Juridisk kandidatspeciale

Klimatilpasning Den retlige regulering af en klimatilpasset vandhåndtering

Johan Livbjerg Pedersen 15-05-2018 Jura, Aalborg Universitet

Side 1 af 61

Titelblad Uddannelse: Jura, Aalborg Universitet Fag: Miljøret Titel: Den retlige regulering af en klimatilpasset vandhåndtering. Engelsk titel: The legal framework of a climate change-adapted flood water management.

Forfatter: Johan Livbjerg Pedersen Studienr.: 20072692 Vejleder: Flemming Elbæk

Omfang:

Side 2 af 61

Indholdsfortegnelse Indledning og problembaggrund ....................................................................................................................... 4

Problemformulering .......................................................................................................................................... 4

Disposition ......................................................................................................................................................... 5

Afgrænsning ...................................................................................................................................................... 5

Metode og retskilder ......................................................................................................................................... 5

Del I – Forpligtigelser og muligheder for en klimatilpasset vandhåndtering .................................................... 6

1. Forpligtigelser og muligheder .................................................................................................................... 6

1.1. EU-direktiver ....................................................................................................................................... 7

1.1.1. Vandrammedirektivet ................................................................................................................. 7

1.1.2. Oversvømmelsesdirektivet .......................................................................................................... 7

1.1.3. Habitatdirektivet.......................................................................................................................... 8

1.2. Oversvømmelsesloven ........................................................................................................................ 8

1.3. Vandplanlægningsloven ..................................................................................................................... 9

1.4. Planloven .......................................................................................................................................... 11

1.4.1 Kommuneplanen ........................................................................................................................ 11

1.4.2 Lokalplaner ................................................................................................................................. 13

1.4.3 Landzonetilladelse ...................................................................................................................... 16

1.5. Vandløbsloven .................................................................................................................................. 17

1.6. Naturbeskyttelse .............................................................................................................................. 20

1.6.1 Naturbeskyttelsesloven .............................................................................................................. 20

1.6.2 Miljømålsloven ........................................................................................................................... 21

1.6.3 Habitatbekendtgørelsen ............................................................................................................. 21

1.7. Miljøbeskyttelsesloven ..................................................................................................................... 21

1.8. Vandsektorloven ............................................................................................................................... 22

1.9. Aftale om klimatilpasningsplaner ..................................................................................................... 22

1.10. Miljøvurderingsloven ...................................................................................................................... 23

1.10.1. Planer og programmer ............................................................................................................ 23

1.10.2. Konkrete projekter .................................................................................................................. 25

1.11. Opsamling på specialets Del I ......................................................................................................... 26

Side 3 af 61

Del II – Analyse af udvalgte delområder.......................................................................................................... 27

2. Arealerhvervelse til klimatilpasning ........................................................................................................ 27

2.1. Generelle ekspropriationsbetingelser .............................................................................................. 27

2.2. Ekspropriation efter planloven ......................................................................................................... 28

2.3. Ekspropriation efter naturbeskyttelsesloven ................................................................................... 30

2.4. Ekspropriation efter vandløbsloven ................................................................................................. 31

2.5. Ekspropriation efter miljøbeskyttelsesloven .................................................................................... 34

2.6. Arealerhvervelse uden ekspropriation ............................................................................................. 35

2.6.1 Frivillige aftaler om arealerhvervelse ......................................................................................... 35

2.6.2 Kommunalfuldmagten ................................................................................................................ 35

2.6.3 Stormflodsloven ......................................................................................................................... 36

3. Klimatilpasning ved regulering og arealpåvirkning ................................................................................. 37

3.1. Planloven og erstatningsfri regulering ............................................................................................. 37

3.2. Vandløbsloven – klimatilpasning gennem vandløbsregulativer ....................................................... 38

4. Konkrete konflikter .................................................................................................................................. 41

4.1. Forholdet til Natura2000 og bilag IV arter ....................................................................................... 41

4.1.1. Dispensationsmuligheder .......................................................................................................... 42

4.2. Forholdet til naturbeskyttelseslovens §3 ......................................................................................... 43

4.2.1. Dispensationsmuligheder .......................................................................................................... 43

4.3. Forholdet til miljømål og vandrammedirektivet .............................................................................. 45

4.3.1. Dispensationsmuligheder .......................................................................................................... 49

Konklusion ....................................................................................................................................................... 50

English summary .............................................................................................................................................. 52

Litteraturliste ................................................................................................................................................... 53

Bilag ................................................................................................................................................................. 56

Bilag 1: Illustration af tekniske løsninger for en klimatilpasset vandhåndtering ........................................ 57

Bilag 2: Oversigt over forpligtigelser, muligheder samt potentielle konflikter ........................................... 58

Side 4 af 61

Indledning og problembaggrund Op gennem dette århundrede forventes klimaændringerne at medføre flere ekstreme nedbørshændelser,

kraftigere regnskyl, øget vinternedbør samt en generel havspejlsstigning. Allerede i dag er vand-

håndteringen en stor udfordring på tværs af hele landet, og set i det lys, vil problemstillingen kun blive

endnu mere aktualiseret af udsigten til øgede vandmængder.

Udfordringerne skaber behov for en egentlig klimatilpasning for derigennem at sikre, at både byerne og det

åbne land vil kunne håndtere vandmængderne under ekstreme vejrhændelser som skybrud, stormflod og

tøbrud - og måske endda kunne få en fordel ud af det.

Klimatilpasningen indeholder både udfordringer i forhold til de tekniske løsninger for håndtering af vandet,

såvel som regulatoriske og planlægningsmæssige udfordringer. Der findes allerede en række tekniske

løsninger til håndtering af vandet, hvorigennem det grundlæggende er muligt at styre oversvømmelserne

derhen, hvor de medfører mindst mulig skade. Vandløb kan reguleres, der kan bygges dæmninger og diger,

eller planlægges varsling med tilhørende beredskab, ligesom der gennem modelsimuleringer kan foretages

meget detaljerede beregninger af både sandsynligheder og konsekvenser for oversvømmelser.

Planlægningen og gennemførelsen af en klimatilpasset vandhåndtering, er i vid udstrækning en kommunal

opgave, hvor den retlige regulering består af en meget kompleks sammenhæng mellem EU-reguleret-,

tværgående lovgivning, speciallovgivning og sektorplanlægning. Planlægningen og gennemførelsen af

konkrete klimatilpasningstiltag, kræver således hensyntagen og afvejning af mange forskellige interesser,

og er derved forbundet med store potentielle konflikter. For at opnå en helhedsorienteret planlægning, vil

konsekvenserne skulle forholdes til de tungtvejende natur- og miljøhensyn, der i stadig højere grad vil

komme under pres i interessekonflikterne.

Problemformulering Dette kandidatspeciale har til formål at belyse den retlige regulering af kommunernes planlægning og

gennemførsel af klimatilpasningstiltag med et særligt fokus på forpligtigelser og muligheder for at sikre en

helhedsorienteret vandhåndtering.

Følgende problemformulering søges besvaret:

Hvordan reguleres den kommunale planlægning og gennemførelse af en klimatilpasset og

helhedsorienteret vandhåndtering i Danmark?

I behandlingen af problemformuleringen fokuseres der på udvalgte emner, som særligt belyser de

problemstillinger, der ofte vil være gældende i en praktisk planlægning og realisering af en klimatilpasset

vandhåndtering. Specialet er derved struktureret ved en gennemgang og analyse af følgende fire

overordnede emner, alle sat i relation til kommunernes forpligtigelser og muligheder:

- Planlægning for en klimatilpasset vandhåndtering.

- Arealerhvervelse til klimatilpasningstiltag.

- Klimatilpasning ved regulering og planlagt arealpåvirkning.

- Potentielle konflikter ved planlægning og gennemførelse af en klimatilpasset vandhåndtering.

Side 5 af 61

Disposition Specialet er opdelt i to dele. Den første del (Del I) indeholder en redegørelse og analyse af kommunernes

forpligtigelser og muligheder i forhold til planlægningen og gennemførelsen af en klimatilpasset

vandhåndtering.

Specialets anden del (Del II) indeholder en nærmere analyse af de, i problemformuleringen udvalgte, emner

om hjemmelsspørgsmål. Del II indeholder desuden en analyse af de potentielle konflikter, der nødvendigvis

skal belyses for at kunne opnå en helhedsorienteret vandhåndtering.

I specialets Bilag 1 findes en oversigt over de overordnede tekniske virkemidler for en klimatilpasset

vandhåndtering, illustreret på et fiktivt vandløbssystem. Virkemidlernes tekniske karakter er i vid omfang

grundlaget for specialets behandling af de regulatoriske rammer, der ofte vil foregå i krydsfeltet mellem

teknik og jura, om end specialets omfang ikke tillader en nærmere teknisk gennemgang af løsningerne.

I specialets Bilag 2 findes en oversigt over specialets konklusioner vedrørende kommunernes

forpligtigelser, muligheder og potentielle konflikter.

Afgrænsning Begrebet ”klimatilpasning” eksisterer ikke som et fast defineret juridisk begreb, og specialets fokus på en

”klimatilpasset vandhåndtering”, må blot betragtes som en delmængde heraf.

På grund af specialets omfang, afgrænses derudover fra en behandling af en række nært relaterede emner,

som f.eks. oversvømmelser fra havet og fjorde. Herved vil bl.a. kystbeskyttelse ikke blive behandlet,

ligesom der afgrænses fra en behandling af reguleringen af de kommunale beredskaber.

Ligeledes afgrænses fra en behandling af forholdet til grundvand og beskyttelsen heraf, herunder de

potentielle konflikter i forhold til arealanvendelse mv.

Specialet vil kun meget kort behandle snitfladerne med de kommunale forsyninger. Tilskudsmuligheder og

finansieringen af klimaprojekter vil dermed ikke blive behandlet.

Specialet bygger desuden på en række tekniske antagelser omkring fremtidige klimascenarier. Idet

nutidens regn- og oversvømmelseshændelser rigeligt retfærdiggør en behandling af problemformuleringen,

er specialets emne dermed ikke afhængigt af omfanget af eventuelle klimaforandringer.

Metode og retskilder Denne afhandling bygger på en retsdogmatisk tilgang, hvor intentionen vil være at beskrive og analysere

den gældende retstilstand. Afhandlingen tager udgangspunkt i den juridiske metode og den traditionelle

retskildelære. Der eksisterer ikke meget retspraksis eller juridisk litteratur om begrebet ”klimatilpasning”,

men retstilstanden forsøges klarlagt og udledt gennem en sammenholdende beskrivelse og analyse af den

gældende speciallovgivning for bl.a. planlægning, vandløb og naturbeskyttelse – hvortil der findes en større

mængde retspraksis og litteratur. Til besvarelse af specialets problemformulering vil både lovforarbejder,

lovtekster, juridisk litteratur samt retsafgørelser og administrative afgørelser i form af klagenævns-

afgørelser blive inddraget. Den retskildemæssige værdi af navnlig de inddragede klagenævnsafgørelser vil

undervejs blive vurderet kritisk.

Side 6 af 61

Del I – Forpligtigelser og muligheder for en klimatilpasset vandhåndtering

1. Forpligtigelser og muligheder I specialets første del behandles speciallovgivningens rammer for kommunernes klimatilpasning, herunder

hvilke forpligtigelser og muligheder den gældende lovgivning giver kommunerne. De enkelte love

behandles på et forskelligt detaljeringsniveau alt efter lovgivningens betydning for retsområdet og således

afhængigt af relevans for specialets problemstilling.

Generelt vil klimatilpasningstiltag, i og omkring vandløb, have som formål at styre og regulere

afstrømningen, så risikoen for oversvømmelser enten forebygges eller minimeres. Hvor oversvømmelser

ikke kan undgås, vil en klimatilpasset planlægning kunne betyde, at konsekvenserne af oversvømmelser

reduceres mest muligt.

Specialet forudsætter et vist kendskab til de konkrete tekniske løsningsmuligheder og virkemidler for en

klimatilpasset vandhåndtering, om end disse ikke vil blive genstand for en detaljeret behandling.

De tekniske virkemidler i og omkring vandløb kan groft opdeles i tiltag der har til formål, at:

1) sikre en større vandføringsevne, eksempelvis:

o etablering af nye vandløb

o regulering af vandløb til større dimensioner

o hyppigere eller kraftigere vedligeholdelse af vandløb, eller

2) reducere vandføringsevnen og dermed forsinke vandet til gavn for nedstrøms beliggende arealer,

eksempelvis:

o reduceret grødeskæring

o reducering af vandløbets tværsnit

o genslyngning af vandløb

o udlægning af arealer til ”vandparkering” ved at planlægge for øgede oversvømmelser

o etablering af forsinkelsesbassiner

o etablering af vådområder, eller

3) sikre mod oversvømmelser, eksempelvis:

o etablering af diger

Der henvises til specialets Bilag 1 for en illustrativ oversigt over principperne for de tekniske virkemidler.

Side 7 af 61

1.1. EU-direktiver Specialets emne reguleres på EU-niveau af især to direktiver; vandrammedirektivet og oversvømmelses-

direktivet. De to direktiver er implementeret i dansk lovgivning og har en stor betydning for reguleringen af

kommunernes klimatilpasning. Endvidere er EU’s habitatdirektiv af stor relevans, især i forhold til

problemstillingen omkring potentielle konflikter mellem vandhåndtering og naturbeskyttelse.

1.1.1. Vandrammedirektivet

Vandrammedirektivet1 har som sit overordnede mål, at alt vand skal have god tilstand jf. artikel 1. Det er

derfor et krav, at alle lande i EU gennemfører en målrettet vandplanlægning for vandløb, søer, den

kystnære del af havet og grundvandet. Vandrammedirektivet kræver, at medlemsstaterne som minimum

sigter mod, at opfylde målet om ”god økologisk tilstand”, og at såfremt vandtilstanden allerede er god, skal

denne opretholdes ved at forhindre en forringelse af tilstanden jf. art1a. Medlemsstaterne skal efterleve

direktivet med fokus på forsigtighedsprincippet.

Definitionen på ”god tilstand” og ”forringelse af tilstanden”, er nærmere behandlet i specialets Del II, afsnit

4.3.

Medlemslandene skal, på baggrund af basisanalyser og miljømål, iværksætte udfærdigelse af

indsatsprogrammer, som indgår i vandområdeplanerne jf. nedenfor i afsnit 1.3. Medlemsstaterne skal

opfylde alle mål senest 15 år efter direktivets ikrafttrædelse.

Den første implementeringen af vandrammedirektivet i dansk lov skete i december 2003 med

miljømålsloven2. Før den kommunale reform i 2007 var mål for vandforekomster fastlagt som retningslinjer

i de daværende amters regionplaner (regionplanens vandressourceplanlægning og recipient-

kvalitetsplanlægning). Miljømålslovens bestemmelser om implementeringen af vandrammedirektivet blev

erstattet af lov om vandplanlægning, hvilken er beskrevet nedenfor i afsnit1.3.

1.1.2. Oversvømmelsesdirektivet

Oversvømmelsesdirektivet3 trådte i kraft i 2007 med en gennemførelsesfrist for medlemsstaterne til senest

2009. Direktivets formål er at mindske og styre oversvømmelsesrelaterede risici for sundhed, miljø,

kulturarv og økonomisk aktivitet i EU. Direktivet pålægger medlemslandene at kortlægge risici for

oversvømmelser fra hav og fjorde, søer og vandløb – og at tage passende skridt til at imødegå de kortlagte

risici.

Oversvømmelsesdirektivet omhandler både oversvømmelser fra havet og oversvømmelser fra vandløb og

søer. Den danske implementering er sket gennem oversvømmelsesloven, der er nærmere behandlet i

specialets afsnit 1.2, samt ”bekendtgørelse om vurdering og risikostyring for oversvømmelser fra havet,

fjorde eller andre dele af søterritoriet”, hvor Kystdirektoratet er ansvarlig myndighed.4

1 Direktiv 2000/60/EF af 23. oktober 2000 om fastlæggelse af en ramme for Fællesskabets vandpolitiske foranstaltninger. 2 LOV nr 1150 af 17/12/2003 (historisk) 3 Direktiv 2007/60/EF om vurdering og styring af risikoen for oversvømmelser 4 BEK nr. 894 af 21/06/2016

Side 8 af 61

Oversvømmelsesdirektivet retter sig ikke mod typiske danske oversvømmelsessituationer, men mod styring

af oversvømmelsesrisikoen i en størrelsesorden og med et skadesomfang, som man så det i Centraleuropa i

perioden 1998–2002, der netop ifølge forarbejderne, var det egentlige grundlaget for direktivet.5 Ifølge

lovforslaget til oversvømmelsesloven, lægger den danske implementering sig op ad direktivteksten, hvilket

betyder, at oversvømmelsesloven i Danmark ikke vil omfatte de – i Europæisk målestok - mindre

oversvømmelser, som er mest almindelige i Danmark. Disse oversvømmelser skal fortsat håndteres gennem

f.eks. planloven, kystbeskyttelsesloven, vandløbsloven, miljøbeskyttelsesloven, stormflodsloven og kravene

om etablering af kommunale beredskaber. 6

1.1.3. Habitatdirektivet

Habitatdirektivet7 har til formål at sikre sårbare og truede biotoper (habitater) og arter, omfattet af bilag til

direktivet. Den danske implementering og dennes betydning for reguleringen af kommunernes

klimatilpasning er behandlet nærmere nedenfor i afsnit 1.6 samt i specialets Del II, afsnit 4.1.

1.2. Oversvømmelsesloven Oversvømmelsesloven8 er en del af den danske implementeringen af oversvømmelsesdirektivet.

Oversvømmelsesloven fastlægger de organisatoriske og planlægningsmæssige rammer for vurdering og

styring af oversvømmelsesrisikoen fra vandløb og søer.

Oversvømmelsesloven omfatter ikke oversvømmelser fra havet og fjorde, ligesom loven ikke omfatter

oversvømmelser fra spildevandssystemer, idet der ved den danske implementering af

oversvømmelsesdirektivet er benyttet muligheden i oversvømmelsesdirektivets artikel 2, nr. 1, til at

undtage oversvømmelse fra spildevandssystemer.9

Oversvømmelsesloven indeholder alene forpligtelser for myndighederne. Med loven indførtes en

oversvømmelsesplanlægning, der består af tre plantrin. Første og andet plantrin blev gennemført af

Miljøministeriet som en vurdering af oversvømmelsesrisikoen og en udpegning af risikoområder, baseret på

områder med enten historiske oplysninger om- eller risiko for ekstreme oversvømmelsessituationer. Tredje

plantrin består af udarbejdelse af risikostyringsplaner i de udpegede kommuners egne geografiske områder

på baggrund af Miljøministeriets udpegning.

Efter afslutningen af andet plantrin, blev der således identificeret ti særlig udsatte risikoområder, hvortil de

udpegede kommuner senest i skulle 2015 udarbejde konkrete risikostyringsplaner. Disse planer er blevet

samlet i to risikostyringsplaner på vanddistriktsniveau – en for Jylland og Fyn og en for Sjælland. Planerne

blev offentliggjort i december 2015. Konkret er Aabenraa, Fredericia, Vejle, Juelsminde, Randers Fjord,

Holstebro, Odense Fjord, Korsør, Nakskov og Køge Bugt for nuværende omfattet af loven, mens landets

øvrige kommuner således ikke er omfattet.10

5 FT 2009-10 Lovforslag L 46, forslag til lov om vurdering og styring af oversvømmelsesrisikoen fra vandløb og søer, s. 11 6 Lovforslag L 46, afsnit 4 7 Direktiv 92/43/EØF om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter 8 LBK nr. 1085 af 22/09/2017 om vurdering og styring af oversvømmelsesrisikoen fra vandløb og søer. 9 Lovforslag L 46, bemærkninger til §1. 10[NST, Udpegning af risikoområder, s. 7]

Side 9 af 61

Kravet til indhold af risikostyringsplanerne fremgår af oversvømmelseslovens Bilag 2, hvoraf det fremgår, at

planerne skal indeholde en beskrivelse af planens gennemførelse, dvs. en beskrivelse af mål for

oversvømmelsesrisikostyringen, nødvendige forebyggende tiltag, konkrete indsatser for sikring mod

oversvømmelse, prioriteringer, mv.

Af forarbejderne til oversvømmelsesloven fremgår det, at de udpegede kommuner bør tilvejebringe en

egentlig kommunal klimatilpasningsstrategi gennem kommuneplanstrategien, som danner rammen for

kommuneplanens revision hvert fjerde år.11

Der skal ske en revurdering af oversvømmelsesrisikoen og udpegning af risikoområder hvert sjette år, hvor

den første revurdering således skal foretages senest i 2018, jf. lovens § 18, stk. 3. Ved revurderingen skal

ministeriet vurdere, om grundlaget for udpegning af risikoområder er ændret, og om der måske skal udpeges

andre risikoområder. Ifølge forarbejderne kan der f.eks. være tale om, at der i perioder mellem to

revurderinger kan forekomme oversvømmelseshændelser, som betyder, at vurderingen opdateres, og der

udpeges andre eller flere risikoområder.12 Hvorvidt klimaforandringerne vil betyde, at flere af landets

kommuner på sigt vil blive omfattet af loven, og dermed af kravet om udarbejdelse af risikostyringsplaner,

er således ikke usandsynligt.

Ud over de udpegede kommuners forpligtigelser, har loven betydet en række ændringer af anden

lovgivning. Herunder er der særligt i planloven indsat en række bestemmelser om kommuneplanens

sammenhæng med den kommunale risikostyringsplan samt forholdet til tilvejebringelse af lokalplaner jf.

afsnit 1.4 nedenfor.

1.3. Vandplanlægningsloven Vandrammedirektivet er implementeret i Danmark gennem lov om vandplanlægning

(vandplanlægningsloven)13. Som beskrevet ovenfor i afsnit 1.1, forpligtiger vandrammedirektivet

medlemsstaterne til at sikre god tilstand i vandmiljøet gennem fastlæggelse af konkrete miljømål for

vandforekomster samt udarbejdelse af indsatsprogrammer. Ifølge lovforslaget til vandplanlægningsloven,

skal loven endvidere bidrage til opfyldelse af forpligtelserne i EU’s naturdirektiver

(fuglebeskyttelsesdirektivet og habitatdirektivet).14

Loven indeholder ikke de politiske beslutninger om miljømål og indsatser, idet de nu er indeholdt i

bekendtgørelser udarbejdet af Miljøministeriet med hjemmel i vandplanlægningsloven. Der eksisterer

fortsat en egentlig ”Vandområdeplan”, men denne har i overensstemmelse med vandrammedirektivet,

mere karakter af et kommunikationsværktøj, der ikke i sig selv er bindende for hverken borgere eller

myndigheder.15

Som beskrevet i afsnit 1.1, skal en opfyldelse af konkrete miljømål for de enkelte vandforekomster, sikres

gennem indsatsprogrammer, udarbejdet på baggrund af en basisanalyse.

11 Lovforslag L 46, bemærkninger til §4. 12 Lovforslag L 46, s. 8 og 16. 13 Lov nr. 1606 af 26/12/2013, Lov om vandplanlægning. 14 FT 2013/14, lovforslag nr. L 71, Forslag til lov om vandplanlægning 15 Lovforslag L 71, s. 10

Side 10 af 61

Miljømål

For at opfylde vandrammedirektivets overordnede mål, fastsættes en række konkrete miljømål for de

enkelte vandforekomster – disse er angivet af miljøministeren i en bekendtgørelse16. Fastsættelsen af de

konkrete miljømål sker ligeledes efter kriterier i bekendtgørelsesform.17 Miljømålene udgør den retlige

ramme for myndighedernes vandforvaltning og indebærer ikke i sig selv handlepligter for borgere og

myndigheder.18 Dog vil myndighederne blive forpligtiget til at gennemføre foranstaltninger med henblik på,

at miljømålene opfyldes, og at der ikke sker forringelser af tilstanden, gennem miljøministerens

fastlæggelse af indsatsprogrammer jf. nedenfor.

Bestemmelser om udpegning og målsætning af kunstige og stærkt modificerede overfladevandområder

viderefører miljømålslovens regler herom. Dette betyder, at miljøministeren fortsat, i overensstemmelse

med vandrammedirektivet, kan udpege et vandområde som kunstigt eller stærkt modificeret, hvorved

miljømålet bliver ”godt økologisk potentiale”.

Basisanalyse

Det følger af vandrammedirektivets artikel 5, at der for hvert vandområdedistrikt skal foretages en analyse

af dets karakteristika, efter nærmere definerede tekniske specifikationer i vandrammedirektivets bilag II og

III. I analysen af vandområdedistriktets karakteristika indgår bl.a. en kortlægning og afgrænsning af de

enkelte vandforekomster.

Målsætningen for vandløbene og derved de miljømæssige krav til vandløbet er fastsat på baggrund af en

baggrundstilstand, således at der ikke forudsættes en kvalitet, som vil være umulig eller særdeles vanskelig

at opnå.19

I Danmark vurderes tilstanden i vandløbene baggrund af de EU-interkalibrerede indices for kvalitets-

elementerne DVFI, DFFV og DVPI.20 Planter og fisk er nye kvalitetselementer i forhold til vandplan 1.

Kvalitetselementer er nærmere behandlet i specialets Del II afsnit 4.3.

Indsatsprogrammer

Medlemsstaterne skal, med henblik på at opfylde vandrammedirektivets miljømål, iværksætte og

gennemføre foranstaltninger fastlagt i indsatsprogrammer for hvert vandområdedistrikt.

Indsatsprogrammer udstedes i bekendtgørelsesform, jf. vandplanlægningslovens § 19, stk. 1.21

Indsatsprogrammerne fastlægger, på baggrund af basisanalysen, en opgørelse over de indsatser og regler,

som for hvert vandområdedistrikt skal sikre opfyldelse af de konkrete miljømål. Indsatsprogrammets

foranstaltninger er således bindende for myndighederne.

Indsatsprogrammerne består i overensstemmelse med vandrammedirektivet af grundlæggende og

supplerende foranstaltninger, jf. bekendtgørelsens § 20, stk. 2 og 3.

16 BEK nr. 1522 af 15/12/2017, Bekendtgørelse om miljømål for overfladevandområder og grundvandsforekomster 17 BEK nr. 833 af 27/06/2016 Bekendtgørelse om fastsættelse af miljømål for vandløb, søer, kystvande og grundvand 18 Lovforslag L 71, s. 13 19 [Vejledning, Vandløbsregulativer, 18] 20 [Miljøministeriet, Basisanalyse, s. 25] 21 Indsatser fremgår af BEK nr 1521 af 15/12/2017: Bekendtgørelse om indsatsprogrammer for vandområdedistrikter.

Side 11 af 61

Indsatsprogrammernes grundlæggende foranstaltninger er fastsat i speciallovgivningen, eksempelvis

bestemmelser i miljøbeskyttelsesloven (se specialets afsnit 1.7).22

Supplerende foranstaltninger er foranstaltninger, som ud over de grundlæggende foranstaltninger er

nødvendige for at opfylde de fastlagte konkrete miljømål. Supplerende foranstaltninger kan være generelle

og dermed møntet på alle vandforekomster som f.eks. generelle regler om krav til rensning af spildevand,

eller konkrete foranstaltninger - f.eks. kan krav om genskabelse af fri kontinuitet (åbning af rørlagte

vandløb, nedlæggelse af stemmeværker mv.) i nærmere bestemte vandløb.

1.4. Planloven Planloven23 har jf. lovens §1 til formål at sikre en sammenhængende planlægning af arealanvendelsen med

inddragelse af samfundsmæssige interesser, samt at medvirke til at værne om landets natur og miljø - og

derved skabe rammerne for en bæredygtig samfundsudvikling.

Loven regulerer både landsplanlægning, kommuneplanlægning, lokalplanlægning og zoneinddeling. Af

relevans for specialets problemformulering, vil der i dette afsnit blive redegjort for særligt

kommuneplanlægningen, lokalplanlægningen og landzoneadministrationen.

Al planlægning efter planloven skal være båret af planlægningsmæssige hensyn, der i overensstemmelse

med planlovens formålsbestemmelse, kan afgrænses til samfundsmæssige og funktionelle hensyn,

æstetiske og kulturhistoriske hensyn, samt natur og miljøhensyn24.

1.4.1 Kommuneplanen

Kommuneplanen er administrationsgrundlag for den fysiske planlægning i kommunerne, Kommunerne

udarbejder kommuneplaner, der dels indeholder en vision for kommunens overordnede udvikling, dels

tematisk opdelte retningslinjer for arealanvendelsen (også kaldet kommuneplankataloget) samt rammer

for lokalplanlægningen. Kommuneplanen skal omfatte de emner, der er beskrevet i planlovens kapitel 4,

herunder §§ 11 a, 11 b og 11 e.

Kommuneplankataloget – retningslinjer i §11a

Kommuneplanen skal jf. §11a indeholde retningslinjer for en række emner med umiddelbar relevans for en

klimatilpasset vandhåndtering, herunder forholdet til øvrige planlægningsmæssige hensyn og interesser.

Som eksempel kan nævnes: udpegning af oversvømmelsestruede arealer, beliggenhed af lavbundsarealer,

planlægning af afværgeforanstaltninger mv. Alle de relevante retningslinjer er oplistet i speciales Bilag 2,

hvortil der henvises.

Som en konsekvens af landbrugslovgivningens krav til kommunale retningslinjer for jordbrugsområder, skal

der igennem kommuneplanen tages hensyn til varetagelse af jordbrugsmæssige interesser, herunder skal

der ske en udpegning af ”særligt værdifulde landbrugsområder” jf. kommuneplankatalogets nr. 10. Inden

for disse områder, må der som udgangspunkt ikke planlægges for anlæg, der på væsentlig måde begrænser

mulighederne for landbrugsdrift. 25 Den eksisterende udpegning, vil således kunne konflikte med

22 Nærmere oplistet i bekendtgørelsens Bilag 5. 23 LBK nr 287 af 16/04/2018: Lov om planlægning 24 [Anker, Planloven, s. 338] 25 Cirkulære nr. 9174 af 19/04/2010, udstedt med hjemmel i Landbrugslovens §3 (LBK nr 27 af 04/01/2017).

Side 12 af 61

arealbehov til klimatilpasningstiltag. Kommunen har dog mulighed for at foretage ændringer i tidligere

udpegninger gennem en formel procedure med udarbejdelse af en ny kommuneplan eller tillæg hertil.26

For kommuner omfattet af oversvømmelseslovens udpegning af risikoområder (jf. afsnit 1.2 ovenfor), skal

kommuneplanen jf. kommuneplankatalogets nr. 19, indeholde retningslinjer for friholdelse af arealer inden

for risikoscreeningens afgrænsning, eller alternativt fastlægge krav om foranstaltninger mod

oversvømmelse. Det vil dog også være muligt at udarbejde tilsvarende retningslinjer for andre potentielle

oversvømmelsestruede områder med hjemmel i §11b, stk. 2.27

Med planlovsændringen i 201728 blev kommuneplankataloget udvidet med det nuværende nr. 18, der

medfører krav om, at der i kommuneplanen skal udpeges områder, der kan blive udsat for oversvømmelse

eller erosion. Endvidere er det nu et krav, at der, såfremt der planlægges for byudvikling eller ændret

arealanvendelse i de udpegede områder, skal udarbejdes retningslinjer for etablering af

afværgeforanstaltninger til sikring mod oversvømmelse eller erosion. Afværgeforanstaltninger kan ifølge

lovforarbejderne være kystbeskyttelse, håndtering af vandløb eller særlige krav til bebyggelsens placering,

udformning, kote m.v. Lovændringen stiller ikke krav til hvilke oversvømmelseskilder, som skal medtages,

men i lovforarbejderne anbefales, at kommunerne medtager samtlige oversvømmelseskilder i lighed med

de eksisterende klimatilpasningsplaner (se specialets afsnit 1.9).29 Miljøministeriet vil stille data til rådighed

for kommunernes vurdering. Lovforslaget definerer ikke begrebet ”oversvømmelse og erosion”, men

henviser til reguleringen heraf i sektorlovgivningen, og overlader dermed kommunerne et skøn.

Kommuneplanrammer - §11b

Kommuneplanens rammer for indholdet af lokalplaner i de enkelte dele af kommunen, fastsættes efter

planlovens § 11 b med hensyn til f.eks. fordelingen af bebyggelsen efter art og anvendelsesformål,

bebyggelsesforhold, byfornyelse i eksisterende bysamfund og anvendelsen af vandområder.

Kommuneplanrammer er en forudsætning for vedtagelsen af en lokalplan jf. planlovens § 11, stk. 5.

Rammedelen skal være så præcis og entydig både med hensyn til den geografiske afgrænsning og i forhold

til anvendelsen af de enkelte områder, at

”det umiddelbart fremgår, hvilke bindende lokalplanbestemmelser der vil kunne fastsættes”30.

I specialets Bilag 2 findes et overblik over krav til kommuneplanrammer med særlig relevans i forhold til

planlægningen af en klimatilpasset vandhåndtering.

Jf. PL §11b, Stk. 2, kan kommuneplanen indeholde retningslinjer for andre forhold end nævnt i stk. 1 og §

11 a, stk. 1, der kan være af betydning for arealanvendelsen og bebyggelsen. Herved vil der således kunne

fastlægges retningslinjer og rammer for øvrige klimatilpasningsrelaterede tiltag, så længe disse varetager et

legalt hensyn efter planloven.

26 [Anker, Miljøretlig regulering, s. 256] samt [Anker, Planloven, s. 416]. 27 [Anker, Planloven, s. 227] 28 FT 2017/2018, lovforslag nr. L86 - ændring af lov om planlægning. 29 Lovforslag L86, s. 4 30 Jf. bl.a. NKO nr. 324, juli 2004

Side 13 af 61

Kommuneplanredegørelsen - §11e

Planlovens bestemmelser karakteriseres som tværgående regulering, hvilket eksempelvis kommer til udtryk

i kravene til kommune- og lokalplanlægningen. Jf. lovens §11e stk. 1 skal kommuneplanen således ledsages

af en redegørelse for planens forudsætninger, der bl.a. skal indeholde oplysninger omkring forholdet til

beskyttede områder efter anden lovgivning, vandområdeplaner, Natura-2000 planer og sammenhæng med

den kommunale risikostyringsplan udarbejdet iht oversvømmelsesloven.

I specialets Bilag 2 findes et overblik over krav til kommuneplanens redegørelse for så vidt angår emner

med særlig relevans for planlægningen af en klimatilpasset vandhåndtering.

Redegørelsen til kommuneplanen, skal som et resultat af planlovsændringen fra 2017 bl.a. redegøre for

kommuneplanens sammenhæng med kommuneplanlægningen i andre kommuner for så vidt angår

afværgeforanstaltninger til forebyggelse af oversvømmelse. Kravet er mere omfattende end planlovens

tidligere bestemmelse, som kun omhandlede redegørelse for en kommuneplans sammenhæng med

kommuneplanlægningen i nabokommunerne. Udvidelsen skyldes ifølge forarbejderne, at etablering af

afværgeforanstaltninger i én kommune kan risikere at forårsage utilsigtede oversvømmelser i både en

nabokommune, men også i en kommune længere væk.31

Pligt til at virke for planens gennemførelse

Efter planlovens §12, skal kommunalbestyrelsen virke for kommuneplanens gennemførelse, herunder ved

udøvelse af beføjelser i medfør af lovgivningen.

Det forudsættes i lovforarbejderne, at det i almindelighed ikke vil kunne få erstatningsretlige konsekvenser

for en kommune, hvis det måtte vise sig, at en udpegning af oversvømmelsestruede arealer eller et skøn

om behov for en indsats eller afværgeforanstaltning, ikke er tilstrækkelig til at sikre mod oversvømmelse.32

1.4.2 Lokalplaner

Lokalplanret og lokalplanpligt

Efter planlovens § 13, stk. 1, har kommunalbestyrelsen en lokalplanret, der betyder, at

kommunalbestyrelsen som udgangspunkt altid kan tilvejebringe en lokalplan for arealer inden for

kommunens geografiske område.

En lokalplan er, til forskel fra en kommuneplan, juridisk bindende for grundejerne. En lokalplan kan som

udgangspunkt ikke fastsætte en handlepligt, men retter sig alene mod fremtidige forhold, og kan derfor

ikke i sig selv gennemtvinge ændringer i en eksisterende lovlig anvendelse af f.eks. en ejendom. Nye

lokalplaner medfører således ikke en umiddelbar handlepligt for grundejere, men ændret arealanvendelse,

nybyggeri og større renoveringer, der kan sidestilles med nyt byggeri, vil være omfattet af krav i nye

lokalplaner. 33

31 Lovforslag nr. L86, s. 6 32 Lovforslag nr. L86, s. 5. 33 [Basse, Miljøretten 2, s. 238]

Side 14 af 61

Det fremgår nærmere af planlovens § 13, stk. 1, 2. punktum, hvilke interesser og hensyn, en lokalplan ikke

må stride mod - dette vil blive nærmere behandlet i specialets Del II, afsnit 4. Der er derimod intet til hinder

for vedtagelsen af en lokalplan, hvis dens realisering forudsætter tilladelser m.v. efter anden lovgivning.34

Jf. planlovens § 13, stk. 2, skal der tilvejebringes en lokalplan, før der gennemføres større udstykninger eller

større bygge- eller anlægsarbejder. Efter bestemmelsens forarbejder og nævnspraksis er det et afgørende

kriterium for afgrænsningen af lokalplanpligten, om et konkret projekt vil medføre en væsentlig ændring i

det bestående miljø.35 Kriteriet indebærer, at der skal foretages en konkret vurdering af et projekts

konsekvenser, herunder en vurdering af visuelle, funktionelle og miljømæssige konsekvenser, set i forhold

til områdets karakter. Vurderingen skal desuden ses i lyset af formålet med lokalplanpligten, som er at sikre

at bl.a. naboer og beboere får mulighed for at udtale sig om større projekter, og at projekter bliver vurderet

i en planmæssig sammenhæng.36 Det er således ikke udelukkende et projekts fysiske omfang, der er

afgørende for lokalplanpligten – det afgørende er den ændring som projektet vil medføre. I områder med

særlige natur- eller landskabsinteresser, kan tærsklen for lokalplanpligt på den baggrund være lav.37

Der eksisterer umiddelbart ingen rets- eller klagenævnspraksis for egentlige klimaprojekter, men der

eksisterer en række afgørelser hvor en ændret arealanvendelse har medført lokalplanpligt, herunder bl.a.

etablering af parker38 og terrænændringer for et større område39. Modsat findes en række afgørelser, hvor

der ikke blev statueret lokalplanpligt til ændret arealanvendelse til etablering af bl.a. en fodboldgolfbane40,

og til etablering af en rekreativ sti rundt om en sø41.

Reguleringen af et vandløb vurderes som udgangspunkt til ikke være omfattet af lokalplanpligten. I forhold

til større vådområdeprojekter eller arealer der udlægges til planlagte periodiske oversvømmelser, vil

pligten dog afhænge af en konkret vurdering efter de ovenstående kriterier. Klagenævnt har i en afgørelse

om etablering af et vådområde ved Korup Å, konkret udtalt, at

”Det forhold, at visse arealer på en ejendom periodisk bliver mere våde som følge af et projekt, er som

udgangspunkt ikke omfattet af planlovens § 13, stk. 2.”42

Det må dog forventes, at større klima- og vådområdeprojekter vil kunne blive omfattet af lokalplanpligten

alene på grund af den væsentlige ændring i et bestående miljø, et sådan projekt ofte vil kunne medføre.

34 [Basse, Miljøret, s. 64] 35 Se eksempelvis NMK-33-02168. 36 [Basse, Miljøretten 2, s. 240 ff] 37 [Anker, Planloven, s. 351 f] 38 MAD 2009.1346 NKN 39 KFE 2007.383 NKN 40 MAD 2011.608 NMKN 41 MAD2002.970V 42 NMK-519-00004

Side 15 af 61

Planlægningsmæssig begrundelse

Lokalplaner skal udarbejdes inden for rammerne af formålsbestemmelsen i planlovens § 1 og skal altid

være egnet til at opnå det ønskede formål. Det er således en forudsætning for vedtagelse af lokalplaner, at

de ikke strider mod den overordnede planlægning, herunder særligt kommuneplanens retningslinjer og

rammer. Hvis bestemmelser i en ny lokalplan er ikke i overensstemmelse med kommuneplanen, skal der

først udarbejdes et kommuneplantillæg.

Der skal være en lovlig ”planlægningsmæssig begrundelse” for den konkrete regulering43. Kravet om en

planlægningsmæssig begrundelse fremgik før lovændringen i 2012 ikke direkte af planloven, men kun af

praksis.44

Lovlige planlægningsmæssige begrundelser for lokalplanlægningen har traditionelt været arkitektoniske og

funktionelle begrundelser, hvorimod klimatilpasning ikke tidligere har været nævnt i hverken ordlyden eller

de tidligere lovforarbejder.45

Siden ændringen af planloven i 2012, har loven givet kommunerne mulighed for at vedtage

klimalokalplaner og dermed anvende klimatilpasning som en lovlig planlægningsmæssig begrundelse for

deres lokale planlægning. Af forarbejderne fremgår således specifikt, at

”Der er henvist til klimatilpasning og forureningsforebyggelse direkte i lovteksten for at understrege, at

disse hensyn lovligt kan anvendes som planlægningsmæssige begrundelser for en kommunes lokalplan-

lægning.” samt ”(…)og der er ikke tilstræbt nogen forskel mellem de planlægningsmæssige begrundelser.” 46

Det fremgår dog af lovforslaget, at bestemmelsen derimod ikke giver mulighed for, at kommunerne kan

begrunde deres lokalplanlægning med klimaforebyggende tiltag.47

Lokalplankataloget - §15, stk. 2

Lokalplaner kan kun regulere emner omfattet af planlovens § 15, stk. 2 (også kaldet lokalplankataloget).

I specialets Bilag 2 findes et overblik over lokalplankatalogets emner med særlig relevans for planlægningen

af en klimatilpasset vandhåndtering.

Jf. forarbejderne til planlovsændringen i 2012, har kommunerne nu mulighed for gennem lokalplan-

lægningen, at tilpasse et lokalområde til konsekvenserne af klimaforandringer, ved f.eks. at stille krav om

ubefæstede arealer, bygningers placering, udlæg til etablering af kanaler til vandafledning eller for udlæg til

regnvandsbassiner. Forarbejdernes oplistning af eksempler på klimatilpasningstiltag, der - inden for

lokalplankatalogets rammer - kan varetages med hjemmel i planloven, er ikke udtømmende48.

43 [Anker, Planloven, s. 337] 44 FT 2011/2012, Lovforslag nr. L 148 – Ændring af lov om planlægning, klimalokalplaner, s. 11. 45 [Anker, Planloven, s. 337] 46 Lovforslag L148, s. 4 47 Lovforslag L148, s. 11 48 Lovforslag L148, s. 12

Side 16 af 61

Med planlovsændringen i 2017, blev der foretaget en udvidelse af lokalplankataloget ved §15, 2 nr. 18,

hvorefter kommunen har mulighed for at optage bestemmelser i en lokalplan om etablering af

afværgeforanstaltninger til sikring mod oversvømmelse som betingelse for ibrugtagning. Muligheden skal

ses i sammenhæng med kravet om retningslinjer for afværgeforanstaltninger for lokalplaner når der

planlægges for byudvikling, ændret arealanvendelse m.v. i de områder, der kan blive udsat for

oversvømmelse jf. kravet til udpegning i §11a, nr. 18. Kommunen kan f.eks. beslutte, at der skal etableres

regnvandsbassiner, fastsættes krav til sokkelkoter eller at der skal etableres diger for at modvirke

oversvømmelser.49

Det følger af planlovens §15, Stk. 5, at lokalplaner for landzonearealer, der er udlagt til jordbrugsmæssig

anvendelse, ikke kan indeholde bestemmelser efter stk. 2, nr. 3, 6, 8, 9 eller 10. Her er især nr. 10

(arealanvendelse) relevant ift vandhåndtering. Modsætningsvist må der kunne fastsættes bestemmelser for

øvrige forhold i stk. 2. Bestemmelsen sigter på at tydeliggøre, at lokalplanlægning ikke skal anvendes til

regulering af landbrugets ejendoms- og driftsforhold. Bestemmelsen indebærer således ikke en

indskrænkning i kommunens mulighed for at udarbejde lokalplan, der sigter på en anden anvendelse end

rent jordbrugsmæssig anvendelse – eksempelvis klimatilpasningstiltag. Der skal blot foreligge en reel

plandisposition, og ikke en disposition hvis egentlige formål er at regulere landbrugets driftsforhold.50

1.4.3 Landzonetilladelse

Det overordnede formål med landzonebestemmelsen er at friholde det åbne land for ukontrolleret

bebyggelse, samt at være et instrument til realisering af den fysiske planlægning i det åbne land.51 En

ændret arealanvendelse i landzone kræver derfor dispensation efter planlovens §35 (landzonetilladelse).

Klimatilpasningsprojekter i landzone, vurderes som altovervejende udgangspunkt at kræve en

landzonetilladelse. I en konkret afgørelse, har klagenævnet dog udtalt, at det forhold, at visse arealer på en

ejendom periodisk vil blive mere våde som følge af et projekt, som udgangspunkt ikke vil være en ændring,

der forudsætter en landzonetilladelse.52 Derimod kræver eksempelvis etablering af regnvandsbassiner efter

praksis en landzonetilladelse, hvor praksis viser at der ofte gives en tilladelse.53

En lokalplan for et område, der skal forblive i landzone, kan indeholde bestemmelse om, at lokalplanen

erstatter de tilladelser efter § 35, stk. 1, som er nødvendige for lokalplanens virkeliggørelse jf. PL §15, stk. 4.

49 Lovforslag L86, s. 4f samt s. 11. 50 [Anker, Planloven, s. 417f] 51 [Anker, Miljøregulering, s. 257] 52 NMK-519-00004 (Korup Å) 53 Eksempelvis NMK-31-00937, NMK-522-00128 mfl.

Side 17 af 61

1.5. Vandløbsloven En gennemførelse af klimatilpasningstiltag i og ved vandløb, vil som altovervejende udgangspunkt kræve en

sagsbehandling efter vandløbslovens54 bestemmelser. I forhold til specialets problemformulering, vil det

derfor være relevant at behandle vandløbslovens udførlige bestemmelser om vedligeholdelse, regulativer,

regulering samt vandløbsrestaurering.

Vandløbsloven har efter lovens §1 til formål at sikre, at vandløb kan benyttes til afledning af vand.

Afledningen skal ske under hensyn til de miljømæssige krav til vandløbskvaliteten jf. lovens §1 stk. 2, et

forhold, der er nærmere behandlet i specialets Del II, afsnit 4.3.

Vandløbsloven finder anvendelse på vandløb, søer, grøfter, kanaler, rørledninger, dræn, hvis

tilstedeværelse og vedligeholdelse flere end en enkelt har interesse i jf. §2. Der er ikke i vandløbsloven eller

i dennes forarbejder, en definition af begrebet vandløb. Praksis tager udgangspunkt i definitionen,

oprindeligt opstillet af Flemming Tolstrup, hvor et vandløb defineres som:

”en afgrænset terrænfordybning, dannet i det øjemed at samle og lede vandet, med regelmæssig

afstrømning”55.

Vandløb inddeles i offentlige og private vandløb, hvor offentlige vandløb består af aktivt optagede vandløb

jf. lovens §9. Både offentlige og private vandløb er omfattet af vandløbsloven, hvorefter forskellen er, at

vedligeholdelsen af offentlige vandløb påhviler kommunen, ligesom der skal udarbejdes et regulativ til alle

offentlige vandløb jf. lovens §12.

Vandløbsregulativer

For offentlige vandløb foretages en del af prioriteringen mellem interesser, gennem vandløbsregulativerne

(lovens kap. V). Et regulativ er et specifikt administrativt dokument for et givent vandløb, der helt

overordnet skal indeholde bestemmelser om vandløbets skikkelse eller vandføringsevne samt vandløbets

vedligeholdelse, og derved sikre afledningen af vand under hensyn til de miljømæssige krav.

Vandløbsregulativerne skal udformes, så bestemmelserne heri ikke strider mod de natur- og miljømæssige

krav til vandløbskvaliteten, som fastsættes i henhold til anden lovgivning, jf. vandløbslovens § 1, stk. 2. 56

Vandløbsregulativer skal efter lovens forarbejder udarbejdes på baggrund af den målsætning, som fremgår

af planerne for vandløbet. 57 Ved vandløbslovens vedtagelse i 1982 var dette især

recipientkvalitetsplanerne, der nu er erstattet af vandplanlægningsloven med tilhørende bekendtgørelser

jf. afsnit 1.3.

Regelgrundlaget for udarbejdelse af regulativer for offentlige vandløb, er vandløbslovens § 12, og den hertil

hørende bekendtgørelse58. Derudover findes der i cirkulære om vandløbsloven59 og cirkulæreskrivelse om

standardregulativer for offentlige vandløb60, krav til indholdet af regulativerne. Heri findes en uddybende

54 LBK nr 127 af 26/01/2017: Lov om vandløb. 55 [Tolstrup, UfR 1959B.157] samt eksempelvis NMK-510-0083 og NMK-43-00537. 56 [Vejledning, Vandløbsregulativer, s. 18] 57 FT 1982, tillæg A, lovforslag nr. L 58, Lov om vandløb. 58 BEK nr. 919 af 27/06/2016 om regulativer for offentlige vandløb. 59 Cirkulære nr. 21 af 26. februar 1985, afsnit 7. 60 Cirkulæreskrivelse af 20. juli 1984.

Side 18 af 61

liste af emner, hvorom der kan fastsættes bestemmelser i vandløbsregulativer. Til alle regulativer skal der

udarbejdes en redegørelse om grundlaget for- og konsekvenserne af regulativet.

Selve regulativet skal bl.a. indeholde bestemmelser om vandløbets fysiske tilstand. Tilstanden fastsættes

enten som geometrisk skikkelse udtrykt ved fastsatte bundkoter, bundbredder og skråningsanlæg eller som

vandføringsevne, udtrykt ved en fastsat vandstand med en dertil hørende teoretisk vandføring.

Vandløbets fysiske tilstand er grundlaget for bestemmelserne om omfanget af vandløbets vedligeholdelse,

hvortil regulativerne indeholder bestemmelser om hyppigheden af grødeskæringer, terminer (tidsfrister)

for grødeskæring, krav til opgravning af eventuelle aflejringer mv.

Ved revision eller udarbejdelse af et nyt regulativ, fastsættes et vandløbs fysiske tilstand med

udgangspunkt i vandløbets faktiske forhold. Den fastsatte skikkelse i et hidtidig regulativ lægges dog til

grund i de tilfælde, hvor vandløbets dimensionerne er større, end hvad der følger af regulativet. Alternativt

vil der skulle gennemføres en reguleringssag efter lovens kapitel VI.61

Hvis en ændret vedligeholdelsespraksis indebærer en forøgelse af den skikkelse eller vandføringsevne, der

er fastsat i regulativet, skal der samtidig med regulativrevisionen gennemføres en reguleringssag efter

vandløbslovens kapitel VI. Der kan således ikke lovligt foretages en ”regulering i regulativet”.

I ekstensivt dyrkede områder uden reelle afvandingsinteresser, har der tidligere været praksis for at

udlægge vandløb til ”naturvandløb”. Det følger imidlertid af en udtalelse fra folketingets ombudsmand i

2001, at der ikke er holdepunkter for at antage, at der i vandløbsloven er hjemmel til at udlægge et

offentligt vandløb som naturvandløb.62 Ombudsmanden udtalte, at vandløbslovens bestemmelser om faste

krav til vandløbets skikkelse, må forstås sådan, at et regulativ skal indeholde faste angivelser for enten

bundbredde, bundkote og skråningsanlæg, eller til vandløbets vandføringsevne. Denne linje er

efterfølgende blevet fulgt i klagenævnspraksis.63

Vedligeholdelse af vandløb

Reglerne om vedligeholdelse af vandløb fremgår af vandløbslovens kapitel 7. Af lovens §27 fremgår, at

”Vandløb skal vedligeholdes således, at det enkelte vandløbs skikkelse eller vandføringsevne ikke ændres,

medmindre andet er fastsat i regulativet, jf. § 12, stk. 4, eller i afgørelse efter § 36 a, stk. 1.”

Grundlæggende for vedligeholdelse er således, at vandløbsmyndigheden er forpligtiget til at sikre den

skikkelse eller vandføringsevne, der er fastsat i regulativet. Dette sker gennem grødeskæring samt fjernelse

af aflejringer (opgravning). Det indebærer, at vandløbsmyndigheden ikke må forøge vandføringsevnen eller

skikkelsen, dvs. gøre vandløbet større. Modsat indebærer det også, at vedligeholdelsen skal sikre, at

dimensionerne ikke bliver mindre end det, der er fastsat i regulativet.

61 [Vejledning, Vandløbsregulativer, s. 8-9] 62 FOU nr. 2001.248 63 Se bl.a. NMK-43-00316

Side 19 af 61

Såfremt myndigheden ikke vedligeholder vandløbet i overensstemmelse med regulativets bestemmelser,

kan denne ifalde et erstatningsansvar for tab lidt som en følge heraf jf. nærmere i specialets afsnit 3.2.

Sålænge myndigheden har overholdt regulativets vedligeholdelsesforpligtigelser, vil oversvømmelser

grundet usædvanlige nedbørsmængder, ikke medføre et erstatningsansvar64. Det samme må formodes at

gælde vedrørende eventuelle oversvømmelser grundet generelle klimaændringer. Der er således ikke

bestemmelser i den gældende vandløbslov, der forpligtiger kommunen til, gennem vandløbsregulativer, at

tage hensyn til eventuelle klimaforandringer. Ud fra retspraksis er det afgørende, at der sikres en

vandføringsevne som angivet i regulativet, og ikke nødvendigvis, at regulativets grødeskæringsterminer er

præcist overholdt.65

Vandløbsregulering

Enhver ændring af et vandløbs skikkelse er en regulering i vandløbslovens forstand jf. lovens §16. En sådan

regulering kræver tilladelse efter vandløbslovens kapitel VI.

Vandløbsmyndighedens behandling og afgørelser af sager om regulering, er nærmere reguleret af

reguleringsbekendtgørelsen66, der bl.a. indeholder en række krav til indhold af en tilladelse til regulering af

vandløb, krav til offentliggørelse af forslag til reguleringssager og fordeling af udgifter til konkrete

reguleringsprojekter. Af bekendtgørelsens §18 fremgår, at der ved reguleringssager skal tages hensyn til

”samtlige afvandingsinteresser ved vandløbet samt sikre, at projektet er foreneligt med hensynet til den

miljømæssige målsætning, der er fastlagt for vandløbet”.

Diger

Vandløbsloven omfatter diger i og ved vandløb jf. lovens §2, stk. 4. Diger og udpumpningsanlæg, er

reguleret i lovens kapitel 9, med nærmere bestemmelser i reguleringsbekendtgørelsens67 kapitel 3.

Vandløbsrestaurering

Vandløbsmyndigheden har mulighed for at gennemføre en række restaureringstiltag i vandløbene efter

lovens kapitel VIII. Vandløbsrestaureringer vil ofte, men ikke afgrænset til, omfatte de i vandområdeplanen

udpegede indsatser, som nævnt i afsnit 1.3. Indsatserne vil ofte være udlægning af gydegrus, fjernelse af

spærringer eller genslyngning af udrettede vandløb. Indsatserne vil ikke kunne have karakter af egentlige

klimatilpasningsprojekter, men vil kunne have en betydelig synergieffekt hermed jf. specialets Del II.

For vandløbsrestaureringsprojekter må vandløbets evne til afledning af vand ikke må påvirkes væsentligt, jf.

cirkulæret for vandløbsloven68. Dette ses udmøntet i praksis, hvor miljø- og fødevareklagenævnet i flere

sager har fastslået, at vandløbsmyndigheden ved iværksættelse af restaureringsprojekter er forpligtet til at

inddrage hensynet til de afvandingsmæssige interesser ved myndighedens behandling af

restaureringssager.69

64 Overtaksationskendelse MAD 2010.1224 65 Se bl.a. TfL.2004.152 66 Bek nr. 834 af 27/06/2016 om vandløbsregulering og -restaurering 67 Se note 66. 68 Cirkulære nr 21 af 26. februar 1985. 69 Se bl.a. NMK-43-00674 og NKM-4300677.

Side 20 af 61

1.6. Naturbeskyttelse Naturbeskyttelse og naturhensyn er en essentiel del af en helhedsorienteret vandplanlægning, ligesom

hensynet har stor betydning i forhold til gennemførelse af konkrete klimatilpasningsprojekter. Potentielle

konflikter i forhold til klimatilpasningstiltag samt dispensationsmuligheder, er nærmere behandlet i

specialets Del II, afsnit 4.1 og 4.2.

1.6.1 Naturbeskyttelsesloven

Naturbeskyttelsesloven70 har til formål at værne om naturen med dens bestand af vilde dyr og planter og

deres levesteder, samt værne om de landskabelige og kulturhistoriske værdier.

I forhold til klimatilpasning og vandhåndtering, varetager loven først og fremmest naturbeskyttelseshensyn

gennem den generelle beskyttelsesbestemmelse i §3. Derimod regulerer loven ikke de hensyn der

varetages gennem vandløbsloven.71 Eksempelvis blev det vurderet i forbindelse med indførelsen af

beskyttelsesbræmmer ved vandløb, at de foreslåede bræmmer ikke ville have væsentlig betydning for

naturbeskyttelse i bred forstand, hvorfor spørgsmålet skulle reguleres igennem vandløbsloven.72

Naturbeskyttelsesloven indeholder bl.a. regler, der tilsigter at beskytte en række naturtyper, herunder

søer, heder, moser, strandenge, strandsumpe, ferske enge, overdrev samt klitfredede arealer. For de

beskyttede naturtyper, gælder at der ikke må ikke foretages ændringer i tilstanden jf. lovens §3. Efter

lovens §3 må der ej heller foretages ændringer i tilstanden af de vandløb, der af miljøministeren er udpeget

som beskyttede. Det nærmere grundlag for administration af lovens §3 er uddybet i en vejledning73, mens

kriterier for udpegning af beskyttede vandløb er fastlagt i cirkulære.74

Lovens §16 indeholder en 150 meter bred beskyttelseslinje (å-beskyttelseslinje) på hver side af de

beskyttede vandløb, indenfor hvilken der bl.a. ikke må foretages beplantning eller terrænændringer.

Forbuddet gælder dog ikke for foranstaltninger, der efter vandløbsloven er meddelt påbud om eller

tilladelse til.

Der kan i en fredningskendelse efter naturbeskyttelsesloven (eller de tidligere naturfredningslove), være

fastsat særlige bestemmelser om beskyttelse af åer og ådale mv.

Det fremgår af lovens §2, at lovens beføjelser tillige skal anvendes med sigte på at genoprette vådområder

og ådale, og derigennem medvirke til at forbedre vandmiljøet jf. nærmere herom i specialets afsnit 2.3.

70 LBK nr. 934 af 27/06/2017: Lov om naturbeskyttelse 71 [Anker, Miljøregulering, s. 271] 72 FT 1991/92 B sp. 246 ff. 73 Vejledning om Naturbeskyttelseslovens §3 af d. 24/06/2009. 74 Cirkulære nr. 6 af 14. januar 1982.

Side 21 af 61

1.6.2 Miljømålsloven

Miljømålsloven75 indeholder bestemmelser, der gennemfører dele af habitatdirektivet jf. afsnit 1.1. Loven

har til formål at fastlægge rammerne for planlægning inden for de internationale naturbeskyttelsesområder

- de såkaldte Natura2000-områder.

I forhold til sammenhængen med vandplanlægningsloven, fremgår det af §6 i ”Bekendtgørelse om

kommunalbestyrelsernes Natura 2000-handleplaner”76, at der skal sikres et samspil mellem Natura 2000-

handleplaner og vandplanlægningen, herunder en sikring af vandbehov for de naturtyper, der er direkte

afhængige af et vandøkosystem. Det fremgår endvidere, at mål om forbedret vandkvalitet i søer og vandløb

skal realiseres gennem indsatsen i vandplanlægningen og således ikke i de kommunale Natura 2000-

handleplaner, jf. bekendtgørelsens §6, stk. 2.

1.6.3 Habitatbekendtgørelsen

Habitatbekendtgørelsen77 udpeger Danmarks Natura2000-områder og fastsætter regler for behandling af

sager, der kan påvirke områderne og de arter, som er generelt beskyttede efter habitatdirektivets art. 12 og

13, de såkaldte bilag IV-arter.

Udpegningen af vandløb som Natura 2000-områder sker både for at beskytte vandløb som naturtype og

vandløb som levested for bestemte arter. Arterne omfatter både visse fiskearter, pattedyr og insekter.78

Forholdet er nærmere behandlet i specialets Del II, afsnit 4.1.

1.7. Miljøbeskyttelsesloven Miljøbeskyttelseslovens79 formål er at medvirke til at værne om natur og miljø, så samfundsudviklingen kan

ske på et bæredygtigt grundlag, i respekt for menneskets vilkår, og for bevarelse af dyre- og plantelivet. Af

særlig interesse i forhold til vandhåndtering, skal kort nævnes lovens § 27 der fastsætter at stoffer, der kan

forurene vandet, ikke må tilføres vandløb. Der kan dog efter § 28 gives tilladelse til, at spildevand tilføres

vandløb (en såkaldt udledningstilladelse). Ved udledningstilladelse skal den hydrauliske belastning af

vandløbet vurderes, således at udledninger ikke giver anledning til ”uønsket erosion eller oversvømmelse af

vandløbsnære arealer”80.

Spildevandsplaner

De danske kommuner skal i henhold til Miljøbeskyttelseslovens § 32 udarbejde en plan for bortskaffelse af

spildevand. Indholdet er nærmere reguleret i spildevandsbekendtgørelsen81.

Gennem spildevandsplanen foretages en overordnet planlægning af, hvordan spildevandet skal håndteres.

Planen skal indeholde oplysninger omkring hvordan den forholder sig til kommune- og vandplanen og til

vandløbenes fysiske tilstand jf. spildevandsbekendtgørelsens § 5.

75 LBK nr. 119 af 26/01/2017: lov om miljømål mv. for internationale naturbeskyttelsesområder. 76 BEK nr. 944 af 27/06/2016, udstedt med hjemmel i miljømålsloven. 77 BEK nr. 926 af 27/06/2016: udpegning og administration af internationale naturbeskyttelsesområder samt beskyttelse af visse arter. 78 [Basse, Miljøretten 2, s. 443f] 79 LBK nr. 966 af 23/06/2017 80 Se bl.a. NMK-10-00654, hvor nævnet ophævede Aalborg Kommunes udledningstilladelse fra Egnsplanvej. 81 BEK nr. 1469 af 12/12/2017

Side 22 af 61

Spildevandsplanen må således ikke stride mod regler om indsatsprogram udstedt med hjemmel

vandplanlægningsloven eller mod kommuneplanen jf. miljøbeskyttelsesloven § 32, stk. 3.

Udarbejdelsen og vedtagelsen af planen en myndighedsopgave, som varetages af kommunen.

1.8. Vandsektorloven Kommunernes forhold til forsyningsvirksomhederne vil jf. specialets afgrænsning, ikke blive uddybende

behandlet i nærværende. Forholdet er dog af stor betydning for en helhedsorienteret, klimatilpasset

vandhåndtering, og reguleres overordnet set gennem vandsektorloven82. Siden lovens ikrafttræden d. 1.

januar 2010 har kommunerne således ikke måtte deltage i aktiviteter forbundet med vand- og

spildevandsforsyning jf. lovens § 15, stk. 1. Aktiviteterne defineres i lovens §2 som:

”vand- eller spildevandsforsyningsvirksomheder med spildevandsforsyningsaktivitet: Transport, behandling

eller afledning af spildevand mod betaling.”

Definitionen af spildevand er fastlagt i spildevandsbekendtgørelsens § 4, hvoraf fremgår at ved spildevand

forstås ”alt vand, der afledes fra beboelse, virksomheder, øvrig bebyggelse og befæstede arealer”.

Vandsektorloven har således medført en række nye krav til bl.a. adskillelsen fra forsyningsvirksomhederne

og aktiviteter knyttet hertil, men har også givet kommunerne nye muligheder for bl.a. et samarbejde

omkring en takstfinansieret håndtering af regnvand. Planlægningen herfor, reguleres bl.a. i de kommunale

spildevandsplaner.

1.9. Aftale om klimatilpasningsplaner I henhold til aftalen mellem KL og regeringen fra 2012, skulle alle kommuner udarbejde

klimatilpasningsplaner frem mod udgangen af 2013.83 Klimatilpasningsplanerne skulle skabe overblik over

arbejdet med klimatilpasning i kommunerne samt prioritere konkrete indsatser. Naturstyrelsen har

udarbejdet en vejledning om klimatilpasningsplaner84, der sammen med selve ”aftalen” udgør de eneste

konkrete retningslinjer og krav til kommunernes udarbejdelse af klimatilpasningsplanerne.

Aftalen gav valgfrihed mellem hvorvidt klimatilpasningsplanen blev indarbejdet i selve kommuneplanen

eller som et tillæg hertil. Det var et krav, at kommuneplanens redegørelse skulle indeholde en beskrivelse

af det risikobillede, der fremkom på baggrund af kommunens risikokortlægning.

Aftalen indeholdt et konkret krav om en kommunal risikokortlægning, bestående af et oversvømmelses-

kort, et værdikort og et sammenfattende risikokort.85 Oversvømmelseskortet viser oversvømmelsesrisikoen

fra hav, vandløb, grundvand og nedbør, suppleret med oversvømmelsesrisiko fra spildevandssystemet.

Værdikortet viser værdien samt placeringen af bygninger mm. Risikokortet blev dannet på baggrund af en

sammentrækning af data fra oversvømmelseskort og værdikort.

Aftalen indeholdt derudover ingen faste retningslinjer for klimatilpasningsplanen, dens indpasning i

kommuneplanen eller for løbende revision og opdatering af planen.

82 LOV nr 469 af 12/06/2009 83 Aftale om kommunernes økonomi for 2013 mellem KL og regeringen, indgået d den 10. juni 2012 84 [Vejledning, Klimatilpasningplaner] 85 [Vejledning, Klimatilpasningplaner, s. 6-7]

Side 23 af 61

Klimatilpasningsplanerne vil, gennem implementeringen i kommuneplanerne, have en sammenhæng med

den overordnede statslige planlægning og med den kommunale sektorplanlægning. Eksempelvis udgør

vand-, natur- og risikostyringsplaner bindinger for klimatilpasningsplanerne, mens den nærmere

planlægning for gennemførelsen af de konkrete indsatser, vil skulle ske gennem sektorplanlægningen og

reguleres gennem speciallovgivningen.86

1.10. Miljøvurderingsloven Ud over krav til tværgående planlægningsmæssige hensyn i især planloven, er der i lovgivningen specifikke

krav til miljømæssige vurderinger, hvor vurderingerne skal foretages på tværs af sektorer.

Planer, programmer og konkrete projekter, reguleres af bestemmelser i miljøvurderingsloven87, der

gennemfører EU-direktiv om vurdering af bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet88 samt

VVM-direktivet89.

Nedenfor følger en gennemgang af planer og programmer samt konkrete projekter, med umiddelbar

relevans for en klimatilpasset vandhåndtering.

1.10.1. Planer og programmer

Af relevans for en klimatilpasset planlægning, finder loven bl.a. anvendelse på planer og programmer som

jf. lovens §2

”fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser til projekter eller medfører krav om en vurdering af

virkningen på et internationalt naturbeskyttelsesområde”.

Lovens krav opdeles i krav om hhv. en vurdering (”screening”) af om en plan kan have væsentlig indvirkning

på miljøet og egentlig ”miljøvurdering”.

Der er således jf. §8, stk. 1 krav om, at myndigheden altid skal gennemføre en miljøvurdering af planer og

programmer, hvor disse udarbejdes inden for bl.a. vandforvaltning, fysisk planlægning og arealanvendelse

og fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser til de projekter, der er omfattet af lovens bilag 1

og 2. Desuden er der krav om en miljøvurdering, hvor planer og programmer er omfattet af kravet om en

vurdering af virkningen på et internationalt naturbeskyttelsesområde jf. §8, stk. 1, nr. 2 (se nærmere herom

i specialets Del II, afsnit 4.1).

Hvor en plan/program kun fastlægger anvendelsen af ”mindre områder” og ”på lokalt plan”, skal disse

indledningsvist blot screenes jf. §8, stk. 2. Ved screeningen skal inddrages kriterier fra lovens bilag 3, og der

skal kun udarbejdes en egentlig miljøvurdering, hvis det efter screeningen vurderes, at planen vil kunne få

væsentlig indvirkning på miljøet jf. §10.

Hvis myndigheden skal gennemføre en miljøvurdering i henhold til § 8, stk. 1, skal myndigheden udarbejde

en miljørapport, hvorigennem den sandsynlige indvirkning på miljøet vurderes på grundlag af en

inddragelse af de oplysninger, der er nævnt i lovens bilag 4.

86 [Vejledning, Klimatilpasningsplaner, s. 37] 87 LBK nr. 448 af 10/05/2017: Lov om miljøvurdering af planer og programmer og af konkrete projekter (VVM) 88 Direktiv 2001/42/EF af 27. juni 2001 89 Direktiv 2011/92/EU af 13. december 2011

Side 24 af 61

Af planer med umiddelbar relevans for en klimatilpasset vandhåndtering, kan nævnes:

Planloven

Der er - hverken i litteraturen eller i praksis - tvivl om, at både kommuneplaner (inkl. tillæg) samt lokal-

planer er omfattet af loven, og dermed som minimum skal screenes for væsentlig indvirkning på miljøet.

Klimatilpasningsplaner udarbejdet som beskrevet ovenfor i afsnit 1.9, implementeres som en del af kom-

muneplanen (som retningslinjer) og vil dermed også som minimum være omfattet af kravet til screening.

Spildevandsplaner efter miljøbeskyttelsesloven

Spildevandsplaner er både i litteraturen og i praksis vurderet at være omfattet af loven, og skal dermed

som minimum screenes for væsentlig indvirkning på miljøet. I flere sager har natur- og miljøklagenævnet

afgjort, at en spildevandsplan kan være af væsentlig betydning for miljøet, og at der derfor skal udarbejdes

en egentlig miljøvurdering.90

Risikostyringsplaner efter oversvømmelsesloven

Risikostyringsplaner jf. specialets afsnit 1.2 ovenfor, må vurderes at være omfattet af loven. De fleste af de

udpegede kommuner har således også som minimum gennemført en screening i forhold til væsentlig

indvirkning på miljøet.91

Vandløbsloven - vandløbsregulativer

Hvis et vandløbsregulativ, gennem habitatdirektivets krav om vurdering for påvirkning af Natura2000-

områder (jf. nærmere herom i afsnit 4.1), må vurderes at kunne have en væsentlig påvirkning af et

Natura2000-område, vil regulativet blive omfattet miljøvurderingslovens krav om miljøvurdering allerede jf.

§8, stk. 1, nr. 2.

Hvis ikke regulativet vurderes at kunne påvirke et Natura2000-område, er retsstillingen derimod ikke klar.

Miljøministeriet har således i en skrivelse til kommunerne i 2006, konkret vurderet, at vandløbsregulativer

ikke skulle vurderes efter reglerne om miljøvurdering af planer og programmer.

Hvorvidt dette er et udtryk for den gældende retsstilling i 2018, er nok tvivlsom. Selvom det fremgår af

forarbejderne til den gældende miljøvurderingslov, at begrebet planer og programmer svarer til

definitionen i den tidligere lov92, er der sket en markant ændring i opfattelsen af begrebet siden

miljøministeriets udtalelse i 2006. Som et eksempel herpå, kan nævnes sagen om Københavns

Borgerrepræsentations beslutning om rammer for myndighedsbehandling af Metroselskabets udvidede

arbejdstid på Cityringens byggepladser. Natur- og Miljøklagenævnet afgjorde, at rammerne var omfattet af

miljøvurderingsloven idet:

”(de) udgjorde en plan eller et program, der fastlagde rammerne for et fremtidigt anlæg” 93.

Et vandløbsregulativ kan betragtes som en plan for forvaltningen af det pågældende offentlige vandløb.

Selvom vandløbsregulativer ikke kan indeholder krav om så indgribende foranstaltninger, at det vil have

karakter af regulering/restaurering (jf. afsnit 1.5 ovenfor), kan det argumenteres for, at et regulativ

90 Se Bl.a. NMK-41-00141 og NMK-41-00075. 91 Se bl.a. Randers Kommune, http://sektorplaner.randers.dk/dk/risikostyringsplan/miljoevurdering/ 92 FT 2015/16, Lovforslag nr. L 147, s. 68. 93 NMK-10-00670

Side 25 af 61

fastlægger rammerne for fremtidige anlæg i vandløbet – og dermed måske omfattes af

miljøvurderingsloven. Af høringsudkast til vejledning til miljøvurderingsloven, fremgår det således også

direkte, at kommunale vandløbsregulativer vil være eksempler på planer, som er omfattet af lovens

regler.94

1.10.2. Konkrete projekter

For konkrete projekter er kravene til miljøvurdering afhængigt af, hvorvidt der er tale om projekter der er

omfattet af lovens Bilag 1 eller 2. For projekter omfattet af lovens Bilag 1, gælder jf. §15, stk. 1., nr. 1, at der

er krav om en miljøvurdering efter krav til indhold i lovens §20.

Såfremt der er tale om et projekt omfattet af lovens Bilag 2, skal myndigheden i henhold til §21 jf. §17,

vurdere og træffe afgørelse (screeningsafgørelse efter vurdering ud fra kriterier i lovens Bilag 6) om

hvorvidt projektet er omfattet af krav om miljøvurdering. I vurderingen indgår bl.a. oplysninger om

forventet virkning på miljøet jf. lovens Bilag 5.

Miljøvurderings(VVM)-processen er nærmere reguleret i bekendtgørelse udstedt med hjemmel i loven.95

Bekendtgørelsen fastlægger i §7, at for projekter der både er omfattet af krav til VVM-vurdering og om

vurdering i forhold til habitatbekendtgørelsen (se evt nærmere i specialets Del II, afsnit 4.1), skal VVM-

myndigheden sikre, at der gennemføres en samlet miljøvurderingsproces og en samlet

myndighedsvurdering efter retningslinjer i bekendtgørelsens §8.

Hvis et projekt forudsætter planlægning efter planloven, må VVM-myndigheden ikke meddele tilladelse til

at påbegynde et projektet, før det nødvendige plangrundlag for projektet er tilstede efter planlovens regler

herom jf. bekendtgørelsens §11.

Omfattede klimatilpasningsprojekter

Både vandløbsrestaureringsprojekter samt klimatilpasningstiltag i vandløb, vil efter omstændighederne

kunne få væsentlig indvirkning på miljøet. Konkret er ingen klimatilpasningsprojekter umiddelbart omfattet

af lovens Bilag 1, og dermed ubetinget VVM-pligtige. Derimod er en række vandhåndteringsrelaterede

projekter omfatter af lovens Bilag 2, herunder:

- Nr. 1c ”vandforvaltningsprojekter”

- Nr. 10f ”regulering af vandløb”

- Nr. 10g ”dæmninger og andre anlæg til opstuvning af vand”

Derved vil langt de fleste projekter i vandløb – og derved de fleste klimatilpasningsprojekter - som

minimum være omfattet af kravet om en screeningsafgørelse efter lovens §21.

94[Vejledning, Miljøvurderingslov, s. 24] 95 BEK nr. 1470 af 12/12/2017

Side 26 af 61

1.11. Opsamling på specialets Del I Reguleringen af kommunernes klimatilpasning sker både gennem krav til kommunernes planlægning og

krav om en gennemførelsen af konkrete indsatser. På trods af en tværgående regulering i eksempelvis

vandrammedirektivet og planloven, eksisterer der ikke en samlet regulering af klimatilpasning eller

vandhåndtering. Der er derimod tale om et kompleks sammenspil mellem både speciallovgivningen og

sektorplaner.

Kravene til kommunernes klimatilpasning afhænger bl.a. af, hvorvidt den enkelte kommune er udpeget

som et risikoområde gennem oversvømmelsesloven, med deraf følgende konkrete og relativt omfattende

forpligtigelser til udarbejdelse af risikostyringsplaner, handlingsplaner mv.

Ud over oversvømmelseslovens konkrete regulering af udpegede risikoområder, er det fælles billede, at

kommunerne i høj grad er overladt et skøn ift. omfang og indhold af planlægningen for en klimatilpasset

vandhåndtering. Planlægningen vil overordnet set skulle ske gennem kommuneplanens retningslinjer og

rammer, hvoraf flere er af stor relevans for en klimatilpasset vandhåndtering.

Planlovsændringen i 2012, hvor klimatilpasning blev tilføjet som et planlægningsmæssigt relevant hensyn,

betyder, at der ved ny bebyggelse eller ændringer af arealanvendelsen, kan stilles krav om klimatilpasning

ift. lokalplankataloget. Efter planlovsændringen i 2017, er kommunerne forpligtiget til at foretage en

udpegning af oversvømmelsestruede områder samt planlægge nødvendige afværgeforanstaltninger, hvis

der i disse områder skal ske en ny byudvikling eller en ændret arealanvendelse.

Klimatilpasningsprojekters forhold til beskyttet natur kan opdeles på hensyn til naturtyper eller arter

omfattet af habitatdirektivets beskyttelse, og hensyn til natur beskyttet efter naturbeskyttelsesloven. De

potentielle konflikter og muligheder for dispensation er nærmere behandlet i specialets Del II.

I specialets Bilag 2 findes et skemaopbygget overblik over kommunens muligheder, forpligtigelser og

potentielle konflikter for en klimatilpasset vandhåndtering. Skemaet vil, sammen med nærværende afsnit,

kunne anvendes som en overbliksgivende opsamling på specialets Del I.

Side 27 af 61

Del II – Analyse af udvalgte delområder I specialets Del II følger en nærmere analyse af gældende ret i forhold til arealerhvervelse og påvirkning af

arealer ved en klimatilpasset vandhåndtering.

Mulighederne for arealerhvervelse behandles i nedenstående afsnit 2, og indeholder en analyse af

ekspropriationshjemmel samt af muligheden for at indgå frivillige aftaler gennem eksempelvis opkøbs- eller

erstatningsordninger, herunder behandles spørgsmålet omkring kommunalfuldmagtens grænse i forhold til

klimatilpasningstiltag.

Muligheden for klimatilpasning uden en egentlig arealerhvervelse, igennem en regulering eller planlagt

arealpåvirkning, vil blive behandlet i afsnit 3.

I afsnit 4 analyseres de potentielle konflikters betydning for planlægning og gennemførelse af en

helhedsorienteret- og klimatilpasset vandhåndtering.

2. Arealerhvervelse til klimatilpasning Af hensyn til specialets omfang, redegøres kun kortfattet for de generelle betingelser for ekspropriation af

fast ejendom.

Afsnittet vil således fokusere på en analyse af konkret hjemmel til ekspropriation af arealer til brug for en

klimatilpasset vandhåndtering. Afsnittet vil behandle ekspropriationshjemlen i planloven,

naturbeskyttelsesloven, vandløbsloven og miljøbeskyttelsesloven.

2.1. Generelle ekspropriationsbetingelser Ifølge grundlovens §73 om den private ejendomsrets ukrænkelighed, må ekspropriation kun ske ”hvor

almenvældet kræver det” og kun ”ifølge lov”. På grundlag af praksis, gælder der desuden en række

betingelser, som skal være opfyldt ved en ekspropriation. I hovedtræk er betingelserne, at

ekspropriationen skal være lovlig, tidsmæssig aktuel og nødvendig for realiseringen af ekspropriations-

formålet i den konkrete situation. 96

I lovlighedskravet ligger, at der skal være en egentlig lovhjemmel og ekspropriationens faktiske formål skal

være omfattet af legale hensyn i forhold til den konkrete lov.

Aktualitetskravet betyder, at realiseringen af et konkret projekt skal være nært forestående, herunder skal

den nødvendige planlægning være vedtaget og de fornødne økonomiske midler reelt være til rådighed.

Sammen med lovlighedskravet udlægges aktualitetskravet også som et krav om, at der før ekspropriation

kan foretages, skal foreligge alle nødvendige myndighedstilladelser.97 Det er et omtvistet spørgsmål om,

hvorvidt forhånds- eller principtilladelser er tilstrækkeligt for at opfylde kravet.98 Der findes således flere

klagenævnsafgørelser, hvor forhåndstilladelser ikke er vurderet tilstrækkelige.99

Det overordnede nødvendighedskrav er lovgivers skøn af, hvorvidt et formål er så vigtigt i forhold til

almenvældet, at der skal være mulighed for ekspropriation i lovgivningen. For det konkrete

96 [Basse Miljøretten 1, s. 64] 97 Se eksempelvis NMK-519-00004 98 [Anker, Planloven, s. 735] 99 Bl.a. NMK-10-00748.

Side 28 af 61

ekspropriationsbegreb efter en given lov, dækker betingelsen om nødvendighed over et dobbelt krav. En

ekspropriation skal således både være nødvendig af hensyn til almene samfundshensyn (almenvellet) og

skal være af væsentlig betydning for virkeliggørelsen af indsatsen. Endvidere skal indgrebet være

proportionalt og derved stå i rimeligt forhold til de interesser der forfølges med indgrebet.100

2.2. Ekspropriation efter planloven Som det fremgår af specialets afsnit 1.4, har lokalplaner umiddelbar retsvirkning over for borgere. Bortset

fra enkelte betingelser for ibrugtagning af nye områder eller bebyggelser jf. §15, stk. 2, fastsætter en

lokalplan dog ikke en egentlig handlepligt, men retter sig derimod alene mod de fremtidige forhold. En

lokalplan kan derfor ikke regulere en ændring af eksisterende lovlig anvendelse, medmindre lokalplanen

kan danne grundlag for ekspropriation.

Efter planlovens §47, stk. 1, kan kommunalbestyrelsen ekspropriere fast ejendom, der tilhører private, eller

privates rettigheder over fast ejendom, når ekspropriationen vil være af væsentlig betydning for at sikre

virkeliggørelsen af en lokalplan.

Som nævnt i specialets Del I afsnit 1.4, skal bestemmelser i en lokalplan skal være begrundet i saglige og

planlægningsmæssigt relevante hensyn, hvor formålet er i overensstemmelse med planlovens

formålsbestemmelse i § 1, og derved tjene almene samfundshensyn101. Ekspropriation til virkeliggørelse af

en lokalplan forudsætter ligeledes, at lokalplanen opfylder planlovens bestemmelser, herunder skal den

være i overensstemmelse med kommuneplanens retningslinjer og planrammer i §11a og 11b.

Bestemmelserne i lokalplanen skal tillige ligge inden for rammerne af lokalplankataloget i §15, stk. 2 – og

der kan derfor ikke eksproprieres til bestemmelser uden hjemmel heri102.

Som nævnt i specialets afsnit 1.4, indeholder planlovens § 15, stk. 1, efter planlovsændringen i 2012, bl.a.

en henvisning til, at en lokalplans planlægningsmæssige begrundelse kan være ”klimatilpasning”, der

således nu er et af de emner, der kan indgå i lokalplanlægningen som ét blandt flere hensyn.

Ekspropriation til klimatilpasningstiltag gennem lokalplan

Med indførelsen af ”klimatilpasning” som et planlægningsmæssigt relevant hensyn ved lokalplanlægning,

må det konkluderes, at der i planlovens §46 er hjemmel til ekspropriation af arealer til en klimatilpasset

vandhåndtering.

Der eksisterer dog endnu ingen nævneværdig rets- eller klagenævnspraksis om ekspropriationshjemlens

udstrækning i forhold til egentlige klimatilpasningsprojekter.

Bestemmelsen i planlovens §15, stk. 2, nr. 2, hvorved der kan planlægges for ”områdets anvendelse”, vil i

mange tilfælde kunne anvendes som hjemmel til bestemmelser om klimatilpasningstiltag i lokalplaner.

Anvendelsen må således kunne udstrækkes til at omfatte en bred palet af klimatilpasningstiltag, så længe

arealanvendelsen er begrundet i planlægningsmæssigt relevante hensyn, er i overensstemmelse med

planhierarkiet og ikke falder uden for planlovens overordnede formålsbestemmelser jf. specialets afsnit

1.4. Som det ligeledes fremgår af specialets afsnit 1.4/lokalplaner, er lovforarbejdernes oplistning af

100 [Anker, Planloven, s. 737 ff] 101 [Anker, Planloven, s. 736] 102 Se bl.a. KFE2004.272NKN

Side 29 af 61

eksempler på klimatilpasningstiltag, der - inden for lokalplankatalogets rammer - kan varetages med

hjemmel i planloven, ikke udtømmende.

I flere nyere klagenævnsafgørelser er ekspropriation af arealer til virkeliggørelse af bestemmelser i en

lokalplan om, at der ikke må opføres huse af nogen slags på et areal, eksempelvis blevet anset for et

planlægningsmæssigt relevant hensyn, omfattet af hjemlen i Planlovens § 15, stk. 2, nr. 2 og nr. 10. Efter

klagenævnspraksis er betingelsen, at der er en aktuel offentligretlig og planlægningsmæssig interesse i

friholdelsen for bebyggelse.103

Dobbelthjemmel – lex specialis betragtninger

For flere ekspropriationsformål, herunder ved ekspropriation på grundlag af en lokalplan, eksisterer der en

”dobbelthjemmel”, hvor to love giver ekspropriationshjemmel.104 Ud fra specialitetsbetragtninger kan der

argumenteres for, at der ikke kan fastsættes lokalplanbestemmelser for forhold, der specifikt kan reguleres

efter anden lovgivning. Eksempelvis vil spørgsmål om vejrettigheder, vedligeholdelse mv. i en lokalplan

skulle ske ved ekspropriation efter vejlovens bestemmelser og ikke kunne reguleres gennem bestemmelser

i en lokalplan.105 Der findes dog ikke en klar afgrænsning i hverken praksis eller litteraturen. 106

Lex specialis betragtninger vil muligvis føre til, at eksempelvis erhvervelse af arealer til etableringen af et

egentligt vådområde, skal ske efter naturbeskyttelseslovens bestemmelser, arealer til diger efter

kystbeskyttelsesloven, ligesom arealer til regulering af et vandløb må skulle ske efter vandløbsloven jf.

straks nedenfor.

Lokalplanlægning kan ikke regulere andre ministeriers lovgivning eller anvendes som incitamentsstrukturer

i form af eksempelvis tilskud, omlægning af afgifter mv. Der kan derfor ikke stilles krav i en lokalplan, der

går ud over de rammer der er fastsat i anden lovgivning.107

103 Se bl.a. NMK-32-00042 samt NMK-32-00008 om Roskilde Kommunes ekspropriation til virkeliggørelse af lokalplan om Festivalområdet. 104 [Basse, Miljøretten 1, s. 68] 105 Jf. bl.a. afgørelserne nævnt i MAD.2001.1041NKN og KFE2009.438NKN 106 [Anker, Planloven, s. 374] 107 FT 2011/2012, Lovforslag nr. L 148 – Ændring af lov om planlægning, s. 5.

Side 30 af 61

2.3. Ekspropriation efter naturbeskyttelsesloven Naturbeskyttelseslovens §60 giver Miljøministeren adgang til at ekspropriere til genopretning af

vådområder og ådale. Med hjemmel i naturbeskyttelseslovens § 60a, har miljøministeren givet

kommunalbestyrelsen bemyndigelse til ekspropriation, men kun ved gennemførelse af projekter inden for

arealer udpeget i medfør af planloven.108 Det planlægningsmæssige grundlag for ekspropriation til

vådområder er således kommuneplanen, som indeholder retningslinjer for genopretning af vådområder jf.

nærmere beskrevet ovenfor i afsnit 1.4.

Som et eksempel fra klagenævnspraksis er sagen om etablering af vådområde i Korup Å særligt relevant.

Her fandt klagenævnet efter en grundig gennemgang af de konkrete omstændigheder, at ekspropriationen

var lovlig, idet den både var aktuel, nødvendig og af ”almene interesse så tungtvejene, at ejerens interesse i

fortsat at kunne råde over arealet uden begrænsninger bør vige herfor” 109.

Vådområdeindsatser skal primært bero på frivillig deltagelse, og ekspropriation herfor kan derfor ”kun

undtagelsesvist anvendes hvor enkelte lodsejere er til hinder for gennemførelsen” 110. Dette vil - alt andet

lige - begrænse den reelle effekt af ekspropriationshjemlen.

Ved vådområdeprojekter findes en række muligheder for kompensering gennem jordfordeling og for

tilskud til kommunernes gennemførelse via statslige (og EU-) tilskudsordninger. Dette giver muligheder for

frivillige aftaler, der dog af hensyn til specialets omfang, ikke vil blive behandlet nærmere.

Definitionen på et vådområde i naturbeskyttelseslovens forstand, er relevant ift en vurdering af, hvorvidt

konkrete klimatilpasningsprojekter vil kunne omfattes af definitionen, og dermed hvorvidt der gennem

naturbeskyttelsesloven kan findes hjemmel til en ekspropriation. Den nærmere definition er specificeret i

bekendtgørelsesform. Den nærmere naturvidenskabelige redegørelse herfor falder uden for specialets

afgrænsning, men det fremgår bl.a., at formålet er:

”at forbedre natur og vandmiljø ved at reducere udledningen af kvælstof til fjorde og kystvande”, samt ”at

forbedre natur og vandmiljø ved ekstensivering af drift af landbrugsarealer på kulstofrige

lavbundsjorder.”111

Om end etablering af vådområder således er klart teknisk afgrænset og snarere må anses for at have

karakter af klimaforebyggelse end egentlig klimatilpasning, er der en række potentielle synergieffekter i

forhold til en klimatilpasset vandhåndtering. De i kommuneplanen udpegede arealer til lavbunds- og

vådområder, vil således med fordel kunne sammentænkes med bl.a. planlægningen af ”vandparkering” og

oversvømmelsesarealer.

108 BEK nr 852 af 30/06/2010, beføjelser ved genopretning af vådområder 109 NMK-519-00004 110 Miljøministeriets skrivelse af d. 22. december 2016: ”Anvendelse af ekspropriation ved gennemførelse af kommunale vådområdeprojekter”. 111 BEK nr 1439 af 06/12/2017, §2, stk. 1-3.

Side 31 af 61

2.4. Ekspropriation efter vandløbsloven Ekspropriation kan gennemføres efter reglerne i vandløbslovens § 71 til ”gennemførelse af foranstaltninger

efter loven, når almenvellet kræver det”.

Vandløbslovens § 71 blev indsat i 1982-vandløbsloven, ud fra reglerne om ekspropriation m.v. fra 1973-

vandløbsloven112. Omfanget af adgangen til at ekspropriere svarer ifølge lovbemærkningerne til

bestemmelserne i 1973-vandløbslovens § 89, hvorefter de tidligere vandløbsretter i fornødent omfang og

mod fuldstændig erstatning både kunne forlange arealer afstået og pålægge rådighedsindskrænkninger.113

Ligeledes fremgår det af forarbejderne til bestemmelsen, at såfremt en grundejer er bidragspligtig til en

konkret foranstaltning (eksempelvis ud fra nytteprincippet i en reguleringssag jf. ovenfor i afsnit 1.5) kan

ekspropriationserstatningens størrelse nedsættes tilsvarende.114

Ekspropriationshjemlens omfang ift klimatilpasningstiltag

Hverken 1973 loven eller den gældende vandløbslov og disses forarbejder, indeholder nogen direkte

behandling af problemstillingen vedrørende klimatilpasning. Disse indeholder således kun meget

begrænset fortolkningsbidrag til ekspropriationshjemlens udstrækning i forhold til muligheden for

arealerhvervelse til egentlige klimatilpasningsprojekter.

Der kan jf. lovforarbejderne alene eksproprieres rettigheder, der vedrører vandløbsretlige forhold. Det

betyder, at i modsætning til eksempelvis planlovens bredere formålsbestemmelse, kan vandløbslovens

afgrænsede formål give en række begrænsninger i ekspropriationshjemlen jf. nedenfor.

Som nævnt indledningsvist til dette afsnit, skal enhver hjemmel til ekspropriation administreres med

hensyntagen til de generelle betingelser for ekspropriationens lovlighed. Herunder skal

ekspropriationsformålet således være et legitimt formål under vandløbsloven. Spørgsmålet om, hvorvidt

der i vandløbsloven er hjemmel til ekspropriation til virkemidler ved en klimatilpasset vandhåndtering, vil

derfor skulle vurderes i forhold til lovens formål i især §1, stk. 1, der lyder:

”Ved denne lov tilstræbes at sikre, at vandløb kan benyttes til afledning af vand, navnlig overfladevand,

spildevand og drænvand.”

Der eksisterer ikke umiddelbart nogen relevant trykt rets- eller klagenævnspraksis om ekspropriations-

hjemlsens udstrækning. Eksisterende retspraksis omhandler udelukkende den formelle ekspropriations-

procedure, som eksempelvis I en sag fra Skive Kommunes, hvor vejlovens procedure for ekspropriation af

arealerhvervelse for regulering af vandløb i forbindelse med et vådområdeprojekt, ikke var overholdt.115

112 LBK nr. 523 af 26. september 1973. 113 FT 1982, tillæg A, lovforslag nr. L 58, Lov om vandløb, sp. 1200 114 [Tolstrup, Vandløbsloven 1973. s. 229] 115 NMK-43-00386

Side 32 af 61

Miljø- og Fødevareministeriet har 2017 udgivet to rapporter omkring regulering af bl.a. vandløbs-

lovgivningen i Danmark, hhv. ”Rapport fra ekspertudvalget til ændret vandløbsforvaltning” 116 og

”Lovkompas II” 117. I sidstnævnte rapport behandles vandløbslovgivningen som en del af et ekspertpanels

anbefalinger til en fornyelse af den samlede miljølovgivning. Om end de to rapporter ikke udgør egentlige

retskilder, vurderes begge at kunne udgøre et fortolkningsbidrag til ekspropriationshjemlens udstrækning.

I ”Lovkompas II” har ekspertpanelet i redegørelsen for gældende ret i forhold til en ny vandlov, under

emnet ”oversvømmelses- og klimasikringsplanlægning”, således anført at:

”Det bør overvejes, om der i vandloven skal fastsættes aftale- og indgrebsbeføjelser for kommunerne, der

kan sikre gennemførelse af oversvømmelses- og klimatilpasningsprojekter. I så fald bør der ligeledes tages

stilling til spørgsmålet om erstatning i forbindelse med indgreb i eksisterende forhold.”118

Tilsvarende fremhæves det i af ekspertudvalget i ”Rapport om ændret vandløbsforvaltning”, at formåls-

bestemmelsen i en ny vandløbslov bør præciseres, så loven også skal kunne tage hensyn til klimatilpasning

ud over de to nuværende hensyn; afledning af vand og miljø. Udvalget nævner specifikt, at en ny lov

dermed vil kunne:

”understøtte tiltag, der har til formål at forebygge eller minimere oversvømmelser i vandløbssystemerne,

herunder sikre mulighed for midlertidig opmagasinering i form af såkaldte vandparkeringspladser”119.

Udvalget nævner desuden, at en tilføjelse af begrebet ”klimatilpasning” i lovens formålsbestemmelse, vil

betyde ”at den eksisterende hjemmel for ekspropriation også kan anvendes til klimatilpasningsprojekter,

når der er væsentlige samfundsmæssige interesser tilknyttet.” 120

Idet en række klimatilpasningstiltag, således ikke ubetinget kan anses for værende omfattet af

vandløbsloven formålsbestemmelse, og derved være saglige hensyn, som legitimt kan gennemføres efter

vandløbsloven, er det nødvendigt at opdele analysen af ekspropriationshjelmens udstrækning på de

forskellige tekniske virkemidler.

Konkret vurdering ift forskellige virkemidler:

Som nævnt i specialets Del I, afsnit 1.0 og Bilag 1, kan de tekniske virkemidler for en klimatilpasset

vandhåndtering, overordnet set deles op i tre typer af foranstaltninger, der har til formål:

1) at sikre en større vandføringsevne (eksempelvis regulering til større dimensioner, etablering af nye

vandløb, hyppigere eller kraftigere vedligeholdelse), eller

2) at forsinke vandet (eksempelvis etablering af søer/forsinkelsesbassiner eller ved at drosle

vandføringen gennem enten fysisk foranstaltning eller reduceret grødeskæring), eller

3) at sikre mod oversvømmelse (etablering af diger mv.).

Ekspropriationshjemlen for disse tre typer vil blive behandlet i det følgende.

116 [Ekspertudvalg, Vandløbsforvaltning] 117 [Ekspertpanel, Lovkompas II] 118 [Ekspertpanel, Lovkompas II, s. 44] 119 [Ekspertudvalg, Vandløbsforvaltning, s. 19] 120 [Ekspertudvalg, Vandløbsforvaltning, s. 42]

Side 33 af 61

Ad 1)

I forhold til de konkrete virkemidler for en klimatilpasset vandhåndtering, vil reguleringssager og nye

vandløb kunne være effektive indgreb. Regulering af vandløbsprofilet og etablering af nye vandløb fremgår

direkte af vandløbslovens bestemmelser, og der eksisterer således en umiddelbar ekspropriationshjemmel.

En reguleringssag vil altid kunne rejses af lodsejere eller kommunen. Formålet har historisk set oftest været

en forbedret afvanding af landbrugsarealer, men vandløbslovens formålsbestemmelse omfatter også

afledning spildevand og overfladevand jf. afsnit 1.5 i specialets Del I.

En reguleringssag med formålet om at opnå en forøget vandføringsevne i forbindelse med en klimatilpasset

vandhåndtering, vil ikke umiddelbart være i konflikt med afvandingsmæssige interesser, idet en regulering

oftest vil medføre en forbedret afvanding af tilstødende (landbrugs)arealer i ”normalsituationen”, og kun

have en minimal negativ påvirkning ved større regnhændelser, tøbrud mv.

For at sikre hensynet til de natur- og miljømæssige målsætninger (nærmere herom i afsnit 4.3), vil en

udvidelse af et vandløb typisk være af begrænset omfang, hvorved intensiteten af påvirkningen er

forholdsvis begrænset. Der eksisterer ingen retspraksis for problemstillingen, men i en højesteretsdom

vedrørende ekspropriation efter planloven, anlagde højesteret en samlet afvejning af den almene interesse

over for hensynet til den eksproprieredes interesse, hvorefter det konkret blev tillagt væsentlig betydning,

at et eksproprieret areal var ”forholdsvis lille” 121.

Modsat vil et ønske om erhvervelse af et større areal langs vandløbet end hvad den egentlige

vandløbsregulering kræver, med altovervejende sandsynlighed ikke kunne omfattes af

ekspropriationshjemlen, idet formålet derved ikke vil være et lovligt hensyn under vandløbsloven. Lex

specialis betragtninger vil også her føre til, at hjemlen må skulle findes i anden lovgivning – eksempelvis

planloven eller naturbeskyttelsesloven.

Ad 2)

Klimatilpasningstiltag der reducerer et vandløbs vandføringsevne, vil medføre en forringet afvanding af

(landbrugs)arealer og en forøget risiko for oversvømmelser af arealer opstrøms (ovenfor) den konkrete

indsats. En planlagt periodisk oversvømmelse eller udlægning af arealer til ”vandparkering” vil ofte være et

effektivt indgreb for at sikre nedstrøms beliggende interesser og værdier.

Retstilstanden om ekspropriationshjemlens omfang ift erhvervelse af arealer til planlagte oversvømmelser

er dog ikke entydig. Ud fra en ren ordlydsfortolkning, vil der kunne argumenteres for, at en indsats der

medfører en forringet vandføringsevne eller en planlagt oversvømmelse af lavtliggende arealer, er i direkte

modstrid med formålsbestemmelsens formulering; ”benyttes til afledning af vand”, og derved Ikke forfølger

et legitimt formål under vandløbsloven.

Også fortolkningsbidraget fra de to ekspertudvalg, bidrager til en formodning for, at klimatilpasningstiltag

som udgangspunkt ikke er legale hensyn efter vandløbsloven, og at der derved ikke umiddelbart er

hjemmel til ekspropriation for tiltag med formålet at skabe planlagte oversvømmelser.

121 UfR2015.2882/2H

Side 34 af 61

Anlæggelse af søer er omfattet af vandløbslovens bestemmelser og derved umiddelbart af

ekspropriationshjemlen. Dog må en nærmere vurdering af det konkrete projekts formål afgøre hvorvidt der

er tale om et lovligt hensyn ift vandløbsloven. Lex specialis betragtninger vil betyde at etablering af søer

som rekreative anlæg må skulle behandles efter planlovens bestemmelser, mens eksempelvis egentlige

spildevandstekniske anlæg, vil være omfattet af miljøbeskyttelsesloven ekspropriationsbestemmelser.

Lex specialis betragtninger vil ligeledes føre til, at etableringen af egentlige vådområder bør håndteres efter

naturbeskyttelseslovens bestemmelser.

Ad 3)

Diger i og ved vandløb er omfattet af vandløbslovens bestemmelser jf. specialets afsnit 1.5. Der eksisterer

umiddelbart ingen praksis omkring ekspropriation af diger ved vandløb efter vandløbsloven.

Ekspropriationshjemlens udstrækning er således ikke afklaret, men må skulle vurderes i forhold til lovens

formål. Der kan herudfra argumenteres for, at etablering af diger uden for selve vandløbsprofilet, ikke vil

kunne omfattes af vandløbslovens ekspropriationshjemmel. Etableringen af diger mod oversvømmelser fra

fjorde eller havet er omfattet af kystbeskyttelseslovens122 bestemmelser, herunder ekspropriationshjemlen

i lovens §6. Planloven indeholder ligeledes hjemmel til bl.a. ekspropriation for arealer til etablering af diger

mv. (jf. specialets afsnit 1.4 og 2.2).

2.5. Ekspropriation efter miljøbeskyttelsesloven En kommunalbestyrelse kan i medfør af miljøbeskyttelseslovens § 58, stk. 1 træffe afgørelse om

ekspropriation til fordel for et spildevandsanlæg. Det planmæssige grundlag for ekspropriations-

beslutningen er kommunens spildevandsplan jf. ovenfor i afsnit 1.7. Ekspropriationen skal således være

forudsat i spildevandsplanen, jf. spildevandsbekendtgørelsens § 5, stk. 1, nr. 10.

Definitionen af et spildevandsanlæg findes i spildevandsbekendtgørelsens § 4, stk. 7, hvoraf det fremgår, at

et spildevandsanlæg skal forstås som

”såvel åbne som lukkede ledninger og andre anlæg, der tjener til afledning eller behandling af spildevand

mv.(...)”.

Der er således tale om en forholdsvis bred definition af, hvad et spildevandsanlæg kan udgøre, særligt da

bestemmelsen ikke er udtømmende, jf. udtrykket ”andre anlæg”. Der vil derfor være tale om en konkret

vurdering, hvor det må lægges til grund, om et anlægs hovedformål overvejende er at håndtere spildevand

fra forsyningsselskabet og derved kan defineres som et spildevandsteknisk anlæg.

Miljøbeskyttelseslovens ekspropriationshjemmel gennem planlægningen i kommunernes

spildevandsplaner, giver således store muligheder for at erhverve areal til spildevandsledninger,

regnvandsbassiner mv. Hjemlen har også en omfattende praktisk anvendelse, og der eksisterer på den

baggrund en righoldig praksis, hvoraf konklusionen må være, at såfremt de generelle gyldighedsbetingelser

er opfyldt, er ekspropriationshjemlen klar. Idet miljøbeskyttelseslovens ekspropriationsbestemmelser alene

kan anvendes til at ekspropriere for anlæg af spildevandstekniske anlæg, kan loven ikke umiddelbart

anvendes til konkrete klimatilpasningsindsatser i eller ved vandløb, medmindre løsningen er et

”traditionelt” spildevandsteknisk anlæg tilhørende et forsyningsselskab.

122 LBK nr 78 af 19/01/2017: lov om kystbeskyttelse.

Side 35 af 61

2.6. Arealerhvervelse uden ekspropriation I dette afsnit følger en analyse af kommunernes mulighed for indgåelse af frivillige aftaler om erhvervelse

af arealer eller fast ejendom til klimatilpasningstiltag.

2.6.1 Frivillige aftaler om arealerhvervelse

Det er almindeligt antaget, at en myndighed kan skaffe sig den fornødne rådighed over borgernes ejendom

gennem privatretlige aftaler, såfremt der eksister en lovhjemmel for ekspropriation til formålet. Dette

fremgår bl.a. af en udtalelse fra Folketingets Ombudsmand, der i en konkret sag udtalte, at det

”ikke kan antages, at ekspropriationsregler generelt skal fortolkes således, at hjemmel til ekspropriation

afskærer den pågældende myndighed fra at indgå aftaler med borgerne til opnåelse af

ekspropriationsformålet.” 123

Hvis der allerede eksisterer en lovhjemmel til ekspropriation af arealer til klimatilpasningstiltag, vil der

således kunne indgås frivillige aftaler på ekspropriationslignende vilkår.

I tilfælde hvor kommunen ikke har en umiddelbar lovhjemmel, reguleres kommunens muligheder som

udgangspunkt af kommunalfuldmagten.

2.6.2 Kommunalfuldmagten

Kommunalfuldmagtsreglerne er baseret på uskrevne retsgrundsætninger, der giver kommunerne mulighed

for at varetage opgaver og foretage visse økonomiske dispositioner af økonomisk karakter uden egentlig

lovhjemmel. 124

Det er en anerkendt del af kommunalfuldmagten, at kommuner har adgang til at opkøbe jord og erhverve

fast ejendom med henblik på at varetage den kommunaleplanlægning, herunder interesser i udbygning,

fysisk planlægning, rekreative formål, mv. Der skal dog foreligge et lovligt kommunalt mål for købet.125

Det er ligeledes anerkendt, at en kommune kan erhverve fast ejendom med henblik på at tilgodese

miljømæssige formål, som ikke kan tilgodeses i tilstrækkeligt omfang ved reguleringslovgivningen.126

En udtalelse fra det kommunale tilsyn fra 2010 omhandler spørgsmålet om, hvorvidt kommunalfuldmagten

hjemler en kommunal afholdelse af udgifter til oversvømmelsessikring af privat ejendom127. I sagen udtalte

statsforvaltningens, at dette kun vil være tilfældet hvis der ”foreligger en særlig kommunal interesse heri”.

Efter statsforvaltningens opfattelse forelå der ikke en særlig kommunal interesse i den konkrete sag uanset,

at ejendommen lå under den i serviceniveauet fastlagte kote og, at tiltaget var den billigste måde at sikre

ejendommen – også i forhold til kommunen og forsyningsselskabets samlede økonomi.

Vurderingen af den ”særlige kommunale interesse” må forventes at skulle indeholde både miljøhensyn og

omfanget af de omfattede arealer/ejendomme. Erhvervelse af arealer for at sikre en helhedsorienteret og

klimatilpasset vandplanlægning, må på den baggrund kunne være tilstrækkeligt begrundet i almenvellets

interesse og vil derved kunne være indenfor kommunalfuldmagtens grænser.

123 Folketingets Ombudmands udtalelse af 14. december 2015 om vandresti ved Kongeåen. 124 [Revsbech, Kommunernes opgaver s. 26] 125 [Revsbech, Kommunernes opgaver, s. 149] 126 Jf. bl.a. Indenrigsministeriets brev af 29. august 1997 til Miljø- og Energiministeriet. 127 MAD 2010.1167

Side 36 af 61

2.6.3 Stormflodsloven

Med baggrund i den manglende mulighed for, at kommuner kan erhverve stormflodstruet privat fast

ejendom som en del af en overordnet klimasikring, indsættes §1a i ændring til stormflodsloven128. Loven

giver herefter mulighed for at erhverve privat ejendom, hvis denne inden for en kortere årrække gentagne

gange har været ramt af stormflod, oversvømmelse fra vandløb og søer eller skybrud og dette forventes

også at ske i fremtiden. Opkøbsmuligheden omfatter dog ikke hjemmel til ekspropriation. 129

128 Lov om ændring af lov om stormflod og stormfald (Lov nr. 64 af 30/01/2018), træder i kraft d. 1 juli 2018. 129 FT 2017-18, Lovforslag L 87, s. 20.

Side 37 af 61

3. Klimatilpasning ved regulering og arealpåvirkning I det følgende afsnit analyseres muligheden for en klimatilpasset vandhåndtering gennem

planlægningsmæssige og fysiske indgreb i arealer der allerede er ”i brug”. Afsnittet skal ses i sammenhæng

med specialets afsnit 2 om kommunernes adgang til arealerhvervelse, hvor fokus i det følgende vil være på

afgrænsningen til den erstatningsfrie regulering.

Ved ”indgreb” forstås reguleringer, der ikke medfører en egentlig afståelse af ejendomsret, men alene

påfører en indskrænkning i ejerens råden over et areal – eksempelvis til periodisk oversvømmelse fra

vandløb, forringet afvandingsevne af landbrugsarealer mv. Fælles for disse reguleringer er, at

afgrænsningen mellem erstatningsfrie- og ekspropriative rådighedsindskrænkninger er uskarp, idet der

også i en rådighedsindskrænkning vil kunne ligge en afståelse af visse ejerbeføjelser og derved kunne være

tale om et ekspropriativt indgreb.130

3.1. Planloven og erstatningsfri regulering Den fysiske planlægning, herunder kommuneplanlægning og lokalplanlægning, har traditionelt været anset

for at være erstatningsfri regulering131. Begrundelsen herfor er, at planlægningen typisk ikke indebærer en

egentlig handlepligt, ligesom den ikke regulerer en overførsel af ejendomsrettigheder, men alene betyder

en indskrænkning i ejerens råden begrundet i den samfundsmæssige udvikling. Overordnet set går grænsen

for krav på erstatning for gener påført af vedtagelse af lokalplan efter naboretlige regler, hvor det vurderes

hvorvidt den naboretlige tålegrænse er overskredet – herunder om generne går ud over hvad der må

forventes som led i den almindelige samfundsudvikling.132

Idet kommuneplanen ikke er direkte bindende for de enkelte grundejerne, er spørgsmålet om erstatningsfri

regulering i det følgende centreret omkring lokalplanlægningen.

Det fremgår af forarbejderne til planlovsændringen omkring klimalokalplaner fra 2012, at udgangspunktet

for lokalplanlægning er erstatningsfri regulering.133 Det fremgår dog af bemærkningerne, at det vil afhænge

af en konkret vurdering, hvorvidt eksempelvis bestemmelser om afværgeforanstaltninger til sikring mod

oversvømmelse, er udtryk for en så indgribende regulering, at der reelt er tale om ekspropriation.

Udgangspunktet om erstatningsfri regulering er igen er præciseret i forarbejderne til planlovsændringen i

2017, hvoraf det fremgår, at lokalplanbestemmelser om afværgeforanstaltninger i form af eksempelvis krav

til bebyggelsens placering, udformning eller kote, som klart udgangspunkt ikke udløser krav på erstatning.

Tilsvarende gælder såfremt en ny lokalplan for et område indeholder bestemmelser om, at det er en

betingelse for ibrugtagning, at der etableres afværgeforanstaltninger til sikring mod oversvømmelse.134

Overtagelsespligt

Der eksisterer en lovfæstet undtagelse til hovedreglen om, at tab i forbindelse med lokalplan ikke udløser

erstatning. Denne følger af planlovens §48, der indeholder bestemmelser om kommunens forpligtigelse til

overtagelse af arealer udlagt til offentlige formål. Dette kaldes også omvendt ekspropriation. Det vil

afhænge af en konkret vurdering om, hvorvidt bestemmelser i en lokalplan, der forbeholder en ejendom

130 Jf. bl.a. [Eyben, Fast ejendom, s. 107] 131 FT 2011/2012, Lovforslag nr. L 148, s. 5 132 [Anker, Planloven s. 339 ff] 133 FT 2011/2012, Lovforslag nr. L 148, s. 5 134 FT 2017/2018, lovforslag nr. L86, s. 5

Side 38 af 61

eller en del af en ejendom til klimatilpasningstiltag eller afværgeforanstaltninger mod oversvømmelse,

betyder at grundejeren kan have krav på overtagelse mod erstatning. Vurderingen vil tage udgangspunkt i

muligheden for udnyttelse af ejendommen, fordelingen af byrden mv.135

Udlæg af fællesområder, der er grundvilkår for ny bebyggelse som f.eks. regnvandsbassiner er i praksis ikke

anset for værende offentligt formål i relation til overtagelsespligten136. Derimod må udlægning af større

oversvømmelsesarealer eller udlæg for arealer til en mere tværgående klimatilpasning end det konkrete

delareal, kunne anses for at være et offentligt formål med dertilhørende overtagelsespligt for kommunen.

3.2. Vandløbsloven – klimatilpasning gennem vandløbsregulativer Som beskrevet i afsnit 1.5, er der mulighed for i vandløbsregulativer at fastlægge krav til vedligeholdelse af

vandløb. Det er derfor relevant at behandle, hvorvidt klimatilpasningstiltag kan gennemføres ved

bestemmelser i vandløbsregulativerne med formål om enten at sikre en øget vandføringsevne eller at

drosle vandføringen, og dermed forårsage en planlagt oversvømmelse af lavtliggende arealer ovenfor.

Klimatilpasningstiltag der indebærer en fysisk ændring af et vandløbs skikkelse, kan ikke gennemføres ved

ændringer i et vandløbsregulativ. Dette er uafhængigt af, om der er tale om tiltag med formålet at øge eller

reducere vandføringsevnen, idet enhver ændring af vandløbets skikkelse vil kræve en egentlig

reguleringssag efter vandløbslovens §16 (jf. afsnit 1.5 ovenfor). Fysiske indgreb vil derfor være omfattet af

vandløbslovens reguleringsbestemmelser med dertil hørende erstatningsbetingelser jf. sidst i nærværende

afsnit.

For at øge et vandløbs vandføringsevne, kan der optages bestemmelser i et vandløbsregulativ om en øget

eller hyppigere grødeskæring. Dette vil sjældent give anledning til et erstatningsspørgsmål, men vil oftest

konflikte med både natur- og miljøhensyn jf. nærmere i specialets afsnit 4.2 og 4.3.

Hvorvidt det er muligt erstatningsfrit at mindske et vandløbs mulige vandføringsevne, gennem et reduceret

vedligehold (hvorved den øgede mængde grøde i vandløbet vil medføre en lavere vandføringsevne), er

derimod ikke endeligt afklaret i hverken lovgivning, praksis eller den juridiske litteratur. Vandløbsloven

indeholder således ingen direkte erstatningsbestemmelser for tab som følge af en regulativbestemt

forringet vandføringsevne.

Problemstillingen omkring reduceret vedligehold, har været behandlet i både lovforarbejder og konkrete

afgørelser. Problemstillingen har dog indtil nu udelukkende fokuseret på et ændret vedligehold af

miljøhensyn – og ikke i forhold til klimatilpasningshensyn.

I bemærkninger til lovforslaget om ”Grøn vækst”137, anføres at ”en reduktion af vandløbsvedligeholdelse

har efter hidtidig praksis været en generel foranstaltning, der har kunnet gennemføres erstatningsfrit”.

Dette er dog ikke helt i tråd med opfattelsen i den juridiske litteratur, hvor argumentationen for

muligheden for erstatningsfri regulering, møder skepsis138.

135 Lovforslag 148, klimalokalplaner s. 5 136 Se eksempelvis MAD 2010.2757 137 FT 2010/11, Lovforslag L 165, 4. marts 2011. 138 Se bl.a. [Wulf, Landboret, s. 139] og [Bach, Vandløb, s. 196].

Side 39 af 61

Spørgsmålet blev behandlet i en overtaksationskendelse fra 2009139, hvor en regulativbestemt forringet

vandføringsevne af hensyn til forbedring af natur og miljømål, ikke kunne ses som erstatningsfri regulering.

I afgørelsen endte en konkret afvejning med at lodsejer tilkendtes krav på erstatning, der dog blev nedsat

idet lodsejeren ikke havde løftet bevisbyrden for et tab ud over de almindelige naboretlige tålegrænse.

En ekspropriationsretlig betragtning kan føre til, at intensiteten af en forringet vandafledning eller planlagte

oversvømmelser vil være afgørende for, om indgrebet må accepteres uden erstatning. Der kan sondres

mellem tilfælde, hvor klimatilpasningstiltag fører til, at der selv under almindelige nedbørsforhold m.v. sker

permanente eller længerevarende oversvømmelser, og tilfælde hvor en reduceret vandløbsvedligeholdelse

kun fører til, at de omkringliggende ejendomme påvirkes periodisk, f.eks. ved meget kraftig nedbør.

I første tilfælde vil en konkret vurdering kunne medføre, at der reelt foreligger ekspropriation på grund af

det direkte indgreb i ejendomsretten, hvis eksempelvis intensivt dyrkede landbrugsarealer må tages ud af

omdrift på grund af oversvømmelser eller forringet afvanding. 140 Begrænsede eller kortvarige påvirkninger

kan derimod muligvis skulle tåles som erstatningsfri regulering. 141

I forhold til intensivitetsbetragtninger, fremgår det af det ikke vedtagede lovforslag til ændring af

vandløbsloven, omhandlende en vedtagelse af dyrkningsfri bræmmer langs beskyttede vandløb, at ”den

generelle regulering i konkretet tilfælde kan omfatte så stor en del af en ejendom, at der kan være tale om

et ekspropriativt indgreb” 142.

Efter den konkrete indførelse af en dyrkningsfri bræmme på 2 meter langs beskyttede vandløb og søer,

afgjorde Højesteret i U.1998.1669H, at der i dette tilfælde ikke var tale om ekspropriation men derimod en

erstatningsfri regulering.

Et konkret klimatilpasningstiltag vil skulle vurderes i forhold til, om det forfølger et legitimt formål efter

vandløbsloven. Det ses ikke afklaret i hverken vandløbslovens formålsbestemmelser, lovforarbejderne eller

praksis, hvorvidt rene klimatilpasningsformål som eksempelvis en reduceret grødeskæring, er legale hensyn

efter vandløbsloven.

Planlægning for en klimatilpasset vandhåndtering gennem bestemmelser om en regulativbestemt forringet

vandføringsevne, udelukkende med det formål at tilbageholde vand, er dog næppe et hensyn, der kan

varetages som en erstatningsfri regulering. Det er endvidere værd at bemærke, at et regulativ der

indeholder uhjemlede bestemmelser vil kunne blive kendt ugyldigt, med risiko for et deraf følgende

ansvarsgrundlag efter dansk rets almindelige erstatningsregler.

Vandløbsrestaureringsprojekter (hjemlet i vandløbslovens §37) for opnåelse af miljømål, vil ofte kunne

indeholde fysiske tiltag i vandløbet, der vil kunne sammentænkes med eksempelvis planlagte

oversvømmelser af vandløbsnære arealer (”vandparkering”). Såfremt formålet med reguleringen er

opnåelse af miljøkvalitetsmål, vil et regulativ gyldigt kunne indeholde bestemmelser om forringet

vandføringsevne som en følge af reduceret vedligehold. Dette vil dog skulle ske mod erstatning af

eventuelle tab lidt som en følge af indsatsen jf. vandløbslovens specielle erstatningsbestemmelser.

139 MAD2009.1813 140 [Anker, Miljøregulering, s. 288] 141 [Basse, Miljøretten 3, s. 549] 142 FT 1990/91 A sp. 1839, om ændring af vandløbsloven.

Side 40 af 61

Vandløbslovens erstatningsbestemmelser

Vandløbsloven indeholder en række særlige bestemmelser om erstatningsansvar i lovens kapitel 13. Fælles

for bestemmelserne er, at spørgsmål om erstatning og erstatningens størrelse, afgøres af taksations-

myndighederne efter vejlovens143 kapitel 10.

Erstatning for ekspropriation er omfattet af vandløbslovens §72, men lovens §73 indeholder bestemmelser

om erstatning for de, der lider et tab ved f.eks. vandløbsrestaurering, regulering af vandløb, mangelfuld

vedligeholdelse mv.

For restaureringsprojekter fremgår det tydeligt af lovens forarbejder, at alle restaureringsforanstaltninger,

skal være vurderet i forhold til de afstrømningsmæssige konsekvenser, og at det ”forudsættes, at

foranstaltningerne ikke får væsentlig indflydelse på vandløbets samlede afstrømningsevne”144.

I forhold til reducerede krav til vandløbsvedligeholdelsen igennem regulativændringer, fremgår det af både

praksis og litteraturen, at det ihvertfald ikke i enhver henseende kan være erstatningsfri regulering. Et

erstatningskrav vil nok kunne støttes på vandløbslovens almindelige erstatningsbestemmelser som ved

regulering og restaurering.145

Fælles for bestemmelserne er, at de almindelige erstatningsretlige betingelser er gældende - herunder skal

der være en årsagssammenhæng mellem aktiviteten eller den manglende aktivitet og tabet, ligesom tabet

skal dokumenteres.

143 LOV nr 1520 af 27/12/2014: lov om offentlige veje. 144 FT 1982, tillæg A, lovforslag nr. L 58, Lov om vandløb, sp. 1190 145 [Basse, Miljøretten 3, s. 549]

Side 41 af 61

4. Konkrete konflikter I nærværende afsnit fokuseres der på en række af de potentielle konflikter, der vil kunne opstå ved

planlægning og gennemførelse af konkrete klimatilpasningsprojekter.

Klimatilpasningsprojekter i og omkring vandløb kan potentielt påvirke både natura2000-områder,

naturtyper beskyttet efter naturbeskyttelsesloven og påvirke miljøkvaliteten i selve vandløbet. Vurderingen

heraf vil have nær sammenhæng med de i afsnit 1.10 beskrevne krav til miljøvurderinger af både planer,

programmer og konkrete projekter.

4.1. Forholdet til Natura2000 og bilag IV arter Mange vandløb løber igennem eller udmunder i Natura2000-områder, og nogle udgør sågar en vigtig del af

selve udpegningsgrundlaget. Idet vandløb og deres kvalitet har stor betydning for naturtyper og levesteder

for arter på de vandløbsnære arealer, vil de potentielle konflikter mellem Natura2000 og konkrete

projekter ofte være en uundgåelig del af planlægningen for en klimatilpasset vandhåndtering.

Efter habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, skal planer og projekter, der kan påvirke et Natura 2000-område

væsentligt, vurderes for konsekvenserne på de arter og naturtyper, som området er udpeget for at

beskytte. Reglerne til gennemførelse af artikel 6, stk. 3, er bl.a. fastsat i habitatbekendtgørelsen146, hvor der

i §§ 7 og 8, findes en udtømmende liste over de projekter, for hvilke der er krav om en væsentligheds-

vurdering.

Af specialets Bilag 2 fremgår en fuld oplistning af de omfattede planer og projekter med relevans for

klimatilpasning og vandhåndtering. Herunder omfattes bl.a. sager om dispensation fra naturbeskyttelses-

lovens § 3, tilladelse til regulering af vandløb efter vandløbsloven, udarbejdelse af vandløbsregulativer mv.

Kravet om vurdering omfatter desuden alle planer, der udarbejdes efter planloven, herunder forslag til

landsplandirektiver, kommuneplaner og lokalplaner, hvor det er et krav, at vurderingen skal fremgå af

planforslagets redegørelsesdel.147 Også for myndighedernes udarbejdelse af risikostyringsplaner efter

oversvømmelsesloven (jf. specialets afsnit 1.2), skal der foretages en vurdering af risikostyringsplanernes

eventuelle påvirkning af Natura2000-områder samt forholdet til bilag IV arterne.148

Hvis myndigheden vurderer, at en plan eller et projektet kan påvirke et Natura 2000-område væsentligt,

skal der foretages en nærmere konsekvensvurdering af projektets virkninger under hensyn til

bevaringsmålsætningen for det pågældende område. Hvis konsekvensvurderingen viser, at projektet vil

skade området, kan der ikke meddeles tilladelse, dispensation eller godkendelse til det ansøgte jf.

bekendtgørelsens §6, stk. 2. Der gælder et særligt forsigtighedsprincip i forhold til Natura2000-områder –

et princip der kræver, at en plan eller et projekt først må vedtages eller tillades, når det uden rimelig tvivl

ud fra et videnskabeligt synspunkt kan fastslås, at det ikke skader området.149 Eksempelvis udtalte EU

domstolen i ”Hjertemuslingedommen”, at en vurdering ikke var tilstrækkelig, idet den ikke kunne ”fjerne

enhver rimelig videnskabelig tvivl for så vidt angår virkningerne”150.

146 BEK nr 926 af 27/06/2016 147 [Vejledning, Habitatbekendtgørelsen, s. 53] 148 Overvsømmelsesloven, Karnov noter 149 [Vejledning, Habitatbekendtgørelsen, s. 53] 150 C-127/02 af 7. september 2004

Side 42 af 61

I forhold til naturdirektivernes generelle beskyttelse af arter gælder, at yngle- og rasteområder for de

såkaldte bilag IV-arter skal beskyttes mod at blive beskadiget og ødelagt, uanset om de befinder sig inden

for eller uden for Natura 2000-områder jf. habitatbekendtgørelsen §10.

Der findes en lang række afgørelser hvor enten en konkret påvirkning af et habitatområde eller

manglende/mangelfuld habitatvurdering fører til ophævelse af både tilladelser efter speciallovgivningen151

og af vedtagne lokalplaner152.

Klimatilpasningsprojekter i og omkring vandløb, vil potentielt kunne have en væsentlig påvirkning på

Natura2000 områder. Eksempelvis vil både en regulering af vandføringsevnen, planlagte oversvømmelser

intensiv grødeskæring kunne have en væsentlig negativ påvirkning, og dermed ikke kunne tillades

gennemført. Selvom konkrete klimatilpasningstiltag måtte implementeres sammen med egentlige

miljøforbedrende tiltag (eksempelvis vandløbsrestaurering, vådområder mv), vil hensynet til beskyttede

arter og naturtyper gælde uafhængigt af vandrammedirektivets miljømål for vandløbskvaliteten. Der vil dog

ofte være tale om sammenfaldende hensyn, der skal medtages i vurderingen af konsekvenserne af

konkrete klimatilpasningsprojekter i og ved vandløb.153

4.1.1. Dispensationsmuligheder

Der er kun en meget begrænset dispensationsadgang i forhold til at tillade negative påvirkninger af

Natura2000-områder. En myndighed kan således kun fravige forbuddet mod negative påvirkninger i

tilfælde hvor der foreligger ”bydende nødvendige samfundshensyn” og hvor der ikke findes nogen

alternativ løsning jf. habitatbekendtgørelsens §9. I de Natura 2000-områder, der indeholder prioriterede

naturtyper og/eller dyre- eller plantearter, kan fravigelse endvidere kun ske, når der foreligger

”bydende nødvendige hensyn til menneskers sundhed og den offentlige sikkerhed eller væsentlige gavnlige

virkninger på miljøet(…)”.

En fravigelse forudsætter, at der dels træffes alle nødvendige kompensationsforanstaltninger ligesom der

er krav om, at en myndighed skal indhente en udtalelse fra Styrelsen for Vand- og Naturforvaltning, der så

skal underrette Europa-Kommissionen, inden der træffes afgørelse om dispensation, jf. §9 stk. 2- 6.

Som et eksempel fra den danske habitatadministration, har naturklagenævnet i sagen om den Sønderjyske

motorvej til Sønderborg154, accepteret en midlertidig negativ påvirkning af et habitatområde, under

forudsætning af etableringen af meget omfattende afhjælpende foranstaltninger. Det er dog afgørende, at

det skelnes mellem afhjælpende- og kompenserende foranstaltninger, idet førstnævnte kan sikre at et

konkret projekt ikke får en samlet negativ påvirkning, mens sidstnævnte alene kan gennemføres i

overensstemmelse med habitatbekendtgørelsens §9 jf. habitatdirektivets artikel 6, stk. 4.155

151 Bl.a. MAD 2017.139. NMK-33-03491, NMK-41-00377 152 Bl.a. NMK-33-03013 153 [Vejledning, Vandløbsregulativer, s. 11f] 154 MAD2006.934 155 [Moe, Miljøret, s. 226]

Side 43 af 61

4.2. Forholdet til naturbeskyttelseslovens §3 Indsatser i vandløb eller i vandløbsnære arealer, herunder klimatilpasningstiltag, vil altid kunne betyde en

påvirkning af naturen. Ofte vil både vandløb og den omkringliggende natur være omfattet af

naturbeskyttelsesloven, og dermed af forbuddet mod tilstandsændringer jf. lovens §3.

Idet naturtilstanden hænger nært sammen med arealanvendelsen, indgår hensynet til natur også i den

tværgående regulering i bl.a. planloven, der stiller krav til kommuneplanens retningslinjer for

arealanvendelse og prioriteringen heraf. Som beskrevet i afsnit 1.4 i specialets Del I, fremgår det således af

planlovens §11a, stk. 1, nr. 14, at der i en kommuneplan skal være retningslinjer for varetagelse af

naturområder med særlige naturbeskyttelsesinteresser. I planlovens §11a, stk. 3. stilles krav til prioritering

ved udpegning af naturområder, hvoraf fremgår en konkret oplistning af kriterier i prioriteret rækkefølge:

” 1) Områder med særlige naturbeskyttelsesinteresser uden for Natura 2000-områderne.

2) Potentielle naturområder, som kan udvide eller skabe sammenhæng mellem eksisterende værdifulde

naturområder, herunder i tilknytning til og mellem Natura 2000-områder.

3) Naturområder, som samtidig bidrager til andre formål, herunder klimatilpasning og klimaforebyggelse...”

Naturhensyn – også uden for de udpegede Natura2000-områder - skal således som klart udgangspunkt

prioriteres over anvendelse til klimatilpasning i kommuneplanlægningen. Med begrebet ”særlige

naturbeskyttelsesinteresser”, menes ifølge lovbemærkningerne bl.a. §3-beskyttede områder og områder

omfattet af klit- eller naturfredning.156

Vedligeholdelse af §3-vandløb

Sædvanlig vedligeholdelse af vandløb er ikke omfattet af forbuddet i mod tilstandsændring af vandløb, idet

en sædvanlig vedligeholdelse netop tilsigter at opretholde den hidtidige tilstand. I tilfælde, hvor et

vandløbet i væsentlig grad har ændret tilstand i forhold til regulativet, som følge af manglende vedligehold,

kan en genoptagelse af tidligere tiders vedligeholdelse have karakter af en egentlig regulering, hvortil

kræves både tilladelse efter vandløbsloven og dispensation fra naturbeskyttelseslovens § 3.157

4.2.1. Dispensationsmuligheder

Der findes kun meget begrænset praksis på dispensation i forhold til egentlige klimatilpasningsprojekter,

hvorimod praksis i forhold til dispensation af øvrige hensyn, er meget omfattende.

Enhver ændring i vandløb der er omfattet af naturbeskyttelseslovens §3, kræver både en tilladelse efter

vandløbsloven samt dispensation fra forbuddet mod tilstandsændringer jf. lovens §65, Stk. 2, hvorefter

kommunalbestyrelsen ”i særlige tilfælde” kan gøre undtagelse fra forbuddet mod tilstandsændringer. Af

lovbemærkningerne til bestemmelsen fremgår det, at en væsentlig jordbrugsinteresse eller anden

økonomisk interesse ikke i sig selv er nok til at begrunde, at der meddeles dispensation. Endvidere fremgår

det, at en dispensation enten kræver, at der er tale om et område, som ud fra fredningsmæssige hensyn

vurderes som uden særlig interesse, eller, at et indgreb ikke i sig selv skønnes at medføre nogen afgørende

forrykning af tilstanden i området. 158 Denne betragtning ligger til grund for Naturklagenævnets praksis,

ifølge hvilken der kun i meget begrænset omfang meddeles dispensation for så vidt angår vandløb.

156 [Anker, Planloven, s. 223] 157 Se bl.a. MAD 2015.114 158 FT 1991-92, Tillæg A, spalte 1439.

Side 44 af 61

Ændringer af vandløbsregulativer, kan være omfattet af kravet om dispensation, hvis ændringen kan have

betydning for en tilstandsændring i et §3 beskyttet vandløb. Dette fremgår bl.a. af UfR 2012.1151H, hvor en

ændring i vandløbsregulativet for Gammelå i Sønderjylland, med en mulighed for en ekstra årlig

grødeskæring af hensyn til øget afvanding, blev ophævet af først naturklagenævnet og efterfølgende

stadfæstet af højesteret, idet ændringen var i strid med forbuddet mod tilstandsændringer.

Særlige samfundsmæssige hensyn, hvor der ikke er alternative muligheder, kan begrunde en dispensation,

om end der er tale om en meget restriktiv fortolkning. 159 I MAD 2001.433 kom klagenævnet eksempelvis

frem til, at et anlæg af et regnvandsbassin for at forbedre miljøkvaliteten i et vandløb var båret af

tilstrækkeligt stærke samfundsmæssige grunde. Idet der fandtes en anden mulig, om end væsentlig dyrere,

løsning, kunne hensynet til miljøkvaliteten i vandløbet dog ikke alene begrunde en dispensation i den

konkrete sag.

I MAD 2004.1096 blev etablering af diger langs et vandløb anset for at være et væsentligt indgreb i

vandløbets tilstand. En jordbrugsmæssig interesse i at sikre dyrkning, kunne ikke begrunde en dispensation

efter naturbeskyttelsesloven.

En omstændighed, der kan begrunde en dispensation fra forbuddet mod tilstandsændringer, kan være at et

ansøgt indgreb har en naturforbedrende funktion.160 Et eksempel herpå ses i NMK-31-00728, hvor en

kommunes dispensation til en naturforbedrende tilstandsændring af et regnvandsbassin, blev opretholdt. I

MAD 2002.298 blev en dispensation til anlæg af et ”stryg” i beskyttet vandløb stadfæstet, idet disse ikke

ville forringe tilstanden af det beskyttede vandløb eller de beskyttede naturtyper langs vandløbet. Praksis

viser, at der vil skulle foretages en samlet betragtning af hvorvidt tiltaget har en naturforbedrende

funktion. Eksempelvis blev en negativ tilstandsændring af §3-beskyttet natur, som følge af etablering af et

vådområde, accepteret i NMK-510-00879. Modsat blev en negativ tilstandsændring af §3-beskyttet natur

ved genslyngning af et vandløb ikke accepteret i NMK-510-00977, idet der var andre alternative løsnings-

muligheder for vandløbsprojektet.

Det er ikke betydende for forbuddet mod tilstandsændringer, hvorvidt en ændring er væsentlig eller

uvæsentlig eller hvorvidt der er tale om en positiv eller negativ påvirkning, men sondringen er relevant i

forbindelse med vurderingen af muligheden for dispensation.161

Naturkvalitetsplanlægningen, hvorigennem den konkrete naturkvalitet er kortlagt og klassificeret på lokalt

niveau, kan anvendes i forbindelse med vurderingen af, hvorvidt der vil kunne gives dispensation til

tilstandsændringer.162 I en konkret afgørelse, har klagenævnet slået fast, at en registreret naturkvalitet

som ”lav”, ikke i sig selv kan begrunde en dispensation til forbuddet mod tilstandsændringer.163

En dispensation vil ofte indeholde vilkår om tilpasning og etablering af erstatningsbiotoper, dog vil

etableringen af erstatningsbiotoper ikke i sig selv kunne begrunde en dispensation.164

159 [Basse, Miljøretten 2, s. 369 f] 160 [Koester, Naturbeskyttelsesloven, s. 155] 161 [Koester, Natyrbeskyttelsesloven, s. 133f] 162 [Koster, Naturbeskyttelsesloven, s. 147] 163 NMK-510-00852 164 [Koster, Naturbeskyttelsesloven, s. 156] og FT 1991-92 tillæg A, sp. 1440.

Side 45 af 61

4.3. Forholdet til miljømål og vandrammedirektivet Klimatilpasningsprojekter i og ved vandløb, vil skulle forholdes til vandrammedirektivets krav om, at de

enkelte medlemsstater både sikrer opfyldelse af miljømål samt forebygger forringelse af tilstanden for alle

overfladevandområder. Nærværende afsnit skal ses i nær sammenhæng med specialets afsnit 1.1 og 1.3.

Som nævnt i afsnit 1.1, har vandrammedirektivet og dets implementering i dansk lovgivning, karakter af en

tværgående regulering. Det fremgår således specifikt af §8 i bekendtgørelse om indsatsprogrammer165, at

myndighederne er forpligtiget til at tage hensyn til miljømålene ved administration af lovgivningen ”i

øvrigt”. Det fremgår herefter af bekendtgørelsen, at myndigheden således kun kan træffe en afgørelse, der

indebærer en direkte eller indirekte påvirkning af et overfladevandområde, hvis afgørelsen ikke medfører

en forringelse af overfladevandområdets tilstand.

Idet en stor del af de danske vandløb, der er omfatter af vandløbsloven, ikke er målsat i

vandområdeplanerne, opstår spørgsmålet om, hvordan de miljømæssige krav skal fastsættes for de ikke

målsatte vandløb, herunder om vurderingen af disse også skal foretages efter vandrammedirektivet.

Naturstyrelsen har anført, at den danske implementering betyder, at direktivets miljømål og krav til

indsatser, alene er knyttet til de overfladevandområder, der er målsat i vandplanerne.166

Natur- og miljøklagenævnet har dog i flere sager truffet afgørelse om, at der ved vurderingen af

påvirkninger af ikke-målsatte vandløb, skal inddrages hensyn til påvirkningen af eventuelle nedstrøms

målsatte vandløb, som det ikke-målsatte vandløb har udløb til. Et eksempel herpå ses i en sag fra Skive

kommune167, hvor en rørlægning af et ikke målsat vandløb ikke kunne afvises at ville forhindre en opnåelse

af ”god tilstand” for et nedstrøms beliggende målsat vandløb. Med den begrundelse, stadfæstede

klagenævnet Skive kommunes afslag på ansøgning om en rørlægning.

Klimatilpasningsprojekter i ikke-målsatte vandløb, vil derfor som udgangspunkt skulle vurderes i forhold til

deres potentielle, negative påvirkning af eventuelle nedstrøms beliggende, målsatte vandløb.

For at kunne foretage en reel vurdering af klimatilpasningsprojekters potentielle konflikt med miljømål, er

det relevant at belyse hvad definitionen ”god tilstand” og ”forringelse af tilstanden” indebærer.

Definition af ”god tilstand”

Vandrammedirektivets bilag V indeholder nærmere bestemmelser om definitionen for vandets tilstand.

Vandløb er omfattet af betegnelsen ”overfladevand”. Her foretages klassificeringen ud fra den økologiske

tilstand og den kemiske kvalitet.

Ved god tilstand for overfladevand forstås den tilstand et overfladevandområde har nået, når både dets

økologiske tilstand og dets kemiske tilstand i det mindste er "god".168

Vandtilstanden opdeles i 5 kvalitetsklasser: Høj, God, Moderat, Ringe og Dårlig.

165 BEK nr. 1521 af 15/12/2017 166 Se nævnets bemærkninger i NMK-43-00583 167 NMK-43-00583 168 Jf. vandplanlægningslovens §2, stk. 1, nr. 20.

Side 46 af 61

Kvalitetsklasserne vurderes ud fra de biologiske-, hydromorfologiske- og kemiske kvalitetselementer, der

hver består af en række kvalitetsparametre, fastlagt i bekendtgørelse om miljømål169. Nedenfor fremgår en

oversigt over kvalitetselementer med eksempler på kvalitetsparametre i ().

- Biologiske kvalitetselementer

o DVPI (vandplantearter sammensætning, tæthed mv.)

o DFFVa (fiskesamfundets artsammensætning, tæthed, aldersstruktur mv.)

o DVFI (bentiske invertebraters sammensætning, tæthed mv.)

- Hydromorfologiske kvalitetselementer (fysiske forhold)

o Hydrologisk regime (vandets strømning, dynamik mv.)

o Kontinuitet

o Morfologiske forhold (vandstandsvariation, bundforhold mv.)

- Kemiske og fysisk-kemiske kvalitetselementer

o Vandtemperatur, iltbalance, stoffer som udledes mv.

Tilstanden vurderes på ud fra i hvor høj grad tilstanden af kvalitetselementerne afviger fra en

referencetilstand (tilstand som vil forventes hvis upåvirket af mennesker). Hvert kvalitetselement kan

således vurderes i forhold til de 5 kvalitetstilstande, ud fra en række fastlagte grænseværdier.170 Et

vandområde klassificeres ud fra den laveste kvalitetstilstand for de vurderede kvalitetselementer ud fra

princippet »one out, all out« i direktivets artikel 2. nr. 17.

Definition af ”forringelse af tilstanden”

Vandplanlægningslovens definition på ”forringelse af tilstanden” består af en henvisning til bestemmelser

om definition af kvalitetsklasser i Bilag 1171, men indeholder ingen nærmere teknisk anvisning på

vurderingen. Ej heller vandrammedirektivet eller vandplanlægnings-loven indeholder nogen nærmere

definition af begrebet, hvorfor bidrag til fortolkningen må hentes i EU-domstolens praksis.

I en afgørelse fra EU-domstolen, Weser-dommen172, fastslås, at en tilladelse til et projekt skal nægtes,

såfremt det kan medføre en forringelse af tilstanden for et overfladevandområde, eller hvis det medfører

en risiko for, at der ikke opnås en god tilstand for overfladevand, eller et godt økologisk potentiale for

kunstigt og modificerede vandløb. Af EU dommens præmis 50 og 51 fremgår således, at:

”(…)Den pågældende medlemsstat er følgelig forpligtet til at nægte at godkende et projekt, såfremt

sidstnævnte kan medføre en forringelse af tilstanden for et berørt overfladevandområde eller indebærer

risiko for, at der ikke opnås en god tilstand for overfladevand(…)”

EU domstolen bemærker i dommen, at bestemmelsen skal fortolkes på en sådan måde, at en forringelse

foreligger:

”når mindst et af kvalitetselementerne som anført i direktivets bilag V falder et niveau, selv om denne

forringelse ikke fører til, at hele overfladevandområdet rykker en klasse ned. Såfremt det pågældende

169 BEK nr 1625 af 19/12/2017, bekendtgørelsen om fastlæggelse af miljømål 170 De danske kvalitetselementer er nærmere behandlet i bl.a. [DCE, Økologisk kvalitet] 171 BEK nr 1625 af 19/12/2017 172 EU-Domstolens dom af 1. juli 2015 i sag C-461/13 (Weser dommen)

Side 47 af 61

kvalitetselement allerede befinder sig i den laveste klasse, udgør enhver forringelse af dette element

imidlertid en forringelse af tilstanden(…)”

Der findes en række nyere danske klagenævnsafgørelser, der behandler emnet. Heriblandt en afgørelse,

hvor Hillerød kommunes vedtagelse af en lokalplan for et område, der bl.a. skulle udlægges som

vådområde samt areal for et nyt rensningsanlæg, blev ophævet med henvisning til bestemmelsen i

planloven om, at en kommuneplan eller lokalplan ikke må stride i mod en vandplan173. Planklagenævnet

foretog en konkret vurdering af projektet i forhold til den gældende vandplan (VP1 2009-2015).

Lokalplanens gennemførelse ville betyde en ændring af spildevandsstrømmen fra rensningsanlægget,

hvilket ville kunne medføre en påvirkning af Arresø, der i vandplanen var målsat til godt økologisk

potentiale. Idet søens faktiske økologiske tilstand var karakteriseret som ”dårlig” - altså i den laveste

tilstandsklasse - ville enhver yderligere påvirkning være uforenelig med vandrammedirektivet, jf.

Weserdommen. Planklagenævnet fandt derfor, at lokalplan og kommuneplantillæg var i strid med

vandplanen.

I en sag fra Slagelse kommune ophævede Miljø- og Fødevareklagenævnet ligeledes en tilladelse til et

vådområde, idet hensynet til den miljømæssige målsætning ikke var tilstrækkeligt inddraget. Nævnet

vurderede, at projektet indebar en risiko for at projektet ville forringet tilstanden i det konkrete målsatte

vandløb, hvis miljømål på afgørelsestidspunktet var ”godt økologisk potentiale” hvorved miljømålet ikke

ville kunne nås.174

Ud fra Weser-dommen er der dog ikke tale om et totalt forbud mod tilstandsforringelser, medmindre et

kvalitetselement befinder sig i den laveste klasse. Et (klimatilpasnings)projekt der medfører en forringelse

af tilstanden for enkelte kvalitetsparametre/indikatorer, men hvor der ikke sker en ændring af tilstands-

klassen for hele kvalitetselementet, vil således kunne tillades. Dette illustreres bedst ved to eksempler:

- I forhold til kvalitetselementet invertebrater (DVFI), vil et konkret projekts fysiske ændringer i et

vandløb kunne tænkes at medføre en ændret smådyrssammensætning, hvor forskydningen af

antallet af arter i de såkaldte negative- og positive diversitetsgrupper ikke nødvendigvis medfører

en ændret tilstandsklasse for hele kvalitetselement. Idet smådyrssammensætningen er afhængig af

bl.a. de fysiske forhold, vil der således i et projekt kunne indtænkes forhold der forbedrer

levesteder og betingelser for de positive arter.

- I forhold til det hydromorfologiske kvalitetselement vil et projekt, der medfører en forringelse af

enkelte parametre såsom strømningforhold, dybdevariationer, struktur af bredzoner mv. kunne

tillades, så længe summen af forringelser ikke medfører, at hele kvalitetselementet rykkes en

tilstandsklasse ned.

Når der er sagt, kan et vandløbssystems samlede miljøkvalitet ikke kun anskues ud fra skarpt opdelte

kvalitetselementer, idet der eksisterer en naturbunden stærk indbyrdes afhængighed mellem disse. En

nærmere redegørelse herfor vil ligge uden for specialets faglighed.

173 NMK-33-03013 174 NMK-43-00635

Side 48 af 61

Overordnet set er der dog ingen tvivl om, at et klimatilpasningsprojekts potentielle påvirkning af

eksempelvis de hydromorfologiske forhold, vil være en ændring ved naturgivne sammenhænge og vil

derved kunne resultere i at negativ påvirkning af planteforhold (DVPI), makroinvertebrater (DVFI) og

fiskesamfundet (DFI).175 På den baggrund er det helt essentielt at sikre, at der ved konkrete

klimatilpasningsprojekter i og ved vandløb, sikres en naturlig bredde og dybde, et naturligt fald og en stabil

vandføring. Alternativt vil der være stor risiko for en forringelse af – ikke blot de enkelte parametre – men

af et eller flere kvalitetselementer, hvorved projektet vil være i strid med vandrammedirektivet. 176

Konflikter ved konkrete klimatilpasningstiltag

Flere konkrete virkemidler til en klimatilpasset vandhåndtering, vil ud fra ovenstående kunne konflikte med

vandplanlægningslovens miljømål, og derved være i strid med vandrammedirektivet.

Helt overordnet vil de potentielle konflikter skulle vurderes konkret i forhold til klimatilpasningsprojektets

tekniske udformning og formål. Nedenfor følger en overordnet vurdering heraf, om end den konkrete

vurdering nødvendigvis vil have karakter af en teknisk/naturvidenskabelig udredning, der vil falde uden for

fagligheden af nærværende speciale. Vurderingen skal ses i sammenhæng med opdelingen af de tekniske

løsninger som illustreret i specialets Bilag 1.

1) En vandløbsregulering med afvanding som formål, vil ofte kunne konflikte med opfyldelse af

miljømål, idet de fysiske forhold forringes hvis vandløbet opdimensioneres til unaturlige

dimensioner. En regulering ved etablering af et såkaldt ”dobbeltprofil” vil i et vist omfang kunne

sikre mod forringelse i selve vandløbets fysiske forhold, men her vil der kunne være en konflikt med

naturbeskyttelsen, især natur beskyttet efter naturbeskyttelseslovens §3 jf. afsnit 4.2.

En hårdhændet og hyppig grødeskæring, der (om en muligvis kun kortvarigt) øger vandløbets

vandføringsevne, vil ligeledes være i potentiel konflikt med opfyldelse af miljømål.

2) Etablering af ”vandparkering”, ved planlagt periodisk oversvømmelse af lavtliggende arealer, vil

ikke nødvendigvis konflikte med vandløbets miljømål, idet vandløb som en naturlig dynamik

periodisk vil kunne svømme over sine bredder. Ved længerevarende oversvømmelser eller

etablering af egentlige vådområder, vil der dog kunne ske en væsentlig forringelse af

kvalitetselementer jf. punkt 3) straks nedenfor.

3) Etableringen af søer eller forsinkelsesbassiner vil kunne konflikte med vandløbets miljømål alt

afhængigt af, om søen etableres som en del af vandløbet (hvor vandløbet løber igennem søen) eller

som en sø/bassin med overløb til vandløbet. Søer eller permanente vådområder i direkte

sammenhæng med et vandløb, vil udgøre en potentiel konflikt i forhold til flere af

kvalitetselementerne i vandløbet, herunder i forhold til fiskesamfundet (risiko for påvirkninger af

bl.a. yngel og smolt) og de fysiske forhold (risiko for påvirkning af parametre som strøm, ilt,

temperatur, næringsstoffer mv).

175 Jf. bl.a. [DMU, Vandrammedirektivet, s. 41, 48, 51 og 54] 176 [DCE, Virkemidler]

Side 49 af 61

4.3.1. Dispensationsmuligheder

Ifølge vandrammedirektivet kan manglende opfyldelse af miljømål undtagelsesvist tillades, forudsat at en

række betingelser er opfyldt jf. artikel 4 stk. 7. Herunder skal ”alle praktisk gennemførlige skridt for at

mindske den skadelige indvirkning på vandforekomstens tilstand være foretaget”.

Ændringerne eller forandringerne skal være begrundet i ”væsentlige samfundsinteresser” og

”nyttevirkningerne for miljøet og samfundet ved opnåelse af miljømålene skal være mindre end de

nyttevirkninger, der følger af de nye ændringer eller forandringer for befolkningens sundhed, opretholdelsen

af menneskers sikkerhed og en bæredygtig udvikling”.

Samme betingelser er gældende for at kunne tillade manglende forebyggelse af et overfladevandområdes

forringelse fra tilstanden ”høj” til tilstanden ”god”. Her gælder desuden, at forringelsen skal skyldes ”nye

bæredygtige menneskelige udviklingsaktiviteter”.

Jf. §4 i bekendtgørelse om miljømål, kan Miljø- og Fødevareministeren træffe afgørelse om, at der må ske

en konkret afvigelse fra forbuddet mod forringelser – men kun hvor manglende opnåelse af miljømålet

skyldes ”ændringer i overfladevandområdets fysiske karakter” samt under forudsætning af, at ovennævnte

betingelser fra vandrammedirektivets artikel 4, stk. 7 er opfyldt. Dispensationsadgangen er yderst restriktiv,

og vil kunne blive genstand for behandling af EU domstolen.

En række projekter vil kunne medføre midlertidige forringelser, selvom projekterne på længere sigt vil

bidrage til at opretholde eller forbedre miljøtilstanden. Det er ikke klart hvilke muligheder der er for at

tillade sådanne, ej heller klart hvilke dokumentationskrav, der i givet fald skal foreligge.

Side 50 af 61

Konklusion Reguleringen af en klimatilpasset vandhåndtering i Danmark, er et komplekst sammenspil mellem EU-

direktiver, national lovgivning og sektorplaner. Reguleringen har, foruden en omfattende detailregulering i

speciallovgivningen, ofte karakter af tværgående regulering med indbyrdes afhængigheder og potentielle

konflikter.

Planlægning for en klimatilpasset vandhåndtering

Planlægningen for en klimatilpasset vandhåndtering, reguleres af bestemmelser i bl.a. planloven,

oversvømmelsesloven, vandløbsloven, vandplanlægningsloven og miljøbeskyttelsesloven, mens

gennemførelsen af konkrete indsatser reguleres gennem en meget omfattende sektorlovgivning i bl.a.

vandløbsloven og natur- og miljøbeskyttelseslovgivningen.

Oversvømmelsesloven indeholder omfattende krav til både planlægning og prioritering af konkrete

klimatilpasningstiltag, men omfatter på nuværende tidspunkt kun 10 udpegede kommuner, hvorfor den

samlede effekt på reguleringen af kommunernes planlægning for en klimatilpasset vandhåndtering er

begrænset. Alle landets kommuner blev derimod omfattet af kravet om udarbejdelse af klimatilpasnings-

planer, men idet der ikke er et krav om revision af planerne fra 2013, vil den reelle effekt af de udarbejdede

planer risikere at aftage med tiden.

Gennem kommuneplanlægningen kan det sikres, at især planlagte nye byområder tilpasses

klimaforandringerne. Dette skal bl.a. ske ved udpegning af områder med risiko for oversvømmelse, der

herefter kun kan anvendes til byudvikling mod krav om afværgeforanstaltninger. Ligeledes kan der ved

lokalplanlægningen fastsætte en lang række klimatilpasningsrelaterede krav.

Planlægningen for klimatilpasning af eksisterende byområder kan bl.a. sikres i kommuneplan og

spildevandsplan ved, at der udlægges arealer til naturområder, parker og regnvandsbassiner. I det åbne

land kan kommuneplanen eksempelvis inddrage sandsynligheden for oversvømmelse ved udpegning af

særligt værdifulde landbrugsområder, ligesom der ved planlægningen for arealer til lavbundsarealer, kan

inddrages hvorvidt disse kan etableres eller genoprettes som egentlige vådområder.

Arealerhvervelse til klimatilpasningstiltag

De tekniske muligheder for en klimatilpasset vandhåndtering vil ofte kræve en arealerhvervelse, hvad

enten denne baseres på frivillige aftaler eller sikres gennem en ekspropriationsproces. Formålet, og dermed

den tekniske løsning for de konkrete klimatilpasningstiltag, er afgørende for ekspropriationshjemlen idet

formålet med indsatsen skal være et legalt hensyn efter den pågældende lov.

Planloven kan danne hjemmel for ekspropriation til virkeliggørelse af en lokalplan. Idet klimatilpasning er et

planlægningsmæssig relevant hensyn efter loven, er der hjemmel til at ekspropriere arealer til klima-

tilpasningstiltag. En ekspropriation forudsætter en gyldig lokalplan, der således skal være i

overensstemmelse med kommuneplanens rammer og retningslinjer.

Vandløbslovens ekspropriationshjemmel er ikke klar. Der er således ikke sikkerhed om

ekspropriationshjemlens udstrækning i forhold til rene klimatilpasningsformål. Der må dog eksistere en

ekspropriationshjemmel til reguleringer, der forbedrer afvandingen. Ligeledes må der eksistere en hjemmel

til reguleringer, der er nødvendige for at opnå miljømål.

Side 51 af 61

Naturbeskyttelsesloven giver hjemmel til ekspropriation af arealer til vådområder, forudsat at disse er

udpeget i kommuneplanen. Loven omfatter dermed ikke rene klimatilpasningstiltag, men lavbund- og

vådområder vil kunne sammentænkes med klimatilpasningshensyn. Kravet om frivillighed som alt-

overvejende udgangspunkt giver dog en praktisk udfordring ift den reelle effekt af ekspropriations-hjemlen.

Arealer til anlæg omfattet af kommunens spildevandsplan kan eksproprieres efter miljøbeskyttelsesloven.

Afgrænsningen mellem spildevandstekniske anlæg og tiltag omfattet af vandløbsloven er, efter udskillelsen

af de kommunale forsyningsvirksomheder gennem vandsektorloven, afgørende for kommunens

muligheder.

Klimatilpasning ved regulering og planlagt arealpåvirkning

Ikke alle virkemidler for en klimatilpasset vandhåndtering, kræver en reel arealerhvervelse, idet der ofte

kun er behov for en periodisk påvirkning i situationer ved eksempelvis meget kraftige regnhændelser.

Planlægningen for en klimatilpasset vandhåndtering er som udgangspunkt erstatningsfri regulering, men i

forhold til den allerede eksisterende arealanvendelse, vil en regulering gennem lokalplanlægning kun have

en begrænset effekt, idet planlægning ikke medfører ikke en umiddelbar handlepligt.

Ofte vil gennemførelsen af et konkret klimatilpasningstiltag tillige kræve en fysisk regulering af vandløbet.

Fysiske indgreb er omfattet af vandløbslovens bestemmelser om regulering eller restaurering, og vil

dermed typisk være omfattet af vandløbslovens særlige bestemmelser om erstatning for tab.

Potentielle konflikter ved planlægning og gennemførelse af en klimatilpasset vandhåndtering

En helhedsorienteret klimatilpasning, vil skulle tage hensyn til de potentielle konflikter med natur- og

miljøhensyn. Identifikationen af de konkrete konflikter, vil ofte ske gennem screeninger og vurderinger

efter miljøvurderingsloven.

I forhold til eventuelle konflikter med Natura2000 områder, er afvejningen klar. Der må således ikke ske en

væsentlig negativ påvirkning, og dispensationsmulighederne er meget restriktive.

Muligheden for dispensation i forhold til natur beskyttet efter naturbeskyttelseslovens forbud mod

tilstandsændringer er ligeledes begrænset af en restriktiv praksis. Idet næsten alle klimatilpasnings-

projekter vil kunne medføre en tilstandsændring, vil en manglende dispensationsadgang i praksis

umuliggøre en klimatilpasset vandhåndtering. Klimatilpasningsprojekter vil derfor nødvendigvis skulle

sammentænkes med naturhensyn for at kunne opnå en dispensation.

Vandrammedirektivets krav til opnåelse af miljømål samt forbud mod forringelser, udgør særligt en

begrænsning i forhold til klimatilpasningstiltag, der indebærer en kraftig regulering eller intensiv/hyppig

grødeskæring i vandløb. Tiltag der vil kunne forringe tilstanden i målsatte vandløb, eller vil forhindre

opnåelsen af konkrete miljømål, vil være i strid med vandrammedirektivet, og vil dermed ikke kunne

tillades.

Side 52 af 61

English summary

This study examines the legal regulation of climate change adaptation in Denmark, including in particular

the municipal planning and implementation of a climate-adapted and holistic flood water management.

This is done through an analysis where the thesis is divided into two parts. The first part consists of a

statement of the current legal regulation of the area, followed by an analysis of selected sub-areas

including analysis of the municipality's legal basis for realization of flood water management through land

acquisition, and/or a planned impact and possible compensation for this.

The study concludes that the climate change adaptation in Denmark is regulated through both EU

directives and national legislation, which in addition to retail regulation in specialist legislation often has

the character of cross-cutting regulation. The regulation is a very complex correlation between legislation

and sector plans with interdependence and potential built-in conflicts.

In addition, it is shown that in relation to the possibility of land acquisition for climate adaptation projects -

either by real takeover or by imposing restrictions on accessibility - the municipality's expropriation

authority must be assessed in relation to the specific purpose provisions in the special legislation.

All climate adaptation projects must be planned and implemented taking into account environmental and

nature considerations, where the dispensing possibilities for allowing negative impacts are highly

restrictive. Climate adaptation projects must therefore be assessed in relation to natural habitat types or

species, covered by the Habitats Directive, the Nature Conservation Act and environmental objectives

under the Water Framework Directive.

Side 53 af 61

Litteraturliste I specialet anvendes forkortelsen [forfatter, titel, side] for følgende litteratur:

Bøger:

[Anker, Miljøretlig regulering] Helle Tegner Anker, Miljøretlig regulering på

landbrugsområdet, Jurist og økonomiforbundets forlag, 1996.

[Anker, Planloven] Helle Tegner Anker, Planloven, Jurist og Økonomforbundets

forlag, 1. udgave, 1. oplag, 2013.

[Bach, Vandløb] Søren Bach, Vandløbs vedligeholdelse og vands afledning, i

Juristen, 1998.

[Basse, Miljøret] Ellen Margrethe Basse, Miljøret – samspillet mellem

lovgivning og aftalte ordninger, Børsens Forlag, 1. udgave, 1.

oplag 1999.

[Basse, Miljøretten 1] Ellen Margrethe Basse, Miljøretten 1 – almindelige emner,

Jurist og Økonomforbundets forlag, 2. udgave, 1. oplag, 2006.

[Basse, Miljøretten 2] Ellen Margrethe Basse, Miljøretten 2 – Arealanvendelse,

natur- og kulturbeskyttelse, Jurist og Økonomforbundets

forlag, 2. udgave, 1. oplag, 2006.

[Basse, Miljøretten 3] Ellen Margrethe Basse, Miljøretten 3 – Affald, jord, vand og

råstoffer, Jurist og Økonomforbundets forlag, 2. udgave, 1.

oplag, 2006.

[Eyben, Fast ejendom] Bo von Eyben m.fl., Fast ejendom – Rådighed og regulering,

Forlaget Thomson, 2. udgave, 2003.

[Hannibal m.fl., Klimaændringer] Marlene Hannibal m.fl., Klimaændringer i juridisk perspektiv,

Jurist- og Økonomforbundets forlag, 1. udgave, 1. oplag, 2011.

[Koester, Naturbeskyttelsesloven] Veit Koester, Naturbeskyttelsesloven med kommentarer,

Jurist- og Økonomforbundets forlag, 1. udgave, 2009

[Moe & Brandt, Miljøret] Mogens Moe & Jacob Brandt, Miljøret, Karnov Group, 8.

udgave, 2015.

[Revsbech, Kommunernes opgaver] Karstem Revsbech, Kommunernes opgaver, Jurist- og

Økonomforbundets forlag, 2. udgave, 2010.

[Tolstrup, Vandløbsloven 1973] Flemming Tolstrup, Vandforsyningslov og vandløbslov,

Juristforbundet, 1973.

Side 54 af 61

[Pagh, Miljøansvar] Peter Pagh, Miljøansvar – en ret for hvem?, Jurist- og

økonomforbundets forlag, 1. udgave, 1. oplag, 1998.

[Wulf, Landboret] Helge Wulf, Landboret. Miljøret og anden

ejendomsregulering, Jordbrugsforlaget, 1992.

Vejledninger:

[Vejledning, Naturbeskyttelsesloven] Miljøministeriet, Vejledning om naturbeskyttelseslovens §3,

beskyttede naturtyper, 2009.

[Vejledning, Vandløbsregulativer] Miljøministeriet, Notat til inspiration for

vandløbsmyndigheder – udarbejdelse af vandløbsregulativer,

2007.

[Vejledning, Klimatilpasningsplaner] Miljøministeriet, Klimatilpasningsplaner og klimalokalplaner,

vejledning, Naturstyrelsen, 2013.

[Vejledning, Vandløbslov 1983] Bent Lauge Madsen, Den nye vandløbslov – en vejledning,

Miljøstyrelsen, 1983.

[Vejledning, Miljøvurderingsloven] Miljø- og Fødevareministeriet, Vejledning til lov om

miljøvurdering af planer og programmer og af konkrete

projekter (VVM), Høringsudkast af d. 22. marts 2018.

[Vejledning,

Habitatbekendtgørelsen]

Naturstyrelsen, Vejledning til bekendtgørelse nr. 408 af 1. maj

2007, 2011.

Rapporter:

[Ekspertpanel, Lovkompas II] Lovkompasset 2, anbefalinger fra ekspertpanelet vedrørende

en fremtidig struktur for miljø- og fødevarelovgivningen.

December 2017.

[Ekspertudvalg, vandløbsforvaltning] Rapport fra ekspertudvalget til ændret vandløbsforvaltning,

Miljø- og Fødevareministeriet, 2017.

[Miljøministeriet, Basisanalyse] Miljøministeriet, Basisanalyse For Vandområdeplaner 2015-

2021 – Overfladevandets og grundvandets karakteristika,

påvirkning og arealanvendelse, tilstand og risikovurdering,

2014.

Side 55 af 61

[DMU, Vandrammedirektivet] DMU, Anvendelse af Vandrammedirektivet i danske vandløb

Faglig rapport fra DMU, nr. 499, 2004.

[DCE, Virkemidler] DCE, Videnskabelig rapport fra DCE – Nationalt Center for

Miljø og Energi nr. 86, 2014.

[DCE, Økologisk kvalitet] DCE, Biologiske indikatorer i danske søer og vandløb.

Vurdering af økologisk kvalitet, 2013.

[NST, Udpegning af risikoområder] Naturstyrelsen, Endelig udpegning af risikoområder, 2011.

Side 56 af 61

Bilag

Side 57 af 61

Bilag 1: Illustration af tekniske løsninger for en klimatilpasset vandhåndtering Illustration af et fiktivt vandløb med de omkringliggende interesser; bebyggelse, landbrug, natur mv.

Principperne for en række af de tekniske løsningsmuligheder for en klimatilpasset vandhåndtering er

illustreret med rød markering, eksempelvis regulering af vandløb, reduceret grødeskæring, regulering af

tværsnit mv.

De tekniske løsningsmuligheder vil kunne medføre forskellige potentielle konflikter alt afhængigt af

placeringen i forhold til de omkringliggende interesser. Eksempelvis vil tiltag der reducerer

vandføringsevnen (reduceret grødeskæring, reducering af tværsnit, genslyngning mv.) kunne medføre en

opstuvning af vand opstrøms indsatsen. Tiltag der øger vandføringsevnen (regulering til større dimensioner,

hyppigere grødeskæring mv.) samt etablering af diger, vil kunne medføre øgede oversvømmelser

nedstrøms i vandløbet.

Figur 1:

Vandet ”løber” fra toppen mod bunden af figuren.

De omkringliggende interesser, omfattet af specialets behandling, er illustreret på et fiktivt vandløb.

Principperne for tekniske løsningsmuligheder for en klimatilpasset vandhåndtering er illustreret på figurens højre halvdel.

Side 58 af 61

Bilag 2: Oversigt over forpligtigelser, muligheder samt potentielle konflikter Overblik over kommunernes forpligtigelser, muligheder og potentielle konflikter i relation til en

klimatilpasset vandhåndtering. Overblikket omfatter kun lovgivning der er indenfor specialets afgrænsning.

Nummereringen i nedenstående henviser til den mere detaljerede behandling i specialets Del I.

Nr. 1.1 nedenfor henviser således til specialets afsnit 1.1, nr. 1.2 til afsnit 1.2 osv.

Regulering: Forpligtigelser: Muligheder: Konflikter:

1.1 EU-direktiver Implementeret i den danske speciallovgivning og sektorplaner

Implementeret i den danske speciallovgivning og sektorplaner

Hensyn er implementeret i speciallove og sektorplaner

1.2 Oversvømmelsesloven Gælder kun de udpegede kommuner. Øvrige er ikke omfattet. Øvrige kan blive omfattet ved revision af udpegningen (hvert 6. år). Krav om udarbejdelse af risikostyringsplaner og konkrete handlingsplaner. Har medført tilføjelser i bl.a. planlovens §11a, 11b og 11e jf. punkt. 1.4.

Mulighederne for klimatilpasningstiltag reguleres af sektorlovgivningen. Oversvømmelsesloven definerer kun rammerne, men giver ikke hjemmel til konkret regulering af arealanvendelse eller andre konkrete indsatser. For de udpegede kommuner, betyder forpligtigelserne i planlovens §11a og 11b, at der i kan/skal lokalplanlægges med bestemmelser om klimatilpasning ift områder udpeget i risikostyringsplanerne.

Reguleres af speciallovgivningen/ sektorplaner.

1.3 Vandplanlægningsloven

Tværgående regulering med minimumskrav i indsatsprogram-bekendtgørelser og i special-lovgivning. Kommuner er ved al myndigheds-udøvelse, forpligtiget til at forebygge forringelse af tilstand samt sikre, at opfyldelse af miljømål ikke forhindres. Krav om at kommunen skal iværksætte supplerende, generelle tiltag jf. indsatsprogram-bekendtgørelsen. Krav om at kommunen skal iværk-sætte supplerende konkrete tiltag jf. indsatsbekendtgørelsen – f.eks. ved at fjerne eksisterende spærringer og sikre genslyngning af vandløb.

Muligheder for klimatilpasningstiltag reguleres af speciallovgivningen. Konkrete vandområdeplan-indsatser kan sammentænkes med klimatilpasningsformål. Statslig/EU-finansieret tilskuds-ordning til både forunder-søgelser, realisering af indsatser og erstatning for eventuelle tab som følge af indsatsernes gennemførelse.

Tiltag i vandløb kan konflikte med beskyttet natur – både i forhold til naturbeskyttelsesloven og Natura2000. Både vandområdernes aktuelle tilstand såvel som de fastsatte målsætninger, lægger en ramme for, hvilke påvirkninger af vandløb, der kan tillades ved klimatilpasningsprojekter mv.

1.4 Planloven (PL) Tværgående regulering gennem rammestyring samt detailregulering af kommuneplanlægning mv.

Kommunen kan/skal gennem planlægningen sikre, at vand- og naturindsatsen kommer til at ske i samspil med andre interesser i det åbne land.

Kultur, landbrug, landskab, natur, miljø, vandmiljømål.

Side 59 af 61

Kommuneplanen: Skal sikre en helhedsorienteret planlægning, Skal forholde sig til alle emner i kommuneplankataloget (§11a) og §11b. Krav om retningslinjer for (§11a): Nr. 2 – beliggenhed af byformål Nr. 10 – jordbrugsinteresser Nr. 13 - lavbundsarealer Nr. 14 – naturbeskyttelse Nr. 18 – arealer der kan blive udsat for oversvømmelse Nr. 19 – arealer omfattet af over-svømmelsesloven Nr. 20 – anvendelse af vandløb mv. Nr. 21 - kystnærhedszonen Krav om rammer for (§11b): Nr. 1 – fordeling af bebyggelse Nr. 3 - bebyggelsesforhold Nr. 14 – afværgeforanstaltninger mod oversvømmelse Krav til redegørelse om forholdet til (§11e): Nr. 5 - indsatsprogram for vandplaner Nr. 7+8 - natur og natura2000 Nr. 9 - risikostyringsplan ift oversvømmelsesloven Nr. 12 - udpegede oversvømmelsestruede områder Nr. 13 - afværgeforanstaltninger ved byudvikling i oversvømmelsestruede områder Nr. 14 - sammenhæng med planlægningen i andre kommuner i forhold til afværgeforanstaltninger mod oversvømmelse Nr. 15 - sammenhæng med planlægning i nabokommuner i øvrigt Lokalplaner: Krav om lovlig planlægningsmæssig begrundelse, funderet i relevante hensyn. Krav om overensstemmelse med kommuneplanens retningslinjer og rammer. Lokalplanpligt ved ”nybyggeri” eller ændret anvendelse. Klimatilpasningsprojekter vil være omfattet af lokalplanpligt hvis indgrebet betyder en væsentlig ændring i det eksisterende miljø. Lokalplaner kan kun regulere emner fastsat i lokalplankataloget jf. §15, stk. 2 (udtømmende liste).

KP kan indeholde retningslinjer for andre forhold end 11b stk.1 og 11a jf. §11b, stk. 2 Muligt, gennem retningslinjer, at indarbejde klimatilpasnings-hensyn i kommuneplanen. F.eks. arealanvendelse, lavbundsområder, kulturhistoriske områder og for anvendelsen af vandløb mm. Rammerne for lokalplan-lægningen kan fastlægges under hensyntagen til klimatilpasning, Klimatilpasning er et lovligt og relevant planlægningsmæssigt hensyn. Kan fastsætte bestemmelser i lokalplaner jf. lokalplankataloget i §15, stk. 2, hvor klimarelaterede emner især udgøres af: Nr. 2 - arealanvendelse Nr. 6 – bebyggelsens beliggenhed Nr. 7 – bebyggelsens omfang Nr. 10 – ubebyggede arealer Nr. 18 – afværgeforanstaltninger for oversvømmelsestruede områder Nr. 19 – friholdelse for bebyggelse i oversvømmelses-truede områder Nr. 28 – opsamling af regnvand til wc-skyl og tøjvask

Potentiel konflikt mellem klimatilpasningstiltag og retningslinjer for areal-anvendelse, herunder særligt værdifulde jordbrugsområder. Kan ikke regulere fysiske ændringer i vandløb eller natur – dette reguleres i speciallovgivningen (VL, NBL mfl). Må ikke stride mod: kommune-plan, natura2000plan og vandområdeplan En lokalplan ikke må stride mod en kommunal risikostyringsplan, udarbejdet efter oversvømmelsesloven jf. afsnit 1.2 ovenfor. ((PL §11e, stk. 1 nr. 9 samt §13, nr. 6).

Side 60 af 61

Landzonetilladelse: Klimatilpasningsprojekter i landzone vil kræve en landzonetilladelse jf. PL §35/36.

Potentiel konflikt ift øvrig arealanvendelse, herunder især udpegede ”særligt værdifulde landbrugsområder”.

1.5 Vandløbsloven (VL) Kommunen er forpligtiget til at sikre afledning af vand under hensyntagen til miljø. Krav om at udarbejde samt overholde bestemmelser i regulativer for offentlige vandløb, herunder vedligehold i form af grødeskæring og oprensning. Krav om myndighedsbehandling ved ændringer af vandløbs skikkelse. Detailreguleret formalia omkring høringsprocedurer mv. ved myndighedsbehandling/tilladelser.

Vedtage bestemmelser for offentlige vandløb i regulativer, herunder omkring vedligeholdelse og vandføringsevne. Muligt at regulere vandløb – forbedre afvanding ved etablering af dobbeltprofil, øget bredde, uddybning mv.

Generel risiko for konflikt med naturhensyn jf. afsnit 1.6) og miljømål for vandløb jf. 1.3. Potentiel konflikt mellem afvanding Potentiel konflikt med miljømål jf. afsnit 1.3.

1.6 Naturbeskyttelsesloven (NBL)

Forbud mod tilstandsændringer jf. §3. 150 meter åbeskyttelseslinje jf. §16.

Mulighed for dispensation til tilstandsændringer, dog restriktiv praksis. Mulighed for etablering af lavbunds-/vådområder.

Generel potentiel konflikt med klimatilpasningstiltag i og ved beskyttede vandløb / beskyttet natur. Potentiel konflikt med miljømål og afvanding jf. afsnit 1.3.

1.6 Habitatbekendtgørelsen Forbud mod væsentlig negativ påvirkning af Natura2000-områder. Generel beskyttelse af Bilag IV arter. Krav om screening samt eventuel konsekvensvurdering af følgende klimatilpasningsrelaterede tiltag (jf. §§7 og 8): - Dispensation fra NBL §3 og 16 - Udledningstilladelser efter MBL - Regulering og nye vandløb - Vandløbsregulativer og administration efter vandløbsloven i øvrigt jf. §8, stk. 3, nr. 1) til 7). Krav om vurdering af planer omfatter af planloven jf. afsnit 1.4.

Potentiel konflikt ved klimatilpasningstiltag i eller ved Natura2000 områder, samt den generelle beskyttelse af Bilag IV-arter.

1.7 Miljøbeskyttelsesloven Krav om udledningstilladelser ved udledning til vandløb mv. Forpligtigelse til udarbejdelse af spildevandsplan.

Regulering af udledninger Samarbejde og krav til forsyningsvirksomheder, herunder fastlæggelse af serviceniveau for regnvandsledninger, placering af forsinkelsesbassiner mv.

Potentiel konflikt med miljømål for vandløb samt afledning af vand.

1.8 Vandsektorloven Afgrænsning mellem kommune og forsyningsvirksomheder.

Sam- eller medfinansiering af klimaprojekter mv.

Afgrænsning mellem vandløb og spildevandsteknisk anlæg.

1.9 Klimatilpasningsplaner Er gennemført i 2013 – ikke krav om revurdering.

Reguleres af speciallovgivningen. Kan implementeres i kommuneplanen jf. 1.4.

Reguleres af speciallovgivningen.

Side 61 af 61

1.10 Miljøvurderingsloven Krav om screening og/eller reel miljøvurdering af følgende planer af relevans for en klimatilpasset vand-håndtering: - Kommuneplaner - Lokalplaner - Risikohåndteringsplaner jf. afsnit 1.2 - Klimatilpasningsplaner jf. afsnit 1.9 - Vandløbsregulativer (ikke endeligt afklaret jf. afsnit 1.5) Krav om VVM-screening af følgende projekt-typer med relevans for en klimatilpasset vandhåndtering: - Vandforvaltningsprojekter - Regulering af vandløb - Dæmninger og anlæg til opstuvning af vand

Identifikation af potentielle påvirkninger og deraf følgende konflikter.

Stormflodsloven Opkøbsmulighed af stormflods-truet fast ejendom jf. §1a, under en række definerede forudsætninger.

Ikke hjemmel til ekspropriation

Supplerende emner, uden for specialets afgrænsning:

Følgende emner/lovgivning vil naturligt skulle indgå i et fuldstændigt overblik over kommunernes

forpligtigelser og muligheder for en klimatilpasset vandhåndtering.

- Kystbeskyttelsesloven (Lov om kystbeskyttelse, LBK nr 78 af 19/01/2017).

- Bekendtgørelse om vurdering og risikostyring for oversvømmelser fra havet, fjorde eller andre dele

af søterritoriet (BEK nr. 894 af 21/06/2016).

- Beredskabsloven (LBK nr 314 af 03/04/2017).

- Grundvand, herunder vandforsyningsloven (Lov om vandforsyning, LBK nr 118 af 22/02/2018).

- Finansiering af klimatilpasningsprojekter, herunder medfinansieringsbekendtgørelsen (BEK nr 159

af 26/02/2016) samt diverse tilskuds- og erstatningsordninger ifm. naturgenopretning,

vandområdeplan-projekter mv.

- Jordfordeling, herunder jordfordelingsloven (LBK nr 31 af 04/01/2017).