jurnal penanggulangan bencana · masyarakat mengenai arti penting meningkatkan kesejahteraan...

of 70 /70
JURNAL PENANGGULANGAN BENCANA Terbit 2 Kali setahun, mulai Oktober 2010 ISSN: 2087 636X Volume 4 Nomor 1, Juni 2013 Pembina: Kepala Badan Nasional Penanggulangan Bencana Penasihat: Sekretaris Utama BNPB Pemimpin/Penanggung Jawab Redaksi: Kepala Pusat Data, Informasi dan Humas BNPB Ketua Dewan Penyunting: DR. Sutopo Purwo Nugroho Hidrologi dan Pengurangan Risiko Bencana Anggota Dewan Penyunting: DR. Sugimin Pranoto, M. Eng / Teknik Sipil dan Lingkungan Ir. Sugeng Tri Utomo, DESS / Pengurangan Risiko Bencana DR. Rudy Pramono / Sosiologi Bencana Ir. B. Wisnu Widjaja, M.Sc / Geologi dan Kesiapsiagaan Bencana DR. Ir. Agus Wibowo / Database & GIS Ir. Neulis Zuliasri, M.Si / Teknologi Informasi Drs. Hartje Robert W / Komunikasi Mitra Bestari: Prof. DR. Zainuddin Maliki, MSi Prof. DR. Sudibyakto Prof. DR. Sarwidi DR. Iwan Gunawan, MSc Pelaksana Redaksi: Ario Akbar Lomban, Dian Oktiari, S.T, Linda Lestari, S.Kom, Suprapto, S.Si, Sri Dewanto Edi P, S.Si, Nurul Maulidhini ST, Ratih Nurmasari, S.Si Theopilus Yanuarto, S.S, Andri Cipto Utomo, Ignatius Toto Satrio Alamat Redaksi: Pusat Data Informasi dan Humas Badan Nasional Penanggulangan Bencana Jln. H. Juanda, Nomor 36 Jakarta 10120 Indonesia Telp. 021-3458400; Fax. 021-34558500, Email : [email protected]

Author: others

Post on 26-Mar-2020

8 views

Category:

Documents


0 download

Embed Size (px)

TRANSCRIPT

  • 1

    JURNAL PENANGGULANGAN BENCANA

    Terbit 2 Kali setahun, mulai Oktober 2010

    ISSN: 2087 636X

    Volume 4 Nomor 1, Juni 2013

    Pembina:Kepala Badan Nasional Penanggulangan Bencana

    Penasihat:Sekretaris Utama BNPB

    Pemimpin/Penanggung Jawab Redaksi:Kepala Pusat Data, Informasi dan Humas BNPB

    Ketua Dewan Penyunting:DR. Sutopo Purwo Nugroho

    Hidrologi dan Pengurangan Risiko Bencana

    Anggota Dewan Penyunting:DR. Sugimin Pranoto, M. Eng / Teknik Sipil dan LingkunganIr. Sugeng Tri Utomo, DESS / Pengurangan Risiko Bencana

    DR. Rudy Pramono / Sosiologi BencanaIr. B. Wisnu Widjaja, M.Sc / Geologi dan Kesiapsiagaan Bencana

    DR. Ir. Agus Wibowo / Database & GISIr. Neulis Zuliasri, M.Si / Teknologi Informasi

    Drs. Hartje Robert W / Komunikasi

    Mitra Bestari:Prof. DR. Zainuddin Maliki, MSi

    Prof. DR. SudibyaktoProf. DR. Sarwidi

    DR. Iwan Gunawan, MSc

    Pelaksana Redaksi:Ario Akbar Lomban, Dian Oktiari, S.T, Linda Lestari, S.Kom, Suprapto, S.Si,

    Sri Dewanto Edi P, S.Si, Nurul Maulidhini ST, Ratih Nurmasari, S.Si Theopilus Yanuarto, S.S, Andri Cipto Utomo, Ignatius Toto Satrio

    Alamat Redaksi:Pusat Data Informasi dan Humas

    Badan Nasional Penanggulangan BencanaJln. H. Juanda, Nomor 36 Jakarta 10120 Indonesia

    Telp. 021-3458400; Fax. 021-34558500, Email : [email protected]

  • 2

  • 3i

    KATA PENGANTAR

    Puji dan syukur kami panjatkan kehadirat Tuhan Yang Maha Esa atas karunia-Nya, sehingga penerbitan Jurnal Penanggulangan Bencana Volume 4 Nomor 1 pada bulan Juni 2013 ini dapat diselesaikan.

    Ilmu pengetahuan senantiasa terus berkembang dalam perjalanan kehidupan manusia, begitu pula dengan upaya penanggulangan bencana. Ilmu pengetahuan dan penanggulangan bencana berjalan beriringan dalam rangka terus menerus memberikan pemahaman dan wawasan kepada masyarakat mengenai arti penting meningkatkan kesejahteraan manusia. Melalui jurnal ilmiah ini diharapkan dapat meningkatkan pengetahuan dan kesadaran masyarakat Indonesia menuju bangsa yang tanggap, tangkas dan tangguh menghadapi bencana.

    Materi jurnal dalam edisi ini, menyampaikan hal-hal yang berkaitan dengan seluruh fase kebencanaan. Analisis Penanggulangan Bencana Berbasis Perspektif Cultural Theory mengawali materi dalam jurnal ini. Materi berikutnya menyampaikan hal mengenai Comparison Studies on Integrating of Disaster Risk Reduction (DRR) in Spatial Planning Systems in Indonesia, Japan, and European Countries yang kemudian diikuti materi terkait Problematika Rehabilitasi dan Rekonstruksi, Studi Kasus Pasca Bencana Tsunami Mentawai 2010 yang menjadi perhatian masyarakat setelah terjadi Tsunami Mentawai khususnya pemerintah menghadapi masalah-masalah dalam menyelenggarakan Rehabilitasi Rekonstruksi. Masalah lain pun terjadi dalam Penyelesaian Kredit Bermasalah Usaha Mikro Kecil dan Menengah Untuk Pemulihan Ekonomi Pasca Erupsi Merapi, menjadi salah satu solusi dalam pengambilan kebijakan secara bijak bagi masyarakat yang terimbas bencana.

    Pada jurnal edisi kali ini juga menyajikan Challenges of Establishing Hospital Disaster Plan (Tantangan dari Pembangunan Rumah Sakit Penanggulangan Bencana). Terakhir membahas tentang Identifikasi Kerangka Pengetahuan Masyarakat Nelayan di Kota Bengkulu dalam Kesiapsiagaan Bencana sebagai Basis dalam Merumuskan Model Pengelolaan Bencana.

    Pada kesempatan ini juga kami atas nama dewan redaksi jurnal penanggulangan bencana mengundang para ahli penanggulangan bencana, akademisi maupun masyarakat untuk berpartisipasi mengisi makalah ilmiah pada penerbitan jurnal edisi selanjutnya.

    Bagi para tim redaksi jurnal penanggulangan bencana serta pihak yang turut membantu dalam edisi kali ini, kami mengucapkan terima kasih.

    Tim Penyusun

  • 4ii

    JURNAL PENANGGULANGAN BENCANAVolume 4 No. 4, Juni 2013

    DAFTAR ISI

    Kata Pengantar ...................................................................................................................Daftar Isi ..............................................................................................................................

    Analisis Penanggulangan Bencana Berbasis Perspektif Cultural TheoryWasisto Raharjo Jati .........................................................................................................

    Comparison Studies on Integrating of Disaster Risk Reduction (DDR) in Spatial Planning Systems in Indonesia, Japan, and European CountriesTurniningtyas Ayu Rachmawati .......................................................................................

    Problematika Rehabilitasi dan Rekonstruksi Studi Kasus Pasca Bencana Tsunami Mentawai 2010Lidya Christin Sinaga ........................................................................................................ Penyelesaian Kredit Bermasalah Usaha Mikro Kecil dan Menengah Untuk Pemulihan Ekonomi Pasca Erupsi MerapiEdmira Rivani ....................................................................................................................

    Challenges of Establishing Hospital Disaster PlanSari Mutia Timur dan M. Nur .............................................................................................

    Identifikasi Kerangka Pengetahuan Masyarakat Nelayan di Kota Bengkulu dalam Kesiapsiagaan Bencana sebagai Basis dalam Merumuskan Model Pengelolaan BencanaMarwan Arwani dan Mas Agus Firmansyah ....................................................................

    iii

    1-12

    13-22

    23-34

    35-44

    45-55

    57-64

  • 1

    ANALISIS PENANGGULANGAN BENCANABERBASIS PERSPEKTIF CULTURAL THEORY

    Wasisto Raharjo Jati Jurusan Politik dan Pemerintahan, FISIPOL UGM

    Jalan Sosio Yustisio No.2, Bulaksumur Yogyakarta-55281.E-mail: [email protected]

    Abstract

    This study aimed to analyze the cultural theory as an alternative paradigm in disaster risk reduction. In this case, the focus of the study of cultural theory lies in the perception of public knowledge about the disaster. Modern rational society will assess disaster is a day-to-day issues that have an adequate knowledge of disaster while traditional societies tend to view disasters as divine punishment and despair when disasters come. Applications of cultural theory have become an important and significant to analyze the risk characteristics of the regime in each country. Each regime has its own risk model of disaster management are different depending on the geography and spatial. The birth of the idea of risk regulatory regime is a manifestation of cultural theory by placing the state as the dominant actor in disaster issues. The consequence is that the state has a different orientation in view of the disaster that spans the hierarchy in disaster risk reduction policies. Keywords: Risk regulatory regime, cultural theory, risk reduction.

    1. PENDAHULUAN Kajian ini mengangkat tentang aspek

    penanggulangan bencana ditinjau dari perspektif persepsi publik tentang pemahaman bencana. Hal ini menjadi sangat urgent dan signifikan untuk mengetahui pengetahuan mendasar tentang hal yang mesti dilakukan dalam menanggulangi bencana. Dalam hal ini, kajian mengenai penanggulangan bencana bukan lagi menjadi dominasi dari ilmu pasti konsentrasinya lebih mengarah kepada pembangunan fisik sebagai cara penanggulangan bencana. Melainkan juga telah merambah kepada cabang ilmu sosial lainnya seperti sosiologi dan antropologi. Membicarakan aspek penanggulangan bencana dari perspektif ilmu sosial akan lebih mengarah pada pola behavioralisme seseorang dalam mempersepsikan suatu bencana. Cara pandang ini setidaknya menjadi penting untuk melihat dampak bencana terhadap kehidupan sosial kemasyarakatan. Penekanan terhadap

    aspek sosial terhadap skema penanggulangan bencana sendiri dikarenakan adanya perubahan paradigma ilmu bencana. Bencana kini bukan lagi dianggap sebagai fenomena yang sporadis, namun sebisa mungkin bencana tersebut dikelola dan direduksi. Oleh karena itulah, bencana bukan lagi dianggap sebagai hazard yang menempatkan bencana sebagai sesuatu yang absurd untuk dikelola. Akan tetapi, bagaimana kemudian kita menempatkan unsur keselamatan (safety) dalam bencana tersebut. Munculnya gagasan “kerentanan” (vulnerability) adalah untuk mengakomodasi pranata maupun unit sosial sebagai bagian dari kajian bencana. Khususnya terhadap eksistensi peradaban dan kehidupan manusia yang berada di dunia. Bencana berikut faktor pemicu maupun implikasinya terhadap kehidupan manusia perlu untuk direduksi maupun terdeteksi sedini mungkin, sehinggadari situlah kemudian menciptakan skema manajemen bencana.

    Adapun penggunaan istilah perspektif

    Analisis Penanggulangan Bencana Berbasis Perspektif Cultural Theory ... (Wasisto Raharjo Jati)

  • 2

    “cultural theory” yang digunakan dalam tulisan ini adalah suatu cara bagaimana dan mengapa individu memberikan penilaian terhadap bencana begitu juga potensi kerusakan yang ditimbulkannya. Hal ini terkait dengan upaya pemenuhan hak keadilan sosial kepada masyarakat untuk mengetahui informasi kebencanaan secara akurat dan mendetail. Pemenuhan hak tersebut menjadi penting utamanya dalam mengkonstruksikan bencana tersebut karena isu penanggulangan bencana sendiri tidak terlepas dari tiga premis utama yakni kekuasaan (power), keadilan (justice), dan legitimasi kekuasaan (legitimacy). Relasi kekuasaan terhadap penanggulangan bencana adalah melihat bagaimana respons negara dalam menanggulangi dampak destruktif bencana baik dari segi sosial maupun ekologis dan konstruksi informasi publik yang dihadirkan negara terhadap bencana dan dampaknya kepada masyarakat. Isu keadilan berkaitan dengan pemenuhan kebutuhan sosial bagi masyarakat dan legitimasi sendiri terkait dengan tingkat kepercayaan publik terhadap pemerintah dalam menanggulangi bencana (Douglas, 2001 : 34).

    Ketiga hal tersebut dikristalkan dalam bentuk pemahaman risk regulatory regime yakni karakteristik rezim suatu negara dalam menanggulangi bencana. Adapun risk regulatory regime ini menempatkan negara sebagai aktor tunggal dalam penanggulangan bencana. Konsepsi ini terkait dengan karakteristik penanggulangan bencana yang dilakukan oleh negara yang berbeda disesuaikan dengan keadaan ekologis, geologis, maupun morfologis negara tersebut. Secara lebih lanjut, tulisan ini akan dibagi dalam beberapa bagian. Pertama, menjelaskan terlebih dahulu mengenai desain utama aspek penanggulangan bencana dari kacamata sosiologi bencana. Kedua, menjelaskan konteks risiko dalam studi bencana. Ketiga mengelola risiko bencana dan keempat membahas mengenai rezim penanggulangan bencana.

    2. KONTEKS RISIKO DALAM STUDI BENCANA

    Paradigma risiko muncul sebagai wujud dari perkembangan lanjutan modernisasi kehidupan manusia di dunia. Istilah risiko sendiri diartikan sebagai sebuah kemungkinan serangan fisik yang diakibatkan dari perkembangan teknologi dan prosesnya. Artinya, risiko bencana sendiri terjadi dari sebuah proses perkembangan manusia di dunia dan bukan disebabkan oleh faktor alamiah bencana alam. Pemahaman risiko menarik dicermati untuk melihat keseimbangan relasi antar manusia dan alam selama ini yang menunjukkan gejala yang tidak seimbang. Peristiwa mutakhir yang terjadi seperti pemanasan global, efek gas rumah kaca, bencana radiasi nuklir di Jepang tahun 2011 lalu merupakan bencana yang disebabkan oleh berkembangnya modernitas manusia (manufactured risk). Meskipun ada juga bencana yang disebabkan murni oleh faktor alam (natural risk) seperti gempabumi dan gunung meletus. Namun pemahaman risiko sendiri lebih mengarah pada faktor ketidakseimbangan relasi antara manusia dengan alam.

    Salah satu faktor riil yang bisa menjelaskan premis tersebut adalah tragedy of the commons (tragedi kebersamaan). Tragedi ini merujuk pada suatu peristiwa dimana lingkungan alam menjadi rusak karena ulah kerakusan manusia. Manusia adalah individu yang rasional yang senantiasa untuk mengeruk keuntungan sebesar-besarnya. Maka implikasi yang timbul kemudian adalah adanya kavlingisasi alam menjadi komoditas ekonomi. Akibatnya yang terjadi adalah tatanan ekologi menjadi rusak karena ulah eksplorasi dan eksploitasi alam secara masif.

    Faktor riil lainnya adalah menguatnya market way (cara pasar) dalam mengelola alam yang menjadi dominan ketimbang state way (cara negara) dan common pool resources (cara masyarakat) yang lebih memandang alam sebagai sumber kemakmuran. Maka ketika kemakmuran yang dikeruk dari alam itu habis, alam menciptakan faktor laten terjadinya bencana alam. Sebenarnya dari ketiga cara tersebut, mekanisme masyarakat berbasis common pool resources sebenarnya merupakan bentuk kesadaran menghargai

    Jurnal Penanggulangan Bencana Vol. 4, No. 1 Tahun 2013 Hal. 1-12

  • 3Analisis Penanggulangan Bencana Berbasis Perspektif Cultural Theory ... (Wasisto Raharjo Jati)

    relasi seimbang antara alam dan manusia yang tujuannya jelas menghindari adanya dampak destruktif yang dihadirkan alam kepada manusia apabila manusia tidak menghargai alam sepantasnya. Sekilas, pandangan ini memang mempunyai similaritas dengan pandangan ekologis yang menganjurkan adanya hubungan timbal balik dan seimbang antar manusia dan alam.

    Pemahaman risiko dalam studi bencana sebenarnya berangkat dari pola yang sama yakni untuk menyelaraskan kembali hubungan alam dan manusia. Hanya saja risiko lebih mengarah pada aspek antroposentrisme yakni berorientasi kepada keselamatan manusia (human security) sendiri dari bencana yang ditimbulkan oleh alam. Oleh karena itulah, dimensi kerentanan (vulnerabilities) lokusnya terletak di pola kehidupan manusia. Hal itu sebenarnya merupakan sebentuk dari pengalaman kontemplasi sekaligus juga refleksi manusia atas capaian modernitas yang telah dicapai justru menimbulkan risiko bencana lebih besar yang tidak dikehendaki, tidak terduga, maupun tidak dapat ditanggulangi oleh kontrol rezim negara modern.

    Perilaku refleksi atas modernitas tersebut merupakan bagian dari pintasan linearitas peradaban manusia dalam memahami bencana. Dalam hal ini, pemahaman manusia tentang bencana (hazard) mengalami perkembangan konsep dari semula menilai bahwa bencana lebih banyak didominasi pemahaman teologis yang memposisikan bencana sebagai bentuk penghakiman Tuhan atas manusia yang ingkar kepada-Nya. Bencana dianggap sebagai entitas katastropik yang memiliki kekuatan destruktif yang besar. Sekarang ini berbicara bencana lebih banyak didominasi oleh pemahaman ketahanan, modernitas, dan ekologis yang menempatkan bencana sebagai bagian dari unit sosial kehidupan manusia di dunia. Manusia modern kian menyadari bahwa bencana sebagai sesuatu yang tidak dapat terelakkan dari kehidupan masa kini entah itu dalam wujud nyata (manifest) ataukah tersembunyi (laten) (Beck, 1992 : 42).

    Lahirnya konsep manajemen bencana sebenarnya merupakan upaya meminimalisir

    dampak bencana tersebut agar segala capaian pembangunan modernitas manusia tidak hancur dalam sekejap sehingga mengharuskan manusia untuk kembali kepada titik nol untuk memulai peradabannya yang baru. Bencana sebisa mungkin harus dikelola oleh negara dan masyarakat. Adapun konsep pengelolaan tersebut dapat dimulai dari memahami konteks risiko dalam studi bencana. Risiko (risk) sebenarnya merupakan bentuk konstruksi wacana seberapa signifikan konskuensi dampak bencana terhadap pengaruhnya kepada kehidupan. Pemahaman mengenai risiko adalah memahami sebuah estimasi dan probabilitas bencana itu diukur sehingga dapat direduksi pengaruhnya. Berikut ini fase perkembangan pengetahuan tentang risiko bencana.

    Dari berbagai pengelompokan tersebut, bencana kemudian dipahami dalam bentuk yang kian berkembang dari semula sangat tradisional dan teologis menjadi rasionalistik dan modern. Namun demikian, dalam membahas bencana sendiri ada yang perlu dikontekstualisasikan

    Tabel 1. Tahapan Perkembangan Pemahaman Masyarakat tentang Risiko Bencana

    Tipologi Risiko

    Asal-usulRisiko

    Bencana

    Bencana Alam, Bahaya, dan Kerusakan lainnya seperti kelaparan, gempa bumi, dan bentuk bencana alam lainnya

    Bencana Alam ditambah lingkungan dengan kondisi kerja, industri, risiko

    Bencana Artifisial /

    aDecisional Risk Calculus

    Radicalized Risk

    manufacturedrisk yang disebabkan oleh kondisi sosial-politik, ekonomi, maupun berasal dari operasionali- sasi teknologi dan industri

    Kalkulasi Bencana

    Tidak tentu dan tidak pasti karena bencana sendiri merupakan bentuk penghakiman dan hukuman Tuhan terhadap manusia

    Dapat diprediksi dan dapat dikalkulasi level bencana dan tingkat kerusakanya.

    Tidak bisa dijadikan

    standar yang pasti untuk mengukur

    tingkat kerusakan dan level bencana

    Letak Pertang-gungjawab-an

    karena itu menjadi bagian takdir dan merupakan kekuatan supranaturaldari Tuhan

    tergantung dari kesepakatanantar pemangku kepentingan

    tergantungdari tingkat kerusakan

    yang ditimbulkan

    dari bencana tersebut.

    Bencana sebagai bagian

    fungsi dari kebijakan individu

    Bencana tersebut merupakanbentuk kuasa dari Tuhan

    Bencana merupakan hasil dari industrialisa-si dan penggunaanteknologisasi

    Fase ModernitasKehidupan

    Pra-Modernitas

    MasyarakatIndustri

    Masyarakat Risiko / Refleksi

    Modernitas

    Tidak Ada,

    Ada Ada dan Tidak,

    Tidak Ya Tidak, bencana itu hadir dalam

    bentuk kolektif

    yakni dari proses alam dan proses perkembangan teknologi

    Skope Kerusakan Bencana

    Masyarakat,Kota,Negara, dan wilayah spasial lainnya

    Dibatasi oleh ruang, waktu, dan semuanya telah diperkirakandan dikontrol oleh asuransi

    Tidak terbatas,

    risiko bencana tidak bisa ditanggula-

    ngi melainkan direduksi karena risiko

    bencana sifatnya menurun

    antar generasi

  • 4

    Sumber: Smith, 1996 : 307

    Tipologi Risiko

    Asal-usulRisiko

    Bencana

    Bencana Alam, Bahaya, dan Kerusakan lainnya seperti kelaparan, gempa bumi, dan bentuk bencana alam lainnya

    Bencana Alam ditambah lingkungan dengan kondisi kerja, industri, risiko

    Bencana Artifisial /

    aDecisional Risk Calculus

    Radicalized Risk

    manufacturedrisk yang disebabkan oleh kondisi sosial-politik, ekonomi, maupun berasal dari operasionali- sasi teknologi dan industri

    Kalkulasi Bencana

    Tidak tentu dan tidak pasti karena bencana sendiri merupakan bentuk penghakiman dan hukuman Tuhan terhadap manusia

    Dapat diprediksi dan dapat dikalkulasi level bencana dan tingkat kerusakanya.

    Tidak bisa dijadikan

    standar yang pasti untuk mengukur

    tingkat kerusakan dan level bencana

    Letak Pertang-gungjawab-an

    karena itu menjadi bagian takdir dan merupakan kekuatan supranaturaldari Tuhan

    tergantung dari kesepakatanantar pemangku kepentingan

    tergantungdari tingkat kerusakan

    yang ditimbulkan

    dari bencana tersebut.

    Bencana sebagai bagian

    fungsi dari kebijakan individu

    Bencana tersebut merupakanbentuk kuasa dari Tuhan

    Bencana merupakan hasil dari industrialisa-si dan penggunaanteknologisasi

    Fase ModernitasKehidupan

    Pra-Modernitas

    MasyarakatIndustri

    Masyarakat Risiko / Refleksi

    Modernitas

    Tidak Ada,

    Ada Ada dan Tidak,

    Tidak Ya Tidak, bencana itu hadir dalam

    bentuk kolektif

    yakni dari proses alam dan proses perkembangan teknologi

    Skope Kerusakan Bencana

    Masyarakat,Kota,Negara, dan wilayah spasial lainnya

    Dibatasi oleh ruang, waktu, dan semuanya telah diperkirakandan dikontrol oleh asuransi

    Tidak terbatas,

    risiko bencana tidak bisa ditanggula-

    ngi melainkan direduksi karena risiko

    bencana sifatnya menurun

    antar generasi

    terutama mengkaitkan relasi antara bencana dengan struktur sosial kemasyarakatan. Hal ini menjadi penting dan signifikan utamanya dalam melihat isu bencana menjadi bagian dari rutinitas kehidupan masyarakat modern. Dalam hal ini, kaitan antara bencana dan masyarakat dapat ditinjau dari formulasi bencana sebagai sebuah kejadian (events) yang kemudian menghasilkan dampak (impact) kepada masyarakat (social units) yang kemudian menghasilkan respon (response) balik atas kejadian tersebut. seperti ini (Kreps, 1985 :51).

    Lebih lanjut, makna bencana sebagai kejadian (events) diartikan sebagai kejadian luar biasa (extraordinary events) yang memiliki pengaruh terhadap instabilitas manusia. Bencana sendiri dapat dikategorikan menjadi tiga macam yakni fisik (physical), waktu (temporal), dan sosial (social). Artinya penanganan kasus bencana sendiri tidak bisa diseragamkan dalam satu pola saja. Misalnya saja dalam berbagai kasus penanganan di Indonesia sendiri, pola penanganan bencana berbasis kebutuhan ad hoc selalu menjadi pilihan utama seperti pemberian bantuan makanan siap saji, perlengkapan tidur, maupun pakaian siap pakai. Dalam konteks ini, penanggulangan bencana perlu melihat pola dasar pemantik terjadinya sebuah bencana. Penanggulangan bencana juga perlu melihat waktu periode berlangsungnya bencana tersebut supaya upaya cepat melakukan evakuasi menjadi lebih efisien dan efektif. Persepsi publik yang menjadi lokus utama dalam tulisan ini menjadi penting melihat penilaian publik dalam penanggulangan bencana. Perspektif

    Gambar 1. Skope Kausalitas Risiko Bencana

    Jurnal Penanggulangan Bencana Vol. 4, No. 1 Tahun 2013 Hal. 1-12

  • 5

    ini penting karena publik merupakan korban langsung dari terjadinya kejadian bencana tersebut. Dampak (impact) dibedakan menjadi dua hal yakni bencana ekologis dan bencana sosial. Bencana ekologis sendiri diartikan sebagai rusaknya lingkungan hidup yang murni disebabkan oleh alam, sedangkan bencana sosial lebih mengarah pada instabilitas tatanan relasi sosial yang menjadi chaos karena dampak bencana tersebut. Hal lain yang terjadi adalah munculnya fenomena keributan sosial karena semua individu mengalami gejolak batin yang belum mereda paska bencana. Masyarakat sebagai social unit berperan sebagai agen dalam mengelola persepsi pengetahuan publik tersebut menjadi pola penanggulangan bencana. Respons (response) merupakan bentuk upaya tanggap dari masyarakat dalam mereduksi dampak bencana.

    Dalam hal ini, masing-masing faktor tersebut memiliki hubungan yang saling kait-mengkait. Artinya bahwa bencana bukanlah aktor tunggal saja yang menjadi penyebab utama / causa prima saja. Semua memiliki faktor memiliki peranan yang saling berpengaruh pada kinerja semua organ, seperti yang terlihat dalam gambar berikut ini.

    Disadari atau tidak, relasi bencana dan manusia semakin mendekat. Secara naluriah, manusia sendiri kemudian kian tergantung dengan alam untuk memenuhi kebutuhan hidupnya. Namun demikian, alam semakin lama juga mengalami penurunan kualitas untuk dihuni. Ancaman itu kian nyata manakala melihat fenomena bumi mutakhir seperti lubang ozon, salju kian mencair, pergeseran lempeng bumi yang kian tidak menentu, maupun bencana

    lainnya yang intinya menempatkan umat manusia sebagai entitas yang rentan terhadap bencana. Pada masa depan, potensi risiko bencana akan kian membesar berkorelasi dengan modernitas peradaban manusia. Intinya adalah masalah penanggulangan bencana sendiri kini bukan lagi melakukan koordinasi penanggulangan bencana berbasiskan koordinasi dari pusat saja. Namun penanggulangan bencana sendiri memungkinkan komunitas masyarakat untuk lebih pro-aktif dalam masalah kebencanaan tersebut. Masyarakat lebih memiliki pengetahuan bencana lebih baik daripada negara karena merekalah yang lebih tahu mengenai kondisi riil lingkungannya masing-masing.

    Mengenai hal tersebut, terdapat dua paradigma penting dalam membahas mengenai pentingnya masyarakat sebagai community dalam penanggulangan risiko bencana. Yang pertama, adalah model crunch. Model ini mengasumsikan bahwa bencana (disaster) sendiri merupakan hasil dari proses bertemunya hazard yang kemudian berkembang menjadi faktor pemicu bencana seperti gempabumi, gunung meletus, dan lain sebagainya dengan vulnerability yang di dalamnya terdapat sebuah kondisi yang tidak nyaman (unsafe condition) dimana terdapat eskalasi kerentanan dan kerawanan yang dialami penduduk baik sebelum terjadinya bencana maupun sesudahnya. Namun dalam hal ini, kondisi kerentanan dalam unsafe condition tersebut tidak meletakkan manusia benar-benar tidak dapat berbuat banyak atas bencana dan terpaku hanya menunggu bantuan dari negara saja. Penanggulangan risiko bencana yang terdapat dalam model crunch sendiri lebih mengarah sikap pasif masyarakat dalam menghadapi bencana. Masyarakat diminta menunggu terlebih dahulu dalam melakukan aksi tanggap darurat ketika bencana benar-benar sudah mereda dan pemulihan kondisi psikologis korban bencana sudah dapat ditanggulangi.

    Malah justru selama dalam kondisi yang tidak aman dan rentan tersebut terdapat berbagai bentuk dinamika yang dilakukan oleh komunitas masyarakat seperti halnya kemampuan untuk menyerap goncangan sosial maupun fisik dari dampak bencana, kapasitas untuk memulihkan diri secara cepat, dan kemampuan untuk beradaptasi mengikuti potensi bencana yang

    Gambar 2. Sirkulasi Manajemen BencanaSumber: Kreps, 1985 : 52

    EVENTS-IMPACTS

    SOCIAL UNITS-RESPONS

    DOMAINS SOCIAL STRUCTUREDISASTER

    Analisis Penanggulangan Bencana Berbasis Perspektif Cultural Theory ... (Wasisto Raharjo Jati)

  • 6

    bisa datang sewaktu-waktu. Komunitas memiliki pengetahuan yang berasal dari kearifan lokal di lingkungannya mampu bergerak secara fleksibel dalam melakukan upaya tanggap darurat. Kearifan lokal dalam bencana tersebut membuat masyarakat lebih paham dalam konteks riil terhadap pemetaan masalah yang terjadi dalam bencana.

    Model kedua yakni release model, model ini berkebalikan dengan model crunch yang memposisikan manusia harus beradaptasi dengan bencana sehingga dapat mereduksi bahaya kerentanan terhadap bencana. Model ini lebih mengedepankan pada pola aktif masyarakat dalam pencegahan bencana seperti halnya ajakan tidak membuang sampah sembarangan sehingga mengakibatkan banjir, larangan menebang pohon karena rawan terjadinya tanah longsor, maupun gerakan reboisasi penghijauan kota desa.

    Oleh karena itulah, derajat kerentanan (vulberability) yang meletakkan manusia dalam kondisi yang bersifat unsafe condition dalam model crunch. Sebisa mungkin dalam model release ini, terjadi konversi dari unsafe menjadi safe. Adapun konteks kerentanan (vulnerability) yang dicari dalam analisa penanggulangan risiko bencana sendiri bukanlah mencari akar penyebab terjadinya bencana. Namun lebih kepada penyebab gejolak sosial yang ditengarai sebagai penyebab terjadinya kerentanan tersebut. Perilaku seperti halnya krisis ideologi, krisis politik, krisis ekonomi, maupun krisis budaya. Berbagai hal itulah yang menempatkan manusia sendiri dalam posisi rentan dalam bencana. Bencana sendiri sebenarnya dapat ditanggulangi asalkan ikatan sosial kemasyarakatan sendiri menjadi kuat dan terikat antar sesama anggota. Hanya saja, terkadang baik sebelum dan sesudah bencana sendiri, ikatan sosial kemasyarakatan kemudian menjadi kacau karena semua orang sendiri merasa berhak untuk diselamatkan terlebih dahulu dari potensi mara bahaya bencana yang berpotensi menimbulkan korban lebih banyak lagi.

    Dalam kasus di Indonesia, sebenarnya dimensi risiko penanggulangan bencana berbasis release ini sebenarnya sudah ada dan sedang digalakkan oleh komunitas masyarakat lokal. Hanya saja, terbentur dengan informasi yang

    memadai tentang bencana terutama kaitannya dengan ilmu geologis, vulkanologi, oseanografi, maupun cabang ilmu kebencanaan lainnya. Relase model sendiri lebih mengarah pada kebiasaan-kebiasaan yang biasanya diwariskan melalui sistem tradisi kemasyarakatan. Hal inilah yang kemudian membuat dilema antara pengetahuan rasional dan tradisional (Blaikie, 1994 : 35). Namun demikian, dalam kondisi riil kebencanaan keduanya saling bahu-membahu dalam aksi penanggulangan risiko bencana dimana pengetahuan rasional berperan besar dalam mengurusi hal-hal yang sifatnya teknis dalam penangggulangan risiko bencana sedangkan pengetahuan tradisional lebih berperan dalam meredam gejolak sosial yang terjadi di masyarakat dalam masa tanggap darurat.

    3. MENGELOLA RISIKO BENCANA

    Yang dimaksudkan dengan mengelola risiko bencana dalam konteks ini adalah mengatur dampak bencana seminimal mungkin agar tidak menimbulkan dampak destruktif yang lebih besar lagi. Dalam pemahaman perspektif cultural theory yang menjadi tema utama dalam makalah ini, terdapat dua hal utama yakni pengetahuan tradisional dan pengetahuan modern. Dua hal tersebut sebenarnya sudah dibahas dalam sub bab sebelumnya dimana terdapat titik singgung antara tradisional yang berorientasi pada hal-hal bersifat sosial sedangkan pengetahuan modern berorientasi pada penanganan hal teknis.

    Pengetahuan modern lebih mengarah kepada pembentukan formulasi risiko/risk (R) merupakan bentuk dari gabungan eskalasi/exposure (E) dan besaran bencana/magnitude (M) sehingga membentuk format (R=EM) (Tansey, 1999 : 78). Adapun mekanisme penanggulangan risiko bencana yang ditawarkan dalam pendekatan ini mengarah pada penggunaan infrastruktur fisik seperti halnya pembangunan sistem peringatan dini tentang bahaya bencana yang dianggap lebih rasional dan ilmiah bagi masyarakat untuk menghadapi bencana. Sedangkan, pengetahuan tradisional menolak unsur rasionalitas yang terdapat pada pengetahuan modern dimana konsentrasi pendekatan ini lebih mengarah analisa psikometris seperti halnya kecemasan,

    Jurnal Penanggulangan Bencana Vol. 4, No. 1 Tahun 2013 Hal. 1-12

  • 7

    ketakutan, maupun gejala gangguan psikologis lainnya selama masa tanggap darurat. Selain itu pula, pengetahuan tradisional sendiri lebih mengedapankan kepada aspek common sense berbasis adat maupu kearifan lokal yang menurut pandangan orang modernis tidak sesuai dalam aksi penanggulangan risiko bencana. Aplikasi cultural theory di sini sebenarnya merupakan jalan tengah dari dua pengetahuan besar tersebut yakni perspektif menganalisis mengapa risiko menjadi isu yang terpolitisasi. Adapun makna terpolitisasi sendiri tidak dimaksudkan bahwa risiko sendiri menjadi komoditas kampanye politik maupun sejenisnya. Namun terpolitisasi sendiri mengarah pada pembentukan sikap percaya (trust), distribusi (distribution), pertanggung jawaban (liability), dan perhatian penuh (consent).

    Maka dalam pemahaman cultural theory sebagai paradigma alternatif dalam penanggulangan risiko bencana tidaklah terlalu penting memperdebatkan pihak yang rasional dan pihak yang tradisional sebagai cara yang tepat dalam mereduksi dampak bencana. Konstruksi sosiologis yang dihadirkan berdasarkan empat hal tersebut sebagai jalan tengah meminimalkan dampak risiko bencana terhadap kehidupan. Dalam konteks ini, terdapat dua paradigma konstruksi sosiologis kebencanaan yang dominan yakni pengetahuan rasional-teknokratis dan pengetahuan tradisional.

    Pengetahuan rasional- teknokrat is menekankan pada aspek objektifitas dan rasionalitas berbasis pengetahuan ilmiah dalam menghadirkan konstruksi penanggulangan risiko bencana. Hal ini tampak konstruksi turunan dari pengetahuan rasional tersebut yakni model individualistik (individualism) dan Model hierarkis (hierarchy). Pengelolaan isu bencana ala model pasar sendiri mengindikasikan pada aspek individualism, inovasi, dan progresifitas dalam mengelola isu bencana. Sedangkan Model hierarkis sendiri lebih mengarah pada peran organisasi negara maupun yang berwenang dalam kasus bencana sebagai entitas yang berhak dalam memberikan informasi terhadap pengelolaan risiko bencana.

    Dua model tersebut mendapatkan tentangan dari dua model turunan dari pengetahuan tradisional yakni kebersamaan (egalitarian) dan kolektivis (collectivist). Model egalitarian sendiri

    menekankan para peran aktif komunitas untuk berperan besar dalam mengelola isu bencana. Peran tersebut dapat dijabarkan melalui kekuatan modal sosial dalam ikatan sosial-kemasyarakatan yang kuat antar masyarakat dalam mengelola isu bencana. Bencana sendiri dapat dihadapi dengan menjalin solidaritas sesama anggota masyarakat sehingga guncangan batin dan psikis dapat ditanggung dan direduksi bersama-sama. Model fatalis sendiri lebih mengajak pada peran pasif masyarakat dalam mengelola isu bencana. Bencana merupakan area kekuasaan arbitrasi dari Tuhan sehingga manusia hanya bisa pasrah menilai bencana itu datang memporak-porandakan lingkungan mereka. Sehingga harus kembali kepada titik nol kembali untuk memulai sebuah peradaban baru. Budaya nrimo merupakan salah satu contoh riil dari karakter fatalis ini di kalangan masyarakat Jawa.

    Dari keempat model tersebut, kita dapat meninjau kembali dan mengklasifikasikan p e m a h a m a n m a s y a r a k a t t e n t a n g penanggulangan risiko bencana terhadap empat model tersebut. Adapun masing-masing model memiliki pandangan yang berbeda dalam melihat bencana sebagaimana yang terlihat dalam bagan berikut ini.

    Tabel 2. Tipologi Rezim Pengaturan Bencana

    Masyarakat dan alam terpisahRelasi keduanyaadalah negatifBencana telahmenjadi rutinitasdan menjadi isupolitik sehari-hari(daily politic) bagimasyarakatPenanggulanganrisiko bencana lebihmengarah kepadaegosentrisme

    ••

    Masyarakatadalah bagiandari alamRelasi keduanyaadalah positifBencana menjadirutinitas dan isu politik sehari-hari bagi masyarakatPenanggulanganrisiko bencanamengarah kepadakolektivitas

    Kolektif Hierarki

    High Grid

    Low GroupHigh Grid

    High Group

    High Grid

    Low GroupLow Grid

    High Group

    Individualistik Egalitarian

    Masyarakat danAlam terpisahRelasi keduanyaadalah positifBencana bukanlahisu publik, namunmerupakan isupribadi yangsifatnya privatPenanggulanganrisiko bencana lebihmengarah kepadaegosentrisme

    Masyarakat danAlam terpisahRelasi keduanyaadalah negatifBencana bukanlah isu publik, namunmerupakan isupribadi yangsifatnya privatBencana telahmenjadi rutinitas dan menjadi isu politik sehari-hari(daily politic)bagi masyarakat

    Analisis Penanggulangan Bencana Berbasis Perspektif Cultural Theory ... (Wasisto Raharjo Jati)

  • 8

    Yang dimaksudkan dengan grid maupun group yang terletak pada bagian bawah dari empat kotak tersebut sebenarnya untuk menunjukkan derajat berjejaring (grid) dan solidaritas (group).

    Dari pemaparan gambar tersebut, kita bisa

    Gambar 3. Derajat Vulnerabilitas Rezim Bencana

    Sumber: Tansey, 1999 : 80

    melihat bahwa setiap kotak tentang persepsi pengetahuan publik terhadap bencana tersebut memiliki berbagai variasi yang berbeda. Sebut saja, dalam model kolektif, praktik berjejaringnya kuat namun solidaritasnya kurang. Hal ini dikarenakan model penanggulangan risiko bencana berbasis kolektif sendiri lebih mengutamakan keselamatan dan keamanan pribadi dalam bencana. Sebaliknya dalam model egalitarian, praktik berjejaringnya lemah, namun solidaritasnya kuat karena egalitarian memandang kesetaraan antar korban yang sama-sama merupakan korban bencana tanpa melihat berat-kecil kerugian yang diterima korban.

    Adapun model penanggulangan risiko bencana yang saling bertolak belakang adalah model individualistic dan hierarki. Model individualistic sendiri menempatkan kemampuan pribadi mampu untuk mereduksi dampak bencana karena lebih fleksibel dalam mengerjakan berbagai sesuatu tanpa menunggu perintah komando. Sedangkan hierarki sendiri lebih tepatnya sebagai cara negara yang dominan dalam penanggulangan risiko bencana. Negara dipandang mampu untuk mengendalikan situasi dalam bencana karena mempunyai sumber daya yang lebih lengkap daripada individu sehingga mampu menjamin keselamatan semua warga negara.

    4. REZIM PENGELOLAAN BENCANA

    Gagasan rezim pengelolaan bencana sebenarnya merupakan jalan tengah dalam alur pikir pengetahuan publik terhadap penanggulangan risiko bencana. Dua varian lainnya adalah masyarakat risiko (risk society) dan pengaturan negara (regulatory states). Adapun gagasan masyarakat risiko lebih mengarah kepada pembentukan kesadaran baru terhadap mayarakat dalam kehidupan modernisasi lanjutan (advance modernization) akan bahaya bencana yang ditimbulkan dari konskuensi berkembangnya peradaban manusia (manufactured risks). Bencana itu bisa berbentuk kreasi artifisial manusia seperti bocornya gas nuklir, hujan asam, lubang ozon yang semakin membesar, hingga pemanasan global lebih tepatnya terjadi karena berkembang

    High

    Grid

    Low

    Individualistik

    Kolektif Hierarki

    Egalitarian

    Masyarakat dan alam terpisahRelasi keduanyaadalah negatifBencana telahmenjadi rutinitasdan menjadi isupolitik sehari-hari(daily politic) bagimasyarakatPenanggulanganrisiko bencana lebihmengarah kepadaegosentrisme

    ••

    Masyarakatadalah bagiandari alamRelasi keduanyaadalah positifBencana menjadirutinitas dan isu politik sehari-hari bagi masyarakatPenanggulanganrisiko bencanamengarah kepadakolektivitas

    Kolektif Hierarki

    High Grid

    Low GroupHigh Grid

    High Group

    High Grid

    Low GroupLow Grid

    High Group

    Individualistik Egalitarian

    Masyarakat danAlam terpisahRelasi keduanyaadalah positifBencana bukanlahisu publik, namunmerupakan isupribadi yangsifatnya privatPenanggulanganrisiko bencana lebihmengarah kepadaegosentrisme

    Masyarakat danAlam terpisahRelasi keduanyaadalah negatifBencana bukanlah isu publik, namunmerupakan isupribadi yangsifatnya privatBencana telahmenjadi rutinitas dan menjadi isu politik sehari-hari(daily politic)bagi masyarakat

    Jurnal Penanggulangan Bencana Vol. 4, No. 1 Tahun 2013 Hal. 1-12

  • 9

    industrialisasi tanpa dibarengi dengan upaya peningkatan ketahanan ekologis alam. Gagasan masyarakat risiko (risk society) lebih mengajak pada peran aktif dan komitmen masyarakat dalam penanggulangan risiko bencana tersebut dengan mulai mengkampanyekan penghijauan, pengurangan emisi, maupun perdagangan karbon sebagai cara untuk mereduksi dampak bencana tersebut.

    Sedangkan gagasan negara mengatur (regulatory states) sendiri lebih menempatkan negara sebagai aktor dominan dalam kasus penanggulangan bencana. Namun demikian, cara negara sendiri terkadang kurang luwes dan fleksibel dalam penanggulangan aksi risiko bencana karena sulitnya medan yang ditempuh berikut hambatan-hambatan lainnya yang ditemui di lapangan. Dalam satu sisi, regulatory states itu penting terutama perannya sebagai stabilitator, namun kadang kala pula, regulatory states sendiri juga menjadi resistor karena mata rantai birokrasi dan keruwetan prosedur administrasi yang harus ditempuh terlebih dahulu sebelum melakukan aksi penanggulangan bencana. Sehingga penanganan bencana ala negara menjadi tidak efektif dan efisien untuk dilakukan.

    Ditinjau dari akar filosofis dan geografinya, sebenarnya ide masyarakat risiko (risk society) lebih berkembang pada masyarakat Barat dan negara maju lainnya. Dimana secara sosiologis kondisi lingkungan yang serba modern namun secara spasial, kondisi lingkungannya sangatlah rentan seperti ancaman pergerakan lempeng bumi, gempa, pemanasan global, maupun ancaman badai. Masyarakatnya sadar akan potensi bencana tersebut sehingga kemudian mereka sering mendapatkan pelatihan bencana maupun kesiap-siagaan menghadapi bencana. Masyarakat menjadi tahu apa yang harus dilakukan dan bagaimana cara yang dilakukan selama masa tanggap darurat belum selesai.

    Contoh riil dari penerapan masyarakat risiko itulah adalah masyarakat Skandinavia dan Jepang. Kondisi Skandinavia yang lingkungannya selalu ditutupi salju sangatlah rentan terhadap bencana kelaparan dan bencana kedinginan membuat masyarakat paham akan kondisi tersebut seperti halnya mengumpulkan bahan makanan dan obat-obatan di musim panas maupun mengkampanyekan penghijauan di

    kawasan negara tropis. Skandinavia sadar akan bahaya pemanasan global yang menunjukkan eskalasi yang meningkat setiap tahun berpotensi melelehkan salju di kutub sehingga menyebabkan banjir bandang yang berpotensi melenyapkan negara. Hal sama juga berlaku di Belanda dimana ancaman pemanasan global berpotensi menenggelamkan negara apabila dam penahan tidak diperbarui. Pemerintah mengajarkan kepada masyarakat untuk senantiasa memelihara lingkungan seefisien mungkin agar tidak terjadi banjir.

    Jepang sebagai negara maju sangatlah rentan sekali terhadap bencana alam berupa gempa dan tsunami yang bisa muncul setiap saat. Letak Jepang yang kurang menguntungkan terletak di jalur cincin api mengharuskan bencana menjadi isu keseharian bagi masyarakatnya baik dalam politik, ekonomi, sosial, maupun budaya. Anak-anak sekolah di Jepang sedini mungkin telah diajarkan bencana dalam kurikulum mereka baik cara menyelamatkan diri ketika bencana itu datang maupun pada saat tanggap darurat. Bangunan gedung perkantoran dan fasilitas publik di Jepang sudah didesain tahan gempa dan tsunami. Meskipun itu terkadang luput, namun setidaknya mereka memiliki pengetahuan yang cukup tentang kebencanaan.

    Dalam kasus Indonesia sendiri maupun kawasan negara berkembang lainnya, gagasan masyarakat risiko belum berkembang secara signifikan karena potensi bencana tidak seserius daripada negara maju. Pola pengaturan negara (regulatory states) menjadi lebih dominan daripada masyarakat risiko sehingga ketergantungan masyarakat terhadap pertolongan negara sangatlah besar daripada kesadaran masyarakat sendiri. Hal inilah yang kemudian membuat negara mengalami keterbatasan sumber daya apabila dampak bencana begitu besar sehingga bantuan asing diperbolehkan masuk untuk meringankan negara, Paska bencana Aceh 26 Desember 2004, diikuti dengan bencana alam lainnya. Timbulnya kesadaran akan potensi bencana telah tumbuh secara gradual di masyarakat Indonesia, meskipun berkembang secara signfikan. Ajakan kembali kearifan lokal maupun komunitas adalah segilintir kasus berkembangnya gagasan masyarakat risiko di Indonesia.

    Analisis Penanggulangan Bencana Berbasis Perspektif Cultural Theory ... (Wasisto Raharjo Jati)

  • 10

    Gagasan rezim pengelolaan bencana (risk regulatory states) sebenarnya merupakan bentuk institusionalisasi ide dari cultural theory tentang persepsi pengetahuan bencana oleh publik dengan menempatkan negara sebagai aktor tunggal dalam isu bencana tersebut. Penempatan negara sebagai rezim dalam isu penanggulangan risiko bencana ini tidak terlepas dari kegagalan pasar dan masyarakat dalam mengelola isu tersebut. Dalam teori governance memang terjadi desentralisasi kekuasaan antara negara, pasar, dan masyarakat yang memiliki fungsi penyeimbang dan pengontrol satu sama lain. Namun dalam teori cultural theory, governance menjadi tidak berhasil dalam mengurus penanggulangan risiko bencana dikarenakan limitasi sumber daya yang dimiliki pasar dan masyarakat.

    Kegagalan pasar dalam mengelola isu bencana karena mekanisme untung rugi (pay-off) yang dirasa menciderai semangat solidaritas dalam bencana. Adanya perlakuan istimewa bagi yang bermodal untuk diselamatkan terlebih dahulu dan diperlakukan secara istimewa menimbulkan kecemburuan sosial di tengah iklim stabilitas yang belum mereda. Penanggulangan bencana model pasar tidaklah memikirkan risiko sebagai faktor penting, yang ada pasar menilai kehidupan serba normal dan linier. Oleh karena itulah, ketika bencana itu datang sebagai wujud dari abnormalitas, maka yang terjadi pasar kalang kabut dalam menghadapi bencana. Penanggulangan risiko bencana ala masyarakat terbentur pada kendala terbatasnya infrastruktur yang memadai sehingga terkadang aksi penyelamatan bencana menjadi tidak cepat dan inefisien (Alexander, 2006 : 15).

    Pemahaman risk regulatory regime mengambil bentuk adaptasi dari cultural theory untuk diinstitutisionalkan dalam kebijakan suatu negara terhadap penanggulangan risiko bencana. Tentunya ada berbagai ragam kebijakan negara –negara dunia dalam menghadapi bencana ini yang tentunya tidak dapat diseragamkan satu persatu. Setiap negara memiliki potensi risiko bencana dan cara menanggulanginya secara berbeda-berbeda. Berikut ini merupakan bentuk analisis cultural theory dalam melihat bentuk rezim pengelolaan bencana sebagaimana dalam tabel berikut ini.

    Dalam hal ini, negara yang fatalis cenderung melihat bencana sebagai kejadian yang tak terduga-duga sehingga penanggulangan risiko bencana bersifatnya sporadis karena tidak ada perencanaan terhadap kebencanaan sebelumnya. Pada akhirnya, negara fatalis sendiri dalam melakukan manajemen bencana

    Tabel 3. Karakteristik Penanganan Risiko dalam Setiap Rezim Bencana

    Sumber : Hood, 2001 : 13

    Indikator Fatalis Hierarkis

    PersepsiBencana

    PeranPemerintah

    TipeKebijakan

    PrioritasDiselamatkan

    PersepsiBencana

    PeranPemerintah

    TipeKebijakan

    PrioritasDiselamatkan

    Indikator Individualis Egalitarian

    Bencanaadalah

    sesuatu yangtak

    terkontroltak

    dikendalikan

    Potensibencana dapatdiprediksi dandiperkirakan

    Sangatminimaldalam

    antisipasi bencana

    Bersikap dinimengantisipasi

    munculnyabencana

    sedinimungkin

    Ad Hoc Teknokratis

    Spekulatiftergantung

    dampakbencana

    Semuanya

    Bencanaditanggulangi

    individu

    Bencanaditanggulangi

    komunitas

    Minimalis Mendukung

    Asuransi Partisipatoris

    Diri Sendiri Masyarakat

    Jurnal Penanggulangan Bencana Vol. 4, No. 1 Tahun 2013 Hal. 1-12

  • 11

    bersifat minimalis dan seadanya karena selama ini negara menganggap kondisi lingkungannya selalu normal saja dan tidak ada kejadian bencana sebelumnya. Negara hierarkis melihat bencana perlu untuk dikendalikan secara maksimal mungkin untuk meminimalkan dampak bencana sebelumnya. Negara berperan besar dalam isu bencana karena memonopoli semua aspek yang berkaitan risiko bencana. Akibatnya masyarakat sendiri terkadang kurang dilibatkan dalam bencana tersebut. Masyarakat hanya menjadi penonton pasif karena semua sudah diurus negara. Negara yang berbasis individualis melihat bencana dapat direduksi dengan mengandalkan setiap kemampuan individu dalam melakukan aksi penanggulangan bencana. Peran aktif individu tersebut berperan besar agar redistribusi bantuan tepat sasaran dan tepat guna. Selain itu pula, penanganan bencana juga menjadi cepat karena semua individu bergerak mengumpulkan bantuan, informasi, dan lain sebagainya. Hanya saja, penanggulangan risiko bencana menurut model lebih mengupayakan keselamatan pribadi daripada kolektif. Peran aktif individu lebih tepatnya dimaknai sebagai memaksimalkan diri untuk mendapatkan sumber daya lebih untuk menyelamatkan diri. Sebaliknya negara yang egalitarian melihat bencana dapat ditanggulangi bersama dengan mengedepankan semangat modal sosial berupa partisipatoris semua anggota masyarakat. Hal ini kemudian berimplikasi kepada menebalnya solidaritas masyarakat dalam setiap event bencana yang bisa saja terjadi setiap saat.

    5. KESIMPULAN

    Dari analisa perspektif cultural theory sebagai paradigma alternatif dalam penanggulangan risiko bencana sebagaimana yang diangkat dalam tulisan ini. Kita dapat menyimpulkan berbagal hal. Pertama, persepsi publik tentang bencana memegang peranan penting dalam penanganan bencana. Karakter publik seperti rasional, tradisional, individualis, maupun kolektif turut mempengaruhi kebijakan negara terhadap bencana. Dinamika yang berkembang dalam masyarakat cukup bervariasi antara menilai bencana sebagai hukuman

    Tuhan maupun bencana sebagai konsekuensi dari perkembangan teknologi yang terkendali. Implikasinya terlihat dalam memperlakukan alam dalam perspektif manusia, apakah hanya teronggok sebagai benda mati saja namun menyimpan bahaya laten ataukah selama ini melihat alam sebagai kawan dan harus dijaga kelestariannya. Dikotomi konstruksi saja berimplikasi pada kebijakan publik tentang bencana. Pada masyarakat yang memiliki tingkat modernitas dan kemajuan teknologi akan melihat alam sebagai entitas yang perlu dijaga kelestariannya. Hal ini nampak dari pemahaman ekologis yang begitu kuat di masyarakat seperti dari hal kecil misalnya dilarang membuang sampah di sungai untuk menghindari banjir. Sedangkan pada masyarakat yang belum mencapai tingkat modernitas yang belum seperti negara maju, alam hanya menjadi benda pasif saja yang menjadi sumber pembuangan limbah kehidupan manusia. Perilaku tersebut kemudian nampaklah pada penanggulangan risiko bencana dimana masyarakat yang berkawan dengan alam sudah bersiap-siaga dan antisipatif terhadap bencana. Bencana sudah menjadi isu rutinitas dalam kehidupan sehari-hari sehingga tidaklah kaget apabila terjadi bencana karena sudah diprediksi dan direncanakan manajemen bencananya. Sedangkan bagi masyarakat yang belum menjadikan bencana sebagai isu publik. Dalam penanggulangan bencananya akan terlihat sangat fatalistik dimana yang ada hanya pasrah ketika bencana itu datang sambil berharap ada uluran bantuan datang sesegera mungkin. Pada akhirnya pola tersebut menurun pada rezim pengaturan bencana yang menempatkan negara sebagai aktor dominan dalam penanganan isu bencana. Negara yang fatalis akan minimalis dalam melakukan upaya tanggap darurat berbeda dengan negara yang hierarkis yang maksimalis dalam melakukan penanganan bencana. Begitupun juga dalam konteks negara yang individulis lebih fleksibel dalam bencana, namun kurang dalam kebersamaan dan negara egalitarian yang deliberatif dalam bencana serta menjunjung tinggi kebersamaan dalam menghadapi bencana sebagai masalah bersama (commons problem).

    Analisis Penanggulangan Bencana Berbasis Perspektif Cultural Theory ... (Wasisto Raharjo Jati)

  • 12

    Analisa cultural theory ini setidaknya dapat dijadikan gambaran bagi pemangku kebijakan negara, LSM, maupun masyarakat tentang bagaimana merumuskan kebijakan yang tepat dalam penanggulangan risiko bencana karena persepsi publik ternyata turut mempengaruhi detail keseluruhan dari desain kebijakan publik tentang bencana. Pemetaan tersebut setidaknya membantu bagaimana menangani bencana dalam masyarakat yang heterogen dan bagaimana cara penyelesaiannya. Pada intinya, cultural theory ingin berkata bahwa risiko bencana mungkin bisa diturunkan jika terjadi proses deliberasi publik dalam studi kebencanaan.

    DAFTAR PUSTAKA

    Alexander, David. 2006. Globalization of Disaster. Journal of International Affairs, Vol.59, No.2. hal 1-23.Beck, Ulrich. 1992. Risk Society : Toward New Modernity. London : Sage Publication. Blaikie, P. 1994. Disaster Pressure and Release Model in At Risk: Natural Hazards, People’s Vulnerability and Disasters. Routledge LondonDouglas, Mary. 2001. Risk and Blame. New York : Taylor & Francis.Hood, Christopher.2001.The Government of Risk. New York : Oxford University Press.Kreps, G.A. 1984. Sociological Inquiry and Disaster Research. Annual Review of Sociology, Vol. 10. No.1, hal. 309-330.Smith, Anthony-Oliver. 1996. Anthropological Research on Hazards and Disasters. Annual Review of Anthropology, Vol. 25. No.2. hal. 303-328.Tansey, James. 1999. Cultural theory and risk: a review. Health, Risk & Society, Vol.1, No.1, hal 71-90.

    Jurnal Penanggulangan Bencana Vol. 4, No. 1 Tahun 2013 Hal. 1-12

  • 13Comparison Studies on Integrating of Disaster Risk Reduction (DDR) ... (Turniningtyas Ayu Rachmawati)

    COMPARISON STUDIES ON INTEGRATING OF DISASTER RISK REDUCTION (DDR) IN SPATIAL PLANNING SYSTEMS IN

    INDONESIA, JAPAN, AND EUROPEAN COUNTRIES

    Turniningtyas Ayu Rachmawati Departement of Urban and Regional Planning University of Brawijaya

    Email: [email protected]

    Abstract

    Rencana tata ruang merupakan satu dari sekian banyak cara pengurangan risiko bencana dalam manajemen kebencanaan, tetapi mempunyai peran sangat penting. Pengintegrasian pengurangan risiko bencana dalam rencana tata ruang sangat tergantung dari sistem rencana tata ruang suatu negara. Tulisan ini akan membandingkan pengintegrasian pengurangan risiko bencana dalam rencana tata ruang di Indonesia, Jepang dan negara-negara di Eropa, yang didasarkan pada kajian literatur, jurnal, prosiding dan tulisan ilmiah lainnya. Berdasarkan kajian mengenai pengintegrasian pengurangan resiko bencana dalam rencana tata ruang pada ketiga negara tersebut di atas, dapat disimpulkan bahwa terdapat dua karakteristik yang membedakan pengintegrasian pengurangan risiko bencana dalam tata ruang yaitu: 1) rencana tata ruang terkait langsung dengan pengurangan risiko bencana dan 2) rencana tata ruang tidak terkait langsung dengan pengurangan risiko bencana. Dalam hal ini pengurangan risiko bencana merupakan bagian dari rencana sektor. Kata Kunci: Mengintegrasikan, pengurangan risiko bencana, perencanaan tata ruang.

    I. INTRODUCTION

    1.1. Background

    Various impacts of major disasters in the world encourage and strengthened national government’s commitment to change the paradigm of disaster risk management (hereinafter called DRM) from being responsive to preventive, from national government to local governments. National and local governments have an obligation to protect citizens from natural and technological hazards. DRM is a set of policies, legal arrangements, planning actions, and institutions set up to manage and eventually reduce the effects of hazardous on the human and physical assets of a community, and minimize the impacts of these hazards on the delivery of essential services to the people. DRM has three important activities: 1) DRR, 2) emergency response, and 3) recovery.

    An awareness of DRR started in 1990 when the International Decade for Natural Disaster Reduction was declared. DRR is a broad approach that includes all actions that can reduce disaster risks. The DRR approach can be political, technical, social, and economical. DRR takes forms that are as varied as policy guidance, legislation, preparedness plans, agricultural projects, insurance schemes, or even a swimming lesson (ISDR, 2010). Spatial planning is especially important in disaster prone areas because it moves toward a reduction of damage to people, property, and resources before a disaster strikes, not afterwards (Fleischhauer M., 2008). Disasters need to be directly correlated with spatial development (Bendimerad, 2008). Spatial planning presumes to anticipate and prepare, make preparations, and plan for future land use development. Systematic consideration of multiple

  • 14 Jurnal Penanggulangan Bencana Vol. 4, No. 1 Tahun 2013 Hal. 13-22

    hazards in spatial planning is an important challenge for DRR. However, there are certain limitations to the spatial planning related to DRR, namely, a) spatial planning is only one of many actions for DRR; b) implementation of DRR policies and its programs is not a trivial matter; and c) spatial planning cannot reduce only one or two hazards because the planning is responsible for a particular spatial area, not a particular object (Fleischhauer M., 2008). With regard to DRR, a spatial plan is the document that enables relevant governmental and administrative bodies to be able to play a decisive role for the protection of humans and resources against natural disasters (Burdy J., 1998). For example, DRR can be used to guide appropriate land uses for hazard prone areas by developing approaches to such hazard modification, as control of population density and expansion, and planning and implementing of transportation, power, water, and other critical facilities. DRR and spatial planning should also focus on anticipating upcoming needs and impacts, rather than simply responding to yesterday’s event. Spatial planning systems in Indonesia, Japan, and the European countries will be compared here due to DRR in those country are a complex system.

    II. METODOLOGI

    2.1. Data Collection

    This paper is based on the literature, including journals, proceedings, textbooks, and working papers with regard to integrating DRR in spatial planning system in Indonesia, Japan and the European countries.

    2.2. Data Analysis

    Spatial planning systems in Indonesia, Japan, and the European countries are compared here for risk assessment, risk reduction, hazards maps, risk maps, and vulnerability indicators as follows:a. Risk assessment: the combination of the probability of a disaster event occurring and its negative consequences.b. Risk reduction: the “consequence of

    adjustment policies which intensify efforts to lower the potential for loss from future environmentally extreme events”. c. Hazard map: a map that graphically provides detailed information about potential hazards.d. Risk map: a map that delivers the basis for identification of current high risk areas needing priority interventions, such as structural protection or adaptation measures. This map also enables a municipality to estimate the level of risk in potential development areas so as to avoid dangerous places and promote safer areas.e. Vulnerability indicators: ratings of the degree of vulnerability, i.e., DP=economic damage potential; PD=population density; OI= other indicators.

    III. DISCUSION

    A spatial planning system is defined as system of law and procedure that sets the ground rules for planning practice (Alfred Olfert, Stefan Greifing and Maria J. Batista, 2006). A spatial planning system is not an independent system, as it always connects to other policy systems. The role of DRR in spatial planning has been highlighted in recent years, as disasters have increased significantly. The term, spatial planning is often used as a synonym for; land planning (Italy), town and country planning (UK), spatial development (Poland), regional and development planning (France), and land use management (North America) (Fleischhauer M., 2008).

    3.1. Spatial planning system for DRR in Indonesia

    Indonesia is located in a disaster prone area because of its geographical, geological and demographic conditions. These have caused many major disasters, such as the tsunami in Aceh in 2004, the earthquake in Yogyakarta in 2006, the mudflows in Sidoarjo in 2006, the earthquake in Padang in 2009, and the Mt. Merapi Eruption in 2010. These disasters caused a large amount of damage,

  • 15Comparison Studies on Integrating of Disaster Risk Reduction (DDR) ... (Turniningtyas Ayu Rachmawati)

    many losses and victims. The Indonesian spatial planning system is complex. It not only contains aspects of spatial development, but also economic, social, political, and environmental development aspects. The Indonesian spatial planning system is similar to land use management, because spatial development there is controlled by rigid zoning regulation (ZR) and codes. Fig. 1 shows the outline of the Indonesian spatial planning system, which consists of two types of spatial plans: 1) the spatial plan issued by legislative (statutory planning) shown on the left side, and 2) the strategic plan issued by the ministry (non-statutory planning) shown on the right side of the visual. A strategic plan is then created to operate each spatial plan for each level of that plan as shown in the right portion of Fig. 1.

    Under Ministerial Home Affairs Regulation Number 1, Year 2008 Article 6, the Indonesian spatial planning system is an integrated and comprehensive approach. An integrated comprehensive plan is advantageous for DRR because it provides powerful tools for each municipality to use to facilitate and coordinate the locations of public service facilities, e.g.,

    fire stations, hospital units within a residential area, and open space/public space services, infrastructure development, and spatial development. However, local governments do have limited resources for knowledge, expertise, information, funding, etc. These limitations may affect the quality of the spatial plan. A strategic plan is needed for this integrated-comprehensive approach because that focus has a broad objective. Indonesian spatial plans have to be published as law. Thereby, a law can bind the spatial plan to land uses. These national, provincial and municipal spatial plans are published as national law and local laws, respectively. Table 1 shows the general content in the first column and the hierarchy structure of Indonesian spatial planning system in the first row. Spatial Planning Law Number 26, Year 2007 (SP 26/2007) Articles 19-32 require the contents

    of 1) the goal, the policy, and the strategy for the spatial plan; 2) the spatial structure plan; 3) the spatial pattern plan; and 4) the control of spatial utilization within each spatial plan. The symbols “++”, “+”, “○”, and “-” represent the degree of contribution of the contents of the spatial plans according to SP 26/2007 Articles 19-32. The Symbol “++” means that the spatial

    Fig 1. Outline of the Indonesian spatial planing system

    National Spatial Plan

    Province Spatial Plan

    Municipal Spatial Plan

    National

    Local province

    Local municipal

    District Spatial Plan

    Municipal TechnicalSpatial Plan

    Spatial plan Strategic plan

    National Strategic Plan

    Province Strategic Plan

    Municipal Strategic Plan

    Exsecution/Operation Plan

    Detail Engineering Plan

  • 16 Jurnal Penanggulangan Bencana Vol. 4, No. 1 Tahun 2013 Hal. 13-22

    Table 1. The hierarchical structure and general content of SP 26/2007 Articles 19-32

    Nationalspatialplan

    Provincialspatialplan

    Municipalspatialplan

    Districtspatialplan

    Municipaltechnical

    spatial plan

    Goal, policyand strategy

    Spatialstructure plan

    Spatialpattern plan

    Control ofspatial

    utilization

    very strong, strong, moderate, low

    structure plan and the spatial pattern plan have important roles in DRR in the municipal spatial plan. While the control of spatial utilization in the municipal spatial plan with the symbol “○” does not make a large contribution and can be used, therefore, just as a guideline for ZR and building permission regulations, the actual ZR and building permission regulations are clearly stipulated in the district spatial plan. As shown in the upper columns of Table 1, the spatial plan must follow a nationally set

    policy framework and also the framework of a higher-level government. SP 26/2007 specifies that the municipal spatial plan must refer to the national plan and also the provincial spatial plan with regard to spatial development. In the municipal spatial plan, the spatial structure plan and the spatial pattern plan both have the symbol “++”. In the spatial structure plan, residential centers and infrastructure network systems, such as roads, railways, and water supplies, are determined. Cultivation and conservation areas are spatially allocated in the spatial pattern plan and also classified into the following areas: Residential, agriculture, mining, industrial, tourism, and trading and service areas. Further, conservation areas are classified into land use categories, such as disaster prone areas, natural reserves (wildlife sanctuaries and cultural heritage sites), and

    locally protected areas (mangroves, rivers, river-banks, open spaces, and the seashore). In disaster prone areas, municipalities have to conduct disaster risk identification and disaster risk assessment; and design a hazard map according to Government Regulation Number 21, Year 2008 Articles 6-12. The determination of the spatial structure and the spatial pattern is a non-structural mitigation countermeasure of DRR because settlement restrictions, evacuation routes, and evacuation points are

    outlined in these plans according to SP 26/2007 Article 26. As discussed above, the Indonesian spatial planning system contains the characteristics of an integrated-comprehensive planning approach and plays a major role in DRR under SP 26/2007, Ministerial Home Affairs Regulation Number 1, Year 2008 and Government Regulation Number 21, Year 2008. Altogether, the spatial plan looks to be an ambitious one due to its many aspects (infrastructure system, public facilities, land use, distribution of the population, etc) and has broad objectives for its implementation.

    3.2. The spatial planning system for DRR in Japan

    Japan is located in the circum-Pacific

  • 17Comparison Studies on Integrating of Disaster Risk Reduction (DDR) ... (Turniningtyas Ayu Rachmawati)

    Quasi-city planning area

    City planning area

    City-center

    Urbanization Promotionarea (UPA)

    Urbanization control are(UCA)

    mobile zone where seismic and volcanic activities frequently occur. Japan is one of the countries most prone to natural disasters, particularly those from earthquakes, typhoons, and floods. In Japan, the zoning system is considered one of the most important elements for city planning. This section focuses on the city planning system for the spatial plan in Japan. Fundamental planning law there is the city planning law, first promulgated in 1968. Fig. 2 shows the outline of the spatial system for the city planning area in Japan. This city planning area is divided into two areas: The urban promotion area (UPA) and the urban control area (UCA). UPA is the area in which the local government can promote urbanization, and that urbanization is controlled by the UCA (Tokayuki Goto, 1999). Land use under the UPA is controlled in accordance with Land Use Districts, etc. for an orderly use of urban lands. In the UCA, land use is regulated by plans gathered from the agricultural side and land use districts that are not fully determined except for the quasi-city planning area. The Land Use District has three major use categories: Residential, commercial, and industrial, and these uses are further designated into twelve land use categories. The type of building is regulated by the zoning ordinance. The floor

    area ratio and building coverage ratio are also designated by the zoning ordinance. Hari Srinivas (2010) classifies the functions of the City Planning Law into three groups: 1. Group A: laws of the higher authorities. Group A regulates the city planning system, including the planning of national highways and land use at the national level. For example, the alignments of roads approved in city planning are confirmed according to the plan for national roads. 2. Group B: related laws Adjustment to land use outside urban areas is ensured by synchronizing the city plans with other laws. Formally, the jurisdiction for City Planning Law is decided by classifying agricultural land use and urban land use under the National Land Utilizations Planning Law. 3. Group C: individual laws Individual laws separately regulate the contents of city plans, with respect to land use zoning, urban development projects, and urban facilities.

    These different aspects demonstrate that Japanese City Planning Law does not directly relate to DRR. The DRR plan and initiatives are stipulated in sectoral plans. In the Japan

    Fig. 2. The Spatial model for the city planning area in Japan

  • 18

    National Report of Disaster Reduction (2005), these sectoral plans of DRR in Japan were classified as follows:1. Comprehensive National Development Plan (a provision of the nationwide spatial plan). “Making Japan a safe and comfortable place to live in” a. Establishing a disaster- preparedness system to maximize safety by 1) Focusing on measures to limit the damage caused by disasters; 2) Understanding the importance of the roles of individuals and communities in creating “disaster-proof living zones”; 3) Responding to different types of disasters and improving risk management systems; and 4) Rebuilding devastated areas b. Rebuilding the Hanshin-Awaji area c. Providing better disaster control 2. Social Infrastructure Development Priority Plan (to provide social infrastructure), the aim of this plan is to ensure that social infrastructure development projects are implemented in a focused, effective, and efficient manner. The most important goals of the plan are the establishment of facilities to prevent flood damage, facilities and systems for real-time relaying of information on floods and other natural disasters, evacuation sites and evacuation routes, DRR facilities, and routes for the provision of aid in the event of disaster.3. Long-Term Plan for Land Improvement, this plan works to mitigate disaster-related damage to the agriculture industry and increase safety in communities.4. Forestry Maintenance and Conservation Project Plan (affects forestry), this plan addresses forest maintenance and those forestation projects aimed at maintaining and also conserving forests. Preventing landslide disasters through the regeneration of damaged forests and the prevention of further forest damage is specified as one of the Plan’s main objectives.5. Ministerial Ordinance Governing Technical Standards for Water Supply Facilities, this plan aims to minimize any suspension of the water supply and other adverse

    effects on that water supply so as to ensure speedy disaster recovery when a disaster does occur.

    Japan has carried out hazard mapping for tsunamis, tidal waves, flooding, volcanic eruptions, and earthquakes. Many of these hazard maps are drafted by agencies or local governments, including the Cabinet Office, the Ministry of Agriculture, Forestry and Fisheries of Japan, the Fisheries Agency, the Ministry of Land, Infrastructure and Transport, and other agencies. The scales of these maps range from 1:2,500 to 1:25,000. As described above, the Japanese city planning system does not play a main role in DRR except for zoning regulation. The Disaster Counter-measures Basic Law 1991 required all levels of government to establish DRR plans for their respective areas for each sectoral plan (e.g. traffic, environmental heritage, forest, agriculture, etc.). This law provides good disaster countermeasures because Japanese sectoral plans are more detailed. However the sectoral plan does have weaknesses, including issues with effective coordination and conflicts among the different sectoral plans.

    3.3. The spatial planning system for DRR in European countries

    European countries are characterized by diverse geophysical and climatic settings that make them susceptible to a wide range of extreme natural events. Coastal areas, mainly in Northwest Europe, are threatened by winter storms, storm surges, and floods. Alpine areas are threatened by avalanches/landslides and floods, whereas the Mediterranean areas are mainly threatened by forest fires and droughts. Areas that are located above tectonic active zones in Central and Eastern Mediterranean areas are threatened by volcanic eruptions and earthquakes, tsunamis and landslides (Schmidt-Thome, 2005). The European countries have a hierarchical planning structure in which local governments make key decisions within a basic national policy framework (Fleischhauer M., 2008). Risk assessment starts with the identification

    Jurnal Penanggulangan Bencana Vol. 4, No. 1 Tahun 2013 Hal. 13-22

  • 19Comparison Studies on Integrating of Disaster Risk Reduction (DDR) ... (Turniningtyas Ayu Rachmawati)

    Table 2. Overview of basic information in the spatial plans of European Countries dealing natural hazards

    SEP: sectoral planning, SPP: spatial planning, PD: population density, DP: economic damage potential, (OI) other indicator. Source: Fleischhauer et al., 2006

    of hazards. In the European countries, risk assessment is the main task of the sectoral planning divisions. Spatial planning plays a minor role in this identification of hazards. Risk assessments are mainly done at higher levels and then downscaled for each municipality. Fleschhauer (2006) researched the assessment of these spatial planning approaches to natural hazards based on the spatial planning documents found in Finland, France, Germany, Spain and UK (hereinafter called “European countries”) and obtained information on the policy used for dealing with natural hazards in the spatial plans of these European countries. Table 2 shows these research results. As shown in the second column of Table 2, risk assessments are done for sectoral plans in these countries. As shown in the third column, DRR is accomplished by sectoral planning and spatial planning, whereas spatial planning plays only a minor role in hazard mitigation. Spatial planning in these European countries only needs hazard information, namely, risk and vulnerability, which is only important in a few extreme situations (e.g. where relocation

    of existing development is being considered). Information on the nature and intensity of a hazard is very important for the production of hazard maps. The extent of a hazard can be illustrated by identifying and delineating all hazard zones on an appropriate scale. As shown in the fourth column of Table 2, hazards maps are only of medium importance in Finland and the UK, but very important in France, Germany, and Spain. Thus, municipalities in France, Germany, and Spain have to take into account hazard identifications in their spatial planning. Utilization of risk maps in spatial planning is of medium importance except in Finland. Finland and France use population density for vulnerability indicators in their spatial plans. Germany uses economic damage potential, while Spain uses population density and others indicator in its spatial plan as shown in the sixth column of Table 2. In this explanation, it is evident that DRR in the European countries is conducted via a combination of the authority given by sectoral planning and the actual spatial planning. Additionally, spatial planning

    Country

    Authority in charge of

    PDlow importantmediumimportantSEP, SPPSEPFinland

    PDmediumimportant

    mediumimportant

    mediumimportant

    mediumimportant

    VeryimportantSEP, SPPSEPFrance

    DPVeryimportantSEP, SPPSEPGermany

    PD, OLVeryimportantSEP, SPPSEPSpain

    No datamediumimportantSEP, SPPSEPUK

    Use of maps in the planningprocess Vulnerability

    indicatorsusedRisk

    assessment

    Disasterrisk

    reductionHazard maps Risk maps

  • 20 Jurnal Penanggulangan Bencana Vol. 4, No. 1 Tahun 2013 Hal. 13-22

    Table 3. Comparison of the authorities in charge of risk assessment and DRR for spatial planning in Indonesia, Japan, and the European Countries

    SEP: Sectoral planning, SPP: spatial planning.Source: Fleischhauer et al., 2006 and Analysis, 2011.

    plays a minor role in DRR (Fleschhauer M., 2006). Spatial planning does provide careful identification, description, and assessment of the hazard potential. It has been shown that spatial planning does play a role, but just one of many roles when creating resilience due to the existence of the sectoral plans.

    3.4. Comparison of the authorities in charge of risk assessment and DRR for spatial planning in Indonesia, Japan, and the European countries

    As shown in the second row of Table 3, in Indonesia, the authorities in charge of risk assessment address sectoral planning and spatial planning, while the authority in charge of DRR identifies spatial planning. However, the municipalities that do have sectoral planning with regard to risk assessment are rare because an awareness of DRM started with the stipulation of SP 26/2007 and DM 24/2007. The Indonesian systems have strength of coordination because all spatial development aspects are analyzed

    CountryAuthority in charge of

    Strengths WeaknessesRisk assessment DRR

    Indonesia SEP,SPP SPP

    • Coordination• Analysis of all

    municipal development aspects

    • Suitable for a long - term plan

    • Consistent with the objectives of the plan

    • Board objectives• Needs implementation

    plan/strategic plan due to very broad objectives

    • Limited resources for municipality knowledge, expertise, information, funding, etc

    • Ambitious plan due to need to have an analysis of all municipal development aspects

    Japan SEP SEP

    • Detailed plan, sectoral plan discusses each type of disaster

    • Problem solving oriented

    • Problem with coordination due to many sectoral plans

    • Short term plan• Partial, sectoral plan

    discusses each disaster type

    • Inconsistency of objectives for spatial plan and sectoral plan

    Finland SEP SEP, SPP • Focus on recent problem/responsive

    • Careful identification, description, and assessment of the hazard potential, and the integratedplan

    • Inconsistent, becausethe types of sectoral plans in European countries are only a medium-level plan (Fleschhauer, 2006).

    • Coordinated

    France SEP SEP, SPP

    Germany SEP SEP, SPP

    Spain SEP SEP, SPP

    UK SEP SEP, SPP

  • 21

    through the spatial planning processes. This coordination is suitable for long-term planning and maintains the consistency of the plan objectives. However, this system has weaknesses as well, including broad objectives and looking like an ambitious plan, but having only limited resources for knowledge, expertise, information, and funding in the municipality (Fig. 1). A strategic plan is thus needed to complement the spatial plan because the objective is indeed very broad and thus sometimes difficult to implement. As shown in the third row of Table 3, in the Japanese city planning system, the authorities are in charge of risk assessment, and DRR is done in the sectoral planning. These systems have strengths in terms of the sectoral planning being a detailed plan, but when one plan has a problem, then the resolution method is only problem oriented. The weaknesses of these systems relate to coordination due to there being many sectoral plans in the municipality, only short-term plans, and an inconsistency in the objectives. As shown in the fourth-eighth rows in Table 3, in the European countries, the authority in charge of risk assessment addresses sectoral planning. Risk assessment in sectoral planning should be readjusted in terms of spatial planning since the aims of the sectoral plan are not always the same for the spatial plan. European countries spatial planning systems have strengths in DRR, such as a focus on the recent problem, careful identification, and description and assessment of a specific hazard potential. However, the systems also have weaknesses due to their lack of consistency and problems with coordination caused by different objectives set for the spatial plan vs. the sectoral plan.

    IV. Summary

    This paper can be summarized as follows:1) In an analysis of the legal framework

    for planning system, the Indonesian spatial planning system uses an integrated-comprehensive approach.Therefore, the municipal spatial plan plays an important

    role in DRR.2) The Japanese city planning system

    shows it is not directly related to DRR. In Japan the role of DRR is the task of the sectoral plan, such as transportation plan, agriculture plan, and infrastructure plan. This system has strengths of detail and responsiveness to DRR, but also weakness of coordination and inconsistency among the several types of sectoral plans that are related to DRR.

    3) The European countr ies spat ia lplanning systems, the authorities of DRR are the task forces for sectoral planning and spatial planning; however, spatial planning plays generally only a minor role for DRR. These systems have almost the same strengths and weaknesses as the Japanese city planning system.

    4) The spatial planning systems in theEuropean countries and Indonesia reveals that for the municipal spatial plan in Indonesia and the European countries the authority for risk assessment of DRR is the sectoral plan, it needs to be readjusted for further DRR in a spatial plan.

    REFERENCES

    1. Bendimerad Fouad (2009). State of the practice report on urban disaster risk management, Eathquake and Megacities Initiative, Geneva Switzerland.2. Burdy J. (1998). Cooperating With Nature, Confronting Natural Hazards with Land Use Planning for Sustainable Communities, Joseph Henry Press-USA.3. Fleischhauer Mark, Greiving, S., Wanczura S. (2007). Territorial planning for the management of risk in Europe, A.G.E. No. 45-2007, page. 383-388, University Dortmund.4. Fleischhauer Mark (2008). The Role of Spatial Planning in Strengthening Urban Resilience, Spinger. 5. Greiving Stefan, Fleischhauer Mark (2006). Natural and Technological Hazards and Risks Affecting the Spatial Development of European Regions, page 109-123.

    Comparison Studies on Integrating of Disaster Risk Reduction (DDR) ... (Turniningtyas Ayu Rachmawati)

  • 22 Jurnal Penanggulangan Bencana Vol. 4, No. 1 Tahun 2013 Hal. 13-22

    6. Hari Srinivas (2010), Japanese Planning Legislation and Laws. http://www.gdrc.org uem/observatory/jp-laws.html. 7. Ministerial of State Secretariat of Republic of Indonesia (2007). National Law of Spatial Planning Number 26, Year 2007, (in English).8. United Nations (2010). Local Governments

    and Disaster Risk Reduction, Good Practices and Lessons Learned, International Strategy for Disaster Reduction (UN-ISDR)-Geneva Switzerland.

  • 23Problematika Rehabilitasi dan Rekonstruksi Studi Kasus Pasca Bencana ... (Lidya Christin Sinaga)

    PROBLEMATIKA REHABILITASI DAN REKONSTRUKSISTUDI KASUS PASCA BENCANA TSUNAMI MENTAWAI 2010

    Oleh:Lidya Christin Sinaga

    Peneliti pada Pusat Penelitian Politik LIPIE-mail: [email protected]

    Abstract

    It has been two years since the tsunami hit Mentawai Islands, the western coast of Sumatera, October 25, 2010. The tsunami killing hundreds, displacing thousands, and destroying villages of affected communities in North Pagai, South Pagai, Sikakap, and South Sipora. Based on The Rehabilitation and Reconstruction Action Plan for Post Tsunami Mentawai 2011-2013, recovery programs was started on 2011 and focus on housing, infrastructure, economy, social, and cross sector programs. But after two years, none of them has been implemented because it is still hampered by land use problem, as these programs are completely intertwined. This paper examines the problems of rehabilitation and reconstruction post tsunami Mentawai 2010.

    Keywords: Rehabilitation and reconstruction, tsunami, Mentawai.

    I. PENDAHULUAN

    1.1. Latar Belakang

    Sumatera Barat merupakan wilayah yang sangat rawan terhadap gempa di Indonesia, baik di darat maupun laut. Gempa di darat bersumber dari pergerakan sepanjang sesar besar/patahan yang dinamakan Sesar Sumatera atau Sesar Semangko. Sementara gempa di laut bersumber dari dua tempat, yaitu daerah sekitar pulau Siberut dan daerah sekitar Sipora-Pagai, yang keduanya adalah gugusan kepulauan Mentawai. Mengutip hasil studi pakar gempa LIPI, Danny Hilman, wilayah barat Sumatera sering terjadi gempa karena posisinya di sepanjang jalur tumbukan dua lempeng bumi, di mana lempeng (Samudera) Hindia bergerak menunjam ke bawah lempeng (benua) Sumatera. Gempa di laut mempunyai periode ulang yang lebih lama dibanding gempa di darat, namun kekuatan gempanya bisa mencapai lebih dari 8 SR dan berpotensi menimbulkan tsunami. Pada 25 Oktober 2010, bencana tsunami

    yang diawali gempa berkekuatan 7,2 SR melanda wilayah Kepulauan Mentawai. Gempa pada kedalaman 10 km dengan lokasi episentrum berjarak 78 kilometer barat daya Pulau Pagai Selatan, terjadi pada zona subduksi di bawah dasar laut, sehingga tak pelak memicu gelombang tsunami. Waktu yang sangat singkat ditambah terjadi pada malam hari di mana masyarakat telah tertidur lelap, menyebabkan hilangnya nyawa dalam jumlah yang cukup banyak. Badan Penanggulangan Bencana Daerah (BPBD) Kabupaten Kepulauan Mentawai mencatat korban meninggal dunia mencapai 456 jiwa, ditambah kerugian harta benda dan kerusakan fisik serta sarana dan prasarana umum. Setelah empat minggu masa tanggap darurat, melalui Pernyataan Gubernur Sumatera Barat ditetapkan bahwa masa tanggap darurat bencana tsunami Mentawai dinyatakan secara resmi berakhir pada Senin, 22 November 2010. Selanjutnya kewenangan dan kebijakan sepenuhnya diserahkan kepada Bupati Mentawai. Namun demikian, berdasarkan rapat koordinasi BPBD Mentawai

  • 24

    dengan Pemerintah Provinsi Sumatera Barat dan Pemerintah Kabupaten Kepulauan Mentawai pada tanggal 15 Desember 2010 di rumah dinas Gubernur Sumbar, kemudian disepakati untuk memperpanjang pelaksanaan masa tanggap darurat hingga 31 Desember 2010. Pertimbangan perpanjangan masa tanggap darurat ini mengingat masih banyak pengungsi yang membutuhkan hunian sementara dan guna memastikan distribusi bantuan logistik berjalan lancar dan dapat menjangkau seluruh korban bencana. Sejak 2011, sesuai Rencana Aksi Rehabilitasi dan Rekonstruksi, Mentawai seharusnya sudah memasuki masa rehabilitasi dan rekonstruksi. Namun, hingga bulan Oktober 2012, tepat dua tahun setelah tsunami melanda, belum satu pun program rehabilitasi rekonstruksi yang bisa dilaksanakan. Hal ini terkait pelaksanaan pembangunan hunian tetap dan infrastruktur yang menjadi salah satu programnya masih mengalami hambatan. Oleh karena itu, tulisan ini menguraikan problematika pelaksanaan rehabilitasi rekonstruksi pasca tsunami Mentawai tahun 2010. Proses ini menarik karena menegaskan bahwa penyelenggaraan penanggulangan bencana tidak dapat dilepaskan dari persoalan kebijakan dan dinamika aktor pembuat dan pelaksana kebijakan itu sendiri.

    1.2. Tujuan

    Penelitian ini bertujuan untuk menganalisis problematika proses rehabilitasi dan rekonstruksi pasca tsunami Mentawai tahun 2010.

    II. METODOLOGI

    2.1. Tempat dan Waktu Penelitian

    Penelitian dilakukan di Kabupaten Kepulauan Mentawai. Penelitian lapangan dilaksanakan pada 15-24 April 2012, yaitu di Tuapejat sebagai ibukota kabupaten dan Desa Bosua Kecamatan Sipora Selatan, salah satu daerah terpapar tsunami tahun 2010. Analisis difokuskan pada pasca tsunami 2010 hingga dua tahun pasca tsunami, Oktober 2012.

    2.2. Metode Analisis

    Penelitian ini bersifat kualitatif dengan menggunakan metode deskriptif analitis. Untuk memperoleh data, teknik pengumpulan data yang dilakukan adalah studi pustaka dan penelitian lapangan. Studi pustaka adalah studi dokumentasi, meliputi seluruh referensi yang relevan dengan penelitian, yaitu peraturan perundang-undangan, Surat Keputusan yang dikeluarkan kepala daerah, buku, jurnal ilmiah, surat kabar, dan data-data dari website. Sementara penelitian lapangan dilakukan dengan dua cara, yaitu pertama, wawancara mendalam (in-depth interview) menggunakan pedoman wawancara dengan narasumber terkait, baik dari pemerintah maupun non pemerintah. Kedua, Focus Group Discussion (FGD) dengan narasumber, baik di Mentawai maupun di Jakarta.

    III. HASIL DAN PEMBAHASAN

    3.1. Kebijakan Rehabilitasi dan Rekonstruksi di Indonesia

    Ketika terjadi bencana alam, respon terhadap bencana alam terbagi dua, yaitu tanggap darurat dan rehabilitasi-rekonstruksi. Kedua fase ini yang kerap digunakan dalam penanggulangan bencana alam di Indonesia, termasuk tsunami Mentawai tahun 2010. Sebagai sebuah siklus, tahap tanggap darurat bencana diikuti oleh rehabilitasi dan rekonstruksi. Rehabilitasi dan rekonstruksi secara bersama-sama menuju kepada pemulihan jangka panjang yang mempertimbangkan faktor fisik dan nonfisik dari wilayah yang terpapar bencana. Menurut Alka Dhameja, ada tiga jenis rehabilitasi bencana, yaitu fisik, sosial, dan psikologis. Rehabilitasi fisik merupakan aspek yang sangat penting dari rehabilitasi. Termasuk di dalamnya adalah rekonstruksi infrastruktur fisik, seperti perumahan, bangunan, jalur kereta api, jalan raya, jaringan komunikasi, persediaan air, listrik, dan lainnya. Rehabilitasi fisik dan rekonstruksi juga harus memasukkan kebijakan untuk subsidi, peralatan pertanian, akuisisi lahan untuk

    Jurnal Penanggulangan Bencana Vol. 4, No. 1 Tahun 2013 Hal. 23-34

  • 25

    relokasi, perencanaan penggunaan lahan, zonasi daratan, penguatan rumah-rumah yang tidak rusak, dan pembangunan rumah contoh. Rehabilitasi sosial juga merupakan bagian penting dari rehabilitasi bencana di mana kelompok rentan, seperti orang jompo, anak yatim, janda, dan anak-anak, membutuhkan dukungan sosial khusus untuk bertahan dari dampak bencana. Rencana rehabilitasi harus mempunyai komponen yang me