valor máximo del PIB real per capita ajustado b (López 1999, cap.5).

Descenso sostenido del logro relativo de la dimensión ingreso, parcialmente explicado por lareducción del PIB real per capita, pero fundamentalmente debido al aumento de las diferen-cias máximas observadas entre los países en relación con este indicador (López 1994).

Modificación del valor normativo de la cifra máxima del PIB real per capita ajustado c

(López 1999, cap. 5).

de 1994 a 1995

de 1995 a1996

de 1996 a 1997

de 1997 a 1998

de 1998 a 1999 aumento

moderadoaumento

discretodescenso

descenso

aumento

Incremento de los valores de los cuatro indicadores que integran el índice. El aumento pu-diera haber sido mayor de no haberse modificado la cifra máxima del PIB real per capitaajustado d.

Cambio en el procedimiento de cálculo e.

d: La esperanza de vida al nacer se incrementó discretamente de75.6 a 75.7 años; la tasa de alfabetización en adultos aumen-tó moderadamente de 95.4% a 95.7%; la tasa de matrículacombinada ascendió de 63% a 66%; y el PIB real per capitaajustado se incrementó de 3 000 a 3 100 dólares PPA. Por otraparte, de haberse empleado el valor de 6 154 dólares PPA co-mo ingreso máximo ajustado - cifra utilizada en el Informe de1997 - en lugar de 6 311 dólares PPA, el IDH en el Informe de1998 resultaría de 0.737.

e: En el capítulo 8, se considera en detalle el cambio introducidoen el Informe de 1999 en el tratamiento del ingreso como in-tegrante del IDH y los efectos en los valores del índice y las po-siciones relativas que ocupan los países de América Latina y elCaribe.

recuperan en el de 1995 (hasta un nivel superior al de 1991), declinan nuevamente en los Informesde 1996 a 1998, para recuperarse de nuevo en el Informe de 1999. Un resumen de las causas queexplican este comportamiento aparece en el Recuadro 9.1.

Las modificaciones en la ubicación relativa de Cuba, respecto al IDH, en relación con el res-to de los países siguen una dinámica similar a la de los valores del índice (Gráfico 9.4). Por otraparte, las posiciones relativas obtenidas según el IDG son superiores a las registradas según elIDH, lo que denota un mayor avance en el desarrollo humano si se tiene en cuenta las equida-des entre el hombre y la mujer, que el logrado sin considerar estas equidades. Asimismo, las po-siciones relativas del país en cuanto al IPG son mucho mayores que las registradas según el IDHy el IDG, de lo cual puede inferirse que en Cuba se ha obtenido, relativamente, mejores logros enla reducción de las inequidades de género en esferas esenciales de la participación económicay social que en el desarrollo humano considerado globalmente. Estos hechos refuerzan lo ex-puesto previamente acerca de la equidad de género en el país.

Los resultados obtenidos, según el IPH, en los dos Informes en que se calculó para Cuba (elde 1997 y el de 1999), revelan nítidamente que el país está entre los de menor pobreza humana enel mundo. En el Informe de 1997 ocupa el segundo mejor lugar entre los 78 países considerados;en el de 1999, el quinto lugar entre 92 países. El valor del índice reportado para Cuba es menosde la tercera parte del valor del índice global de la región (14.5%) (PNUD 1997) (PNUD 1999). Elhecho de que Cuba ocupe una posición muy superior, según su IPH, que en cuanto a su IDH,puede interpretarse como expresión de que el progreso en el desarrollo humano ha sido en be-neficio de los pobres (PNUD 1997).


Indice de Desarrollo Humano y EquidadRECUADRO 9.2

COMPONENTES

C1: ubicación relativa media concerniente al lo-gro de aspectos relevantes del desarrollo huma-no, considerando los ocho primeros indicadoresrelacionados

C2: equidad relativa media de los grupos humanosdentro del país, considerando los indicadores (9)y (10)

C3: equidad en el impacto del ingreso en el desarrollohumano, teniendo en cuenta el indicador (11)

EXPRESION PARA EL CALCULO

IDHE = 2/3 C1 + 2/9 C2 + 1/9 C3

INDICADORES QUE LO INTEGRAN

PIB real per capita Tasa de alfabetización en adultos (%) Esperanza de vida al nacer (ambos sexos) Población con acceso a agua potable (%) (am-

bas zonas) Radios (por 100 habitantes) Relación alumno-maestro en la enseñanza pri-

maria Médicos (por 10 000 habitantes) Cambio porcentual promedio anual de superfi-

cie de bosques Paridad ponderada mujer-hombre en la tasa de

alfabetización en adultos (%) Diferencia de posición del país respecto a los

índices IDH e IDG Diferencia de posición del país respecto a su

PIB real per capita y a su IDG

1)2)3)4)

5)6)

7)8)

9)

10)

11)

Recordando el Indice de Desarrollo Humano Modificado

En la Investigación sobre Desarrollo Humano en Cuba 1996, fue introducido el Indice deDesarrollo Humano Modificado (IDHM). Los países que mejoran más su posición, según elIDHM, en relación con la ubicación lograda según el IDH, aplicados tanto a los 174 países con-siderados en el Informe sobre Desarrollo Humano de 1996, como a los 175 tenidos en cuenta enel Informe de 1997, fueron, por regiones, los de Europa Oriental y los de la Comunidad de Esta-dos Independientes (CEI), en contraste con el descenso de los países árabes. Esta situación, enlo que respecta a Europa Oriental y la CEI, se explica por su nivel de esperanza de vida al nacery de educación en épocas anteriores. Sin embargo, como se señaló en el capítulo 8, en el presen-te, la situación de estos países de economía en transición es dolorosa, con una tendencia al em-peoramiento de los niveles de esos indicadores.

En particular, los que más ascienden en su ubicación según el IDHM en relación con el IDHson países de bajos ingresos, pero alta transferencia de estos ingresos en el bienestar de las po-blaciones: alta esperanza de vida al nacer y alto nivel de educación; por el contrario, los que másdescienden son países, en general, de ingresos medianos o altos, pero con escasa transferen-cia de estos ingresos al bienestar: bajos niveles de esperanza de vida al nacer y de conocimien-tos (CIEM 1997) (López 1999).

La situación descrita para los países del mundo respecto a los cambios en las posiciones re-lativas que ocupan, bien sean ordenados según el IDH o el IDHM, se replica a escala de Amé-rica Latina y el Caribe de acuerdo con la información ofrecida en el Informe de 1997. El país demayor mejoría en su posición relativa es Cuba (12 posiciones) y los que más empeoran son SaintKitts y Nevis, Belice y Brasil (todos con 7 posiciones). Saint Kitts y Nevis, con un PIB real percapita más de 3 veces mayor que el de Cuba, tiene, sin embargo, una esperanza de vida al nacerde 6.6 años menos; Belice, con un PIB real per capita cerca de 2 veces superior al de Cuba, exhibeuna esperanza de vida al nacer de 1.6 años menos y un índice de escolaridad casi 20% inferior; Bra-sil, con un PIB real per capita más de 80% superior al de Cuba, tiene, sin embargo, una esperanza devida al nacer inferior en 9.2 años y un índice de escolaridad 7% más bajo (López 1999).

Hacia un índice de desarrollo humano y equidad

Con el propósito de contribuir a perfeccionar la medición de conceptos tan abarcadores co-mo el de desarrollo humano, en este informe se introduce los Indices de Desarrollo Humano yEquidad (IDHE) y Territorial de Desarrollo Humano y Equidad (ITDHE). El primero pretendecuantificar la equidad en el logro de aspectos del desarrollo humano a escala internacional — eneste análisis, limitado al contexto de América Latina y el Caribe—, en tanto el segundo sepropone hacerlo en el ámbito de las provincias del país.

El IDHE está integrado por indicadores vinculados a los siguientes aspectos: la ubicaciónrelativa del país respecto al logro de áreas relevantes del desarrollo humano, la equidad de gru-


TABLA 9.5Resultados para América Latina y el Caribe del Indice de Desarollo Humano y Equidad (IDHE)

y sus componentes, y diferencia de posición ocupada por la países de acuerdo con el IDHE y el IDHDIFERENCIA

DEPOSICION c

COMPONENTES a

IDHE

POSICIONSEGUNIDH bC 1 C 2 C 3

PAIS

Uruguay

Cuba

Trinidad y Tobago

Colombia

Costa Rica

Venezuela

Panamá

Argentina

Jamaica

Brasil

Guyana

Chile

México

Ecuador

Bolivia

Perú

Paraguay

República Dominicana

Honduras

El Salvador

Nicaragua

Guatemala

Haití

C1:ubicación relativa media de los países respecto al logro deaspectos relevantes del desarrollo humanoC2:equidad relativa media de los grupos humanos dentro del paísC3:impacto del ingreso en el desarrollo humano

4

13

5

9

2

7

6

3

12

10

17

1

8

11

20

14

16

15

21

19

22

18

23

0.8329

0.8246

0.7437

0.7398

0.7161

0.6784

0.6573

0.6570

0.5901

0.5864

0.5839

0.5834

0.5830

0.5413

0.5252

0.5234

0.5149

0.4807

0.4734

0.4313

0.3747

0.3168

0.2117

0.8075

0.8055

0.7348

0.6702

0.6668

0.7134

0.6124

0.7952

0.4998

0.5810

0.5383

0.7178

0.6267

0.5624

0.5122

0.5294

0.4566

0.4528

0.4410

0.3489

0.3077

0.3676

0.1432

0.9091

0.7943

0.8922

0.9437

0.7017

0.7458

0.7458

0.5293

0.7809

0.6457

0.7626

0.4719

0.6182

0.5819

0.5768

0.6006

0.6972

0.6381

0.5571

0.5608

0.5130

0.2810

0.2731

0.8333

1.0000

0.5000

0.7500

1.0000

0.3333

0.7500

0.0833

0.7500

0.5000

0.5000

0.0000

0.2500

0.3333

0.5000

0.3333

0.5000

0.3333

0.5000

0.6667

0.5000

0.0833

0.5000

3

11

2

5

-3

1

-1

-5

3

0

6

-11

-5

-3

5

-2

-1

-3

2

-1

1

-4

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

20

21

22

23

b: Según el Informe sobre Desarrollo Humano 1998 (UNDP 1998,tabla 1) corregida para los 23 países considerados.

c: Posición según IDH - Posición según IDHE

a:

pos humanos dentro del país y la equidad en el impacto del ingreso en el desarrollo humano. Enel Recuadro 9.2, se relaciona los indicadores que conforman el índice, sus componentes y la for-ma de cálculo. En la Nota Técnica 1, se detalla los criterios por los cuales fueron seleccionadoslos indicadores y se describe el pensamiento subyacente que sustenta la relación dada para elcálculo del índice.

Por otra parte, el ingreso —cuantificado a través del PIB real per capita— tiene mucho me-nos peso en el IDHE que en el IDH. Luego, el IDHE pareciera aproximarse más a una mediciónintegral del desarrollo humano que el IDH, aislando —pero no ignorando— el efecto del recur-so económico en este desarrollo.16

En el Recuadro 9.3, aparecen los 23 países de América Latina y el Caribe considerados, orde-nados de mayor a menor valor de IDHE. La Tabla 9.5, ofrece estos valores y los de sus com-ponentes, así como la posición ocupada por cada país de acuerdo con los resultados del IDHEy del IDH, según el Informe sobre Desarrollo Humano 1998 (UNDP 1998). El Gráfico 9.5 ilustralas posiciones ocupadas por los países según ambos índices.

16. Las correlaciones entre los valores del PIB y los del IDHE y del IDH para los 23 países considerados son,respectivamente, 0.628 y 0.886: la segunda, casi 1.5 veces la primera. De hecho, existe una relación casiperfecta entre los valores del PIB y los del IDH, según lo reportado en el Informe de 1998 (UNDP 1998).

A través de la ecuación

IDH = -1.244 + 0.237 log PIB

donde IDH es el valor de este índice y PIB es el PIB real per capita para el país, los cambios en las cifras delIDH se explican en 94% por las modificaciones en el producto.

A su vez, la correlación entre las posiciones ocupadas por los países de acuerdo con ambos índices es ca-si perfecta (0.94). Luego, se hace casi innecesario para un país calcular el valor del IDH, o la posición queobtiene según este índice; es fácilmente predecible, conociendo el valor del PIB per capita o la ubicación delpaís de acuerdo con este indicador.


UruguayCubaTrinidad y TobagoColombiaCosta RicaVenezuelaPanamáArgentinaJamaicaBrasilGuyanaChileMéxicoEcuadorBoliviaPerúParaguayRep. DominicanaHondurasEl SalvadorNicaraguaGuatemalaHaití

Resultados del IDHEpara los países

de América Latinay el Caribe

RECUADRO 9.3

0.8330.825

0.7440.7400.7120.6780.6570.6570.5900.5860.5840.5830.5830.5410.5250.5230.5150.4810.4730.4310.3750.3170.212

123

456789

1011121314151617181920212223

Para todos los países, excepto Cuba, el valor resultante del IDHE es inferior al del IDH, lo quepudiera traducir que la brecha en el logro de aspectos sobresalientes del desarrollo humano, laausencia de equidad de los grupos humanos al interior de los países y el insuficiente impactodel ingreso en el desarrollo humano afecta el desarrollo humano global en América Latina y elCaribe.

Los cinco países con mayores valores de IDHE son Uruguay (0.833), Cuba (0.825), Trinidady Tobago (0.744), Colombia (0.740) y Costa Rica (0.712). Los cinco con los valores más bajos sonHaití (0.212), Guatemala (0.317), Nicaragua (0.375), El Salvador (0.431) y Honduras (0.473). Losdos países que mejoran más su posición con el IDHE, respecto a la ubicación lograda con elIDH, son Cuba (11 posiciones) y Guyana (6 posiciones). Los dos que más modifican ne-gativamente su posición son Chile (11 posiciones) y Argentina (5 posiciones).(Tabla 9.5).

Los altos valores de IDHE registrados en Uruguay y Cuba pueden ser explicados, esen-cialmente, por el alto impacto del ingreso en el desarrollo humano.

El cambio notable de posición de Cuba según el IDHE y el IDH tiene la siguiente explicación.Cuba registra un valor de IDH de 0.729 —clasificado como de nivel medio—, esencialmente porsu reducido índice de ingreso, que lo ubica en la decimotercera posición de la región (UNDP1998). No obstante, posee uno de los valores más altos del primer componente del IDHE, gra-cias a una alta equidad relativa del país en tópicos relevantes del desarrollo humano, como laelevada tasa de alfabetización en adultos, la alta esperanza de vida al nacer para ambos sexos, elreducido número de alumnos por maestro en la enseñanza primaria y la muy alta cifra de médi-cos por habitante. Registra, asimismo, una cifra comparativamente alta de equidad relativa me-dia de los grupos humanos dentro del país y un valor máximo en lo que respecta al impacto delingreso en el bienestar, pues presenta la mayor diferencia positiva (6 posiciones) entre las posi-ciones que ocupa según el PIB real per capita y el IDG.

21

19

17

15

9

7

5

12321191715131197531

GRAFICO 9.5

POSICION SEGUN EL IDHE

POSICION SEGUN EL IDH

PER (-2)

ELS (-1)GUA (-4)

CUB (11)JAM (3)

URU (3)TRI (2)

VEN (1)

COL (5)MEX (-5)

BRA (0)

CHI (-11)COS (-3)ARG (-5)

PAN (-1)

ECU (-3)

DOM (-3)PAR (-1)

BOL (5)

GUY (6)

HON (2)NIC (1)

HAI (0)

empeoranmejoran no se modificanCon el IEDH

23

13

11

3

Los números entre paréntesis indican las diferencias (Posición según IDH - Posición según IDHE)

PAISESREPRESENTADOSARG: ArgentinaBOL: BoliviaBRA: BrasilCHI: ChileCOL: ColombiaCOS: Costa RicaCUB: CubaDOM: Rep. DominicanaECU: EcuadorELS: El SalvadorGUA: GuatemalaGUY: GuyanaHAI: HaitíHON: HondurasJAM: JamaicaMEX: MéxicoNIC: NicaraguaPAN: PanamáPAR: ParaguayPER: PerúTRI: Trin. y TobagoURU: UruguayVEN: Venezuela

Posiciones que ocupan los países de América Latina y el Caribesegún los resultados del IDH y del IDHE

Tabla 9.5


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Referencias


El desarrollo humano y la equidada escala territorial

CAPITULO 10

Ante todo hay que saber que . . .

En Cuba, la planificación territorial tiene el objetivo principal de contribuir al cumplimientodel plan de la economía, lo cual permite estimular el uso máximo de los recursos del territorio, delos recursos nacionales y, especialmente, de la energía (Lage 1996). Con el fin de contribuir a laplanificación territorial, se propuso en el informe anterior un índice para la evaluación del desa-rrollo humano relativo de las provincias de Cuba (CIEM 1997). En este índice, se tuvo en cuentacinco dimensiones: longevidad, educación, ingreso, salud y servicios básicos. Los resultados dela aplicación de este Índice comentados en el Informe sobre Desarrollo Humano 1999 (PNUDl999),- y las caracteristicas del indice en sí, fueron debatidos en tres talleres regionales en los queparticiparon especialistas de diversas disciplinas y de diferentes instituciones de todas las pro-vincias del país.1

Una aproximación a la medición del desarrollo humano y la equidad a escala territorial

Los conocimientos resultantes de la aplicación de ese índice, el debate en los mencionadostalleres y las experiencias de estudios del desarrollo local (Méndez s/f) (Díaz 1992), han permitidotitroducir en el presente informe el Indice Territorial del DesarrolIo Humano y Equidad (ITDHE).El examen de los aspectos metodológicos y los resultados en la aplicación de este índice puedeestimular el diseño de índices sintéticos para evaluar el desarrollo humano y la equidad, u otrosobjetivos similares, a nivel territorial a escalas menores que la provincia, por ejemplo, a nivelmunicipal.


El ITDHE contempla ocho dimensiones relevantes del desarrollo humano. La similitud en loslogros en estas áreas del desarrollo humano refleja el grado de equidad-entendida como tal laequidad en el resultado obtenido entre los grupos humanos residentes en las provincias del país.Cada dimensión está representada en el indice a través de un indicador considerado comotrazador del concepto involucrado en la dimensión. El recuadro 10.1 presenta las dimensiones eindicadores que confomam el ITDHE. Para cada dimensión se calcula el logro relativo, que puedeadquirir valores entre 0 y 1, más alto cuanto mejor sea la situación de la provincia. El ITDHE se obtiene como la media de los logros relativos en las ocho dimensiones. La NotaTécnica 2 describe la concepción subyacente en el diseño del indice y el procedimiento decálculo, ejemplifica su uso y presenta otras variantes consideradas. Respecto al indice utilizado en el informe previo para evaluar el desarrollo humano relativo delas provincias, el ITDHE está integrado por un número similar de indicadores trazadores que elíndice anterior (8 en el presente y 5 en el previo) y una cifra mucho menor de indicadores básicos(9 en el ITDHE y 18 en el anterior). No obstante, el ITDHE incorpora un mayor número dedimensiones del desarrollo humano (5 en el del informe anterior). Por tanto, con menos in-formación básica se ha construido un indice más eficiente y con mayor validez de contenido.como se explica en la Nota Técnica 2. De los ocho indicadores que componen el ITDHE, dos fueron seleccionados por ser los mis-mos que integran el IDHE (tasa de escolarización de 6 a 14 años, y esperanza de vida al nacerglobal), cinco fueron incorporados por considerarse relevantes a su respectiva dimensión (vo-lumen de inversiones per capita valor de la circulación minorista per capita, porcentaje de po-blación con acceso a electricidad, porcentaje de viviendas en buen estado y porcentaje de vo-tantes en las últimas elecciones), y uno (porcentaje de población con acceso a agua potable glo-balmente en zonas urbanas y rurales) por presentar mayor variabilidad de los logros relativos.dado que los dos indicadores inicialmente considerados para esta dimensión (el otro era elporcentaje de población con acceso a saneamiento en ambas zonas) son igualmente relevantes. Seguidamente se comenta los resultados obtenidos por cada uno de estos indicadores. Unfactor de gran dinamismo para el crecimiento de la economía es el volumen de inversiones.Después de una caida a principios de la década de los años 90, este indicador presenta ciertarecuperación (ONE 1999), aunque todavía no alcanza los niveles previos (CEE 1991). Con elcálculo per capita se desea estandarizar el monto de las inversiones en función de la cantidad depoblación. Los volúmenes de inversiones por habitante presentan notables diferencias entre


las provincias. Por ejemplo, cn 1997, la media nacional fue de 190.13 pesos per capita. pero lamínima fue de 62.40 pesos en la provincia de Pinar del Río y la máxima, de 434.57 pesos en Ciudadde La Habana: en la segunda, la cifra es 7 veces superiora la primera (Tabla 10.1). En el caso de Cuba, donde el desarrollo económico se conjuga con el bienestar humano, de-sempeña un papel esencial el consumo personal, que se cuantifica en este estudio a través deuno de sus componentes: el valor de la circulación mercantil minorista per capita. En 1997, elvalor global para Cuba fue de 972.72 pesos, y osciló entre 660.3 11 pesos para la provincia deGuantánamo y 1326.75 pesos para Ciudad de La Habana (Tabla 10.1). La tasa de escolarización de 6 a 14 años comprende las enseñanzas primaria y media básica.En 1998, estuvo en el recorrido de 96.4% (Cienfuegos) a 99.8% (Santiago de Cuba). El valor parael pais fue de 97.8% (Tabla 10.1). La esperanza de vida al nacer, globalmente en ambos sexos, muestra escasa dispersión entrelas provincias. Para los años 1994 y 1995, la menor se registra en Ciudad de La Habana (73.86


años) y la mayor, en Holguín (76.57 años). Sólo dos provincias (Ciudad de La Habana y Ma-tanzas) tienen una esperanza de vida al nacer inferior al total nacional de 74.83 años (Tablas 10.1y 10.2) Con un valor global del 93.8 % de la población con acceso a agua potable en ambas zonas(rural y urbana), las cifras provinciales se mueven entre 85.5% en Granma y 100.0 % en Ciudad deLa Habana y Matanzas (Tablas 10.1 y 10.2). La escasez de recursos financieros sumada a laimposibilidad de adquisición de productos y equipos debido a las prohibiciones que establece elbloqueo económico y comercial a los que el país está sometido, han dificultado incrementar lacobertura de este servicio y el de saneamiento (Plan Regional de Inversiones en Ambiente ySalud s/f). La importancia estratégica de la energía para el país se hizo patente desde los primeros mo-mentos de la Revolución, cuando el gobierno de los Estados Unidos la utilizó como arma al cor-tar el suministro de combustible. La cooperación de los paises socialistas europeos, yen particu-lar de la URSS, permitió ampliar la infraestructura energética por medio de la instalación de al-rededor de 4 000 Mw en centrales termoeléctricas a base de fuel oil y a la triplicación de lacapacidad de refinación (Rodríguez 1996). El impacto del período especial en el sector energéticoha sido notable. En los años previos al comienzo de la crisis económica, se manifestó un aumentode la generación eléctrica. A partir de 1991, se produjo un decrecimiento y una recupera-


ción en años más recientes (ONE 1998). En 1999, en diez provincias, el porcentaje de poblacióncon acceso a electricidad supera el 90 % El menor acceso lo tiene la provincia Granma (83.5 1%)y el mayor, Ciudad de La Habana (99.90 %). Globalmente, en Cuba, el 93.98% de la población tieneacceso a la electricidad (Tablas 10.1 y 10.2). La situación de la vivienda constituye en la actualidad uno de los problemas más acuciantesde la sociedad cubana (CIEM 1997). En 1998, sólo algo más de la mitad de las viviendas del paísse clasificaba como en buen estado. En la provincia Granma escasamente el 33.8 % de las vivien-das se ubicaba en esta categoría, y la provincia con mayor porcentaje de viviendas en estacondición (Cienfuegos) no supera el 70% (Tabla 10.1).


La participación en las elecciones es reflejo del compromiso político de la población. En 1998,las elecciones de diputados al Parlamento y delegados a las Asambleas Provinciales registraronuna altisima concurrencia a las urnas (98.35%). Las cifras oscilaron entre 97.0 % en Ciudad de LaHabana y 99.9% en Cienfuegos (Tabla 10.1). Para muchos de los indicadores, el peor valor registrado refleja una situación muy favorable encomparación con otros paises del área, como se resaltó en el informe previo (CIEM 1997). A continuación se examina la situación en relación con tres indicadores para los cuales sedispone de información para América Latina y el Caribe. Una esperanza de vida al nacer, en fecha similar, inferior a la mínima registrada en Cuba (73.86años) se observa en 3 1 de 45 países del área (OPS/OMS 1996). La carencia de agua potable y de sistemas seguros de saneamiento -expresa UNICEF (1995)-marca una de las más importantes líneas divisorias entre quienes viven en condiciones de pobre-za absoluta y el resto de la humanidad. Más de la mitad (20 de 34) de los países del área coninformación disponible, tienen un porcentaje de población con acceso a agua potable


menor que la provincia peor ubicada del pais (85.5%). En algunos paises de la región, más de lamitad de la población carece de acceso a este servicio básico; en otros, el servicio es casi inexis-tente en las áreas rurales (OPSIOMS 1998). Finalmente, sería excepcional encontrar un país de la región, o del mundo, con una asistenciaa las urnas superior al porcentaje de votantes más bajo (97.0%) observado en una provincia cu-bana. En el Recuadro 10.2 aparecen los resultados del ITDHE para las provincias del país, ordena-dos según valores descendentes del índice. Dado el cambio de metodología en el cálculo del ITDHE, no es recomendable la comparaciónde los valores del índice, ni de las posiciones relativas ocupadas por las provincias, con losresultados del informe anterior. Por otra parte, debido a las diferencias en los indicadores bási-cos constitutivos de ambos índices, no es posible determinar qué parte del cambio es explicadopor la modificación en el procedimiento de cálculo del indice y cuál producido por la transforma-ción real de los valores.


De acuerdo con el ITDHE, las provincias que ocupan las dos mejores ubicaciones son, enorden descendente, Ciudad de La Habana y Cienfuegos. Las de peor ubicación, también enorden descendente, son Guantánamo y Granma (Recuadro 10.2). El alto valor del índice obtenido por Ciudad de La Habana (el mayor) se debe a sus muyelevadas cifras de los logros relativos (iguales a 1 .0000 o muy cercanas) para todos los indica-dores considerados, excepto el porcentaje de viviendas en buen estado. El reducido valor del índice que se registra para la provincia de Granma -el menor obtenido seexplica por su logro relativo muy bajo -inferior a 0.2500- en lo referido al volumen de inversionesper capita (0.2003), y media entre 0.2500 y 0.4999- en lo relativo al porcentaje de viviendas enbuen estado (0.3380) aún cuando registra logros relativos altos o muy altos en los restantes seisindicadores. Los resultados sugieren que existe una distribución no homogénea en las provincias en cuan-to al logro de aspectos esenciales del desarrollo humano. Han sido contemplados cuatro análisis:el de las posiciones de las provincias de acuerdo con los valores de logros relativos observados,el de la distribución de la,clasiticación de los niveles de logros relativos para cada provincia, ladispersión de cada provmcia en la distribución de los logros relativos, y la relación entre losniveles globales de logro en el desarrollo humano cuantificado a través del ITDHE y la homoge-neidad en la distribución de los logros relativos. El Gráfico 10.1 ilustra las ubicaciones de las provincias, según la magnitud de los logros re-lativos de acuerdo con las 8 dimensiones consideradas. Se halla, por una parte, que para todaslas dimensiones, excepto el desarrollo económico, los logros relativos tienden a distribuirse sinbrechas notables, entre las provincias con logros relativos próximos, y sin grandes diferenciasentre los valores máximo y mínimo observados. Sin embargo, ninguna provincia, salvo Ciudad deLa Habana y Cienfuegos, obtiene el máximo logro relativo en más de una dimensión, y ninguna,excepto Granma, registra el menor logro relativo en más de una dimensión. A su vez, Cienfuegosmuestra el menor logro relativo en lo referente al nivel de educación y Ciudad de La Habana, losmenores en lo concerniente al estado de salud de la población y la participación política. En la Tabla 10.3, se presenta para cada provincia la clasificación de los niveles de logrosrelativos para cada indicador considerado en el ITDHE. Los resultados de esta tabla indican quelas Provincias Presentan diversos grados de homogeneidad en cuanto a los niveles de logrosrelativos de los Indicadores tenidos en cuenta. Por una parte, en Ciudad de La Habana, de los 8logros relativos considerados, 7 se clasifican como muy altos, en tanto el restante cataloga comoalto; por el otro, en Granma se observa logros relativos de los 4 niveles considerados. Para cada provincia, se calculó la dispersión de los valores de logros relativos observados.Los coeficientes de variación empleados2 para cuantificar la dispersión adquieren valores entre0.162 para Ciudad de La Habana y 0.446 -una cifra cerca de tres veces más alta- para Granma.Estandarizando el recorrido de estos valores en una escala entre 0 y 1 de homogeneidad (el 1,correspondiente al menor coeficiente de variación, y el 0, al máximo),3 las provincias del paíspueden ser clasificadas en 4 niveles de homogeneidad de la distribución de los logros relativosde la forma siguiente:


En el gráfico 10.2, son representadas las dos provincias con mayor y menor homogeneidad delos logros relativos. El gráfico 10.3 muestra la relación entre los valores de ITDHE y de homogeneidad de los lo-gros relativos para las provincias del país. Se aprecia una intensa correlación positiva entreambas variables: 4 aquellas provincias más homogéneas en cuanto al logro de las dimensionesque integran el desarrollo humano son las que, asimismo, tienen mayor desarrollo humano inte-gral y, por el contrario, las menos homogéneas en los logros de aspectos parciales del desarrollohumano son las que presentan menores niveles de desarrollo humano global. Lo anterior sugiere que el desarrollo global está fuertemente relacionado con el equilibrioobtenido en el logro de los aspectos parciales del desarrollo.


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Referencias

INDICE DE DESARROLLO HUMANO Y EQUIDAD 173

Indice de Desarrollo Humanoy Equidad

NOTA TECNICA 1

Problemas actuales y algunas soluciones

Para integrar un índice sintético que pretenda cuantificar la equidad en el desarrollo humano,los indicadores o índices que lo integran deben reunir las siguientes características:

-exista la información proveniente de fuentes confiables, trátese de países o de otras uni-dades de observación objeto del análisis

-posea cierta asociación racional con el concepto de desarrollo humano en general y, en par-ticular, con dimensiones específicas del desarrollo humano

-pueda determinarse si lo deseable es un valor alto o bajo del indicador o índice-no sea redundante con otros indicadores o índices-sea un indicador o índice relativo

Además de indicadores e índices, pueden conformar el índice sintético relaciones entreellos.1 Entre los problemas que pueden estar presente, respecto a los indicadores e índices, seencuentran los siguientes:

-que puedan tenerse en cuenta en más de una dimensión-que el valor deseable dependa de los niveles obtenidos-que se refieran a universos diferentes-que dispongan de fuentes de información diferentes para sus componentes.2

En lo relativo a las unidades de observación, pueden presentarse, entre otros, los siguientesproblemas:

-falte información para algunas de ellas-exista diversidad de cobertura y de calidad de la información-la información se refiera a momentos distintos, cuya diferencia en el tiempo tenga impacto

en el resultado del indicador-se disponga de más de una fuente de información que proporcione resultados

sustancialmente divergentes.

1. Ejemplos son, respectivamente, el porcentaje de acceso de la población a agua potable, el Indice de Po-tenciación de Género, y la diferencia de posición que ocupa un país, según su PIB real per capita y su IDH.

2. Ejemplos, respectivamente, de indicadores que reúnen estas características son los siguientes:

-esperanza de vida al nacer: ¿se considera como un indicador demográfico, o como del estado de saludde la población en tanto medida resumen de los niveles de mortalidad?

-consumo de energía eléctrica per capita: ¿niveles bajos en el valor de este indicador no denotan limi-tado acceso de la población a un servicio indispensable?¿niveles muy altos no indica un derroche deeste tipo de energía?

-tasa de desempleo: para algunos países corresponde sólo a las zonas urbanas, en tanto en otros, com-prende el total nacional

-cualquier indicador per capita, por ejemplo gasto público en educación per capita, corre el riesgo de queel numerador —gasto público en educación— provenga de una fuente diferente que el denominador—población total—, con las diferencias en cobertura y calidad que pueden tener ambas fuentes.

INVESTIGACIÓN SOBRE DESARROLLO HUMANO Y EQUIDAD EN CUBA 1999174

Adicionalmente, el diseño de un índice sintético que pretenda cuantificar determinadosconceptos, como los de desarrollo humano y equidad, entraña algunos escollos metodológicos.Cuatro de los más importantes son los siguientes:

-la definición de cuáles dimensiones asociadas al concepto que se aspira a medir se con-siderarán en el índice

-la delimitación de cuáles indicadores formarán parte del índice para cada dimensión con-siderada

-la determinación de la ponderación para cada indicador, una vez aceptada su inclusión en elíndice

-la definición de una función de transferencia de los valores de cada indicador al conceptoque el índice pretende medir.

El primer problema (probablemente, el de más fácil solución) se resuelve si han quedado níti-damente establecidos el concepto que se desea medir y los vínculos de cada una de las dimen-siones sugeridas con tal concepto.

La segunda dificultad se solventa (aún sin identificar que es un problema) incorporando in-dicadores que se consideren relevantes a la dimensión que se quiere cuantificar. Este es el pro-ceder habitual, y se basa en la experiencia de los diseñadores del índice. Otra solución es la in-clusión de todos los indicadores que reúnan determinadas cualidades deseables. Pero de estaforma, el índice sintético pudiera quedar integrado por más indicadores de los necesarios (ries-go posible también en la primera alternativa), debido a que varios de ellos estén altamentecorrelacionados.

La solución al problema pudiera ser que el índice sintético estuviera integrado por indicado-res que reúnan simultáneamente tres características: reflejen el concepto asociado a la dimen-sión en cuestión, reúnan atributos deseables de un indicador y sean indicadores con capaci-dad discriminativa y, en consecuencia, tiendan a ubicar en forma diferente las unidades de ob-servación. La última característica se puede lograr mediante un algoritmo que, entre los indicado-res que reúnan las dos primeras condiciones, seleccione aquellos que cumplen la doble cuali-dad de estar “distantes” e “incorrelacionados” (López 1999).3

La definición de la ponderación de cada indicador es otro asunto metodológico a resolver. Elhecho de atribuir a cada indicador el mismo peso implica (aunque no se piense en ello) concederigual impacto o importancia a cada concepto representado por los indicadores en la situaciónque se pretende cuantificar.4

Por otra parte, la solución del segundo y el tercero de los escollos se procura alcanzarmediante el empleo de técnicas multivariadas, bien para ambos juntos, o bien para cada uno deellos por separado.5

La solución al cuarto problema implica la definición (para cada indicador) de una función decontribución del concepto cuantificado en el indicador, al concepto global que el índice sintéticoaspira a medir, de tal forma que para el indicador en cuestión todo el recorrido de sus valores no

3. La metódica se sustenta en la selección de indicadores que reúnan las dos condiciones mencionadas: queproduzcan índices cuyos valores se diferencien al máximo posible —“distantes”, según lo sugerido porCuéllar y Silva (1994); y que generen índices cuyos valores se encuentren lo menos correlacionados posible(“incorrelacionados”). Ambos procedimientos parten de la selección de un “indicador de partida” que, seentiende, no debe dejar de formar parte del índice. La distancia euclidiana promedio y el coeficiente decorrelación de rangos son, respectivamente, las medidas que permiten determinar si los indicadores seencuentran en uno u otro caso. Se recomienda que, además del indicador de partida, integren el índiceaquellos que cumplen la doble condición de distante e incorrelacionado; que no formen parte del índice losindicadores que no cumplen ninguna de ambas condiciones; y que se evalúe de acuerdo con el criterio deexpertos si se incluye o no en el índice los que cumplen sólo una de las condiciones, teniendo en cuentacriterios propuestos en la metódica. Para ampliar sobre el proceder puede consultarse a López (1999).

4. Por ejemplo, en relación con el IDH, Fürtrantt-Kloep (1995) ha señalado que “parecen ignorar los au-tores la significación de la dispersión (desviación estándar) para los pesos relativos de las variables pro-mediadas y el cómo ajustar tales pesos. El sobrepeso del ingreso se debe, presumiblemente, no a una malaintención, sino a dicha ignorancia”. Otros autores (Sunkel y Zulueta 1990) consideran, asimismo, que,debido al empleo arbitrario de las ponderaciones, el PIB per capita tiene una influencia desmesurada en elIDH.

5. Estas técnicas han sido empleadas, por ejemplo, en la construcción de los Indices de Seguridad HumanaObjetivo y de Seguridad Humana Subjetivo en Chile (PNUD 1998) y en el diseño de nuevas metodologíaspara calcular el IDH (Del Valle 1999).


TABLA NT1.1Indicadores seleccionados para integrar el Indice de Desarrollo Humano y Equidad

Equidad en la participación económica socialEquidad en logros de aspectos del desarrollo humanoAnálisis global de la equidad de género

Equidad de género

Desarrollo económicoNivel de educaciónEstado de salud y nutricional de la poblaciónAcceso a servicios básicosAcceso a la cultura y a la comunicaciónRecursos y servicios para la educaciónRecursos y servicios para la saludParticipación políticaConservación del medio ambiente

IndicadorDimensión

(II)Equidad de grupos humanos dentro del país

(I) Ubicación relativa del país respecto al logro de aspectos relevantes del desarrollo humano

(1)PIB real per capita(2)Tasa de alfabetización en adultos (%)(3)Esperanza de vida al nacer (ambos sexos)(4)Porcentaje de población con acceso a agua potable (ambas zonas)(5)Radios (por 100 hab.)(6)Relación alumno-maestro en la enseñanza primaria(7)Médicos (por 10 000 hab.)

(8)Cambio porcentual promedio anual de superficie de bosques

(9)Paridad absoluta mujer/hombre en la tasa de alfabetización en adultos (%)(10)Diferencia de posición del país respecto a los índices IDH e IDG

Equidad rural-urbana

(III)Impacto del ingreso en el desarrollo humano (11)Diferencia de posición del país respecto a su PIB real per capita y a su IDG

(A)(D)(A)(C)(B)(C)(B) *(B)

(B)(C)

Criteriode

selección

* : No existe indicador para el que se disponga de información para los 23 países.

*

*

se refleje necesariamente de igual manera en el índice,6 similar conceptualmente a la función quese venía empleando para ajustar el PIB real per capita en función del umbral de ingreso, bajo laconcepción de que existe una contribución marginal cada vez menor del ingreso al desarrollohumano. Este es un problema de compleja solución, dado que implica no sólo respuestas técni-cas sino, asimismo, apreciaciones conceptuales. El uso, anteriormente mencionado, de la fun-ción de ajuste del PIB real per capita, es un ejemplo de ello. Pudiera, por otra parte, asumirse queen contextos de unidades de observación relativamente similares (y donde los valores de los in-dicadores considerados no presentan brechas notables), exista una traducción lineal del valordel indicador en el índice, por lo que no se hace necesario definir esta función de contribución.

Diseño del índice y procedimiento de cálculo

Las cuestiones previamente abordadas fueron tenidas en cuenta en el diseño del Indice deDesarrollo Humano y Equidad (IDHE), especialmente, la definición de los indicadores para cadadimensión considerada. No obstante, dada la relativa complejidad del procedimiento sugeridopor López (1999) y de las técnicas multivariadas —más aún cuando existe la experiencia de queel resultado del índice generado a través de estas técnicas puede producir resultados muy si-milares a los obtenidos mediante procedimientos más simples, como el del propio IDH (Del Va-lle 1999)—, la selección de los indicadores se realizó siguiendo los criterios que a continuaciónse describen.

6. Por ejemplo, que una diferencia de mortalidad infantil entre dos países de 8.0 a 9.0 por 1 000 nacidos vi-vos, no se traduzca en el índice de igual forma que una diferencia de 70.0 a 71.0.


Las tres premisas de las que se parte, son las siguientes:

1. El IDHE debe quedar integrado por tres componentes:

-C1: ubicación relativa media de los países, respecto al logro de aspectos relevantes del

desarrollo humano-C

2: equidad relativa media de los grupos humanos dentro del país

-C3: equidad en el impacto del ingreso en el desarrollo humano

2. Se identifican las siguientes dimensiones asociadas a cada uno de los componentes:

3. En el índice, cada dimensión estará representada solamente por un indicador, de existiréste.

La selección del indicador para cada dimensión —entre aquéllos para los cuales se cuentacon información en los 23 países del área considerados (ver Tabla 9.2)— se realiza según la si-guiente pauta:

(A) Sea un indicador considerado en el IDH(B) Sea, razonablemente, el indicador más relevante para la dimensión considerada, en el ca-

so de no haber indicadores con la característica de (A)(C) Sea el que presente mayor dispersión (cuantificada por el coeficiente de variación de las

ubicaciones o equidades relativas observadas para el conjunto de países), en el caso deno haber indicadores con las características de (A) o (B) en tanto sea relevante

(D) Si hubiera más de un indicador que cumpliera la condición (A), se le aplicaría la condi-ción (C)

La Tabla NT 1.1 presenta los indicadores seleccionados para integrar el IDHE, según estoscriterios.

En el informe anterior, el impacto del ingreso en el desarrollo humano se midió por la diferenciade posiciones del PNB per capita y del IDH para cada país (CIEM 1997). En esta oportunidad seutiliza el PIB y no el PNB, dado que en el Informe de 1998 se hace uso del primero de los indi-cadores mencionados, y no del PNB, como en el de 1996, y se emplea el IDG, en lugar del IDH,debido a que en el primero ya se encuentra incorporada la equidad de género en el desarrollo hu-mano global. Luego, una diferencia positiva en la posición que ocupa un país, según su PIB realper capita y la que ocupa de acuerdo con el IDG (la primera menos la segunda) traduce que elpaís ha logrado un mejor nivel de desarrollo humano, teniendo en consideración la diferencia degénero en el desarrollo humano, que el nivel obtenido en su ingreso. Una diferencia negativa enlas ubicaciones reflejaría lo contrario.

-Desarrollo económico-Nivel de educación-Estado de salud y nutricional de la población-Acceso a servicios básicos-Acceso a la cultura y a la comunicación-Recursos y servicios para la educación-Recursos y servicios para la salud-Participación política-Conservación del medio ambiente

-Equidad de género Equidad en la participación económica y social Equidad en logros de aspectos del desarrollo humano Análisis global de la equidad de género-Equidad rural-urbana

-Impacto del ingreso en el desarrollo humano

C1: C

2: C

3:


TABLA NT1.2

Dimensión

(I) Ubicación relativa del país respecto a áreas relevantes del desarrollo humano

Nivel de educación b

IndicadoresCoeficientes

de variación

0.4180.330

0.5020.482

0.3290.293

-Tasa de alfabetización en adultos (%)-Tasa de matrícula combinada en la educación primaria, media y superior

Acceso a servicios básicos -Porcentaje de población con acceso a agua potable (ambas zonas)-Porcentaje de población con acceso a saneamiento (ambas zonas)

Recursos y servicios para la educación - Relación alumno-maestro en la enseñanza primaria- Relación alumno-maestro en la enseñanza secundaria

Equidad de género

(II)Equidad de grupos humanos dentro del país

Análisis global de la equidad de género -Diferencia de posición del país respecto a los índices IDH e IDG-Valor del IDG

0.3890.361

a: Sólo se consideran aquellas dimensiones, cuyos indicadores se incluyeron de acuerdo con los criterios (C) y (D).b: Ambos indicacores reúnen la condición (A) de formar parte del IDH.

Coeficientes de variación para los indicadores considerados para formar parte del Indice de Desarrollo Humano y Equidad a

La Tabla NT 1.2 muestra los coeficientes de variación de las ubicaciones o equidades relativasobtenidos para los indicadores seleccionados mediante los criterios (C) y (D), y de los restantes,pertenecientes a la misma dimensión, y para los cuales la información disponible abarca todoslos países tenidos en cuenta.

Para un país, en particular, y para cada indicador, la ubicación o equidad relativa, según seael caso, viene dada por la relación

UBICACION O EQUIDAD RELATIVA = (Xpaís

- min X)/(max X - min X) [1.1]

si lo deseable es un valor alto del indicador, o por la relación

UBICACION O EQUIDAD RELATIVA = (max X - Xpaís

)/(max X - min X) [1.2]

si lo deseable es un valor bajo del indicador, y donde Xpaís

es el valor registrado para el país ymin X y max X son los valores mínimo y máximo observados en el conjunto de países.

Un análisis de la matriz de correlación de las posiciones ocupadas por los 23 países deacuerdo con las 11 ubicaciones o equidades relativas consideradas (resultantes de igual númerode indicadores) revela que, globalmente, las correlaciones son bajas. De las 55 correlacionesposibles, seleccionadas dos a dos las ubicaciones o equidades relativas, sólo 19 son superioresa 0.5; 32 son positivas, pero inferiores o iguales a 0.5, y 4 son negativas. Luego, las ubicacioneso equidades relativas, en general, tienden a ubicar los países en posiciones diferentes.

EL IDHE tendría la forma

IDHE = w1C

1 + w

2C

2 + w

3C

3

siendoC

1: la ubicación relativa media de los países respecto al logro de aspectos relevantes del

desarrollo humano, considerando los indicadores (1) a (8) (ver Tabla NT 1.1)C

2: la equidad relativa media de los grupos humanos dentro del país, teniendo en cuenta

los indicadores (9) y (10)C

3: la equidad en el impacto del ingreso en el desarrollo humano, teniendo en consideraciónel indicador (11)

y donde w1, w

2 y w

3 serían las ponderaciones dadas a los tres componentes.


A los efectos de establecer los valores de las ponderaciones, se consideró que el primercomponente (asociado al logro de aspectos relevantes del desarrollo humano), en el que aspec-tos de equidad están, asimismo, implícitamente considerados y al cual contribuye un númerosu-perior de indicadores al de los otros dos componentes, debiera tener el doble de peso que lasuma de los dos restantes relacionados con la equidad de los grupos humanos al interior de lospaíses y con la equidad en el impacto del ingreso en el desarrollo humano, teniendo, a su vez,cada uno de estos dos componentes un peso proporcional al número de indicadores que lointegran.

Así,

w1 = 2/3 ; w

2 = 2/9 ; w

3 = 1/9

Luego, el índice se calcula mediante la expresión

IEDH = 2/3 C1 + 2/9 C

2 + 1/9 C

3 [2]

¿Se consideran otras alternativas de construcción del índice?

Seguidamente, se menciona otras dos alternativas de ponderación, tenidas en cuenta para laasignación de los pesos a los componentes del índice, y se señala tanto sus virtudes, como lasrazones para no emplearlas.

Sea, en general, un índice I integrado por p componentes (C1, C

2, ..., C

p) cada uno con

ponderaciones (w1, w

2, ... w

p). El cálculo de I viene dado por

I = w1 C

1 + w

2 C

2 + ... w

p C

p

ALTERNATIVA 1

CRITERIOS:

(a) Cada componente tiene un peso proporcional al número de indicadores que lo integran(b) La suma de las ponderaciones es igual a 1.

Si el índice está compuesto, en total, por n indicadores, y cada componente está conformadopor un número determinado de indicadores (n

1, n

2, ..., n

p) tal que n

1 + n

2 + ... + n

p = n, entonces

w1 = n

1/n ; w

2 = n

2/n; ... ; w

p = n

p/n

Este criterio equivale a asignarle a cada indicador el mismo peso (en particular, igual a 1/n),por lo que el índice vendría también dado por la media aritmética de los n indicadores conside-rados. Es decir,

I = (I1 + I

2+ ... + I

n)/n

donde I1, I

2, ..., I

n son los indicadores considerados en el índice.

Ventajas: Facilidad de interpretación de las ponderaciones y del cálculo del índice.

Razones para no emplearlo: El único criterio para asignar las ponderaciones a los indicado-res es que cada una sea igual. Aun cuando no se esté consciente de ello, en este criterio sub-yace el supuesto de que cada uno de los indicadores —no que cada uno de los componentes—tiene igual importancia (cuantificada por el peso) en el índice, y tal presunción puede ser falsa.De hecho, partir de este supuesto, hace intrascendente la agrupación de indicadores en compo-nentes.


ALTERNATIVA 2

CRITERIOS: (a) Las ponderaciones de cada componente tienen un peso directamente proporcional a

la varianza de los valores resultantes para esa componente, de forma que aquelloscomponentes que más discriminan contribuyan más al valor del índice

(b) La suma de las ponderaciones es igual a 1.

Así,

w1 = kV

1 ; w

2 = kV

2 ; ... ; w

p = kV

p

donde k es una constante de proporcionalidad y V1, V

2, ... V

p son las varianzas de los valores

para cada componente.

Ventajas:-Fácil cálculo de los valores que debe adoptar k, dados los criterios (a) y (b) enunciados (y,

por tanto, cada ponderación), así como del índice resultante-Logro de un procedimiento para la determinación de las ponderaciones, amparado en un

criterio diferente al de igual peso para cada indicador

Razones para no emplearlo:

-El criterio de ponderación, según el cual cada componente es directamente proporcional ala varianza de los valores, pudiera contraponerse al criterio de que contribuyan más al valor delíndice aquellos componentes que presenten menos varianza, aunque discriminen menos, o al deque la capacidad discriminativa del componente no debe ser un aspecto a tener en cuenta en eldiseño del índice

-El proceder, de índole estrictamente cuantitativa, no considera las posibles hipótesis respec-to a la importancia de cada componente en el índice.

Ejemplo de cálculo

Para Cuba, los valores de los indicadores considerados para las fechas de referencia y losvalores mínimo (min X) y máximo (max X) registrados en el conjunto de países (ver Tabla 9.1),son los siguientes:

Indicador Valor para Cuba max Xmin X

PIB real per capitaTasa de alfabetización en adultosEsperanza de vida al nacer (ambos sexos)Porcentaje de población con acceso a agua potable (ambas zonas)Radios (por 100 hab.)Relación alumno-maestro en la enseñanza primariaMédicos (por 10 000 hab.)Cambio porcentual promedio anual de superficie de bosquesParidad ponderada mujer-hombre en la tasa de alfabetización en adultos (%)Diferencia de posición del país, respecto a los índices IDH e IDGDiferencia de posición del país, respecto a su PIB real per capita y a su IDG

310096.2

74.7

91351

1356.8

0.4

97.1

1

6

91745.0

54.5

3753

131.8

-7.5

40.2

-6

-6

9 93098.1

76.9

100676

4556.8

0.4

100.0

5

6

(1)(2)(3)

(4)

(5)(6)

(7)(8)

(9)

(10)

(11)


Luego, las ubicaciones o equidades relativas para cada indicador —de acuerdo con larelación [1.1] o la relación [1.2], y considerando que la relación [1.1] se emplea para todos losindicadores, excepto el (6) —, son las siguientes:

Entonces, los valores que adopta cada componente son los siguientes:

C1= (0.2422+0.9642+0.9018+0.8571+0.4783+1.0000+1.0000+1.0000)/8= 0.8054

C2= (0.9523+0.6364)/2=0.7944

C3= 1.0000

Finalmente, de acuerdo con la expresión [2], el valor del índice para Cuba será igual a

IDHE = 2/3 (0.8054) + 2/9 (0.7944) + 1/9 (1.0000)

IDHE = 0.8246

INDICADORUBICACION O

EQUIDAD RELATIVA

(1)(2)(3)(4)(5)(6)(7)(8)(9)(10)(11)

0.24220.96420.90180.85710.47831.00001.00001.00000.95230.63641.0000



Cuéllar, I. y L.C. Silva (tutor) 1994.Indicadores sintéticos. El Indice deDesarrollo Humano y una mediciónintegrada de salud comunitaria. Tra-bajo para optar por el título de Espe-cialista de Primer Grado en Bioesta-dística. La Habana, Facultad de SaludPública, Instituto Superior de CienciasMédicas de La Habana. (mimeo).

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Indice Territorialde Desarrollo Humano y Equidad

NOTA TECNICA 2

Diseño y procedimiento de cálculo

El Indice Territorial de Desarrollo Humano y Equidad (ITDHE) considera ocho dimensionessobresalientes del desarrollo humano en las provincias del país. La similitud en los logros enestas esferas del desarrollo humano, como se expresó en el capítulo 10, es trazadora del grado deequidad (considerada como tal, la equidad en el resultado), obtenido entre los grupos humanosresidentes en las provincias. Las dimensiones fueron seleccionadas de acuerdo con los siguien-tes criterios:

1. Fueran las mismas, o muy similares, a las consideradas en el IDHE y tuvieran una importanciaclave para el desarrollo territorial. Estas son:

-Logro en el desarrollo económico-Logro en el nivel de educación-Logro en el estado de salud de la población

2. Otras dimensiones relevantes del desarrollo humano no consideradas en el IDHE. Algunas,integradas al índice utilizado en el informe anterior (CIEM 1997) y otras, sugeridas en los talleresen los cuales fueron analizados los resultados de la Investigación sobre Desarrollo Humano enCuba 1996.1 Son las siguientes:

- Logro en el consumo personal- Logro en el acceso a servicios bbicos- Logro en el acceso a la energía- Logro en la calidad de la vivienda- Logro en la participación política

Cada una de las dimensiones es cuantificada a través de un indicador, considerado comotrazador del concepto involucrado en la dimensión. Estos indicadores fueron seleccionadossegún los siguientes criterios:

(I) Para las dimensiones consideradas en el IDHE y con información disponible a escala provin-cial:

(Ia) El mismo indicador considerado en el IDHE(Ib) El más relevante en ausencia de un indicador con las características de (Ia)(Ic) El de mayor variabilidad2 en ausencia de un indicador con las características de (Ib), entanto sea relevante

1. Los talleres se desarrollaron en las ciudades de Matanzas, para las provincias occidentales; de SantaClara, para las provincias centrales del país; y en Santiago de Cuba, para las provincias de la regiónoriental. Apoyaron la realización de estos talleres el Ministerio de Educación Superior, y centros de enseñan-za adscritos a é1 y el PNUD.

2. Cuantifìcada mediante el coeficiente de variación de los logros relativos para el universo de provincias.


(II) Para las dimensiones no consideradas en el IDHE:

(IIa) El más relevante

(IIb) El de mayor variabilidad en ausencia de un indicador con la característica de (Ila),siempre que sea relevante

Para cada indicador trazador, se calculó el logro relativo de cada una de las provincias.En relación con el índice empleado en el informe anterior para la evaluación del desarrollo

humano relativo de las provincias del país, el ITDHE está integrado por un número similar deindicadores trazadores (8 en el presente y 5 en el anterior) y un número mucho menor de indi-cadores básicos, aquellos necesarios para conformar un indicador trazador (9 en el ITDHE y 19en el anterior). Sin embargo, el ITDHE incorpora un mayor número de dimensiones del desarro-llo humano (5 en el anterior). Luego, se ha diseñado un indice más eficiente, ya que requiere demenos información básica para resumir un conjunto más amplio de aspectos, y con mayorvalidez de contenido, en tanto recorre un mayor espectro del contenido involucrado en elconcepto de desarrollo humano.

La Tabla NT 2.1 incluye el año de referencia,3 el criterio de inclusión y fuente de informaciónutilizada para cada indicador trazador.

Sea para cada provincia:L

1: Logro relativo en el desarrollo económico

L2: Logro relativo en consumo personal

L3: Logro relativo en el nivel de educación

L4: Logro relativo en el estado de salud de la población

L5: Logro relativo en el acceso a servicios básicos

L6: Logro relativo en el acceso ala energía

L7: Logro relativo en la calidad de la vivienda

L8: Logro relativo en la participación política

El logro relativo está dado por la expresión

LOGRO RELATIVO = (Xprov

- min X)/(max X min X) [l]

dado que en todos los casos a lo que se aspira es a un valor alto del indicadory donde X

prov es el valor observado para la provincia, y min X y max X son valores prefijados.

3. El año de referencia es 1997. Cuando no se dispone de información para esa fecha, se adopta lacorrespondiente a la más cercana posible.


Los valores mínimo y máximo considerados fueron los siguientes:

Indicador min X max X

Volumen de inversiones per capita (pesos) 0 434.57a

Valor de la circulacibn mercantil minorista per capita (pesos) 0 1326.75a

Tasa de escolarización de 6 a 14 años (%) 0 100Esperanza de vida al nacer (ambos sexos) 0 76.57a

Porcentaje de población con acceso a agua potable (ambas zonas) 0 100Porcentaje de población con acceso a electricidad 0 100Porcentaje de viviendas en buen estado 0 100Porcentaje de votantes en las ultimas elecciones 0 100

a: corresponde al valor máximo registrado entre las provincias

Los valores mínimo y máximo fueron asignados de forma tal que el índice resultante cumplala doble función de discriminar entre los niveles relativos de equidad en el desarrollo humano delas provincias, a la vez que reflejen sus avances en el logro de los aspectos considerados deldesarrollo humano.

El índice está dado por:

ITDHE = (L1 + L

2 + L

3 + L

4 + L

5 + L

6 + L

7 + L

8)/8 [2]

Esta formula de cálculo -en la cual el indicador de cada dimensión tiene igual peso (1/8)-asume que cada dimensión tiene igual importancia en el desarrollo humano de las provincias delpaís.

Otras alternativas de construcción del índice

Como el IDHP, también el ITDHE presenta alternativas de construcción. En lo esencial, elITDHE fue diseñado según la alternativa 1, descrita en la Nota Técnica 1: igual ponderaciónparacada indicador constitutivo del índice.

Otra alternativa sería considerar cada uno de los pesos como directamente proporcional a lavarianza de los valores observados para esa componente (suponiendo que contribuyan más alíndice los componentes que más discriminan), con la restricción de que la suma de las pon-deraciones fuera igual a 1 (alternativa 2).

Varias razones inclinan a asignar igual peso al indicador de cada dimensión del ITDHE -enel cual, a diferencia del IDHE, las dimensiones no se integran en componentes-, en lugar de unaponderación variable en función de la varianza de los valores de las componentes:

1) es verosímil el supuesto de que cada dimensión considerada tiene igual impacto en eldesarrollo humano

2) igual ponderación otorga al índice un carácter más general (no depende de la distribuciónde los valores, en particular, de su variabilidad) lo que permite emplearlo en Cuba en otras opor-tunidades, o en otros contextos, si así se desea

3) la ponderación constante genera una relación de cálculo relativamente más simple4) es debatible el criterio de ponderación directamente proporcional ala variación versus el

de ponderación inversamente proporcional.No obstante, se reconoce las implicaciones del supuesto subyacente en este procedimiento.

Ejemplo de cálculo

Para la provincia de Ciudad de La Habana, los valores de los indicadores considerados enlas fechas de referencia (ver Tablas 10.2 y NT 2. l), se dan seguidamente. Asimismo, se brindanlas cifras de los logros relativos obtenidos para cada indicador, hallados a través de la relación(1) y considerando los valores mínimo y máximo previamente señalados.


Valor para la EquidadIndicador provincia relativa

Volumen de inversiones per capita (pesos) 434.57a l.0000Valor de la circulación mercantil minorista per capita (pesos) 1326.75b 1.0000Tasa de escolarización de 6 a 14 años (%) 97.0 0.9700Esperanza de vida al nacer (ambos sexos) 73.86 0.9646Porcentaje de población con accesoa agua potable (ambas zonas) 100.0 1.0000Porcentaje de población con acceso a electricidad 99.90 0.9990Porcentaje de viviendas en buen estado 56.1 0.5610Porcentaje de votantes en las últimas elecciones 97.0 0.9700

a: Volumen de inversiones (millones de pesos) en 1997 = 956.5 Población en 1997 = 2 20 1020b: Valor de la circulación mercantil minorista (millones de pesos) en 1997 = 2 920.2 Población 1997 = 2 20 1020

Así, de acuerdo con la relación (2),

ITDHE=(1.0000+1.0000+0.9700+0.9646+1.0000+0.9990+0.5610+0.9700)/8= =0.9331



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ONE 1999c. Anuario demográficode Cuba 1998. La Habana, ONE.

CUARTA PARTE:

Anexos

ANEXO 1:

ANEXO 2:

Documentación consultada y estudios de países

Tablas estadísticas

DOCUMENTACION CONSULTADA Y ESTUDIOS DE PAISES 191

Documentación consultaday estudios de países

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Tablas estadísticas

ANEXO 2

En esta sección se presenta un gmpo de indicadores comple-mentarios de la información que aparece en los capítulos prece-dentes. Las 50 tablas informan detalladamente acerca de hechosy actividades muy diversas, todas relacionadas con el desarrolloeconómico y social de Cuba en años recientes.

Estructura

Las tablas 1, 2 y 3 muestran indicadores demográficos, enunos casos en secuencia temporal o desagregados segtin pro-vincias, como se hace en el resto de las tablas. La reducción de lafecundidad, de la tasa anual de crecimiento de la población y de lamortalidad infantil son aspectos relevantes apreciables en estastablas. La tabla 4 es un compendio de indicadores económicos ysociales, que incluye la dinámica de los indicadores económicos,el presupuesto estatal, las producciones fimdamentales eindicadores sociales seleccionados referidos a la salud, la educa-ción y la seguridad social. Las tablas 5 y 6 se retieren a la economía: deuda externa yproducto interno bruto. Las tablas 7, 8 y 9 tratan sobre los indicadores en materia derecursos energéicos. Las tablas 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 y 18 condensaninformación relativa a trabajo, salario y seguridad social. Desta-can aquí el aumento de los gastos de seguridad social, de1 salariomedio mensual, de las pensiones media mensuales y del número yproporcional de la población pensionada. Las tablas 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27 y 29 muestranindi-cadores de educación, cultura y deportes. Las elevadas ta-sas de alfabetización y escolarización y las evidencias del augedel movimiento deportivo olímpico son relevantes. Las tablas 29 y 30 muestran el desarrollo de la mujer.

Las tablas 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39 y 40 se ocupande indicadores de salud: mortalidad, morbilidad, recursos yservicios. Las tablas 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48 y 49 presentan indi-cadores sobre vivienda, agua potable, saneamiento y medioambiente. La tabla 50 informa el valor de1 Indice de Desarrollo Hu-mano (IDH) obtenido para cada provincia de1 país.

Fuentes

Las fuentes utilizadas son infonnes y publicaciones ofi-ciales cubanas, en especial, los anuarios estadísticos publi-cados por la Oficina Nacional de Estadísticas (ONE), infor-mes o publicaciones de ministerios, en especial el de SaludPública, o instituciones académicas como el Centro de In-vestigaciones de la Economía Mundial (CIEM). De modoexceptional, se tomaron indicadores de informes de organi-zaciones no gubernamentales (Federación de Mujeres Cuba-nas) o artículos de autores cubanos publicados en revistascientíficas nacionales. Finalmente, son referencias de excepción un informe deUNICEF y otro del PNUD.

Medidas

Los indicadores utilizados son cifras absolutas o relati-vas. Estas últimas como porcientos o tasas, referidas a con-ceptos de uso frecuente, bien conocidos, que en algunospocos casos se explican al pie de las tablas. Con muy pocas excepciones, la informacih se refiere a ladeuda de los noventa. Entre estos años, 1993 tiene la signifi-cación de reflejar el momento de más profunda depresióneconómica del país, dentro de1 llamado período especial.

investigación sobre desarrollo humano y equidad en...

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