CBNRM Experiences in southern Africa

James C. Murombedzi

ARD‐Liberia

CBNRM Experiences

• Southern Africa has been experimenting with various initiatives to devolve natural resource rights to rural communities since the 1980s

• Initiatives have focused on wildlife, forests and forest products.

• These have resulted in the implementation of a suite of programme interventions collectively referred to as Community Based Natural Resources Management (CBNRM) Programmes 

Conclusions

• The region’s governments devolve control over natural resources in inverse proportion to the exchange values of the resources. 

• CBNRM is parochial in several ways. It confers only limited rights to distinct natural resources, but does not address the broader resource struggles of the rural poor

• CBNRM operates only in the communal tenure regimes but does not address larger distribution and equity concerns

Conclusions

• CBNRM is a minimalist attempt to reinvent communal property rights without challenging the large‐scale redistribution of property rights that was achieved by settler colonialism in this region. 

• The CBNRM programmes are delinked from land reform and local government reform processes, and thus sometimes reinforce colonial disempowerment of communities

Conclusions

• CBNRM programmes are decidedly apolitical. Consequently, the focus of the initiatives is managerial. 

• Because the programmes are managerial, they operate through committees and other bureaucratic institutional arrangements that are not embedded in local decision making imperatives and arrangements.

Conclusions

• CBNRM programmes have generated limited, sometimes even insignificant, benefits for participating communities and households. – The benefits tend to be defined by the state/local gvt than by the participating communities

– The benefits tend to be generated by private operators than by community enterprises

Conclusions

If CBNRM is not integrated into the broader 

post‐colonial transformation agenda, it will 

inevitably deliver ‘petty projects of municipal 

socialism’ rather than real development options 

for local communities.

Conclusions

• There is a counter narrative to CBNRM that is becoming increasingly persuasive for governments and donors

• Referred to as the “Back to the Barriers” this narrative argues that CBNRM is ineffective, and that central state control is the only real option for sustainable NRM

Conclusions: The Way Forward

• What is required is an overhaul of the entitlements system through a more holistic review of the distribution of property rights,

• Reforming of the communal lands and native reserves away from their current labour reserve status into productive entities. 

• In many ways, such an exercise is already underway through the different land reform programs of the region. CBNRM must thus make alliances and linkages with the agrarian reform processes, and not remain delinked from these transformation projects

Conclusions: The Way Forward

• In the absence of land reform in CBNRM, communities have not been able to effectively exercise their limited resource rights.

• CBNRM has been based on legal and policy reforms in wildlife and forestry departments, and has devolved rights which typically are not empowering for communities.

• This has led to the question: “when do rights in law become rights in reality?” Cousins  (1997).

Conclusions: The Way Forward

The minimal steps necessary towards the realization of such rightsinclude: 

‐ CBNRM initiatives must be located in broader agrarian reform context 

– setting up of land registration systems 

– establishment of decentralized local structures responsible for the management of land rights, and;

– the development of mechanisms for the resolution of land tenurerelated disputes.

Intro

• Southern Africa contains about 30% of Africa’s forests

• most of the region’s forests are not under any formal management. 

• Yet forests constitute a very important resource for local livelihoods and national economic development

Ineffective regulatory mechanisms

• African forest protection regulations are by and large weak or ineffective

• Implementation tends to be problematic. 

• Debt, unfavourable terms of trade and economic development strategies on the continent tend to encourage the mining of forest resources

Institutional weaknesses of forest management

• Forest management on the continent is characterised by glaring institutional weaknesses and policy failures that can be broadly generalised at a sub‐regional level.

Southern Africa

• In southern Africa, most forest policies were enacted in the 1970s, mostly during colonialism, and have since become obsolete.

Origins of forest reforms in southern africa

• Existing property rights systems in Sub‐Saharan Africa have been extensively influenced by colonial and post‐colonial state interventions that often have been abrupt and contradictory (Scoones, 1995). 

• Rapid changes in property rights and land tenure systems dominated by exogenous factors started with the formalization of colonialism at the Berlin congress in 1885, and the most important factors continue to be effective in today’s national states (Kirk, 2000).

Post‐colonial transformation: The Labour Question

• The post colonial state in southern Africa is typically confronted with the challenges of resolving the impacts of long term exploitation of its labour force by colonial capital (the ‘labour question), 

The ‘Native Question’

• integrating the indigenous population into the citizenry of the post‐colonial state (the native question), 

The National Question

• and transforming the state itself in order to create the basis for post colonial development (the National Democratic Revolution). In resolving this national question, perhaps the most important policy issue in post colonial transformation in sub Saharan Africa is the agrarian question

Agrarian transformation

• In southern Africa, agrarian transformation is dominated by the land question.

• This is particularly true to the post settler colonial states of Namibia, Mozambique, South Africa, and Zimbabwe, but also applies to post colonial transformation in the rest of southern Africa.

Labour reserve economies

• Southern African is made up of the former ‘labour reserve’ countries in which there was widespread land alienation to colonial settlers. 

Indirect rule and the invention of ‘customary’ tenure

• Through the institution of indirect rule, the ‘customary’ in Africa in relation to land as well as political status was refashioned, or even reinvented by colonial interventions. 

• To ensure the success of this project, colonial authorities suppressed the commoditization of land, including the development of land markets.

• Communal tenure was introduced in this context as part of a package of economic and extra‐economic externalities to limit the agricultural and other resource use potential of the native populations, thereby coercing them into wage labour and other dependencies for their own reproduction 

Community based natural resources management (CBNRM)

• Southern Africa has been hailed as a leading innovator in designing and implementing CBNRM programmes that extend rights over natural resources to ‘local communities’. Most of the CBNRM programmes of the region have been based on the legal devolution of narrowly delimited rights over specific resources from state agencies to local authorities or some representative body of the ‘local community’

CBNRM

• However, community tenure and rights to natural resources tend to be completely divorced from the broader land distribution and tenure context of the post colonial transformation agendas of the countries of the region. 

CBNRM

• The managerialism of CBNRM means that the programmes are preoccupied with management of resources that produce immediate ‐if limited‐financial benefits for the participating communities. 

• The process by which the benefits are generated is rarely an analytical category and is rarely problematized in the CBNRM discourse. 

• Yet it is quite clear that CBNRM has functioned to secure access to communal (almost predominantly wildlife) resources for mostly white capital (Murombedzi, 2001).

Agrarian relations

• Southern Africa today is thus characterized by grossly unequal and racialized agrarian relations, particularly in the former settler colonies of South Africa, Mozambique, Namibia and Zimbabwe. 

• The colonial land owning classes historically owned up to 80% of the best agricultural lands, with the bulk of the indigenous populations confined not only to arid and semi arid zones, 

• The central legacy of settler colonialism is the land question. Except for Zimbabwe, this question remains largely unresolved in Southern Africa.

Land tenure

• A land tenure system cannot be understood except in relationship to the economic, political, and social systems which produce it and which it influences (Bruce, 1998). 

• Extant land tenure systems in Southern Africa are the outcome of the establishment of sustained capitalist agriculture in the regions. 

Land Tenure

• The principal characteristics of the agrarian structure of the colonial economies were tenure dualism and bimodalism, with ‘communal’ tenure dominating the small holder sector.

• This agrarian structure has continued in the post independence era, even despite various land reform policies and initiatives. 

Communal tenure

• Without exception, all the communal tenure regimes of these regions are characterized by high levels of state interventionism and interference with land use, ranging from land use planning to villagization and other settlement reorganization schemes and programmes. 

Communal Tenure

• In this structure, communal tenure continues to represent patterns of legally guaranteed land and resource use, rather than constitute a form of land ownership (Bruce, 1998).

Bimodalism

• With a few notable exceptions‐ Botswana and Lesotho, the agrarian structure characteristic of most southern African countries tends to be bimodal.

• But even in unimodal systems such as in Botswana, there are distinctive patterns of access to customary lands which indicate that the wealthy and powerful have access to more land and water than the poor.

CBNRM emergence

• CBNRM emerged in this context as a policy response to the on‐going challenges to the dominant patterns of rural capital accumulation within the natural resources sector.

• Challenges take the forms of struggles to create new forms of resource rights by the local communities, through the expansion of agriculture into wilderness and other hunting concession areas, poaching, or settlement and other destructions of wildlife habitat.

CBNRM emergence

• The innovation of CBNRM has been to ostensibly involve communities, through their local government representatives in natural resources management decision making. 

• Because they are not land holding entities, the ‘communities’ themselves are not legal entities and thus cannot enter into binding agreements in these concession decisions. 

• Typically, local authorities manage communal lands on behalf of central governments, and thus have the legal authority to contract.

• .

CBNRM as tenure reform

• By creating new and limited rights to natural resources in essentially unchanged communal tenure regimes, with no reference to the wider issues of land redistribution, distribution of access to high value natural resources, credit markets and changes in the administrative structures, CBNRM constitutes limited tenure reform

CBNRM Parochial Focus

• CBNRM programmes have narrowly focused on the devolution of property rights in wildlife and other natural resources, typically those with high exchange values and therefore high exploitation levels by external interests. Because of this parochial focus, 

• CBNRM does not have the capacity to transform agrarian relations in the region. 

• The alliances of international and local capital in the exploitation of these resources combine to support the CNRM lobby and limit the effectiveness of the peasant struggles for agrarian reform. 

CBNRM Parochial focus

• The result, typically, has been co‐optation of local community elites (Dzingirai), local government and other policy elites(Madzwamuse) into the CBNRM agenda shifting attention away from the re‐distributive agenda demanded by the peasantries (Magome and Murombedzi), 

• and a guaranteeing of the rights of access of capital to valuable natural resources and recreation opportunities in agriculturally marginal communal areas without necessarily improving the livelihoods of the communities themselves (Bond, Murombedzi). 

CBNRM and agrarian politics

• CBNRM programmes and the associated discourse in southern Africa are decidedly apolitical. There is little or no attempt to research or interrogate the agrarian structures characteristic of all the countries in the region. 

CBNRM and agrarian politics

• By addressing only limited resource tenure reform issues and ignoring the historical structural asymmetries in land ownership in the bimodal agrarian structures of most of East and Southern Africa, the CBNRM discourse has also failed to identify the struggles of the rural populations in these regions for greater equity in land ownership and participation in local governance

CBNRM and external interests

• Rural ‘communities’ in CBNRM typically have no or limited access to the resource/s in question. 

• Resources are typically managed by local authorities, for commercial exploitation by external interests with capital and political influence. 

• Communities themselves cannot organize themselves into commercial interests for the exploitation of these same resources

CBNRM Initiatives are top‐down processes

• Without exception, all the CBNRM programmes in the region are top‐down initiatives. 

• Many of them originate in wildlife and forestry departments, and are closely linked to conservation and protected areas management agendas. 

• While governments put in place the policies for devolution, civil society has become the main driver of CBNRM in southern Africa. 

CBNRM initiatives are top down processes

• Many of the programmes and policies are developed by donors and NGOs with the collaboration and support of central government. 

• Many of the demands for policy reform to facilitate CBNRM are made by NGOs, with donor funding, than by the local communities that would benefit from the implementation of these programmes. 

• These policy initiatives are thus responding not to the demands of communities, but to the CBNRM lobby dominated by conservation NGOs. 

Conclusions

• CBNRM has tended to constitute minimalist attempts to reinvent communal property rights without challenging the large‐scale redistribution of property rights that was achieved by colonialism in this region. 

• Yet the long‐term impact of colonialism was to turn natural resources into liabilities rather than assets for the communities. 

• The CBNRM programmes have devolved only limited rights to these resources, while retaining this colonial disempowerment

Conclusions

• What is required in order to turn the communal areas’natural resources into assets in southern Africa is an overhaul of the entitlements system through a more holistic review of the distribution of property rights which aims at achieving greater racial equity in the overall distribution of land and resource rights,

• as well as at reforming the communal lands and native reserves away from their current labour reserve status into productive entities. 

• In many ways, such an exercise is already underway through the different land reform programs of the region. CBNRM must thus make alliances and linkages with the agrarian reform processes, and not remain delinked from these transformation projects

Operationalization of resource rights

• In the absence of land reform in CBNRM, communities have not been able to effectively exercise their limited resource rights.

• This has led to the question: “when do rights in law become rights in reality?” Cousins  (1997).

Making rights real

The minimal steps necessary towards therealization of such rights include 

– setting up of land registration system, 

– establishment of decentralized local structures responsible for the management of land rights, and;

– the development of mechanisms for the resolution of land tenure related disputes.