Joe Peri

Daniel Dragievi

PARTNERSTVO JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA

- razumijevanje - teorijske poveznice - meunarodno iskustvo

(izbor radova)

Rijeka, 2006.

2

PARTNERSTVO JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA

- RAZUMIJEVANJE - TEORIJSKE POVEZNICE - MEUNARODNO ISKUSTVO (izbor radova)

3

Nakladnik

Za nakladnika

Recenzenti

prof. dr. sc. Vidoje Vuji prof. dr. sc. Branko Blaevi

Lektura i korektura Gordana Obolt

Priprema i tisak

CIP

4

JOE PERI

DANIEL DRAGIEVI

PARTNERSTVO JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA

- razumijevanje - teorijske poveznice - meunarodno iskustvo (izbor

radova)

FINTRADE & TOURS d.o.o.

RIJEKA, 2006.

5

SADRAJ:

UVOD............................................................................................................................9 1. ZAECI I POLAZNO RAZUMIJEVANJE PARTNERSTVA JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA.........................................................................................11

1.1. POVIJESNI ZAECI PARTNERSTVA..........................................................11 1.2. RAZUMJEVANJE I CILJEVINAELA PARTNERSTVA..........................10 1.3. PODRUJA, VRSTE I PLANIRANJE PARTNERSTVA..............................13 1.4. DODATAK POGLAVLJU: IZABRANI RAD................................................16

2. NEKE TEORIJSKE I EKONOMSKO-POLITIKE POVEZNICE PARTNERSTVA........................................................................................................24

2.1. TEORIJSKE POVEZNICE PARTNERSTVA.................................................24 2.1.1. Izmeu dviju krajnosti ...............................................................................24

2.1.1.1. J. M. Keynes .......................................................................................25 2.1.1.2. Monetarizam i Milton Friedman.........................................................30

2.2. Teorija javnog izbora i ekonomika javnog sektora............................................32 2.3. Trei put Anthony Giddens.............................................................................33

2.4. DRAVA I GOSPODARSTVO.......................................................................34 2.4.1. Drava i bruto drutveni proizvod .............................................................35 2.4.2. Drava kao vlasnik i privatizacija..............................................................37 2.4.3. Suvremeno razumijevanje drave ..............................................................48 2.4.4. Drava i partnerstvo javnog i privatnog sektora ........................................52

2.4.4.1. Temeljne razlike javnog i privatnog pristupa financiranju projekata .52 2.4.4.2. Uloga drave u uvoenju partnerstva javnog i privatnog sektora.......55 2.4.4.3. Dodatak poglavlju: Izabrani rad..........................................................58

3. OBLICI, SUDIONICI I INTERESI U PROJEKTIMA PARTNERSTVA......78 3.1. OBLICI PARTNERSTVA JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA NA PODRUJU INFRASTRUKTURE ........................................................................78 3.2. SUDIONICI I NJIHOVI INTERESI U PROJEKTIMA PARTNERSTVA JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA....................................................................80 3.3. BOT-MODEL KAO OSNOVNI OBLIK PARTNERSTVA U PROJEKTIMA INFRASTRUKTURE..............................................................................................83

3.3.1. Sudionici i organizacijski oblici BOT-a ....................................................84 3.3.2. Izabrani primjeri realizacije projekata prema BOT-modelu......................88

3.4. PREDNOSTI I NEDOSTACI BOT-a ..............................................................91 4. SVJETSKA PRAKSA PARTNERSTVA JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA..................................................................................................................94

6

4.1. PARTNERSTVO NA PROJEKTIMA INFRASTRUKTURE.........................94 4.1.1. Izabrani primjeri partnerstva u podruju infrastrukture...........................100 4.1.2. Partnerstvo na projektima infrastrukture u zemljama u razvoju..............104

4.2. PARTNERSTVO NA DRUGIM PODRUJIMA .........................................109 4.2.1. Praksa partnerstva u izabranim zemljama................................................109

4.2.1.1. Velika Britanija.................................................................................109 4.2.1.1.a) Dodatak: Izabrani rad.....................................................................110 4.2.1.1. b) Dodatak: Izabrani rad ...................................................................120 4.2.1.2. Republika Irska .................................................................................133 4.2.1.2.a) Dodatak: Izabrani rad.....................................................................133 4.2.1.3. Sjedinjene Amerike Drave ............................................................142 4.2.1.4. Francuska i Njemaka.......................................................................146 4.2.1.5. panjolska i Italija.............................................................................148 4.2.1.5.a) Dodatak: Izabrani rad.....................................................................148 4.1.2.5.b) Dodatak: Izabrani rad ....................................................................153 4.2.1.6. vedska .............................................................................................163 4.2.1.6.a) Dodatak: Izabrani rad.....................................................................163 4.2.1.7. Izabrani primjeri (radovi) iz Japana, Slovenije i Brazila ..................180 4.2.1.7. a) Dodatak: Izabrani rad....................................................................180 4.2.1.7. b) Dodatak: Izabrani rad ...................................................................186 4.2.1.7. c) Dodatak: Izabrani rad....................................................................194

4.2.2. Meunarodne financijske institucije i partnertsvo primjeri Svjetske banke i Europske unije.......................................................................................204

4.2.2.1. Svjetska banka ..................................................................................204 4.2.2.2. Europska unija i partnerstvo .............................................................212 4.2.2.2.a) Dodatak: Izabrani rad.....................................................................217

LITERATURA.........................................................................................................230 POPIS SLIKA ..........................................................................................................233 POPIS TABLICA.....................................................................................................234 POPIS GRAFIKONA..............................................................................................234

UVOD

Partnerstvo javnog i privatnog sektora afirmiralo se posljednjih desetljea u svjetskim razmjerima kao novo i specifino promiljanje razvoja. Suvremeno doba, s prevlau neoliberalnog koncepta gospodarstva, uz smanjivanje uloge drave i njezinih institucionalnih oblika, otvorilo je prostor i uzrokovalo potrebu iznalaenja metoda i modela funkcioniranja gospodarskih subjekata, ponajprije na planu financiranja projekata koji mogu odgovoriti zahtjevima za rjeavanje konkretnih problema ponude proizvoda i usluga. Pritom je polazni kriterij osmiljavanja metoda i modela partnerstva zadovoljstvo obiju strana: javnog sektora u poboljanju kvalitete i dostupnosti ponude i usluge bez dodatnog izdvajanja (i osiguranja) financijskih sredstava te privatnog sektora u ostvarivanju zahtijevane (uobiajene, prosjene) stope povrata na uloena sredstva.

Partnerstvo javnog i privatnog sektora i u Hrvatskoj postaje sve ea i vanija tema promiljanja razvoja i valorizacije neiskoritenih ili "zaleenih" potencijala gospodarskog napretka i poveanja standarda i blagostanja stanovnitva.

Autori su, vjerojatno prvi u Hrvatskoj, ve u prolom desetljeu zapoeli s izuavanjem mogunosti partnerstva u Hrvatskoj. Uz to, autori su u razdoblju 2002.2005. sudionici istraivanja partnerstva u razvoju turistike destinacije (znanstveno-istraivaki projekt), a kolegij Ekonomika partnerstva uvrten je u inovirani program Fakulteta za turistiki i hotelski menadment Opatija kao izborni predmet.

Uz izloene motive, treba upozoriti i na specifinu strukturu sadraja koji se izlae i izabrane krae radove drugih autora o temi partnerstva javnog i privatnog sektora. Na taj se nain studentima i drugim korisnicima knjige omoguuje da steknu razmjerno irok uvid u pristup, teorijska izvorita, literaturu, politiku i praksu partnerstva u veem broju zemalja, odnosno meunarodnih institucija i integracija.

Istraivanja provedena za ovu knjigu ne ukljuuju Hrvatsku ni u smislu prakse ni u smislu mogunosti, ali mu je svrha i cilj da upravo u Hrvatskoj pridonese promicanju partnerstva javnog i privatnog sektora kao metode suradnje, financiranja projekata i sveukupnog razvoja.

Knjiga se sastoji od etiri poglavlja.

U prvom poglavlju, Polazno razumijevanje partnerstva javnog i privatnog sektora, pojanjavaju se bitne odrednice partnerstva, njegove uspostave i podruja djelovanja.

Drugo poglavlje, Teorijske i ekonomsko-politike poveznice partnerstva, ima dvojaki zadatak. Prvo, upozoriti da partnerstvo nije teorija, ali da u oblikovanju i funkcioniranju poiva i povezuje znaajne sadraje teorijske misli. Drugo, a obzirom na istaknutu ulogu drave i javnog sektora u promicanju partnerstva, da ukratko izloi odnos drave i gospodarstva, s naglaskom na obiljeja koja djeluju i s gledita suradnje s privatnim sektorom.

Oblici, sudionici i interesi u projektima partnerstva naziv je treeg poglavlja. Polazei od povijesno najdueg iskustva suradnje sektora na projektima

10

infrastrukture, izlau se karakteristini oblici, interesi sektora i bitne znaajke BOT (Build Operate Transfer) modela kao osnovnog u oblikovanju zajednikih interesa za ostvarenje velikih (veih) projekata.

Svjetska praksa partnerstva javnog i privatnog sektora naziv je etvrtog poglavlja. U njemu se izlau obiljeja i primjeri partnerstva na infrastrukturnim projektima, praksa i primjeri u veem broju izabranih zemlja te praksa Svjetske banke i Europske unije. Ovo poglavlje je, ciljano, zbog potencijalnih korisnika knjige (ponajprije studenata) sadrajem izrazito oslonjeno na konkretne primjere preko radova inozemnih autora.

Na kraju vrijedi istaknuti da knjiga, po prirodi partnerstva i namjeri autora, nema pretenziju donoenja sudova ili opevrijedeih naputaka za suradnju javnog i privatnog sektora. Upravo suprotno, knjiga tei promicanju interesa i osmiljavanja razliitih partnerskih oblika suradnje na dobrobit drutva i njegovih pripadnika.

U Rijeci, veljaa 2006. Autori

11

1. ZAECI I POLAZNO RAZUMIJEVANJE PARTNERSTVA JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA

Premda zaeci partnerstva javnog i privatnog sektora seu u daleku prolost, a na podruju razvoja infrastrukturnih projekata partnerstvo biljei dugu, gotovo stoljetnu tradiciju, suradnja javnog i privatnog sektora tek u novije doba prerasta u specifian iroko primjenjiv oblik i metodu optimalizacije drutvenog razvoja. Ukljuivanjem i civilnog (treeg) sektora kao nezaobilaznog partnera opredjeljenja za odrivi razvoj, stvaraju se modeli kooperacije i zajednitva na najirem planu povezivanja interesa razliitih drutvenih skupina.

Partnerstvo nije teorija ili znanost. Meutim, s obzirom na teorijska uporita ponaanja privatnog i javnog te treeg sektora, nedvojbeno je rije o temi koja prerasta u ekonomiku partnerstva i specifino podruje ostvarivanja stratekih ciljeva i ciljeva razvoja u kraemu vremenskom razdoblju.

Od poetka 1990-ih partnerstvo javnog i privatnog sektora razvija se kao vaan alat koncepta "treeg puta ekonomije". Dolo se do spoznaje da ne postoji jedinstven nain za postizanje odrivog razvoja1 i da se optimalan socijalni i ekonomski razvoj moe postii jedino zajednikim radom javnog, privatnog i civilnog sektora. Istodobno, upravo odrivi razvoj zahtijeva instituciju dobrog upravljanja "koja utemeljuje transparentan i participativan proces, sveobuhvatno partnerstvo, razne vladine udruge, privatni sektor, nevladine organizacije i druge elemente civilnog drutva."2

1.1. POVIJESNI ZAECI PARTNERSTVA

Jo u doba Rimskoga Carstva, tj. u razdoblju prije i tijekom 5. stoljea, javljaju se pitanja ureenja koncesija i poslova te upravljanja javnim radovima u podruju infrastrukture.

Prema nekim izvorima, praksa izgradnje u srednjem vijeku imala je znaajke izgradnje s oblicima koncesija i infrastrukturnog upravljanja dravnih ustanova. Jedan je od projekata iz tog razdoblja (1299.) vrlo bitan jer pokazuje obiljeja "financijskog projekta". To je projekt "razvoja rudnika srebra" u Engleskoj (Devon) koji je djelomino financiran iz kredita jedne talijanske trgovake banke, a povrat ulaganja planiran je i realiziran iz buduih prihoda projekta bez bilo kakve druge povezanosti projekta s nekim jamstvom ili hipotekom.

U 16. i 17. stoljeu vaan je razvoj infrastrukture i ugovaranja poslova iz podruja cesta, javne rasvjete, zbrinjavanja otpada, distribucije pote, prijevoza... Brojni su infrastrukturni pothvati na podruju Francuske, a izgradnja Oxfordskog kanala 1791. velik je projekt toga doba.

1 Odrivi razvoj podrazumijeva razvojni koncept koji upuuje na to da su rast i promjene strukture

proizvodnje i potronje razvojno prihvatljivi ako ne umanjuju ukupnu kakvou i upotrebljivost prirodnih resursa. 2 World Bank, World Development Report 1999/2000: Entering the 21st Century, The Development

Landscape, Oxford, New York, 1999., str. 14.

12

Od vanijih projekata treba spomenuti i Sueski kanal (otvoren 1869.) zbog svoje visoke vrijednosti, vremenskog roka izgradnje i doprinosa u povezivanju svijeta i u razvoju svjetske trgovine.

Poseban interes, zbog razumljivih (prije svega financijskih) razloga, uvjetovao je da partnerstvo na infrastrukturnim projektima dominira i veim dijelom 20. stoljea.

Prvi projekt izgradnje moderne autoceste oivotvoren je u Italiji 1924. godine. To je bila autocesta s naplatom, duga 48 km, na relaciji Milano Lago (Lakes). Dravno poduzee bilo je odgovorno za izvoenje radova. Ovaj je primjer uzet zbog vanosti za razvoj partnerstva javnog i privatnog sektora i povrata investiranih sredstava iz samog projekta. Na taj nain postigao se povrat uloenih sredstava bez angairanja dodatnih dravnih i drugih izvora.

Prve koncesije odobravale su se 1950-ih u Francuskoj i Italiji. Koncesije su se odobravale za dravna poduzea za izgradnju autocesta. Ti su projekti vaniji zbog prakse koncesija kao jedne od bitnih osnova za razvoj partnerstva javnog i privatnog sektora.

U isto su vrijeme u Velikoj Britaniji pomou privatnog kapitala izgraene etiri autoceste i ostvarene velike utede, za razliku od dotadanjih klasinih naina izgradnje autocesta. Ti su projekti: cesta Leeds (M1-A1), cesta A1 u Peterboroughu, cesta A 69 (Carlisle Newcastle) i A419/A417 (Swindon Gloucester). U ovom primjeru treba istaknuti velike utede kao prednost privatnog financiranja i uvoenja privatnih poduzea, a to je osobito vano za razvoj partnerstva javnog i privatnog sektora.

U 1960-im godinama u panjolskoj je prvi put dana koncesija privatnom poduzeu za izgradnju autoceste, s namjerom da se ubrza razvoj turizma.

Sva iskustva koja su steena preko ovih projekata, primjenjivana su u buduim projektima. Tako se mijenjao odnos drave prema prometnoj infrastrukturi, razvoj poduzea i njihova sposobnost da se nose s ovakvim poslovnim izazovima, a banke su promijenile odnos prema takvim projektima. S vremenske udaljenosti, moe se zakljuiti da je suradnja drave (javnog sektora) i privatnog sektora u prometnoj infrastrukturi, potaknuta ogranienim potencijalom prorauna i razvojnim potrebama drutva, znaila stvarni zaetak partnerstva te njegovu afirmaciju i irenje na druga podruja.

Nakon izloenih uspjenih primjera partnerstva, uslijedio je zastoj, dobrim dijelom uzrokovan gospodarskom stagnacijom 70-ih godina (naftni okovi, inflacija, nezaposlenost) u razvijenim zemljama. Meutim, ve 80-ih godina veina je oblika partnerstva u financiranju, izgradnji i voenju infrastrukturnih projekata nala svoju primjenu. to je jo vanije, partnerstvo se s podruja infrastrukturnih projekata iri na brojna druga podruja (najprije u Velikoj Britaniji, a potom i u drugim zemljama) i oblike suradnje na meunarodnom planu. Istodobno, partnerstvo javnog-privatnog-civilnoga neprofitnog sektora uobiajen je pristup i model koji potie sve sudionike za svjetski razvoj i pomo u razvoju relevantne institucije nadnacionalnog udruivanja i suradnje kao to su Ujedinjeni narodi, Svjetska banka, Europska unija i druge meunarodne organizacije i integracije.

Partnerstvo stoga nije vie tek mogunost u smislu propitivanja uvjeta njegove potvrde. Preko brojnih modela suradnje javnog, privatnog i civilnog sektora,

13

partnerstvo je u svijetu dokazana, u praksi potvrena metoda osmiljavanja odrivog razvoja, a krajnji mu je cilj poveanje ukupnoga drutvenog blagostanja.

1.2. RAZUMJEVANJE I CILJEVI-NAELA PARTNERSTVA

Partnerstvo nije znanost, teorija ili vjetina, a istodobno je sve to primjenjivo u praksi ostvarivanja odreenih ekonomskih, socijalnih i drugih drutvenih ciljeva.

Partnerstvo treba razumjeti kao metodu kojom se na razliite naine povezuje interes javnog sektora (ope dobro), privatnog sektora (profit) i civilnog sektora (posebni interesi) u zadovoljavanju odreenih potreba za poveanjem kvalitete ili/i dostupnosti usluga i proizvoda.

Partnerstvo se moe razumjeti kao nain ekonomsko-razvojnog rjeavanja onih problema u drutvu za koje javni sektor samostalno nema mogunosti (financijskih, prije svega), a privatni sektor nema interesa samostalno ulagati (nedovoljan povrat). Suradnjom obaju sektora, u skladu s interesima civilnog sektora, kada je potrebno, takvi se problemi mogu uspjeno razrijeiti.

Partnerstvo se moe razumjeti i kao metoda poveanja ukupne drutvene uinkovitosti u sluajevima kada se upravljaka uloge drave, u pravilu manje uinkovita (financijski, organizacijski, marketinki), dogovorno (sporazumno) prenosi na privatni sektor koji je, u pravilu, uinkovitiji.

Konano, a na to upuuje svjetsko iskustvo, partnerstvo se, u prije navedenom smislu, moe razumjeti i sagledavati kao sastavnica ekonomske i razvojne politike, kao program razvoja, ak kao program politike stranke odnosno vlade, ako je konkretna stranka na vlasti.

Svrha i motiv partnerstva najee su u tome da privatni sektor planira, financira, izgradi i upravlja projektima uz naknadu koja se ostvaruje temeljem neto-realiziranog prihoda (dobiti). Na makrorazini (regionalno, nacionalno, meunarodno) u pravilu je rije o velikim (veim) zahtjevnim i skupim projektima kao to su npr. projekti infrastrukture na kojima se, u razliitim modelima, objedinjuju interesi javnog i privatnog, esto domaeg i inozemnog takoer u razliitom kombiniranju javnog i privatnog.

Na lokalnoj (regionalnoj) razini, partnerstva se mogu sagledati kao mrea poduzea koja predstavljaju zajednitvo multiorganizacijskih grupa i lokalne vlasti radi postizanja maksimalno efikasne alokacije resursa. Vano je uzeti u obzir injenicu da pristup javnog sektora u stvaranju partnerstva proizlazi iz principa: DATI UZETI DATI, dok se interes privatnog sektora zasniva na principu: UZETI DATI UZETI. Intencija poduzea privatnog sektora neizbjeno e biti manje ulaganja, a vie koristi iz takvih inicijativa. Budui da ti parametri zapoinju obrnutim redoslijedom, moda e partnerstvo javnog i privatnog sektora dati bolje rezultate od javno-javne ili ak privatno-privatne inicijative. Unutar konteksta javnog i privatnog partnerstva nema dvojbe da je rije o koraku naprijed u odnosu na tradicionalni pristup u potpunosti javno financiranog projekata, tj. Keynesijanski pristup, ili privatno kontroliranog, tj. monetaristiki pristup s Porterovom podrkom uspjeno

14

konkurentnim dravama, to je sveukupno zasnovano na pretpostavci da e se svaka grupa brinuti o sebi u uvjetima konkurencije ili na osnovi svoje strateke privlanosti.

Javni sektor vrlo esto, to je dijelom i razumljivo s obzirom na njegovu funkciju, zanemaruje standarde ekonomske uinkovitosti projekata zbog irih ili tzv. viih, ne samo ekonomskih interesa. Zbog takva polazita, prakse i stanja, nije rijetkost da projekti koje financiraju (planiraju, organiziraju, upravljaju) drava i javni sektor odstupaju od zacrtanih ciljeva pod pritiskom politikih interesa ili drugih neekonomskih intervencija. Istodobno, odgovornost i rizik, ukljuivo osobni, zbog neracionalnog troenja dravnog novca gotovo ne postoji.

Kod privatnog sektora uvijek je prisutno tradicionalno polazite koje podrazumijeva povrat na uloena sredstva. Privatni sektor ima snane financijske motive, mjeri projekte kao poslovno usmjerene inicijative prema metodi neto-sadanje vrijednosti ili po stopi povrata na uloeni kapital pa stoga paljivo odabire projekte. est je sluaj da je investitori, koje pokree elja za postizanjem maksimalnog profita, ne izabiru odreene projekte. U oba ova sluaja drutvo dobiva uvoenjem predstavnika javnog i privatnog sektora koji zajednikim radom mogu ostvariti dobre rezultate za samo drutvo.

Pritom se podrazumijeva da svaki partner dugorono zadovoljava svoj prirodni, odnosno drutveni motiv i poloaj:

javni sektor popunjava "prazninu" u robi ili uslugama za kojima postoji drutvena potreba, a nema mogunosti (financijske, organizacijske, upravljake...) da tim zahtjevima ekonomski racionalno odgovori

privatni sektor na uloeni novac ostvaruje odgovarajui profit, najmanje na razini alternativnih mogunosti ulaganja ili stope povrata u grani u kojoj inae djeluje.

Uvoenjem "civilnog drutva" ("trei sektor") kao punopravnog partnera kooperacije javnog i privatnog sektora, u znatnoj (najveoj) se mjeri pospjeuje vrijednost svakog modela zajednitva. Upravo je "trei sektor" svojevrsni jamac izbora i ostvarivanja projekata na naelima odrivog razvoja i uinaka kojima je krajnji cilj vii stupanj sveukupnog, prije svega drutvenog blagostanja najveeg broja stanovnitva ili pak grupa koje izraavaju poseban interes u realizaciji odreenog projekta.

Za civilno drutvo nema jedinstvene ili dominantne teorije i uobiajeno se poima kao zbirna imenica koja ukljuuje razliite organizacije koje se nazivaju dobrovoljake, neovisne, neprofitne, nevladine i trei sektor. Pritom, svaki od navedenih pridjeva istie jedan aspekt aktivnosti ovih organizacija.3

Budui da se neki drugi pojmovi definiraju u iduim poglavljima, ini se opravdanim u ovom kontekstu navesti dvije, od brojnih definicija civilnog drutva.

3 U ovoj knjizi preferira se "trei sektor" kao zbirni pojam svih moguih posebnih interesa za

promicanje partnerstva.

15

Prema M. Walzeru, civilno je drutvo prostor neprisilnog ovjekova udruivanja i niz s tim povezanih mrea stvorenih po volji obitelji, vjere, interesa, ideologija koje ispunjavaju taj prostor.4

D. Eberly istie da je civilno drutvo posrednik izmeu pojedinaca i irih megastruktura trita i drave, da ini umjerenim negativne drutvene tendencije povezane sa svakim pojedincem, da stvara socijalni kapital i prua demokratske vrednote i obiaje.5

U kontekstu partnerstva, osobito uvaavajui odrivi razvoj, jasno je da trei sektor, u pravilu, ne sudjeluje u financijskom aspektu suradnje, ali je i to mogue na razini lokalne samouprave i specifinih projekata suradnje. U opem smislu, kod svih projekata, pa i kod partnerskih pothvata svih razina, trei sektor ima danas nezaobilaznu drutvenu ulogu korektiva i odreenog nadzora u interesu svih ili veih grupa pojedinaca.

Za cjelovito razumijevanje partnerstva u najirem smislu nuno je uvaiti sve prisutniju internacionalizaciju projekata i povezivanja interesa na opeprihvaenim naelima.

Na izloeni nain sjecite i kongruencija interesa domaih sektora i meunarodnih initelja moe se grafiki iskazati u podruju P.

Slika 1. Javno privatno partnerstvo: pozicija podudaranja (toka "p")

Izvor: prilagoeno prema: Montanhairo, L., "The Economic Aspect Within The Enabling Mix of Public Private Partnership", Public and Private Sector Partnerships: The Enabling Mix, Sheffild Hallam University, Sheffild, 2000.

4 Walzer, M. (1995), Toward a Global Civil Society, Providence, MA/Oxford's Berghahn Books, str. 7.

5 Eberly, D. E. (2000), The Meaning, Origins and Applications of Civil Society, u: Eberly, D. E. (ed.),

The Essential Civil Society Reader The Classic Essays in American Civil Society Debate, Boston, Rowman & Littlefield Publishers, Inc., str. 3.29.

16

Prema izloenom, za ekonomsku kooperaciju openito i za javno privatno partnerstvo naroito, mogue je definirati skup osnovnih naela i ciljeva kojih se treba pridravati:

Dobrobit zajednice (drutva) najvie je rangirani initelj prema holistikom pristupu

Izvorini interes svakog partnera preduvjet je povezivanja (opi interes privatni interes posebni interes)

Ekonomska racionalnost i uinkovitost Dugorona ekonomska i drutvena opravdanost Autonomija (relativna) partnera i njihova relativna neovisnost o

heterogenim utjecajima Reciprocitet, u smislu meusobnog podravanja meu partnerima Kontrola korupcije, osobito kada je rije o sklapanju ugovora, davanju

koncesija Kontrola kvalitete i cijene usluga, osobito u sluajevima monopolnog

poloaja proizvoaa/davatelja robe ili usluga.

1.3. PODRUJA, VRSTE I PLANIRANJE PARTNERSTVA

Podruja partnerstva ne mogu se definirati ili ograniiti tako da univerzalno djeluju u svim dijelovima jedne zemlje ili u svim zemljama svijeta. Istodobno, a uvaavajui i primjerene razine dogovaranja partnerstva, mogue je razluiti podruja partnerstva od najveeg interesa:

a. na meunarodnoj razini:

projekti infrastrukture, naroito kada je rije o infrastrukturi transnacionalnog karaktera

razvojni projekti od osobitog znaenja za pojedinu zemlju projekti prilagoavanja viim razinama razvijenosti, npr. u

tranzicijskim zemljama, zemljama u postupku pridruivanju Eeuropskoj uniji i sl.

projekti strukturnog prilagoavanja kao npr. privatizacija, poticanje malog i srednjeg poduzetnitva i sl.

b. na nacionalnoj razini:

projekti infrastrukture projekti ujednaavanja regionalne razvijenosti projekti za nedovoljno razvijene regije projekti za poticanje izvoza, unapreenje tehnologije i sl. projekti strukturnog prilagoavanja.

17

c. na regionalnoj/lokalnoj razini:

razvoj lokalne ekonomije (npr. izgradnja infrastrukture kako bi se nerazvijena zajednica pretvorila u perspektivnu s novim sadrajima)

diversifikacija regionalnih poslovnih aktivnosti (npr. pruanje bolje prometne povezanosti)

poticanje odrivog poduzetnitva (npr. pomaganje u odgovarajuim projektima)

poboljavanje obrazovanja i obuke (npr. organiziranjem usmjerenih seminara)

davanje podrke razvoju lokalne zajednice (npr. poveanje standarda kola, bolnica, stambenih jedinica)

ouvanje okolia (npr. mjere zatite okolia i poboljanje rada odgovarajuih institucija)

poboljanje kvalitete ivota/socijalni aspekt (npr. povijesne zgrade, kazalita, parkovi, rekreacijska podruja).

U kontekstu podruja partnerstva na regionalnoj/lokalnoj razini vrijedi upozoriti da je rije o razini na kojoj partnerstvo dolazi do izraaja na najbolji nain. Za razliku od viih razina koje su esto u realizaciji uvjetovane sloenim procedurama i initeljima koji nisu iskljuivo ekonomski, na lokalnoj/regionalnoj razini prisutna je mogunost najizravnijeg povezivanja sva tri sektora.

Navedena podruja osnova su za praktinu afirmaciju kooperacije. Javni sektor moe se pojaviti kao poduzetnik, slino kao privatno-privatno partnerstvo, ili kao ured koji obavlja odreene funkcije i usluge (npr. prijevoz, osnovna naobrazba, komunalne usluge). U sluaju kooperacije javnih i privatnih poduzea kao i kada je rije o privatno-privatnom partnerstvu mogui su sljedei oblici:

kooperacija koja se zasniva na zajednikim ciljevima kooperacija koja se zasniva na obavljanju iste vrste aktivnosti kooperacija koja je usmjerena na pruanje usluga grupi potroaa kooperacija u obliku udruga za promicanje ili zatitu zajednikih

interesa.

Kada se radi o formalno-pravnom povezivanju sektora potrebno je, u osnovi, razlikovati povezivanje temeljem vlasnikog ili nevlasnikog sadraja. U sluaju kada nema vlasnikog povezivanja, partnerstvo se ostvaruje:

sklapanjem ugovora s privatnim sektorom ili nevladinim organizacijama, kada se privatna poduzea (koja e pruati uslugu) izabiru putem javnog natjeaja

ugovorom o koncesiji (specijalni oblik ugovora) koji podrazumijeva da poduzea iz privatnog sektora vre ulaganje i upravljanje na odreeno vrijeme (razdoblje definirano ugovorom).

18

U sluaju vlasnikog povezivanja (npr. kroz drutva kapitala) mogue vrste javno-privatne kooperacije prikazane su u tablici 1.

Tablica 1. Vrste javno-privatnog partnerstva

PRUANJE USLUGA

JAVNI SEKTOR JAVNO/PRIVATNI SEKTOR PRIVATNI SEKTOR

Direktne usluge Djelomine ili indirektne usluge

Ugovoranje Vaueri JAVNI SEKTOR

1 2 3 Djelomina naplata

Zajedniki pothvat Javno financirana inicijativa (JFI) Public Finance Initiatives (PFI)

JAVNO/PRIVATNI SEKTOR

4 5 6 Puna naplata JFI

Industrije kojima upravlja drava Privatizirana komunalna drutva Javne korporacije

Dionika drutva i dobrotvorna drutva

Izvor financiranja

PRIVATNI SEKTOR

7 8 9

Izvor: Buttler, R., Gill, I., "A Stakeholder Approach to the Formation and Control of Public Private Partnerships ", International Journal of public Private Partnerships, Sheffild Business School, UK, 2000., svibanj, str.. 412.

Shema dana u tablici 1. pokazuje kategorije mijeovitih javno-privatnih modaliteta.

Organizacije koje pruaju direktne usluge javljaju se na mjestu gdje je pruatelj usluge i izvor investiranja javni (polje 1). Nasuprot tome polje 9 sadri dionika i dobrotvorna drutva u koja ulaganje i pruanje usluga dolazi iz privatnog sektora. Samo polja 1 i 9 izvan su domene javno privatnog partnerstva, dok su ostala polja na neki nain ukljuena u tu kooperaciju iako se na neke od njih ne gleda uvijek konvencionalno kao javno privatna partnerstva (npr. industrije kojima upravlja drava polje 8).

Razumijevanje partnerstva javnog i privatnog sektora, adekvatni impulsi, uinci i sudjelovanje lokalne vlasti mogu biti velik izazov za privatne domae i strane investitore u pogledu suradnje s gradovima i zajednicama u realizaciji projekata. Meutim, pri provoenju projekata partnerstva javnog i privatnog sektora, poslu treba pristupiti paljivo, u skladu s individualnim ciljevima svih sudionika. Slika 2. pokuaj je da se pokae kako proi kroz taj proces.

19

Slika 2. Proces planiranja partnerstva

Proces planiranja partnerstva upuuje na to da je prvi korak na dravi i njezinim institucionalnim oblicima, odnosno na javnom sektoru koji se opredjeljuje za partnerstvo s privatnim sektorom (i treim sektorom) u zadovoljavanju potreba za proizvodima ili uslugama. Partnerstvo, naravno, nije jedini, najee nije niti preteiti model u ostvarivanju ciljeva, ali je svakako model koji u znatnoj mjeri omoguuje bre razvojne pomake ili kvalitetnije rjeavanje aktualnih problema i nedostataka u, praktino, svim dijelovima drutvenog ivota, blagostanja i zadovoljstva stanovnitva i/ili gospodarstva, ovisno o sadraju suradnje sektora.

1.4. DODATAK POGLAVLJU: IZABRANI RAD

U pregledu moguih podruja partnerstva istaknuto je podruje lokalne/regionalne razine funkcioniranja zajednitva na projektima. Budui da su u najveem broju sluajeva motiv i potreba za partnerstvom temeljeni na pitanju financiranja javnih lokalnih investicija, u nastavku se, u integralnoj verziji, izlae dio izabranog rada: Sever, I., Financiranje decentralizacije i lokalne samouprave, urednici Nada Karaman Aksentijevi, Helena Blai, Ekonomski fakultet Rijeka, Cleveland State University, USAID, Urban Institute, Rijeka, 2004., str. 268.295.

Metode nedunikog financiranja javnih lokalnih investicija

Planirane projekte kapitalnih investicija treba uskladiti s odgovarajuim izvorima, s metodama i tehnikama financiranja. U prethodnom dijelu teksta analizirani su uglavnom izvori i metode dunikog financiranja. Meutim, lokalne razine javne vlasti danas su u procjepu dvaju problema: jedan su relativno oskudni izvori financiranja, a drugi je stalni rast lokalnih potreba. Taj se rast odnosi osobito na investicijsku potronju i to u prvom redu na onu koju generira neophodnost razvoja suvremene (lokalne) infrastrukture bilo koje vrste. Lokalna razina aktivnosti u Republici Hrvatskoj u identinom je poloaju, s tim to su izlazi iz takva stanja jo sloeniji negoli u razvijenijim drutvima. Silina razvoja i rasta potreba zahtijevala je

Gdje smo trenutano

?

Gdje moramo biti?

Kako doi do tamo?

Je li to izvedivo?

Treba li planove ponovno

provjeriti? Poetak

rada Kakav je

napredak?

20

odgovarajua rjeenja koja je postupno nametala praksa javne politike. Na takvim se zahtjevima ve neko vrijeme razvijaju tzv. metode i tehnike nedunikog financiranja, prije svega, za potrebe razvoja regionalne i lokalne kapitalne infrastrukture. Te metode i tehnike mogue je razvrstati u dvije skupine.

Prva skupina jesu oblici udruivanja interesa (i kapitala) javnog lokalnog sektora i privatnog poduzetniva.

Drugu skupinu ini primjena veeg broja tehnika poslovno-financijske surednje izmeu dvaju spomenutih subjekata.

U nastavku e se upozoriti na temeljna obiljeja tih metoda i tehnika u javnom investicijskom financiranju, bez dubljih pretenzija u analizi.

Udruivanje javnoga lokalnog kapitala i privatnog poduzetnitva

Teorija lokalnog financiranja, a osobito iznjedrena praksa lokalnih zajednica (europskih drava, ali i drava lanica OECD-a), ve je prije ponudila odreene kriterije za opcije u odluivanju o ukljuivanju privatnog kapitala u planove kapitalnog razvoja regija i lokalnih (napose gradskih) zajednica (vidjeti o tome osobito u: Sever i suradnici, 1994., str. 59.99.). Duni smo dopuniti netom istaknute razloge koji usmjeravaju lokalnu vlast na suradnju s privatnim poduzetnitvom. Naime, nije rije samo i iskljuivo o potrebi osiguravanja dodatnih izvora kapitalnog financiranja za lokalne investicije, ve je posrijedi i injenica da je svrsishodno otvoriti takvu suradnju i radi koritenja vieg stupnja djelotvornosti privatnog poduzetnitva u izgradnji, ali jo vie tijekom upravljanja (sada) zajednikim kapitalnim objektima. Javno i privatno partnerstvo ima, dakako, ire znaenje od namicanja kapitala i sl.

Ima i svoj drutveni pa i ideoloki sadraj i to zato to u neku ruku pomiruje iskljuivosti i dovodi do "zlatne sredine" izmeu ope dravne mjerodavnosti i potpune privatiziicje, to naravno zadovoljava jedan dio drutvenog interesa. Meutim, s ekonomskog stajalita, vano je upozoriti na neke analize (mahom britanske) koje su pokazale da se javnim i privatnim partnerstvom mogu ostvariti utede u troenju i do 20% (PROFIT, studeni 2003., str. 23.).

Na opredjeljenja u pogledu suradnje javne vlasti i privatnih poduzea, lokalnim vlastima mogu pomoi i tzv. kritini uvjeti. To su (OECD, 1991., pogl. 7.): jasnoa ciljeva, upravljaka samostalnost, kontinuitet prosudbe djelovanja, upravljake inicijative i plaanja, pristup dionikom udjelu, okruenje konkurencije. Ti kriteriji, kao i ve u praksi provjeravana naela i oblici ukljuivanja privatnog poduzetniva, mogu biti dobar temelj ciljevima lokalne politike pri donoenju odluka o ukljuivanju privatnog kapitala. Predlau se sljedea naela (OECD, 1991., pogl. 7.):

glavni ciljevi ukljuivanja privatnog kapitala i upravljanja moraju biti jasno utvreni

mora biti uveden regulatorni mehanizam ukljuivanja privatnog poduzetnitva

oblici ukljuivanja moraju biti selektivni s obzirom na posebne ciljeve i lokalne uvjete.

21

Polazei od tih kriterija i naela, lokalnoj je javnoj vlasti na raspolaganju izbor izmeu nekolicine oblika poslovne suradnje. Ti su oblici:

uvoenje posebnog doprinosa utemeljenje zajednike javno-privatne organizacije/poduzea zajedniko (stvarno) ulaganje ugovorni odnos koncesija privatizacija.

Posebni doprinos osigurava samo financiranje investicijskog projekta. Ali upravljanje i sam investicijski objekt i dalje su pod iskljuivim nadzorom lokalne javne vlasti.

Formiranje zajednike javno-privatne organizacije ili poduzea mogue je izborom iz nekoliko opih modela:

1. prema jednom modelu, to mogu biti poduzea/organizacije s odgovornou za pojedine aktivnosti, poput

urbanisitike infrastrukture, brze transportne mree, povezivanje sa sustavom autocesta, kao to to su tuneli ili mostovi

organizacije s odgovornou za razvoj pojedinih dijelova zemljita ili dijela potrebne infrastrukture

2. prema drugom modelu, te su organizacije esto utemeljene na injenici da je zemljite ili gradilite javno vlasnitvo.

Pri ovakvu opredjeljivanju valja imati na umu naputak da takva organizacija ili poduzee mogu preuzeti odgovornost samo za upravljanje infrastrukturnim objektom ili pak za financiranje, politiku stratekog razvoja te za planiranje. No prihvaa se da mogu preuzeti obje skupine odgovornosti. Vrijedna je spoznaja da su takve organizacije/poduzea, primjerice u Francuskoj, ve otprije uobiajen oblik partnerstva javnog i privatnog sektora. Zna se da takve organizacije/poduzea veoma dobro funkcioniraju u Japanu, gdje imaju potporu drave (poduzee je utemeljeno za suradnju u financiranju i izgradnji gradskih autocesta). Slino je i u SAD-u (utemeljeno je zajedniko poduzee za financiranje, izgradnju i iskoritavanje dijela autoceste oko gradskog kompleksa Denvera u Coloradu). U Italiji je takvo poduzee utemeljeno za melioraciju doline rijeke Po (ukljueno je i upravljanje otpadnim vodama te navodnjavanje).

Zajednika ulaganja javnih i privatnih tijela razlikuju se u stupnju izlaganja riziku koji je preuzeo javni sektor. Javni sektor iroko se zatiuje od rizika suradnje s privatnim poduzetnitvom. Udjeli su u investiciji, primjerice, popola podijeljeni tako da mogui gubitak podjednako pada na teret partnera.

Ugovorni odnos ukljuuje se u sluaju specifinih usluga ili infrastrukture u kojima su izraeni umijee i vjetina upravljanja financiranjem, to se u pravilu odnosi na privatno poduzetnivo. Najpoznatiji su ugovorni aranmani oni u obliku koncesija ili franiza. Tim je modelom suradnje bilo obuhvaeno, primjerice, 70% opskrbe vodom i upravljanja kanalizacijom u Njemakoj (osobito u manjim mjestima i selima).

22

Koncesija, kao oblik suradnje, veoma se esto provodi upravo franizom (rije je o povlasticama). Najvie se javlja u upravljanju infrastrukuturom s ukljuenim financiranjem i planiranjem. Tako koncesija ukljuuje pravo privatnom poduzetnitvom na izgradnju, uporabu i upravljanje na odreeno vrijeme (fix time). U praksi je mogue razlikovanje dvaju modela koncesijskog odnosa. Jedan ukljuuje nove uvjete (primjerice novu opremu). Drugi se oblik odnosi na sadanje uvjete. Prvi je model koncesije uobiajen u praksi budui da je za poduzetnitvo veoma atraktivno upravljanje novom investicijom. Prednost je koncesijskog oblika suradnje i u tome to u tom sluaju dolazi do inicijative privatnog poduzetnitva, odnosno dolazi do "prepoznavanja" investicijskih projekata u sklopu privatnog interesa. Otvara se zapravo proces koji je gotovo identian punoj privatizaicji. To dokazuje da je privatna inicijativa esto bra i bolja u otkrivanju novih investicijskih prigoda.

Puna privatizacija, prije svega u izgradnji infrastrukture, nije raireni model javnog i privatnog interesa (prema analizama, svodi se na svega nekoliko sluajeva unutar zemalja lanica OECD-a (OECD, 1991., pogl. 7.). to se tie privatizacije, smatra se da je sve "jasno i isto". U opredjeljenju izmeu privatizacije i odgovarajueg stupnja koncesije, pozornost treba usmjeriti na dvije injenice; prva je injenica da je iskustvo pokazalo manju uspjenost javnog sektora u prognozi budue potranje za javnim (lokalnim) dobrima i uslugama ili, s druge strane, u nadzoru trokova; druga je sposobnost privatnog poduzetnitva u otkrivanju novih investicijskih prigoda i potreba. Meutim, naini privatizacije ovise o mnogim okolnostima, a osobito su ovisni o posebnim uvjetima vezanim za svaki pojedinani projekt koji lokalna javna vlast namjerava podvrgnuti privatizaciji. Svi ti uvjeti i okolnosti mogu se svrstati u usporedni pregled, kao to pokazuje tablica.

Tablica A. Usporedni pregled kriterija za prosudbu naina ukljuivanja privatnog kapitala

Prednosti prema javnom sektoru

A B C D E F

Izvanproraun. kap. financije

Dijelom Dijelom Dijelom U cijelosti

Ne U cijelosti U cijelosti

Upravljaki nadzor

U cijelosti

U cijelosti Dijelom Ne Ne Ne

Strateki nadzor

U cijelosti

U cijelosti Dijelom

Dijelom U cijelosti Ne Ne

Rizik prema javnom sektoru

Ne Dijelom Dijelom Ne Ne Ne

Potreba regulacije

Ne Ne Ne Izrav. sup. nadzor

DA DA

Poticanje uinkovitosti

Ne Malo Da Da Da Da

Unapreivanje konkurencije

Ne Ne Ne Da Ogranieno Ogranieno

Znaenje: A = spec. doprinos pregovar.; B = Utemelj. zajed. jav. privat. org.; C = form. zajed. ulaganje; D = ugovor; E = koncesija; F = privatizacija Izvor: Urban Infrastructure Finance and Management, OECD, Pariz, 1991., str. 7.

23

U vezi s navedenim usporednim kriterijima, valja upozoriti da niti jedan od naina suradnje lokalne javne vlasti i privatnog poduzetnitva nije nadmoan nad drugim ili ostalima. I jedna i druga strana imaju prednosti i nedostatke u izgradnji, financiranju, upravljanju, nadzoru i drugim aktivnostima vezanim za (prije svega urbanu) infrastrukturu. Zato se moraju izvoditi prilagodbe uvjetima i okolnostima za svaki konkretni infrastrukturni objekt. Dakle, svaka strana treba biti elastina u prilagodbi svojih interesa, osobito onih temeljnih. Suvremeni uvjeti razvoja i upravljanja (oskudnim) lokalnim resursima upozoravaju na potrebu da se dio financiranja projekata urbane infrastrukture ipak usmjeri prema privatnom poduzetnitvu. Ali, jasno je i to da javni lokalni sektor treba vie toga preuzimati radi unapreivanja djelotvornosti funkcioniranja sveukupnog sustava (kapaciteta) za kreiranje ponude dobara i usluga.

Tehnike suradnje javnog interesa i privatnog kapitala

U suradnji javnog sektora i privatnog poduzetnitva s vremenom su osmiljene i posebne tehnike upravljanja sveukupnim tijekom i fazama investicije vezane za ostvarivanje odreenog projekta: od faze pripreme, pregovaranja i ugovaranja "posla", financiranja, upravljanja cjelokupnim izgraenim kapitalnim objektom sustavom, do naina okonanja suradnje (ako nije obavljena potpuna privatizacija). U pravilu, te su tehnike vezane za upravljanje veim infrastrukturnim sustavima i objektima. Nalazimo ih u primjeni u nacionalnim i regionalnim energetskim sustavima, prometnoj infrastrukturi, urbanoj infrastrukturi, sustavima od interesa regija i lokalnih zajednica (primjerice vodoopskrbni sustavi i sustavi otpadnih voda). Te su tehnike:

Projektno financiranje (Project financing) Izgradnja Upravljanje/Iskoritavanje Prodaja (Built Operate

Transfer BOT) Neprekidna franiza (Continuous franchise) Izgradnja Prodaja Upravljanje/Iskoritavanje (Built Transfer

Operate BTO) Kupnja Izgradnja Upravljanje/Iskoritavanje (Buy Built

Operate BBO) Najam Razvoj Upravljanje/Iskoritavanje (Lease Develop

Operate LDO) Privremena privatizacija Dodatni projekt Razvojni dobitak Naknada gubitka.

Naravno, primjena tih tehnika nije ravnomjerna. Prema dosadanjem iskustvu i literaturi, zacijelo se najvie rabe tehnike projektnog financiranja i BOT-a. Naalost, ne i u Hrvatskoj. Razlog je tomu ponajvie u manjkavim uvjetima. Primjena tih metoda, osobito nekih meu njima, zahtijeva razvijeno trite, posebno infrastrukturu financijskog trita. Primjerice, upotreba tehnike projektnog financiranja, uz ostale sloene uvjete, zahtijeva i kotacije municipalnih obligacija na burzama vrijednosnih papira (Veljkovi Juri, 2001., str. 15.105.). U Hrvatskoj su do sada izvrene svega dvije emisije tih obligacija (obje za potrebe Istarske upanije). Javljaju se i

24

drugi initelji koji usporavaju orijentaciju na te metode. Oni su i politike naravi (sudbina primjene projektnog financiranja na idejnom projektu vodoopskrbe i kanalizacije liburnijske obale te BOT-a na rekonstrukciji splitske luke). No drimo da njihovo vrijeme tek dolazi.

Zakljune tvrdnje

Lokalni sektor javne aktivnosti na prostoru europskih drutava nije u zavidnome materijalnom poloaju. Takvom se tvrdnjom ne misli zanemariti razliit financijski poloaj pojedinih agregiranih skupina europskih zemalja, kao to su pokazali rezultati analiza u 1. i 2. poglavlju knjige. Takvo je stanje zacijelo i posljedicom procjepa u kojemu se naao lokalni sektor europskih drutava. Taj procjep tvori "sudar" europske i sjevernoamerike teorije i prakse u pogledu funkcioniranja lokalnih razina javne vlasti. To se posebno osjea u uporabi investicijskih resursa. injenica je da taj sektor ima kronini nedostatak izvora za financiranje kapitalne potronje. To se vidi u strukturi izvora kapitalnog financiranja po skupinama europskih zemalja. Hrvatska je u tome pravi ekstrem. Naime, najizdaniji izvor jesu kapitalni transferi s vie, u pravilu sredinje, razine javne vlasti. Oigledno je da se sporo popunjava depresija nastala nakon investicijskog povlaenja sredinje drave iz aktivnosti na regionalno-lokalnoj razini (jakoj u prvim desetljeim nakon Drugoga svjetskog rata). Istodobno su se poveavale obveze i odgovornosti lokalnih vlasti za razinu i kvalitetu ivota. Ta razina vlasti ima goleme investicijske rashode od infrastrukture svih vrsta do zaite okolia. To se dobro zna! Sve rashode takve vrste mora financirati na dug i iz svojega nedovoljnoga fiskalnog kapaciteta (ogranien fiskalnom subordinacijom odnosno slabom fiskalnom autonomijom). Taj se problem napose uoava u hrvatskom sustavu lokalnog financiranja. Mala je utjeha da se s njime bore i ostali u Europi. Centralizacija sustava financiranja (U Hrvatskoj i politikog), restrikcije i stalni nadzori u odnosu prema lokalnim vlastima, imaju za posljedicu jak protok i intenzitet financijskih transfera, to je, zapravo, svojevrstan sustav maehinstva. A jasno je da obveze i odgovornosti lokalnih vlasti zahtijevaju, ako ne redovno, a ono svakako "redovitije" financiranje kapitalne potronje. Financijski centralizam, koji je preao i u svojevrstan birokratizam i maehinstvo u Hrvatskoj, jasno se moe uoiti na primjeru ograniavanja odluivanja lokalnim vlastima u Zakonu o komunalnom gospodarstvu. U l. 17. opinama i gradovima strogo su odreene investicijske namjene izvora financiranja. Ta regulacija zacijelo sa ireg stajalita i ne bi bila toliko unda, no ograniena je upotreba resursa iz vlastitih izvora! Investicijska namjena naknada za koritenje gradske imovine (dakle iz poslovne aktivnosti) zakonom je utvrena (kanalizacijski sustav, prometnice, javna rasvjeta)?! Isto tako, "disciplinirana" je i politika cijena (voda, energija, javni promet). Financijski centralizam i nepovjerenje prema sposobnosti provoenja odgovorne investicijske politike na razini samouprave (opina i gradova) doveden je gotovo do apsurda.

Analiza financiranja lokalnih vlasti, napose kapitalne izgradnje, u europskim sustavima razotkriva goleme razlike u poloaju i stanju hrvatskoga lokalnog sektora i onog u europskim (razvijenim) drutvima. U kontekstu analize sustava kapitalnog financiranja, posebno dolaze do izraaja dvije razlike: u sustavu planiranja i sustavu financiranja. U ovomu potonjem sluaju stanje je zapravo jasno (netom dana ocjena), poznati su i uzroci. Planiranje je, meutim, poseban problem. Hrvatska u tome

25

zaostaje u svakom pogledu. I tu se zna zato. Uzroci su, prije svega, politike naravi i to zbog svega onoga to se dogaalo u usmjeravanju politiko-drutvenog, gospodarskog i financijskog sustava tijekom devedesetih godina.

Hrvatski sustav planiranja potpuno je razbijen, novi nije izgraen (ne utvruje se koncepcija i strategija dugoronog razvoja, a kamoli da bi se planiralo). Jedino je ostao ustav parcijalnog planiranja na lokalnoj razini. Planiranje je svedeno na strogu urbano-infrastrukturnu komponentu. Niti na toj razini nema cjelovitosti. Naravno, to se ne moe niti oekivati ako ne djeluje sustav planiranja na vioj razini (makrorazini). Nasuprot takvu stanju u Hrvatskoj, u zapadnoeuropskim drutvima i te kako se (cjelovito) planira i na lokalnoj razini. Logino, jer je to samo "karika" sustava na vioj razini (skandinavske zemlje, Nizozemska, Francuska). Takvo stanje i odnosi imaju i svoj teoretski predloak. Ako europska koncepcija funkcioniranja lokalnog sustava polazi od toga da je to samo "dio nacionalnog javnog sektora" (Dafflon, Ed., 2002., str. 279.), onda su logini i odnosi u planiranju. Nasuprot politiko-ideologijskim uzrocima razlika u neodrivu stanju hrvatskog sustava planiranja, razlike u sustavu izvora financiranja investicija lokalnih vlasti ipak su objektivne naravi. Tu nije potreban poseban komentar budui da usporedba, primjerice, sustava lokalnog financiranja u SAD-u i hrvatskog sustava osvjetljava sve. Najvei je problem hrvatskoga lokalnog sustava to jo nije u mogunosti angairati potrebnu razinu dugoronih dunikih (na primjer, municipalne obligacije) i dugoronih nedunikih (suvremene tehnike suradnje i financiranje izmeu javnog lokalnog i privatnog sektora) izvora kapitalnog financiranja. Zato je tako, sloeno je pitanje, a i odgovori nisu nita jednostavniji. Naime, problem ne izvire samo zbog jo nedovoljno razvijene i razvedene infrastrukture financijskog trita. Problem je ire naravi.

Literatura

1. Bahl, W. R., Linn, J. F. (1992), Urban Public Finance in Developing Countries. Oxford:Oxford University Press.

2. Bailey, J. S. The Finance of Local Government. London: MacMillan Press Ltd 3. Bailey, J. S. (1999), Local Government Economics Principles and Practice.

Besingstoke: MacMillan Press. 4. Bailey, J. S. (1995), Public Sector Economics: Theory, Policy and Practice.

Besingstoke: MacMillan Press. 5. Dafflon, B. (Ed.), (2002), Local Public finance in Europe Balancing the

Budget and Controlling Debt. Cheltenham; Northampton: Edward Elgar. 6. Drummond, J. M. (1992), The Finance of Local Government. 2nd Edition.

London: George Allen & Unwin LTD. 7. Finnerty, J. D. (1996), Project Financing: Assed Based Financial engineering.

New York, John Wiley and Sons, inc. 8. Hollis, G. P. K., davies, H. and Sutherland, M. (1994), Local Government

Finance: An International Comparative Study. London: Joseph Rowntree Foundation.

9. (1983), "Managing Urban Change", OECD: Policies and Finace, Vol.1, str. 12.

10. Oates, E. W. (1993), "Fiscal Decentralization and Economic Development", National Tax Journal, Vol. 46, br. 2, str. 237.

26

11. Oates, E. W. (1972), Fiscal Gederalism. New York: Harcourt Brace Jovanovich.

12. (1997), Poloaj grada Rijeke u razdiobi javnih prihoda, Rijeka: Ekonomski fakultet Rijeka

13. Profit (2003) 14. (1990), Financiranje gradske infrastrukture, North Carolina: Research

Triangle Institute and Urban Institute. 15. (1991), "Urban Infrastructure Finance and Mangement", OECD 16. Sever, I. i suradnici (1994), Sustav i politika lokalnog financiranja. Rijeka:

Ekonomski fakultet Rijeka. 17. Tigue, P. (1996), Capital Improvement Programming A Gide for Smoller

Governments. Chicago: GFOA. 18. Tischler, P. (1999), Intraduction to Infrastructure financing. International

City/County Management Association. 19. Veljkovi, D. D. Jurii (2001), Financiranje kapitalnih projekata lokalnog

javnog sektora, Rijeka: "Vitagraf": Ekonomski fakultet Rijeka Poslijediplomski studij "Menadment"

20. (1995; 2001), "Zakon o komunalnom gospodarstvu", Narodne novine, br. 36; 59.

27

2. NEKE TEORIJSKE I EKONOMSKO-POLITIKE POVEZNICE PARTNERSTVA

U Uvodu je istaknuto da partnerstvo nije znanost, teorija ili samo vjetina, odnosno da sve to u smislu praktine provedbe suradnje i kooperacije javnog i privatnog sektora. Drugim rijeima, u partnerstvu ima dovoljno teorije i znanosti da se ne moe govoriti samo o iskustveno-praktinom ostvarivanju ciljeva, a, istodobno, samo na teoriji i znanosti, bez iskustva steenog u praktinom rjeavanju problema, partnerstvo ne moe opstojati. ini se stoga opravdanim izloiti kratak osvrt na vanije teorijske i ekonomsko-politike poveznice partnerstva. Isto tako, a polazei od uloge drave i javnog sektora u promicanju partnerstva, opravdano je upozoriti na odreene odnose izmeu drave i gospodarstva te na znaajne odrednice funkcioniranja i interesa javnog i privatnog sektora.

2.1. TEORIJSKE POVEZNICE PARTNERSTVA

Iz dosad reenoga razvidno je da iniciranje, pristupanje, modeliranje i aktivna provedba partnerstva od svih, esto brojnih, sudionika zahtijeva iznimno dobro poznavanje tehnika suradnje, izrauna interesa i drugih sadraja utemeljenih u polju ekonomskih znanosti, a dijelom i drugih znanosti poput sociologije i prava. Isto tako, jasno je da se partnerstvo ne moe, odnosno da nije opravdano povezivati ga sa svim relevantnim teorijskim ishoditima iz kojih proizlaze razliite, prije svega ekonomske metode povezivanja interesa. S obzirom na potencijalne korisnike knjige (misli se ponajprije na studente) ini se ipak opravdanim uputiti na odreene teorijske poveznice partnerstva, u prvome redu zbog razumijevanja pozicioniranja suradnje sektora kao izrazito specifinog promiljanja u odabiru modela razvojnih oblika i partnerstva.

2.1.1. Izmeu dviju krajnosti

Suvremeno razumijevanje odnosa drave i trita (u kontekstu partnerstva za stabilnost i razvoj gospodarstva i odrivi razvoj u cjelini) ini sloeni splet strategija i politika koje se temelje na dvije teorijske krajnosti:

- keynesizam, s jedne, i - monetarizam, s druge strane.

Rije je o dvjema makroekonomskim teorijama koje prevladavaju u drugoj polovici 20. stoljea i na poetku 21. stoljea. to je jo vanije, radi se o teorijama koje se, izravno ili preko svojih teorijskih izvedenica, primjenjuju u odabiru razvojnih koncepata i politika suvremenog doba. Partnerstvo se kao metoda ili kao program ne priklanja niti jednoj od tih teorijskih krajnosti. Istodobno, a to je bitna odlika partnerstva, uvaava odreene bitne odrednice dvaju vodeih makroekonomskih naina promiljanja.

28

Povijesno gledano, taj odnos dviju krajnosti traje od etrdesetih godina prolog stoljea.

Slika 3. Razvoj makroekonomskog naina promiljanja

Izvor: Colander, D. C., Economics, Irwin, Burr Ridge, Illinois, 1996., str. 319.

Iako se kao predstavnici navedenih pravaca ekonomske teorije mogu navesti mnogi vrsni ekonomisti i nobelovci,6 za ovaj e kontekst posluiti djelo Johna Maynarda Keynesa, s jedne, i monetarista odnosno Miltona Friedmana kao njihova najpoznatijeg (i jo ivueg) predstavnika, s druge strane krajnosti.

2.1.1.1. J. M. Keynes

J. M. Keynes (1883.1946.), teoretiar je dravnog intervencionizma, profesor na Cambridgeu , tajnik Kraljevskog ekonomskog drutva i veliki financijski praktiar. Svojim djelom Opa teorija zaposlenosti, kamata i novca iz 1936. zasluan je za revoluciju u nainu razmiljanja koje prevladava ili je ozbiljno prisutno u novijoj makroekonomiji.

Da bi se razumio keynesijanski model, potrebno ga je promatrati iz povijesne perspektive. Keynes se obrazovao na modelu klasine ekonomije. U kasnim 1920-im napisao je knjigu u dva sveska, Teza o novcu (The Treatise on Money) koja je trebala biti nastavak na klasini model. Odmah nakon zavretka pisanja svoje knjige, zakljuio je da je fundamentalno pogrena. U sljedeim je godinama Keynes nastojao prevladati naslijee onoga to je smatrao ogranienim klasinim modelom.

Na kraju je u tome i uspio, ali samo naputanjem klasine pretpostavke da e ekonomija uvijek biti u granicama pune zaposlenosti.

Prema klasinome modelu, ponuda (proizvodnja) stvara potranju (troenje), to je ekvivalent tvrdnji da e uvijek postojati dovoljna razina potranje da kupi sve

6 Keynesove ideje podrali su npr. Seymor Harris, Paul Samuelson, James Tobin (svi iz SAD-a), John

Hicks (Englez). Uz M. Fridmana, najpoznatiji su (svi povezani s Chicago School University of Chicago), Frank Knight, Henry Simons, Friedrich Hayek (austrijskog podrijetla)

Keynesijanci Klasiari

Neokeynesijanci Monetaristi

Novi Keynesijanci Novi klasiari

1940-te i 1950-te

1960-te i 1970-te

1980-te i 1990-te

29

to je proizvedeno (Sayov zakon) pa e stoga ekonomija uvijek biti u granicama svoje pune zaposlenosti ili potencijalne razine prihoda.

Keynesova teorija nastaje pod utjecajem steenog iskustva s kraja 19. i prvih desetljea 20. stoljea (trajna nezaposlenost i visoka inflacija) i dokazuje da ekonomije slobodnog trita mogu zapasti u recesiju ili depresiju bez trinog mehanizma dovoljno jakog da rijei problem.7 Tvrdi da do toga moe doi jer agregatna potranja moe biti vrlo mala u duem vremenskom razdoblju stvarajui nezaposlenost koja postaje stalan problem. Keynes kae da ekonomijama nedostaje dovoljan broj samoispravljajuih mehanizama koji bi stimulirali agregatnu potranju i osigurali punu zaposlenost. Tvrdi da mjere centralne banke koja pokuava poveati output i zaposlenost poveanjem koliine novca u ekonomiji, nee biti uinkovite. Bit e potrebno, objanjava on, poveati potranju premoivanjem trita i poveavanjem koliine izravnoga dravnog troenja u ekonomiji.

Keynes tvrdi da financijski sektor ne djeluje onako kako to nalae Sayov zakon i ne pretvara tednju u investicije dovoljno brzo da sprijei opu zasienost outputa. Razina tednje ne odreuje razinu investicija. Upravo suprotno, razina investicija utjecat e na promjenu razine prihoda i tako promijeniti razinu tednje. Za primjer je naveo mogunost da velik dio stanovnitva odjednom odlui vie tedjeti, a manje troiti. Potranja za potronjom e opadati, a tednja rasti. Ako se ta tednja ne transferira odmah u investicije (klasiari su pretpostavljali da e se tednja transferirati u investicije), potranja za investicijama nee dovoljno rasti da nadoknadi pad potranje za potronjom i stoga e agregatna potranja pasti. Dolazi do vika u ponudi. Suoena s vikom u ponudi, poduzea e smanjiti proizvodnju, a to dovodi do smanjenja prihoda. Nastupit e otkazi. Padanjem prihoda stanovnitva, padaju i njihove elje za potronjom i tednjom (kada je netko otputen, ne tedi). Na kraju prihodi e pasti toliko da se jo jednom postigne uravnoteenost investicija i tednje, ali ta ravnotea sada moe biti na niim razinama prihoda, ispod granice pune zaposlenosti. Ukratko, Keynes tvrdi da ekonomija moe ui u zaarani krug.

Jednom kada ekonomija ue u krug sa zasienjem, nema vie izlaska. Drava mora poduzeti neto kako bi izvukla ekonomiju iz tog kruga. Keynes i njegovi sljedbenici predstavili su skup modela i argumenata kako bi dokazali svoje tvrdnje. Ti modeli, koji su bili agregatni, postali su centralni makroekonomski modeli.

Kritika klasine ekonomske teorije Johna Maynarda Keynesa pruila je osnovu za koncipiranje nove uloge drave u trinim gospodarstvima u drugoj polovici XX. stoljea. Keynesova je teorija vladala ekonomskom znanou u velikom dijelu prologa stoljea i sluila kao teoretski okvir Roosveltove politike New Deala kojom je spasio privredu SAD-a od kolapsa. Vana postavka klasine ekonomske teorije bila je da fleksibilnost cijena i nadnica osigurava kratkorono prilagoavanje i tendenciju prema ravnotei i da je svaki poremeaj ravnotee, koji izaziva smanjenje proizvodnje i nezaposlenosti, privremeni fenomen jer e konkurencija na tritu roba i radne snage ponovno prilagoditi realne varijable ekonomskog sustava stanju ravnotee. Keynesova je glavna postavka bila da zaposlenost ovisi ponajprije o veliini investicija i da je prema tome nezaposlenost uzrokovana uglavnom nedovoljnim investicijama. Opseg privatnih investicija prema Keynesu dovoljan je za punu zaposlenost samo u fazi gospodarskog uspona, a u silaznoj se fazi ekonomskog ciklusa privatne investicije smanjuju zbog oekivanog pada profita i zbog poveane

7 Britanska je ekonomija nakon Prvoga svjetskog rata imala veliku razinu nezaposlenosti koja je prela

u punu razinu zaposlenosti tek na poetku Drugoga svjetskog rata.

30

"liquidity preference". Istodobno dolazi, u pravilu, do poveanja kamatnih stopa, a to dodatno utjee na redukciju investicija. Keynes nudi rjeenje toga problema dravnom politikom usmjerenom na sniavanje kamatnih stopa i poveanje dravnih odnosno javnih investicija.

Ocjenjujui tadanje stanje i lokalna gospodarstva te pristup klasine teorije, Keynes je, izmeu ostalog, zgodnom izjavom kako smo "dugorono gledano svi mrtvi", istaknuo da ako je dugorono gledanje dovoljno dugo tako da kratkorono ne doputa njegovo ostvarenje, tada praktino ne postoji dugorono sagledavanje stvari. U tom sluaju sva panja mora usmjerena na kratkoroni problem.

S obzirom na politike i drutvene imbenike toga vremena Keynes smatra da glasai nee biti zadovoljni buduli trebali ekati da trini imbenici dovedu do pune zaposlenosti. Ako se neto ubrzo ne uini kako bi se smanjila nezaposlenost, glasai e alternativno birati faizam (Njemaka) ili komunizam (Rusija), smatrao je Keynes. A obje je mogunosti smatrao nepoeljnima. A ono to e se dugorono dogoditi, tek je puka teorija.

Klasiari su pak tvrdili da kratkoroni problemi nisu toliko problematini kakvima ih je Keynes prikazivao pa stoga fokus ne smije iskljuivo biti na njima, izuzimanjem dugoronih problema.

Dok su klasiari tvrdili da je trajna nezaposlenost nemogua, ekonomisti 1930-ih godina nisu mogli zanemariti golemu nezaposlenost. Keynesova Opa teorija ponudila je alternativnu makroekonomsku teoriju. Keynes je predstavio koncept agregatne potranje, a zatim i jednako revolucionarnu teoriju agregatne ponude.

Kombiniranjem tih dvaju elementa Keynes dovodi do istinske revolucije u makroekonomiji. Bit Keynesove tvrdnje prikazan je na slici 4. Ovaj dijagram kombinira krivulju agregatne potranje zajedno s keynesijanskom rastuom krivuljom agregatne ponude.

Grafikon 1. Prema keynesijanskom pristupu agregatna potranja odreuje output

Potencijalni output

Realni output

Ra

zin

a ci

jena

31

U keynesijanskom modelu agregatna ponuda raste, implicirajui da e output rasti s viom agregatnom potranjom dokle god ima neiskoritenih resursa. Kada AD pada, output e biti u ravnotei u toki A, s visokom nezaposlenou.

Ako agregatna potranja raste iz AD u AD, razina stvarnog outputa raste iz A u B, s rastom cijena. U ovoj keynesijanksoj paradigmi, sa AS koji raste kratkorono, ekonomske politike koje poveavaju agregatnu potranju uspijevaju poveati output i zaposlenost.

Na prvi pogled vidljivo je da ekonomija modernog trita moe upasti u zamku ravnotee nezaposlenosti ravnotea agregatne ponude i potranje u kojoj je output daleko ispod potencijalnog i stvarnog udjela nezaposlene radne snage. Na primjer, ako AD krivulja presjee AS krivulju ulijevo, kao to je prikazano u toki A, uravnoteeni output moe se nalaziti daleko ispot potencijalnog outputa. Keynes i njegovi sljedbenici istiu: budui da su plae i cijene nefleksibilne, ne postoji ekonomski mehanizam koji e u kratkom vremenu vratiti punu zaposlenost i osigurati da ekonomija proizvodi u punom kapacitetu. Drava moe ostati na svome niskom outputu i nepovoljnim uvjetima due vrijeme zato to ne postoji korektivni mehanizam ili "nevidljiva ruka" koja e ekonomiju vratiti u granicu pune zaposlenosti.

Njegovo drugo opaanje nastavlja se na prvo. Kroz monetarnu ili fiskalnu politiku, drava moe stimulirati ekonomiju i tako pomoi u odravanju visoke razine outputa i zaposlenosti. Na primjer, ako drava povea potronju, agregatna potranja e rasti, recimo iz AD u AD. Rezultat bi bilo poveanje outputa iz Q u Q, to smanjuje jaz izmeu stvarnog i potencijalnog BDP-a. Ukratko, primjerenom upotrebom ekonomske politike, drava moe poduzeti korake kojima e osigurati visoku razinu dravnog outputa i zaposlenosti.

Prvi put klasinom je pristupu suprotstavljena nova koncepcija. Keynesijanski pristup predstavljao je novu sintezu koja je prohujala kroz ekonomiju i fundamentalno promijenila nain razmiljanja ekonomista i drave o poslovnim ciklusima i ekonomskoj politici.

Ekonomisti koji naginju klasinom konceptu bili su i jesu skeptini u vezi s potrebom drave da stabilizira poslovni ciklus. Oni tvrde da e dravna politika koja je usmjerena na poveanje agregatne potranje dovesti do eskalirajue inflacije. Klasini ekonomisti brinu se o dugoronim posljedicama dravne intervencije vezano uz potencijalni output i agregatnu ponudu. Ti se ekonomisti brinu i o dravnom troenju koje istiskuje privatnu proizvodnju. Pod "istiskivanjem" misle sljedee: kada drava povea svoje troenje, doi e do istiskivanja privatnih proizvoda. Vee javno troenje npr. na autoceste, policiju i okoli usmjerit e resurse od privatne potronje i od privatnih investicija.

Keynesijanci vjeruju da drava moe utjecati na stvarnu ekonomsku aktivnost koristei se monetarnim ili fiskalnim instrumentima kako bi se promijenila agregatna potranja. Monetarna i fiskalna politika mogu poveati agregatnu potranju u razdobljima usporene ekonomske aktivnosti ili obuzdati potronju u razdobljima prijetee inflacije. Oni tvrde da dravno troenje istiskuje samo ve iskoritene resurse budui da poveano dravno troenje poveava output i omoguuje oporavak privatne potronje. Zapravo, kada drava uzme vei dio kolaa, kola u stvarnosti postaje vei. Dravna potronja, smanjenje poreza ili bri novani rast sve to stvara vei output i tako stimulira investiranje.

32

Tijekom 1950-ih i 1960-ih keynesijanska ekonomija postaje sve popularnija. Monetarna politika podrazumijevala je mijenjanje ponude novca kako bi se utjecalo na razinu potronje u ekonomiji. Fiskalna politika podrazumijevala je mijenjanje dravnog deficita ili suficita (mijenjanjem dravnih trokova i poreza) kako bi se kontrolirala razina potronje. Te dvije politike zajedno su pruale osnovne instrumente pomou kojih se mogu kontrolirati i usmjeriti gospodarska kretanja.

Keynesijanska ideja vrhunac doivljava u SAD-u 1960-ih. Zagovornici te ideje, poput Waltera Hellera koji je postao predsjedavajui Vijea ekonomskih savjetnika za vrijeme predsjednika John F. Kennedyja, mogu svjedoiti o do tada nepostignutom uspjehu ekonomije koja je pratila razvoj keynesijanske ideje. Nezaposlenost je bila niska, recesija blaga, a inflacija umjerena. Ekonomisti su raspravljali o finim instrumentima makroekonomske politike kako bi odrali punu zaposlenost bez inflacije i donijeli zakljuak da je velika rasprava o makroekonomskoj politici zavrila.

Krajem 1970-ih uslijedilo je odreeno razoaranje keynesijanskim pristupom. Utjecajni lanak Martin Feldsteina, koji je poslije postao glavni ekonomski savjetnik predsjednika Regana, iznosi teoriju koja se suprotstavlja politikama usmjerenim na potranju.8 Feldstein pridaje veu panju imbenicima koji e poveati potencijalni output kao poveanoj tednji i investiranjima, nadzornoj reformi i smanjenju oporezivanja kapitalnog prihoda. Prema njemu, makroekonomske politike bi se trebale prije usredotoiti na dugoroni ekonomski rast nego na kratkoronu ekonomsku stabilizaciju.

Do razoaranja je dolo zbog neuspjeha keynesijanske politike da zaustavi inflaciju 1970-ih. Pokazalo se da su plae i cijene spore kada je u pitanju prilagoavanje prema dolje i da se ponaaju suprotno kada je rije o prilagoavanju prema gore. Tijekom 70-ih razina je plaa i cijena kontinuirano rasla, a inflacija je postala najvei ekonomski problem. Mnogi klasiari okrivili su keynesijansku politiku koja se zasnivala na modelu utemeljenom na fiksnoj razini plaa i cijena. Ispostavilo se da su keynesijanske fiskalne politike bile efektivne u poticanju ekonomije, ali politiko odupiranje poveanju poreza dovelo je do neuinkovitosti u borbi protiv inflacije; fiskalne politike mogle su se opisati kao ubrzavanje bez koenja. Mnogi su makroekonomisti smatrali da je keynesijanski pristup podcijenio vanost inicijativa za dugoroni ekonomski rast. Na kraju, kritiari su smatrali da su Keynesijanci previe pridavali vanosti nefleksibilnosti cijena i plaa, osobito stoga to su smatrali da su mehanizmi samouravnoteenja prilino jaki.

Naputanje keynesijanskog pristupa dovelo je do podjele meu makroekonomskim teorijama. Jedna je od grana monetaristiki pristup koji se opire aktivnijoj ulozi dravne politike i istie vanost novca. Druga je kola nov klasini pristup koji nastavlja razvojni put stare klasine ekonomske kole. Zadnji je pristup tzv. kola orijentirana na ponudu (supply-side economics) koja od 1980-ih godina istie privatnu inicijatiu i nie poreze.

8 Feldstein, M., "The Retreat from Keynesian Economics", The Public Interest, Summer 1981., str.

92.105.

33

Sa stajalita partnerstva i njegova uporita u Keynesovoj teoriji, kljuno je razumijevanje da drava - javni sektor ima nezaobilaznu ulogu u odravanju stabilnosti i poticajima gospodarstvu za razvoj. U tom smislu drava i javni sektor pozvani su i odgovorni da sudjeluju, zajedno s privatnim sektorom, u iznalaenju novih modela koji pridonose stabilnosti i razvoju.

2.1.1.2. Monetarizam i Milton Friedman

Milton Friedman (r. 1912.)

Klasini ekonomisti nisu izumrli pojavom Keynesijanaca. Meutim, postali su gotovo nevidljivi dok su keynesijanska ekonomija i keynesijanski model vladali ekonomskim podrujem. Grupu ekonomista koji su ostali privreni klasinom pogledu, predvodio je Milton Friedman.

Milton Friedman bio je tvrdoglav student. Jednostavno se nije mogao pomiriti s opeprihvaenim teorijama koje su bile predmetom predavanja njegovih profesora. Ako se nije slagao s njima, snano je branio svoja uvjerenja. Bio je iznimno pametan i njegove su ideje uglavnom bile logine i uvjeravajue. Da bi promaknuo svoje ideje nasuprot jakoj opoziciji, morao je biti uporan.

Tijekom keynesijanskih 1950-ih i 1960-ih godina, Friedman je branio klasian pogled na ekonomiju. Odravao je klasinu ekonomiju na ivotu. Bio je velik zagovaratelj kvantitativne teorije novca pa se tijekom tog razdoblja klasina ekonomija nazvala monetaristikom. Friedman je bio predvodnik monetarizma. Nikada nije prihvatio keynesijanski okvir. U vrijeme najvieg uspona Keynesove misli 1963. godine, s Annom Schwartz objavljuje znaajno dijelo A Monetary History of the United States (Novana povijest SAD-a), u kojem tvrdi da je ponuda novca primarni pokreta u utvrivanju fluktuacija agregatne potranje.

Friedman je tvrdio da fiskalna politika jednostavno ne funkcionira i da vodi do ekspanzije na dravnoj razini. Zalagao se za postojan rast novane ponude i za laissez faire politiku drave.

Svoje tragove ostavio je na podruju makroekonomije i mikroekonomije. Tijekom 1970-ih njegove su ideje bile iskra za razvoj Nove klasine ekonomije, a 1976. dodijeljena mu je Nobelova nagrada iz podruje ekonomije.

Pri analiziranju agregatne ekonomije, Friedman i njegovi slijedbenici usredotoili su se na kvantitativnu teoriju novca koja kae da ponuda novca utjee na razinu cijena i ima vrlo mali predvidljiv uinak na zaposlenost ili output.

Friedman tvrdi da: (1) na dui rok, koliina novca i cijene kreu se zajedno, (2) postoji ravanje izmeu stvarnog i nominalnog sektora, (3) Sayov zakon (ponuda stvara svoju vlastitu potranju) u naelu je istinit. Na taj nain Friedman ostaje vjeran klasinom pogledu na ekonomiju.

Friedman i njegovi suradnici istaknuli su da je novac vaan i da se makroekonomija mora usmjeriti na monetarnu politiku, ali pritom ne smije zanemariti fiskalnu politiku. Zbog njihova naglaska na monetarnu politiku, ovo ponovno oivljavanje klasine misli postaje poznato pod nazivom monetarizam, a njezine pristae monetaristi.

34

Kao zagovaratelj monetarizma Friedman je napao keynesijansku ideju da je monetarna politika slab ili neuinkovit instrument. Naprotiv, on smatra da je monetarna politika uzrokovala i dovela do gotovo svih recesija i da je bila glavni krivac za veliku depresiju. Tvrdi da velika depresija iz 1930-ih nije rezultat neuspjeha sustava slobodnog trita i argument potrebe da drava stabilizira ekonomiju. Naprotiv, upozorila je na neuspjeh dravnih ekonomskih politika, osobito monetarne politike koju je provodio Federal Reserve Board (Vijee za dravne rezerve Sredinja amerika banka). Dok je Keynes tvrdio da je Sredinja banka nemona pomoi ekonomiji da izae iz depresije, Friedman optuuje Vijee dravnih rezervi da je odgovorno zbog depresije koja je zahvatila ameriku ekonomiju.

to se tie makroekonomske politike, M. Friedman smatra da treba izbjegavati fina podeavanja i uspostaviti stabilnu stopu rasta ponude novca. To e ponovno stabilizirati ekonomiju. Stopa rasta ponude novca treba biti takva da omogui rast GNP-a (BNP), ali ne prevelika pa da izazove inflaciju.

Monetaristiko je stajalite da su trita iznimno konkurentna i stoga sustav konkurentnih trita daje ekonomiji visok stupanj makroekonomske stabilnosti. Monetarizam ima svoje korijene u klasinoj ekonomiji koja tvrdi da e fleksibilnost plaa i cijena, koju omoguuju konkurentna trita, izazvati fluktuaciju u agregatnoj potronji te e se vie promijeniti cijena proizvoda i sirovine nego outputa i zaposlenosti. Na taj e nain trini sustav omoguiti dovoljnu makroekonomsku stabilnost bez dravne intervencije u funkcioniranje ekonomije. Problem je, prema monetaristima, to je drava poticala i promicala silaznu nefleksibilnost plaa cijena kroz zakon o minimalnoj plai, "pro-union" legislativi, podrci cijena u poljoprivredi, legislativi poslovnog monopola itd. Sustav slobodnog trita mogao je omoguiti dovoljnu makroekonomsku stabilnost, ali unato dobrim namjerama, upletanje je drave onesposobilo takve pokuaje. Monetaristi su tvrdili i da je drava pridonijela nestabilnosti sustava poslovnog ciklusa svojim nespretnostima i pogrekama u nastojanju da postigne veu stabilnost preko svojevoljnu fiskalnu i monetarnu politiku.

Uzimajui u obzir navedeni pristup, jasno je da su monetaristi orijentirani na laissez faire ili slobodno trite. Dravno donoenje odluka smatra se birokratskim, nepovoljnim, tetnim za individualne inicijative i esto okarakteriziranim pogrekama politike, to destabilizira ekonomiju. Centralizirano donoenje odluka neizbjeno nagriza individualne slobode. Javni sektor treba svesti na najmanju moguu mjeru. Keynesijanci i monetaristi su stoga u svojim konceptima spram privatnog i javnog sektora dijametralno suprotnog stajalita. Prema Keynesijancima, nestabilnost privatne investicije uzrokuje nestabilnost same ekonomije. Drava u svemu tome ima pozitivnu ulogu primjenjujui odgovarajue stabilizacijske mjere. Prema monetaristima, drava ima tetni utjecaj na ekonomiju. Drava stvara rigidnost koja oslabljuje kapacitet trinog sustava onemoguujui dovoljnu stabilnost te u pokuaju da je ostvari koristi monetarne i fiskalne mjere koje tada jo vie pogoravaju nestabilnost.

Monetarizam je filozofski, ideoloki i analitiki pogled u ekonomskoj teoriji. Po svojoj politikoj orijentaciji pripada desnom dijelu politikog spektruma, odnosno liberalima koji istiu da je u politici i ekonomiji najznaajnija osobna sloboda.

35

Liberali podsjeaju na postignua trinog mehanizma i upozoravaju na kazne koje snalaze svako drutvo koje zanemari vodeu ulogu trita. Njihovi radovi podsjeaju kako pokuaji drave da rijei probleme mogu stvoriti druge potekoe. Liberali istiu, kao primjere, da nadzor stanarina esto dovodi do nedostatka stanova; da sindikati podiu nadnice i uzrokuju nezaposlenost u sektorima koji su ulanjeni u sindikat te da nadzor cijena benzina stvara duge redove na benzinskim crpkama.9

Uvaavajui partnerstvo, praksu i tradiciju u rjeavanju konkretnih ekonomskih i drutvenih potreba, vrijedi istaknuti kako su obje izloene teorijske krajnosti o ulozi drave i javnog sektora u gospodarstvu imale velik i izravan utjecaj na aktualne vladine politike u SAD-u i drugim zemljama.

U ekonomskoj politici SAD-a, ameriki predsjednici do R. Reagana u veoj ili manjoj mjeri koristili su Keynesove postavke (i njegovih sljedbenika). R. Nixon (prvi republikanski predsjednik poslije demokrata Kennedyja i Johnsona), npr., izjavio je: "I am Keynesian."

Ronald Reagan (slino i Margaret Tacher u Velikoj Britaniji) prihvatio je radikalnu varijantu monetarizma Supply Side Economics s dvojbenim rezultatima (visok rast prorauna i deficita).

Kasniji ameriki predsjednici uglavnom su prihvatili ideje Keynesa (B. Clinton demokrat) ili monetarizma (Bush stariji, George Bush, sadanji predsjednik SAD-a).

Za partnerstvo javnog i privatnog sektora, u smislu teorijske poveznice, monetarizam istie snagu i potrebu slobode i slobodne inicijative privatnog sektora, s naglaskom na njegovu uinkovitost, racionalnost i doprinos dugoronoj stabilnosti.

2.2. TEORIJA JAVNOG IZBORA I EKONOMIKA JAVNOIG SEKTORA

Teorija javnog izbora, pojednostavnjeno, opisuje kako vlade donose odluke od javnog interesa: o oporezivanju, dravnim rashodima, javnim dobrima i drugim politikama.10 Politika (vlada, stranka na vlasti) mora, kao i klasino trite, staviti u odnos elje i potrebe glasaa (stanovnitva) da dobije odreena kolektivna dobra (vrtii, kole, bolnice, prometno povezivanje) i mogunosti gospodarstva da ta kolektivna dobra pribavi i ponudi. Politika (politiari) imaju svoj interes u nastojanju da zadre vlast (pobijede na izborima), a gospodarski subjekti privatna poduzea iskazuju interes za maksimizacijom profita.

9 Nadasve je poznata knjiga M. Friedmana Capitalism and Freedom, koja se moe preporuiti svima,

neovisno o politikom uvjerenju, University of Chicago Press, Chicago, 1962., tvrdi uvez i meki uvez. Vidjeti i M. Friedman, An Economist`s Protest (Thomas Norton & Co., Glen Ridge, N.J., 1972.), zbirka njegovih lanaka iz Newsweeka. 10

Teorijom javnog izbora posebno su se bavili Kenneth Arrow (r. 1921.) i James Buchanan (r. 1919. ) koji su za svoje istraivanje dobili i Nobelovu nagradu (1972. K. Arrow, 1986. J. Buchanan).

36

Uz teoriju javnog izbora nadovezuje se i ekonomika javnog sektora koja se, u podruju ekonomskih znanosti, bavi pitanjima javnog izbora u javnom sektoru, ulogom drave u gospodarstvu te njezinim utjecajem na ponaanje pojedinaca u privatnom sektoru.11 Ekonomika javnog sektora trai, izmeu ostalog, odgovore na pitanje: Kolika e se sredstva upotrijebiti u proizvodnji javnih dobara, tj. onih koje osigurava drava, a koliko e se proizvoditi u privatnom sektoru i osigurati tritem; kada drava treba izravno odgovarati za proizvodnju dobara i usluga koja se javno osiguravaju, a kada ih treba nabavljati od privatnog sektora.

Za partnerstvo se teorija javnog izbora i ekonomika javnog sektora mogu uzeti kao znaajno uporite u smislu iznalaenja rjeenja za zadovoljavanje iskazanih potreba stanovnitva. To napose vrijedi u kontekstu razumijevanja dominirajuega neoliberalnog koncepta drave i gospodarstva suvremenog doba.

2.3. TREI PUT ANTHONY GIDDENS

Godine 1999. engleski sociolog Anthony Giddens sa Sveuilita Cambridge objavio je knjigu The Third Way. The Renewal of Social Democracy12 u kojoj izlae nov politiki koncept trei put koji stvarno vodi u oblik partnerskog kapitalizma (Stakeholder Capitalism) u kojem je uloga drave (i njezin prvi zadatak) i trita da to vie koriste poduzetnitvu (businessu) i civilnom drutvu.

Na odreeni nain Giddensova knjiga daje teorijsko utemeljenje nove politike europske, prvenstveno britanske politike ljevice i daje specifian odgovor koji je vie od sinteze neoliberalnog i tradicionalnoga socijaldemokratskog pristupa drutvu i drutvenom razvoju.

Za pravedno i napredno drutvo potrebno je uskladiti (na primjeru Velike Britanije) patriotizam internacionalizam te poduzetnitvo siromatvo i afirmirati vrijednosni sustav koji e prednost davati:

pravednoj raspodjeli bogatstva jednakosti ljudi za osobno, obrazovno, ekonomsko i drutveno

napredovanje veoj odgovornosti pojedinaca i ustanova u obavljanju zadataka razvijanju osjeaja i prakse zajednitva.

11 Istraivanjem javnog sektora osobito su se bavili Richard Musgrawe (1910.) i Joseph Stiglitz (1943.)

12 Cambridge, Politiy Press. U Hrvatskoj je knjiga objavljena iste godine.

37

Prema Giddensu drava ne moe zamijeniti civilno drutvo13 i time unaprijediti slobodu, ve se mora osloniti na privatni sektor i nevladine organizacije (aktivno partnerstvo), s njima dijeliti odgovornost i prenositi na njih ovlasti u ostvarivanju etiri osnovna cilja drave:

dinamina ekonomija temeljena na znanju i obrazovanom pojedincu drava ne zapovijeda nego potie; trite je motorna snaga u privatnom i

javnom interesu14 poticanje civilnog drutva moderna dravna vlast mora se temeljiti na suradnji i decentralizaciji.

Naglaava se potreba partnerstva s organizacijama civilnog drutva, osobito u obrazovanju, zdravstvu, socijalnom radu, brizi za djecu, prevenciji kriminala i sl.

Trei put A. Giddensa osnova je politikog programa laburistike stranke koja je pod vodstvom Tonyja Blaira uzastopno pobijedila na trima odranim izborima, i ini stvaran pokuaj oivotvorenja treeg puta u prilagoavanju Velike Britanije promjenama suvremenog svijeta. Moda je zanimljivo uoiti da se T. Blair na odreeni nain nadovezuje na glasovitu predsjednicu vlade Margaret Thatcher (konzervativna stranka). M. Thatcher, kao zagovornica supply-side ekonomije, pokrenula je 1979., iz ekonomskih i ideolokih opredjeljenja, privatizaciju javnih (dravnih) poduzea, ali, izmeu ostalog, pod sloganom promocije Peoples Capitalisma (narodni kapitalizam).

Budui da je knjiga A. Giddensa objavljena na samome kraju prolog stoljea, jasno je da sublimira brojne teorijske domete i praksu prethodnog razdoblja. Za partnerstvo sektora (javnog-privatnog-treeg) Giddensov Trei put daje moda najznaajniji temelj budueg razvoja jer upuuje na promjene i prilagoavanje u kojima suradnja sektora ima sredinje mjesto.

2.4. DRAVA I GOSPODARSTVO

U prethodnoj toki u najkraem su izloeni elementi teorijskih poveznica partnerstva javnog i privatnog sektora. Realan iskaz uloge drave u gospodarstvu dodatno moe pojasniti uporite zalaganja za suradnju sektora u zajednikom, pojedinanom i opem interesu. S obzirom na upotrebu pojmova ini se potrebnim, u ovom kontekstu, podsjetiti da je drava oblik organizacije drutva i da ona svojim djelovanjem utvruje, propisuje, potie... zajedniki ivot i gospodarsku djeladnost pojedinaca i zajednice. Javni sektor pak dio je suvremene mjeovite ekonomije,15 ine ga ine poduzea, organizacije i institucije kojima je vlasnik drava, odnosno kojima drava upravlja i preko kojih djeluje na nacionalnoj i lokalnoj/regionalnoj razini.

13 Ideologija socijalista bila je da drava moe zamijeniti institucije civilnog drutva, konzervativci

(trini fundamentalisti) zagovaraju potpuno odvajanje drave (vlade) od civilnog drutva. 14

Za kontekst trita istie se njegova neupitnost, ali i potreba da se trite regulira tako da se mjere regulacije i kontrole oslanjaju na mehanizam trita, neutralizirajui loe posljedice njegova djelovanja. 15

Mjeovita ekonomija prevladava u najveem broju zemalja. Oslanja se, prije svega, na sustav cijena u organizaciji gospodarstva, ali koristi razliite oblike dravne intervencije (porezi, dravna potronja, regulacija) s ciljem onemoguavanja makroekonomske nestabilnosti i promaaja trita.

38

Za kontekst ove knjige i za razumijevanje drave kao kljunog initelja partnerstva ini se opravdanim ukratko izloiti neka osnovna obiljeja i trendove vezane uz poloaj i ulogu drave u odnosu na gospodarstvo, pri emu se podrazumijeva da je gospodarstvo preteno privatnoga vlasnikog karaktera.

2.4.1. Drava i bruto drutveni proizvod

Iz povijesnog razvoja drave i njezinih funkcija, openito se moe zakljuiti da od svog nastanka drava nastupa kao znaajan initelj razvoja gospodarstva, a time i razvoja privatnog sektora. Od vremena merkantilizma (15.17. st.) u zemljama u kojima poinje stvaranje trinog drutva16 (dananja Zapadna Europa, SAD, Kanada) drava je trajno prisutna u stvaranju opih uvjeta ekonomskog razvoja. Meutim, do tridesetih godina 20. stoljea (J. M. Keynes) drava nije preuzela razvojne ekonomske funkcije odnosno funkciju odgovornosti za makroekonomsku stabilnost. Znaajno je, meutim, da neovisno o makroekonomskom pristupu, sveukupna uloga drave u drutvu jaa, a rastue potrebe drave za sve namjene namiruju se zahvaanjem u ukupan drutveni bruto-proizvod. Jo poetkom 20. stoljea dravni izdaci sudjeluju s 610 % u BDP-u, da bi se krajem 20. stoljea ti izdaci popeli izmeu 40 i 50 %, a u pojedinim zemljama i vie.

Grafikon 2. Potronja drave vea je u zemljama s veim prihodom (kraj 20. st.)

SwedenNetherland

ItalyFrance

SpainUK

SwitzerlandUSA

JapanSri Lanka

IndiaPhilippines

ColombiaParaguay

0 10 20 30 40 50 60 70Trokovi (postotak GDP-a)

Izvor: Baily, M. N., Friedman, P., Macroeconomics, Irwin, Homewood, IL, Boston, Ma, 1991., str. 278.

16 Trino drutvo treba poimati kao model razvoja drutva koji se temelji na trinome gospodarstvu,

pravnoj dravi i civilnom drutvu.

39

Izloeni prikaz upuuje na opepoznatu povijesnu injenicu da bogatije drave imaju i puno vee trokove. Ti se izdaci drave u najveoj mjeri odnose na kolstvo, zdravstvo, kulturu, obranu i sline sastavnice ivota i razvoja drutva (javni rashodi). U pravilu, izdaci su drave vrlo malim dijelom usmjereni na korektivne mjere u gospodarstvu (subvencije, premije) iz razliitih motiva i ciljeva.

U SAD-u, npr., zemlji koja od svoga osnutka idejno prednjai u liberalistikom shvaanju uloge drave, udio drave u drutvenom bruto-proizvodu dramatino se promijenio.

Grafikon 3. Dravni udio u ekonomiji naglo je rastao u 20. stoljeu

Izvor: Baily, M. N., Friedman, P., Macroeconomics, Irwin, Homewood, IL, Boston, Ma, 1991., str. 278.

Dravni izdaci ukljuuju troenje na robu, usluge i transakcije na federalnoj razini te dravnim i lokalnim razinama. Znaajno je upozoriti na nagli porast potronje tijekom rata, ali i na injenicu da nije dolo do povrata na predratnu razinu. Razlika izmeu potronje i poreza predstavlja dravni deficit ili viak.

Polazei od teorijskih postavki o ulozi drave, moe se zakljuiti da je praksa pokazala kako je drava sve prisutnija preko izdvajanja iz gospodarstva u korist drave (prorauna) s ciljem namirenja sve veih potreba za javnim rashodima.

Jednostavnije reeno, to znai da drava sve znaajnije ulazi u gospodarstvo na principu klasinog zahvaanja u prihode ekonomskih subjekata izravno (npr. porezima na dobit) ili neizravno na teret strukture i visine cijena (npr. porez na dodatnu vrijednost). Istodobno, svaka drava i svako gospodarstvo suoavaju se (osobito od 80-ih godina prolog stoljea) s dva suprotna "pritiska". S jedne strane, ubrzava se konkurentska utakmica sve irih razmjera (ukljuujui meukontinentalnu utakmicu) koja iziskuje sve vie ulaganja u konkurentsko osposobljavanje poduzea i

Dravna potronja i porezi, 1900.1993.

Potr

on

ja i p

ore

zi ka

o po

sto

tak

GD

P-a

I. svjetski rat

II. svjetski rat

Trokovi

Porezi

40

smanjivanje izdvajanje za potrebe drave. S druge