Jsou obecní obchodní společnosti efektivním a transparentním

řešením?

Jan PavelVŠE + TIC

pavelj@vse.cz

Možné způsoby zajištění služeb na obecní úrovni

-------------- interní ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- externí ---------------- zaměstnanci

obecního úřadu rozpočtová organizace

příspěvková organizace

obchodní společnost

vlastněná obcí

obchodní společnost vlastněná

společně s jinou obcí/obcemi

obchodní společnost

s majoritním vlastnictvím

obce

obchodní společnosti

s minoritním vlastnictvím

obce

klasické zadání soukromému

subjektu

PPP projekty – nedochází ke

změně vlastnictví

organizační vydělení v rámci

sektoru organizační vydělení s využitím

obchodního práva externí zajištění se zachovaným

majetkovým vlivem klasické externí zajištění

Efektivnost externího zajištění služeb Externí zajištění – dopady na

náklady – dle empirických studií průměrná úspora 10-30% (např. Milne (1997) nebo OECD (2002))

Avšak nákladová efektivnost (neoklasický pohled - Bulow – Klemperer (1996)) vs. pohled teorie transakčních nákladů - Brown - Potocki (2002)

Co je hnací silou zlepšení efektivnosti Konkurence - Domberger et al.

(1995) nebo

Změna vlastnictví - Szymanski (1996)

Významné implikace pro obecní společnosti

Definice pojmu obecní společnost právnická osoba založená podle

obchodního zákoníku, ve které si obec, případně kraj či dobrovolné sdružení obcí, udržuje majoritní majetkovou kontrolu

společnost pro zisk x metoda zajištění služeb

Pozitiva a negativa Pro

Zachování kontroly nad managementem -> omezení rizika nekompletní smlouvy

Výhodnější daňový režim Proti

Snížení transparentnosti Omezená možnost řízení Nerespektování legislativy

Obecní společnosti a VZ Zadavatel

veřejný dotovaný sektorový

Lze jednoznačně identifikovat princip konkurence vs veřejná kontrola

Veřejný zadavatel Česká republika, státní příspěvkové organizace, územní samosprávné celky a jimi zřízené či řízené příspěvková organizace. Dále sem patří jakákoliv jiná právnická osoba, pokud

byla založena či zřízena za účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu, která nemá průmyslovou nebo obchodní povahu, a je financována převážně státem či jiným veřejným zadavatelem nebo je státem či jiným veřejným zadavatelem ovládána nebo stát či jiný veřejný zadavatel jmenuje či volí více než polovinu členů v jejím statutárním, řídicím, správním, dozorčím či kontrolním orgánu.

Dotovaný zadavatel právnická nebo fyzická osoba, která zadává

veřejnou zakázku hrazenou z více než 50 % z peněžních prostředků poskytnutých veřejným zadavatelem, a to i prostřednictvím jiné osoby, jde-li o veřejnou zakázku na stavební práce, jejíž předpokládaná hodnota odpovídá nejméně hodnotě 165 288 000 Kč.

Dále se jedná o další typy stavebních zakázek, které jsou specifikovány v příloze č. 3 zákona nebo o zakázky na služby, které souvisí se stavební zakázkou a přesahují určitý limit.

Sektorový zadavatel osoba vykonávající některou z relevantních

činností podle § 4 (např. plynárenství, vodárenství, teplárenství …), pokud tuto relevantní činnost vykonává na základě zvláštního

či výhradního práva, nebo nad touto osobou může veřejný zadavatel přímo či

nepřímo uplatňovat dominantní vliv; dominantní vliv veřejný zadavatel uplatňuje v případě, že 1. disponuje většinou hlasovacích práv sám či na základě dohody s jinou osobou, nebo 2. jmenuje či volí více než polovinu členů v jejím statutárním, správním, dozorčím či kontrolním orgánu.

Výjimky z působnosti zákona jejich předmětem jsou utajované informace nebo uveřejnění zadávacích podmínek

veřejné zakázky či plnění veřejné zakázky by mohlo ohrozit ochranu utajovaných informací

jde o výzkum a vývoj s výjimkou případů, kdy cena za provedení výzkumu a vývoje je hrazena výlučně zadavatelem a zadavatel je jediným uživatelem výsledků výzkumu a vývoje

… … jejich předmětem je poskytnutí dodávek, služeb nebo stavebních prací

veřejnému zadavateli osobou, která vykonává převážnou část své činnosti ve prospěch tohoto veřejného zadavatele a ve které má veřejný zadavatel výlučná majetková práva; veřejný zadavatel má výlučná majetková práva v určité osobě, zejména pokud disponuje sám veškerými hlasovacími právy plynoucími z účasti v takové osobě nebo pokud taková osoba má právo hospodařit s majetkem veřejného zadavatele, nemá vlastní majetek a výlučně veřejný zadavatel vykonává kontrolu nad hospodařením takové osoby

jde o veřejné zakázky na služby zadávané veřejným zadavatelem jinému veřejnému zadavateli nebo několika zadavatelům na základě výhradního práva uděleného zvláštním právním předpisem nebo na základě zvláštního právního předpisu

Obchodní společnosti Nesystémový prvek ve veřejném sektoru Důvody pro jejich používání Daňové zákony Účetnictví Větší flexibilita při disponování s

majetkem Ale problém transparentnosti, dodržování

zákonů, kontrolních mechanismů apod.

Judikáty ESD – Případ Teckal Věc: Obec Viano (Itálie) zadala zakázku na dodávky paliv a tepelných zařízení

společnosti AGAC, která je vlastněná konsorciem obcí. Tímto konsorciem je přímo kontrolována, ač má samostatnou právní subjektivitu. Společnost Teckal vznesla žalobu, kdy důvodem byl fakt, že nebylo vypsáno výběrové řízení na tuto službu.

Rozhodnutí: Evropský soudní dvůr rozhodl, že nevypsáním výběrového řízení nebyla

porušena evropská legislativa. Důvod pro toto rozhodnutí byl následující: Dodavatel je pouze formálně oddělený, pracuje pod přímou kontrolou

zadavatele a zadavatel ho řídí podobným způsobem jako vlastní organizační jednotku. Z toho vyplývá, že:

Dodávky od firmy, která je pod přímou kontrolou zadavatele a která je řízena podobným způsobem jako vlastní organizační jednotka, se pokládají za dodávky vlastními prostředky - „in-house“.

Firma, který operuje převážně na místním trhu v jurisdikci kontrolujícího zadavatele, neovlivňuje společný trh EU.

Význam případu Teckal spočívá v tom, že Evropský soudní dvůr definoval precedenčně, za jakých podmínek je poskytování určitých služeb externí právnickou osobou považováno za „in-house“ produkci, při které nemusí být vypsáno výběrové řízení.

Případ 2 - Stadt Halle Věc: Město Halle v Německu zadalo zakázku na odvoz komunálního odpadu

z volné ruky dceřiné společnosti podniku RPL. V něm drží majetkový podíl 75,1% firma Stadtwerke Halle, která je ze 100% vlastněna společností VVVB Stadt Halle. Zbytek držel soukromý investor. VVVB Stadt Halle je klasická obecní obchodní společnost vlastněná ze 100% městem Halle.

Společnost TREA vznesla žalobu k ESD, že nebyla na službu odvoz komunálního odpadu vyhlášena veřejná soutěž.

Rozhodnutí: Evropský soudní dvůr rozhodl, že tento případ není analogický případu

Teckal. Důvodem je fakt, že z přímého zadání profituje i soukromý subjekt (vlastník 24,9% akcií podniku RPL). Ostatním soukromým subjektům nebyla v důsledku absence otevřené soutěže toto umožněno. Na případy podobného typu je tak nutné aplikovat zákon o veřejných zakázkách.

Význam případu Halle spočívá v tom, že Evropský soudní dvůr definoval, že podmínkou pro možnost zadat zakázku z volné ruky obecní obchodní společnosti je nepřítomnost soukromého spoluvlastnictví. Nestačí tak pouze disponovat majoritou a mít možnost rozhodovat o složení představenstva, jak definuje současný zákon o veřejných zakázkách v ČR.

Případ 3 - Coname Věc: Obec Cingia de’Botti v Itálii zadala zakázku na provoz

infrastruktury a dodávky metanu společnosti Padania bez výběrového řízení. Padania je transformovaný státní podnik, který je nyní v majetku provincie Cremona a několika obcí. Vlastnický podíl Cingia de’Botti dosahuje 0,97 %. Společnost Coname vznesla žalobu k ESD, jejímž důvodem bylo nevypsání výběrového řízení.

Rozhodnutí: Společnost Padania je sice ve 100% veřejném vlastnictví, ale

majetkový podíl 0,97 %, který náleži Cingia de’Botti, je příliš malý na to, aby byla Padania řízena jako vlastní organizační složka. Navíc stanovy společnosti Padania nevylučují vstup soukromého kapitálu, který by mohl následně ze zakázky profitovat. Z toho vyplývá, že v takovýchto případech je nutné aplikovat zákon o veřejných zakázkách.

Případ 4 - Parking Brixen Věc: Město Brixen vlastní 100 % kapitálu společnosti

Stadtwerke Brixen, která zajišťuje provoz placených parkovišť ve městě. Soukromá společnost Parking Brixen vznesla žalobu, neboť nebylo vyhlášeno výběrové řízení na koncesi. Město Brixen argumentuje, že se jedná i přes právní formu obchodní společnosti o dodávku „in-house“.

Rozhodnutí: Manažment společnosti Stadtwerke Brixen přímo podléhá

vedení města Brixen, avšak může dle stanov svobodně rozhodovat o transakcích až do hodnoty 5 mil. EUR (cca 140 mil. Kč). Toto je již příliš rozsáhlá volnost, která tak neodpovídá výjimce definované v případu Teckal, kterou je uplatnění stejného řízení jako vlastních organizačních struktur. Z toho tedy vyplývá, že došlo k porušení zákona, neboť měl být použit zákon o veřejných zakázkách.

Případ 5 - AGESP Věc: Město Busto Arsizio zadalo zakázku na správu

infrastruktury a dodávky tepla společnosti AGESP, která je 100% vlastněna společností AGESP Holding. Tu vlastní z 99,98 % město Busto Arsizio a zbytek několik obcí v regionu. Soukromá firma Carbotermo vznesla žalobu z důvodu, že nebylo vypsáno výběrové řízení.

Rozhodnutí: Vedení společností AGESP Holding a AGESP má příliš

velké rozhodovací pravomoci, což neodpovídá výjimce definované v případu Teckal. Z toho vyplývá, že se mělo postupovat podle zákona o veřejných zakázkách.

Závěry z judikátů Jestliže subjekt veřejného sektoru (veřejný zadavatel) zřídí

obchodní společnost za účelem poskytování určité služby a je její 100% vlastníkem nemusí postupovat podle zákona o veřejných zakázkách pouze pokud současně splňuje následující podmínky: ovládá její řízení a kontrolu stejně jako v případě své

organizační složky, daná firma působí převážně na lokálním trhu v jurisdikci

zadavatele, z její činnosti nesmí mít prospěch žádný soukromý subjekt.

Tato firma se však zároveň stává zadavatelem a musí se při nákupech zboží, služeb a stavebních prací řídit podle zákona o veřejných zakázkách (a to nadlimitních i podlimitních).

Obecní společnosti v ČRTabulka 1, Hodnota rozhodujících a podstatných majetkových účastí subjektů místní vlády

v letech 2001 až 2004 (údaje v tis. Kč)

Rok Typ účasti

2001 2002 2003 2004

Rozhodující 67 975 159,62 74 205 056,75 74 086 015,40 78 815 399,10

Podstatný 6 775 150,59 5 880 500,16 6 614 944,43 7 225 061,79

Celkem 74 750 310,21 80 085 556,91 80 700 959,83 86 040 460,89

Zdroj: MF ARIS, vlastní výpočty

Tabulka 2, Příjmy z majetkových podílů a dividend subjektů místní vlády v letech 2001-2004

(tis. Kč)

2001 2002 2003 2004 Rozpočet 17 488,00 113 894,88 128 081,56 174 532,41

Realita 23 691,47 524 344,74 546 463,50 756 836,32

Výnosnost vynaloženého kapitálu (%) 0,03 0,65 0,68 0,88

Zdroj: MF ARIS, vlastní výpočty

Význam obecních obchodních společností I

Péče o komunikace Odvoz komunálního odpadu

Přímá produkce

Obecní firma

Obecní firma - soutěž

Zadání z volné ruky

Omezená soutěž

Veřejná soutěž

Přímá produkce

Obecní firmaObecní firma - soutěž

Zadání z volné ruky

Omezená soutěž

Veřejná soutěž

Význam obecních obchodních společností II

Veřejné osvětlení Péče o podobu obce

Přímá produkce

Obecní firma

Obecní firma - soutěž

Zadání z volné ruky

Omezená soutěž

Veřejná soutěž

Přímá produkce

Obecní firma

Obecní firma - soutěž

Zadání z volné ruky

Omezená soutěž

Veřejná soutěž

Ekonomická efektivnost(náklady na jednoho obyvatele, přímá produkce = 100)

Péče o komunikace Svoz odpadů Veřejné osvětlení Přímá produkce 100 100 100

Obecní firma 161 142 138

Obecní firma - soutěž 139 137 102

Zadání z volné ruky 119 149 136

Veřejná případně omezená soutěž 149 117 93

Závěry Obecní obchodní společnosti pověřené zajišťováním

veřejných služeb bez výběrového řízení jsou nejdražším možným řešením.

Avšak, obecní obchodní společnosti jako takové nemusejí znamenat plýtvání finančními prostředky veřejného sektoru. Pokud je připuštěna konkurence a obecní firma zakázku získala v rámci regulérního výběrového řízení, její náklady jsou srovnatelné s externími dodavateli.

Hlavní hnací silou růstu efektivnosti je tak konkurence a ne změna vlastnictví.

Doporučení Pokud jsou obecní firmy založeny s cílem poskytovat veřejné

služby, je nutné, aby zakázku obdržely na základě otevřeného výběrového řízení.

Při vyhlašování těchto soutěží je nutné se vyhnout pokušení nastavit výběrová kriteria tak, aby bylo zajištěno vítězství ovládané obchodní společnosti. Tím jsou potenciální výhody otevřeného výběrového řízení zcela eliminovány.

Je třeba vyjasnit otázku šíře a platnosti zákona o svobodném přístupu k informacím a zabránit tak jeho nedodržování obchodními společnostmi ovládanými veřejným sektorem s argumentem obchodního tajemství.

Je nutné přehodnotit současný zákon o veřejných zakázkách, který umožňuje přidělit zakázky obecním obchodním společnostem z volné ruky.

Povinné testování efektivnosti i při interním zajištění – vazba na zákon 320/2001 Sb., o finanční kontrole.

Doplnění I – regresní analýza

Multiple Regression Analysis ----------------------------------------------------------------------------- Dependent variable: Odchylka od prumeru ----------------------------------------------------------------------------- Standard T Parameter Estimate Error Statistic P-Value ----------------------------------------------------------------------------- CONSTANT 0,996363 0,0509738 19,5466 0,0000 Interni -0,295204 0,0860908 -3,42898 0,0007 Obecni firma 0,222934 0,0777983 2,86554 0,0045 ----------------------------------------------------------------------------- Analysis of Variance ----------------------------------------------------------------------------- Source Sum of Squares Df Mean Square F-Ratio P-Value ----------------------------------------------------------------------------- Model 9,5369 2 4,76845 16,24 0,0000 Residual 75,1645 256 0,293611 ----------------------------------------------------------------------------- Total (Corr.) 84,7014 258 R-squared = 11,2594 percent R-squared (adjusted for d.f.) = 10,5662 percent Standard Error of Est. = 0,541859 Mean absolute error = 0,399193 Durbin-Watson statistic = 2,05733

Doplnění II

0 1 2

Means and 95,0 Percent LSD Intervals

Typ zajisteni

0,6

0,8

1

1,2

1,4

Odc

hylk

a od

pru

mer

u